Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 250/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3 i 1, art. 2 pkt 5, art. 6 pkt 2, art. 50,
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 64 ust. 2,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2023 r. [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz A. S. kwotę [...](dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 27 lutego 2023 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania P. W., G. S., A. S. oraz A. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 25 listopada 2022 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia (maksymalne ciśnienie powyżej 10,0 kPa do 0,5 MPa włącznie) z rur PE o średnicy DN 63 mm, na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] obręb 0030 ul. ks. P. [...] w K. i na terenie przyległym do ulicy w granicach oznaczonych na załączniku graficznym linią koloru czarnego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucono naruszenie:

1) art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że opisana wyżej inwestycja objęta wnioskiem [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o., polegająca na budowie gazociągu średniego ciśnienia, stanowi inwestycję celu publicznego, podczas gdy inwestycja ta nie będzie miała charakteru nawet lokalnego, lecz jedynie służyć będzie celom indywidualnym, tj. przyłączeniu do sieci gazowej kotła pary technologicznej o mocy do 1.100 kW planowanego do realizacji przez [...] s.c.;

2) art. 7, art. 77, art. 80 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, przejawiające się w zaniechaniu zebrania kompletnego materiału dowodowego i przez to nierozważenie całości istotnych dla sprawy okoliczności, co spowodowało, że błędnie organ ustalił, iż w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji lokalizacyjnej, mimo iż nie wykazano, że realizacja inwestycji, której dotyczy decyzja, wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie gminnym, powiatowym, wojewódzkim, lub społeczeństwa całego kraju, jak też organ nie rozważył w sposób wszechstronny wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym wpływu planowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich;

3) art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zobowiązania inwestora do przedstawienia obszaru planowanej inwestycji, będącej inwestycją liniową, również na mapie zasadniczej pochodzącej

z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:2000 i poprzestanie na przyjęciu wyłącznie przedstawienia tego terenu na mapie zasadniczej w skali 1:500, podczas gdy z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika dla inwestycji liniowych wymóg przedstawienia terenu planowanej inwestycji zarówno na mapie zasadniczej w skali 1:500 oraz w skali 1:2000;

4) art. 8, art. 107 ust. 1 pkt 6 w związku z ust. 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób ogólnikowy i lakoniczny, podczas gdy uzasadnienie treści decyzji administracyjnej, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego winno być przekonujące oraz w sposób precyzyjny i wnikliwy prezentować argumentację przyjętą przez organ dla wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia w sprawie.

W oparciu o sformułowane wyżej zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez odmowę ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Dodatkowo, wypełniając dyspozycję art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, z daleko posuniętej ostrożności w przypadku uznania przez Kolegium, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją jest inwestycją celu publicznego, wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu gazownictwa na okoliczność ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja nie zagraża bezpieczeństwu sąsiednich nieruchomości oraz możliwości poprowadzenia linii gazociągu przez inny obszar.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO uznało, że wniosek inwestora spełniał wymogi art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mapy dołączone do wniosku, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, są mapami, o jakich stanowi powołany wyżej przepis. Określono na nich granice terenu objętego wnioskiem (terenu inwestycji) oraz granice oddziaływania inwestycji, jak też wskazano proponowany przebieg gazociągu.

Planowana inwestycja jest położona na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Przywołując treść art. 2 ust. 2, art. 6 pkt 2 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, a także stanowisko NSA (wyrok z 5 lipca 2011 r., II OSK 672/11) Kolegium podniosło, że przedsięwzięcie, którego wnioskodawcą jest [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w T. Oddział Zakład Gazowniczy w K., stanowi inwestycję o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponieważ objęta granicami terenu inwestycji sieć gazowa będzie obsługiwała "pewną grupę mieszkańców usytuowanych wzdłuż jego przebiegu".

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy, związanych z zaspokojeniem potrzeb wspólnoty, zalicza się również zaopatrzenie w gaz.

Planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wymagane byłoby wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z uwagi na powyższe organ I instancji zasadnie uznał, że planowana inwestycja ze względu na swój charakter i lokalizację nie stworzy negatywnych skutków przestrzennych i nie będzie naruszać wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Teren objęty wnioskiem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - stosownie do wymagań ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi uwzględnianymi w zależności od specyfiki przedsięwzięcia inwestycyjnego.

SKO podniosło, że na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej prawo własności nie jest badane, następuje to dopiero w kolejnym etapie realizacji inwestycji tj. wydawania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów wniesionego odwołania organ II instancji wyjaśnił, że wydanie decyzji dla tej inwestycji nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości, na których będzie zrealizowana. Nie wkracza bowiem ona w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości, poza warunkami, które wynikają wprost

z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie upoważnia do rozpoczęcia inwestycji.

Kolegium podkreśliło, że organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a taka sytuacja, ma miejsce w niniejszej sprawie.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydana w sprawie przez organ działający w I instancji, zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż wydanie tej decyzji poprzedzone zostało dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Powyższe wskazuje na spełnienie zarówno materialnoprawnych, jak

i procesowych warunków do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji projektowanej inwestycji, dlatego brak jest podstaw prawnych do zakwestionowania zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do kwestii braku przedstawienia terenu inwestycji zarówno na mapie zasadniczej w skali 1:500 oraz w skali 1:2000 Kolegium wyjaśniło, że dla inwestycji liniowych nie wynika w każdej sprawie wymóg załączenia do wniosku

o wydanie decyzji lokalizacyjnej mapy w skali 1:2000, oprócz mapy w skali 1:500 lub 1:1000. Określenie w treści przepisu, że inwestor w stosunku do inwestycji liniowych ma przedłożyć również mapę w skali 1:2000, oznacza dla inwestora prawo wyboru skali mapy, jaką przedłoży wraz z wnioskiem, nie zaś obowiązek złożenia dodatkowej mapy. Użycie w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrotu "również" oznacza zatem alternatywę, a nie dodatkowy wymóg. Złożenie mapy w którejkolwiek z ww. skal będzie spełniać wymogi wynikające z art. 52 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy.

W ocenie SKO ochrona interesów osób trzecich została w niniejszym postępowaniu przez organ I instancji w pełni uwzględniona i zabezpieczona,

w zakresie wymaganym na etapie ustalania warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana po uzgodnieniu z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody [...], Regionalną Dyrekcją Lasów Państwowych w R. i Wojewodą Świętokrzyskim, zgodnie z art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Budowa tej inwestycji zaspokoi wprawdzie potrzeby części mieszkańców ul.

ks. P. [...] w K., ale niewątpliwie należy do powszechnych potrzeb

i pośrednio ma znaczenie dla całej gminy, w zakresie dystrybucji gazu.

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż wydanie decyzji poprzedzone zostało stosownym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania podanym do publicznej wiadomości, bo ogłoszonym na stronie internetowej urzędu i na tablicy ogłoszeń urzędu, czyli w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Nadto, indywidualne zawiadomienia doręczono właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, przez które ma przebiegać projektowana sieć elektroenergetyczna.

W taki sam sposób zawiadamiano o kolejnych czynnościach podejmowanych w toku postępowania oraz o wydanej decyzji.

Kolegium uznało, że wobec wskazanych powyżej okoliczności sprawy, na jej obecnym etapie brak jest uzasadnienia dla żądania opinii biegłego wskazanej w treści odwołania. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek. Oznacza to, iż to inwestor kształtuje treść wniosku, a organy I i II instancji nie mogą wpływać na jego zmianę lub też go zmieniać samodzielnie. Kwestie dotyczące bezpieczeństwa planowanej inwestycji badane są natomiast na kolejnym etapie realizacji inwestycji (kiedy znany jest dokładny jej przebieg) tj. ewentualnego uzyskania pozwolenia na budowę. Na etapie lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalane są warunki ochrony interesów osób trzecich (pkt 6 rozstrzygnięcia decyzji), natomiast badanie spełnienia tych warunków następuje na etapie pozwolenia na budowę.

Uznanie przez Kolegium, iż wnioskowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego związane jest także z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą odcinki sieci traktować należy jako inwestycje celu publicznego.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze A. S. zarzucił decyzji z 27 lutego 2023 r.:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.),

a w konsekwencji również art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - poprzez bezpodstawne uznanie, w ślad za organem I instancji (przyjmując w tym zakresie niejako automatyzm

w korespondencji do regulacji art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), że w okolicznościach sprawy planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, podczas gdy inwestycja ta nie będzie miała charakteru nawet lokalnego, leczy jedynie służyć ma celom indywidualnym, tj. przyłączenia do sieci gazowej kotła pary technologicznej o mocy do 1.100 kW planowanego do realizacji przez [...] s.c., co winno skutkować uchyleniem/zmianą zaskarżonej decyzji organu I instancji;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji również art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - poprzez ich błędne zastosowanie i nieuwzględnienie zaniechania zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, a w konsekwencji nierozważenia całości istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych przez organ I instancji, jak również

w ramach postępowania odwoławczego przez organ II instancji, co spowodowało, że organ błędnie ustalił, jakoby w sprawie niniejszej zostały spełnione wszystkie przesłanki wydania decyzji lokalizacyjnej, mimo, iż nie wykazano, że realizacja inwestycji, której dotyczy decyzja organu I instancji, wiązać się będzie

z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie gminnym, powiatowym, wojewódzkim lub społeczności całego kraju, jak też organ nie rozważył w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności sprawy, w tym wpływu planowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, co winno skutkować uchyleniem/zmianą zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że analiza treści uzasadnienia decyzji organu zarówno I jak i II instancji prowadzi do niepokojącego wniosku, iż organy orzekające w sprawie przyjmują swoisty automatyzm w zakresie oceny, czy w danych okolicznościach istotnie planowane zamierzenie budowlane może być uznane za inwestycję celu publicznego. Wszak Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje w treści uzasadnienia wielokrotnie - "Skoro planowana inwestycja stanowi przewody i urządzenia służące do przesyłania lub dystrybucji gazu, to z woli samego ustawodawcy realizować będzie cel publiczny".

Skarżący podniósł, że bezzasadność takiej wykładni art. 2 pkt 5 u.p.z.p. została szeroko uargumentowana na gruncie orzecznictwa, na dowód czego przywołał tezy wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 724/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 312/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 223/21, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1731/19,

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 1108/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 606/18.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poważne wątpliwości skarżącego budzi okoliczność, czy planowana inwestycja w istocie spełnia kryteria pozwalające uznać ją za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z powyżej zaprezentowaną linią orzeczniczą - nie jest wystarczającym, aby inwestycja ta mieściła się w dyspozycji art. 6 u.g.n. - bowiem koniecznym jawi się nadto ustalenie jej lokalnego bądź ponadlokalnego charakteru.

Tymczasem w okolicznościach sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż planowana inwestycja służyć będzie finalnie wyłącznie indywidualnemu interesowi - bowiem jedyną nieruchomością, która będzie mogła być przyłączona do rzeczonej sieci gazociągowej pozostaje działka o nr ew. [...]. Powyższe potwierdzają również znajdujące się w aktach sprawy Warunki przyłączenia do sieci gazowej, wydane na wniosek z 23 marca 2021 r., złożony przez [...] spółka cywilna. Z Warunków jednoznacznie wynika, iż dotyczą one przyłączenia do sieci gazowej kotła pary technologicznej o mocy 1.100 kW.

Organy obu instancji w zasadzie w ogóle nie rozważyły przedmiotowej kwestii, tj. nie zwróciły się do inwestora z żądaniem złożenia wyjaśnień odnośnie zakresu planowanej inwestycji, tj. czy ma ona być realizowana w celu przyłączenia również innych aniżeli [...] spółka cywilna podmiotów. Co więcej, zaniechano również weryfikacji, czy inne znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji podmioty są już przyłączone do sieci gazociągowej.

Nie można zaś, tak jak uczyniło to SKO (podzielając pogląd Prezydenta Miasta K. wyrażony w decyzji z 25 listopada 2022 r.) przyjmować niejako "z założenia", że każda inwestycja związana z "budową i utrzymaniem ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń" służy celom publicznym tj. interesowi publicznemu. Jak słusznie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 14 kwietnia 2022 r., II SA/Po 724/21, aby mówić o inwestycji celu publicznego muszą być spełnione kumulatywnie dwa warunki. Pierwszy - inwestycja oddziałuje lokalnie, ponadlokalnie, krajowo lub międzynarodowo (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla zbiorowości, a więc więcej niż jednej osoby, czy nawet rodziny). Drugi - stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego. Nie każde więc zamierzenie inwestycyjne realizujące cele wymienione w art. 6 pkt 1-10 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi automatycznie, w każdym przypadku, inwestycję celu publicznego, gdyż konieczne jest jeszcze, aby spełniało ono warunki przewidziane w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor musi więc wykazać, że projektowana inwestycja spełnia łącznie przesłanki określone w powołanych wyżej przepisach, aby można było stosować regulacje prawne właściwe dla lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast w przedmiotowej sprawie, nie zostało to uczynione.

Skarżący przywołał również stanowisko zawarte w wyrokach: NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK [...] oraz WSA w Rzeszowie z 24 października 2014 r., II SA/Rz [...]. Podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż przedmiotowa inwestycja "niewątpliwie należy do powszechnych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i pośrednio ma znaczenie dla całej gminy jako wspólnoty samorządowej". Jest to uzasadnienie bardzo ogólnikowe. Jak już zostało wyżej wskazane, inwestycja ma na celu przyłączenie do sieci gazociągowej jedynie jedną nieruchomość. Inwestor nie wykazał, aby inwestycja miała posłużyć chociażby w niewielkim stopniu społeczności lokalnej. Nadto organ I instancji również bez żadnej głębszej refleksji stwierdził, że jest to inwestycja celu publicznego w ogóle nie badając kręgu jej potencjalnych beneficjentów. Organ przyjął, że skoro będzie to budowa fragmentu sieci gazowej to niejako automatycznie stanowi inwestycję o znaczeniu co najmniej lokalnym. Tymczasem, w ustalonym stanie faktycznym, taka konstatacja jest całkowicie chybiona, co oznacza, że organ winien wydać decyzję odmowną, nie zaś ustalać warunki dla inwestycji celu publicznego.

Skarżący podniósł również kwestię ochrony interesów osób trzecich. Realizacja inwestycji na wyznaczonym obszarze, na czas jej trwania, pozbawi sąsiednie działki dostępu do drogi publicznej, uniemożliwiając tym samym wykonywanie prawa własności, co z kolei doprowadzi do poniesienia bardzo poważnych konsekwencji finansowych, grożących nawet upadłością. Zauważyć bowiem należy, że jest to obszar głównie przemysłowy, co oznacza, iż dla znajdujących się tam podmiotów kluczowy jest prawidłowy, niezakłócony dostęp do drogi publicznej. Dlatego też celem uniknięcia sytuacji, w której to dobro jednostki będzie realizowane kosztem pozostałych podmiotów na tym obszarze, decyzja nie powinna zostać w takiej formie wydana. Organ I instancji powinien w sposób wnikliwy zbadać jak tego rodzaju inwestycja wpłynie na sposób użytkowania obiektów z nią sąsiadujących oraz mieć na względzie, że będzie ona prowadzona głównie przez obszar działki o numerze [...], która jest wykorzystywana jako utwardzona (wyasfaltowana) droga dojazdowa do obiektów leżących w jej pobliżu, będących dużymi zakładami pracy.

Organ I instancji, spełniając obowiązek wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia sprawy, powinien wezwać inwestora do wyjaśnienia, w jaki sposób planuje wykonywać roboty, aby nie doprowadzić do długotrwałego pozbawienia właścicieli sąsiadujących z inwestycją nieruchomości dostępu do drogi publicznej.

Co więcej, w ogóle nie rozważono czy możliwe jest przeprowadzenie planowanej inwestycji inną trasą, tj. tak, aby nie ingerować w istniejącą drogę i nie pozbawiać właścicieli sąsiednich nieruchomości (i jednocześnie użytkowników wieczystych działki drogowej nr [...]) możliwości korzystania z tej drogi.

Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie powinien zostać dopuszczony dowód z opinii biegłego właściwej specjalności (przykładowo z zakresu budowy sieci gazowych), na podstawie którego mogłaby zostać określona alternatywna trasa planowanej inwestycji, tj. taka, by nie ingerować w działkę nr [...]. Nadto, biegły winien się wypowiedzieć czy planowana inwestycja, biorąc pod uwagę zagęszczenie zakładów pracy i zakładów przemysłowych w pobliżu analizowanego terenu, nie zagraża bezpieczeństwu sąsiednich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach, Sąd dopatrzył się tego rodzaju naruszeń prawa, które powodowałyby konieczność uchylenia obu zapadłych w sprawie rozstrzygnięć (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.).

Decyzja objęta skargą oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podjęte zostały w następstwie rozstrzygnięcia i w konsekwencji uwzględnienia wniosku [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w T. z 16 sierpnia 2022 r.

o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z wnioskiem zamierzone przedsięwzięcie ma polegać na budowie sieci gazowej o ciśnieniu nie wyższym niż 0,5 MPa z rur PE o średnicy dn 63 mm na długości 230 m. Do wniosku dołączone zostały m.in.:

1. Warunki przyłączenia do sieci gazowej, wydane przez wnioskującą Spółkę dla [...] s.c. w K., z których wynika, że urządzeniem podłączonym do instalacji gazowej będzie kocioł pary technologicznej o mocy 1.100 kW. W pkt 9 i 10 warunków określono zakres i parametry budowy gazociągu lub rozbudowy sieci gazowej

w związku z przyłączeniem oraz zakres i parametry techniczne budowy przyłącza.

2. Mapy przedstawiające trasę projektowanego gazociągu przez działki oznaczone numerami: [...], [...], [...] i [...].

Z akt wynika, że działka nr [...], będąca drogą publiczną (ulica ks. P. [...] w K.), stanowi własność Skarbu Państwa i przebiega nią główna sieć gazowa.

Działka nr [...] znajduje się w wieczystym użytkowaniu P. L., A. L. i G. małżonków S., J. i K. małżonków W., A. P., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., E. G. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K.. Działka ta ma charakter drogowy i stanowi dojazd do położonych przy niej nieruchomości, w tym działki nr [...] będącej w wieczystym użytkowaniu A. S. oraz A. L. (skarżącego) i G. małżonków S..

Znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja mapowa wskazuje, że poza działką nr [...], od strony południowej, do drogi dojazdowej przylegają działki oznaczone nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Z kolei od strony północnej do drogi dojazdowej przylegają działki nr [...], [...] i [...]. Ta ostatnia działka pozostaje w wieczystym użytkowaniu E. G. i to do tej działki oraz do działki nr [...] (przylegającej do działki nr [...], pełniącej funkcję drogi dojazdowej, od strony zachodniej), ma prowadzić z planowanego gazociągu – wedle warunków przyłączenia do sieci gazowej wydanych na wniosek [...] s.c. – przyłącze gazowe obsługujące kocioł pary technologicznej.

Przebieg projektowanej sieci gazowej przedstawia mapa do celów projektowych złożona przez wnioskodawcę wraz z pismem procesowym datowanym na 13 września 2022 r., korygującym niektóre dane zawarte we wniosku. Trasę gazociągu uwidoczniono na tej mapie kolorem żółtym wraz z powierzchnią terenu podlegającą przekształceniu wynoszącą 230 m2. Mając na uwadze skalę mapy 1:500 oraz zaznaczone na niej granice działek ewidencyjnych można ustalić, że projektowana sieć przebiega w kierunku zachodnim od ulicy ks. P. [...], prowadzi w tym kierunku przez działkę skarżącego (nr [...]) na długości ok. 8 m, następnie pod kątem prostym skręca na północ w kierunku drogi dojazdowej nr [...], w obszarze tej drogi obiera kierunek zachodni (również pod kątem prostym), kończąc swoją trasę na wysokości działki nr [...].

Po przeprowadzeniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego

i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p.,

a następnie po uzyskaniu wymaganych tą ustawą uzgodnień (art. 54 ust. 4 pkt 6, 9

i 10a) i zawiadomieniu w formie obwieszczenia (art. 53 ust. 1), organ I instancji wydał decyzję ustalającą lokalizację inwestycji. Jej integralną część w formie załącznika graficznego stanowi mapa, na której linie rozgraniczające teren inwestycji zaznaczono kolorem czarnym.

Przepisy powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym były wzorcem sądowej kontroli w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 50 ust. 1 tej ustawy, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W sprawie jest bezsporne, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie planowana tam inwestycja celu publicznego może być lokalizowana wyłącznie w drodze decyzji.

Pojęcie inwestycji celu publicznego definiuje art. 2 pkt 5 u.p.z.p., który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1899), dalej u.g.n.

Ustawowa definicja "inwestycji celu publicznego" zawiera dwa podstawowe kryteria odróżniające. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań

o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, mieszczący się w katalogu celów wymienionych w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi, które pozwalają je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 - 58 u.p.z.p. Inwestycja ma znaczenie ponadlokalne lub krajowe, gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego ukierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym może być przy tym także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2011 r., II OSK 672/11, ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 75, przywołany w zaskarżonej decyzji).

W rozpatrywanej sprawie istotą sporu była prawidłowość przyjętej przez oba organy oceny, że objęta wnioskiem inwestycja ma znaczenie lokalne (gminne)

w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Skarżący dowodzi bowiem, że planowana sieć gazowa średniego ciśnienia zaspokoi interesy tylko jednego podmiotu, a mianowicie spółki [...], która uzyska w ten sposób podłączenie do sieci kotła pary technologicznej o mocy 1.100 kW.

Nie ma natomiast między stronami sporu co do tego, że cel inwestycji mieści się w katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 u.g.n. jako budowa

i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2 u.g.n.).

Nie może być także wątpliwości co do tego, że sieć gazowa w zakresie objętym wnioskiem ma powstać w związku z przyłączeniem do niej kotła pary technologicznej na wniosek spółki [...], co wynika wprost ze znajdujących się w aktach warunków przyłączenia do sieci gazowej. Okoliczność ta, sama w sobie, nie przesądza jednak

o tym, że w stanie sprawy nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego

w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Sąd orzekający w sprawie podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku NSA z 12 października 2022 r., II OSK 3777/19, LEX nr 3419369, zgodnie z którym "inwestycja celu publicznego może dotyczyć także niewielkiego odcinka sieci. Jeżeli bowiem planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy energii elektrycznej, co mieści się

w zadaniach własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie niewielki odcinek (tu: około 255 m), a nie dłuższy, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p." Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju inwestycje służą zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności

i są niezbędne dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej.

Stanowisko to pozostaje aktualne także w przypadku sieci gazowych na terenie gminy, których realizacja mieści się w zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty,

o jakich mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.).

Akceptując powyższy pogląd co do zasady, Sąd podziela jednocześnie wątpliwości skarżącego, wyrażone zarówno w skardze, jak i wcześniej w odwołaniu, związane z brakiem należytego zbadania przez organy obu instancji lokalnego (gminnego) charakteru zamierzonej inwestycji w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

Jak powiedziano już wyżej, okoliczność, że budowa wnioskowanej sieci gazowej pozostaje w bezpośrednim związku z przyłączeniem do niej kotła pary technologicznej na wniosek spółki [...], nie może powodować uznania, że nie jest to inwestycja celu publicznego. Ze zgromadzonej dokumentacji, stanowiącej materiał dowodowy w sprawie, powinien jednak wynikać lokalny charakter tego rodzaju przedsięwzięcia, o jakim mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Rozstrzygając wniosek

o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organ winien wystrzegać się automatyzmu, gdyż nie każda inwestycja realizująca cel publiczny, wymieniony

w art. 6 pkt 2 u.g.n., lokalizowana jest na podstawie art. 50 i nast. u.p.z.p. Jak już podkreślono, koniecznym jest jeszcze wykazanie, że ma ona znaczenie lokalne (gminne) lub ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe). Dlatego organy orzekające w takich sprawach winny każdorazowo, mając na uwadze okoliczności konkretnego przypadku, ocenić, czy planowane przedsięwzięcie rzeczywiście ma na celu zaspokojenie potrzeb lokalnej wspólnoty, a nie tylko realizację prywatnego interesu.

Tymczasem z uzasadnienia decyzji, jakie zapadły w obu instancjach wynika, że zdaniem orzekających organów sam fakt, że wnioskowane przedsięwzięcie stanowi sieć gazową, a więc realizuje cel publiczny, przesądza, że w stanie sprawy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

W zaskarżonej decyzji Kolegium kilkakrotnie powtarza, że planowana inwestycja ma znaczenie lokalne (gminne), ponieważ będzie obsługiwała "pewną grupę mieszkańców usytuowanych wzdłuż jej przebiegu" (str. 3, 5, 6 i 8). Stawiając taką tezę i przywołując na jej poparcie wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r., II OSK 442/19, nie nawiązuje jednak organ do materiału dowodowego zgromadzonego

w sprawie i nie weryfikuje tego, czy rzeczywiście, poza działkami nr [...] i [...] (których dysponentem jest spółka [...], na tym terenie znajdują się potencjalni odbiorcy gazu z sieci gazowej średniego ciśnienia, której przebieg zaplanowano na działkach nr [...] i [...]. W tym konkretnym przypadku wyjaśnienie tej okoliczności było konieczne, gdyż z map dołączonych do wniosku, na których zaznaczono istniejącą sieć gazową, wynika, że spośród nieruchomości znajdujących się po stronie północnej drogi dojazdowej (działki nr [...]), tylko działka nr [...] (na której zaplanowano przyłączenie do sieci kotła pary technologicznej na wniosek spółki [...] nie ma przyłącza gazowego. Sieć gazowa została uwidoczniona na mapach na działkach nr [...], [...] i [...]. Jeśli zaś chodzi o nieruchomości znajdujące się po południowej stronie tej drogi, to przyłączona do sieci gazowej jest działka nr [...], będąca we współużytkowaniu wieczystym skarżącego. Zgromadzona dokumentacja nie daje natomiast odpowiedzi na pytanie, czy sieć gazowa (przyłącza gazowe) znajduje się na pozostałych działkach od południowej strony drogi dojazdowej, w której ma przebiegać planowana inwestycja, a także na działce nr [...]. Na mapach nie zostały bowiem zaznaczone wszystkie granice tych działek. W ocenie Sądu, okoliczność ta jest kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy

w kontekście oceny, czy mamy do czynienia z inwestycją, która zaspokaja potrzeby wspólnoty zlokalizowanej na tym terenie. Jak podnosi skarżący, jest to teren przemysłowy, a przy utwardzonej drodze dojazdowej znajdują się zakłady pracy. Ze znajdujących się w aktach map wynika zaś, że wszystkie działki położone po stronie południowej drogi dojazdowej są zabudowane. Na rozprawie przeprowadzonej przed Sądem 27 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącego podał dodatkowo, że przyłącze do sieci gazowej posiada także nieruchomość należąca do uczestnika - spółki [...], przy czym nie był w stanie wskazać numeru ewidencyjnego działki, której dysponentem jest ta spółka. Jeżeli by się okazało, że działki od strony południowej drogi dojazdowej są już podłączone do sieci gazowej, tak jak działki od strony północnej oraz działka skarżącego, a jedynymi odbiorcami gazu z planowanej inwestycji mają być faktycznie działki nr [...] i [...], pozostające w dyspozycji podmiotu gospodarczego, jakim jest spółka [...], to – zdaniem Sądu – stanowisko organów, że zamierzone przedsięwzięcie realizuje lokalne potrzeby mieszkańców w zakresie dostępu do paliwa gazowego, wymagałoby co najmniej weryfikacji.

Wyjaśnienia powyższych wątpliwości nie dostarcza także treść wniosku, ani sporządzona w sprawie analiza. We wniosku nie ma żadnej informacji na temat tego, czy planowana sieć będzie mogła dostarczać paliwo gazowe do innych działek, niż należące do spółki [...], znajdujących się wzdłuż trasy gazociągu, a więc, czy są w tym zakresie możliwości, wynikające z lokalnej, już istniejącej sieci gazowej w ulicy ks. P. [...], od której do działek położonych po stronie północnej drogi dojazdowej (działki nr [...]) są wykonane przyłącza. Podobnie sporządzona analiza, pomimo, że powinna obejmować także stan faktyczny terenu, pomija kwestie związane z istniejącymi już przyłączami uznając, że skoro zaopatrzenie w gaz należy do zadań własnych gminy, to tego rodzaju inwestycja, jaka została objęta wnioskiem, powinna być lokowana na podstawie art. 50 i nast. u.p.z.p.

Pomimo znajdującego się w odwołaniu zarzutu, dotyczącego braku zbadania lokalnego charakteru inwestycji jako tego, który ma zaspokajać potrzeby miejscowej wspólnoty, a nie tylko jednego podmiotu, organ II instancji nie poczynił starań, aby wątpliwości w tym zakresie wyjaśnić i przekonać strony odwołujące, że konkretne okoliczności sprawy świadczą o tym, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego lokowaną na podstawie art. 50 i nast. u.p.z.p. Rację ma skarżący, że

w tym zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji są lakoniczne i opierają się na tezach ogólnych z wybranych orzeczeń sądów administracyjnych, bez nawiązania do stanu faktycznego i dowodów zgromadzonych w sprawie. Twierdzenie organu II instancji, że "Budowa tej inwestycji zaspokoi wprawdzie potrzeby części mieszkańców ul. ks. P. [...] w K., ale niewątpliwie należy do powszechnych potrzeb i pośrednio ma znaczenie dla całej gminy, w zakresie dystrybucji gazu" (str. 8 zaskarżonej decyzji) świadczy o tym, że organ nie przeanalizował treści map znajdujących się w aktach. Po pierwsze, mieszkańcy ul. ks. P. Ś. mają zapewnioną możliwość przyłączenia do sieci gazowej, która przebiega w tej właśnie ulicy. Jak powiedziano już wyżej, działki po północnej stronie drogi dojazdowej i działka skarżącego są już odbiorcami gazu

z tej sieci. Po drugie, wnioskowana sieć będzie wyprowadzona z gazociągu przebiegającego w ul. [...]. P. [...], a z akt nie wynika, że planowana inwestycja ma zapewnić dostawy gazu dla odbiorców, którzy mają nieruchomości przy tej ulicy, gdyż sieć gazowa objęta wnioskiem ma przebiegać w drodze dojazdowej oznaczonej nr [...]. Chodzi więc w sprawie o ustalenie, czy nieruchomości położone przy tej drodze mają już przyłącza gazowe, poprowadzone z ul. [...]. P. Ś., a jeśli tak, jakie ta okoliczność ma znaczenie dla oceny, czy wnioskowana inwestycja należy do inwestycji celu publicznego zdefiniowanej w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

Ponadto, z akt nie wynika, jakie powody legły u podstaw zaakceptowania przez organy granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na jednej z map przedłożonych przez wnioskodawcę. W tych granicach znajduje się działka nr [...], która ma zostać przyłączona do sieci gazowej poprzez podłączenie kotła pary technologicznej. Skoro określona przez wnioskodawcę trasa gazociągu ma przebiegać w działce nr [...], pełniącej rolę drogi dojazdowej, to niezrozumiałym jest objęcie granicami terenu nieruchomości, do której ma prowadzić przyłącze. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 640), przyłącze gazowe to odcinek gazociągu od gazociągu zasilającego do kurka głównego służący do przyłączania instalacji gazowej, którego częścią może być zespół gazowy, w tym punkt gazowy lub stacja gazowa (§ 2 pkt 24), zaś gazociąg zasilający to gazociąg o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP) do 1,6 MPa włącznie, do którego są podłączone przyłącza gazowe. O ile realizacja gazociągu średniego ciśnienia, umożliwiającego zasilanie w gaz obiektów położonych przy jego trasie, stanowi niewątpliwie inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., to wykonanie przyłącza z tego gazociągu do konkretnego budynku lub urządzenia pozostaje w gestii indywidualnego inwestora. Z wniosku ani z map przedłożonych przez wnioskodawcę nie wynika, aby na terenie działki nr [...], objętym granicami inwestycji, miał być ulokowany sam gazociąg zasilający lub urządzenia niezbędne do korzystania z niego w rozumieniu powyższego przepisu, a więc stanowiące cel publiczny. Jeżeli na terenie działki nr [...] będzie realizowane wyłącznie przyłącze (od gazociągu zasilającego do kurka głównego), na co mogą wskazywać wydane dla spółki [...] warunki przyłączenia do sieci gazowej, nie jest zrozumiałe dlaczego działka ta została objęta granicami terenu inwestycji.

Podobne zastrzeżenia dotyczą włączenia w granice terenu planowanego przedsięwzięcia działki nr [...]. Gazociąg, wedle zamierzeń wnioskodawcy, ma zająć niewielką, północno-wschodnią część tej działki, tymczasem granicami terenu objęto całą działkę nr [...] o pow. 857 m2. Sąd ma świadomość tego, że inwestor, w razie przystąpienia do etapu budowy inwestycji, której dotyczy decyzja lokalizacyjna wydana w trybie art. 50 i nast. u.p.z.p., powinien mieć margines swobody realizacyjnej w ramach ustalonych linii rozgraniczających teren inwestycji. Dlatego linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawia się na mapie, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sposób umożliwiający ewentualną korektę przebiegu inwestycji, w razie zaistnienia takiej konieczności. Linie rozgraniczające teren inwestycji nie muszą więc i nie powinny być tożsame z deklarowanym przez podmiot wnioskujący o wydanie decyzji lokalizacyjnej przebiegiem planowanego przedsięwzięcia o charakterze liniowym, tak jak w tym przypadku. Należy jednak pamiętać, że wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na załączniku graficznym, będącym integralną częścią decyzji wydanej na podstawie art. 54 u.p.z.p., oznacza, że realizacja inwestycji będzie możliwa na całym obszarze określonym tymi liniami. W tym konkretnym przypadku, różnica pomiędzy zadeklarowanym przez wnioskującą spółkę przebiegiem gazociągu na terenie działki nr [...], a wskazanymi liniami rozgraniczającymi jest na tyle istotna, że powinna skłonić organy do wyjaśnienia przyczyn, dla których pomimo zadeklarowanego zajęcia pod przedsięwzięcie niewielkiej części tej działki, objęto terenem inwestycji cały jej obszar. Od takiego obowiązku nie zwalnia organów zasada związania wnioskiem

o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego, która oznacza jedynie tyle, że właściwy organ nie może ustalić warunków lokalizacyjnych dla innej inwestycji niż wnioskowana i o innym jej przebiegu. Zasady związania wnioskiem nie należy jednak rozumieć jako przyzwolenia na bezkrytyczne orzekanie zgodnie z wolą inwestora, gdyż rolą organów jest wyjaśnienie każdorazowo wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które pozwolą na wydanie decyzji zgodnej

z prawem.

Sąd zwraca uwagę, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego prowadzi na dalszym etapie realizacji planowanej inwestycji do ograniczenia prawa własności, które podlega ochronie w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany jest złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli teren realizacji przedsięwzięcia nie należy do inwestora, winien on zawrzeć z właścicielem stosowną umowę o charakterze cywilnoprawnym, a jeżeli do zawarcia takiej umowy nie dojdzie, inwestor może uzyskać decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. W każdym przypadku zakres ograniczenia prawa własności wyznacza decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z tych właśnie powodów, przy podejmowaniu decyzji lokalizacyjnej, z uwagi na przyszłe skutki ingerujące w prawo własności, organy zobowiązane są do wyjaśnienia ze szczególną starannością wszystkich okoliczności sprawy w sposób wykluczający wątpliwości co do tego, czy wnioskiem objęta została inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz czy obszar wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren tej inwestycji nie spowoduje w przyszłości nieuzasadnionego i nadmiernego ograniczenia prawa własności.

Oba orzekające w sprawie organy nie dostrzegły opisanych wyżej wątpliwości

i ich nie wyjaśniły, naruszając tym samym obowiązki, o jakich mowa w art. 7, 77 § 1

i art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powoduje to konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Co się tyczy podniesionej w skardze argumentacji związanej z ochroną interesów osób trzecich, to mając na uwadze procesowe powody uwzględnienia skargi, merytoryczne odniesienie się do tych zarzutów uznać należy za przedwczesne. Należy jedynie ogólnie wskazać, że wszelkie kwestie dotyczące realizacji inwestycji, bezpieczeństwa i sposobu użytkowania obiektów znajdujących się przy drodze dojazdowej oznaczonej jako działka nr [...], badane będą na etapie ewentualnego postępowania toczącego się przed organami administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.).

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II wyroku, oparte zostało na zasadzie art. 205 § 2 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa, wyjaśni wszystkie wątpliwości zasygnalizowane przez Sąd i ustali, czy wniosek dotyczy inwestycji celu publicznego, o jakiej mowa

w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a jeśli tak, czy prawidłowo i zgodnie z prawem wyznaczone zostały przez wnioskodawcę linie rozgraniczające teren inwestycji.