Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 442/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 46 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 777
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącego T. S. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Starosta [...] (dalej jako: "organ I instancji") decyzją z 22 grudnia 2022 r. zatwierdził projekt zagospodarowania i architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. (dalej jako: "spółka", "inwestor") obejmujące budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], tj. wieża wolnostojąca typ [...] na własnym fundamencie o wysokości 61.95 m n.p.t. wraz z instalacją radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasilającą na działce o nr geod. [...], położonej w obrębie [...] gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w wyniku analizy dokumentacji technicznej stwierdzono, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 19 kwietnia 2012 roku. Planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym w planie jako A 18 R - tereny rolnicze. W związku z zapisami art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych "...przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej...". Ponadto zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 poz. 1839 z późn. zmianami) rozpatrywana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego też nie podlega ona konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Przeanalizowano inwestycję pod kątem oddziaływania zgodnie z definicją zawartą w Prawie budowlanym art. 3 ust. 20 i nie stwierdzono ograniczeń w zabudowie działek sąsiednich. W ocenie organu nie ma podstawy do odmowy pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej, która stanowi inwestycję celu publicznego w zakresie łączności publicznej.

Odwołania od decyzji organu I instancji wniosły podmioty uznane przez organ I instancji za strony postępowania: W. i M. R. - właściciele dz. nr [...], T. M. - właściciel dz. nr [...], M. B. - właścicielka dz. nr [...], Z. S. - właściciel dz. nr [...], T. S. - właściciel dz. nr [...], P. K. - właściciel dz. nr [...] oraz M. S. - właścicielka dz. nr [...] działająca przez pełnomocnika, członka najbliższej rodziny – E. D.. Odwołujący wskazali, że nie wyrażają zgody na obecną lokalizację inwestycji.

Odwołujący T. S. (dalej jako: "strona", "skarżący") zarzucił naruszenie:

1. Art. 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez sformułowanie osnowy decyzji oraz jej uzasadnienia z rażącym naruszeniem przepisów prawa, ponieważ nie podano z jakimi odrębnymi przepisami prawa analizowano wpływ obiektu na środowisko, na zdrowie i życie ludzi oraz obiekty sąsiednie zgodnie z konkretnym przepisem prawa materialnego, którego nie podano w decyzji (zgodność projektu budowlanego z przepisami).

2. Art. 38, 39, 74 ust 3 Konstytucji RP w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448) poprzez przyjęcie, że tylko i wyłącznie przepisy tego aktu prawnego stanowią przepis odrębny, na podstawie którego ustala się obszar oddziaływania i to w sytuacji, w której ten akt prawny został sporządzony bez udziału lekarzy oraz badań potwierdzających bezpieczeństwo nowej normy (w załączeniu). Ponadto przepis ten nie dotyczy całego środowiska, lecz tylko jego części.

3. Art. 140,143,144 Kodeksu cywilnego w związku z art. 64 ust 3 Konstytucji poprzez nieustalenie czy immisje pośrednie nie będą występowały na działce skarżącego, w tym pole elektromagnetyczne z uwzględnieniem wszystkich stref, zjawiska odbić, kumulacji, ponieważ niedopuszczalne jest wprowadzenia komercyjne emisji na teren, co do którego inwestor nie posiada tytułu prawnego.

4. Art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie, czy pomiędzy antenami dojdzie do kumulacji, czy może wystąpić na sąsiednich działkach zjawisko odbić od naturalnych przeszkód w tym budynków, co winno zdaniem WSA w Poznaniu być uwzględniane na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę - tak WSA w Poznaniu IV SA/Po 74/21 w wyroku z 10.06.2021 roku (wówczas bada się nie tylko moc wypromieniowywaną przez anteny, ale także wszystkie wszelako rozumiane nakładanie się pól, kumulację czy odbicia promieniowania - tak w uzasadnieniu).

5. Art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy ewentualnie przewrócenie się masztu nie spowoduje bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia, życia oraz mienia - tak odnośnie do dróg - NSA II OSK 1582/19 wyrok z dnia 27.04.2022 roku, NSA II OSK 2428/18 wyrok z dnia 20.05.2021 roku, II OSK 1376/18 wyrok z dnia 29.10.2020 roku. Powyższe ma znaczenie, ponieważ już w Polsce doszło nie raz do przewrócenia się masztu.

6. Art. 8 § 1,11, 77 § 1, 80, 107 § 1,107 § 3 k.p.a. poprzez niesprecyzowanie decyzji w zakresie mocy, ilości anten, ich maksymalnego pochylenia wraz z uzasadnieniem tej kwestii w sposób możliwy do kontroli.

7. Art. 35 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez odstąpienie od jego analizy i tym samym uznanie, że osoby postronne mogą znaleźć się w strefie pośredniej oraz zagrożenia, które wystąpią w odległości ponad 100 metrów od anten. W niniejszej sprawie przepisy tego rozporządzenia nie były analizowane.

8. Art. 8 § 1,11, 77 § 1, 80,107 § 1,107 § 3 k.p.a. poprzez niesprecyzowanie decyzji w zakresie mocy, ilości anten, ich maksymalnego pochylenia wraz z uzasadnieniem tej kwestii w sposób możliwy do kontroli.

9. § 20 ust. 1 pkt 9 lit d rozporządzenia rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez lakoniczne stwierdzenie bez wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, że obiekt nie będzie stanowił zagrożenia dla ludzi, zwierząt, roślin, dóbr materialnych, czyli dla środowiska zgodnie z przepisami odrębnymi, których nawet nie wskazano. W istocie nie wiadomo, z jakich powodów i na podstawie, jakich dowodów uznano, że obiekt nie ma wpływu jakiegokolwiek na środowisko oraz nieruchomości sąsiednie.

10. § 14 pkt 5 lit d rozporządzenia rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez odstąpienie od zbadania zgodności projektu we wskazanym zakresie.

11. § 14 pkt 8 rozporządzenia rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez przyjęcie, że obszar 2 oddziaływania obiektu określa się na podstawie jednego przepisu, chociaż istnieje kolizja z przepisami dotyczącym higieny z tym, że organ zupełnie to pomija. Ponadto nie wyjaśniono, czy pole elektromagnetyczne będzie znajdować poza działką, co do której inwestor posiada tytuł prawny i tym samym czy może dojść do zjawiska odbić. Ponadto nie wyjaśniono, czy obliczenia dokonano z uwzględnieniem istniejącego już tła.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 14 marca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że zaprojektowana stacja bazowa telefonii komórkowej została zlokalizowana na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na mocy Uchwały Nr [...] Rady Gminy Miejskiej z dnia 19 kwietnia 2012 r. Została ona zlokalizowana na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem A.18.R, co oznacza tereny rolnicze. Postanowienia planu miejscowego należy zaś interpretować w powiązaniu z przepisem art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior [...]. Inwestycja spełnia wymogi określone w Rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie ww. OCHK. Mając to na uwadze należy stwierdzić zgodność projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego.

W ocenie wojewody projekt zagospodarowania terenu został wykonany zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przede wszystkim projektowaną stację bazową telefonii komórkowej zlokalizowano w takim miejscu, że spełnione zostały przepisy Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864 ze zm.) w zakresie ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku - § 9 pkt 1.

Z załączonej do projektu "Analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku" wynika, że w przypadku analizowanej stacji bazowej jedynym źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowanej do otoczenia, mogącej stwarzać potencjalne zagrożenie dla środowiska, są anteny sektorowe nadawcze (anteny radioliniowe nie podlegają analizie stosownie do treści ww. art. 122a ust. 1 p.o.ś.).

Wskazano, że z projektu budowlanego wynika, że pole elektromagnetyczne o wartości gęstości mocy większej/równej 4,6 W/m² pochodzące od anten sektorowych sięga najdalej do 5,9 m wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania i nie wykracza poza powierzchnię działki inwestycyjnej o nr geod. [...] w obr. [...]. Dodatkowo oddziaływanie to występuje na znacznej wysokości, tj. najniżej sięga na wysokości 58,3 m n.p.t. na azymucie 190° a na pozostałych azymutach na wysokości 58,4 m n.p.t. Podkreślono, że na sąsiednim obszarze A.16.MU - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, na działkach [...], [...], [...] oraz na części dz. nr [...] dla budynków mieszkalnych i usługowych ustalono dopuszczalną wysokość do 10 m, a dla istniejących budynków mieszkalnych o płaskich dachach do 12 m. Ponadto nie naruszono przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Najbliższa istniejąca zabudowa znajduje się na południowym zachodzie od projektowanego obiektu budowlanego w odległości ok. 45 m, na dz. nr [...]. Realizacja wieży typu [...] o wysokości całkowitej 61,95 m n.p.t. nie doprowadzi do zacienienia lub przesłonienia jakiejkolwiek okolicznej zabudowy istniejącej. Wynika to z odległości w jakiej zaprojektowano wieżę oraz z tego, że znajduje się ona na północnym wschodzie od najbliższej zabudowy. Jej realizacja nie naruszy więc § 60 WT. Ponadto zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. b odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń.

Według Wojewody zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019 poz. 1839 ze zm.), rozpatrywana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2022 poz. 1071), które weszło w życie dnia 4 czerwca 2022 r. (przed datą wydania rozpatrywanej decyzji), usunięto z listy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokalizacyjne. W związku z tym inwestycja ta nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że właściwa jakość projektu jest powiązana z odpowiedzialnością zawodową i cywilną jego autorów oraz osób sprawdzających i opiniujących. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada uprawnień do badania prawidłowości sporządzenia części architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego. Wynika to z faktu, że pełną odpowiedzialność za projekt budowlany ponosi projektant i osoba sprawdzająca. Zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego osoby te dołączają do projektu budowlanego oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Organ przed wydaniem pozwolenia na budowę sprawdza wszystkie obwarowania, które nakazuje Prawo budowlane. Organ nie ma obowiązku przeprowadzania wizji w terenie oraz powoływania biegłego, ponieważ mapa do celów projektowych jak i projekt spełnia wszystkie wymogi odnośnie budowy jak i eksploatacji takiej budowy.

W ocenie wojewody planowana inwestycja nie narusza ochrony interesów prawnych osób trzecich, w tym odwołujących, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.

Działki odwołujących nr [...], [...], obr. [...], są działkami rolnymi bez możliwości zabudowy (A.17.R). Natomiast działki nr [...], [...], [...], obr. [...], są przewidziane do zabudowy mieszkalno-usługowej (A.16.MU) a dz. [...], obr. [...], jest przewidziana do zabudowy zagrodowej (A.19.RM), jednakże na dzień wydania decyzji są działkami niezabudowanymi. Podnoszona przez odwołujących chęć realizacji planów związanych z budową domu, w nieokreślonej przyszłości, nie jest podstawą do uchylenia przedmiotowej decyzji. Organy nie badają bowiem spełnienia przez planowaną inwestycję przepisów w odniesieniu do hipotetycznej zabudowy, dla której nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast budynek mieszkalny na działce nr [...], obr. [...], znajduje się w znacznej odległości od planowanej inwestycji, tj. ok. 45 m.

Skargę na decyzję wojewody wywiódł skarżący, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez oparcie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu o przepisy nieobowiązującego w chwili wydawania decyzji, Rozporządzenia Wojewody nr [...] z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior [...], podczas gdy organ powinien był ustalić przepisy właściwego aktu prawnego, tj. Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 26 września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior [...], zaś zastosowanie przepisów nieobowiązujących w chwili wydania decyzji przez organy obu instancji doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, wyrażonej także w art. 7 Konstytucji RP, co w konsekwencji stanowiło o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co jednocześnie skutkuje tym, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

II. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy skarżący, jako jedna ze stron postępowania administracyjnego nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania oraz o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a w konsekwencji pominięcie, że skarżący został w ten sposób pozbawiony możliwości udziału w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy wskutek ustalenia, iż korespondencja adresowana do skarżącego została w toku postępowania przed organem I instancji wysłana pod niewłaściwy adres, organ II instancji powinien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, zaś brak udziału skarżącego jako strony w postępowaniu przed organem I instancji bez jego winy, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

III. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że stacja bazowa telefonii komórkowej zlokalizowana na wieży [...] o wysokości całkowitej, wynoszącej 61,95 m stanowi infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu, podczas gdy organ w żaden sposób nie wyjaśnił takiego stanowiska, cytując jedynie przepis art. 46 ust. 2 ww. ustawy, zaś z definicji legalnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika, iż "inne podobne urządzenia i obiekty" winny posiadać parametry porównywalne do infrastruktury wymienionej w tym przepisie;

IV. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż samo obowiązywanie tych norm prawnych w każdym przypadku przesądza o zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z realizacją celu publicznego w postaci łączności publicznej, podczas gdy każdorazowo organy administracji publicznej obowiązane są badać postanowienia planów, pod kątem ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 2 wskazanej ustawy, czego w ocenie skarżącego w niniejszej sprawie nie uczyniono;

V. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku poprzez niepoparte materiałem dowodowym uznanie, że analizowana stacja bazowa telefonii komórkowej spełnia wskazane w rozporządzeniu normy promieniowania elektromagnetycznego, podczas gdy ustalenie powyższego wymaga wiadomości specjalnych, zaś organ w niniejszej sprawie zaniechał powołania biegłego odpowiedniej specjalności;

VI. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu oceny, czy udowodniono okoliczność, że promieniowanie elektromagnetyczne spełnia normy wskazane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych środowisku, podczas gdy analiza środowiskowa promieniowania elektromagnetycznego dołączonego do wniosku została opracowana w oparciu o dane pochodzące od inwestora, które to dane w ocenie skarżącego nie zostały dostatecznie przez organ zweryfikowane, organ bowiem zaniechał powołania biegłego odpowiedniej specjalności celem zbadania powyższej okoliczności;

VII. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony postępowania o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w celu zbadania zgodności dokumentacji projektowej pod kątem możliwego promieniowania elektromagnetycznego i jego wpływu na życie i zdrowie ludzi, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że nieuprawnione jest zakwalifikowanie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, znajdującej się na maszcie antenowym mierzącym 61,95 m jako infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, bowiem nie zawiera się w katalogu "innych podobnych urządzeń i obiektów" z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Wskazano, że art. 46 ust. 2 ustawy dopuszcza lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w zabudowie jednorodzinnej tylko w formie infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, o czym świadczy wyodrębnienie tej kategorii zabudowy spośród innych form zagospodarowania przestrzennego terenu - zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne usługowe lub produkcyjne. W ocenie skarżącego takie ujęcie powinno być rozpatrywane w kontekście poszczególnej sprawy, gdyż ustawa stanowi o terenie, a nie o działce gruntu, na której posadowiona ma zostać inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W niniejszym stanie faktycznym przedmiotowy maszt antenowy miałby zostać zlokalizowany bezpośrednio przy granicy strefy zabudowy jednorodzinnej, co powinno zostać uwzględnione przy rozstrzygnięciu, w oparciu o wspomnianą normę prawną. Tego organy obu instancji nie uczyniły.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2022 r. poz. 2325).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2023 r. poz. 1634 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego z 14 marca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 22 grudnia 2022 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania i architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. obejmujące budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], tj. wieża wolnostojąca typ [...] na własnym fundamencie o wysokości 61.95 m n.p.t. wraz z instalacją radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasilającą na działce o nr geod. [...], położonej w obrębie [...] gm. [...].

W świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2021 r., poz. 2351), dalej Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego.

Przywołany art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika przy tym, że podstawowym obowiązkiem tego organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku jego braku. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

W ocenie organów planowana inwestycja jest zgodna jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 19 kwietnia 2012 roku. Została ona zlokalizowana na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem A.18.R, co oznacza tereny rolnicze. Skarżący natomiast zakwestionował zgodność spornego przedsięwzięcia z planem miejscowym, wskazując przy tym na - w jego ocenie - błędną wykładnię przepisu art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 884), dalej jako specustawa.

Przede wszystkim należy podnieść, że zgodnie z art. 46 specustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). Ponadto nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1a). Z kolei jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2). Dostrzec należy również art. 2 ust. 1 pkt 4 specustawy, który stanowi, że przez infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu należy rozumieć - kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000;

Organy wskazały, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym w planie jako A 18 R - tereny rolnicze a przeznaczenie terenu nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Dostrzec należy, że co do zasady tereny rolnicze (na takim terenie planowane jest przedsięwzięcie) są niewątpliwie terenami, z którymi nie kolidują inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co było przedmiotem oceny w ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i wynika to wprost z treści art. 46 ust. 2 zd. 2 specustawy. Jednak taka okoliczność nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, aby w każdej sprawie o wydanie pozwolenia na budowę możliwe było zrealizowanie tego rodzaju inwestycji na terenach rolniczych. Poza treścią art. 46 ust. 1 i 2 specustawy należy także uwzględnić treść planu miejscowego (jako całości) i łącznie o te przepisy dokonać ustalenia, czy rzeczywiście w konkretnej sprawie plan miejscowy nie stanowi przeszkody (bariery) do zapewnienia ludności dostępu do usług telekomunikacyjnych. Dopiero wtedy można skutecznie powoływać się na ogólną zasadę interpretacyjną wynikającą z art. 46 ust. 1 rzeczonej ustawy, zgodnie z którą plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1935/19). Istotą bowiem wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 specustawy jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy (vide: wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., II OSK1704/19, dostępny w CBOSA).

Podkreślić należy, że przepis art. 46 ust. 2 specustawy ogólnie dotyczy zabudowy jednorodzinnej, która może być realizowana również wraz z innymi funkcjami jakie przewiduje plan miejscowy. Brzmienie tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że nie dotyczy on funkcji zabudowy, tzw. mieszanych. Przewidziana zaś na terenie o funkcji mieszanej zabudowa jednorodzinna nie przekreśla możliwości zastosowania art. 46 ust. 2 specustawy, ponieważ w tym przepisie mowa jest o sytuacji, gdy przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Dlatego posiada usprawiedliwione podstawy stanowisko, zgodnie z którym jeśli dla danego terenu przewidziano więcej niż jedną funkcję (nawet gdy jedna została wskazana jako dominująca), trzeba ustalić, do której z funkcji terenu należy dostosować kryteria dopuszczalności lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 46 ust. 2 specustawy musi uwzględniać racjonalny cel przepisu, który dekodować należy ze stopnia ochrony przypisanego danemu rodzajowi przeznaczenia terenu, określonego w tej normie prawnej (np. zabudowy jednorodzinnej). Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawodawca przewidział w treści tego przepisu, dla terenów zabudowy jednorodzinnej, inny stopień ochrony niż dla pozostałych wymienionych w nim terenów. O szczególnym traktowaniu terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną świadczy wiele aktów prawnych, a więc jeśli przewidziany ww. przepisem poziom ochrony dla jednej z tych funkcji jest większy (np. dla funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej), to wybór stopnia ochrony powinien zawsze uwzględniać możliwość jej realizacji dla każdej z dopuszczonych funkcji danego terenu. Tego rodzaju ocena tym bardziej ma znaczenie w sprawach, gdy przedmiotem postępowania jest inwestycja, która z uwagi na swoją wielkość wyklucza możliwość stwierdzenia, że mamy do czynienia z infrastrukturą telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu (vide: wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., II OSK 1176/19, dostępny w CBOSA).

Niewątpliwie sporna inwestycja ma być realizowana na działce o przeznaczeniu rolniczym. Jednak jak wynika z analizy planu miejscowego, w tym części graficznej planu, w bliskiej sąsiedniej odległości dominuje obszar, który określono w planie jako tereny zabudowy mieszkaniowo usługowej (MU). Zgodnie z § 26 uchwały wprowadzającej plan miejscowy dla terenów o symbolach A.10.MU, A.11.MU, A.12.MU, A.13.MU, A.14.MU, A.15.MU, A.16.MU przewidziano przeznaczenie: tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Przy czym § 26 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego stanowi, że zabudowę mieszkaniową dopuszcza się wyłącznie w formie zabudowy jednorodzinnej wolno stojącej. Jeśli zaś, jak już wspomniano, dla danego terenu przewidziano więcej niż jedną funkcję (nawet gdy jedna została wskazana jako dominująca), to należy dokonać całościowej analizy planu miejscowego oraz ustalić, do której z funkcji terenu należy dostosować kryteria dopuszczalności lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych. Zaniechanie tego obowiązku i ograniczenie się de facto do zbadania wycinka terenu w postaci działki, na której ma być posadowiona stacja bazowa telefonii komórkowej nie czyni zadość wymogom dokonania prawidłowej analizy zgodności inwestycji z całym planem miejscowym. Tym samym stanowi to istotne naruszenie zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto w toku ponownego rozpoznania sprawy organ zobowiązany jest również zweryfikować, czy planowane przedsięwzięcie nie narusza ustaleń uregulowanych w § 8 ust. 2 uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Stosownie do tego zapisu ustala się następujące zasady kompozycji krajobrazu:

1) w celu kształtowania właściwych warunków ekspozycji krajobrazu obowiązuje kształtowanie przestrzeni uwzględniające:

a) niezakłócony widok z otwarcia widokowego; jest to widok na zieleń, obszar otwarty i inne obiekty naturalne,

b) niezakłócony widok wzdłuż osi widokowej i na zamknięcie kompozycyjne; jest to widok na obiekt budowlany,

- jako elementów zagospodarowania o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców (w szczególności potrzeby identyfikacji miejsca i identyfikacji z miejscem), poprawy jakości ich życia i sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych;

2) obowiązuje zachowanie niezakłóconego widoku otwarcia widokowego i osi widokowej, oznaczonych na rysunku planu; zakazuje się przekształceń (w szczególności poprzez budowę nowych obiektów), które mogą zakłócić widok obiektów i terenu, które były podstawą wyznaczenia osi widokowej i otwarcia widokowego; wykluczone jest zasłonięcie obiektu stanowiącego zamknięcie osi.

Organ nie przeprowadził takiej analizy zgodności projektowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym w zakresie warunków ekspozycji krajobrazu w kontekście niezakłóconego widoku otwarcia widokowego i osi widokowej. Ze względu zaś na charakter i skalę spornego projektu inwestycyjnego było to tym bardziej zasadne i konieczne. Niewątpliwe bowiem sporna inwestycja może potencjalnie wpływać na ekspozycję krajobrazu. Stąd niezbędna jest ocena tego, czy planowana stacja bazowa telefonii komórkowej może być posadowiona na tzw. osi widokowej.

Zgodzić się należy również ze skarżącym, że organy błędnie powołały się na przepisy nieobowiązującego w chwili wydawania decyzji Rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior [...], podczas gdy organ powinien wskazać przepisy właściwego aktu prawnego, tj. Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 26 września 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior [...]. W ocenie sądu jednak to uchybienie nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa, gdyż faktycznie zapisy wskazanej uchwały w zdecydowanej większości powielają uregulowania kwestionowanego rozporządzenia i są w znacznym stopniu z nim zbieżne.

Uzasadniony jest również zarzut, że skarżący, jako jedna ze stron postępowania administracyjnego, nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania oraz o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wobec jednak aktywnego udziału w postępowaniu i skutecznego wywiedzenia skargi na decyzję organu odwoławczego uchybienie to należy ocenić jako nieistotne.

Wskazać należy również, że z dniem 4 czerwca 2022 r. weszły w życie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1071, dalej "rozporządzenie zmieniające"). Stosownie do treści § 1 pkt 1 lit. b) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia zmieniającego uchylone zostały przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nakazywały zaliczać przedsięwzięcia z zakresu instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych. Aktualnie zatem zamierzenie inwestycyjne nie wymaga wydania decyzji środowiskowej. Podkreślić należy, że ustanowiony w art. 121 Prawa ochrony środowiska wymóg nieprzekraczania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku musi być uwzględniony na etapie projektowania instalacji, tak aby zastosowane rozwiązania techniczne gwarantowały ochronę miejsc dostępnych dla ludności oraz terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. To właśnie na projektancie ciąży szczególna odpowiedzialność za spełnienie przez określone zamierzenie inwestycyjne w zakresie tego typu instalacji, wszelkich wymogów technicznych z nią związanych. Niezasadne są zatem zarzuty skarżącego w tym zakresie. Podobnie w tym kontekście nieuzasadniony jest zarzut strony dotyczący konieczności powołania biegłego w celu zbadania zgodności dokumentacji projektowej pod kątem możliwego promieniowania elektromagnetycznego i jego wpływu na życie i zdrowie ludzi. Jak słusznie wskazał bowiem organ odwoławczy właściwa jakość projektu jest powiązana z odpowiedzialnością zawodową i cywilną jego autorów oraz osób sprawdzających i opiniujących. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada uprawnień do badania prawidłowości sporządzenia części architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego. Pełną bowiem odpowiedzialność za projekt budowlany ponosi projektant i osoba sprawdzająca. Zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego osoby te dołączają do projektu budowlanego oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Zakwestionowane decyzje obarczone są jednak istotnymi wadami, przede wszystkim ze względu na wskazane braki odnośnie do analizy zgodności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym. W tym kontekście organ weźmie pod uwagę ocenę prawną zaprezentowaną przez sąd.

Wobec powyższego sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.