Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 547/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.93 ust. 1, art. 94 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 40 § 2, art. 155
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędzia WSA Michał Zbrojewski Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z 18 kwietnia 2023 r. znak KO.4116.16.2023 w przedmiocie odmowy dokonania zmiany warunkowej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 547/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 18 kwietnia 2023 r. (znak: KO.4116.16.2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kutno z 14 lutego 2023 r. (znak: GK.6831.40.2022.WA) odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej z 14 marca 2005 r. (znak: GK-GO 7430-P/7/2005/d.11) w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Kutno decyzją z 14 marca 2005 r. zatwierdził projektu podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...] i będącej w użytkowaniu wieczystym P S.A [dalej: P S.A..], oznaczonej numerami działek: [...] i [...]położonej w K. przy ul. [...] w obrębie geodezyjnym [...]. W wyniku podziału działki numer [...] powstały działki numer: [...], [...] i [...]. W wyniku podziału działki numer [...]powstały działki numer: [...]i [...] . W decyzji tej wpisano warunek, że działka numer [...](KW [...]) zostanie obciążona służebnością gruntową przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki numer [...], a działka numer [...]zostanie obciążona służebnością przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki numer [...].

Wnioskiem z 12 grudnia 2022 r. P S.A.. zwróciła się o zmianę decyzji ostatecznej w części dotyczącej warunku w dotychczasowym brzmieniu: "działka numer [...]zostanie obciążona służebnością gruntową przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...]" poprzez nadanie nowego brzmienia o treści: "działka numer [...] będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej". Spółka wniosek uzasadniła względami społecznymi, tj. sprzedażą lokali na rzecz lokatorów zgodnie z ustawą o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P K P", która nie będzie możliwa, o ile nie ulegnie zmianie pierwotna decyzja Prezydenta Miasta Kutno zatwierdzająca podział. Za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony (P S.A..), a przepisy szczególne się jej nie sprzeciwiają.

Wydając decyzję odmowną z 14 lutego 2023 r Prezydent Miasta Kutno wskazał, że prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...]zostało zbyte na rzecz osób fizycznych aktem notarialnym Rep A [...]. W akcie tym, przez nabywców użytkowania wieczystego działki nr [...] i [...], została ustanowiona służebność określona w warunku nr 2 na rzecz każdoczesnych właścicieli lub użytkowników wieczystych działki nr [...], ale nie została ujawniona w księdze wieczystej. Sąd Rejonowy w Kutnie postanowieniem z 25 października 2022 r. oddalił wniosek P S.A. o wpis ograniczonego prawa rzeczowego - służebności gruntowej przechodu i przejazdu w dziale III księgi wieczystej [...]i w dziale I - księgi wieczystej [...] na podstawie aktu notarialnego Rep. [...]z 4 października 2005 r.

Uzasadniając odmowę -z powołaniem się na art. 155 k.p.a. - organ stwierdził, że zmiana decyzji w trybie tego przepisu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i z udziałem tych samych stron. Po wydaniu przez Prezydenta Miasta Kutno decyzji o zatwierdzeniu podziału nastąpiło zbycie części działek powstałych w wyniku zatwierdzenia podziału oraz zbycie budynków stanowiących odrębny przedmiot własności osób fizycznych, a zbyte działki zostały obciążone nieodpłatnie służebnością przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], zgodnie z treścią zawartego w tej decyzji warunku. Nie zachodzi wobec tego tożsamość podmiotowa i przedmiotowa w odniesieniu do decyzji pierwotnej. Nie zachodzi też konieczność badania przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj.:

1. art. 155 w zw. z art.28 k.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie, że w sprawie objętej dyspozycją pierwszej decyzji doszło do zmian po stronie podmiotowej bez jednoczesnego uzasadnienia swojego stanowiska przez organ, w sytuacji gdy po prawidłowym rozpatrzeniu materiału dowodowego organ powinien był przyznać, iż w sprawie nie doszło do zmiany po stronie podmiotowej, dlatego nic nie stało na przeszkodzie w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku o zmianę pierwszej decyzji;

2. art. 155 k.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie, że w sprawie objętej dyspozycją pierwszej decyzji doszło do zmian po stronie przedmiotowej bez jednoczesnego uzasadnienia swojego stanowiska przez organ, w sytuacji gdy w sprawie nie doszło do zmiany po stronie podmiotowej, natomiast nawet gdyby przyjąć, że taka zmian ma miejsce, wówczas nie miałoby to znaczenia dla możliwości rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem P S.A.. zawartym we wniosku;

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, który skutkował tym, że organ w sposób nieuprawniony uznał, iż doszło do zmiany po stronie podmiotowej i przedmiotowej w stosunku do pierwszej decyzji, dlatego brak jest możliwości dokonania zmiany pierwszej decyzji, w sytuacji gdy przesłanki wskazane przez organ nie są prawidłowe - brak jest zmian po stronie podmiotowej i przedmiotowej w stosunku do pierwszej decyzji, natomiast nawet gdyby przyjąć, iż doszło do zmian po stronie przedmiotowej P S.A.. wskazuje, iż nie uniemożliwia to rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem; art. 7, art. 77 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ do okoliczności, że obecnie nie istnieje możliwość wpisania służebności do księgi wieczystej, ponieważ zaszły nieodwracalne skutki prawne, w sytuacji gdy organ powinien wydać decyzję na podstawie całokształtu materiału dowodowego;

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwej decyzji, w której brak jest uzasadnienia faktycznego, w sytuacji gdy obowiązkiem organu było przy sporządzaniu decyzji wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

5. art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany pierwszej decyzji, w sposób określony w treści wniosku, w sytuacji gdy P S.A.. spełniła obiektywnie wszystkie przesłanki warunkujące zmianę pierwszej decyzji.

Zarzucając powyższe skarżąca spółka wniosła o wydanie przez organ nowej decyzji, w treści której uwzględni w całości wniosek P S.A.. lub w przypadku braku przychylenia się do wniosków wskazanych powyżej, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach całości decyzji oraz o wydanie nowej decyzji uwzględniającej w całości żądanie określone we wniosku.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy decyzję organu i instancji.

Kolegium w uzasadnieniu wyjaśniło, że art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Uchylenie lub zmiana decyzji na mocy art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w ramach tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W sytuacji zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy.

Następnie Kolegium zauważyło, że zgodnie z art.93 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 344 - w brzmieniu obowiązującym w roku 2005), podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Stosownie do treści art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 tej ustawy, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Zgodnie z art.99 tej ustawy, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Organ nie może zatem dokonać podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, chyba że podziału dokonuje się pod warunkiem uregulowanym w art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione odpowiednie służebności drogowe. Służebności te ustanawia się jednak dopiero przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału, a nie w decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział.

W ocenie Kolegium zatem decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości jest decyzją związaną, co wynika z treści obowiązującego na datę podziału przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym wskazane jest, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem dopuszczalne jest tylko jedno zgodne z prawem rozstrzygnięcie zawisłej przed organem administracyjnym sprawy. Organ administracyjny wydający przedmiotową decyzję zatwierdzającą projekt podziału działki był w tym zakresie związany art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z 20 lipca 2004 wydanej przez Prezydenta Miasta Kutno.

Rozpatrywana sprawa dotyczy możliwości zmiany decyzji podziałowej, w trybie art. 155 k.p.a., przy czym żądanie takie mogło dotyczyć tylko decyzji uznaniowej, gdy organ nie był ściśle związany przepisami prawa, a do takich rozstrzygnięć decyzji zatwierdzającej podział w tak określonym stanie faktycznym nie można zaliczyć. W tej sytuacji bezprzedmiotowe było analizowanie, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, bowiem nawet gdyby ustalono, że przesłanki uregulowane w art. 155 k.p.a. mają miejsce, to zmiana lub uchylenie tej decyzji spowodowałoby wydanie decyzji niezgodnej z prawem. W trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwa "naprawa" rozstrzygnięcia organu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P S.A.. podtrzymała dotychczasowe stanowisko i zarzuciła organowi następujące naruszenia prawa:

1) art. 155 k.p.a. w zw. z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuprawnione stwierdzenie, iż określenie warunku o następującej treści "działka o nr [...]zostanie obciążono służebnością gruntową no przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...]" ma charakter związany, w sytuacji gdy żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie uprawnia organów do "sztywnego" określania warunków dotyczących dostępu do drogi publicznej, dlatego to rozstrzygnięcie należy uznać za dokonane bez podstawy prawnej;

2) art. 40 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, w sytuacji gdy nie została ona skutecznie doręczona w sprawie (brak doręczenia decyzji pełnomocnikom), a tym samym nie weszła w życie, dlatego Kolegium nie było uprawnione do utrzymania jej w mocy;

3) art. 15 k.p.a. poprzez nieuprawnione pominięcie zarzutów skarżącej, które zostały podniesione w złożonym odwołaniu od decyzji Prezydenta, które polegało na braku zbadania zarzutu:

a) art. 155 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie, iż w sprawie objętej dyspozycją decyzji podziałowej Prezydenta doszło do zmian po stronie podmiotowej bez jednoczesnego uzasadnienia swojego stanowiska przez organ, w sytuacji gdy po prawidłowym rozpatrzeniu materiału dowodowego organ powinien był przyznać, iż w sprawie nie doszło do zmiany po stronie podmiotowej, dlatego nic nie stało na przeszkodzie w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku o zmianę decyzji podziałowej;

b) art. 155 k.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie, iż w sprawie objętej dyspozycją decyzji podziałowej doszło do zmian po stronie przedmiotowej bez jednoczesnego uzasadnienia swojego stanowiska przez organ, w sytuacji gdy w sprawie nie doszło do zmiany po stronie podmiotowej, natomiast nawet gdyby przyjąć, iż taka zmian ma miejsce, wówczas nie miałoby to znaczenia dla możliwości rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem skarżącej zawartym we wniosku;

c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, które skutkowało tym, iż organ w sposób nieuprawniony uznał, iż doszło do zmiany po stronie podmiotowej i przedmiotowej w stosunku do decyzji podziałowej, dlatego brak jest możliwości dokonania zmiany decyzji podziałowej, w sytuacji gdy przesłanki wskazane przez Prezydenta i organ nie są prawidłowe - brak jest zmian po stronie podmiotowej i przedmiotowej w stosunku do decyzji podziałowej, natomiast nawet gdyby przyjąć, iż doszło do zmian po stronie przedmiotowej, to skarżąca wskazuje, iż nie uniemożliwia to rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem;

d) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ do okoliczności, iż obecnie nie istnieje możliwość wpisania służebności do księgi wieczystej, ponieważ zaszły nieodwracalne skutki prawne, w sytuacji gdy organ powinien wydać decyzję na podstawie całokształtu materiału dowodowego;

e) określenia wpływu służebności na możliwość sprzedaży lokali mieszkalnych położonych przy ul. [...] 20 w K.;

f) realizacji warunku wskazanego w treści decyzji podziałowej na możliwość zmiany decyzji podziałowej.

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwej decyzji, w której brak jest dostatecznego uzasadnienia prawnego, w sytuacji gdy obowiązkiem organu było przy sporządzaniu decyzji wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa;

5) art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany decyzji podziałowej, w sposób określony w treści wniosku, w sytuacji gdy P S.A.. spełniła obiektywnie wszystkie przesłanki warunkujące zmianę decyzji podziałowej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z organu I instancji, zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji zmieniającej decyzją podziałową w taki sposób, żeby warunek określony w jej treści brzmiał "działka nr [...] będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej'' oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał zarzuty skargi i wnosił o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi.

W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., należy zwrócić uwagę, iż w judykaturze akcentuje się gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W orzecznictwie podkreśla się również, że w sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (przykładowo wyroki NSA: z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08, z 28 kwietnia 2009 r., II GSK 887/08, z 6 listopada 2008 r., II GSK 463/08, z 17 października 2017 r., II GSK 4055/16).

W pełni zgodzić się należy z poglądem, że celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Jednak ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy od okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z powyższego powodu (por. np. wyrok NSA z 26 września 2018 r., II OSK 125/18 oraz wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., akt II OSK 18/21).

W kontrolowanej sprawie poza sporem jest, że profesjonalny pełnomocnik skarżącej spółki w następstwie otrzymania decyzji organu I instancji wniósł w terminie odwołanie, w którym podnosił merytoryczne zarzuty względem kwestionowanej decyzji. Natomiast zarzut naruszenia art.40 § 2 k.p.a. pełnomocnik skarżącej podniósł dopiero w skardze do sądu, nie wykazując przy tym jakiego rodzaju uszczerbku doznała strona z tego tytułu. Podkreślić tu wypada, że niedoręczenie pełnomocnikowi było w tych okolicznościach naruszeniem niemającym wpływu na możliwość skorzystania przez stronę z uprawnień, skoro odwołanie złożono w terminie ustawowym. Zaakcentować również należy, że pełnomocnikiem wówczas była pracownica skarżącej spółki, zastępca dyrektora oddziału zlokalizowanego przy ulicy [...] w W.. W pełnomocnictwie nie wskazano innego adresu dla pełnomocnika i pod tym właśnie adresem dokonano doręczenia decyzji organu I instancji.

Reasumując, nie sposób zaakceptować stanowiska skarżącego jakoby decyzja organu I instancji nie weszła do obiegu prawnego. Na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można bowiem przyjąć, że decyzja organu I instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa, doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu decyzją określone w art.. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Zatem wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia (por. m.in. wyrok NSA z 17 października 2017 r., II GSK 4055/16; wyrok NSA z 9 listopada 2016 r., I FSK 2160/13;wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r., II FSK 2329/16).

Przechodząc do kolejnego zarzutu należy przypomnieć, iż skarżąca spółka wystąpiła z wnioskiem o zmianę w trybie art.155 k.p.a. decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości składającej się z działek oznaczonych nr [...] i nr [...]pod warunkiem obciążania służebnością gruntową przechodu i przejazdu działki nr [...]na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...] (warunek 1) i nr [...]na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...] (warunek 2). Podstawę prawną powyższej decyzji stanowił art. 93 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 344 - w brzmieniu obowiązującym w roku 2005), zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94.

Skład orzekający przychyla się do stanowiska skarżącej, iż nie było podstaw do określenia w decyzji podziałowej konkretnego przebiegu służebności gruntowej. Jedynym bowiem warunkiem jaki musi być przy wydaniu tego typu decyzji spełniony, to kwestia własnościowa działek po których ma być urządzona służebność drogowa (przechodu i przejazdu). Mianowicie nieruchomość lub nieruchomości te muszą stanowić własność podmiotu dokonującego podziału działek – adresata decyzji. Organ nie jest przy tym zobowiązany ani nawet uprawniony do wskazywania jak służebność ta ma przebiegać (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z 22 czerwca 2021 r., II SA/Rz 671/21, WSA w Warszawie z 24 czerwca 2020 r., I SA/Wa 769/20, WSA w Krakowie z 25 lutego 2022 r., II SA/Kr 1341/21, WSA w Poznaniu z 13 listopada 2019 r., II SA/Po 290/19).

Niemniej jednak w niniejszym postępowaniu kluczowe jest to, że nie można postępowania w trybie art. 155 k.p.a. traktować jako kolejnej instancji służącej naprawianiu błędów popełnionych we wcześniejszych etapach postępowania (por. przykładowo wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09, wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 1809/17).

Ponadto, nie ulega wątpliwości, że stosownie do art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej jak i obecnie) decyzja podziałowa musi być zgodna z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim zaś ujęciu, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem w decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga się o miejscu lokalizacji drogi wewnętrznej czy budynków, ale o spełnianiu przez inwestycję kryteriów wynikających z przepisów prawa dotyczących warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 25 września 2014 r., II OSK 651/13, wyrok NSA z 12 kwietnia 2012 r. II OSK 135/11).

W realiach niniejszej sprawy - wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – decyzja podziałowa została wydana w oparciu o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z 20 lipca 2004 roku (znak: GP.7331/D/5/04), która określała szczegółowe zasady podziału w ten sposób, że nowo powstała działka nr [...]zostanie obciążona służebnością przejścia i przejazdu na rzecz właścicieli działki [...]. Skład orzekający przychyla się zatem do poglądu zaprezentowanego przez organy administracji, że zatwierdzając projekt podziału organ nie miał innej możliwości zapewnienia nowopowstałej działce [...] dostępu do drogi publicznej inaczej niż wskazania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ administracji rozpoznający sprawę zatem zasadnie przyjął, iż okoliczność związania treścią ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy jest podstawową przeszkodą do zmiany decyzji podziałowej.

Skarżąca spółka zarzuciła także, że organ błędnie przyjął, iż doszło do zmiany podmiotowej (zbycie działki obciążonej), która następnie jest przeszkodą do zmiany decyzji podziałowej.

Podnieść zatem należy raz jeszcze, odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, postępowanie bowiem w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne. Dla zastosowania zatem wspomnianego trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a., niezbędne jest ustalenie, czy w konkretnym wypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym oznacza tożsamość zarówno podmiotową i przedmiotową, co ma miejsce w sytuacji, w której treść tych samych prawa praw i obowiązków przyznanych lub zobowiązujący tożsamy podmiot wynika z tożsamej podstawy faktycznej i prawnej. Zatem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej uchwale, w literaturze i orzecznictwie ustalił się pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Dla uznania tożsamości sprawy znaczenie ma jedynie tożsamość faktów prawnie istotnych, rozbieżność w tym zakresie decyduje o powstaniu nowej sprawy administracyjnej wymagającej rozstrzygnięcia na nowo. Dopóki zatem mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym.

O tożsamości sprawy można mówić zatem, gdy w sprawie występują te same podmioty, przedmiotem rozstrzygnięcia są tożsame pod względem treści prawa lub obowiązki, stan faktyczny sprawy nie jest zmieniony co do prawnie istotnych elementów, stan prawny natomiast jest niezmienny lub ciągły.

Przenosząc powyższe kwestie grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że zarzut skargi w tym zakresie nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Niewątpliwie bowiem w aktach dostępne są dokumenty, z którym wynika, że Prezydent Miasta Kutno decyzją warunkową z 14 marca 2005 roku, zatwierdził między innymi projekt podziału działki numer [...]o powierzchni 0,1701 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, a będącej w użytkowaniu wieczystym P S.A., uregulowanej w księdze wieczystej [...], położonej w obrębie ewidencyjnym Śródmieście, na działki o numerach [...]o powierzchni 0,1064 ha i [...] o powierzchni 0,0637 ha, pod warunkiem że działka o numerze [...]zostanie obciążona służebnością gruntową przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...]. Następnie zaś P S.A.. aktem notarialnym Rep [...]z 4 października 2005 roku, sprzedało osobom fizycznym prawo użytkowania wieczystego działek oznaczonych numerami [...] i [...]oraz budynki stanowiące odrębny przedmiot własności, znajdujące się na tych nieruchomościach. W w/w akcie notarialnym, działki numer [...] i oraz [...], zostały obciążone nieodpłatnie służebnością przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] /zajętej przez część budynku mieszkalnego - ul. [...] 20.

Wbrew zatem twierdzeniom strony skarżącej zaszła zmiana podmiotowa już po dokonaniu podziału działek. Skład orzekający ponownie przychyla się do poglądu organu, iż nadzwyczajny tryb z art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do rozpoznania na nowo całego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że zmiana stanu prawnego i faktycznego wyklucza możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., bowiem zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może być dokonywana w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory.

Wyżej poczynione rozważania świadczą zatem o prawidłowości stanowiska organu o konieczności odmowy zmiany decyzji podziałowej. Przyjmując za swój pogląd przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 19 grudnia 2018 r., II OSK 254/17, Sąd meriti pragnie wskazać, że zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie polega na ocenie prawidłowości zmienianej decyzji. W jego ramach organ, bada, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Ponadto przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Skoro zatem jednoznaczna treść art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uniemożliwiała zmianę decyzji i w tym zakresie stan faktyczny sprawy był jednoznaczny, to bezprzedmiotowe było badanie przez organ pozostałych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art. 155 k.p.a., nie miałoby to bowiem żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły reguł postępowania dowodowego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W świetle tych zasad organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo zrealizowały wyżej opisane obowiązki w zakresie postępowania wyjaśniającego, zapewniając stronie prawo czynnego udziału w postępowaniu. Postępowanie wyjaśniające zostało przez organy przeprowadzone w sposób prawidłowy, wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności sprawy, uzasadnienie decyzji jest przekonywujące i odpowiada wymogom z art. 107 § 3 kpa. To, że materiał dowodowy zebrany w sprawie został odmiennie od woli strony postępowania oceniony przez organy nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego.

Nie został również naruszony art. 107 § 3 k.p.a., określający wymogi konstrukcyjne decyzji administracyjnej, z tego tylko powodu, że nie uwzględnia poglądów przedstawionych przez skarżącego. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, a organ II instancji w jej uzasadnieniu odniósł się do zarzutów skarżącego wskazując na ich bezzasadność. Tylko na marginesie Sąd wskazuje, iż naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. może tylko w wyjątkowych sytuacjach skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Decyzja może być bowiem uchylona w przypadku takich naruszeń prawa procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Ewentualne braki w uzasadnieniu decyzji zasadniczo nie mają wpływu na wynik sprawy. Ponadto zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie może być skuteczny w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia samo przez się wynika, że dotyczy ono materii podnoszonych przez stronę - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie (vide wyrok NSA z 25 listopada 2016 r., II OSK 1462/15). Podsumowując, zasadniczo naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. może być skuteczne wówczas, jeżeli uzasadnienie uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu, ustalonego przez niego stanu faktycznego. Nie można zwalczać na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, z którymi skarżący się nie zgadza, tym bardziej, że w niniejszej sprawie ustalenia te są prawidłowe. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. uznać zatem należy za bezzasadny.

Uwzględniając zatem całokształt okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.

IB