Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1341/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zwany dalej GDDKiA, działając na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpoznaniu wniosku z dnia 21 listopada 2011 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], wydaną z upoważnienia GDDKiA przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego (w części północnej działki - zgodnie z przedłożonym załącznikiem graficznym) oraz przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny (w części południowej działki - zgodnie z przedłożonym załącznikiem graficznym) z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w celu obsługi komunikacyjnej działki nr ewid. [...] (planowana zabudowa usługowa) położonej w m. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do północnej części działki nr [...] oraz odmówił wydania zezwolenia albo na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do południowej części działki nr [...], albo na przebudowę na zjazd publiczny istniejącego zjazdu indywidualnego do południowej części ww. działki.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że GDDKiA, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2007 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], (zwanej dalej Spółką), zmodyfikowanego pismem z dnia [...]stycznia 2008 r., o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) do północnej części działki nr [...] położonej w [...] oraz na przebudowę na zjazd publiczny istniejącego zjazdu indywidualnego z ww. drogi zlokalizowanego w południowej części tej działki decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] odmówił wydania zgody na lokalizację zajadu.

Następnie GDDKiA decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który na mocy wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 190/09, oddalił skargę.

Od powyższego wyroku Spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1549/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2211/10, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że: "Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien odnieść się należycie do kwestii związanych z możliwościami realnej zabudowy i wykorzystania przedmiotowej nieruchomości inwestora przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, powierzchni i układu geometrycznego działki, treści decyzji dotyczących przebudowy ulicy [...] i ich wpływu na aktualną sytuację drogową oraz natężenia ruchu a to z uwzględnieniem niezbędnych ograniczeń w wykorzystaniu nieruchomości, służących zachowaniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, planów inwestycyjnych właściciela i wszystkich pozostałych okoliczności istotnych w kontekście wymagań wynikających z warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne".

Następnie pismem z dnia [...] lipca 2011 r. pełnomocnik Spółki zmodyfikował wniosek z dnia [...] grudnia 2007 r. w ten sposób, że jako rozwiązanie alternatywne zaproponował "ustalenie zjazdu publicznego na przedmiotową działkę zgodnie z projektem koncepcyjnym mgr. inż. Z. P., stanowiącym załącznik do pisma GDDKiA z dn. [...].06.2011 r.". Projekt ten przewidywał, podobnie jak wniosek z dnia [...] grudnia 2007 r., lokalizację nowego zjazdu publicznego do północnej części działki nr [...], który miałby zapewniać wyjazd z drogi krajowej nr [...], oraz lokalizację nowego zjazdu publicznego do południowej części działki nr [...], który miałby zapewniać wjazd na drogę krajową nr [...], zamiast przebudowy na zjazd publiczny istniejącego zjazdu indywidualnego.

GDDKiA decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego (w części północnej działki - zgodnie z przedłożonym załącznikiem graficznym) oraz na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny (w części południowej działki - zgodnie z przedłożonym załącznikiem graficznym) z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w celu obsługi komunikacyjnej działki nr ewid. [...] (planowana zabudowa usługowa) położonej w m. [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że sporny odcinek drogi publicznej o nr [...] w [...] zaliczono do kategorii dróg krajowych, a GDDKiA zakwalifikował go - zarządzeniem nr 80 GDDKiA, z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do klasy G, tj. dróg głównych. Powyższe oznacza, że droga nr [...] musi spełniać niżej wymienione kryteria funkcjonalno-techniczne, przypisane tego typu obiektowi liniowemu stanowiącemu własność Skarbu Państwa, który z uwagi na swoje znaczenie, znajduje się w trwałym zarządzie organu centralnej administracji państwowej - GDDKiA, czyli jest to droga: międzyregionalna, zapewniająca ciągłość ruchu tranzytowego pomiędzy [...] a [...]; zapewniająca spójność sieci dróg krajowych; o znaczeniu obronnym przewidziana do ewentualnej komunikacji Sił Zbrojnych RP lub sił zbrojnych innych państw; przeznaczona do wykorzystania w ratownictwie lub w przypadku zaistnienia klęski żywiołowej.

Organ podkreślił, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy G przepisy szczególne ustanawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Wskazał, że na terenie objetej wnioskiem nieruchomości, Spółka zamierza prowadzić działalność gospodarczą. Działka ta o nr ew. [...] zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] przeznaczona jest pod usługi (oznaczona symbolem l.U). Prowadzenie działalności usługowej wymaga, by działka miała zapewniona obsługę komunikacyjną za pomocą zjazdu publicznego. Powyższą kwestie reguluje § 55 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 z 1999 r. poz. 430) gdzie podano, że do obsługi obiektów prowadzących działalność gospodarczą - w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego - należy stosować zjazdy publiczne, gdzie częstotliwość wykorzystywania zjazdu jest niewątpliwie wyższa niż w przypadku zjazdu indywidualnego, co powoduje zwiększenia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze głównej. Jednocześnie zapisy § 77 i 113 ust. 7 ww. rozporządzenia zabraniają lokalizowanie zjazdów publicznych w miejscach, gdzie brak jest możliwości zaprojektowania i wybudowania ich w sposób, który nie zagrażałby bezpieczeństwu ruchu drogowego. W omawianym przypadku oba zjazdy, zarówno istniejący indywidualny przeznaczony do przebudowy na zjazd publiczny jak również nowy zjazd publiczny, zlokalizowane byłyby na odcinku występowania dodatkowych pasów przewidzianych dla pojazdów wyłączających i włączających się do ruchu na drodze krajowej nr [...], co bezsprzecznie narusza w/w przepis zawarty w 113 ust. 7 pkt. 5 rozporządzenia, mówiący, że "wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu."

Ponadto za odmową lokalizacji bądz przebudowy zjazdu w miejscach zawnioskowanych przez Spółkę przemawiają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] dla obszaru B1 oraz B2, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr: [...] w dniu [...] maja 2010r. Zgodnie z ustaleniami tego planu wschodni fragment działki nr ewid. [...] (pas terenu o szerokości 8m wzdłuż ulicy [...]) przeznaczony jest pod komunikację miejską (oznaczoną symbolem 1.KM), z docelowym przeznaczeniem na cele komunikacji tramwajowej.

Ponadto w opinii organu jedynym i zgodnym z obowiązującymi przepisami prawa sposobem skomunikowania przedmiotowej nieruchomości z drogą publiczną (w tym przypadku z drogami niższej kategorii niż [...], tj. ulicą [...] lub [...] w uzgodnieniu z ich właściwymi zarządcami) jest ustanowienie - na wniosek strony - na działkach sąsiednich stosownej służebności gruntowej (tzw. droga konieczna) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.).

Decyzję tę zaskarżyła Spółka, która pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Następnie GDDKiA wydał w dniu [...] marca 2012 r. decyzję będącą przedmiotem skargi. Rozpatrując ponownie sprawę GDDKiA wskazał, że zmodyfikowany wniosek Spółki zawierał żądanie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (wyjazd z drogi) do północnej części działki nr [...] oraz albo na przebudowę na zjazd publiczny istniejącego zjazdu indywidualnego do południowej części tej działki (wjazd na drogę), albo na lokalizację zjazdu publicznego do tej części ww. działki (także wjazd na drogę). Zaskarżona decyzja rozstrzygała tylko co do lokalizacji zjazdu publicznego do północnej części działki nr [...] oraz co do przebudowy na zjazd publiczny istniejącego zjazdu indywidualnego do południowej części tej działki, nie rozstrzygała natomiast co do lokalizacji zjazdu publicznego do południowej części ww. działki. Była zatem częściowa, co spowodowało, że należało ją uchylić w całości i orzec w zakresie zgodnym z alternatywnym żądaniem strony.

Organ ponownie wskazał, że zasady ogólne stosowania zjazdów (indywidualnych i publicznych) na drogach klasy G określa przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Stanowi on, że: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Zgodnie z przepisem § 77 rozporządzenia "Zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych", a w myśl § 78 ust. 1 "Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7". Przepis ten zabrania sytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, na przykład na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (pkt 5).

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że żądany zjazd publiczny, który miałby zapewniać wyjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], byłby usytuowany na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu przeznaczonego dla pojazdów zjeżdżających z tej drogi do centrum handlowego "[...]", zarówno żądany zjazd publiczny do południowej części działki nr [...], jak i zjazd publiczny powstały w wyniku przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego do tej części ww. działki, które miałyby zapewniać wjazd na drogę krajową nr [...], byłyby usytuowane na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów wjeżdżających na drogę krajową nr [...] z centrum handlowego "[...]". W tej sytuacji wydanie zezwolenia zarówno na lokalizację przedmiotowych zjazdów publicznych, jak i na przebudowę na zjazd publiczny istniejącego zjazdu indywidualnego należało uznać za niedopuszczalne ze względu na naruszenie przepisu, o którym mowa wyżej, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenie jego płynności. Organ podkreślił, że zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego obowiązuje także przy orzekaniu o przebudowie zjazdu.

GDDKiA stwierdził, że biorąc pod uwagę stale rosnący ruch na tym odcinku drogi krajowej nr [...], istnienie możliwości dojazdu do spornej działki po terenie sąsiedniej działki posiadającej zjazd publiczny z ul. [...] mającej połączenie z drogą nr [...] nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku Spółki.

Ponadto organ ustalił, że planowana przez Spółkę budowa budynku usługowo - handlowego na terenie działki nr [...] jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] dla obszaru B1 oraz B2, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2010 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). Ponadto plan ten nie wprowadza ograniczeń w stosowaniu zjazdów na drodze krajowej nr [...], stąd było możliwe wykonanie wyjazdu z prawej (zachodniej) jezdni tej drogi do usytuowanego po jej drugiej (wschodniej) stronie centrum handlowego "[...]" oraz wjazdu na tę jezdnię z tego centrum, obowiązkowo wyposażonych w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów - odpowiednio - wyjeżdżających z drogi i wjeżdżających na drogę. Między innymi to rozwiązanie zostało objęte decyzją Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., znak [...], której ze względu na uzasadniony interes społeczny i gospodarczy nadano rygor natychmiastowej wykonalności, ustalającą lokalizację dla inwestycji pn. rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odc. granica [...] - skrzyżowanie z ul. [...] w [...] wraz z bezkolizyjnym połączeniem z centrum handlowym "[...]" oraz z przebudową urządzeń Infrastruktury technicznej, w tym urządzeń, których przebudowa wymaga wyjścia poza teren niezbędny dla obiektów budowlanych.

Organ podkreślił, że chociaż sposób skomunikowania centrum handlowego "[...]", które usytuowane jest po lewej stronie drogi krajowej nr [...], z prawą jezdnią tej drogi jest rozwiązaniem rzadko stosowanym, to jednak nie jest niewłaściwe, ponieważ wyjazd z drogi i wjazd na drogę są usytuowane po prawej stronie jezdni i zostały wyposażone w dodatkowe pasy ruchu, składające się z odcinka zmiany pasa ruchu (klin) i odcinka - odpowiednio - zwalniania i przyspieszania. Objęty żądaniem przebudowy na zjazd publiczny istniejący zjazd indywidualny do południowej części działki nr [...] zlokalizowany jest w miejscu, gdzie występuje odcinek przyspieszania, który wraz z występującym za nim odcinkiem zmiany pasa ruchu (klin) tworzy dodatkowy pas ruchu, stanowiący niezbędne wyposażenie wjazdu na drogę krajową nr [...] z centrum handlowego "[...]". Nie ulega zatem wątpliwości, że istniejący zjazd indywidualny znajduje się na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, podobnie zresztą jak żądany alternatywnie zjazd publiczny, który miałby zapewniać wjazd na ww. drogę.

W opinii organu okoliczność, że sporna działka jest przyległa do drogi krajowej nr [...], a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części miasta Piaseczno dla obszaru B1 oraz B2 nie wprowadza ograniczeń w stosowaniu zjazdów na tej drodze, nie oznacza automatycznie możliwości wykonania zjazdu, zwłaszcza publicznego do ww. działki, bo przez dostęp do drogi publicznej, którego definicję podaje przepis art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi (czyli zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 cytowanej na wstępie ustawy o drogach publicznych), ale również dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dlatego też rozwiązanie polegające na ustanowieniu służebności drogowej (droga konieczna) po terenie nieruchomości położonej między północną granicą działki nr [...] a ul. [...] nie jest rozwiązaniem nierealnym, lecz najbardziej celowym, bo z jednej strony nie będzie zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego, a z drugiej - będzie umożliwiało dojazd do działki Spółki.

Powyższa decyzja GDDKiA z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Spółka zarzuciła decyzji: naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, czego skutkiem było błędne ustalenie, że żądany zjazd publiczny w północnej części działki, który miałby zapewnić wjazd z drogi krajowej nr [...]do działki nr [...], byłby usytuowany na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu przeznaczonego dla pojazdów zjeżdżających z tej samej drogi do centrum handlowego "[...]", a także błędne ustalenie, że żądany zjazd publiczny w południowej części działki nr [...], który miałyby zapewnić wjazd na drogę krajową nr [...], byłby usytuowany na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów wjeżdżających na drogę krajową nr [...] z centrum handlowego "[...]". Ponadto zarzuciła dokonanie przez organ błędnych ustaleń faktycznych, iż istnieje możliwość dojazdu do działki skarżącej "po stronie sąsiedniej nieruchomości posiadającej zjazd publiczny z ul. [...], która ma połączenie z drogą krajową nr [...]", po ustanowieniu służebności drogowej (droga konieczna), podczas gdy ustanowienie służebności drogi koniecznej na tej nieruchomości nie jest możliwe z uwagi na jej obecne zagospodarowanie, jak również nierówne potraktowanie wniosku skarżącej w zakresie skomunikowania działki z ulicą [...] podczas, gdy inni właściciele nieruchomości położonych przy drodze nr [...] w niewielkiej odległości od działki skarżącej posiadają zjazdy z tej drogi, w tym zjazdy do obiektów użyteczności publicznej co miało decydujący wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż na wskazanych wyżej błędnych ustaleniach organ oparł uzasadnienie odmowy wydania decyzji zgodnie z wnioskiem. Spółka zarzuciła również naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez niezasadne przyjęcie, iż przepis ten wyłącza możliwość połączenia drogi klasy G bezpośrednio z nieruchomością przyległą w przypadku, gdy istniałaby alternatywna możliwość połączenia tej nieruchomości z drogą klasy niższej za pośrednictwem nieruchomości sąsiedniej będącej własnością osoby trzeciej, po ustanowieniu na tej nieruchomości służebności drogowej, a także naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dyskryminację skarżącej przejawiającą się w ograniczeniu gwarantowanego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą na własnej nieruchomości i uprzywilejowanie przez organ innego podmiotu gospodarczego - właściciela centrum handlowego "[...]", dla którego wyłącznych potrzeb wykonano przebudowę drogi krajowej nr [...] i zrealizowano estakady dojazdowe, stanowiące obecnie podstawę do odmowy przez organ ustalenia lokalizacji zjazdów na działkę skarżącej. Zarzuciła naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), (dalej p.p.s.a.), poprzez nie uwzględnienie ceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2211/10);

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że droga, na której Spółka wnosi o lokalizację zjazdu publicznego lub zgodę na przebudowę na zjazd publiczny istniejącego zjazdu indywidualnego została zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych zaliczona do dróg głównych (droga klasy G).

Jak wynika natomiast z treści § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 (dalej: rozporządzenie) w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Z kolei z § 77 ww. rozporządzenia wynika, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Natomiast § 78 ust. 1 rozporządzenia wynika, że zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Przepis ten zabrania sytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (§ 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia).

W sprawie organ ustalił, że wnioskowany przez Spółkę zjazd publiczny, który miałby zapewniać wyjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], byłby usytuowany na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu przeznaczonego dla pojazdów zjeżdżających z tej drogi do centrum handlowego "[...]", a zarówno wnioskowany zjazd publiczny do południowej części działki nr [...], jak i zjazd publiczny powstały w wyniku przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego do tej części ww. działki, które miałyby zapewniać wjazd na drogę krajową nr [...], byłyby usytuowane na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów wjeżdżających na drogę krajową nr [...] z centrum handlowego "[...]".

Prawidłowo więc GDDKiA uznał, że wydanie zezwolenia zarówno na lokalizację wnioskowanych zjazdów publicznych, jak i na przebudowę na zjazd publiczny istniejącego zjazdu indywidualnego należało uznać za niedopuszczalne ze względu na naruszenie przepisu § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenie jego płynności.

W sytuacji zaistnienia niezgodności między planowaną przez inwestora lokalizacją zjazdu, a warunkami technicznymi jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne, w szczególności gdy planowane umiejscowienie zjazdu powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego zarządca drogi jest uprawniony do wydania decyzji o odmowie lokalizacji zjazdu, co też GDDKiA w niniejszej sprawie prawidłowo uczynił.

W tym miejscu należy przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 89/10, LEX nr 745360, w którym Sąd wskazał, że § 113 ust. 7 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wymieniono szereg miejsc, w których zdaniem prawodawcy zawsze (ex definitione) występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i z tego powodu przepis ten nie uzasadnia badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym.

W niniejszej sprawie lokalizacja zjazdów w miejscach wskazanych przez wnioskodawcę pozostaje w kolizji z treścią § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia, gdyż planowane zjazdy z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], byłby usytuowane na odcinku występowania dodatkowych pasów ruchu przeznaczonych dla pojazdów zjeżdżających z tej drogi do centrum handlowego "[...]", jak i dla wjeżdżających na drogę krajową nr [...] z centrum handlowego "[...]" i dlatego też jest niedopuszczalna.

GDDKiA ponadto prawidłowo ustalił, że istnieje możliwość dojazdu do działki wnioskodawcy po terenie sąsiedniej nieruchomości posiadającej zjazd publiczny z ul. [...], która ma połączenie z drogą krajową nr [...]. Rozwiązanie takie będzie jednak wymagało ustanowienia służebności drogowej (droga konieczna) przez sąd powszechny, jeżeli między wnioskodawcą a właścicielem tej nieruchomości nie dojdzie do porozumienia.

Ponadto podkreslić należy, że wyrażenie zgody na lokalizaję zjazdów przez GDDKiA pozostawałaby w sprzeczności z podstawowymi zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Nalezy wskazać, że z ustaleń faktycznych dokonanych przez organ wynika, że średni dobowy ruch na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] jest wyjątkowo duży, bo według danych z 2010 r. wynosi 46622 poj./dobę czyli ponad pięć razy więcej przeciętnie na drogach tej samej klasy G, ponad cztery razy więcej niż przeciętnie na drogach wyższej klasy GP i ponad dwa razy więcej niż przecięnie na drogach wyższej klasy – S, a także dwa razy więcej niż na drogach klasy A. Jak słusznie zauważył organ ze względu na fakt, iż centrum handlowe “[...]" stanowi bardzo duży obiekt częstotliwość użytkownaia istniejącego wyjazdu z drogi krajowej nr [...] do tego centrum oraz wjazdu na tę drogę z centrum jest bardzo duża, a powstanie nowych zjazdów spowodouje istotne pogorszenie warunków bezpieczeństwa komunikacyjnego poprzez zwiększenie liczby punktów możliwych kolizji samochodowych.

Nie bez znaczenia jest również projektowana przyszła linia tramwajowa, która przecinałaby zjazdy objęte wnioskiem co powodowałoby blokowanie ruchu na drodze krajowej nr [...].

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art 138 § 1 pkt 2 kpa, w zw. z art. 127 § 3 kpa oraz art., 7 kpa i art 77 kpa nalezy podnieść, że GDDKiA ponownie rozpatrując sprawę lokalizacji zjazdu prawidłowo rozpatrzył wniosek z dnia [...] grudnia 2007 r. zmodyfikowany pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. i orzekł o całości żadania strony, w tym w zakresie możliwości lokalizacji zjazdu publiznego do południowej części działki. W obszernym uzasadnieniu decyzji GDDKiA wyczerpująco przedstawił stan faktyczny sprawy i brak możliwości lokalizacji zjazdu publicznego we wnioskowanej przez stronę lokalizacji, jednocześnie organ wskazał na alternatywaną możliwość dojazdu do działki skarżącej Spółki.

Bezzasadny jest zarzut nierównego traktowania wniosku skarżącej w stosunku do właścicieli sąsiednich działek przylegających do drogi krajowej nr [...], którym udzielono zgody na lokalizację zjazdu publicznego. Lokalizacja zjazdu jest w każdym przypadku odrębną sprawą administracyjną i wymaga indywidualnego rozpatrzenia. Samo twierdzenie, że dla tych działek, bliżej zresztą nieokreślonych przez skarżącą, udzielono zgody na lokalizację zjazdów publicznych nie oznacza automatycznie, że nieruchomość skarżącej również ma prawo do takiego zjazdu. W przypadku działki skarżącej GDDKiA bezspornie ustaliła, że planowana lokaliazcja zjazdu publicznego narusza § 13 ust.7 pkt 5 rozporządzenia a ponadto pozostaje w sprzeczności z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Bezpodstawne jest również twierdzenie skarżącej o naruszeniu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dyskryminację skarżącej przejawiającą się w ograniczeniu swobody działalności gospodarczej i uprzywilejowanie przez organy administracji innego podmiotu gospodarczego – właściciela centrum handlowego “[...]". Odmowy lokalizacji zjazdu publicznego w miejscu zawnioskowanym przez skarżącą, z uwagi na niezgodność tej lokalizacji z przepisami prawa (§ 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia) w żadnym razie nie można uznać za dyskryminującą, w szczególności, że działka skarżącej jest skomunikowana z drogą za pomocą zjazdu indywidualnego. Spełnianie zaś warunków do lokalizacji zjazdu przez właścicieli innych działek nie ma wpływu na ocenę legalności odmowy lokalizacji zajzdu w odniesieniu do działki skarżącej.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. w kontekście nieuwzględniania wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administrcyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2211/10. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji GDDKiA wskazuje, że rozpatrując sprawę organ wywiązał się z obowiązków nałożonych ww. wyrokiem. GDDKiA przeanalizował przeznaczenie gruntu inwestora w miejscowym planie zagospodarownia przestrzennego, rozmiary i usytuowanie działki inwestora, poprzednie decyzje dotyczące przebudowy ulicy [...] i skutków dla aktualnej sytuacji drogowej, w tym w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wspomniana kwestia bezpieczeństwa jest w ocenie Sądu najistotniejsza. Skoro decyzja wydawana w przdmiocie zgody na lokalizację zjazdów ma charakter uznaniowy to GDKiA ma podstawy odmówić wydania takioej zgody w przypadku istotnego i popartego konkretnymi danymi zagrożenia dla bezpieczeństwa komunikacyjnego. Jednocześnie w ocenie Sądu GDDKiA nie przekroczył granic uznania administracyjnego prezentując dokładną i wnikkliwą analizę układu komunikacyjnego i bezpieczeństwa na odcinku drogi krajowej nr [...], na którym powstać miały zjazdy objete wnioskiami skarzacej Spółki.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.