Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 138/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego A. S. po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. P., B. P. oraz Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 321/16 w sprawie ze skargi M. P. i B. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 321/16, po rozpoznaniu skargi M. P. i B. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w zakresie dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1970 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] stycznia 1970 r. w części w jakiej decyzje te odmawiają przyznania prawa użytkowania wieczystego do części działki nr [...]; 2. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 714 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

30 stycznia 2001 r. M. P. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1970 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W.(PRN) z dnia [...] stycznia 1970 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Opisanymi wyżej orzeczeniami, wydanym po rozpoznaniu wniosku poprzedniczki prawnej M. P., odmówiono przyznania prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] oraz działki nr [...] w części nieprzejętej orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1962 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1970 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W.(PRN) z dnia [...] stycznia 1970 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W ramach prowadzonego postępowania nadzorczego organy ustaliły, że wskazaną w orzeczeniach dekretowych przyczyną odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu było jego przeznaczenie w planach zagospodarowania przestrzennego pod zieleń i trasę komunikacyjną. Przedmiotowy grunt przeznaczony został zatem w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej a więc dalsze korzystanie z tego gruntu przez jego właściciela nie jest możliwe. W dacie wydawania decyzji dekretowych obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. na rok 1985 zatwierdzony przez Rady Narodowej W. uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 1969 r. (Dz. Urz. [...]). Zgodnie z opracowaniem sporządzonym dla potrzeb postępowania, działka nr [...] położona była w części w obszarze przeznaczonym pod tereny usług zdrowia i opieki społecznej, w części na obszarze przeznaczonym pod tereny zieleni wypoczynkowej na terenach zainwestowania miejskiego a w części pod ulicę będąc drogą publiczną. Część działki nr [...] o powierzchni 2680m2, będąca przedmiotem niniejszego postępowania mieściła się w obszarze zieleni wypoczynkowej na terenach zainwestowania miejskiego.

W ocenie organów nadzorczych obu instancji, uwzględniając przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak również obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy prawa, to jest ustawę z dnia 28 października 1948 r. o zakładach społecznych służby zdrowia i planowanej gospodarce w służbie zdrowia (Dz. U. nr 55 poz, 434 ze zm.), ustawę z dnia 28 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 20 poz. 90), art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz.U. Nr [...], dalej dekret [...]) oraz przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.), nie było możliwe uwzględnienie wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego.

Organy wskazały, że w planie dookreślono charakter terenów zieleni wypoczynkowej wskazując, że zieleń ta miała być zrealizowana na terenach zainwestowania miejskiego a więc miał to być obszar urządzony i zagospodarowany przez miasto i przeznaczony do użytku mieszkańców i spełniania funkcji publicznych. Zgodnie z ustawą o z dnia 28 października 1948 r. o zakładach społecznych służby zdrowia i planowanej gospodarce w służbie zdrowia, uprawnienia do prowadzenia zakładów leczniczych nie mogły zostać przyznane osobom fizycznym, nadto prowadzenie ośrodków zdrowia szpitali i zakładów leczniczych było bez wątpienia działalnością o charakterze użyteczności publicznej, a zatem odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego była prawidłowa i uzasadniona przesłanką z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organy wskazały również, że budowa, ochrona i utrzymanie dróg publicznych należały do zakresu działania administracji państwowej, co również czyniło niemożliwym pozytywne rozpatrzenie wniosku w tej części. Odnosząc się do przedłożonej przez Skarżących na etapie postępowania odwoławczego opinii geodety S. S. z której wynika, że 92% działki nr [...] położone było w strefie upraw terenów rolnych o przewadze upraw rolnych a pozostała część w strefie terenów zieleni wypoczynkowej na terenach zainwestowania miejskiego organ drugiej instancji wyjaśnił, że decyzje dekretowe dotyczyły tylko tej części działki nr [...], która położona była na w strefie terenów zieleni wypoczynkowej.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. P. i B. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest częściowo zasadna. Wskazał, że zaskarżone decyzje wydane zostały w ramach postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji odmawiających przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] obejmującej działkę nr [...] oraz część działki nr [...] o powierzchni 2680 m2. Okolicznością niesporną w sprawie jest położenie przedmiotowej nieruchomości na terenie objętym Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego W. na rok 1985. Nie ma również sporu co do tego, że działka nr [...] przeznaczona była w powyższym planie w dacie wydania decyzji dekretowych na obszarze przeznaczonym pod tereny usług zdrowia i opieki społecznej, w części na obszarze przeznaczonym pod tereny zieleni wypoczynkowej na terenach zainwestowania miejskiego a w części pod ulicę będącą drogą publiczną. Sąd I instancji nie podzielił jednak ustaleń faktycznych dotyczących przeznaczenia części działki nr [...], która objęta była decyzjami dekretowymi. Wskazał, że z opinii biegłej E. R. wynika, że część działki nr [...] objęta działaniem decyzji dekretowych, znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod tereny zieleni wypoczynkowej na terenach zainwestowania miejskiego. Z opinii złożonej przez skarżących na etapie postępowania odwoławczego wynika, że działka nr [...] położona jest w częściowo w strefie terenów rolnych o przewadze upraw rolnych a częściowo w strefie terenów zieleni wypoczynkowej na terenach zainwestowania miejskiego. WSA podzielił stanowisko organu, że zgodnie z opinią biegłego S. 8% powierzchni działki nr [...] znajdowało się w strefie terenów zieleni wypoczynkowej na terenach zainwestowania miejskiego. W ocenie Sądu I instancji, problem w sprawie dotyczy jednak tego, czy będąca przedmiotem postępowania część działki nr [...] rzeczywiście znajdowała się w tej strefie, czy też w strefie terenów rolnych o przewadze upraw rolnych. Porównanie map sporządzonych przez biegłą E. R. oraz map sporządzonych przez biegłego S. S. wskazuje, że w ocenie obu biegłych część działki nr [...], której dotyczyły decyzje dekretowe z 1970 r. znajdowała się w różnych miejscach. Z planu sporządzonego przez biegłą E. R. wynika, że znajdowała się ona na terenach zieleni wypoczynkowej na terenach zainwestowania miejskiego. Z planu sporządzonego przez biegłego S. S. wynika natomiast, że znajdowała się ona poza linią rozgraniczającą strefę terenów zieleni wypoczynkowej na terenach zainwestowania miejskiego, już na obszarze strefie terenów rolnych o przewadze upraw rolnych. Sąd I instancji wskazał również, że biegła E. R. w różny sposób sytuuje część działki [...], objętą niniejszym postępowaniem, co wynika z porównania arkusza 5 i 6, na którym oznaczono położenie części działki [...] kolorem żółtym z załącznikiem nr 1a do jej opinii z dnia 22 lipca 2011 r. Dodatkowo podniósł, że w swojej opinii biegła wskazała, iż działka nr [...] odpowiada obecnym działkom [...], [...] i [...]. Ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z ewidencji gruntów wynika, że działki te mają powierzchnię 2 ha 6264 m2 (działka [...]), 5242 m2 (działka nr [...]) i 6470 m2 (działka nr [...]). Tymczasem działaniem decyzji dekretowych objęta była jedynie część działki nr [...] o powierzchni 2680 m2.

Sąd I instancji wskazał, że rozbieżności dotyczącej położenia części działki nr [...] objętej decyzjami dekretowymi z 1970 r. nie dostrzegł organ drugiej instancji. Okoliczność ta ma tymczasem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem dopiero prawidłowe ustalenie przeznaczenia działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozwala na ocenę, czy możliwe było ustanowienie na rzecz dotychczasowego właściciela prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu [...], ewentualnie, czy w razie wydawania decyzji dekretowej pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. możliwa była odmowa przyznania prawa własności czasowej z uwagi na przeznaczenie gruntu na cele określone w art. 3 ustawy. Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji w zakresie w jakim odmawiają stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych w części orzekającej o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do objętej ich działaniem część działki nr [...] naruszają przepisy postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270 ze zm., dalej P.p.s.a.)obligowało do ich uchylenia w tej części. WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie, czy część działki nr [...] objęta decyzjami dekretowymi znajdowała się rzeczywiście na terenach zieleni wypoczynkowej na terenach zainwestowania miejskiego, czy też już na obszarze strefie terenów rolnych o przewadze upraw rolnych. Badając, czy decyzja nie narusza w tym zakresie prawa w sposób rażący, organy badać będą również, czy nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, których zaistnienie wyłączałoby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. WSA wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie w zakresie części działki nr [...], organy zobowiązane będą również do zbadania zgodności tej części decyzji z art. 54 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Sąd I instancji uznał, że w pozostałym zakresie, to jest w zakresie dotyczącym działki nr [...], rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu nadzorczym są zgodne z prawem. WSA nie podzielił poglądu skarżących co do braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wskazał, że ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości [...], rozszerzając, między innymi, zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zgodnie z art. 54 ust. 1 tej ustawy odmowa taka - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu [...] - mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy. Wobec powyższego, organy rozpoznające sprawę postąpiły prawidłowo badając, czy odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego była uzasadniona przesłankami przewidzianymi w art. art. 54 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Nie ma przy tym znaczenia, że kwestionowane orzeczenie nie zawierało tej podstawy prawnej w swojej treści, gdyż był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania. W ocenie Sądu I instancji, określone w planie zagospodarowania cele na jakie przeznaczona była działka nr [...], odpowiadają pojęciu celów użyteczności publicznej. Przeznaczenie nieruchomości na cele służby zdrowia i opieki społecznej, zieleni miejskiej na terenach zainwestowania miejskiego czy też dróg publicznych oznaczało w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji dekretowych, przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej, to jest wykorzystanie jej w sposób dostępny ogółowi społeczeństwa bez żadnych ograniczeń. Odnosząc się do argumentów dotyczących możliwości wykorzystania przez dotychczasowych właścicieli części nieruchomości przeznaczonej pod usługi zdrowia WSA wskazał, że działka nr [...] została przeznaczona w części pod usługi zdrowia i usługi opieki społecznej. Takie przeznaczenie działki wyłącza możliwość przyjęcia, że działka mogła być wykorzystana pod usługi weterynaryjne, gdyż łączne przeznaczenie działki pod usługi zdrowia i opieki społecznej oznacza, że chodziło o usługi dotyczące ludzi a nie zwierząt. Ustawa z dnia 16 sierpnia 1923 roku o opiece społecznej (Dz.U. z 1923 nr [...]2 poz. 726) wskazywała, że pod pojęciem opieki społecznej rozumieć należy zaspakajanie ze środków publicznych niezbędnych potrzeb życiowych tych osób, które trwale lub chwilowo własnymi środkami materialnymi lub własną pracą uczynić tego nie mogą (art. 1 ustawy). Ustawa precyzowała również, że obowiązek sprawowania opieki społecznej ciąży poza przypadkiem, przewidzianym w art. 6, na związkach komunalnych, o ile w poszczególnych wypadkach pewne osoby fizyczne lub prawne na mocy przepisów, czy innego tytułu prawnego nie są zobowiązane do pokrycia wydatków na niezbędne potrzeby życiowe. Dekretem z dnia 22 października 1947 r. w sprawie mocy obowiązującej niektórych przepisów ustawodawstwa z zakresu opieki społecznej rozciągnięto zastosowanie powyższej ustawy na cały obszar Rzeczpospolitej Polskiej.

W konsekwencji Sąd I instancji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w zakresie w jakim dotyczy ona odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych co do działki nr [...].

Skargi kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli: M. P. i B. P. oraz Minister Infrastruktury i Budownictwa.

M. P. i B. P. zaskarżyli wyrok w części oddalającej skargę, zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz w zw. z art. 25 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180), a także w zw. z art. 65 zd. pierwsze rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o zakładach leczniczych (Dz.U. Nr 387, poz. 382 z późn. zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja w części, w której skarga została oddalona, zasadnie stwierdzono, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1970 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r. w części w jakiej decyzje te odmawiają przyznania prawa własności czasowej do działki nr [...] o pow. 20.405,68 m2,

2. naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 54 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że art. 54 ustawy wywłaszczeniowej rozszerzał przesłanki, jakie należało brać pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku z art. 7 ust. 2 dekretu,

3. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku w sposób wyczerpujący do zarzutów podniesionych w skardze oraz niewykazanie w uzasadnieniu wyroku w bezsporny sposób, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności w całości wymienionych powyżej w pkt 1 decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, uwzględnienie skargi w zaskarżonej części i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] także w tej części, w zakresie której skarga została oddalona, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżył wyrok w części w jakiej orzeczenie to uchyla zaskarżone decyzje administracyjne (pkt 1) oraz w części, w jakiej zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących kwotę 714 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3). Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że opinia uprawnionego geodety E. R. sporządzona w toku postępowania administracyjnego w różny sposób sytuuje część działki nr [...] objętej mniejszym postępowaniem, a rozbieżności dotyczącej położenia części działki nr [...] nie dostrzegł organ drugiej instancji, a co za tym idzie organ nieprawidłowo ustalił przeznaczenia tej działki w planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy powołana opinia zawiera całościowe i wyczerpujące odniesienie się do materiałów dowodowych znajdujących się w aktach sprawy,

b) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że organy obu instancji odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych co do przeznaczenia nieruchomości objętej decyzjami dekretowymi (części działki nr [...]) w planie zagospodarowania przestrzennego

skutkujące:

c) dokonaniem błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniem przepisu art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., poprzez uznanie, że prawidłowe ustalenie przeznaczenia działki w planie zagospodarowania przestrzennego - w ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym - pozwoli na ocenę, czy możliwe było ustanowienie na rzecz dotychczasowego właściciela prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu [...], w sytuacji gdy okoliczność ta, w ocenie organu, została wyjaśniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego przez organ nadzoru;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 in principio P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego przez organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia,

b) art. 141 § 4 P.p.s.a.

- poprzez sformułowanie w pisemnym uzasadnieniu zapadłego orzeczenia okoliczności i twierdzeń nieznajdujących potwierdzenia w ustalonym stanie faktycznym, w szczególności dotyczących opinii uprawnionego geodety E. R. i pozostałego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy w formie graficznej (mapy),

- poprzez dopuszczenie się w uzasadnieniu wyroku niekonsekwencji rozumowania, i przyjęcia dwóch przeciwstawnych zapatrywań - z jednej strony przychylających się do stanowiska organu drugiej instancji, iż 8% powierzchni działki nr [...] znajdowało się w strefie terenów zieleni wypoczynkowej, z drugiej podających w wątpliwość, czy będąca przedmiotem postępowania część działki nr [...] rzeczywiście znajdowała się w tej strefie, czy też w strefie terenów rolnych o przewadze upraw rolnych,

- w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia nieuzasadnionych wniosków oraz błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru tej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7 ust. 2 dekretu, poprzez błędne przyjęcie, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym naruszył prawo materialne i przepisy postępowania o wpływie istotnym na wynik sprawy.

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 16 K.p.a. poprzez zastosowanie niedopuszczalnego domniemania prowadzącego do destabilizacji ustalonego porządku prawnego i podważania legalności decyzji administracyjnych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w jakiej uchyla on zaskarżone decyzje administracyjne (pkt 1) i oddalenie w tym zakresie skargi, względnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w jakiej uchyla on zaskarżone decyzje administracyjne (pkt 1) i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie,

- będące następstwem powyższego uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w jakiej zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących kwotę 714 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3),

- zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczenia naruszenia prawa jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Przedmiotem badania objęto zarzuty zawarte w skargach kasacyjnych: Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz M. P. i B. P., które ze względu na swą niezasadność nie mogły skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności odnieść należało się do występującego w obydwu skargach kasacyjnych zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Aby zarzut ten mógł skutecznie podważyć zaskarżony wyrok autor skargi kasacyjnej musiałby wskazać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy to jest, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji w drodze skargi kasacyjnej jedynie w przypadku, gdy uzasadnienie takiego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Kontrolowane uzasadnienie spełnia wszelkie wymogi powołane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Na podstawie zawartych w nim motywów, tak co do stanu faktycznego, jak i prawnego sprawy możliwe jest dokonanie kontroli instancyjnej.

Z tego też względu zarzut ten nie mógł podważyć badanego wyroku.

Przystępując do oceny pozostałych zarzutów mieć należało na względzie, że będące przedmiotem oceny sądowoadministracyjnej decyzje wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym. Konieczne w nim było zbadanie, czy postępowanie prowadzone w 1970 r. w przedmiocie odmowy przyznania wieczystego użytkowania dotknięte było wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powyższego przepisu decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może być naruszony przepis który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności- gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia których wystąpienie powoduje że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje oparte były na przepisie art. 7 ust. 2 dekretu [...]. Zgodnie z jego brzmieniem oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste dopuszczalne było wówczas gdy dalsze korzystanie z tego gruntu przez byłego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wg. planu zagospodarowania przestrzennego W. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1970 r. stwierdzono, że objęty decyzją teren przeznaczony jest wg planu zagospodarowania przestrzennego W. z 1969 r. pod użyteczność publiczną, co czyniło niemożliwym oddanie go byłym właścicielom, czy jego następcom. Postępowanie toczące się w trybie nadzwyczajnym winno zatem zweryfikować prawidłowość przyjętego w decyzjach z 1970 r. stanowiska, co z kolei z uwagi na złożone środki zaskarżenia podlega ocenie w ramach postępowania sądowoadministracyjnego, tak I, jak i II instancji.

I tak w skardze kasacyjnej M. P. oraz B. P., złożonej od wyroku sądu I instancji w części oddalającej skargę zarzucono naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu [...] w związku z art. 25 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 25, poz. 180) i art. 65 zd. pierwsze rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o zakładach leczniczych (Dz.U. Nr 38, poz. 382 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię wskutek uznania, że wydane w postępowaniu nieważnościowym decyzje zasadnie stwierdziły, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji odnośnie działki nr [...].

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarzut błędnej wykładni wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca sądowi skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poddany kontroli zarzut został w istocie błędnie skonstruowany. Skarżący kasacyjnie przypisał sądowi I instancji wadliwą wykładnię przepisów, których sąd nie powołał w kontrolowanym uzasadnieniu, w zapisach uzasadnienia brak jakichkolwiek rozważań na temat ich treści i konieczności zastosowania, bądź nie w stanie faktycznym sprawy. Autor kasacji nie może polemizować z interpretacją normy, której sąd nie zawarł w uzasadnieniu wydanego wyroku. Takie sformułowane zarzutu czyni go niezasadnym.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli przedmiotowej kasacji badaniem objął również pozostałe wywody znajdujące się w jej uzasadnieniu, podniesione przy okazji tego zarzutu. Ich analiza pozwoliła sądowi II instancji na przyjęcie iż zamiarem ich autora, w przypadku art. 65 zd. pierwsze rozporządzenia z 1928 r., było w istocie podważenie badania dopuszczalności przeznaczenia terenu pod usługi zdrowia i opieki społecznej, wyłącznie w aspekcie przepisów ustawy zawierających regulacje odnoszące się do opieki społecznej i to w sytuacji gdy dopuszczone planem usługi zdrowia, w szczególności zaś ich rodzaj oraz podmioty uprawnione do prowadzenia były przedmiotem unormowań zawartych w innych, pominiętych przez sąd aktach prawnych, w tym także w przepisie wskazanego rozporządzenia z 1928 r. W konsekwencji wywieść należało, że zarzut ten zmierzał w istocie do wskazania, iż kontrolowany sąd zaniechał przy ocenie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uwzględnienia przepisu art. 65 zd. 1 rozporządzenia z 1928 r., który dopuszczał prowadzenie placówek służby zdrowia przez osoby prywatne. Autor kasacji zauważył, że wadliwość ta stawia pod znakiem zapytania kompletność ustaleń faktycznych w sprawie. Z powyższą argumentacją nie sposób się zgodzić. Sam fakt, iż ustawodawca we wskazanym przepisie rozporządzenia dopuścił zakładanie przez osoby prywatne przychodni celem udzielania pomocy lekarskiej chorym nie stanowi by na obszarze przekazanym tym osobom w użytkowanie wieczyste mogły one samodzielnie decydować o zakresie inwestowania i wykorzystania działki.

Zarzutów wadliwości w odniesieniu do rozważań kontrolowanego sądu dotyczących aktów regulujących opiekę społeczną czy to w zakresie wykładni, czy niewłaściwego zastosowanie nie zgłoszono. Z tego też względu za bezsporne na obecnym etapie uznać należało, że zaspokojenie potrzeb z tego tytułu ciążyło co do zasady na związkach komunalnych, a nie osobach fizycznych. Niemożliwym było zatem przyjęcie, że prawo do zagospodarowania takiego terenu mogły mieć podmioty, które nie były ustawowo powołane do wypełniania obowiązków tego rodzaju.

Oceny zasadności rozważań sądu nie mogły zmienić powołane w uzasadnieniu kasacji przepisy: art. 25 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 25, poz.180), art. 3 ust.1 pkt 5, art. 4 ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o utrzymaniu czystości i porządku w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 167), rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 24 lutego 1960 r. w sprawie określenia zakresu obowiązków dozorców domów oraz innych osób zobowiązanych do utrzymania porządku i czystości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 14, poz. 81). Żadna z tych regulacji nie pozwala na przyjęcie, że skoro plan przeznacza sporny teren m.in. pod zieleń wypoczynkową na terenach zainwestowania miejskiego, to dotychczasowy jej właściciel lub następca może objąć nieruchomość samodzielnym zainwestowaniem. Niemożliwe było w takiej sytuacji dopuszczenie osoby prywatnej do zagospodarowania terenów zainwestowania miejskiego. Także przewidziane przepisem art. 6 ust.1 pkt 13 dekretu z dnia 20 maja 1955 r. o niektórych podatkach i opłatach terenowych (Dz.U. Nr 21, poz. 136 ze zm.) zwolnienie od podatku gruntów pod drogami i placami oddanymi do publicznego użytku nie stanowi o dopuszczeniu prywatnego zainwestowania tam, gdzie plan przewiduje drogę publiczną. W świetle art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych budowa, przebudowa, ochrona i utrzymanie drogi publicznej należała w tamtym okresie do właściwych do spraw drogowych organów prezydiów rad narodowych. Z tego też względu określone planem przeznaczenie wykluczało z możliwości zagospodarowania terenu dotychczasowego właściciela lub jego następcę.

Nie mógł skutecznie podważyć kwestionowanego wyroku zarzut naruszenia przepisu art. 7 ust. 2 dekretu w związku z art. 54 w związku z art. 3 dekretu z 1958 r. Zgodzić bowiem należy się z sądem I instancji, że organ administracji prowadząc postępowanie w przedmiocie nieważności nie może ograniczyć się do analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji. Dla oceny czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa rozstrzygające znaczenie ma stan prawa w dniu wydania rozstrzygnięcia. Z tego też względu, aby ocenić czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie można pominąć przepisów, które wprawdzie nie zostały powołane w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji, ale obowiązywały w dacie podjęcia tego rozstrzygnięcia. Powołanie niewłaściwej podstawy prawnej stanowi wprawdzie wadliwość decyzji jednak nie tego rodzaju aby umożliwiała stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W niniejszej sprawie zarówno decyzja I jak i II instancji zostały wydane w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 5 kwietnia 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości [...], rozszerzając miedzy innymi zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu. Zgodnie z jej art. 54 ust. 1 odmowa taka niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. mogła nastąpić także wtedy, gdy zgodnie z art. 3 ustawy z 1958 r. grunt mógł być wywłaszczony. W tej sytuacji dla oceny legalności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności niezbędne było rozważenie czy odmowa przyznania byłym właścicielom prawa użytkowania wieczystego gruntu rażąco naruszała powołane przepisy prawa z ustawy z 1958 r.

Z tego względu zaaprobować należało zawarte w kontrolowanym uzasadnieniu stanowisko dopuszczające badanie przesłanek z art. 54 ust.1 w związku z art. 3 ust.1 ustawy z 1958 r.

Naczelny Sąd Administracyjny badając z kolei skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury i Budownictwa zauważa, iż zawiera ona zarzuty podważające prawidłowość poczynionych w trakcie postępowania administracyjnego ustaleń faktycznych. Dotyczą one w szczególności dokonanej przez sąd I instancji oceny opinii geodety E. R.. Zdaniem autora kasacji, wskazywane w kontrolowanym uzasadnieniu wadliwości w istocie nie występują, z tego względu brak podstaw by zgodzić się z sądem I instancji w zakresie negatywnej oceny przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego. Tymczasem, wbrew temu stanowisku, słusznie kontrolowany sąd zwrócił uwagę na to, że pozostają niewyjaśnione kwestie w zakresie przeznaczenia działki nr [...] w planie.

Zgodzić należy się z kontrolowanym sądem, iż wynikają one z odmiennego zobrazowania usytuowania działki na mapach stanowiących załączniki do opinii biegłej E. R. Rozbieżności w tym względzie nie dostrzeżono na etapie postępowania administracyjnego. Tymczasem kontrola decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym sprowadza się do oceny ustaleń poczynionych przez organy. To do nich należało wykazanie, że istotne ustalenia mają pełne oparcie w materiale dowodowym, a wszelkie rozbieżności już na tym etapie winny być wyjaśnione. Stanowisko autora kasacji, że kontrolowany sąd niedokładnie odczytuje opinie obu geodetów, przy jednoczesnym braku dokładnej ich weryfikacji w trakcie postępowania administracyjnego, przerzuca w sposób nieuprawniony ciężar przeprowadzenia oceny dowodów na etap postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem to organ odwoławczy winien był zbadać słuszność argumentów przedstawionych w opinii prywatnej biegłego S. i jakiekolwiek różnice pomiędzy tą opinią a opinią sporządzoną na zlecenie organu, wynikające chociażby z wadliwego przeskalowania map, winny zostać omówione przez ten organ w uzasadnieniu decyzji.

Szerokie rozważania zawarte w tym względzie w kasacji nie mogły zastąpić brakującej, a wymaganej przepisami art. 107 § 3 K.p.a. argumentacji decyzji organów administracji.

Mając na względzie powyższe, nie mogło znaleźć akceptacji stanowisko kasacji o błędach sądu w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym opinii uprawnionego geodety. Niezasadny okazał się więc zarzut odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Identycznie ocenić należało zarzut naruszenia art. 7 ust.2 dekretu [...], sprowadzający się do podważania ustaleń faktycznych.

Niedopuszczalne jest bowiem postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Nie mógł podważyć kontrolowanego wyroku także zarzut naruszenia 133 § 1 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika tylko nakaz oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. To że dokonana przez sąd I instancji ocena znaczenia dowodów dla rozstrzygnięcia nie jest zbieżna z oceną strony skarżącej nie może być podnoszone w ramach zarzutu naruszenia art. 133 §1 P.p.s.a.

Wbrew stanowisku kasacji sąd nie dopuścił się także naruszenia art. 153 P.p.s.a.

Wskazania co dalszego postępowania odpowiadają stwierdzonym wadliwościom, tak co do prawa procesowego, jak i materialnego.

Mając na względzie powyższe, skargi kasacyjne jako niezasadne należało, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., oddalić.