Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 44/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1 i § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 51 ust. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
article: art. 13k, 13l i 13n
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 868/19 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 lutego 2019 r. nr BP.702.33.2019.1238.BEPO.270 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od P. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 2 sierpnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 868/19, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z 4 lutego 2019 r. nr BP.702.33.2019.1238.BEPO.270 w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję GITD z 14 grudnia 2018 r. i umorzył postępowanie administracyjne; a ponadto zasądził od GITD na rzecz P. S. 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu 26 kwietnia 2018 r. o godzinie 19:25:37 urządzenie kontrolne zarejestrowało na odcinku drogi krajowej nr S8 Jeżewo (skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr 671) – Choroszcz (skrzyżowanie z drogą powiatową nr 2287B) przejazd samochodu ciężarowego o numerze rejestracyjnym [...], należącego do skarżącego. Wskazany odcinek drogi krajowej został wymieniony w załączniku do Rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 890, dalej: "Rozporządzenie w sprawie dróg krajowych"). Pismem z 23 października 2018 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie oceny naruszeń obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, dalej: "udp").

Decyzją z 14 grudnia 2018 r. GITD nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 1500 złotych za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] w dniu 26 kwietnia 2018 r., którą następnie utrzymał w mocy decyzją z 4 lutego 2019 r. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 189a § 2, art. 189e i art. 189f § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 z zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 udp oraz załącznika nr 1 do Rozporządzenia w sprawie dróg krajowych oraz art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2200).

Uwzględniając skargę na powyższą decyzję WSA w Warszawie stwierdził, że organ naruszył normę prawa wynikającą z art. 13n udp, zgodnie z którą nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy. W ocenie WSA przepis ten odnosi się do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wskazanego w art. 13k ust. 1 pkt 2, którego miała dokonać strona, a zatem GITD winien był sprawdzić, czy art. 13n udp będzie miał zastosowanie w sprawie, tj. czy nie nastąpiło przedawnienie wszczęcia postępowania administracyjnego.

WSA podkreślił, że przepis art. 13n udp odnosi się do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej i o ile k.p.a. w art. 61 § 3 określa datę wszczęcia postępowania z wniosku strony, to nie wskazuje natomiast daty wszczęcia postępowania z urzędu. Art. 165 § 4 Ordynacji podatkowej, stanowi, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania, a zatem w przepisach Ordynacji podatkowej wprost wskazano datę wszczęcia postępowania podatkowego z urzędu, czego nie uczyniona w k.p.a. Jednak w ocenie WSA, zarówno wykładnia celowościowa, jak i funkcjonalna wskazują, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu w trybie k.p.a. należy przyjąć - analogicznie jak w Ordynacji podatkowej - dzień, w którym strona dowiedziała się (lub mogła dowiedzieć w przypadku doręczenia zastępczego) od właściwego organu o wszczęciu postępowania w sprawie. Zazwyczaj jest to dzień otrzymania przez stronę zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, jednak czasem może być to inna czynność organu w toku tego postępowania podjęta wobec strony, o której została zawiadomiona.

Biorąc pod uwagę poglądy doktryny prawniczej oraz orzeczenia sądów administracyjnych, WSA stwierdził, że celem art. 13n udp jest ustanowienie tzw. przedawnienia wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kar pieniężnych. Przepis ten ma pełnić funkcje ochronne, gwarantować stronie, że nie będzie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej po upływie sześciu miesięcy od popełnienia naruszenia. Nie jest możliwa pełna realizacja celu tego przepisu przez przyjęcie, że strona może być zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w dowolnym terminie, nawet po upływie sześciu miesięcy od naruszenia, o ile tylko organ podejmie jakiekolwiek czynności w ramach tego postępowania przed upływem tego terminu, nie informując nawet o tym fakcie strony. Czynności organów mają bowiem istotne znaczenie zarówno materialne, jak i proceduralne, o ile strona będzie o nich we właściwy sposób, tj. zgodnie z k.p.a., powiadomiona.

WSA zauważył, że zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, żeby strona wiedziała, czy przedawniła się możliwość wszczęcia przez organy postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kar pieniężnych czy też nie. WSA wskazał, że instytucja przedawnienia wszczęcia postępowania winna działać dyscyplinująco na organ oraz stabilizująco na stosunki społeczne, gdyż strony powinny również mieć ochronę prawną w sytuacji, gdy przez ustawowo określony czas nie otrzymały żadnego zawiadomienia o toczącym się wobec nich postępowaniu administracyjnym w sprawie nałożenia kar.

WSA stwierdził, że skoro do naruszenia będącego podstawą do nałożenia kary pieniężnej doszło 26 kwietnia 2018 r., a GITD pismem z 23 października 2018 r., które strona otrzymała w dniu 29 października 2018 r., zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, to niewątpliwie w sprawie został przekroczony termin, o którym mowa w art. 13n udp. Jeżeli strona otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2 udp, po upływie 6 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia, to oznaczało, że ziściła się przesłanka z art. 13n udp i organ nie mógł dalej prowadzić wadliwego, bo zbyt późno wszczętego z urzędu postępowania.

II.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie oraz zasadzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art 13n ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy, objawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że doszło do przedawnienia wszczęcia postępowania z uwagi na upływ 6-miesięcznego terminu na wszczęcie postępowania od dnia popełnienia naruszenia podczas gdy, w przedmiotowej sprawie nie doszło wbrew twierdzeniom Sądu I instancji do upływu wskazanego w art. 13n u.d.p. terminu na wszczęcie postępowania od dnia popełnienia naruszenia, a postępowanie administracyjne zostało wszczęte w terminie wskazanym w art. 13n u.d.p.;

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 145 § 3 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez uchylenie obu decyzji organu i umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie całkowicie błędnego przekonania Sądu I instancji, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, podczas gdy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazują, jak to błędnie wywiódł Sąd I instancji, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest data doręczenia stronie zawiadomienia i niczym nieuprawnione jest poparcie takiego stanowiska w brzmieniu art. 61 § 4 k.p.a., który jedynie wskazuje na obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu, natomiast datę wszczęcia postępowania z urzędu należy utożsamiać z datą podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, o której to czynności trzeba powiadomić stronę.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, jak też nie zostały spełnione warunki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Jak wynika ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, jak też argumentacji przedstawionej na ich poparcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodne z prawem, co uzasadniało uchylenie (obydwu) decyzji organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz umorzenie postępowania administracyjnego (art. 145 § 3 p.p.s.a.). W ocenie WSA, brak zgodności z prawem spornej decyzji wynika z nieuwzględnienia przez organ regulacji art. 13n ustawy o drogach publicznych i konsekwencji obowiązywania sześciomiesięcznego terminu do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazany wyżej pogląd sądu pierwszej instancji jest błędny, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej. Wbrew stanowisku WSA, przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany tak, że stanowi on podstawę prawną do wszczynania - bądź z urzędu, bądź też na wniosek - postępowania w określonych sprawach administracyjnych, albowiem zawsze decydują o tym przepisy prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do postanowienia NSA z 3 grudnia 1987 r., SAB/Wr 8/97, OSP 1990, z. 11-12, poz. 397). Jeżeli natomiast z przepisów tych nie wynika wprost, czy postępowanie w sprawie wszczynane jest na wniosek, czy z urzędu, to w sytuacji, gdy jego przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy jego przedmiotem jest nałożenie obowiązku, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - postępowanie wszczynane jest z urzędu. W tym kontekście, mając na uwadze treść art. 51 ust. 6 lit. b) ustawy o transporcie drogowym oraz art. 13k i art. 13l ustawy o drogach publicznych, nie budzi żadnych wątpliwości, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektroniczne - jest postępowaniem wszczynanym z urzędu.

Z przepisu art. 13n ustawy o drogach publicznych wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy. Realizując funkcję ochronną wymieniony przepis prawa ustanawia instytucję przedawnienia prawa nałożenia kary za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, wprowadzając negatywną przesłankę procesową co do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej (administracyjnej kary pieniężnej) za naruszenie wymienionego obowiązku. Przyjmuje się w orzecznictwie NSA, że termin ten ma charakter materialnoprawny (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 237/20). Wraz więc z upływem tego terminu - rozpoczynającego bieg "od dnia popełnienia naruszenia" - następuje skutek w postaci wygaśnięcia uprawnienia organu administracji publicznej do nałożenia sankcji administracyjnej i tym samym brak możliwości kształtowania sytuacji prawnej podmiotu, który swoim zachowaniem naruszył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej.

Z powyższego wynika, że prawnym warunkiem prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, jest wszczęcie tego postępowania w terminie 6 miesięcy od dnia popełnienia wymienionego naruszenia, albowiem wraz z upływem tego terminu w ogóle wygasa uprawnienie właściwego organu administracji do wszczęcia tego postępowania, co stanowi ujemną przesłankę procesową jego prowadzenia. Z przepisu art. 13n ustawy o drogach publicznych stanowiącego, że "nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych [...], jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy", wynika również, że skuteczność wszczęcia uzależniona jest od dokonania stosownej czynności przez organ w ściśle oznaczonym terminie, a mianowicie w terminie 6 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia. Skuteczność tej czynności nie jest uwarunkowana dokonaniem zawiadomienia strony o jej podjęciu - o wszczęciu wymienionego postępowania, albowiem nic takiego nie wynika z przywołanego przepisu prawa, który wobec jego funkcji powinien przy tym podlegać wykładni ścisłej.

W tym stanie prawnym, wobec wynikającej z niego skuteczności dokonania omawianej czynności organu, nie ma prawnie istotnego znaczenia to, czy w terminie, o którym mowa w art. 13n tej ustawy - 6 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia -strona została powiadomiona o wszczęciu wymienionego postępowania, co ma oczywisty wpływ na ocenę spełnienia negatywnej przesłanki procesowej wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie, o którym mowa w art. 13k ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych (zob. cyt. wyrok NSA z 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 237/20).

Podkreślić należy, że o ile w odniesieniu do postępowań wszczynanych na żądanie strony ustawodawca odniósł się do zagadnienia daty ich wszczęcia (art. 61 § 3 k.p.a.), to nie uczynił tego w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu stanowiąc jedynie, że o wszczęciu postępowania z urzędu (podobnie, jak i na żądanie strony) należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.).

Nie oznacza to jednak istnienia w omawianym zakresie luki w prawie, której istnienie miałoby prowadzić do akceptacji wniosków prezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co zresztą ma swój wyraz w prezentowanym powszechnie w judykaturze i doktrynie stanowisku, że postępowanie wszczyna się z urzędu przez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez właściwy do jej załatwienia organ. Oznacza to, że datą jego wszczęcia, jest data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, która powinna przy tym spełniać odpowiednie wymagania, przy czym przyjmuje się więc, że wobec faktu, że Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (por. np. postanowienie NSA z 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 653/81). Data zawiadomienia strony nie ma więc znaczenia dla ustalenia daty wszczęcia postępowania z urzędu, skoro jest nią (pewna) data podjęcia pierwszej czynności w sprawie, niezależnie od tego, że jej podjęcie wymaga powiadomienia o tym strony postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). Skuteczne zawiadomienie strony o podjęciu pierwszej czynności w sprawie stanowi natomiast konieczny warunek ustalenia, że do wszczęcia postępowania z urzędu doszło w dacie podjęcia pierwszej czynności w sprawie. W świetle art. 13n ustawy o drogach publicznych oraz charakteru ustanowionego nim terminu, brak jest podstaw do przyjęcia tezy, że organ administracji ma obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w terminie sześciu miesięcy, co błędnie stwierdził WSA.

Skoro więc przypisane stronie naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej miało miejsce 26 kwietnia 2018 r., zaś wszczęcie postępowania w sprawie tego naruszenia (podjęcie pierwszej czynności w sprawie) nastąpiło 23 października 2018 r., to okoliczność doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania pismem z 29 października 2018 r., nie może uzasadniać twierdzenia o naruszeniu przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisu art. 13n ustawy o drogach publicznych, jak też przepisu art. 61 § 1 k.p.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej, a ponadto podda kontroli zgodności z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w pełnym zakresie, czego nie dokonał w zaskarżonym wyroku.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. NSA rozstrzygnął o kosztach postępowania kasacyjnego (punkt 2 sentencji wyroku) na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).