Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 62/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 79
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 9 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia WSA Paweł Dańczak Protokolant sekretarz sądowy Ewa Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2023 roku sprawy ze skargi Powiatu Sieradzkiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 2 grudnia 2022 r. nr PNIK-I.4131.1157.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia na rok 2023 Programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oddala skargę. [pic]


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 grudnia 2022 r. nr PNIK-I.4131.1157.2022 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526), stwierdził nieważność uchwały Nr LIII/407/2022 Rady Powiatu Sieradzkiego z 27 października 2022 r. w sprawie uchwalenia na rok 2023 - Programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Rada Powiatu Sieradzkiego podjęła 27 października 2022 r. uchwałę w sprawie uchwalenia na rok 2023 - Programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Uchwała została przekazana organu nadzoru w dniu 3 listopada 2022 r. Powyższa uchwala została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 22 i art. 12 pkt 11 na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1526; dalej u.s.p. oraz art. 5a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. 2022 r. poz. 1327 ze zm.), dalej u.d.p.p.w.

Postanowienia uchwały budziły zastrzeżenia organu nadzoru, co spowodowało wszczęcie postępowania nadzorczego i skierowanie do Rady Powiatu Sieradzkiego zawiadomienia 21 listopada 2022 r., w którego uzasadnieniu organ przedstawił uwagi.

W odpowiedzi na zawiadomienie Przewodnicząca Rady Powiatu Sieradzkiego w piśmie z 24 listopada 2022 r. nie zgodziła się z zastrzeżeniami organu nadzoru dotyczącymi zakwestionowanej uchwały. Wyjaśniła, że zastrzeżenia organu nadzoru sprowadzają się przede wszystkim do wskazania powielenia zapisów aktów prawnych wyższego rzędu zapisach załącznika do uchwały, które nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Ponadto Przewodnicząca Rady Powiatu Sieradzkiego wskazał, że zapis znajdujący się w cz. IX ust. 3 załącznika do uchwały dotyczy zasad działania komisji konkursowej, a dodatkowo jest uzasadniony zapewnieniem przejrzystości procedury i czytelności zasad dla odbiorcy. Zasady działania komisji konkursowej zostały w sposób wyraźny zawarte w cz. IX załącznika do uchwały.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 2 grudnia 2022 r. organ wskazał, że w rozdziale III ust. 1 załącznika do uchwały Rada wymieniła zasady współpracy z organizacjami pozarządowymi poprzez wskazanie na: pomocniczość, suwerenność stron, partnerstwo, efektywność, uczciwą konkurencję oraz jawność i jednocześnie zdefiniowała te zasady.

Organ odwołał się do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 591/20 oraz z 28 października 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 429/20 i stwierdził, że Rada nie ma uprawnienia do powielania uregulowań już zawartych w art. 5 ust. 3 ustawy. Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę, że w powołanych wyrokach sąd podkreślił, że rada nie ma również kompetencji do definiowania zasad zawartych w art. 5 ust. 3 ustawy. Skoro Rada ograniczyła się tylko do powtórzenia regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy, do czego nie miała upoważnienia, to zdaniem organu nie wykonała ciążącego na niej obowiązku określenia zasad współpracy, który to obowiązek wynika z art. 5 a ust. 4 pkt 2 ustawy, a tym samym Rada nie wypełniła delegacji ustawowej określonej w treści art. 5a ust. 4 pkt 2 ustawy.

Pominięcie przez Radę Powiatu któregoś z elementów programu, wymienionego w art. 5a ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada Powiatu obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. W istocie doszło do tzw. "pominięcia uchwałodawczego", Organ nadzoru powołała się na wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 834/17 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 191/17 i wskazał, że pominięcie przez Radę Powiatu któregoś z wymienionych elementów, jakie powinny obligatoryjnie znaleźć się w Programie, skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawodawcę. Nieuregulowanie zasad współpracy w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Na potwierdzenie takiego stanowiska należy powołać

Organ nadzoru podkreślił, że pominięcie prawodawcze jest specyficznym rodzajem naruszenia zakresu upoważnienia ustawowego. Akty prawa miejscowego, wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego, powinny w całości wykonywać to upoważnienie. Stanowi to warunek ich legalności. W przypadku, gdy akt prawa miejscowego nie realizuje w pełni treści upoważnienia ustawowego, powinien zostać wyeliminowany w całości ze skutkiem ex tunc z lokalnego porządku prawnego.

Wojewoda wskazał, że mając na uwadze postanowienia zawarte w rozdziale IX załącznika do uchwały Rada nie zawarła regulacji dotyczących zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach. Odnosząc się do zarzutu Przewodniczącej Rady Powiatu Sieradzkiego, że uchwała w aktualnym brzmieniu uwzględnia poprzednio zgłoszone zastrzeżenia, jak również, że zasady działania komisji konkursowej zostały w sposób wyraźny zawarty w rozdziale IX załącznika do uchwały, Wojewoda wskazał, że uwzględniając zastrzeżenia organu nadzoru rolą Rady jest ponowna analiza treści uchwały i ustalenie czy wyczerpana została w całości delegacja ustawowa zawarta w art. 5a ust. 4 ustawy. Powyższe uchybienia stanowią wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Organ nadzoru wskazał również, że w rozdziale VI ust. 1 załącznika do uchwały Rada przyjęła, że program realizowany jest według form współpracy - z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami z art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zapis ten jest nieprecyzyjny i tym samym budzi wątpliwości, które formy współpracy mają zastosowanie.

Ponadto organ nadzoru stwierdził, że w rozdziale VI ust. 2 pkt 1 i pkt 2 załącznika do uchwały Rada zawarła postanowienia, które są powtórzeniem odpowiednio art. 5 ust. 4 i art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy.

W rozdziale VIII ust. 3 załącznika do uchwały Rada uregulowała kwestie dotyczące składania sprawozdania z realizacji Programu, które są powtórzeniem art. 5a ust. 3 ustawy.

W rozdziale VIII ust. 7 załącznika do uchwały Rada wskazała termin uchwalenia rocznego programu współpracy, powtarzając wprost przepis art. 5a ust. 1 ustawy.

Z kolei w rozdziale IX ust. 3 załącznika do uchwały Rada uregulowała kwestie dotyczące wyboru ofert oraz przyznania dotacji, zdaniem organu nadzoru zapis ten przekracza kompetencję określoną w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy, bowiem nie dotyczy trybu powoływania i zasadami działania komisji konkursowych.

Organ zwrócił także uwagę na naruszenie Zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z § 124a ust. 1 i 2 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w celu systematyzacji przepisów rozporządzenia paragrafy można grupować w jednostki systematyzacyjne (ust. 1). Paragrafy grupuje się w rozdziały, a rozdziały grupuje się w działy (ust. 2). W świetle przytoczonego przepisu organ nadzoru stwierdza, że przyjęta przez Radę technika legislacyjna nie odpowiada powyższym zasadom. Rada powinna usystematyzować problematykę wynikającą z art. 5a ust. 4 ustawy odpowiednio w rozdziały, a następnie rozwijając poszczególne zagadnienia wprowadzać zgodnie z § 124 ww. załącznika do rozporządzenia jednostki redakcyjne w postaci paragrafu, ustępu, punktu, litery, tiret, podwójny tiret.

W skardze pełnomocnik Powiatu Sieradzkiego wniosła na podstawie art. 148 p.p.s.a. o uchylenie rozstrzygnięcia w całości, wskazując, że narusza ono art. 79 ust. 1 i 4 u.p. przez przyjęcie, że Program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, stanowiący załącznik do uchwały Rady Powiatu Sieradzkiego z 27 października 2022 r., narusza prawo w sposób istotny, w sytuacji gdy stwierdzone uchybienia nie dają podstaw do przyjęcia istnienia istotnego naruszenia prawa.

W ocenie strony skarżącej, uchybienia wskazane przez Wojewodę nie stanowią istotnego naruszenia prawa, zwłaszcza przy uwzględnieniu regulowanej Programem współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, materii, która adresowana jest do podmiotów zamierzających uczestniczyć w podejmowanych przez Powiat działaniach z zakresu uregulowanego wymienioną ustawą o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, co uzasadnia twierdzenie o konieczności uregulowania reguł tego uczestnictwa w sposób przede wszystkim jasny i czytelny dla jego odbiorców. Zdaniem strony skarżącej powtórzenie w uchwale organu samorządu terytorialnego regulacji ustawowej nie stanowi istotnego naruszenia prawa, w szczególności, gdy ma ono charakter informacyjny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i wskazał, że strona skarżąca skupiła się tylko na zastrzeżeniach organu nadzoru, które nie były wyłączną podstawą do wydania przez rozstrzygnięcia nadzorczego. Stanowisko strony skarżącej dotyczyło jedynie stwierdzonych przez organ nadzoru uchybień w zakresie powtarzania regulacji ustawowych zawartych w załączniku do uchwały oraz naruszenia zasad techniki prawodawczej. Skarżącej uszło uwadze, że Rada Powiatu nie wypełniła delegacji ustawowej wynikającej z art. 5a ust. 4 pkt 3 i pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, to znaczy nie uregulowała zasad współpracy oraz zasad działania komisji konkursowych. Uchybienia te mają charakter istotny, bowiem doszło do tzw. "pominięcia uchwałodawczego", co stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Uchybienia te dotyczyły zapisu zawartego w rozdziale III ust. I załącznika do uchwały, w którym Rada wymieniła zasady współpracy z organizacjami pozarządowymi poprzez wskazanie na: pomocniczość, suwerenność stron, partnerstwo, efektywność, uczciwą konkurencję oraz jawność i jednocześnie zdefiniowała te zasady. Skoro Rada ograniczyła się tylko do powtórzenia regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy, do czego nie miała upoważnienia, to organ uznał, że nie wykonała ciążącego na niej obowiązku określenia zasad współpracy, który to obowiązek wynika z art. 5a ust. 4 pkt 2 ustawy, a tym samym Rada nie wypełniła delegacji ustawowej określonej w treści art. 5a ust. 4 pkt 2 ustawy.

Wojewoda wskazał, że analiza postanowień zawartych w rozdziale IX załącznika do uchwały zatytułowanym "Tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach", prowadzi do wniosku, że Rada nie zawarła regulacji dotyczących zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach.

W ocenie organu nadzoru przez zasady działania komisji konkursowej należy rozumieć unormowania zawierające reguły postępowania, działania komisji konkursowej. Zdaniem organu nadzoru zapisy zawarte w rozdziale IX załącznika do uchwały w żaden sposób nie odzwierciedlają sposobu, zasad działania komisji konkursowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).

Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie sprawuje nadzoru nad działalnością organów gminy, a sprawuje jedynie sądową kontrolę administracji publicznej, w tym aktów i czynności podejmowanych przez organy nadzoru, a rozstrzygnięcie nadzorcze jest rodzajem aktu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności (zgodności z prawem) rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 2 grudnia 2022 r. stwierdzającego nieważność uchwały Nr LIII/407/2022 Rady Powiatu Sieradzkiego z 27 października 2022 r. w sprawie uchwalenia na rok 2023 - Programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Na wstępie należy wskazać, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest powiat lub związek powiatów, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 85 ust. 1 i ust. 3 u.s.p.).

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że Wojewoda Łódzki zachował 30-dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego liczony, zgodnie z art. 79 ust. 1 zd. 2 u.s.p., od dnia doręczenia mu uchwały. Uchwała została doręczona organowi nadzoru 3 listopada 2022 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane 2 grudnia 2022 r.

Ponadto wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 2 grudnia 2022 r. zostało doręczone 2 grudnia 2022 r., a skarga Powiatu Sieradzkiego została skierowana do sądu za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego w dniu 2 stycznia 2023 r. (k. 7 akt sądowych), a więc z zachowaniem 30 dniowego terminu wskazanego w art. 85 ust. 1 u.s.p. 15 grudnia 2022 r. Rada Powiatu Sieradzkiego podjęła uchwałę w sprawie wniesienia skargi do WSA w Łodzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 2 grudnia 2022 r.

Dokonując następnie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w granicach zakreślonych przepisami prawa, wskazać należy, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie powiatowym i akcie normatywnym wyższej rangi, tj. w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Ustawa o samorządzie powiatowym stanowi zaś, że nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 76 u.s.p.).

Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w ustawach samorządowych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały (zarządzenia) określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Każdorazowo charakter naruszenia prawa, którego ujawnienie w postępowaniu nadzorczym stanowiło asumpt do stwierdzenia z tego powodu nieważności uchwały przez wojewodę jako organ nadzoru - podlega ocenie na tle występujących w sprawie okoliczności faktycznych danego przypadku, mających walor prawotwórczy, wyznaczony hipotezą znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Rozstrzygnięcie nadzorcze z uwagi na konieczność opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W orzecznictwie podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) – (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, publ. ONSA z.3/2001, poz. 117).

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi Wojewoda Łódzki w zaskarżonym rozstrzygnięciu z powyższego obowiązku wywiązał się.

W niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru dotyczy uchwały Nr LIII/407/2022 Rady Powiatu Sieradzkiego z 27 października 2022 r. w sprawie uchwalenia na rok 2023 - Programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, która stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.p. rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu wydany na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego powiatu stanowi rada powiatu w formie uchwały, jeżeli ustawa upoważniająca do wydania aktu nie stanowi inaczej (art. 42 ust. 1 u.s.p.).

Natomiast w myśl art. 44 u.s.p., zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Zgodnie z art. 13 pkt 2 tej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Przy czym dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, wystarczające jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA z 20 września 2018 r., II OSK 233/16; z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17; z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18; WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2018 r., V SA/Gl 515/18; dostępne - podobnie jak inne powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia - na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyjmuje się na ogół, że wszystkie akty prawa miejscowego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego (w tym uchwały rady powiatu) mają charakter aktów wykonawczych. Niemniej jednak w świetle art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, zakres swobody lokalnego prawodawcy jest szerszy niż przy wydawaniu aktów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzeń. Konstytucja nie wymaga, by były to akty wydawane na mocy "szczegółowego" upoważnienia, a jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym uchwała rady gminy (powiatu) podejmowana w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, jest aktem prawa miejscowego. Program ten konkretyzuje bowiem sposoby działania gminy (powiatu) w celu należytego wypełnienia jej ustawowych obowiązków. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące współpracy gminy z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria. Dotyczy zatem praw i obowiązków, nieokreślonych organizacji pozarządowych (bez względu na formę organizacyjną czy osobowość prawną), prowadzących działalność pożytku publicznego, również tych przyszłych a jeszcze nieistniejących (por. wyroki WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Ol 271/20; z 20 marca 2018 r. sygn. II SA/Ol 78/18; wyrok WSA w Kielcach z 17 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Ke 393/20).

Tym samym biorąc pod uwagę materię rzeczonego programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców w postaci szeroko zakreślonych organizacji pozarządowych i podmiotów pożytku publicznego, jak również powszechność obowiązywania przedmiotowego programu, nie ulega wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy, jest aktem prawa miejscowego. Powinna być zatem, stosownie do powołanego wcześniej art. 44 u.s.p., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), to jest opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy), z mocą obowiązującą po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (art. 4 ust. 1 ustawy). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p., skutkującym nieważnością uchwały w całości (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08; z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12).

W niniejszej sprawie, jak wynika z treści § 4 uchwały Nr LIII/407/2022 Rady Powiatu Sieradzkiego z 27 października 2022 r., która była przedmiotem oceny organu nadzoru, wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Tym samym Rada Powiatu Sieradzkiego dopełniła ustawowego obowiązku opublikowania przedmiotowej uchwały, jako aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, dlatego też organ nadzoru nie stwierdził nieważności przedmiotowej uchwały z tej przyczyny.

Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że obowiązkiem Sądu w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność wskazanej w rozstrzygnięciu nadzorczym kontrolowanej uchwały.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu.

Stosownie do treści art. 5a ust. 4 u.d.p.p.w. roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:

1) cel główny i cele szczegółowe programu;

2) zasady współpracy;

3) zakres przedmiotowy;

4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;

5) priorytetowe zadania publiczne;

6) okres realizacji programu;

7) sposób realizacji programu;

8) wysokość środków planowanych na realizację programu;

9) sposób oceny realizacji programu;

10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;

11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Jednocześnie zgodnie art. 15 ust. 2a u.d.p.p.w. organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs ofert powołuje komisję konkursową w celu opiniowania złożonych ofert.

Wobec powyższego uchwała, której dotyczy skarga stanowi program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W istocie jest ona zatem aktem o charakterze planistycznym, programowym, wyznaczającym pewne kierunki i cele działania. Zauważyć jednak trzeba, że ramy takiego programu współpracy zakreśla ściśle ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ustawa ta w sposób enumeratywny wymienia elementy programu współpracy, które muszą być zawarte w uchwale regulującej tę kwestię. Przepis ust. 4 niewątpliwie wprowadza elementy obligatoryjne do treści uchwały – konieczne do uznania legalności tego aktu, nie pozbawiając przy tym organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego możliwości poszerzenia tego zakresu, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "w szczególności".

Dopuszcza przy tym możliwość rozszerzenia katalogu form współpracy poprzez użycie zwrotu "w szczególności", nie przewidując przy tym możliwości tworzenia otwartego katalogu form współpracy przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Program stanowi bowiem plan działania i wytyczne dla organu wykonawczego, który na jego podstawie prowadzi działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4 ustawy, we współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2687/16).

Przechodząc z kolei do zastrzeżeń organu nadzoru dotyczących zapisu rozdziału III ust. 1 załącznika do uchwały, podkreślić należy, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ nadzoru stwierdził, że Rada Powiatu ograniczyła się tylko do powtórzenia regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy i nie wykonała ciążącego na niej obowiązku określenia zasad współpracy, który to obowiązek wynika z art. 5a ust. 4 pkt 2 ustawy, a tym samym Rada nie wypełniła delegacji ustawowej.

Ustosunkowując się do powyższej kwestii, wskazać należy, że zgodnie z art. 5a ust. 4 pkt 2 u.d.p.p.w. roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera zasady współpracy. Z kolei w myśl art. 5 ust. 3 ustawy współpraca, o której mowa w ust. 1, odbywa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności.

Zdaniem Sądu, w tym przypadku mamy zatem do czynienia z sytuacją, że ustawodawca w ustawie określił zasady współpracy, a jednocześnie nałożył na organ stanowiący jednostki samorządu wskazanie tych zasad w rocznym programie współpracy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w uchwale faktycznie powinno nastąpić powielenie zasad określonych w art. 5 ust. 3 ustawy (patrz. Staszczyk Piotr, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz do art. 5a u.d.p.p.w. LEX).

Jednocześnie stwierdzić należy, że zapis rozdziału III ust. 1 załącznika do uchwały stanowi niedopuszczalną prawem modyfikację art. 5 ust. 3 ustawy. W sytuacji bowiem, gdy organ dokonał zdefiniowania tych pojęć według własnego uznania, powstała sytuacja, że każdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może różnie definiować zasady określone w ustawie. Powyższy zapis rozdziału III ust. 1 załącznika do uchwały został zatem uchwalony z przekroczeniem zakresu ustawowego upoważnienia, zawartego w art. 5a ust. 4 pkt 2 u.d.p.p.w.

Odnośnie zastrzeżeń organu nadzoru dotyczących rozdziału VI ust. 2 pkt 1 i pkt 2, stwierdzić należy, że o ile pkt 1 stanowi wierne powtórzenie art. 5 ust. 4 ustawy, to już ust. 2 tego rozdziału wprowadza niedopuszczalną prawem modyfikację art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zastrzeżenia organu nadzoru dotyczą również rozdziału VIII ust. 3 i ust. 7, które są powtórzeniem odpowiednio art. 5a ust. 3 i art. 5a ust. 1 ustawy.

Podzielić należy argumentację organu nadzoru, że powtórzenie regulacji ustawowej bądź jej modyfikacje i uzupełnienie w uchwałach organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji. Zgodnie bowiem z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Przepis powyższy wprost zatem zakazuje powtarzania w uchwale treści przepisów ustaw. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Przekroczenia granic upoważnienia ustawowego jest ponadto istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 7 Konstytucji RP oraz konstytucyjnych warunków legalności określonych zapisów.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn., akt II OSK 1256/09, z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08 dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W dalszej części rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Należy podkreślić, że Rada, określając tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych, jest ściśle związana zakresem przepisu kompetencyjnego, co oznacza, że nie może wykraczać poza jego granice, będąc jednocześnie zobowiązana do wyczerpującego uregulowania elementów wskazanych w normie kompetencyjnej.

W świetle powyższej regulacji organ nadzoru stwierdził, że zapis rozdziału IX załącznika do uchwały nie wypełnia dyspozycji art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. (tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach) ofert u.d.p.p.w.

Odnosząc się do powyższego stanowiska organu nadzoru wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, że uprawnienie komisji konkursowej dotyczy tylko i wyłącznie opiniowania złożonych ofert i żadne inne uprawnienie nie może zostać tej komisji nadane. Natomiast skład komisji został uregulowany w ustawie (art. 15 ust. 2b – 2f u.d.p.p.w.). A zatem postanowienia rozdziału IX ust. 1 załącznika do uchwały nie naruszają przepisów prawa, czego organ nadzoru nie zakwestionował w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Również zapis rozdziału IX ust. 2 Programu dotyczący publikacja informacji o otwartym konkursie i przyjmowaniu zgłoszeń uczestnictwa w pracach komisji konkursowej mieści się w pojęciu "trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert" (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2687/16). Powyższe nie narusza w sposób istotny art. 13 ust. 3 u.d.p.p.w., gdyż nie doszło do jego modyfikacji. Zgodnie bowiem z tym przepisem otwarty konkurs ofert ogłasza się: 1) w Biuletynie Informacji Publicznej; 2) w siedzibie organu administracji publicznej w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń; 3) na stronie internetowej organu administracji publicznej. Powyższy zapis również nie został zakwestionowane przez organ nadzoru.

Za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należy stanowisko organu nadzoru, że Rada Powiatu nie wprowadziła w rozdziale IX załącznika do uchwały, w sposób odpowiadający kompetencji wskazanej w art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w., zapisu dotyczącego zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. W ocenie organu nadzoru przez zasady działania komisji konkursowej należy rozumieć reguły postępowania, działania komisji konkursowej.

Ustosunkowując się do powyższej kwestii Sąd uznał więc, że zarzuty skargi w tym zakresie są niezasadne. Z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy wynika, że to Rada Powiatu jest właściwa do określenia zasad działania komisji konkursowych. Pod pojęciem tych zasady należy rozumieć procedurę, tryb pracy, jaki jest stosowany przy wykonywaniu zadań przez taką komisję. Takich regulacji przedmiotowa uchwała nie zawiera. Brak ten przesądza o istotnym naruszeniu prawa materialnego, gdyż uchwała nie uregulowała kwestii należącej do obligatoryjnej materii programu współpracy.

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że zapis rozdziału IX ust. 3 i ust. 5 załącznika do uchwały, w którym Rada uregulowała kwestie dotyczące wyboru ofert oraz przyznania dotacji, nie mieści się w pojęciu "trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert" i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia, co stanowi istotne naruszenie art. 5a ust. 11 ustawy. Natomiast zapis rozdziału IX ust. 4 załącznika do uchwały, zdaniem Sądu, stanowi niedopuszczalne prawem powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację art. 15 ust. 2i ustawy.

W tym miejscu odwołać się należy do wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 834/17, w którym Sąd stwierdził, że pominięcie przez radę gminy, któregoś z wymienionych elementów statutu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że pominięcie prawodawcze jest specyficznym rodzajem naruszenia zakresu upoważnienia ustawowego. Akty prawa miejscowego, wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego powinny w całości wykonywać to upoważnienie. Stanowi to warunek ich legalności. W przypadku, gdy akt prawa miejscowego nie realizuje w pełni treści upoważnienia ustawowego powinien zostać wyeliminowany ze skutkiem ex tunc z lokalnego porządku prawnego (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, wyd. 2, Wolters Kluwer Warszawa 2015 r., s. 125-126).

W ocenie Sądu, za zasadny należy także uznać zarzut organu nadzoru dotyczący naruszenia Zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z § 124a ust. 1 i 2 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w celu systematyzacji przepisów rozporządzenia paragrafy można grupować w jednostki systematyzacyjne (ust. 1). Paragrafy grupuje się w rozdziały, a rozdziały grupuje się w działy (ust. 2). W świetle przytoczonego przepisu organ nadzoru stwierdza, że przyjęta przez Radę technika legislacyjna nie odpowiada powyższym zasadom. Rację ma organ nadzoru wskazują, że Rada powinna usystematyzować problematykę wynikającą z art. 5a ust. 4 ustawy odpowiednio w rozdziały, a następnie rozwijając poszczególne zagadnienia wprowadzać zgodnie z § 124 ww. załącznika do rozporządzenia jednostki redakcyjne w postaci paragrafu, ustępu, punktu, litery, tiret, podwójny tiret.

Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie organ nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność uchwały Nr LIII/407/2022 Rady Powiatu Sieradzkiego z 27 października 2022 r. w całości.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

eg