Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 93/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.7, art.7a, art.16, art.28, art.159 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 940/21 w sprawie ze skargi A. A. i B. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 marca 2021 r. nr SZ.rn.625.28.2020 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 940/21 oddalił skargę A. A. i B. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 marca 2021 r. nr SZ.rn.625.28.2020 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z 18 czerwca 2020 r. nr SZ.rn.625.28.2020 wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 22 października 2015 r. nr 3976/2015 w przedmiocie stwierdzenia, że część nieruchomości ziemskiej pod nazwą "[...]", położona w gminie [...], powiat [...] w województwie mazowieckim, stanowiąca zespół pałacowo-parkowy, oznaczony jako działki ewidencyjne nr [1] o powierzchni 9,9357 ha, nr [2] o powierzchni 0,2759 ha, nr [3] o powierzchni 0,0758 ha oraz nr [4] o powierzchni 0,2198 ha, nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), powoływanego dalej jako "dekret".

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z 1 marca 2021 r. nr SZ.rn.625.28.2020 utrzymał w mocy własne postanowienie z 18 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister podał, że w sprawie podniesiony został zarzut skierowania decyzji z 22 października 2015 r. do osoby niebędącej stroną w sprawie, co stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podniesiono, że została ona wydana na wniosek m.in. C. C., która na podstawie umowy sprzedaży z 18 grudnia 2013 r. nabyła spadki przysługujące D. D. po E. E. i F. F., co jednak nie dało jej legitymacji procesowej w tym postępowaniu.

Minister wyjaśnił, że nie ma przepisu prawa, który wskazuje na katalog podmiotów, którym przysługuje status strony w takim postępowaniu. Kwestia ta wymaga każdorazowego rozważenia interesu prawnego i nie można uznać, że orzeczenia wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie spowodowały prawdopodobieństwa, że decyzja z 22 października 2015 r. obarczona jest wadą.

Ponadto organ wskazał, że na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalono, że D. D. zmarł 30 czerwca 2012 r., podczas gdy umowę o sprzedaży spadku zawarto 18 grudnia 2013 r., co w oczywisty sposób dodatkowo zwiększa prawdopodobieństwo wadliwości decyzji z 22 października 2015 r.

W ocenie Ministra, zostało wykazane w sprawie, że zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja z 22 października 2015 r. jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., co uzasadnia wstrzymanie wykonania tej decyzji.

Skargę na powyższą decyzją wnieśli A. A. i B. B., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest ona niezasadna.

Sąd I instancji wyjaśnił, że do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 159 § 1 K.p.a. nie jest konieczne wykazanie przez organ, że decyzja jest wadliwa. Wyjaśnienie tej kwestii następuje dopiero w trakcie dalszego postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 K.p.a. Stąd, wydając postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji, organ nie musi mieć pewności, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, ale wystarczy, że poweźmie w tym zakresie uzasadnione przypuszczenie.

Sąd I instancji wskazał, że Minister prawdopodobieństwo wadliwości decyzji z 22 października 2015 r. z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. upatruje w błędnym uznaniu C. C. za stronę postępowania. Po pierwsze, z uwagi na prezentowaną w orzecznictwie koncepcję, zgodnie z którą nabycie spadku w drodze umowy nie skutkuje dla nabywcy uzyskaniem przedmiotu strony w postępowaniu z zakresu reformy rolnej z 1945 r. Po drugie zaś, z uwagi na nieskuteczność umowy sprzedaży spadków wobec śmierci osoby sprzedającego.

Sąd wyjaśnił, że w stosunku do pierwszej z koncepcji, istotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany był pogląd przywołany przez organ, przy czym nie jest on jednolity (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19). Niezależnie jednak od tego, jak uznał Sąd, w toku postępowania ustalono na podstawie danych zawartych w bazie PESEL, że 30 czerwca 2012 r. zmarł D. D., natomiast podstawą do uznania C. C. za stronę postępowania, zakończonego decyzją z 22 października 2015 r., była umowa sprzedaży spadków, zawarta w formie aktu notarialnego 18 grudnia 2013 r. Na podstawie tej umowy, C. C., działająca w imieniu i na rzecz D. D., sprzedała C. C. cały spadek po zmarłej E. E. oraz cały spadek po zmarłej F. F. za łączną cenę 75 000 złotych. Tymczasem, z uwagi na śmierć D. D., C. C. nie mogła występować w jego imieniu.

Sąd I instancji wskazał, że przed Sądem Okręgowym w Warszawie toczy się postępowanie z powództwa Skarbu Państwa, reprezentowanego przez [...], o ustalenie, że umowa z 18 grudnia 2013 r. jest nieważna. Postanowieniem z 19 marca 2021 r. sygn. akt XXV C 1289/21 Sąd Okręgowy w Warszawie udzielił zabezpieczenia i na czas trwania postępowania zakazał C. C. zbywania i obciążania nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania.

Jak podkreślił Sąd I instancji, w przypadku stwierdzenia przez sąd powszechny nieważności umowy, na podstawie której C. C. nabyła od D. D. ww. spadki, w skład których wchodziła sporna nieruchomość, orzeczenie takie będzie miało skutek ex tunc, tj. od daty zawarcia umowy. Oznaczałoby to, że C. C. nigdy nie nabyła żadnych praw do przedmiotowej nieruchomości, a zatem że nie miała interesu prawnego do zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość ta nie podlega pod przepisy dekretu i co za tym idzie, nie przysługiwał jej status strony w takim postępowaniu.

Zdaniem Sądu I instancji, prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności umowy, która była podstawą legitymacji procesowej jednej ze stron postępowania (z uwagi na śmierć jednej ze stron tej umowy przed jej zawarciem), może uzasadnić wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej na podstawie art. 159 § 1 K.p.a., a tym samym organ nie naruszył w postępowaniu art. 8, art. 11, ani art. 16 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. A. oraz B. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", a także art. 159 § 1 w związku z art. 16 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że istnieją przesłanki do wstrzymania decyzji Wojewody Mazowieckiego z 22 października 2015 r., w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów wskazuje jednoznacznie, że wstrzymanie wykonania tego rozstrzygnięcia na podstawie przesłanek zaaprobowanych przez Sąd I instancji jest nieuprawnione oraz przedwczesne, ponieważ przesłanki te nie noszą cech oczywistości;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a także art. 159 § 1 K.p.a. w związku z art. 7, art. 7a i art. 28 K.p.a. w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", polegające na błędnej interpretacji skutków wynikających z prawomocnej decyzji z 28 listopada 2014 r. nr GZrn-057-625-226/14 przyznającej status strony C. C.; Sąd I instancji błędnie uznał, że decyzja z 28 listopada 2014 r. nie ma znaczenia w sprawie, "w sytuacji gdy stanowi niezbicie o legalnych podstawach C. C. do udziału w postępowaniu spadkowym, co tym samym nie może prowadzić do uznania, że aspekty stanu prawnego i faktycznego zezwalają na wstrzymanie wykonalności Decyzji";

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, dokonane bez opisu motywów decydujących o wstrzymaniu decyzji administracyjnej oraz bez dogłębnego i przekonującego uzasadnienia, z jakich powodów wątpliwości wobec legitymacji C. C. można uznać za wystarczające do wstrzymania wykonalności decyzji.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że o niepodleganiu nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rozstrzygnięto w decyzji Wojewody Mazowieckiego z 22 października 2015 r. a o wstrzymaniu wykonania tej decyzji orzeczono z uwagi na "samo wszczęcie postępowań cywilnych i administracyjnych jedynie wstępnie badających wątpliwości wobec legitymacji czynnej C. C.".

Wnoszący skargę kasacyjną wskazali, że na gruncie dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, przedwczesne zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji, nieoparte na dowodach uprawdopodobniających istnienie przesłanek wskazujących na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (tak NSA w wyroku z 2 września 1998 r. sygn. akt IV SA 2311/96). Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 159 § 1 K.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych (tak WSA w Warszawie w wyroku z 28 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1897/17).

Jak zaznaczyli wnoszący skargę kasacyjną, w sprawie za podstawę do wstrzymania uznano "udzielenie zabezpieczenia w odrębnym postępowaniu cywilnym" oraz "wyłącznie wątpliwości związane z legitymacją procesową C. C.".

W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, uchybienia organu (naruszenie art. 8, art. 11 i art. 16 K.p.a.) nie są równoznaczne z nadużyciem instytucji wstrzymania wykonalności decyzji, lecz wykraczają poza nie. Tymczasem, Sąd I instancji, bez dodatkowych rozważań w tym zakresie, uznał, że skoro Minister słusznie zadecydował o wstrzymaniu decyzji, to również nie naruszył powołanych przepisów K.p.a.

Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodzili się z poglądem Sądu I instancji dotyczącym oceny skutków prawomocnej decyzji Ministra z 28 listopada 2014 r. nr GZrn-057-625-226/14 wydanej w postępowaniu, które również dotyczy C. C. Minister uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 23 maja 2014 r. nr 840/2014 znak SPN-V.TK.7716-08/08, przesądzającą o odmowie dopuszczenia C. C. do udziału w postępowaniu w ramach strony, i umorzył postępowanie w sprawie. Tym samym, Minister nie odmówił C. C. uczestnictwa w toczącym się postępowaniu na prawach strony.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, w świetle obowiązujących norm Kodeksu cywilnego śmierć mocodawcy nie jest równoznaczna z niemożnością dalszego działania w jego imieniu. C. C. działała na mocy skutecznego pełnomocnictwa, natomiast skuteczność poszczególnych czynności podejmowanych przez nią stanowi przedmiot odrębnych i nieprawomocnych postępowań. Nie sposób uznać, że już tylko wszczęcie postępowań weryfikujących czynności podjęte przez jedną ze stron postępowania, zezwala na tak poważną ingerencję. Skutkuje to zaakceptowaniem sytuacji, w której do czasu zapadnięcia prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego nie występowałby podmiot uprawniony do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym majątku [...].

W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia ustalono krąg spadkobierców, czyli osób biorących udział w postępowaniu reprywatyzacyjnym, a w dalszej mierze również w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonalności decyzji. Tym samym, "dopiero potwierdzenie, że C. C. mogła brać udział w postępowaniu, posiada nadal aktualny przymiot strony niweczy zarzuty skuteczności wstrzymania Decyzji".

Ponadto, spór dotyczący wykładni § 5 ust. 1 rozporządzenia mógł doprowadzić do rozstrzygania na niekorzyść skarżących, co pozostawałoby równoznaczne z naruszeniem art. 7a K.p.a. Wątpliwości co do treści normy prawnej powinny być rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 października 2018 r. II SA/Kr 852/18, czy wyrok WSA w Olsztynie z 21 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 163/19). Sąd I instancji nie prowadził rozważań dotyczących tego zagadnienia, poprzestając na stwierdzeniu, że żaden z wymienionych przepisów nie został naruszony.

Jak zauważyli wnoszący skargę kasacyjną, Sąd I instancji skrótowo uzasadnił motywy podjętych rozstrzygnięć. Utrudnia to polemikę ze stanowiskiem Sądu.

Sąd nie odniósł się do "dominującej linii orzeczniczej pozostającej w sprzeczności z analizą czynników prowadzących do uznania, że wstrzymanie wykonalności Decyzji należy uznać za zgodne z prawem w ramach prowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd nie podjął polemiki w ogóle z tezami skargi, prowadząc rozważania niejako w oderwaniu od nich oceniając treść kontrolowanego aktu administracyjnego.". Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, brak stanowiska Sądu I instancji w tej kwestii stanowi "istotne uchybienie procesowe uniemożliwiające pełną weryfikację zaprezentowanego toku myślenia". Przywołano w tym miejscu wyrok NSA z 10 marca 2022 r. sygn. akt III FSK 4728/21.

Jak zaznaczyli wnoszący skargę kasacyjną, "bez wątpienia na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można mieć pewności dlaczego zarzuty Skarżących zostały niemal pominięte, a w szczególności dlaczego wątpliwościom dotyczącym legitymacji C. C. należy przyznać przymiot oczywistości (kwalifikacji jako prawdopodobne). Oznacza to, że wyjaśnienia w tym zakresie mają wpływ na wynik sprawy, ponieważ jedynie wnikliwa analiza stanowisk stron może doprowadzić do zapadnięcia rozstrzygnięcia spełniającego wymogi opisane w art. 141 p.p.s.a.".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Prokuratury Krajowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Podkreślił, że C. C. na mocy umowy z 18 grudnia 2013 r. o sprzedaży praw spadkowych nie była uprawniona do bycia stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 22 października 2015 r., ponieważ pełnomocnictwo na podstawie którego występowała w imieniu D. D. wygasło wraz z chwilą jego śmierci 30 czerwca 2012 r., co wynika z art. 101 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.". Skierowanie do C. C., jako do strony postępowania, decyzji z 22 października 2015 r. powoduje, że zachodzi sytuacja określona w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji słusznie uznał, że wydając postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, organ nie musi mieć pewności, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, ale wystarczy, że poweźmie w tym zakresie uzasadnione przypuszczenie. Zdaniem Prokuratora, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dostatecznie jasno i przekonująco wykazano, że organ w sposób zgodny z prawem wstrzymał wykonanie decyzji z 22 października 2015 r.

W piśmie z 10 listopada 2022 r. A. A. i B. B. odnieśli się do odpowiedzi na skargę kasacyjną. Ich zdaniem, w odpowiedzi jedynie przedstawiono interpretację poszczególnych faktów dotyczących legitymacji C. C., połączonych ze skrótowymi rozważaniami dotyczącymi możliwości wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. Tym samym, pominięto całkowicie argumentację stanowiącą oś sporu pomiędzy organem administracji publicznej a wnoszącymi skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna rozpozna w tych granicach jest niezasadna.

W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 159 § 1 K.p.a.: "Organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1.".

Z brzmienia tego przepisu wynika, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest "prawdopodobieństwo" istnienia jednej z przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Co istotne na tle rozpoznawanej sprawy, w omawianym przepisie ustawodawca powołuje się na "prawdopodobieństwo", a nie "uprawdopodobnienie" istnienia jednaj z przesłanek nieważnościowych. To oznacza, że zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od wykazania istnienia wad decyzji powodujących jej nieważność, lecz wystarczy wskazanie na taką możliwość, i to niezależnie od stopnia prawdopodobieństwa (tak np.: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2019 r., str. 957, wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 288/19, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanką zastosowania art. 159 § 1 K.p.a. jest "prawdopodobieństwo", a nie "uprawdopodobnienie". Czym innym jest jednak wystąpienie prawdopodobieństwa, a czym innym uprawdopodobnienie, czy to przez organ, czy stronę, faktu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1, a organ, stosując art. 159 § 1 K.p.a., nie musi dowodzić, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia" to jednak powinien wskazać na prawdopodobieństwo wystąpienia wady z art. 156 K.p.a. w odniesieniu do decyzji, której postanowienie o wstrzymaniu dotyczy (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 159. https://sip.lex.pl).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, że Sąd I instancji przyjął inne rozumienie art. 159 § 1 K.p.a. Sąd I instancji wprost wskazał, że "do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 159 § 1 kpa nie jest konieczne wykazanie przez organ, że decyzja jest wadliwa. Wyjaśnienie tej kwestii następuje dopiero w trakcie dalszego postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 kpa. Stąd wydając postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji organ nie musi mieć pewności, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, wystarczy, że poweźmie w tym zakresie uzasadnione przypuszczenie. Organ powinien przy tym wskazać który z punktów w art. 156 § 1 kpa, w jego ocenie, ma w sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną wadę. Z uwagi na szczególny charakter omawianej instytucji, stanowiącej wyjątek w zasadzie trwałości i wykonalności decyzji ostatecznych, jej stosowanie winno być traktowane, jako środek ostateczny oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, zaś sama prawdopodobna wada musi posiadać pewne cechy oczywistości i wyrazistości jeszcze przed podjęciem czynności postępowania dowodowego, albo też ujawniać taką cechę w trakcie trwania tych czynności.".

Jeśli chodzi zaś o niewłaściwe zastosowanie art. 159 § 1 K.p.a., to podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie nie kwestionują - ustalonych przez organ administracyjny i przyjętych za prawidłowe przez Sąd I instancji - okoliczności stanu faktycznego sprawy. Mianowicie, że przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadzone jest postępowanie z wniosku [...] z 17 kwietnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 22 października 2015 r. nr 3976/2015 stwierdzającej, że część nieruchomości ziemskiej pod nazwą "[...]", położona w gminie [...], powiat [...] w województwie mazowieckim, stanowiąca zespół pałacowo-parkowy, oznaczony jako działki ewidencyjne nr [1] o powierzchni 9,9357 ha, nr [2] o powierzchni 0,2759 ha, nr [3] o powierzchni 0,0758 ha oraz nr [4] o powierzchni 0,2198 ha, nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1e dekretu. Niesporne jest, że Minister prawdopodobieństwa wadliwości decyzji z 22 października 2015 r. z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. upatruje w błędnym uznaniu C. C. za stronę postępowania z uwagi na koncepcję, zgodnie z którą nabycie spadku w drodze umowy nie skutkuje dla nabywcy uzyskaniem statusu strony w postępowaniu z zakresu reformy rolnej z 1945 r. oraz z powodu możliwości wystąpienia nieskuteczności umowy sprzedaży spadków z 18 grudnia 2013 r. wobec śmierci osoby sprzedającego w dniu 30 czerwca 2012 r. Nie jest także kwestionowane, że w toku postępowania administracyjnego ustalono na podstawie danych zawartych w bazie PESEL, że 30 czerwca 2012 r. zmarł D. D., natomiast podstawą do uznania C. C. za stronę postępowania zakończonego decyzją z 22 października 2015 r. była umowa sprzedaży spadków, zawarta w formie aktu notarialnego 18 grudnia 2013 r., którą C. C. działająca w imieniu i na rzecz D. D. sprzedała C. C. cały spadek po zmarłej E. E. oraz cały spadek po zmarłej F. F. za łączną cenę 75 000 złotych. Skarżący kasacyjnie nie podważają również przyjętego przez Sąd I instancji ustalenia, że przed Sądem Okręgowym w Warszawie toczy się postępowanie z powództwa Skarbu Państwa - reprezentowanego przez [...] - o ustalenie, że umowa z 18 grudnia 2013 r. jest nieważna. Postanowieniem z 19 marca 2021 r. sygn. akt XXV C 1289/21 Sąd Okręgowy w Warszawie udzielił zabezpieczenia i na czas trwania postępowania zakazał C. C. zbywania i obciążania nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania.

Wskazać należy, że kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu subsumpcji, kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Ponieważ nie zakwestionowano skutecznie w skardze kasacyjnej wykładni art. 159 § 1 K.p.a., to efektywność zarzutu niewłaściwego zastosowania tego przepisu zależy od podważenia ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych. Stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (jeżeli chodzi o niewyjaśnienie lub wyjaśnienie pewnych okoliczności), przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. (jeżeli chodzi o ocenę zgromadzonych dowodów) i to w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej.

Przede wszystkim należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie kwestionując stanowisko Sądu I instancji w zakresie oceny prawdopodobieństwa wystąpienia wady z art. 156 K.p.a. w odniesieniu do decyzji Wojewody Mazowieckiego z 22 października 2015 r. nr 3976/2015 nie postawili zarzutu naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w powiązaniu z przepisami sądowoadministracyjnymi. Należy wprawdzie odnotować, że w skardze kasacyjnej zarzucano naruszenie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., to jednak sposób sformułowania tego zarzutu przez powiązanie go z naruszeniem art. 7a, art. 28 i art. 159 § 1 K.p.a. oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że zarzutem tym skarżący kasacyjnie zwalczają wyłącznie stanowisko Sądu I instancji co do błędnej interpretacji skutków wynikających z prawomocnej decyzji z 28 listopada 2014 r. nr GZrn-057-625-226/14 przyznającej status strony C. C. Odnosząc się więc, w tym miejscu, do tego zarzutu, należy wskazać, że mylne jest przypisywanie przez skarżących kasacyjnie znaczenia decyzji z 28 listopada 2014 r. dla niniejszej sprawy i wywodzenie z niej "legalnych podstaw C. C. do udziału w postępowaniu spadkowym".

Z akt sprawy wynika, że decyzją z 28 listopada 2014 r. nr GZrn-057-625-226/14 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję z 23 maja 2014 r. o odmowie dopuszczenia C. C. do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu przed Wojewodą Mazowieckim dotyczącym stwierdzenia, że zespół pałacowo-parkowy pochodzący z majątku [...] nie podlegał działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, i umorzył postępowanie w sprawie dopuszczenia ww. do udziału na prawach strony w tym postępowaniu. W uzasadnieniu decyzji organ jasno wskazał, że brak jest podstaw prawnych do tego, aby kwestię dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu załatwiać odrębną decyzją. Dla rozstrzygnięcia przez organ o tym, czy skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu nie jest przewidziana forma decyzji administracyjnej ani postanowienia.

Okoliczności sprawy wskazują, że kwestia statusu strony skarżącej w postępowaniu przed Wojewodą Mazowieckim dotyczącym stwierdzenia, że zespół pałacowo-parkowy pochodzący z majątku [...] nie podlegał działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, w istocie rozstrzygnęła się w decyzji z 22 października 2015 r. nr 3976/2015, w której Wojewoda Mazowiecki uznał, że taki status skarżącej przysługuje. Tym niemniej właśnie ta kwestia budzi poważne wątpliwości i jest przedmiotem badania w postępowaniu nadzorczym.

W świetle więc powyższych niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, że w przypadku stwierdzenia przez sąd powszechny nieważności umowy, na podstawie której C. C. nabyła od D. D. ww. spadki, w skład których wchodziła sporna nieruchomość, orzeczenie takie będzie miało skutek ex tunc, tj. od daty zawarcia umowy. Oznaczałoby to, że C. C. nigdy nie nabyła żadnych praw do przedmiotowej nieruchomości, a zatem że nie miała interesu prawnego do zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość ta nie podlega pod przepisy dekretu i co za tym idzie, nie przysługiwał jej status strony w tym postępowaniu.

Zasadnie też Sąd I instancji uznał, że wskazane przez ministra w uzasadnieniu postanowienia okoliczności faktyczne i prawne, w związku z którymi wystąpiło prawdopodobieństwo wadliwości decyzji z 2015 r., należy ocenić za wystarczające do zastosowania instytucji z art. 159 § 1 K.p.a. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że wstrzymanie wykonania decyzji w niniejszej sprawie jest uzasadnione przede wszystkim z tej przyczyny, która ujawniła się dopiero w 2021 r. W konsekwencji, Sąd I in stancji uznał, że nie można było zgodzić się ze skarżącym, że organ naruszył w postępowaniu art. 16 K.p.a. Organ prawidłowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogła być uwzględniona zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, ze względu na sporne interesy stron. Poza tym zasada określona w art. 7a K.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku wątpliwości interpretacyjnych - odnośnie do treści normy prawnej, a nie w razie kwestionowania legalności decyzji na skutek wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1526/18).

Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a.

W myśl art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli natomiast w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Warunki te spełnia zaskarżony wyrok. Z jego treści wynika, że - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - w rozpatrywanej sprawie doszło do wykazania okoliczności faktycznych i prawnych, w związku z którymi wystąpiło prawdopodobieństwo wadliwości decyzji z 2015 r., i były one wystarczające do zastosowania instytucji z art. 159 § 1 K.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że o ile istotnie, oparcie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej na jednym z odosobnionych poglądów prezentowanych w orzecznictwie budzi wątpliwości, o tyle jednak prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności umowy, która była podstawą legitymacji procesowej jednej ze stron postępowania - z uwagi na śmierć jednej ze stron tej umowy przed jej zawarciem - ma już wystarczający ciężar gatunkowy, aby uzasadnić wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej. Na s. 5 uzasadnienia wyroku Sąd Wojewódzki odniósł się do pozostałych zarzutów skargi uznając, że nie zasługują one na podzielenie (art. 7, art. 7a i art. 28 K.p.a. oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.