Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 47/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 24 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II SA/Go 310/22 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 31 marca 2022 r., nr SKO-1418/252-0/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 15 września 2022 r. oddalił skargę B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 31 marca 2022 r., nr SKO-1418/252-0/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskiem z 20 maja 2021 r. B. K. zwróciła się do Burmistrza L. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem K. K. (rok urodzenia 1987).

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że K. K. jest osobą posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, która istnieje od 31 sierpnia 2011 r., ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 30 marca 2021 r., natomiast orzeczenie zostało wydane na okres do 30 kwietnia 2023 r. B. K. sprawuje stałą opiekę nad synem, pomaga mu w codziennym funkcjonowaniu (m.in. żywieniu pozajelitowym), procesie leczenia, wizytach lekarskich. Małżonek wnioskodawczyni R. K. nie może sprawować opieki nad synem ponieważ pracuje i jest jedynym żywicielem rodziny. W dacie złożenia wniosku K. K. pozostawał w związku małżeńskim, jednakże na dzień 14 lutego 2022 r. został wyznaczony termin jego rozprawy rozwodowej. Dzieci K. K. są małoletnie. Osobą w pierwszej kolejności blisko spokrewnioną, mogącą sprawować opiekę jest matka B. K., która z tego powodu nie podejmuje świadomie zatrudnienia. Nie wystąpiła z wnioskiem do ZUS o ustalenie prawa do emerytury. Przez ostatnie lata pobierała świadczenie pielęgnacyjne na syna Ł. K. do dnia jego śmierci.

Decyzją z 2 lutego 2022 r. Burmistrz L. odmówił B. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej w skrócie u.ś.r.), bowiem niepełnosprawność K. K. powstała w wieku dorosłym.

Po wniesieniu przez stronę odwołania, decyzją z 31 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza L. i przyznało B. K. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem K. K. od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia 30 kwietnia 2023 r. w wysokości 2.119 zł miesięcznie. Kolegium uznało za niesporne spełnienie przez B. K. ustawowych przesłanek pozytywnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a także okoliczności dotyczące stanu zdrowia syna strony, który posiada znaczny stopień niepełnosprawności – datowany od 30 marca 2021 r. i orzeczony do 30 kwietnia 2023 r. W ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał niewłaściwej interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. – bez uwzględnienia zmiany stanu prawnego spowodowanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, którego bezpośrednim skutkiem jest utrata domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, tj. 23 października 2014 r. Dalej organ przytoczył treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że K. K. pozostawał w związku małżeńskim z M. K., która nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Małżeństwo to zostało prawomocnie rozwiązane przez rozwód 26 lutego 2022 r. Z tym dniem ustała negatywna przesłanka wyłączająca możliwość przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium przyznało zatem stronie świadczenie pielęgnacyjne od 1 lutego 2022 r. (od miesiąca, w którym uprawomocnił się w/w wyrok rozwodowy) do 30 kwietnia 2023 r. (tzn. do końca okresu ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności).

Na powyższą decyzję B. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. domagając się jej uchylenia i ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od marca 2021 r. do upływu 60 dnia od daty odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co do zasady wyklucza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez krewnych zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych w dalszej kolejności po małżonku. Z art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wynika, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki. Ponadto są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, zgodnie z art. 60 § 1 k.r.o., małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Z art. 130 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym, właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie wolnej woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, stanowiąca dla małżonków podstawę zgłaszania roszczeń, przynajmniej w sferze opiekuńczej.

Sąd I instancji uznał, że podniesiona w skardze okoliczność zaistnienia pomiędzy synem skarżącej a jego małżonką faktycznej separacji nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o., skoro ustawodawca dopuścił możliwość orzeczenia obok rozwodu także separacji w sferze prawnej (art. 611 – art. 616 k.r.o.). Dopiero zatem separacja w ujęciu prawnym, zgodnie z art. 614 § 1, 3 i 4 k.r.o. stanowi fakultatywną okoliczność mogącą wyłączyć ustawowy obowiązek małżonków określony w art. 23 k.r.o.

WSA wskazał, że małżeństwo syna skarżącej K. K. oraz E. K. zostało rozwiązane wyrokiem Sądu Okręgowego w Zielonej Górze z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt I 2.C 1160/19, który uprawomocnił się z dniem 26 lutego 2022 r. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że od tej daty w odniesieniu do skarżącej – matki K. K. ustała wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. okoliczność wyłączająca możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji, z uwagi na treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. możliwe stało się przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym zaistniały wszystkie przesłanki pozytywne przyznania tego świadczenia, tzn. od 1 lutego 2022 r.

Jeśli chodzi natomiast o końcową datę okresu przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd I instancji zgodził się z argumentacją Kolegium zawartą w odpowiedzi na skargę, iż art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 odnosi się do zdarzenia przyszłego i niepewnego, jakim obecnie jest data odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze RP stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1028) od dnia 16 maja 2022 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kolegium słusznie uznało za niezasadne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, którego końcowa data nie jest znana, a może przypadać wcześniej niż wskazany w orzeczeniu o niepełnosprawności K. K. dzień 30 kwietnia 2023 r. Omawiany przepis będzie stanowił podstawę do zmiany decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie końcowej daty okresu jego przysługiwania w przypadku, gdy zbliżać się będzie końcowy termin przyznanego świadczenia, a nadal obowiązywać będą przesłanki stosowania tego przepisu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. K. wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 4 u.ś.r. w związku z art. 15 h ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-l9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lutego 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. a nie do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 24 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lutego 2022 r. (data rozwiązania związku małżeńskiego podopiecznego z żoną), a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 maja 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 24 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., dotyczący początkowej daty przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przepis ten stanowi jedną z przesłanek wyłączających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się to, że "ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych" (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19, wyrok NSA z dnia 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1244/21, wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1935/21). Obowiązek wzajemnej pomocy między małżonkami został wyrażony wprost w treści art. 23 k.r.o. Trwa on przez cały okres małżeństwa, a co istotne w określonych zakresach również po orzeczeniu separacji, a także po jego rozwiązaniu (art. 60 k.r.o., art. 614 § 3 i 4 k.r.o.). Prawidłowo zatem Sąd I instancji stwierdził, że podnoszona przez skarżącą okoliczność zaistnienia pomiędzy E. K. a jej synem faktycznej separacji nie znosi obowiązków określonych w art. 23 K.r.o., skoro nadal pozostawali oni małżeństwem.

Stanowisko powyższe znalazło potwierdzenie w podjętej na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. I OPS 2/22, gdzie wprost wskazano, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Treść podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ administracji nie może przyznać świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom. Nie może już więc badać innych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie możliwości sprawowania opieki przez małżonka, w tym również tych związanych z ich wzajemnymi relacjami.

W toku postępowania administracyjnego bezsprzecznie ustalono, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wymagający opieki syn skarżącej pozostawał w związku małżeńskim. Żona K. K. nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Małżeństwo ww. zostało rozwiązane wyrokiem Sądu Okręgowego w Zielonej Górze z 18 lutego 2022 r., który uprawomocnił się z dniem 26 lutego 2022 r. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo uznał, że od tej daty w odniesieniu do skarżącej – matki K. K. ustała wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. okoliczność wyłączająca możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenie to pozostaje kluczowe także na gruncie art. 24 ust. 2 u.ś.r. Przepis ten wyznacza datę początkową, od której należy się świadczenie, stanowiąc, iż jest to początek miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W ustalonym stanie faktycznym nie było podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia od daty złożenia wniosku, skoro w tym czasie jej wymagający opieki syn pozostawał w związku małżeńskim. Negatywna przesłanka wyłączająca możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ustała dopiero z momentem uprawomocnienia wyroku Sądu Okręgowego w Zielonej Górze rozwiązującego małżeństwo E. K. i K. K., tj. z dniem 26 lutego 2022 r. W tych okolicznościach prawidłowo zostało przyznane świadczenie od 1 lutego 2022 r.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 4 u.ś.r. w związku z art. 15 h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawą COVID"), dotyczący końcowej daty okresu przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z art. 24 ust. 4 u.ś.r., prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony.

W myśl art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Ważność orzeczenia o niepełnosprawności syna skarżącej upływała 30 kwietnia 2023 r. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. 31 marca 2022 r. obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego, co do zasady więc organ winien określić końcową datę okresu świadczeniowego w oparciu o art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID, a nie o datę ważności wskazaną w orzeczeniu o niepełnosprawności. Błąd ten jednak nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie, gdyż został on skorygowany decyzją Burmistrza L. z 9 maja 2023 r. znak RS.8252.26.2021 o przedłużeniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego zaskarżoną decyzją na okres od 1 maja 2023 r. do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji skarżąca uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, w tym również z art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 P.p.s.a.