Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 407/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Gliwice od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 413/22 w przedmiocie odrzucenia skargi i zwrotu wpisu w sprawie ze skarg Miasta Gliwice na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie bezczynności organu w sprawie przekazania dotacji celowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 413/22 w pkt 1 odrzucił skargę Miasta Gliwice na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie nieprzekazania dotacji celowej na sfinansowanie wykonania decyzji o usunięcie odpadów postanawia. W pkt 2 zwrócił skarżącej 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Miasto Gliwice – dalej: skarżąca lub strona - złożyło skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego polegającą na nieprzekazaniu skarżącej dotacji celowej na sfinansowanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z 19 kwietnia 2021 r. w przedmiocie niezwłocznego usunięcia odpadów.

Uzasadniając odrzucenie skargi WSA w Gliwicach podkreślił, że złożony w sprawie środek zaskarżenia jest niedopuszczalny z powodu braku właściwości sądu administracyjnego.

Sąd I instancji podniósł, że Sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.). W sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi bezczynność w przekazaniu dotacji w wysokości zapewniającej realizację zadania zleconego z zakresu administracji rządowej. Podstawę realizacji zadań z zakresu administracji rządowej zlecanych jednostkom samorządu terytorialnego stanowi art. 166 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 dalej: usg) ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Z kolei jak wynika z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2021r. poz. 1672 – dalej: ustawa o dochodach) jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Kwoty dotacji celowych, o których mowa w ust. 1, ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju (art. 49 ust. 3). Zgodnie z art. 49 ust. 4 tej ustawy ww. dotacje celowe są przekazywane przez wojewodów, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań (art. 49 ust. 5). Natomiast w przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym (art. 49 ust. 6).

W ocenie WSA niezbędne jest zatem wyjaśnienie przed jakim sądem, powszechnym czy administracyjnym jednostka samorządu terytorialnego może dochodzić należnego świadczenia i czym świadczeniem jest sama dotacja, jej wysokość, czy też szkoda wynikła z nieprzekazania dotacji we właściwej wysokości lub we właściwym terminie. Pojęcie sprawy cywilnej sensu largo jest najszerszym, ogólnym sformułowaniem, którym ustawodawca posłużył się dla wyznaczenia właściwości sądów powszechnych. Sformułowanie kompletnego wykazu "spraw cywilnych" jest na tyle utrudnione, że z góry można założyć, iż każda próba spotkałaby się z zarzutem pominięcia jakiegoś elementu tego pojęcia (choćby w nowo pojawiających się typach stosunków prawnych). Drogą zapewnienia prawa do sądu w zakresie wynikającym z konstytucji jest więc właściwa interpretacja pojęcia "sprawy cywilnej". Praktyka stosowania art. 1 kpc, jak wskazują powołane przykłady, nie zapewnia jednak w dostatecznym stopniu realizacji prawa do sądu, gdy chodzi o roszczenia wynikłe z aktu administracyjnego.

Sąd podniósł, że pojęcie "sprawy" należy odnosić do sporów prawnych między osobami fizycznymi i prawnymi. Obejmuje ono spory wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, administracyjno-prawnych oraz rozstrzyganie o zasadności zarzutów karnych. Jego znaczenie nie wyczerpuje się jednak na tym katalogu. Chodzi bowiem o "rozstrzyganie o prawach danego podmiotu". Do kategorii praw, o których rozstrzyga sąd sprawujący wymiar sprawiedliwości należą więc wszelkie inne prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego. Skutki niewykonania zobowiązania regulowane są, co do zasady przez art. 471 i następne Kodeksu cywilnego. Przy tym ustawodawca nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań wynikających z umów. Przyjmuje się powszechnie, że odpowiedzialność ta obejmuje zobowiązania wynikające z czynności prawnych jedno i dwustronnych, aktów administracyjnych, z czynów niedozwolonych, z bezpodstawnego wzbogacenia, z negotiorum gestio oraz z innych zdarzeń, z którymi ustawa łączy powstanie zobowiązania. Niewykonanie czy też nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania, niezależnie od jego źródła, pociąga więc za sobą skutki wskazane w Kodeksie cywilnym. W odniesieniu do zobowiązań pieniężnych może to być - obok sankcji ogólnych - obowiązek płacenia odsetek.

W ocenie WSA użycie w art. 8 ust. 1 usg pojęcie "zadanie zlecone" stanowi - zakładając konsekwentne posługiwanie się przez ustawodawcę terminami o konotacji prawnej - wyraźne nawiązanie do przepisów zobowiązaniowych o umowie zlecenia. Użycie tego określenia, a nie innego pojęcia bliskoznacznego, pozbawionego kontekstu cywilnoprawnego, uprawnia do przyjęcia, że pomiędzy organem administracji rządowej, którego zadania zostały przekazane do wykonywania gminie jako zlecone, a tą gminą powstaje stosunek o treści odpowiadającej umowie zlecenia w rozumieniu art. 734 i nast. k.c. Oznacza to, że - w braku odmiennej umowy - zleceniobiorca umocowany jest do dokonania czynności w imieniu dającego zlecenie (art. 734 § 2 k.c.).

Sąd I instancji, mając na uwadze treść art. 177 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach, stwierdził, że skoro w tym ostatnim przepisie mowa jest o postępowaniu sądowym bez wyraźnego jednoznacznego odesłania do postępowania przed sądem administracyjnym, a jednocześnie z przedstawionych wyżej rozważań wynika cywilnoprawny charakter świadczenia należnego jednostce samorządu terytorialnego z tytułu przekazania dotacji celowej w nieprawidłowej wysokości lub z opóźnieniem, skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna.

Miasto Gliwice wniosło skargę kasacyjną od powyższego postanowienia domagając się jego uchylenia w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez zobowiązanie Wojewody Śląskiego do przekazania dotacji celowej w kwocie [...] 000 zł na sfinansowanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z 19 kwietnia 2021 r., nr [...] w terminie nie dłuższym niż 30 dni, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w powyższym zakresie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Autor skargi kasacyjnej wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w niniejszej sprawie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

I. Przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z pkt 4 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy dotyczyła ona bezczynności Wojewody Śląskiego w zakresie niewykonania czynności przekazania dotacji, a więc czynności ,,innej niż określone w pkt L-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Gliwicach prawidłowo zakwalifikował czynność, której w terminie nie wykonał Wojewoda, nie odrzuciłby skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, ale rozpoznałby sprawę merytorycznie

2) naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art.49 ust. 6 w związku z ust.5 ustawy o dochodach poprzez ich błędną wykładnię, zgodnie z którą w przypadku nieprzekazania jednostce samorządu terytorialnego w terminie dotacji na realizację zadania zleconego z zakresu administracji rządowej jednostce tej przysługuje wyłącznie droga sądowa przed sądem powszechnym; naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Gliwicach prawidłowo zinterpretował te przepisy, doszedłby do wniosku, że w przypadku nieprzekazania dotacji możliwe jest zarówno powództwo do sądu powszechnego, jak i skarga na bezczynność organu, który dotacji miał udzielić;

II. Naruszenie prawa materialnego: art. 49 ust. 1-, 5 i 6 ustawy o w związku z art. 126 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, ze stanowią one jedynie podstawę do formułowania roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, a nie rodzą administracyjnoprawnego obowiązku terminowego przekazania dotacji, którego niewykonanie może być przedmiotem skargi na bezczynności organu.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Miasto Gliwice przedstawiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Wojewoda Śląski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę na bezczynność na podstawie art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. prezentując stanowisko, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. To rozstrzygnięcie jest wynikiem błędnej wykładni przepisów art. 49 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, regulujących wysokość i przekazywanie dotacji na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz art. 129 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Według tej regulacji prawnej, kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego określane są przez dysponentów części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Kwoty dotacji celowych ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju. Dotacje celowe są przekazywane przez wojewodów (...). Dotacje celowe powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. Z przepisów tych wynika, że przekazanie dotacji celowej przez wojewodę nie wymaga decyzji lub zawarcia umowy, jest to czynność materialnotechniczna. Inaczej mówiąc, jest to pierwszy etap postępowania przekazania dotacji na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oparty o konstrukcje administracyjnoprawne. Przekazując dotację na realizację określonych zadań wynikających z przepisów odrębnych, organ dotacyjny musi najpierw określić (ustalić) kwotę przekazywanej dotacji stosując określoną metodę jej określenia (ustalenia) według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju. Skoro finansowane zadania stanowią zadania z zakresu zadań administracji rządowe, to organ dotacyjny (dysponent części budżetowej – art. 2 pkt 8 ufp) ma uprawnienie i obowiązek wyceny konkretnego zadania. Wycena ta musi uwzględniać zasadę, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów; optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Dopiero po określeniu (ustaleniu) kwoty dotacji następuje jej przekazanie przez wojewodę jednostce samorządu terytorialnego, jednostka samorządu terytorialnego otrzymuje z budżetu państwa dotację celową w wysokości zapewniającej realizację zadania. W przypadku, kiedy dotacja nie została przekazana w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym. Artykuł 49 ust. 6 ustawy o dochodach jest przepisem prawa materialnego kształtującym sytuację prawną jednostki samorządu terytorialnego po zakończeniu pierwszego etapu postępowania: przekazania dotacji na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami przysługuje, kiedy do wykonania zleconych jednostce samorządu terytorialnego zadań nie wystarczyły środki jej przekazane z budżetu państwa. Na podstawie tego przepisu jednostka samorządu terytorialnego może żądać różnicy pomiędzy kwotą, jaka rzeczywiście była potrzebna dla pełnego ich wykonania, a wysokością przekazanej dotacji. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę roszczenia o zapłatę kwoty rzeczywiście potrzebnej do pełnego wykonania zadań zleconych. Ma on zastosowanie w wypadkach: przekazania przyznanej dotacji w niepełnej wysokości, tj. mniejszej niż prawidłowo obliczona przez organ dotacyjny; przekazania przyznanej dotacji z uchybieniem terminu ustawowego; przekazania dotacji w wysokości niezapewniającej właściwej realizacji zadań. Roszczenie przyznane jednostce samorządu terytorialnego nie ma charakteru odszkodowawczego, nie jest zatem konieczne wykazanie bezprawności działania dysponenta dotacji lub powstania szkody po stronie jednostki samorządu terytorialnego.

W tej sprawie, Prezydent Miasta Gliwice w dniu 19 kwietnia 2021 r. wydał decyzję na podstawie art. 26 a ust. 3 w związku z art. 26a ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Następnie pismem z 11 października 2021 r. organ ten wniósł o przekazanie przez Wojewodę Śląskiego środków na sfinansowanie kosztów wykonania decyzji z 19 kwietnia 2021 r. Pismem z 15 listopada 2021 r. Wojewoda Śląski odmówił ustalenia (określenia) i przekazania dotacji. Pismo dysponenta części budżetowej odmawiające ustalenia (określenia) kwoty i przekazania dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego, jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. Jest zewnętrznym działaniem władczym o charakterze publicznoprawnym skierowanym do indywidualnego adresata dotyczącym uprawnienia określonego w prawie powszechnie obowiązującym (otrzymanie z budżetu państwa dotacji celowej w wysokości zapewniającej realizację zadania zleconego z zakresu administracji rządowej; zadania zleconego ustawą), podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Sąd administracyjny sprawujący tę kontrolę stosuje środki określone w ustawie: art. 151 p.p.s.a. lub art. 146 § 1 p.p.s.a. (Sąd, uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4) uchyla ten akt. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio.)

Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo w postanowieniach z 4 marca 2021 r., I GSK 139/21; czy 7 kwietnia 2021 r., I GSK 211/21) wyraził jednoznaczną ocenę prawną dotyczącą kontroli sądowo administracyjnej rozstrzygnięć podejmowanych w procedurze dofinansowania projektu: "Akty tego typu, jak odmowa podpisania umowy w przedmiocie dofinansowania projektu, spełniają bowiem wszystkie przesłanki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tzn. nie przynależą do kategorii aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., mają charakter indywidualny, dotyczą uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a także są dokonywane/wydawane w zakresie administracji publicznej (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, (red.) R. Hauser, M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2015, s. 61-72, pkt 29-48 komentarza do art. 3). Akt w postaci "odmowy podpisania umowy" nie jest decyzją administracyjną, nie jest postanowieniem administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, nie jest również postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (przesłanka pierwsza). Został podjęty w sprawie indywidualnej skarżącej kasacyjnie (przesłanka druga). Akt ten dotyczy też uprawnienia w postaci dofinansowania wynikającego z przepisów prawa (przesłanka trzecia). Ma charakter publicznoprawny, gdyż dotyczy relacji o takim charakterze (...). (...) nie ma większego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i przesadzenia kognicji sadów administracyjnych to, czy właściwym do ustalenia tej kognicji jest przepis art. 3 § 3 p.p.s.a., czy też art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zarówno bowiem w jednym, jak i drugim przypadku istnieje podstawa prawna do zakwestionowania skargą do WSA - "odmowy podpisania umowy", traktowanej w obu przypadkach jako akt w przedmiocie negatywnej oceny projektu, skutkującej brakiem dofinansowania." "(...) W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Reasumując, pismo Wojewody Śląskiego z 15 listopada 2021 r. odmawiające ustalenia i przekazania dotacji jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest zewnętrznym działaniem władczym o charakterze publicznoprawnym skierowanym do indywidulanego adresata dotyczącym uprawnienia określonego w prawie powszechnie obowiązującym, podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...). Skoro w tej sprawie strona złożyła 11 października 2021 r. wniosek o przekazanie przez Wojewodę Śląskiego środków na sfinansowanie kosztów wykonania decyzji z 19 kwietnia 2021 r., i Wojewoda Śląski pismem z 15 listopada 2021 r. odmówił ustalenia (określenia) i przekazania dotacji, to tym samym nie zachodzi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o otrzymanie z budżetu państwa dotacji celowej w wysokości zapewniającej realizację zadania zleconego z zakresu administracji rządowej; zadania zleconego ustawą.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.