Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4816/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 791/20 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2020 r. nr 371/DSS w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 grudnia 2019 r. nr 5300/DSS; 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz M.C. kwotę 857 (osiemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 791/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.C. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2020 r. nr 371/DSS w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 12 lutego 2019 r. Minister Obrony Narodowej zwolnił skarżącego z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 lipca 2019 r. Następnie 5 sierpnia 2019 r. skarżący wniósł o przyznanie uprawnień do świadczenia pieniężnego z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, które zostało mu przyznane decyzją Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego we Wrocławiu z 12 sierpnia 2019 r.

Zawiadomieniem z 17 września 2019 r. organ wszczął postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o świadczeniu. Pismem z 9 października 2019 r. (data wpływu) skarżący nie wyraził zgody na stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu świadczenia. Następnie w piśmie z 16 października 2019 r. skarżący stwierdził, że w dniu złożenia wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego pełnił zawodową służbę wojskową w rezerwie kadrowej, w związku z tym nie zaistniała sytuacja do zastosowania przesłanki wynikającej z art. 97a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 330 ze zm.), bowiem w tym dniu nie zajmował stanowiska służbowego, na które został wyznaczony rozkazem z 23 sierpnia 2018 r., tym samym nie sposób stwierdzić, aby decyzja o świadczeniu rażąco naruszała prawo.

Organ ustalił, że skarżący został wyznaczony na stanowisko Naczelnika Wydziału rozkazem personalnym Szefa Służby Wywiadu Wojskowego z 11 grudnia 2008 r. Wyznaczenie i objęcie obowiązków nastąpiło 12 stycznia 2009 r. Rozkazem personalnym Szefa Służby Wywiadu Wojskowego z 23 sierpnia 2018 r. - w ramach dotychczasowego stanowiska – skarżący otrzymał wyższą grupę uposażenia (U-16B). Decyzją z 2 grudnia 2019 r. organ stwierdził nieważność decyzji o świadczeniu.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia 29 stycznia 2020 r. Minister Obrony Narodowej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy swoje orzeczenie z 2 grudnia 2019 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego we Wrocławiu z 12 sierpnia 2019 r., którą przyznano skarżącemu świadczenie pieniężne przysługujące przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej.

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał regulacje zawarte w art. 156 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej. Wskazał również, że orzekający w tym trybie organ administracji publicznej ma jedynie uprawnienia kasacyjne - rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto wyjaśnił, iż postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, zatem rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, nie rozstrzyga się jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego.

Organ wskazał, że skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 lipca 2019 r. Z tego tytułu przyznano i wypłacono mu świadczenie pieniężne należne przez okres jednego roku - na podstawie art. 95 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W ocenie organu bezsporne jest również, iż skarżący spełnił przesłanki określone w art. 96 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych warunkujące otrzymywanie świadczenia określonego w art. 95 pkt 1 tego aktu. W myśl przywołanego przepisu, żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej niezależnie od odprawy, o której mowa w art. 94 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przysługuje - przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby - wypłacane co miesiąc świadczenie pieniężne, w wysokości kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby. Dalej organ wyjaśnił, że powyższe świadczenie pieniężne przysługuje, z zastrzeżeniem art. 96 ust. 2-4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych – żołnierzowi, który pełnił nieprzerwanie zawodową służbę wojskową przez co najmniej 15 lat. Okoliczność ta stanowi podstawowe kryterium nabycia uprawnień do przedmiotowego świadczenia pieniężnego.

Jednocześnie organ zwrócił uwagę, iż w art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ustalono jednak odrębne reguły ustalania wysokości świadczenia pieniężnego z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Następnie organ wyjaśnił, że wydając decyzję o świadczeniu w oparciu o art. 95 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, organ emerytalny nie analizował w trakcie postępowania, czy w przypadku skarżącego nie powinna znaleźć zastosowanie norma szczególna z art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Organ wskazał, że zgodnie art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w przypadku wypowiedzenia przez żołnierza zawodowego stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w okresie dwunastu miesięcy od dnia objęcia przezeń wyższego stanowiska służbowego albo stanowiska służbowego o tym samym stopniu etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia, podstawę wymiaru należności, o których mowa w art. 94 oraz 95 pkt 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustala się, przyjmując uposażenie należne żołnierzowi na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym.

Zdaniem organu, w decyzji z 2 grudnia 2019 r. prawidłowo wyłożono art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, bowiem z wykładni językowej tego przepisu jednoznacznie wynika, że przesłanki do jego zastosowania są następujące:

- złożenie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez żołnierza zawodowego, w myśl art. 111 pkt 9 lit. a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych;

- objęcie obowiązków przez żołnierza zawodowego na wyższym stanowisku służbowym albo na stanowisku służbowym z tym samym stopniem etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia w okresie dwunastu miesięcy od daty złożenia przedmiotowego wypowiedzenia.

Zdaniem organu wykładnia językowa art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jest wystarczająca i nie wymaga stosowania innych rodzajów wykładni. Organ przypomniał, że z opisu przebiegu służby wojskowej oraz zgromadzonej dokumentacji postępowania wynika, że:

- do 2 września 2018 r. skarżący pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku Naczelnika Wydziału - zaszeregowanym do niższej grupy uposażenia (U:16A);

- z dniem 3 września 2018 r. zwolniono go z zajmowanego stanowiska i wyznaczono na stanowisko Naczelnika Wydziału - zaszeregowane do wyższej grupy uposażenia (U:16B);

- 11 stycznia 2019 r. skarżącego przeniesiono do rezerwy kadrowej Ministra Obrony Narodowej - do pełnienia służby wojskowej w Dowództwie Operacyjnym Rodzajów Sił Zbrojnych;

- 30 stycznia 2019 r. zarejestrowano złożone przez skarżącego wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.

W ocenie organu - mając na uwadze datę objęcia stanowiska wynikającą z rozkazu personalnego z 23 sierpnia 2018 r. i datę wypowiedzenia dokonanego przez skarżącego - ustalenie uprawnień do świadczenia z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej odbyło się z rażącym naruszeniem art. 95 pkt. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, bowiem 30 stycznia 2019 r. zarejestrowano wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Data złożenia wypowiedzenia przez skarżącego wskazuje zatem na obowiązek zastosowania przez organ emerytalny normy szczególnej - art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W konsekwencji decyzja o świadczeniu narusza rażąco art. 95 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Organ wyjaśnił także, że wbrew twierdzeniom skarżącego kluczowymi przesłankami do zastosowania art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jest złożenie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w okresie dwunastu miesięcy od daty objęcia obowiązków na wyższym stanowisku służbowym lub tożsamym stanowisku służbowym zaszeregowanym do wyższej grupy uposażenia. Fakt zmiany tego stanowiska - przeniesienia do rezerwy kadrowej - nie stanowi przesłanki wykluczającej zastosowanie wspomnianego przepisu, nie zawiera on bowiem żadnej przesłanki wykluczającej. Zdaniem organu, skoro ustawodawca nie przewidział wykluczenia dotyczącego żołnierzy przeniesionych do rezerwy kadrowej, nie ma podstaw do domniemywania jego istnienia. Istotne znaczenie ma objęcie "wyższego" stanowiska służbowego lub stanowiska zaszeregowanego do wyższej grupy uposażenia i złożenie wypowiedzenia w okresie 12 miesięcy od objęcia stanowiska.

Organ wskazał, iż jego stanowisko potwierdza analiza pkt 23 uzasadnienia ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1355), gdzie stwierdzono, że zadaniem art. 97a ustawy pragmatycznej było ograniczenie liczby wypowiedzeń stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez żołnierzy wyznaczonych na wyższe stanowiska służbowe, którzy bezpośrednio po takim wyznaczeniu wypowiadają stosunek zawodowej służby wojskowej.

Minister wyjaśnił także, iż błędne są również wywody skarżącego jakoby było nielogiczne unieważnienie decyzji o świadczeniu w całości, gdy - co do zasady - organ nie kwestionuje prawa do świadczenia, a organ mógłby rozpatrywać sprawę stwierdzenia nieważności, co najwyżej do tej części należności, którą uznano za nieprawidłowo przyznaną. Dalej organ wywiódł, iż uszło też uwadze skarżącego, że dotyczące przyznania uprawnień rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 95 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, natomiast z uwagi na wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, winna być natomiast zupełnie inna podstawa prawna rozstrzygnięcia. Ponadto zmianie uległyby składniki uposażenia. W myśl określonej w danym przepisie formuły, organ emerytalny winien przyjąć składniki uposażenia przysługujące skarżącemu na poprzednim stanowisku służbowym. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji o świadczeniu jest prawidłowe, a wydanie kolejnej decyzji będzie wymagać nie tylko zmiany podstawy prawnej, ale również wszystkich składników przysługującego świadczenia, z uwagi na normę nakładającą na organ uwzględnienie uposażenia należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Rozpoznając skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że argumentacja organu jest trafna, gdy chodzi o wskazanie prawnych i faktycznych uwarunkowań sprawy. Zdaniem WSA w Warszawie organ słusznie skonstatował, że decyzję o świadczeniu wydano z rażącym naruszeniem prawa, na skutek pominięcia treści normatywnej art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który w danej sprawie powinien był znaleźć zastosowanie. Skutki tego były istotne, skoro prowadziło to do orzeczenia o wypłacie świadczenia w niewłaściwej (zawyżonej) wysokości. Dalej Sąd wyjaśnił, iż argumentacja organu jest właściwa i pełna zatem przyjmuje ją za własną, z zastrzeżeniem zamieszczonym w końcowej części uzasadnienia.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że trafnie zauważono w skardze, że w aktualnym orzecznictwie sądów podkreśla się istotną rolę stosowania równolegle innych metod wykładni niż językowo-logiczne, jednak nie ma to istotnego znaczenia z perspektywy rozpoznawanej sprawy. Podkreślił, że brzmienie przepisu - wbrew wywodom skargi - jest jednoznaczne w tym zakresie, gdzie w jego hipotezie zakreślono, kiedy znajdzie on zastosowanie. Chodzi o przypadek wystąpienia mniej niż rocznego okresu pomiędzy czasem podwyższenia uposażenia żołnierza oraz złożeniem przezeń wniosku o wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. W takim przypadku uprawnienie do świadczenia po odejściu ze służby pozostaje w związku z uprzednio, pobieranymi przezeń poborami a nie ostatnimi. Z treści danej normy nie wynika, aby znaczenie w sprawie miało to, czy na dzień wypowiedzenia stosunku służbowego, żołnierz zajmuje nowe stanowisko bądź to, na którym podniesiono mu uposażenie. Także przy odwołaniu się do innych metod wykładni danej regulacji, w tym przy uwzględnieniu wyrażonej w uzasadnieniu noweli ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych woli prawodawcy, nie sposób znaleźć racjonalnych przesłanek, aby dana regulacja nie miała dotyczyć skarżącego. O ile nie wypowiedziałby on stosunku służbowego, pozostawałby nadal w dyspozycji, jako zaplecze kadrowe. Wolą prawodawcy było zaś ograniczenie przypadków opuszczenia służby przez żołnierzy bezpośrednio po podniesienie im uposażenia - przyjęto tu okres 12 miesięczny.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

a) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyrażającym się w rozpoznaniu niniejszej sprawy i wydaniu zaskarżonego wyroku na posiedzeniu niejawnym pomimo braku ku temu ustawowych podstaw i uniemożliwieniu tym samym skarżącemu przedstawienia argumentów przemawiających za zasadnością skargi bezpośrednio członkom składu orzekającego;

b) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 15zzs4 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: "uCOVID") poprzez rozpoznanie niniejszej sprawy i wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym pomimo istnienia możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, co pozbawiało skarżącego możliwości przedstawienia argumentów przemawiających za zasadnością skargi bezpośrednio członkom składu orzekającego;

c) naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 97a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wyrażające się w uznaniu, że "poprzednio zajmowanym stanowiskiem służbowym" dla żołnierza zawodowego znajdującego się w chwili wypowiedzenia stosunku służbowego w rezerwie kadrowej (a zatem nie zajmującego już w chwili wypowiedzenia żadnego stanowiska służbowego) jest jego przedostatnie stanowisko służbowe, podczas gdy poprawna językowa wykładnia przeprowadzana z uwzględnieniem słownikowego znaczenia terminu "poprzedni" wskazuje, że "poprzednio zajmowanym stanowiskiem służbowym", dla żołnierza zawodowego znajdującego się w chwili wypowiedzenia stosunku służbowego w rezerwie kadrowej (a zatem nie zajmującego już w chwili wypowiedzenia żadnego stanowiska służbowego), jest jego ostatnie stanowisko służbowe;

d) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawypolegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") wyrażające się w braku uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, pomimo tego że orzekające w sprawie organy wadliwie przyjęły, że przy ustalaniu skarżącemu prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej doszło do rażącego naruszenia art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w sytuacji gdy wyniki wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie prowadzą w przedmiotowej sprawie do jednolitych rezultatów, co tym samym wykluczało możliwość przyjęcia, że w sprawie wystąpiła przesłanka "rażącego naruszenia prawa" określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skarg kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. Wymaga to zatem prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, a więc konieczność precyzyjnego wskazania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej sąd uchybił, a także ich uzasadnienia.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle postanowień art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Z uwagi na treść powyższych regulacji precyzyjne sformułowanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie przez stronę składającą ten środek odwoławczy jest kwestią niezwykle istotną, przesądzającą o zakresie kontroli instancyjnej, dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie może uzupełniać, rozszerzać czy precyzować zarzutów kasacyjnych.

Jak już wskazano koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Stawiając zarzuty naruszenia prawa procesowego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1414/18, publ. CBOSA). Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające wcześniej w sprawie organy.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, przede wszystkim należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił, jaki istotny wpływ miało to na wynik sprawy. Ponadto wymaga podkreślenia, że ustawodawca na mocy przepisów uCOVID dopuścił, przy spełnieniu określonych warunków, możliwość załatwiania spraw w postępowaniu sądowoadministracyjnym na posiedzeniu niejawnym. Przepisy te nie naruszają w ocenie sądu kasacyjnego podstawowych uprawnień procesowych strony. Zatem sama okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza jeszcze, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw. Skarżący został poinformowany o planowanym rozpatrzeniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznaczało to, że skarżący nie będzie obecny przy ogłaszaniu wyroku, ale sprawa zostanie rozpoznana w takim składzie sędziowskim, jak byłaby rozpoznana na rozprawie i skarżący miał prawo zaprezentować swoje stanowisko na piśmie, tak jak miał prawo zaprezentować je ustnie albo na piśmie jako załącznik do protokołu na rozprawie.

Z treści zarzutów i ich uzasadnienia oraz wskazania jako naruszonych przepisów art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. wynika, że strona upatruje ich naruszenia w braku przeprowadzenia rozprawy, choćby w trybie odmiejscowionym (online). Z akt sprawy wynika jednak, co nie jest kwestionowane, że sprawa została rozpoznana przez WSA w Warszawie na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z dnia 9 listopada 2020 r.(k. 37 akt sprawy). W dacie tej obowiązywał art. 15zzs4 uCOVID, który dotyczył m.in. możliwości rozpatrywania skarg przez wojewódzkie sądy administracyjne na posiedzeniu niejawnym. Niewątpliwie jawna rozprawa daje stronom możliwość wyjaśnienia wątpliwości składu orzekającego, przedstawienia swoich racji czy uzupełnienia stanowisk zawartych we wcześniejszych pismach. Ponadto stwarza możliwość przedstawienia okoliczności, które wydarzyły się pomiędzy złożeniem pisma inicjującego postępowanie a rozprawą. Jednocześnie jednak ustawodawca przewidział, że jawność może zostać wyłączona na podstawie przepisów szczególnych. Jak wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, może to nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów rangi ustawy. Za przepisy szczególne w rozumieniu art. 10 p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, należy uznać zapisy art. 15zzs4 uCOVID. Regulacja ta, w stanie prawnym obowiązującym w chwili rozpatrywania skargi, odnosiła się do szczególnego, wyjątkowego trybu procedowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Przepis art. 15zzs4 uCOVID dopuszczał rozpoznanie skargi na rozprawie odmiejscowionej i zarządzenie przeprowadzenia posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy. W ust. 2 przewidziano możliwość dla sądów administracyjnych przeprowadzania tzw. rozprawy odmiejscowionej, tj. rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przewidziano w nim, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Z kolei w ust. 3 przewidziano, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego należy stwierdzić, że art. 15zzs4 uCOVID stanowił przepis szczególny w rozumieniu art. 10 p.p.s.a. Wskazał na to NSA w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., o sygn. akt II OPS 6/19 (publ. CBOSA). Zastosowanie poszczególnych regulacji z kolejnych jednostek redakcyjnych art. 15zzs4 uCOVID zależne było od rozwoju bieżącej sytuacji pandemicznej i uwarunkowań infrastruktury technicznej, która umożliwiłaby przeprowadzenie rozprawy odmiejscowionej. Możliwości zastosowania wskazanego w tym przepisie trybu należy przede wszystkim upatrywać w okolicznościach faktycznych dotyczących stanu epidemii. Ponadto spełniona została także przewidziana tym przepisem przesłanka niezbędności rozpoznania sprawy bez dalszej zwłoki, bez nieograniczonego czasowo oczekiwania na zakończenie stanu epidemii lub pojawienia się na wyposażeniu WSA w Warszawie i stron oprzyrządowania technicznego umożliwiającego przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Dodatkowo wypada zauważyć, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym jego strony mają pełną możliwość przedstawiania swych stanowisk, a poprzez skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne strona nie zostaje pozbawiona prawa do sądu. W dalszym ciągu może ona np. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnioskować o przeprowadzenie dowodów, składać swoje wypowiedzi na piśmie, zgłaszać swoje żądania i wnioski oraz składać wyjaśnienia. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, aby strona wskutek naruszenia przepisów prawa została pozbawiona możności obrony swych praw. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK"), wskazuje się, że rozumienie prawa jednostki do wysłuchania są zróżnicowanie, w zależności od charakteru sprawy i związanego z nim specyfiki postępowania, cech podmiotów biorących w nim udział, czynności, które mogą być podjęte w toku postępowania, zwłaszcza zakresu postępowania dowodowego. W wyroku z 11 czerwca 2002 r., sygn. akt SK 5/02, publ. OTK-A 2002/4/41, TK wyjaśnił, że "Sprawiedliwa procedura sądowa powinna zapewniać stronom uprawnienia procesowe stosowne do przedmiotu prowadzonego postępowania. W każdym wypadku ustawodawca powinien zapewnić jednostce prawo do wysłuchania. Jednostka musi uzyskać w szczególności możliwość przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych. Istotny element sprawiedliwej procedury sądowej stanowi prawo strony do osobistego udziału w czynnościach procesowych. Ustawodawca może ograniczyć udział stron w określonych czynnościach procesowych, ograniczenia takie powinny jednak zawsze posiadać odpowiednie uzasadnienie. Ocena konkretnych rozwiązań ustawowych z punktu widzenia wymogów sprawiedliwości proceduralnej powinna uwzględniać charakter spraw rozpoznawanych w danym postępowaniu" (zob. też wyrok TK z 3 lipca 2007 r., sygn. akt SK 1/06, publ. OTK-A 2007/7/73). Rekonstrukcja standardu jawności wewnętrznej i zakresu prawa do wysłuchania, które powinny być przestrzegane w rodzimym systemie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinna zatem uwzględniać cechy charakterystyczne tego postępowania oraz zawisłej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II FSK 1248/21, publ. CBOSA). Należy zatem zauważyć, że postępowanie przed sądem administracyjnym inicjowane jest zawsze przez skarżącego, który już z tego powodu wie o toczącym się postępowaniu. Zapewniana jest mu także możliwość ustosunkowania się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, bo pismo to jest skarżącemu doręczane. Co więcej, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd obowiązany jest do oceny legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi. Co do zasady, zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może ponadto wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, a uwzględnienie skargi dotyczyć może wszelkich aktów i czynności wydanych w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.). Sąd administracyjny zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. orzeka na podstawie akt sprawy zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego i nie prowadzi, z niewielkim, wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a. wyjątkiem, własnego postępowania dowodowego, co czyni znikomym – w stosunku na przykład do procesu cywilnego – zakres czynności podejmowanych na rozprawie. Bez względu na inicjatywę strony, obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie zachowania przez organy administracji wszystkich istotnych w sprawie unormowań prawnych wydanej decyzji i poprzedzającego ją postępowania. Niewywiązanie się przez sąd z tej powinności stanowić może uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej. Wbrew zatem stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej nie zostały naruszone żadne przepisy, ani rangi konstytucyjnej, ani ustawowej, dotyczące rozpatrzenia sprawy na posiedzeniu niejawnym bez udziału stron. Zatem również zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP należy ocenić jako bezzasadny.

Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego, wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, niezależnie od odprawy, o której mowa w art. 94, przysługują następujące należności pieniężne: przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby wypłacane co miesiąc świadczenie pieniężne w wysokości kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby.

Jednocześnie w art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przyjęto, że w razie wypowiedzenia przez żołnierza zawodowego stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w okresie dwunastu miesięcy od dnia objęcia przez niego wyższego stanowiska służbowego albo stanowiska służbowego o tym samym stopniu etatowym, lecz z wyższą grupą uposażenia podstawę wymiaru świadczenia, o którym mowa w art. 95 pkt 1 i 2, ustala się, przyjmując uposażenie należne żołnierzowi na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. Logicznym ratio powołanego unormowania jest uniknięcie konieczności wypłacania żołnierzowi świadczenia w wysokości wyższej, adekwatnej do uposażenia przypisanego do stanowiska, na które go awansowano, w sytuacji gdy pełnił na nim służbę krótko, tj. poniżej dwunastu miesięcy. Takie założenia potwierdził projektodawca ustawowy w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw - druk nr 1278 z 8 kwietnia 2013 r.

W sprawie jest bezsporne, że skarżący wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonał w dniu 30 stycznia 2019 r. Nie jest też sporne, że z dniem 3 września 2018 r., na mocy rozkazu personalnego Szefa Służby Wywiadu Wojskowego z dnia 23 sierpnia 2018 r., skarżący objął stanowisko służbowe Naczelnika Wydziału SWW zaszeregowane do grupy uposażenia U:16B. Z dniem 11 stycznia 2019 r. skarżący został przeniesiony do rezerwy kadrowej Ministerstwa Obrony Narodowej. W sprawie zostało też ustalone przez organ odwoławczy i jest bezsporne, że przed objęciem ww. stanowiska zaszeregowanego do grupy uposażenia U:16B, skarżący do dnia 2 września 2018 r. zajmował to samo stanowisko służbowe, jednakże zaszeregowane do niższej grupy uposażenia, tj. U:16A.

Przy tak ukształtowanym stanie faktycznym istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia, czy pominięcie regulacji zawartej w art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2018 r. przyznającej i ustalającej wysokość świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej stanowiło rażące naruszenia art. 95 pkt 1 w związku z art. 97a tej ustawy, skoro skarżący w okresie 12 miesięcy od dnia objęcia (z dniem 3 września 2018 r.) stanowiska służbowego o tym samym stopniu etatowym lecz z wyższą grupą uposażenia – U:16B, wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, a jednocześnie w tym okresie - od dnia 11 stycznia 2019 r. - został przeniesiony do rezerwy kadrowej Ministerstwa Obrony Narodowej. Odpowiedź na to pytanie wymaga ustalenia, które z zajmowanych przez skarżącego stanowisk służbowych jest "poprzednim stanowiskiem służbowym" w rozumienia art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a mianowicie czy stanowiskiem tym jest stanowisko zajmowane bezpośrednio przed przeniesieniem żołnierza do rezerwy kadrowej, czy też stanowiskiem tym jest stanowisko zajmowane przed objęciem stanowiska z grupą uposażenia U:16B, jak przyjęto w zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej. Innymi słowy do udzielenia odpowiedzi na to pytanie konieczna jest interpretacja użytego w art. 97a ustawy pragmatycznej zwrotu "na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, LEX nr 47008, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98, LEX nr 41891; wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88, niepubl.). Nie stanowi rażącego naruszenia prawa wybranie jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (wyrok NSA z 17 marca 2022 r., I OSK 1114/21, LEX nr 3338204). Błędna wykładnia przepisu prawa, czy jego niewłaściwe zastosowanie nie stanowią rażącego naruszenia prawa. Powszechnie uważa się, że uchybienia prawu mają charakter rażący w przypadku istnienia wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części (p. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729-730). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Dotyczyć może tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (v. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt analizowanej sprawy, wskazać należy, iż wbrew stwierdzeniu Ministra Obrony Narodowej proste zestawienie art. 95 pkt 1 w zw. z art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z treścią rozstrzygnięcia decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2018 r. przyznającej skarżącemu świadczenie pieniężne przysługującego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej w wysokości wskazanej w tej decyzji, nie daje podstaw do stwierdzenia, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Samo stwierdzenie przez organ, że rozstrzygnięcie Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego we Wrocławiu nie uwzględnia regulacji zawartej w art. 97a ustawy pragmatycznej nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Także wskazanie przez organ na skutek ekonomiczny przy rozważaniu rażącego naruszenia prawa (jako okoliczność wzmacniającą kwalifikację tego naruszenia jako rażącego) nie daje podstaw do zakwalifikowania błędu organu jako rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie w sprawie zachodzi konieczność interpretacji pojęcia "poprzednio zajmowane stanowisko służbowe". Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej wątpliwości interpretacyjne w zakresie tego pojęcia nie powstają w sytuacji, gdy żołnierz w chwili złożenia wypowiedzenia nadal zajmuje stanowisko służbowe. Skarżący jednak w chwili złożenia wypowiedzenia pozostawał w rezerwie kadrowej Ministra Obrony Narodowej, a więc nie zajmował stanowiska służbowego, gdyż okres pełnienia służby w rezerwie kadrowej nie jest pełnieniem służby na stanowisku służbowym. Żołnierz zawodowy nie możne równocześnie pełnić służby na stanowisku służbowym w jednostce wojskowej i pozostawać w rezerwie kadrowej, bowiem te dwa pojęcia wzajemnie się wykluczają (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2024 r., III OSK 3401/21, dostępny w CBOSA). Nie przesądzając zatem, która z możliwych interpretacji pojęcia "poprzednio zajmowane stanowisko służbowe" jest interpretacją prawidłową, stwierdzić należy, iż wobec tego, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, brak było podstaw, aby naruszenie prawa w kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji kwalifikować jako rażące. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zasługują zatem na uwzględnienie.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika procesowego postanowiono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Zalecenia dla organu administracji co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań.