Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1008/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 78, art. 80, art. 107, art. 113 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 116/20 w sprawie ze skargi S. S. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 2 grudnia 2019 r. nr NG-O.025.208.2019.MM w przedmiocie sprostowania z urzędu treści decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 10 października 2019 r. nr 139/2019; 2) zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz S. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2020 r. I SA/Wa 116/20, oddalił skargę S. S. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z 2 grudnia 2019 r. nr [...], w przedmiocie sprostowania z urzędu treści decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem dotyczyło sprostowania w trybie art. 113 § 1 k.p.a. decyzji reformatoryjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (MWINGiK) z 30 sierpnia 2019 r. wydanej w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta [...] z 7 marca 2019 r. w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla szeregu działek przy ul [...] w [...]. Sprostowanie to polegało na wpisaniu w punkcie 1. tiret trzecie rozstrzygnięcia decyzji z 30 sierpnia 2019 r. (wskazującego w jakim zakresie uchylona zostaje decyzja organu pierwszej instancji, a postępowanie umorzone) w miejsce jednej z wymienionych tam działek ozn. nr [...], działek o nr [...]. Ponadto zastąpieniu zapisanej w uzasadnieniu decyzji numeracji działki [...] numerem [...], a działki [...] numerem [...]. Zdaniem skarżącego taki sposób sprostowania pierwotnej decyzji doprowadził do faktycznej ingerencji w jej treść i merytoryczną zmianę ujętego w niej rozstrzygnięcia. Tymczasem w trybie art. 113 § 1 k.p.a. sprostowaniu podlegają jedynie błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki popełnione w decyzjach wydanych przez organ administracji państwowej.

Kluczowe zatem dla oceny legalności zaskarżonego postanowienie jest ustalenie, czy utrzymane w mocy przez Głównego Geodetę Kraju postanowienie MWINGiK o sprostowaniu własnej decyzji, mieściło się w granicach wyznaczonych treścią ww. przepisu, jak przyjęły organy, czy też je przekracza – jak utrzymuje skarżący. Korekta tekstu decyzji wykraczająca poza te granice, w ramach trybu jej sprostowania, jest bowiem niedopuszczalna.

Przedmiotem sprostowania uczyniono oznaczenia geodezyjne działek, przywołanych tak w rozstrzygnięciu jak i uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej wydanej w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków. Co do zasady można zgodzić się ze skarżącym, że tryb sprostowania decyzji nie może być wykorzystywany do zmiany ujętych w niej wadliwych oznaczeń działek ewidencyjnych. Zastrzec jednak należy, że chodzi w tym przypadku o tego rodzaju sytuacje, gdy efektem sprostowania jest tak daleko idąca ingerencja w tekst decyzji, że prowadzi do nadania jej zasadniczo odmiennej treści od pierwotnie przez jej autora zamierzonej, poprzez poszerzenie, pomniejszenie lub zmianę strony przedmiotowej ukształtowanego nią stosunku administracyjnoprawnego. Taka sytuacja jednak w rozpoznawanej sprawie - wbrew temu co sugeruje skarżący - nie ma miejsca.

Przy ocenie, czy stwierdzone w decyzji nieprawidłowe oznaczenie działek jest efektem podlegającego sprostowaniu błędu pisarskiego (innej oczywistej omyłki), nie można pomijać faktu, że owe błędy zaistniały w decyzji odwoławczej (jej osnowie i uzasadnieniu). Ta natomiast, choć reformatoryjnie, to jednak rozstrzygała o całości sprawy administracyjnej w jej granicach przedmiotowych ukształtowanych w sposób tożsamy jak miało to miejsce przed organem pierwszej instancji. Ten zaś, co jest okolicznością niesporną, nie rozstrzygał o danych ewidencyjnych odnoszących się do nieruchomości oznaczonej nr [...] czy ciągiem cyfr [...], ale odpowiednio numerami [...] (vide pkt I ppkt 6 i ppkt 1 decyzji Prezydenta [...] z 7 marca 2019 r.). Niewątpliwie zatem intencją organu odwoławczego (zrealizowaną w decyzji podlegającej sprostowaniu) było także rozstrzygnięcie sprawy aktualizacji danych ewidencyjnych w odniesieniu do tych samych nieruchomości, o których orzekał Prezydent [...]. W tym stanie rzeczy uprawnione było wnioskowanie, że niewłaściwy sposób ich oznaczenia był efektem tylko oczywistego i niezamierzonego błędu pisarskiego powstałego w trakcie redakcji tekstu decyzji. Zwłaszcza, że błąd ten sprowadzał się do typowej pomyłki pisarskiej, polegającej na pominięciu jednej cyfry przy oznaczeniu pierwszej z wymienionych działek, zaś w odniesieniu do drugiej działki braku przedzielenia definiującego ją ciągu cyfr znakiem specjalnym "/".

Analiza treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego jednoznacznie także wskazuje, że w części w jakiej MWINGiK uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie, jego intencją było usunięcie z ewidencji gruntów i budynków uwag wprowadzonych decyzją pierwszoinstancyjną zamieszczonych przy nieruchomościach oznaczonych m.in. przywołanym już numerem [...] jak i numerem [...]. W odniesieniu do tych działek podzielił on bowiem stanowisko Prezydenta [...] o wykreśleniu pierwotnie ujawnionych w ewidencji właścicieli i wpisaniu w to miejsce informacji, że grunt jest niehipotekowany, a jego właściciel nieznany. Błędnie natomiast w jego ocenie Prezydent postanowił wpisać w uwagach informacje w jakiej dawnej księdze wieczystej grunty te były uregulowane. Stąd uznawał prowadzenie postępowania w tym zakresie za bezprzedmiotowe, co skutkowało w tej części (a więc także w odniesieniu do ww. działek) uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania (vide str. 8 uzasadnienia decyzji z 30 sierpnia 2019 r.). Zestawienie zatem treści uzasadnienia tej decyzji, gdzie w sposób jasny wyłożone zostały intencje organu co do kształtu przyjętego rozstrzygnięcia, z samym jego zapisem, jednoznacznie potwierdza, że ujęte tam pierwotnie oznaczenie działek zostało zapisane w sposób błędny, a błąd ów miał charakter oczywistej omyłki psarskiej. Podobnie należy ocenić omyłkowe zapisania na stronie 6 uzasadniania numeru działki [...], zamiast [...]. Działka o pierwszym z wymienionych numerów nie była bowiem objęta decyzją o lokalizacji inwestycji drogowej, a to w nawiązaniu do niej i danych z ksiąg wieczystych ją przywoływano (vide fragmenty uzasadnienia ujęte w akapitach 3 do 5 na str. 6 decyzji). Potwierdza to stanowisko organu, że ta część argumentacji uzasadnienia odnosiła się w rzeczywistości do działki nr [...], a nie działki nr [...]. Nie ma zatem racji skarżący, że na skutek sprostowania doszło do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z 30 sierpnia 2019 r., a w konsekwencji naruszenia art. 113 § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym nieobjętym hipotezą normy prawnej w nim zawartej. Nie narusza zatem owego przepisu także postanowienie Głównego Geodety Kraju, utrzymujące w mocy wydane w oparciu o tę podstawę prawną postanowienie MWINGiK.

Nie ma również racji skarżący, że przy podejmowaniu postanowienia doszło do istotnego naruszenia zasad postępowania, którego upatruje on w braku dysponowania przez Głównego Geodetę Kraju kompletnymi aktami administracyjnymi z postępowania poprzedzającego wydanie podlegającej sprostowaniu decyzji. Uszło bowiem jego uwadze, że postanowienie wydane na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. jest aktem wpadkowym, o charakterze formalnym. Istota zaś prowadzonego w tym trybie postępowania, sprowadza się wyłącznie do oceny czy w treści konkretnego aktu stosowania prawa (decyzji) zaistniały oczywiste, a więc widoczne już "na pierwszy rzut oka" omyłki lub błędy pisarskie, nie zaś rozpoznanie meriti sprawy administracyjnej owym aktem zakończonej. Nie ma zatem potrzeby by podejmując w tym względzie stosowne rozstrzygnięcie organ dysponował kompletem dokumentacji niezbędnym do załatwienia tejże sprawy.

Zarzut naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu (punkt 2 skargi) upatrywany w pominięciu jednego z właścicieli nieruchomości objętych aktualizacją danych ewidencyjnych, jest o tyle niezasadny, że przy podejmowaniu postanowienia na gruncie art. 113 § 1 k.p.a., krąg adresatów do których jest ono kierowane (stron) pozostaje tożsamy z tym jaki ukształtowany został w sprawie zakończonej decyzją podlegającej sprostowaniu. W niniejszej sprawie został on zachowany. Ocena natomiast tego, czy wydając decyzję organ w sposób prawidłowy ustalił strony postępowania, wykracza poza zakres postepowania sądowego w sprawie objętej przedmiotową skargą. Ponadto tego rodzaju zarzut może być efektywnie podniesiony wyłącznie przez podmiot, którego prawa do czynnego udziału w postępowaniu zostały naruszone. Jak zauważył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 stycznia 2019 r. II OSK 489/17 (Lex nr 2632872), nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy dotyczy to osób, które nie brały udziału w danym postępowaniu administracyjnym i nie wniosły skargi.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2020 r. I SA/Wa 116/20, wniósł S. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 113 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że w realiach przedmiotowej sprawy tryb sprostowania decyzji mógł zostać zastosowany do zmiany oznaczeń działek ewidencyjnych, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

2. art. 7, 77, 78, 80 i 107 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w postępowaniu przed organami geodezyjnymi nie doszło do istotnego naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy wydanie postanowienia o sprostowaniu decyzji bez zapoznania się z aktami postępowania z postępowania poprzedzającego wydanie podlegając sprostowaniu decyzji, miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgłaszając powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 113 § 1 k.p.a. Wprawdzie przepis ten nie został powiązany z odpowiednią normą odniesienia (właściwym przepisem p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie stosuje bezpośrednio przepisów k.p.a., lecz kontroluje ich stosowanie przez organ), to jednak nie wyklucza odniesienia się do tak postawionego zarzutu (zob. uchwałę pełnego składu NSA z 26.10.2009 r. I OPS 10/09). Przepis ten stanowi, że "Organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach." W orzecznictwie sądowym jednolicie podkreśla się, że: "Orzeczenie rektyfikacyjne nie może służyć weryfikacji wad orzeczenia o merytorycznym charakterze. Jego celem pozostaje naprawa zaburzonego związku pomiędzy wolą (zamierzeniem) organu, a jego wadliwym, błędnym uzewnętrznieniem i to wyłącznie w odniesieniu do pewnego specyficznego, nieistotnego charakteru wady zawartej w samym orzeczeniu" (zob. wyrok NSA z 4.01.2022 r., I OSK 3192/19, LEX nr 3308131). Sanowanie decyzji w drodze sprostowania może zatem dotyczyć w istocie jedynie jej strony formalnej, a nie błędów co do meritum rozstrzygnięcia, "których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji" (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22.04.2021 r., II SA/Wa 1883/20, LEX nr 3175892) – M. Wojtuń [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 113.

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że nie narusza art. 113 § 1 k.p.a. fakt, że w postanowieniu MWINGiK z 10 października 2019 r. o sprostowaniu oczywistych omyłek i błędów pisarskich w decyzji z 30 sierpnia 2019 r., utrzymanym w mocy przez Głównego Geodetę Kraju postanowieniem z 2 grudnia 2019 r. – przyjęto, że na str. 1 w wierszu 4 od dołu osnowy decyzji zamiast numeru działki [...] powinno być [...]. O ile sprostowaniu mogła polegać omyłka tego rodzaju, że zamiast działki nr [...] wpisano w decyzji MWINGiK z 30 sierpnia 2019 r. nr [...], o tyle za oczywistą omyłkę nie można uznać faktu, że zamiast numeru działki [...] wpisuje się również numer [...]. Wiersz 4 na str. 1 decyzji MWINGiK z 30 sierpnia 2019 r. dotyczył rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] z 7 marca 2019 r. i umorzeniu postępowania w zakresie uwag w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do [...] numerów działek (w tym nr [...]), ale działka o nr [...] w ogóle w tym rozstrzygnięciu nie występuje. Działka nr [...] występuje natomiast w punkcie 2 decyzji z 30 sierpnia 2019 r., gdzie zaskarżona decyzja Prezydenta [...] z 7 marca 2019 r. została utrzymana w mocy. Takie sprostowanie prowadzi zatem do merytorycznej zmiany decyzji w odniesieniu do działki nr [...], gdyż "pierwotnie" w odniesieniu do tej działki decyzja Prezydenta [...] z 7 marca 2019 r. została utrzymana w mocy, a na skutek "sprostowania" w odniesieniu do działki nr [...] miałoby być wydane rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania. Ponadto trudno sobie wyobrazić, że oczywista omyłka (czyli widoczna na pierwszy rzut oka) miałaby polegać na zastąpieniu jednego (błędnego) numeru działki ([...]) dwoma działkami ([...] i dodatkowo [...]). W takim układzie nie ma mowy o oczywistości omyłki, a analizie musiałaby podlegać merytoryczna zasadność takiego "zastąpienia", co nie jest dopuszczalne w trybie sprostowania.

Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do odczytywania rzeczywistych intencji organu, w tym tego, czy bez owego wadliwego sprostowania organ wydałby w pozostałym zakresie podobne rozstrzygnięcie i jaki może to mieć wpływ na całą konstrukcję postanowienia o sprostowaniu, uchyleniu musiały ulec (oprócz zaskarżonego wyroku) postanowienia organów obydwu instancji w całości, aby organ mógł ponownie zdecydować, w jakim trybie zamierza weryfikować własną decyzję z 30 sierpnia 2019 r.

Nie jest natomiast usprawiedliwiony drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 7, 77, 78, 80 i 107 k.p.a., gdyż jak słusznie zauważył Sąd I instancji, postanowienie wydawane na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. jest aktem wpadkowym, o charakterze formalnym. Istota prowadzonego w tym trybie postępowania sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w treści konkretnego aktu stosowania prawa (decyzji) zaistniały oczywiste omyłki lub błędy pisarskie, nie zaś rozpoznanie meritum sprawy administracyjnej owym aktem zakończonej.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.