Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1450/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: sędzia WSA Sebastian Pietrzyk sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 29 września 2022r. znak SKO.OŚ/4170/43/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi E. W. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 29 września 2022 r. znak SKO.OŚ/4170/43/2022 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z 20 lipca 2022 r. znak IOS.6220.7.2019, którą odmówiono wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.

W stanie faktycznym sprawy wnioskiem z 20 grudnia 2019 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu metodą odkrywkową kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" zlokalizowanego na wskazanych działkach w obr. [...], o łącznej powierzchni 30,6 ha.

Decyzją z 20 lipca 2022 r. organ I instancji odmówił wydania wnioskowanej decyzji. Organ wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie postanowieniem z 9 marca 2020 r. oraz Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postanowieniem z 2 marca 2020 r. odmówili uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, zaś organ tymi negatywnymi uzgodnieniami jest związany.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że rolą przedmiotowego postępowania jest ustalenie negatywnych następstw dla środowiska wynikających z realizacji inwestycji oraz wskazanie działań, które mają im zapobiec lub je zminimalizować do poziomu zgodnego z prawem. Organ zaznaczył, że w niniejszej sprawie rzeczą najistotniejszą jest to, że RDOŚ i DRZGW PGWWP odmówili uzgodnienia warunków realizacji objętego wnioskiem przedsięwzięcia. RDOŚ wskazał, że planowanej inwestycji nie da się pogodzić z przepisami uchwały nr XLVIII/754/18 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie obszaru Chronionego Krajobrazu Pogórza Ciężkowickiego w części położonej w Województwie Małopolskim (dalej: uchwała). Przedsięwzięcie planowane jest bowiem w całości na terenie obszaru chronionego. W postanowieniu z 9 marca 2020 r. RDOŚ uznał, że planowane wydobywanie kruszywa naturalnego może znacząco negatywnie oddziaływać na ochronę przyrody i krajobrazu obszaru chronionego, a to w związku z trwałym przekształceniem rzeźby terenu, możliwością zmiany stosunków wodnych, likwidacją istniejącej szaty roślinnej i równocześnie likwidacją siedlisk zwierząt. Ponadto realizacja przedsięwzięcia może skutkować naruszeniem zakazów obowiązujących na terenie obszaru chronionego i wyznaczonych dla niego celów ochrony, w szczególności utrzymania stref buforowych wzdłuż cieków wodnych, w postaci zakrzewień i zadrzewień, jako naturalnej obudowy biologicznej, celem zwiększenia bioróżnorodności oraz ograniczenia spływu substancji biogennych. Obszar złoża zlokalizowany jest na przebiegu głównego korytarza ekologicznego "Pogórze Ciężkowickie" o oznaczeniu GKPd-8, będącego częścią jednego z głównych korytarzy ekologicznych w Małopolsce – "Korytarza Południowego", którym migrują jelenie, łosie, sarny, dziki i wiele zwierząt mniejszych, w tym liczne gatunki objęte ochroną. Ingerencja w korytarzu spowoduje istotne i trwałe zaburzenia w funkcjonowaniu korytarza. Wnioskowane zagospodarowanie terenu może także oddziaływać negatywnie na spójność Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Teren planowanej eksploatacji stanowi miejsce stałego przebywania żerowania, rozrodu i wychowu młodych dla wielu zwierząt objętych ochroną gatunkową, w szczególności licznych gatunków ptaków (m.in. strzyżyka, łozówki, cierniówki, piegży, trznadla, gąsiorka, remizy), gadów (np. jaszczurki zwinki, jaszczurki żyworodnej, zaskrońca), płazów (np. żab z grupy żab brunatnych, ropuchy szarej), ssaków (np. kilku gatunków nietoperzy, bobra europejskiego, kreta europejskiego, jeża wschodniego), bezkręgowców (np. trzmiela kamiennika, trzmiela ziemnego). Realizacja przedsięwzięcia spowoduje likwidacje siedlisk (żerowisk) różnych grup zwierząt, w tym wielu gatunków chronionych. Ponadto planowana wycinka dużej liczny drzew i krzewów narusza zakazy określone w stosunku do zwierząt objętych ochroną. Co więcej dla wnioskowanych działek planowany sposób użytkowania nie jest zgodny z aktualnymi ustaleniami Studium. Dalej wskazano, że realizacja inwestycji będzie skutkować trwałą zmianą rzeźby terenu, tj., powstaniem wyrobiska. Może dojść do obniżenia poziomu wody gruntowej na terenach przyległych. Przedłożony do wniosku raport nie zawiera analiz hydraulicznych i hydrogeologicznych. Nie udowadnia braku negatywnego oddziaływania planowanej eksploatacji w kontekście złoża na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W przypadku wystąpienia wezbrania Q%1 teren złoża będzie narażony na zalanie warstwą wody o głębokości od 2 do 4 metrów, a Q10% – od 0,7 do 2,4 m. Zwrócono uwagę, że koryto rzeki [...] przybliżyło się do granicy udokumentowanego złoża na odległość nawet 14 m.

Zdaniem Kolegium argumenty przedstawione przez RDOŚ i powtórzone przez organ I instancji są logiczne, merytorycznej i przekonujące. Wskazano bowiem precyzyjnie jakie zagrożenia niesie realizacja inwestycji.

Organ dodał, że również DRZGW PGWWP zaakcentował brak możliwości utrzymania stref buforowych w postaci zadrzewień i zakrzewień. Roślinność w miejscu eksploatacji kopaliny będzie usunięta, a roślinność pozostawiona między wyrobiskiem a rzeką w projektowanym pasie 50 m zostanie całkowicie zniszczona w sytuacji wystąpienia powodzi. Przedsięwzięcie planowane jest w bezpośrednim sąsiedztwie koryta rzeki [...], stanowiącego obszar chroniony, przeznaczony do ochrony siedlisk – obszar Natura 2000 [...] [...]. Realizacja przedsięwzięcia może spowodować zmianę lokalizacji koryta i przerwanie pasów ochronnych. Wydobywanie kopaliny wpłynie w sposób nieodwracalny na zmianę struktury nadbrzeżnej cieku, co może spowodować obniżenie klasy stanu hydromorfologicznego. Przedsięwzięcie planowane jest w miejscu, gdzie następuje silne zwężenie obszaru przepływu wód, ponieważ przeciwległy prawy brzeg rzeki stanowi strome wzniesienie z osuwiskiem, a lewa terasa została ograniczona obwałowaniem. Eksploatacja kopaliny może stanowić zagrożenie dla wałów przeciwpowodziowych.

Powyższą argumentację podzieliło Kolegium. Podsumowując, zakazy ustanowione w § 3 uchwały powodują, że brak było w sprawie możliwości uzgodnienia wnioskowanego zamierzenia. Kolegium wyjaśniło również, że organ I instancji doręczył skarżącemu zawiadomienia o prowadzonym postępowaniu uzgodnieniowym, w którym skarżący uczestniczył składając uzupełnienie i wyjaśnienia do raportu. Nadto pismem z 31 marca 2022 r. organ I instancji informował o możliwości składania wniosków i uwag w prowadzonym postępowaniu, a pismem z 6 czerwca 2022 r. zawiadomił skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do niego. W ocenie Kolegium skarżący nie wykazał związku między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.

W skardze zarzucono naruszenie:

– art. 6 k.p.a., gdyż skarżący został pozbawiony możliwości aktywnego uczestnictwa w postępowaniach przed organami uzgadniającymi,

– art. 7 k.p.a poprzez zaniechanie kontroli postępowania organu uzgadniającego, a w szczególności czy strona miała możliwość uczestnictwa w czynnościach prowadzonych przez organ uzgadniający, a w szczególności czy została poinformowana o zakończeniu czynności prowadzonych przez ten organ i wypowiedzenia się przed zajęciem stanowiska;

– art. 7b k.p.a. poprzez brak kontroli czynności organu prowadzącego postępowania prowadzonych przez organ uzgadniający;

– art. 9 k.p.a., gdyż organ uzgadniający nie poinformował skarżącego o możliwości uczestnictwa w czynnościach tego organu, co pozbawiło stronę możliwości ochrony swych praw, a przed wydaniem rozstrzygnięcia wypowiedzenia się w sprawie;

– art. 10. § 1 k.p.a. przez brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed organem uzgadniającym;

– art. 77 § 1 k.p.a.;

– art. 81 w zw. z art. 106 § 4 i art. 81 k.p.a. przez brak możliwości wypowiedzenia się w postępowaniu uzgodnieniowym oraz pominięcie przez organy uzgadniające prowadzenia czynności wyjaśniających

– przepisów rozdziału 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w szczególności określonych w art. 66 ust. 1 pkt. 5a, 5b, poprzez pominięcie oceny przedstawionych wariantów;

– § 3 uchwały przez bezzasadne przyjęcie, sprzeczności planowanej inwestycji treścią uchwały, w sytuacji, kiedy postanowienia uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego budzą wątpliwości czemu dała wyraz Komisja Skarg, Wniosków i Petycji Sejmiku (vide: pismo z dnia 20.03.2019);

W ocenie skarżącego organy naruszają w istotny sposób przepisy prawa blokując inwestorom możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kruszyw naturalnych, co w konsekwencji prowadzić będzie do zapaści na rynku budowlanym i w konsekwencji blokadę ważnych inwestycji związanych między innym z budownictwem drogowym. Obecne złoża są na wyczerpaniu, dlatego też po petycji przedsiębiorcy skierowanej do Sejmiku Samorządowego Województwa Małopolskiego zostały zniesione niektóre zakazy blokujące wydobycie kruszyw naturalnych przez Sejmik i w takim kierunku powinna iść interpretacja zapisów uchwał Sejmiku, o jakich mowa na wstępie. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy pomimo zarzutów nie dokonał kontroli postanowień organów uzgadniających, od których nie przysługuje odrębny środek zaskarżenia, a które mogą być kwestionowane w postępowaniu odwoławczym, pomimo że w odwołaniu zostały one zakwestionowane.

Pomimo zmian we wniosku spowodowanym uzupełnieniem raportu i zwrócenia się przez Burmistrza o wydanie stosownego postanowienia organ uzgadniający nie rozpoznał tego wniosku w formie prawem przewidzianej, ale lakonicznie pismem z dnia 9 czerwca 2020 r. informuje, że podtrzymuje swe poprzednie stanowisko nie informując nawet o tym strony. Brak ustosunkowania się w formie prawem przewidzianej do wniosku Burmistrza z 26 maja 2020 r. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie w istocie rzeczy sprawia, iż decyzja została wydana bez stanowiska tego organu, co rażąco narusza prawo.

Jak wskazał skarżący, w uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdzono, że pewne zagadnienia powinny być szczegółowo analizowane w raporcie. Ponieważ, jak uznały organy, przedstawiony raport nie zwierał takich analiz, więc oczywistym jest fakt, że inwestor winien być wezwany do przedłożenia stosowych dokumentów w tym zakresie. Obszar chroniony obejmuje powierzchnię 50 963,68 ha. Zdaniem skarżącego ingerencja planowanego przedsięwzięcia w ekosystem i utrata jego walorów przyrodniczych byłyby niewielka, po zakończeniu eksploatacji złoża powstaną nowe siedliska i nowe gatunki roślin. Skarżący podkreślił, że organy uzgadniające wskazały, że inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na ochronę przyrody i krajobrazu i może skutkować naruszeniem zakazów obowiązujących na tym terenie.

Skarżący podkreślił, że Uchwałą nr XII/141/19 z dnia 13.09.2019r. Sejmik Woj. Małopolskiego dokonał zmiany uchwały nr XVIII/754/18 z dnia 23.04.2018 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pogórza Ciężkowickiego w części położonej w Woj. Małopolskim. Dokonując wykładni Obszarów Chronionego Krajobrazu Pogórza Ciężkowickiego w części położonej Województwie Małopolskim należy kierować się także aktami prawnymi poprzedzającymi podjęcie wspomnianych uchwał, a w szczególności uchwały zmieniającej uchwałę podstawową, a mianowicie petycją złożoną z dnia 28.01.2019 roku przez E. W. na ręce Przewodniczącego Sejmiku oraz Marszałka Województwa, w której podniesiono, iż rygorystyczne zakazy wprowadzone przez Sejmik Samorządowy Województwa Małopolskiego w zakresie obszarów chronionych spowodują likwidację górnictwa odkrywkowego, co jest niekorzystne zarówno dla lokalnej społeczności, ale także dla całej gospodarki. Jak podał skarżący, Sejmik widząc problem przedsiębiorców idzie im naprzeciw i zmienia rygorystyczne dotychczas przepisy, w taki sposób, aby umożliwić działalność gospodarczą związaną z wydobywaniem kruszyw naturalnych. Żadne postanowienie w/w uchwały nie stanowi bowiem, że działania związane z eksploatacją złóż kopalin mają dotyczyć wyłącznie eksploatacji złóż, co do których – na dzień wejścia w życie uchwały zostały wydane koncesje. Postanowienia przedmiotowej uchwały wskazują, że jeżeli zostanie uzyskana koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż zlokalizowanych na terenie obszaru to zakaz zmian ukształtowania rzeźby terenu nie będzie miał zastosowania. Uchwały w żadnym miejscu nie zabraniają procedowania nowych- nieznajdujących się jeszcze w obrocie prawnym na dzień wejścia w życie przedmiotowej uchwały koncesji dla udokumentowanych złóż kopalin.

Końcowo skarżący zaznaczył, że Kolegium nie do końca zapoznało się z treścią odwołania, gdyż na stronie 6 uzasadnienia odwołania zostały zaskarżone negatywne stanowiska organów uzgadniających z powodu naruszenia prawa. Organ odwoławczy pominął tę kwestię milczeniem co sprawia, że zaskarżona decyzja narusza prawo i winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. W postępowaniu prowadzonym przez RDOŚ nie zostały wyłączone przepisy procedury administracyjnej dotyczące postępowania dowodowego, w tym udziału strony w tych czynnościach. Skoro załatwienie niniejszej sprawy zajęło organom kilka lat nic nie stało na przeszkodzie by umożliwić udział stronie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wyrażoną uprzednio argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Materialnoprawnym punktem odniesienia do oceny zaskarżonej decyzji są przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm., dalej u.u.o.s. lub ustawa środowiskowa), w tym przepisy powołane przez organy obu instancji, które kreują relewantną w niniejszej sprawie normę - normę, której konkretyzacja tudzież zindywidualizowana treść zależy od wielu ujętych pozytywnie i negatywnie przesłanek faktycznych.

W świetle przepisów ustawy środowiskowej zasadą jest wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, natomiast wyjątkiem odmowa wydania takiej decyzji - może ona nastąpić w razie wystąpienia enumeratywnie określonych przyczyn. Odmówić określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia można wtedy, gdy:

1) występuje niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy);

2) nastąpiła odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ uzgadniający (art. 77 ust. 1 ustawy); związanie stanowiskiem organu uzgadniającego obejmuje także niemożność określenia w decyzji środowiskowej, warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny od zaprezentowanego w uzgodnieniu;

3) wnioskodawca nie wyraża zgody na realizację przedsięwzięcia w wariancie innymi, niż proponowany, a z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1 ustawy);

4) z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natur 2000, i nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy);

5) jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że może ono spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 ustawy). "Enumeratywne wyliczenie przyczyn odmowy wydania decyzji środowiskowej, traktowane jako wyjątek od zasady pozytywnego określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, wynika z charakteru decyzji środowiskowej, która służy jedynie ocenie następstw dla środowiska, związanych z realizacją danego przedsięwzięcia. Decyzja środowiskowa nie przesądza o przystąpieniu do realizacji przedsięwzięcia, ale otwiera inwestorowi drogę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Postępowanie środowiskowe służy zidentyfikowaniu negatywnych skutków wykonania i późniejszej eksploatacji przedsięwzięcia oraz określeniu działań, które mają zapobiec lub zminimalizować do poziomu zgodnego z prawem, owe skutki. Wszechstronności i wieloaspektowości oceny organu oddziaływania na środowisko konkretnej inwestycji, służy wymóg sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, spełniającego ustawowe warunki (art. 66 ustawy), uzgodnieniowe postępowanie wpadkowe, służące pozyskaniu stanowisk organów wyspecjalizowanych w ocenach oddziaływania na środowisko różnych przedsięwzięć, wypracowanych po analizie przedłożonego przez inwestora raportu, zapewnienie udziału społeczeństwa na etapie przygotowania i wydawania decyzji środowiskowej, możliwość nałożenia obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko oraz wykonania analizy porealizacyjnej w przypadku, gdy na wcześniejszym etapie nie jest możliwe zidentyfikowanie wszystkich zagrożeń dla środowiska, jakie niesie realizacja przedsięwzięcia" (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 marca 2018 r., II SA/Bk 916/17, CBOSA).

Stwierdzenie którejś z negatywnych przesłanek wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia prowadzi do wydania decyzji odmownej. W przeciwnym zaś razie konieczne staje się skrupulatne wyjaśnienie całokształtu okoliczności determinujących treść rozstrzygnięcia. Zakres tych okoliczności wynika w szczególności z art. 80 ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i, w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego. Postanowienie organu współdziałającego nie podlega tu - inaczej niż w ogólnym postępowaniu administracyjnym - zaskarżeniu samoistnym zażaleniem (art. 77 ust. 7 u.u.o.s.), wobec czego ma do niego zastosowanie art. 142 k.p.a. Odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska czy innego organu współdziałającego zachowuje zatem walor negatywnej przesłanki wydania decyzji środowiskowej, o ile sama - w toku kontroli przeprowadzonej przez organ właściwy w sprawie - nie okaże się wadliwa.

Wbrew twierdzeniom skargi, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ograniczyło się do skonstatowania odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ ochrony środowiska (RDOŚ), oraz organ właściwy dla stosunków wodnych (Dyrektor RZGW PGW WP) lecz odmowę tę i jej przesłanki poddało analizie, nie znajdując podstaw do jej kwestionowania. Oba postanowienia odmawiające uzgodnienia były analizowane przez SKO i w decyzji wskazano ich ocenę /str. 19 i 28 uzasadnienia decyzji/. Sąd Administracyjny wywody decyzji SKO w pełni aprobuje.

Kolejne zarzuty dotyczą braku zapewnienia uczestnikowi możliwości uczestnictwa w czynnościach organu uzgadniającego, braku możliwości wypowiedzenia się; ponadto braku wezwania przez organy uzgadniające o stwierdzone braki raportu. Dla oceny tego zarzutu trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 77 ust. 6 u.u.o.s. : "W terminie 30 dni od dnia otrzymania dokumentów, o których mowa w ust. 2, dokonuje się uzgodnień oraz wydaje się opinie, o których mowa w ust. 1. Przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Jak z tego wynika, organ ma tylko 30 dni na uzgodnienie decyzji, z możliwością przedłużenia w trybie k.p.a. W tej procedurze nie przewidziano, znaczącej roli stron, albowiem organ uzgadniający jest organem wyspecjalizowanym i ma podjąć rozstrzygnięcie przede wszystkim z punktu widzenia owej specjalizacji (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2018 r. IV SA/Wa 2847/17, LEX nr 2491783). Niemniej Wody Polskie zwracały się do inwestora o uzupełnienie materiału (co on uczynił ale bezskutecznie) i dodać trzeba, że były to te same wątpliwości, które wyraził RDOŚ wskazując je jako braki w dokumentacji.

RDOŚ w postanowieniu odmownym wskazał, że w raporcie winny być ujęte analizy i argumentacja co do ewentualnej zmiany koryta [...] i w konsekwencji zmniejszenia się pasa ochronnego na skutek powodzi, zaś raport nie dowodzi, że eksploatacja złoża [...] nie spowoduje znaczących negatywnych oddziaływań w związku z lokalizacją na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (brak dostatecznych argumentów). Ponadto wskazano, że teren o szerokości 10 m i długości 170 m będący obszarem eksploatacji znalazł się w ramach obszaru Natura 2000. W raporcie nie przedstawiono analiz hydraulicznych ani hydrogeologicznych przedstawiających wpływ planowanego przedsięwzięcia na przepływ wód powodziowych oraz stabilność wałów powodziowych; tym samym nie udowodniono braku negatywnego oddziaływania planowanej eksploatacji kruszywa na obszar Natura 2000.

Należy wskazać, że między innymi w powyższym zakresie zażądał następnie uzupełnienia raportu Dyrektor RZGW PGW WP /k.39 verte i 40 akt adm./. Z uwagi na lokalizację przedsięwzięcia na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią należało m.in. na podstawie analizy hydraulicznej dokonać oceny jego wpływu na przepływ wód powodziowych oraz stabilność wałów powodziowych, jak również pasów ochronnych, uzasadnić ich szerokość; należało wskazać miejsca magazynowania nakładu i urobku i wpływu usytuowania hałd na zmianę zasięgu i przepływu wód powodziowych i określić ryzyko ich rozmycia; należało wskazać sposób postępowania w przypadku wystąpienia zagrożenia powodziowego; wpływ eksploatacji kopaliny na warunki wodne w obszarze odziaływania; należało szczegółowo omówić występujące w terenie warunki hydrogeologiczne; należało przedstawić szczegółową mapę, oraz uszczegółowić informacje na temat rekultywacji złoża, należało wskazać sposób odprowadzenia wód po likwidacji rowu i przedstawić szczegółowe rozwiązania przekroczenia wału przeciwpowodziowego planowaną drogą. Na uzupełnienie raportu wskazano termin 30 dni.

Skarżący przedstawił uzupełnienie raportu /k.46/, niemniej Dyrektor RZGW wydał postanowienie odmowne /k.73 verte akt adm./. Postanowienie zawiera szeroką argumentację co do przyczyn tej odmowy. Natomiast odnośnie kwestii wezwania o uzupełnienie raportu przez Dyrektora RZGW o treści w istocie wspólne dla wątpliwości obu organów ( gdyż oba wskazały na kwestie przeciwpowodziowe), to wskazać trzeba, że uzupełnienie w ocenie Dyrektora RZGW nie odpowiedziało na wątpliwości. Albowiem wedle tego organu, ostatecznie w raporcie brak jest szczegółowych analiz wpływu eksploatacji kopaliny na zmianę warunków wodnych w korycie rzeki; nie odniesiono się do lokalizacji przedsięwzięcia na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w kontekście wystąpienia negatywnych skutków eksploatacji; w zakresie ochrony przeciwpowodziowej, co pozwoli wg skarżącego na ochronę ekosystemów – brak jest szczegółowego omówienia tego aspektu oraz argumentów świadczących o jego słuszności; inwestor nie przedstawił analiz hydraulicznych i hydrogeologicznych określających wpływ planowanej inwestycji ( z uwagi na głębokość eksploatacji złoża oraz zaplanowanie składowania nadkładów w obszarze międzywala) na przepływ wód powodziowych, stabilność wałów przeciwpowodziowych, retencję wód i zmiany we współdziałaniu wód powierzchniowych i podziemnych.

Sąd nie ocenia przedstawionego uzupełnienia i poprawności jego zakresu. Sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznej kontroli treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak i oczywiście ustalenia zakresu przedmiotowego tego rodzaju merytorycznej treści raportu, jako dowodu, będącego dokumentem prywatnym w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd administracyjny tylko kontroluje ustalenia faktyczne dokonane w tym zakresie przez właściwe organy na podstawie kryterium legalności oraz biorąc pod uwagę normy z art. 66 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z tego punktu widzenia wskazać trzeba, że organy współdziałające wyraziły wspólne wątpliwości co do braków raportu, które to braki mimo wezwania przez Dyrektora RZGW nie zostały w istotnym zakresie uzupełnione.

Wspomniano wyżej brak właściwego uzupełnienia danych w raporcie. Trzeba tutaj zaznaczyć, że "Obowiązki organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania merytorycznej decyzji, kończącej to postępowanie, nie są tożsame. To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający - choć nie wydaje decyzji rozstrzygającej istotę sprawy - powinien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to jednak, że zobligowany jest do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w takim zakresie, jak ma to uczynić organ załatwiający sprawę" (tak wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r. II OSK 3259/20, LEX nr 3190443). Podobnie NSA w wyroku z dnia 6 października 2006 r. II OSK 1203/05 LEX nr 289289 podkreślił, że "Postępowanie przed organem współdziałającym ma wyłącznie charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ. W takiej zaś sytuacji stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a. organ współdziałający może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające". Nadto jak chodzi o organ ochrony przyrody (RDOŚ), nie jest jego rolą, przykładowo, wzywanie o dokumenty gwarantujące uzyskanie dla strony korzystnego rozstrzygnięcia, albowiem w omawianej procedurze RDOŚ jest rodzajem arbitra z głosem z jednej strony doradczym w zakresie całego postępowania, a drugiej – rozstrzygającym daną kwestię. Podobnie sytuuje się tutaj rola Dyrektora RZGW PGW WP. Jak to słusznie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 lutego 2018 r. IV SA/Wa 2847/17, LEX nr 2491783: " Jak stanowi art. 106 § 4 k.p.a. organ uzgadniający tylko w razie potrzeby wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia ma obowiązek przeprowadzenia samodzielnego postępowania wyjaśniającego. Rolą takiego organu jest przede wszystkim wykorzystanie jego wiedzy specjalnej w danej dziedzinie. Tak ukształtowana kodeksowo pozycja organu opiniującego stawia go w roli swego rodzaju arbitra, który przy wykorzystaniu swych kompetencji i profesjonalnej wiedzy pomaga organowi głównemu w podjęciu prawidłowej decyzji administracyjnej". Ten sam Sąd w wyroku z dnia 8 kwietnia 2022 r. VII SA/Wa 327/22, LEX nr 3354556 wskazał: " Nie jest rolą organu uzgadniającego prowadzenie postępowania dowodowego celem wyjaśnienia kwestii niewystarczająco ustalonych w projekcie decyzji, mających wpływ na wynik załatwianej sprawy, a tym bardziej prowadzenie na podstawie art. 106 § 4 k.p.a. postępowania dowodowego, które w zamierzeniu strony powinno doprowadzić do zakwestionowania twierdzeń i ustaleń, na jakich zdecydował się oprzeć organ wydający decyzję".

Jeśli zatem po uzupełnieniu materiałów organ dalej stwierdzał istnienie braków, to nie było jego zadaniem dążenie do uzyskania korzystnego uzgodnienia dla inwestora, lecz rozstrzygnięcie istotnej dla postępowania kwestii. Niezależnie od tego, ewentualne postępowanie wyjaśniające służyć ma organom uzgadniającym, a nie możliwości wypowiedzenia się inwestora.

Końcowo dla tego wątku wskazać należy, że skarga nie wyjaśnia, jakich czynności lub wyjaśnień uniemożliwiono dokonać skarżącemu przed organami współdziałającymi, co uniemożliwia uwzględnienie jego zarzutu. Jak to bowiem wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie, dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy ( przykł. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r. III OSK 6816/21, LEX nr 3437676 ).

Na marginesie można tylko wskazać, że inwestor na każdym etapie, choćby w postępowaniu odwoławczym, mógł przedłożyć żądane ekspertyzy i wyjaśnienia, znane mu po wcześniejszym wezwaniu Dyrektora RZGW z treści tego wezwania, a później postanowienia, ale poprzestał na dotychczas zgromadzonych. Musi wobec tego ponieść ryzyko negatywnej oceny niepełnego raportu. Obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (tak wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r. I OSK 2821/19 LEX nr 3504760 ).

Co się tyczy zarzutu pominięcia oceny wszystkich przedstawianych wariantów, wskazać trzeba, iż tut. Sąd w pełni podziela stanowisko WSA w Krakowie zaprezentowane w wyroku z dnia 24 lipca 2019 r. II SA/Kr 478/19 iż stwierdzenie którejś z negatywnych przesłanek wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (innymi słowy, podstaw do wydania decyzji odmownej) w zasadzie zwalnia organ z obowiązku czynienia dalszych ustaleń faktycznych. Skoro zatem oba organy współdziałające negatywnie uzgodniły przedsięwzięcie, wobec tego zaistniała negatywna przesłanka do wydania decyzji, a więc tym samym nie było potrzeby szczegółowej oceny przedstawionych wariantów.

Skarga zawiera zarzut, że w uzasadnieniu decyzji SKO brak wskazania, jakie gatunki chronione roślin i zwierząt zostałyby zniszczone w wyniku przedsięwzięcia. Tymczasem ta kwestia jest poruszona w postanowieniu RDOŚ /str.9 postanowienia/, gdzie wskazuje on na chronione ptaki, gady, płazy, ssaki i bezkręgowce.

Skarga wskazuje, że dokonano błędnej wykładni § 3 ust. 7 uchwały nr XLVIII/754/18 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 23.04.2018r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pogórza Ciężkowickiego w części położonej w Województwie Małopolskim. Zdaniem skarżącego, jeżeli zostanie wydana koncesja na wydobywanie kopalin w przyszłości, to zakaz zmian ukształtowania terenu nie będzie miał zastosowania. W jego ocenie, dokonując wykładni przepisów uchwały, należy wziąć pod uwagę, że zmiana uchwały nastąpiła w związku z petycją skarżącego, w której podniesiono, że rygorystyczne zakazy wprowadzone przez Sejmik w uchwale spowodują likwidację górnictwa odkrywkowego, co jest niekorzystne dla lokalnej społeczności i dla gospodarki.

Wspomniana uchwała w ust. 7 pkt 2 wskazuje, że zakazy, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2,3,4,5 nie dotyczą terenów: a/ objętych koncesjami na wydobywanie kopalin ze złóż na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze; b/ które zostaną objęte koncesjami na wydobywanie kopalin ze złóż na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jeżeli przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wykaże brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu Obszaru lub dla których Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Krakowie nie stwierdzi konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Jak z tego wynika, warunkiem odstępstwa od zakazów, o których wyżej mowa,

dla terenu mającego zostać objętym koncesją na wydobywanie kopalin jest, jeżeli przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wykaże brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu lub RDOŚ nie stwierdzi konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie jest zatem tak, że podmiot zainteresowany wydobyciem może je rozpocząć nie zważając na stanowisko organów ochrony przyrody. Przeciwnie, istnieje ścisła zależność pomiędzy taką działalnością a stanowiskiem tych organów i nie istnieje inna możliwość interpretacji tego przepisu. Nawet stosując wykładnię maksymalnie korzystną dla inwestora, a więc mając na uwadze cel dokonanych zmian uchwały dla umożliwienia wydobycia, nie sposób pominąć wskazanego warunku pozytywnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia. Tymczasem w niniejszej sprawie stanowisko organów uzgadniających okazało się być negatywne, co determinuje wynik oceny oddziaływania na środowisko; wobec tego warunek, o którym mowa, nie został spełniony.

Kolejny zarzut dotyczy stanowiska RDOŚ. Otóż wyjaśniając sekwencję zdarzeń: RDOŚ wydał negatywne postanowienie z 9.03.2020r. /k.31/. Następnie Dyrektor RZGW PGW WP wezwał skarżącego o uzupełnienie raportu i wyjaśnienia, (w zakresie pokrywającym się ze wskazanymi brakami w postanowieniu RDOŚ) w dniu 20.03.2020r./k.39/. Inwestor odpowiedział, zaś organ I instancji przesłał uzupełnienie raportu do innych organów opiniujących lub uzgadniających, w tym do RDOŚ. W piśmie z dnia 9.06.2020r. RDOŚ wskazał, że po uzupełnieniu raportu nie ulegają zmianie stan faktyczny ani prawny, a więc podtrzymuje swoje stanowisko /k.63/.

Zarzut dotyczy tego, że RDOŚ wypowiadając swoje stanowisko w kwestii uzupełnienia raportu powinien to zrobić w formie postanowienia. W ocenie Sądu tak nie jest. Organ uzgadniający wydał już postanowienie, określając swoje stanowisko w sprawie i odmawiając pozytywnego uzgodnienia. Zatem jeśli uzupełnienie raportu tego stanowiska nie zmieniło, albowiem w jego ocenie nie uległ zmianie stan faktyczny ani prawny, wystarczyło podtrzymać uprzednio wyrażone. w formie takiej, jaką przyjął RDOŚ, zwłaszcza, że formalnie o uzupełnienie braków wezwał inny organ, który następnie wydał postanowienie. Takie postanowienie musiałoby być wydane przez RDOŚ wówczas, gdyby zmienił on stanowisko i uzgodnił przedsięwzięcie pozytywnie.

W podsumowaniu zauważyć należy, że w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2022.2556 t.j.) wskazano: "Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze". Jest to tzw. zasada przezorności, której treść objaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r. II OSK 559/18 LEX nr 2785418 następująco: " Treść zasady przezorności określają dwa pojęcia: ryzyko i niepewność, które dotyczą mogącego wystąpić znaczącego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Zasada przezorności powinna być stosowana przy kwalifikacji przedsięwzięć, których realizacja oparta jest na parametrach niepewnych pod względem ich wystąpienia". Końcowo należy przytoczyć wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. II OSK 601/15, LEX nr 2290216: "Przepis art. 6 ust. 2 p.oś. stanowi bezpośrednie odbicie zasady ostrożności i nakłada na organy ochrony środowiska obowiązek rozstrzygania z jej uwzględnieniem. Z zasady ostrożności wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja czy działalność"

Z wymienionych przyczyn Sąd uznał, że nie zachodzi naruszenie przepisów wskazanych w skardze i z tych względów skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a.