Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 153/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71a ust. 4, art. 71 ust.1 kt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga [...] Stowarzyszenia [...] w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku restauracyjno-motelowego.

Decyzją z 18 grudnia 2023 r. nr [...], [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania [...] Stowarzyszenia [...] w G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej "PINB", "organ I instancji") Nr [...] z dnia 13 października 2023 r., nakazującej przewrócenie poprzedniego sposobu użytkowania schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi na budynek restauracyjno-motelowy zlokalizowany na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości D. [...]. O.:

uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i na podstawie art. 71 a ust. 4 Pr. bud. orzekł o: nakazaniu [...] Stowarzyszeniu [...] w G. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości D. [...] gm. O. na budynek restauracyjno-motelowy.

Do wydania decyzji [...] WINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 16 stycznia 2023 r. do PINB wpłynęło pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. z 11 stycznia 2023 r. w sprawie funkcjonowania schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi w miejscowości D. [...] gm. O.

Wobec powyższego, organ I instancji pismami z 20 stycznia 2023 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w S. o udzielenie informacji, czy [...] Stowarzyszenie [...] w G. występowało o zmianę sposobu użytkowania budynku w miejscowości D. [...] gm. O. oraz do właścicieli działki o nr ew. [...] o przedstawienie dokumentacji związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na w/w nieruchomości.

Starostwo Powiatowe w S. pismem z 26.01.2023 r. poinformowało, że [...] Stowarzyszenie [...] w G. nie występowało o zmianę sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości D. [...] gm. O. Następnie w dniu 31.01.2023 r. do PINB w S. wpłynęło pismo Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. informujące, że właściciele w/w obiektu nie posiadają zgody na zmianę sposobu jego użytkowania, zaś w dniu 09.02.2023 r. wpłynęło pismo [...] Stowarzyszenia [...] w G. w którym wskazano, że budynek mieszczący się na w/w nieruchomości pełnił funkcję motelu, w którym świadczono usługi noclegowe w postaci tymczasowych pobytów wraz z wyżywieniem. Zdaniem właścicieli obiektu profil działalności polegający na schronisku dla bezdomnych jest taki sam i nie występowali o zmianę sposobu użytkowania obiektu.

Z pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S.

z dnia 27.02.2023 r. znak: [...] wynika, że przedmiotowy obiekt nie spełnia wymagań przepisów o ochronie przeciwpożarowej.

W trakcie przeprowadzonych w dniu 21.03.2023 r. oględzin ustalono, że pierwotnie w budynku zlokalizowanym na działce o nr ew. [...] położonej

w miejscowości D. [...] gm. O. znajdowała się restauracja i motel, a obecnie znajduje się schronisko dla bezdomnych. Obiekt powinien spełniać kategorię zagrożenia ludzi określoną jako ZL II. Według organu I instancji, "zgodnie z protokołem PSP w S." przekroczenie dojść ewakuacyjnych o 100 %. Wykładzina podłogowa i ścienna znajdująca się wewnątrz budynku jest łatwopalna. W budynku brak jest dojść dla osób niepełnosprawnych (wind, schodołazów). Brak jest książki obiektu, przeglądów pięcioletnich i rocznych, protokołu z pomiaru instalacji elektrycznej.

Powyższe ustalenia stały się podstawą do zawiadomienia stron o wszczęciu

z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku restauracyjno-motelowego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej w D. [...] gm. O. na schronisko dla osób bezdomnych

z usługami opiekuńczymi.

Postanowieniem Nr [...] z 13.06.2023 r., PINB w S. wstrzymał użytkowanie obiektu użytkowanego jako schronisko dla osób bezdomnych i nałożył na [...] Stowarzyszenie [...] w G. obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów, w terminie do dnia 30.09.2023 r.

Z kolei [...] WINB postanowieniem Nr [...] z 1.08.2023 r., stwierdził niedopuszczalność zażalenia na w/w rozstrzygnięcie.

Jak wynika z akt administracyjnych w trakcie przeprowadzonych w dniu 21.08.2023 r. oględzin stwierdzono, że [...] Stowarzyszenie [...]

w G. nadal prowadzi działalność w zakresie schroniska dla osób bezdomnych

z usługami opiekuńczymi (pomimo nakazu wstrzymania użytkowania).

W tych warunkach decyzją Nr [...] z dnia 13.10.2023 r., PINB w S. nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi na budynek restauracyjno-motelowy zlokalizowany na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości D. [...] gm. O. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 71a ust. 4 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.

Rozpoznając odwołanie [...] Stowarzyszenia [...] w G. (zwane dalej także Stowarzyszeniem), [...] WINB wydał powołaną na wstępie decyzję.

Z ustaleń organ odwoławczego wynika, że w trakcie przeprowadzonych w dniu 21.03.2023 r. oględzin ustalono, że obecnie w w/w budynku stanowiącym uprzednio budynek restauracyjno-motelowy znajduje się schronisko dla bezdomnych z usługami opiekuńczymi. Obiekt powinien spełniać kategorię zagrożenia ludzi określoną jako ZL II. Stwierdzono przekroczenie dojść ewakuacyjnych o 100 %. Wykładzina podłogowa

i ścienna znajdująca się wewnątrz budynku jest łatwopalna. W budynku brak jest dojść dla osób niepełnosprawnych (wind, schodołazów). Ponadto organ I instancji ustalił, że właściciel nie występował do odpowiedniego organu o zmianę sposobu użytkowania

z budynku restauracyjno-motelowego na schronisko dla osób bezdomnych (pismo Starostwa Powiatowego w S. z dnia 26.01.2023r.).

[...]WINB stwierdził, że w związku z dokonaniem zmiany sposobu użytkowania w/w obiektu, właściciel powinien przed jej dokonaniem zgłosić taki zamiar organowi administracji architektoniczno-budowlanej i dopiero po akceptacji takiego zgłoszenia mógł dokonać legalnej zmiany sposobu użytkowania. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. oraz § 209 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odniósł się również do pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia 27.02.2023 r., z którego wynika że budynek schroniska dla osób bezdomnych kwalifikuje się do budynków kategorii zagrożenia ludzi ZL II.

W obiekcie stwierdzono liczne nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej, a w szczególności dotyczących warunków ewakuacji. Elementami zagrożenia życia

w budynku są: przekroczenie o ponad 100 % dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego przy jednym dojściu ewakuacyjnym z pomieszczeń poddasza, występowanie w pomieszczeniach mieszkalnych poddasza i na drodze ewakuacyjnej wykładziny podłogowej z materiału łatwo zapalnego, występowanie w pomieszczeniach i na drodze ewakuacyjnej w strefie pożarowej ZL lI okładziny ściennej z materiału łatwo zapalnego, również droga ewakuacyjna w budynku schroniska nie jest wyposażona

w awaryjne oświetlenie ewakuacyjne, użytkowanie instalacji elektrycznej, dla której nie przedstawiono protokołów z badań wynikających z Pr. bud., brak wyposażenia budynku w przeciwpożarowy wyłącznik prądu. Wyspecjalizowany organ ds. ochrony przeciwpożarowej stwierdził, że nastąpiła zmiana warunków pożarowych, co świadczy

o zmianie sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. W omawianej sprawie mamy do czynienia z samowolną zmianą sposobu użytkowania z budynku restauracyjno-motelowego (kategoria obiektu ZL V) na schronisko dla osób bezdomnych (kategoria obiektu ZL II)

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ze strony internetowej Stowarzyszenia wynika, że schronisko świadczy następujące usługi:

1) Pobyt osoby wymagającej doraźnego wsparcia w codziennym funkcjonowaniu wraz z całodobową opieką opiekuna oraz trzema posiłkami, w tym jeden gorący

+ gorące napoje na życzenie.

2) Pobyt osoby bezdomnej wymagającej zwiększonego wsparcia w codziennym funkcjonowaniu, z całodobową opieką opiekuna, z usługami opiekuńczymi, z trzema posiłkami dziennie, w tym jeden gorący + gorące napoje na życzenie. W przypadku konieczności zapewnienia opieki pielęgniarskiej, cena usługi powinna być uzgodniona indywidualnie z kierownikiem ośrodka. Cena będzie uzależniona od stanu zdrowia osoby kierowanej oraz zakresu usług".

Ponadto [...] WINB zauważył, że schronisko musi spełniać standardy wynikające z rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27.04.2018 r. w sprawie minimalnych standardów noclegowni, schronisk dla osób bezdomnych, schronisk dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi i ogrzewalni.

W załączniku nr 3 do w/w rozporządzenia wskazano m.in. że schronisko świadczy usługi przez cały rok, 7 dni w tygodniu, winna być w nim zapewniona możliwość całodobowego przebywania, zapewnione umożliwienie spożycia posiłku w pokoju mieszkalnym, a w razie potrzeby - karmienie, zapewnienie opieki higienicznej, umożliwienie prania i suszenia odzieży, zapewnienie dezynfekcji i dezynsekcji odzieży w przypadku braku możliwości jej wymiany. Powyższe wymagania powodują również, że nastąpiła zmiana warunków higieniczno-sanitarnych oraz warunków pracy.

W takiej sytuacji - zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia właściwy organ ma obowiązek wstrzymać użytkowanie obiektu budowlanego (art. 71 a ust. 1 pkt 1 Pr. bud.) oraz wyznaczyć termin, w którym zobowiązani mają obowiązek przedstawić dokumenty wymagane przy dokonywaniu zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu, wymienione w art. 71 ust. 2 Pr. bud. (art. 71 a ust. 1 pkt 2 Pr. bud.). Etapem końcowym postępowania jest w przypadku wykonania nałożonych obowiązków - ustalenie opłaty legalizacyjnej.

Analizując dokonane ustalenia i przeprowadzone postępowanie organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że [...] Stowarzyszenie [...] w G. nie wywiązało się w terminie

z nałożonych na nie obowiązków i nie przedłożyło żądanej dokumentacji. Ponadto PINB w S. w trakcie przeprowadzonych w dniu 21.08.2023 r. oględzin stwierdził, że Stowarzyszenie nadal prowadzi działalność w zakresie schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi, pomimo wstrzymania użytkowania.

Wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy uzasadnił brakiem skierowania nakazu przez PINB do konkretnego adresata. Jak wskazał [...] WINB z akt sprawy wynika, że właścicielem przedmiotowego obiektu jest [...] Stowarzyszenie [...] w G. do którego skierowano rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że za wiążące uznaje stanowisko Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S., który stwierdził, że budynek schroniska dla osób bezdomnych kwalifikuje się do budynków kategorii zagrożenia ludzi ZL II. Pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu pozostają bez wpływu na okoliczności niniejszej sprawy.

Końcowo stwierdził, że Stowarzyszenie, które jest finansowane m.in. ze środków publicznych, darowizn, zbiorek itd. winno zapewniać bezpieczne standardy dla osób, które znajdują się w kryzysie bezdomności.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie zaskarżonej decyzji zarzuciło:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

- art. 71 a ust. 4 Pr. bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przyjmując nieprawidłowo, iż w niniejszej sprawie ma miejsce zmiana sposobu użytkowania budynku;

- art. 105 k.p.a. - bezzasadność zastosowania art. 71 a ust. 4 Pr. bud.

2. [...] WINB nie przedstawił dowodów w zakresie prawa materialnego, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku, na podstawie art. 71 Pr. bud. ust. 2 tj. podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Powołując się na powyższe skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w części nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości D. [...], gm. O. na budynek restauracyjno-motelowy, z powodu bezzasadności zastosowanej podstawy prawnej, na podstawie art. 105 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżące Stowarzyszenie rozwinęło postawione zarzuty, argumentujące słuszność swojego stanowiska w sprawie. W szczególności podkreślone, że przy zakwaterowaniu osób bezdomnych, pomieszczenia w motelu nie zmieniły swojej funkcji, pokoje mieszkalne pozostały pokojami mieszkalnymi, łazienki pozostały łazienkami, kuchnia pozostała kuchnią, magazyny żywności i środków czystości nie zmieniły swojego przeznaczenia.

Zaznaczono również, że [...] WINB nie wykazał woli współpracy,

a wszczęcie postępowania nastąpiło w wyniku nieuczciwej konkurencji.

Zdaniem strony skarżącej nie zostały zmienione warunki bezpieczeństwa pożarowego, warunki bezpieczeństwa powodziowego oraz warunki pracy.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania

i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że jest ona bezzasadna,

a kwestionowane przez stronę Skarżącą decyzje są zgodne z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 grudnia 2023 r. nr [...] uchylająca decyzję organu I instancji (PINB w S.) z 13 października 2023 r. nr [...] i orzekająca o nakazaniu [...] Stowarzyszeniu [...] w G. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości D. [...] gm. O. na budynek restauracyjno-motelowy.

Organ odwoławczy wydał decyzje reformatoryjną z uwagi na brak w decyzji organu I instancji oznaczenia strony do której decyzja była skierowana (kto ma wykonać).

Stosownie do treści art. 71 ust. 2 Pr. bud. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, załączając dokumenty wymienione w tym przepisie. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 (art. 71a ust. 1 Pr. Bud.). Zgodnie zaś z treścią art. 71a ust. 2 Pr. Bud. po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku, i w przypadku stwierdzenia jego wykonania w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Z kolei

w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Pr. bud.).

Termin "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego" nie doczekał się definicji ustawowej. Sposób jego rozumienia wypracowało orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazuje się w nim, że "zmiana sposobu użytkowania" ma miejsce, gdy: dojdzie do podjęcia w obiekcie budowlanym "takiej działalności, do której mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania" (wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., II OSK 540/14, orzeczenia.nsa.gov.pl); gdy zmienią się wymagania stawiane obiektowi lub jego części, związane głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania (wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 748/18). Aby ustalić zmianę sposobu użytkowania należy zestawić warunki wcześniejsze użytkowania obiektu z aktualnymi, porównać je i określić, czy uległy one zmianie (wyrok NSA z 17 maja 2023 r., II OSK 2490/20). Podkreśla się też, że "Zachowanie nawet tej samej funkcji budynku nie przesądza o tożsamości prowadzonych w nim działalności", bowiem zmianą sposobu użytkowania będzie podjęcie działalności, która - niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego - prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu mających wpływ na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie (vide np. wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 1532/13).

Dla przyjęcia zatem, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystarczające jest wykazanie zmiany choćby jednego

z warunków przewidzianych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Co więcej, przepis ten nie wymaga, aby nastąpiło pogorszenie lub przekroczenie obowiązujących norm, nie są też konieczne szczegółowe wyliczenia i pomiary w tym zakresie. Istotne jest, aby podjęcie nowej działalności wymagało spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Wystarczające jest stwierdzenie, że miała miejsce zmiana w zakresie wymagań stawianych któremukolwiek ze wskazanych czynników, a porównanie wcześniejszego

i obecnego sposobu użytkowania wskazuje na oczywistość tej zmiany (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 1 grudnia 2020 r., II SA/Wr 385/20). Przy czym zmianę odnosi się do pierwotnych wartości i cech użytkowych wynikających z pozwolenia na budowę lub decyzji późniejszych np. pozwolenia na użytkowanie.

W ocenie Sądu wypracowany w orzecznictwie sposób rozumienia i ocenienia "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego" został prawidłowo odniesiony do stanu faktycznego sprawy niniejszej, a w konsekwencji organ bez naruszenia prawa zastosował art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., a następnie art. 71a ustawy.

Nie ulega wątpliwości i jest jednocześnie poza sporem, że uprzednio budynek spełniający obecnie funkcję schroniska dla bezdomnych, był użytkowany jako obiekt restauracyjno-motelowy. Na żadnym etapie postępowania strona Skarżąca nie negowała powyższego. Również z ustaleń organu I instancji wynika, że obecny właściciel obiektu nie występował do odpowiedniego organu o zmianę sposobu użytkowania z budynku restauracyjno-motelowego na schronisko dla osób bezdomnych. Wynika to bezpośrednio z pisma Starostwa Powiatowego w S.

(akta adm. pismo z 26.01.2023 r.).

Z analizy akt sprawy wynika, iż obecnie w przedmiotowym obiekcie, bez stosownych zezwoleń funkcjonuje schronisko dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi.

Zdaniem Sądu organy prowadzące postępowanie prawidłowo oparły swoje ustalenia zarówno o przeprowadzone oględziny jak i dodatkowe ustalenia,

a w szczególności pismo Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej

w S. z 27.02.2023 r. Otóż w powołanym piśmie Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S. w piśmie wskazał, że budynek schroniska dla osób bezdomnych kwalifikuje się do budynków kategorii zagrożenia ludzi ZL II.

W obiekcie stwierdzono liczne nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej, a w szczególności dotyczących warunków ewakuacji. Elementami zagrożenia życia

w budynku są: przekroczenie o ponad 100 % dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego przy jednym dojściu ewakuacyjnym z pomieszczeń poddasza, występowanie w pomieszczeniach mieszkalnych poddasza i na drodze ewakuacyjnej wykładziny podłogowej, z materiału łatwo zapalnego, występowanie w pomieszczeniach i na drodze ewakuacyjnej w strefie pożarowej ZL lI okładziny ściennej z materiału łatwo zapalnego, droga ewakuacyjna w budynku schroniska nie jest wyposażona w awaryjne oświetlenie ewakuacyjne, użytkowanie instalacji elektrycznej, dla której nie przedstawiono protokołów z badań wynikających z Prawa budowlanego, brak wyposażenia budynku w przeciwpożarowy wyłącznik prądu.

Nie uszło uwadze Sądu, że w piśmie wskazano także, iż stwierdzone powyżej nieprawidłowości powodują, że przedmiotowy budynek kwalifikuje się do budynków zagrażających życiu ludzi oraz w obecnym stanie zagraża bezpieczeństwu osób w nim przebywających. Dla Sądu nie ulega wątpliwości, że przedstawiona dokumentacja stanowi ważny dowód w sprawie.

Inną ważną okolicznością jest także wskazana i powołana przez organ odwoławczy okoliczność funkcjonowania strony internetowej ze wskazaniem usług jakie oferuje schronisko dla bezdomnych, w tym w szczególności usług opiekuńczych. Zgodzić się należy z [...] WINB, że schronisko powinno spełniać standardy wynikające z rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27.04.2018 r. w sprawie minimalnych standardów noclegowni, schronisk dla osób bezdomnych, schronisk dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi i ogrzewalni.

W załączniku nr 3 do w/w rozporządzenia wskazano m.in. że schronisko świadczy usługi przez cały rok, 7 dni w tygodniu, winna być w nim zapewniona możliwość całodobowego przebywania, zapewnione umożliwienie spożycia posiłku w pokoju mieszkalnym, a w razie potrzeby - karmienie, zapewnienie opieki higienicznej, umożliwienie prania i suszenia odzieży, zapewnienie dezynfekcji i dezynsekcji odzieży w przypadku braku możliwości jej wymiany.

Trafnie stwierdził organ odwoławczy, że powyższe wymagania powodują również, że nastąpiła zmiana warunków higieniczno-sanitarnych oraz warunków pracy, ponieważ zarówno, nie zapewniają opieki higienicznej, pielęgniarskiej, medycznej

i nie zatrudniają opiekuna i pracownika socjalnego. Sąd nie zgadza się przy tym, że restauracja i motel nie działa przez cały rok i nie przebywa się w nim cały dzień. W tym zakresie słuszna była uwaga strony Skarżącej, że organy w żadnym razie nie były uprawnione do stwierdzenia i wyciągnięcia wniosku jakoby motel czy restauracja nie mogłyby świadczyć usług przez cały rok kalendarzowy. Jednakże powyższe nie miało wpływu na treść rozstrzygniecia.

W rezultacie w ocenie Sądu wykazanie, że schronisko dla osób bezdomnych

z usługami opiekuńczymi, uprawniało organy orzekające w sprawie do stwierdzenia, że nastąpiła zmiana warunków higieniczno- sanitarnych oraz warunków pracy. Sąd nie ma wątpliwości, że czym innym jest pobyt w motelu, który z reguły jest krótkotrwały (noc

w trakcie podróży), a czym innym jest pobyt w schronisku dla bezdomnych, który zwyczajowo kojarzy się pobytem osoby bezdomnej, która pomieszkuje w schronisku, przebywa w nim, pierze odzież, suszy, korzysta z wyżywienia, ma zapewnioną opiekę higieniczną.

Wymaga przy tym podkreślenia, że dla przyjęcia, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystarczające jest wykazanie zmiany choćby jednego z warunków przewidzianych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Przepis ten nie wymaga, aby nastąpiło pogorszenie lub przekroczenie obowiązujących norm, nie są też konieczne szczegółowe wyliczenia i pomiary np. emisji hałasu, zanieczyszczeń, itp. Poza tym, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu całkowicie chybione są zarzuty skargi, w których Skarżące Stowarzyszenie podnosi, że organy nie udowodniły w sposób niebudzący wątpliwości, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Strona Skarżąca całkowicie pomija stanowisko Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej w S., który określił kategorię zagrożenia pożarowego ZL II, natomiast według Stowarzyszenia budynek powinien mieć kategorię ZL V. Jest poza dyskusją, że pismo Komendanta powołane wyżej jest dokumentem urzędowym i stanowi dowód w sprawie. Okoliczność, że Stowarzyszenie nie zgadza się ze wskazaną kategorią zagrożenia pożarowego – nie obala domniemania dowodu urzędowego w sprawie. Ponadto uwagi Skarżącej strony do kontroli przeprowadzonej przez Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej

w S. nie dotyczą bezpośrednio niniejszego postępowania. Wbrew zarzutom skargi organy były uprawnione i zobowiązane do uwzględnienia pisma Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej w S.

Sąd nie podziela argumentów strony Skarżącej kwestionującej, że nie zmieniły się warunki pracy. Stanowisko to jest błędne. Skoro placówka zajmuje się kierowaniem podopiecznych do szpitala, DPS, czy ZOL, hospicjum to niewątpliwie dowodzi to zmianie warunków pracy w stosunku do uprzednio funkcjonującego tam motelu.

Wbrew twierdzeniom Skarżącej, organy oparły więc swoje ustalenia nie tylko na materiałach pozyskanych ze strony internetowej, na której zamieszczone zostały informacje o funkcjonowaniu pod ww. adresem schroniska dla bezdomnych z usługami opiekuńczymi, lecz również wynikach przeprowadzonych kontroli, w tym także przez inne organy administracji publicznej. W ocenie Sądu przywołane wyżej ustalenia organów potwierdzają ponad wszelką wątpliwość, że w budynku zlokalizowanym na działce [...] w miejscowości D. [...], gm. O. doszło do zmiany sposobu jego użytkowania. Organy prawidłowo uznały, że zmianie uległ sposób użytkowania budynku, który powinien być użytkowany jako restauracyjno-motelowy, a nie jest tak użytkowany. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania.

W konsekwencji, w ocenie tutejszego Sądu, zmiana przeznaczenia budynku

z restauracyjno-motelowego (ZL V) zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, jak

w przypadku schroniska dla bezdomnych (ZL II), pracy (dotyczące przede wszystkim zatrudnionych w nim osób), zdrowotne, higieniczno-sanitarne, wielkość lub układ obciążeń. Powyższe wynika także z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) - § 209 ust. 2.

Bez wątpienia organy trafnie przyjęły, że zmiana sposobu użytkowania obiektu wiązała się ze zmianą warunków użytkowania obiektu budowlanego w zakresie określonym art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., tj. bezpieczeństwa pożarowego (wymusza potrzebę zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych), bezpieczeństwa pracy (wymaga zastosowania odpowiednich przepisów kodeksu pracy w odniesieniu do warunków stworzonych nowych miejsc pracy w obiekcie), w zakresie warunków sanitarno-higienicznych (wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji obiektu lub jego części). [...]WINB wskazał wyraźnie w zaskarżonej decyzji jakie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Zatem zmiana sposobu użytkowania budynku jaka miała miejsce w niniejszej sprawie winna zostać zgłoszona właściwemu organowi, stosownie do treści art. 71 ust. 2 Pr. bud. (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie o sygn. II OSK 1918/09 - LEX nr 746848).

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji prawidłowo zastosował dyspozycję art. 71a ust. 1 Pr. bud., który stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Wobec nieprzedłożenia przez Skarżącą żądanych dokumentów, PINB słusznie wdrożył tryb przewidziany w art. 71a ust. 4 Pr. bud. i nakazał w drodze decyzji przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Użyta w przepisie art. 71a ust. 4 Pr. bud. alternatywa "albo" wskazuje, że już samo niedostarczenie dokumentacji skutkować musi wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Organ nie dysponuje w tym przypadku żadnym luzem decyzyjnym, a decyzja wydawana w oparciu o art. 71a ust. 4 ustawy ma charakter związany (tak WSA

w Warszawie w wyroku z 23 stycznia 2020 r. o sygn. VII SA/Wa 2163/19, CBOSA).

W zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy bowiem do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, iż w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 Pr. bud., organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a tej ustawy, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (por. wyrok NSA

w Warszawie z 22 stycznia 2016 r. o sygn. II OSK 1260/14, CBOSA).

Tym samym prawidłowo organy obu instancji nakazały przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co oznacza, że obiekt budowlany ma zostać przywrócony do poprzedniego sposobu użytkowania, który był legalny, czyli zgodny z wnioskiem inwestorów, pozwoleniem na budowę

i zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Skoro ustawodawca wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie i utrzymanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego, to również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2021 r. o sygn. II OSK 1758/18, CBOSA).

Reasumując Sąd stwierdził, że organy podjęły wymagane czynności zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i zastosowały do niego właściwe normy prawa materialnego. Sformułowane w skardze zarzuty należało zaś ocenić jako niezasadne. Sąd z urzędu nie dostrzegł poza tym innych naruszeń prawa.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.