Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 362/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2023 r. nr SKO 4122/3/23 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 1014 (słownie: jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2021 r. uzupełnionym dnia 3 lutego 2021 r. T. G. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z parkingiem podziemnych, niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu planowanej do realizacji we W., przy. ul. [...], działka nr [...], AR[...], obręb P.

Decyzją nr 787/2022 z dnia 12 grudnia 2022 r. działający z upoważnienia Prezydenta Wrocławia Kierownik Zespołu Lokalizacji Inwestycji w Wydziale Planowania Przestrzennego w Urzędzie Miejskim Wrocławia odmówił ustalenia warunków zabudowy wykazując niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu I instancji brak jest możliwości określenia kontynuacji planowanej funkcji mieszkalnej, a ponadto teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, co w rezultacie powoduje odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Od decyzji pierwszoinstancyjnej w piśmie datowanym na 23 grudnia 2022 r. złożono odwołanie zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 w związku z art. 56 oraz w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p, 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 3) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Odwołujący się zanegował, jakoby w sprawie nie zostały łącznie spełnione warunki ustawowe dla wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, podkreślił, że zabudowa mieszkaniowa występuje w obszarze analizowanym, a więc planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, i uznał, że błędnie przyjęto, iż planowana funkcja zabudowy nie kontynuuje funkcji zabudowy występującej w najbliższym sąsiedztwie. Ponadto w ocenie odwołującego się teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Oprócz tego odwołujący się zarzucił naruszenie przepisów k.p.a. (art. 6, 7, 8, 11, 77§1, 80, 107 § 3) w zakresie ustaleń dowodowych, realizacji zasady zaufania, przepisów Konstytucji chroniących prawo własności. W rozwinięciu odwołania wskazano na nadmierne i niewynikające z przepisów ograniczenie możliwości zabudowy, wskazując, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, a planowana inwestycja stanowi jej kontynuację. Budynki o funkcji usługowej czy sąsiedztwo terenów zielonych nie kłócą się z funkcją mieszkaniową.

Zaskarżoną decyzją o symbolu SKO 4122/3/23 z dnia 2 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako SKO, organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną stwierdzając, że odpowiada ona przepisom prawa i odzwierciedla stan faktyczny sprawy. SKO orzekło, że działka objęta planowaną inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, ale zabudowanych w sposób niepozwalający na określenie wymagań dotyczących kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze sąsiedzkim. Po przywołaniu i objaśnieniu stosownych przepisów prawnych i wytworzonego na ich tle orzecznictwa sądowego SKO podkreśliło, że kwartał terenu na którym położona jest planowana do zainwestowania nieruchomość, to zintegrowana i tworząca urbanistyczną całość jednostka funkcjonalno - przestrzenna przeznaczona pod zieleń i rekreację, a zdecydowaną większość tego kwartału tworzą działki nr [...], nr [...], nr [...] z przeznaczeniem pod Park [...]. Na działce nr [...] zlokalizowano kompleks sportowo - rekreacyjny [...], z obiektami sportowymi, hotelem, zielenią wysoką. We wschodniej stronie jednostki znajduje się O., a w części północnej zlokalizowano zieleń - ogródki działkowe. W rezultacie cały obszar w promieniu 250 m - 400 m od działki inwestowania to zwarty kompleks funkcjonalno - przestrzenny pozbawiony zabudowy mieszkaniowej, charakteryzujący się jednolitą funkcją rekreacyjno - sportowo - wypoczynkową. Kolegium zaznaczyło, że wprowadzenie do tej jednostki funkcjonalnej zabudowy mieszkaniowej, dodatkowo w jej centralnej części, stanowi jednoznaczne naruszenie uwarunkowań nie tylko urbanistycznych, ale również środowiskowych. Wdzieranie się intensywnej zabudowy mieszkaniowej w historyczne tereny zielone miasta stanowi ewidentne naruszenie ładu przestrzennego w płaszczyźnie historycznej, społecznej, gospodarczej, środowiskowej i urbanistycznej. Zważywszy, że mamy do czynienia z miejskimi terenami zieleni, w kontekście definicji ładu przestrzennego i kontynuacji funkcji, niedopuszczalne jest lokalizowanie zabudowy w miejskich kompleksach zielonych, służących miastu. O ile tereny zielone stanowią naturalne uzupełnienie funkcji mieszkaniowej, o tyle lokalizacja zabudowy mieszkaniowej w centrum historycznych terenów zielonych stanowi dysonans i degraduje ład przestrzenny. SKO akcentuje, że sprzeczne z historycznie uformowaną funkcją zieleni parkowej (szczególnie w dużych miastach, z deficytem zieleni) są inne funkcje urbanistyczne, wdzierające się tę zieleń. Dalej SKO wywodzi, że zabudowa mieszkaniowa występująca w obszarze analizowanym nie stanowi sąsiedztwa terenu inwestycji, mając na uwadze sąsiedztwo urbanistyczne; to, że zabudowa mieszkaniowa znalazła się w obszarze analizowanym nie oznacza, że może ona być podstawą do wyznaczenia kontynuacji funkcji nowej zabudowy. Działka sąsiednia - twierdzi SKO - to nie tylko działka pozostającą w związku geograficznym, ale także spięta z terenem inwestycji innymi łącznikami wyznaczającymi ład przestrzenny, zdefiniowanymi w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium podkreśla, w kontekście sąsiedztwa urbanistycznego, elementy je kształtujące jak granice urbanistyczne lub naturalne, mogące zrywać sąsiedztwo urbanistyczne (szerokie arterie komunikacyjne, rzeki, nasypy kolejowe, parki, tereny zieleni urządzonej). Nie mogą one skutkować zawężeniem obszaru analizowanego poniżej wartości minimalnych. Nie można także z góry wykluczyć możliwości nieuwzględnienia, w okolicznościach konkretnej sprawy, w zakresie kontynuacji funkcji i cech nowej zabudowy, niektórych działa znajdujących się w pobliżu terenu inwestycji. Tak jest w przedmiotowej sprawie, ponieważ chociaż zabudowa mieszkaniowa (osiedle K.) położona jest w odległości ok. 360 m od planowanej inwestycji, to sama odległość nie jest tu najważniejsza, i nie mamy do czynienia z sąsiedztwem urbanistycznym. Nie można pominąć faktu, że teren inwestycji oddzielony jest od zabudowy mieszkaniowej kompleksem parkowym (Park [...]) o szerokości 320 - 400 m. Koncentracja terenów parkowych między planowana inwestycją a występującą zabudową skutkuje zerwaniem sąsiedztwa urbanistycznego, Park [...] i O. rozgraniczają tereny o różnym przeznaczeniu, analogicznie należy potraktować osiedle P.(1) oddzielone od planowanej inwestycji obwodnicą śródmiejską, i położone w odległości ok. 330 m. Z powodu odległości i barier urbanistycznych (park, obwodnica śródmiejska), chociaż formalnie zabudowa mieszkaniowa znajduje się w obszarze analizowanym, sąsiedztwo między terenem inwestycji a działkami z zabudową mieszkaniową (na osiedlu K. i w P.(1)) zostaje zerwane. Kolegium podkreśla, że ewidentnie ulica [...] i Most [...] rozgraniczają tereny o różnym przeznaczeniu.

Następnie Kolegium przywołuje adekwatne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, według którego teren inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym jako tereny zielone. Choć samo Studium nie stanowi podstawy decyzji odmownej, to może być ujmowane jako materiał doniosły dla rozpoznania sprawy. Zdaniem SKO, pomiędzy sąsiedztwem a planowana inwestycją nie ma żadnego łącznika, który warunkowałby stwierdzenie kontynuacji sposobu zagospodarowania.

W dalszej części SKO wyjaśnia okoliczności wyznaczenia w sprawie obszaru analizowanego, prawidłowo oceniając jego wyznaczenie. Podziela zarzut odwołania w przedmiocie dostępu do drogi publicznej, stwierdzając jednak że nie może mieć on wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro powodem odmowy jest brak kontynuacji funkcji zabudowy. Materiał dowodowy oceniono, wbrew odwołaniu, rzetelnie i spójnie.

W skardze na decyzję SKO, datowanej na 24 maja 2023 r. zarzucono naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymaga dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz u.p.z.p. oraz w związku z art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że brak kontynuacji funkcji zabudowy, i błędnym uznaniu, że organ lokalizacyjny dokonuje oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi chroniącymi np.lad przestrzenny czy walory krajobrazowe, co jest sprzeczne z orzecznictwem sądowym, 2) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy, 3) art. 6, 7, 8, 11, 77§1, 80, 107§3 k.p.a. poprzez błędna ocena materiału dowodowego, i podjęcie decyzji wbrew zasadzie zaufania.

Skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, jak i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Rozwijając skargę wskazano nadmierne i niewynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ograniczenie możliwości zabudowy, co narusza zasadę ochrony prawa własności i wolności zagospodarowania terenu. Skarżąca neguje jakoby ład przestrzenny czy zdrowy rozsądek stanowiły czynniki decydujące o warunkach zabudowy, podobnie jak wartości historyczne i środowiskowe. W tym kontekście działka znajduje się poza historycznym układem urbanistycznym osiedla K. Oprócz tego granice urbanistyczne (bariery) tzn park czy droga nie determinują zasady dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i nie mogą ważyć na treści rozstrzygnięcia. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Planowana inwestycja nie musi oznaczać obiektów tożsamych z istniejącymi, jednak ich realizacja jest dopuszczalna, gdyż nie zachodzi oczywista sprzeczność z dotychczasową funkcją występująca na terenie analizowanym. Funkcja mieszkaniowa ma charakter dominujący na tym obszarze, obok funkcji rekreacyjnej, a funkcja wnioskowanych obiektów stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Skarżąca wywodzi, że w granicach obszaru analizowanego występują zarówno budynki jednorodzinne, jak i jednorodzinne, są to nieruchomości, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym mamy do czynienia z kontynuacją istniejącej zabudowy. Stanowisko SKO opierające się wyłącznie na zasadzie ładu przestrzennego i próbie wykazania interesu publicznego w odmowie wydania decyzji jest błędne, bo okoliczności te nie mogą mieć decydującego znaczenia przy ocenie kontynuacji funkcji, a sam interes publiczny nie ma prymatu nad interesem jednostki.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało wcześniejsze stanowisko zwracając się o jej oddalenie. Kolegium podkreśliło, że odmowa ustalenia warunków zabudowy nie nastąpiła w oparciu o ogólne normy ładu przestrzennego czy walorów krajobrazowych, ponieważ wyraźnie wskazano, że inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (brak działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy). Rozważania dotyczące ochrony ładu przestrzennego i studium miały charakter wspomagający. Następnie SKO powołało orzeczenia sądowe podkreślające że lokalizacja w obszarze analizowanym sąsiadującej z planowaną inwestycją i dostępnej z tej samej drogi publicznej działki zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, nie skutkuje automatycznie wydaniem decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z wnioskiem inwestora. SKO nie zgodziło się z zarzutami dotyczącymi naruszenia procedury administracyjnej: prawidłowo ustalono stan faktyczny i zanalizowano materiał dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p. p. s. a. oddala skargę.

W realiach sprawy źródłem kontrowersji, a co za tym idzie przedmiotem kontroli sądowej jest "negatywna" decyzja o warunkach zabudowy (decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

Z przepisu art. 4 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej u.p.z.p.) wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jednak sporządza się obowiązkowo tylko wtedy, gdy wymagają tego przepisy odrębne. W przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, i ta decyzja determinuje zmianę zagospodarowania terenu polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych (art. 4 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Dla terenu objętego planowaną inwestycją planu miejscowego nie przyjęto, więc ewentualna realizacja zamierzenia wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Według art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w przepisie warunków, to znaczy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Trzeba zauważyć, że z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy nie wystarcza samo zabudowanie działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. To zabudowanie musi cechować się dodatkowymi warunkami, które zostaną wzięte pod uwagę jako sui generis punkt odniesienia, względem którego zbadane zostanie, czy planowana zabudowa "wpisze się", będzie stanowić kontynuację tych cech, którymi charakteryzuje się już istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich. Można to rozumieć w ten sposób, że planowana zabudowa powinna odznaczać się cechami, które pozwolą pogodzić ją z zabudową istniejącą na działkach sąsiednich, umożliwią potraktowanie planowanej zabudowy jako kontynuacji zagospodarowania działek sąsiednich.

W tekście prawnym posłużono się słowem "kontynuacja". Kontynuacja to wykonywanie w dalszym ciągu rozpoczętej działalności, dalsze jej rozwinięcie, następny etap czegoś (Uniwersalny słonik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, t. II, Warszawa 2003). Ustawodawca precyzuje zakres kontynuacji, uszczegóławia ją, wskazując że chodzi o kontynuację funkcji, kontynuację parametrów, kontynuację cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tak więc w pierwszym rzędzie organ decydujący o warunkach budowy powinien zbadać, czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako kontynuację w przedstawionym wyżej rozumieniu i zakresie.

Spełnienie kontynuacji przepisy nakazują badać na określonym terenie. Sąsiedztwo w kontekście działek sąsiednich, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. manifestuje się prawnie w obszarze analizowanym, wskazanym w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

W kontrolowanej sprawie nie stanowi przedmiotu sporu prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego. Przywołanie tej instytucji jest jednak konieczne zważywszy, że obszar analizowany jest tym terenem, w ramach którego bada się zaistnienie kontynuacji. W przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. czytamy, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Trzeba jeszcze przypomnieć, że zasady wyznaczania obszaru analizowanego wskazuje §3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej rozporządzenie. Z przywołanej regulacji wynikają dyrektywy w zakresie zasięgu, rozmiaru i oznaczenia obszaru analizowanego, a mianowicie: 1) obszar analizowany znajduje się wokół działki objętej wnioskiem, 2) wyznacza się go w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, jednak nie mniej niż 50 metrów, 3) obszar analizowany oznacza się na kopii mapy dołączonej do wniosku, oraz dyrektywa w zakresie celu obszaru analizowanego: przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1-5 u .p. z. p. Prawodawca wskazuje jedynie minimalny zasięg obszaru analizowanego, czyniąc to dwutorowo: poprzez podanie wartości bezwzględnej (obszar analizowany nie może kończyć się w odległości mniejszej niż 50 m od terenu objętego wnioskiem), jak też podając wartość zmienną, uzależnioną od szerokości frontu terenu, wynoszącą jego trzykrotność.

Adekwatny dla sprawy obszar analizowany wyznaczono - biorąc pod uwagę odległości od granic działki planowanej inwestycji - w kierunku północno - wschodnim na ok. 530 m, w pozostałych kierunkach 381 m (szerokość frontu działki zainwestowania wynosi 127 m). Organ I instancji wyróżnił w obszarze analizowanym kilka jednostek funkcjonalno - przestrzennych, jako cechę charakterystyczną wskazał wysoką jednorodność danej jednostki. W zachodniej części obszaru analizowanego znajduje się graniczny fragment osiedla K., z zabudową mieszkalną jednorodzinną (w zabudowie bliźniaczej i wolnostojącej) oraz budynek mieszkalny wielorodzinny. Organ I instancji uznał, że skoro istniejąca zabudowa oddzielona jest naturalną barierą (terenami parku [...], pokrywającymi znaczną część obszaru analizowanego), to nie może stanowić punktu odniesienia dla planowanej inwestycji. Organ wskazał, że w centralnej części obszaru analizowanego znajduje się zabudowa rekreacyjno - sportowa - usługowa (na zapleczu parku), na północy (za wałem powodziowym) zlokalizowane są ogrody działkowe, a na linii północy zachód - wschód przebiega rzeka O. Kolejna jednostka w ramach obszaru analizowanego to nowo powstające osiedle mieszkaniowe wielorodzinne P.(1), oddzielone od pozostałej części obszaru analizowanego naturalną barierą, to znaczy ulicą i Mostem [...]. Podkreślono sąsiedztwo ogrodów działkowych, także położenie planowanej inwestycji na zapleczu kompleksu sportowo -rekreacyjnego, występowanie nielicznej zabudowy o maksymalnej wysokości budynków z dachami płaskimi nie przekraczającej 16 m. Ustalenia w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego nie zostały podważone przez organ odwoławczy, który zaakcentował, że obszar analizowany tworzy uporządkowane funkcjonalnie tereny, ewidentnie widoczne są wyodrębnione kwartały zabudowy o jednolitej funkcji i przeznaczeniu, udzielone od siebie urbanistycznymi i naturalnymi przeszkodami zrywającymi sąsiedztwo. Kolegium podzieliło argument skarżącej co do sąsiedztwa działki zaplanowanej pod inwestycję z działkami dostępnymi z tej samej drogi publicznej. Zasadniczą kwestią sporną, uwypukloną zarówno w odwołaniu od decyzji Prezydenta, jak i w skardze sądowej, jest okoliczność, czy planowana inwestycja - budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingiem podziemnych i infrastrukturą - stanowi kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze analizowanym, czyli czy wpisuje się w dotychczasowe sąsiedztwo (koegzystuje z dotychczasowym ładem przestrzennym). W ocenie SKO należało odmówić ustalenia warunków zabudowy ponieważ sąsiednie działki są zabudowane w sposób niepozwalający na określenie wymagań dotyczących kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze sąsiedzkim. Kolegium podkreśliło, że: 1) kwartał terenu ograniczony ulicą [...] i Mostem [...], O. i Parkiem [...] to zintegrowana i tworząca funkcjonalną - przestrzenną całość jednostka przeznaczona pod zieleń i rekreację, pozbawiona zabudowy mieszkaniowej, a wdzieranie się zabudowy mieszkaniowej stanowi naruszenie ładu przestrzennego, niedopuszczalne w zakresie kontynuacji funkcji; 2) występująca zabudowa mieszkaniowa nie stanowi urbanistycznego sąsiedztwa inwestycji, natomiast to, że z przyczyn formalnych znalazła się w obszarze analizowanym nie oznacza, iż stanowi kontynuację funkcji; trzeba zwrócić uwagę na granice urbanistyczne lub naturalne, mogące zrywać sąsiedztwo urbanistyczne (np. arterie komunikacyjne, rzeki, nasypy kolejowe, parki). Kolegium skonstatowało, że chociaż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, to ze względu na odległość i kompleks parkowy, a także obwodnicę drogową (most) i ulicę, sąsiedztwo urbanistyczne zostało zerwane, a most i ulica rozgraniczają tereny o różnym przeznaczeniu. Pomiędzy sąsiedztwem a planowaną inwestycją nie ma łącznika pozwalającego przyjąć kontynuacje funkcji, sposoby zagospodarowania.

Analizując argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd uznał, że biorąc pod uwagę uwarunkowania faktyczne, zobrazowane w aktach, brak kontynuacji funkcji nie został należycie wykazany, W konsekwencji przedstawiona przez organ II instancji interpretacja przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest zdaniem Sądu prawidłowa, i opiera się na konstrukcjach nieumocowanych prawnie.

Organy powołują się na istnienie w obrębie obszaru analizowanego wysoce jednorodnych jednostek funkcjonalno - przestrzennych, które Kolegium określa mianem kwartałów zabudowy, i które wyodrębnione są od siebie urbanistycznymi i naturalnymi przeszkodami, zrywającymi sąsiedztwo. Teren planowanej inwestycji znajduje się w jednostce przeznaczonej pod zieleń i rekreację.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że konstrukcją prawną, którą ustawodawca tworzy dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jest obszar analizowany (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). To w obszarze analizowanym dokonuje się analizy kontynuacji, analizy warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., czyli na tym obszarze prowadzona jest analiza urbanistyczna.

Specyfika analizy urbanistycznej wymaga oparcia się na wiedzy urbanistycznej, co umożliwia posługiwanie się w analizie pojęciami tej dziedziny wiedzy. Niemniej odwoływanie się do tych pojęć i wnioski wyciągane na tej podstawie muszą opierać się na prawidłowych ustaleniach faktycznych i logicznym rozumowaniu.

SKO posłużyło się pojęciem urbanistycznych i naturalnych przeszkód zrywających sąsiedztwo.

W ocenie Sądu, wbrew temu co twierdzi Kolegium, sąsiedztwa nie eliminuje przebiegający przez obszar analizowany fragment obwodnicy śródmiejskiej (Most [...]). Dokumentacja sprawy, jak i powszechnie dostępna wiedza ujawniają, że pod wskazaną arterią komunikacyjną istnieją połączenia komunikacyjne (drogowe, piesze), umożliwiające bezkolizyjne przemieszczanie się pojazdów i osób. Przeszkoda czy bariera to zgodnie z językiem polskim coś, co utrudnia, czy nawet uniemożliwia przemieszczanie się, i z tego rodzaju przeszkodą (barierą) nie mamy do czynienia w realiach sprawy. Zarówno pojazdy, jak i piesi mają możliwość bezkolizyjnego przedostatnia się pod mostem (arterią drogową), i z tej perspektywy nie można mówić jakoby teren planowanej inwestycji oddzielony był przeszkodą urbanistyczną od fragmentu położonej w obszarze analizowanym wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej P.(1). Sąd zważył także, że w warunkach miejskich cechujących się wysokim natężeniem dróg, ulic, mostów, traktowanie drogi, zwłaszcza umiejscowionej na estakadzie, jako przeszkody urbanistycznej nie może być automatyczne, zaś drogi czy ulice zasadniczo łączą, a nie separują elementy tkanki miejskiej.

Jako przeszkody (bariery) urbanistycznej nie należy także a priori traktować sąsiadującego z planowaną inwestycją obszaru parkowego (Park [...]). Trzeba uwzględnić, że działka planowana do inwestycji wprawdzie w znacznej części otoczona jest terenami zielonymi (parkowymi), jednak nie znajduje się na terenie parku. Ponadto przedmiotowa działka jest działką już zabudowaną (znajduje się na niej budynek). W tym świetle nie sposób mówić, jak czyni to SKO (s. 4 decyzji) o wdzieraniu się zabudowy mieszkaniowej o dużej intensywności w historyczne tereny zielone, co ma stanowić ewidentne naruszenie ładu przestrzennego. Oprócz tego trzeba zwrócić uwagę na prawny charakter parku, takiego jak w okolicznościach sprawy. W myśl art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916) park wpisany jest normatywnie w tereny zieleni, czyli tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne. W pierwotnym tekście obowiązującej ustawy o ochronie przyrody mowa była o funkcjach estetycznych, rekreacyjnych, zdrowotnych lub osłonowych parku. Ani w brzmieniu początkowym, ani aktualnym ustawodawca nie zakazał wnoszenia budynków mieszkalnych w pobliżu parku. Publiczna funkcja parku nie wyklucza zabudowy, w tym mieszkaniowej, w jego sąsiedztwie. Co oczywiste, gmina ma zadanie i kompetencję kształtowania ładu przestrzennego, w czym mieści się także regulacja zabudowy w pobliżu terenów zielonych. Jednakże ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie wykazują, dlaczego projektowana inwestycja nie koreluje z istniejącym ładem przestrzennym. Argument, podany przez SKO, że inwestycja stanowi dysonans i doprowadzi do nieodwracalnej degradacji ładu przestrzennego, jest ogólnikowy, i powierzchowny, zważywszy także to, że postrzegalna rzeczywistość w miastach, w tym we W., pokazuje zabudowę mieszkaniową w sąsiedztwie parków. Kolegium, uzasadniając swoje stanowisko, używa także określenia "zabudowy mieszkaniowej o dużej intensywności", jednak ów parametr - intensywności - nie jest w żaden sposób wykazany. Innymi słowy, w świetle takiego sformułowania, zabudowa o niższej intensywności mogłaby okazać się dopuszczalna. Sąd nie odnalazł także w dokumentach sprawy argumentów, jakoby przedmiotowy park, w sąsiedztwie którego planowana jest zabudowa, objęty był innymi formami ochrony prawnej, na przykład był zabytkiem nieruchomym w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g). Dlatego choć w realiach życiowych i środowiskowych argument SKO o szczególnej wartości zwartych kompleksów parkowych nie jest chybiony, to jednak w uwarunkowaniach tej konkretnej sprawy organ nie zaprezentował precyzyjnego, opartego na przepisach prawa uzasadnienia dla swojego stanowiska. Z analogicznych powodów teren parku nie może być potraktowany jako czynnik zrywający sąsiedztwo urbanistyczne (s. 5 decyzji, zwłaszcza wobec zabudowy osiedla K.). W ocenie Sądu nie pozwala na to definicja ładu przestrzennego z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. (takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne). Współistnienie w obszarze analizowanym, czy jednostce urbanistyczno - funkcjonalnej, funkcji zieleni i funkcji mieszkaniowych nie musi samo z siebie zaburzać harmonijnej całości, i nie jest wykluczone nawet, że będzie się wpisywać w uwzględnianie wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych - jak tego wymaga u.p.z.p.). Tak samo należy potraktować już istniejącą w sąsiedztwie zabudowę rekreacyjną, sportową i hotelową, także zlokalizowaną w pobliżu parku.

W tym świetle organy decydujące nie wykazały należycie i przekonująco, że planowana inwestycja nie może zostać uzgodniona ze względu na niemożność odnalezienia kontynuacji, spowodowaną przez bariery (przeszkody urbanistyczne), przekreślające sąsiedztwo.

Sąd rozważył wreszcie kwestię wyodrębnionych kwartałów zabudowy (składających się na obszar analizowany), tworzących - jak napisał organ odwoławczy - zintegrowaną i urbanistyczną całość. O granicach pomiędzy tymi kwartałami była mowa wyżej, przy okazji uwag o barierach i przeszkodach. Skoro - w ocenie Sądu - podważona została motywacja wyznaczenia tych granic, to i nie może ostać się konstrukcja wskazanych kwartałów.

Sąd ma świadomość, że wiedza urbanistyczna posługuje się pojęciem kwartałów zabudowy. Co za tym idzie, nie można zanegować ewentualności posłużenia się taką konstrukcją w analizie urbanistycznej. Trzeba zauważyć, że akty prawa miejscowego - miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego - posługują się określeniem kwartału urbanistycznego (zob. np. uchwała nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] września 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - kwartał zabudowy [...]., [...], [...]).

W realiach sprawy jednak organ nie ujawnia podstaw dla wykorzystania takiego pojęcia i, jak wyjaśniono wyżej, faktyczny kształt kwartału został podważony ze względu na jego granice (przeszkody wyznaczające granice). Sąd ocenił, że w niniejszej sprawie organy wykorzystały urbanistyczną konstrukcję kwartału zabudowy dla przełamania ustawowej instytucji obszaru analizowanego. Zdaniem Sądu nie można tego zaakceptować, zwłaszcza mając na względzie związany charakter decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie konieczność precyzyjnego używania pojęć. Skoro pozycja prawna jednostki w zakresie warunków zabudowy, w świetle u.p.z.p., skorelowana jest z obszarem analizowanym, to znamion dowolności nabiera dzielenie obszaru analizowanego na inne jednostki (kwartały urbanistyczne) w celu ograniczenia uprawnień osoby do wydania na jej rzecz warunków zabudowy. Trzeba odróżnić sytuację, w której pojęcie kwartału zabudowy uzyskuje rangę obywatelstwa w języku prawnym (poprzez plan miejscowy) od sytuacji - takiej jak w realiach kontrolowanej sprawy - gdzie brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i w konsekwencji określenie kwartału zabudowy oraz jego użycie w procesie stosowania prawa nie ma podparcia normatywnego. Dodatkowo organ nie wyjaśnia przekonująco i wyczerpująco, dlaczego zabudowa mieszkaniowa, taka jak planowana, nie może koegzystować z terenami zieleni, tym bardziej, że realizowana jest funkcja sportowo - rekreacyjna, hotelowa, i dlaczego oddziaływanie środowiskowe planowanego przedsięwzięcia ma być znaczniejsze niż oddziaływanie wynikające z realizacji już istniejących działalności. Na marginesie, Sąd zauważył, że SKO przyznało, iż tereny zielone stanowią naturalne uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Argument, że w konkretnym przypadku zabudowa mieszkaniowa nie da się wkomponować w istniejące tereny zieleni (w tym parki) może okazać się trafny, niemniej wymaga precyzyjnego, treściowego uzasadnienia, którego w przedmiotowej sprawie zabrakło. W konsekwencji, zauważając że nie tylko w obszarze analizowanych, ale także w kwartale zabudowy realizowane są funkcje takie jak rekreacja, sport, hotel, zieleń, zabudowa mieszkaniowa (w obszarze analizowanym), to trudno zgodzić się z organem, że mamy do czynienia z jednolitą funkcją i jednolitym przeznaczeniem. Zajmując takie stanowisko Sąd podzielił wyrażony w orzecznictwie i ugruntowany pogląd, że kontynuacja funkcji zabudowy, rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11; 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 243/19; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2636/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Rekapitulując, organ nie wykazał w sposób należyty, że względem planowanej inwestycji nie istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia pozwalająca na określenie nowej zabudowy na zasadzie kontynuacji sposobu zagospodarowania, przez co zasadny okazał się zarzut skargi naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego związanych ze zgromadzeniem i analizą materiału dowodowego, zwłaszcza w zakresie wnikliwej i wyczerpującej oceny wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego. Sąd nie podzielił zarzutu skargi jakoby organ dokonał oceny i odmówił warunków zabudowy w oparciu o normy ogólne. SKO uwzględniło te normy ponieważ mają one charakter powszechnie obowiązującego prawa i wywodzą się z u.p.z.p., jednak to nie one stanowiły fundament rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę poczynione wyżej rozważania Sądu, zwłaszcza w zakresie odpowiedniego badania obszaru analizowanego, podejścia do tzw. barier urbanistycznych i oparcia się na kategorii kwartałów zabudowy.

Z powyższych powodów Sąd uwzględnił skargę i wyeliminował wydane w sprawie decyzje administracyjne, ponieważ stwierdził wypełnienie znamion z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. czyli doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205§2 p.p.s.a.