Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1200/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2-3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 12 ust. 1 pkt 1, par. 175 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 841/21 w sprawie ze skargi E. J. i B. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 lipca 2021 r., sygn. VII SA/Wa 841/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. J. i B. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 lutego 2021r., znak: DON.7100.7.2021.RKR, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 23 sierpnia 2017 r. S. Ż. dokonał w Starostwie Powiatowym w Białymstoku zgłoszenia wykonania komina zewnętrznego na budynku mieszkalnym jednorodzinnym działce nr [...] przy ul. (...) w Ł.. W wyniku kontroli przeprowadzonej 19 października 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Białymstoku ustalił, że S. Ż. dokonał skutecznego zgłoszenia wykonania robót budowlanych związanych z montażem na ścianie budynku od strony działki E. J. oraz B. J. - komina hybrydowego podwieszonego o średnicy Ø 30 cm wykonanej ze stali kwasoodpornej z wkładem ceramicznym o średnicy Ø 18 z wypełnieniem z wełny mineralnej o wysokości ok. 8 m. Odległość komina od ściany własnej wynosi 15 cm, odległość komina do ogrodzenia między posesjami działką nr [...] i działką [...] wynosi 2,5 m oraz do ściany szczytowej budynku sąsiedniego wynosi 5,45 m.

PINB w Białymstoku wszczął z urzędu postępowanie w tej sprawie. W dniu 15 listopada 2017 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U z 2017, poz. 1332), dalej "p.bud", odmówił nakazania wykonania jakichkolwiek czynności związanych z zamontowaniem podwieszonego komina zewnętrznego. Stroną tego postępowania była E. J. – właścicielka działki sąsiedniej nr [...]. Żadna ze stron nie wniosła odwołania od tej decyzji.

Pismem z 13 listopada 2020 r. E. J. i B. J. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Decyzją z 17 grudnia 2020 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Białymstoku z 15 listopada 2017 r., wskazując, że przedmiotowy komin został wybudowany legalnie na podstawie skutecznego zgłoszenia. Opisaną na wstępie decyzją z 19 lutego 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), po rozpatrzeniu odwołania E. J. i B. J., utrzymał w mocy decyzję PWINB z 17 grudnia 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że po dokonaniu analizy zgłoszenia oraz protokołu kontroli z 19 października 2017r. ustalono, że montaż komina zewnętrznego został wykonany niezgodnie ze zgłoszeniem. Z mapy zasadniczej dołączonej do zgłoszenia wynika, że komin miał być zamontowany na ścianie zewnętrznej budynku od strony działki nr [...], a więc po drugiej stronie domu niż zakładało to zgłoszenie. Wykonanie prac niezgodnie ze zgłoszeniem uprawnia organ nadzoru do wdrożenia trybu określonego w art.50-51 p.bud., którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, Zdaniem organu odwoławczego z materiału sprawy wynika, że budowlane polegające na montażu komina zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. Komin ten nie narusza przepisów §140, §142 ust.1 oraz § 175 ust.3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(Dz.U. z 2019r., poz.1065 dalej jako "war.tech."). Wobec powyższego zasadnie PINB w Białymstoku odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązków przyjmując za podstawę art.51 ust.1 p.bud. Zmiana usytuowania komina względem dokonanego zgłoszenia jest naruszeniem, jednak nie ma ono charakteru rażącego, w związku z tym prawidłowo PWINB decyzją z 17 grudnia 2020r.odmówił stwierdzenia nieważności decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego z 15 listopada 2017r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. J. i B. J.. Wyjaśnił, że w tej sprawie przedmiotem postępowania tj. stwierdzenia nieważności jest decyzja PINB w Białymstoku z 15 listopada 2017r. wydana na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 p.bud. odmawiająca nakazania czynności związanych z zamontowaniem podwieszonego komina zewnętrznego na budynku znajdującym się na działce nr [...] w Ł..

To postępowanie naprawcze zostało wszczęte przez organ z urzędu i było prowadzone na podstawie art. 50-51 p.bud. Montaż komina zewnętrznego został bowiem wykonany niezgodnie ze zgłoszeniem z dnia 23 sierpnia 2017 r. Z mapy zasadniczej załączonej do zgłoszenia wynika, że przedmiotowy komin miał być zamontowany na ścianie zewnętrznej budynku od strony działki nr [...]. Tymczasem z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB 19 października 2017r. wynika, że komin znajduje się na ścianie zewnętrznej budynku, ale od strony działki nr [...], a więc po drugiej stronie domu niż zakładało to zgłoszenie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wykonane robót budowlanych niezgodnie ze zgłoszeniem stanowiło przesłankę do wszczęcia postępowania naprawczego. W postępowaniu naprawczym natomiast organ badał, czy zrealizowane niezgodnie ze zgłoszeniem urządzenie budowlane narusza prawo, w szczególności przepisy techniczno-budowlane i czy ewentualnie istnieje konieczność nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.bud.). Zatem zarzuty skargi oparte na twierdzeniu, że decyzja PINB w Białymstoku rażąco narusza prawo z uwagi na to, że inwestycja została zrealizowana niezgodnie ze zgłoszeniem są bezzasadne. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 2 p.bud. poprzez odmowę nałożenia na inwestora obowiązku wykonania komina zgodnie ze zgłoszeniem.

Przedmiotowy komin nie narusza przepisów war.tech. Urządzenie to jest zgodne z § 140 ust. 1 ww. rozporządzenia, nie narusza również § 142 ust. 1 war.tech. Z akt sprawy wynika, że komin został wyprowadzony ponad dach na wysokość 2 m (załącznik graficzny do zgłoszenia z 23 sierpnia 2017 r.). W ocenie Sądu pierwszej instancji, niezasadny jest zarzut naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 war.tech. Przepis ten dotyczy bowiem sytuowania budynku na działce budowlanej w określonej odległości od granicy tej działki, a nie usytuowania komina, który jest tylko urządzeniem budowlanym. Z kolei art. 175 war.tech. znajduje się w Rozdziale 7 rozporządzenia "Instalacja gazowa na paliwa gazowe" i dotyczy grzewczych urządzeń gazowych (§ 174). Natomiast przepisy dotyczące warunków technicznych przewodów kominowych zawarte są w Rozdziale 5 rozporządzenia (§ 140-146). Przepis art. 175 § 3 war.tech. nie ma więc w tej sprawie zastosowania, albowiem dotyczy on wylotów przewodów powietrzno-spalinowych lub oddzielnych przewodów powietrznych i spalinowych od urządzeń gazowych z zamkniętą komorą spalania, natomiast przedmiotem tego postępowania jest przewód kominowy od pieca na paliwo stałe. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że komin narusza przepisy §140 i § 142 war.tech.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosząc się do podniesionej wielokrotnie w skardze kwestii oddziaływania komina na zdrowie i samopoczucie skarżących i członków ich najbliższej rodziny, wyjaśnił, że są to kwestie z zakresu prawa cywilnego, tzw. immisji pośrednich (art. 144 k.c.) czy z zakresu prawa ochrony środowiska i nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej E. J. i B. J. wnieśli o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, za nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

a) prawa materialnego:

– art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 2 p.bud. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że PINB w Białymstoku zasadnie odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy jak wynika z zebranego materiału dowodowego roboty te były dotknięte istotnymi uchybieniami, w szczególności w postaci montażu komina w innym miejscu budynku, niż określona w zgłoszeniu robót, organ nie nakazał inwestorowi doprowadzenia robót do stanu zgodnego ze zgłoszeniem, a odległość komina od ogrodzenia pomiędzy posesją S. Ż. nr [...], a posesją skarżących nr [...] oraz odległość między wylotami przewodów spalinowych jest nieodpowiednia;

– § 12 ust. 1 pkt 1 i § 175 ust. 3 war.tech. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że okoliczność posadowienia wylotów komina w odległości 2,5 m od siebie, przy obowiązku zachowania 3-metrowej odległości, nadto odległość budynku wraz z zamontowanym do niego kominem zewnętrznym usytuowany jest w odległości poniżej 3 m od granicy działki skarżących, przy obowiązku zachowania 4-metrowej odległości nie stanowią przejawów rażącego naruszenia prawa;

b) przepisów postępowania:

– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że stwierdzone zarówno przez organy, jak też dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji uchybienia w zakresie sposobu wykonania robót budowlanych nie stanowią podstawy do uznania nieważności decyzji wydanej przez PINB w Białymstoku, w sytuacji gdy stwierdzone naruszenia prawa mają charakter rażący;

– art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na wydanie decyzji administracyjnej przez GINB z rażącym naruszeniem prawa;

– art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że inwestycja stanowiąca podstawę niniejszej skargi została wykonana niezgodnie ze zgłoszeniem, a także niezgodnie ze sztuką budowlaną.

W uzasadnieniu podniesiono m.in., że organy nadzoru budowlanego mogły i powinny skorzystać ze stosownych instrumentów zawartych w art. 50-51 p.bud. Zaniechanie tego samo w sobie stanowi już przejaw rażącego naruszenia prawa. Nadmierne aprobowanie samowolnego zmieniania przez inwestorów sposobu realizacji inwestycji względem zgłoszonej doprowadzi do chaosu i spowoduje niezasadne konsekwencje dla innych osób, co też zaistniało w niniejszej sprawie. Przepisy art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. nakazują organom działanie w granicach prawa i w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do tychże organów. W niniejszej sprawie było wręcz odwrotnie. Organy działały zupełnie z pominięciem usprawiedliwionego interesu skarżących, jako właścicieli nieruchomości sąsiadującej.

Dalej wskazano, że odległość pomiędzy wylotami komina wynosi 2,5 m, a w świetle przywołanych unormowań nie powinna być mniejsza niż 3 m. Ponadto budynek wraz z zamontowanym do niego kominem zewnętrznym usytuowany jest w odległości poniżej 3 m od granicy działki skarżących, a odległość powinna wynosić co najmniej 4 m. Przedmiotowy komin negatywnie rzutuje na zdrowie i samopoczucie skarżących, a przede wszystkim ich córki, co sygnalizowali oni w swych licznych pismach kierowanych do różnych instytucji i organów państwowych. Spaliny i dym aktualnie przedostają się do domu skarżących powodując istotną dolegliwość, utrudniającą normalne, codzienne funkcjonowanie.

W pismach procesowych z 25 listopada 2021 r. oraz 8 sierpnia 2023 r. B. J. wskazał m.in. na § 309 ust. 5 war.tech., zgodnie z którym komin powinien być tak zmontowany, aby nie stanowił zagrożenia dla właścicieli i sąsiadów.

Postanowieniem z 21 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną E. J..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut prawa procesowego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można bowiem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. W rozpoznawanej sprawie jednak, jako zarzut procesowy wskazano naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem, ze swej istoty przepis ten ma charakter materialnoprawny. O charakterze danego przepisu nie decyduje bowiem charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel. Wystąpienie wad decyzji wymienionych w art. 156 §1 pkt 1-7 k.p.a. powoduje, że z mocy decyzji powstaje stosunek prawny ułomny albo w ogóle się nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 10 lutego 2023 r., sygn. I OSK 1847/20; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). Błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej, co do zasady nie dezawuuje takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. uchwała NSA w pełnym składzie z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09).

Jako drugi zarzut procesowy, w powiązaniu z przepisem wynikowym art. 151 p.p.s.a., podniesiono naruszenie art. 24 § 3 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Naruszenie ww. przepisów k.p.a. miałoby zdaniem autora skargi kasacyjnej polegać na wydaniu przez GINB decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nie wyjaśnia jednak na czym konkretnie polega naruszenie art. 24 § 3 k.p.a., zgodnie z którym bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi zaś, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Przepis ten nie mógł być w niniejszej sprawie stosowany, ponieważ sprawa nie dotyczyła wznowienia postępowania.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia, do którego koniecznych cech należy również właściwe uzasadnienie. Ma ono zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działający jako sąd kasacyjny, nie ma bowiem jakichkolwiek uprawnień do konkretyzowania, uściślania, czy też korygowania zarzutów strony skarżącej. Tymczasem ani z petitum skargi kasacyjnej, ani z jej uzasadnienia nie wynika w czym jej autor upatruje konieczności wyłączenia pracownika organu, nie wskazuje w ogóle o którego pracownika i o który organ mu chodzi. Zarzut ten jest więc nieuzasadniony,

Zarzuty procesowe wymienione jako trzecie, tj. naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. stanowią w istocie konsekwencję zarzutów materialnoprawnych z tego względów zostaną rozpoznane łącznie z zarzutami materialnymi. Zaniechanie wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji miałoby bowiem, zdaniem skarżącego polegać na oddaleniu skargi, mimo że przedmiotowa inwestycja została wykonania niezgodnie ze zgłoszeniem i sztuką budowlaną.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy na wstępie podkreślić, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., występuje wtedy gdy można stwierdzić wyraźne, oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. II OSK 1614/09). Podsumowując, aby mówić o rażącym naruszeniu prawa, muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze treść aktu prawa musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa dającego się zastosować w bezpośrednim jego rozumieniu; a po drugie charakter tego naruszenia musi skutkować tym, że akt ten, nie może być akceptowany jako wydany przez organ praworządnego państwa. Nie każde więc, nawet oczywiste naruszenie prawa, może być uznane za rażące (por. wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., sygn. II OSK 1947/21).

Zadaniem organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie było więc dokonanie oceny, czy tak rozumiane naruszenie przepisów prawa zaistniało w odniesieniu do decyzji PINB w Białymstoku z 15 listopada 2017 r., którą organ ten, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud., odmówił nakazania wykonania jakichkolwiek czynności związanych z zamontowaniem podwieszonego komina zewnętrznego na budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] w Ł. przy ul. (...). Argumentacja skargi kasacyjnej nakierowana jest na wykazanie, że brak skorzystania z instrumentów przewidzianych w art. 50-51 p.bud. stanowił rażące naruszenie prawa, w sytuacji gdy montaż komina nastąpił w innym miejscu niż określone w zgłoszeniu, odległość komina od granicy z działką sąsiednią nr [...] oraz "między wylotami przewodów spalinowych" jest nieodpowiednia, z uwagi na treść § 12 ust. 1 pkt 1 i § 175 ust. 3 war.tech.

Stwierdzić należy, że słusznie w tej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 2 p.bud. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacja, w której roboty budowlane zostały wykonane na podstawie zgłoszenia, z naruszeniem art. 30 ust. 1, określona w art. 50 ust. 1 pkt 3 p.bud., obejmuje także wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu (por.: Andrzej Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, WK 2016, pkt 6 do art. 50; wyroki NSA: z 5 lutego 2019 r., sygn. II OSK 2553/17; z 14 maja 2021 r., sygn. II OSK 2301/18).

W świetle powyższego, w sytuacji wykonania robót budowlanych niezgodnie ze zgłoszeniem istnieje podstawa do wszczęcia postępowania naprawczego, które ma doprowadzić roboty do stanu zgodnego z prawem. Sama okoliczność wykonania określonych robót niezgodnie ze zgłoszeniem nie oznacza więc, że zalegalizowanie tego odstępstwa stanowi naruszenie prawa, w szczególności rażące. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że niezgodność inwestycji ze zgłoszeniem stanowi podstawę do wszczęcia postępowania naprawczego, lecz nie stanowi podstawy do nałożenia obowiązków w oparciu o art. 51 ust. 2 pkt 1 p.bud., jeżeli wykonane roboty budowlane nie naruszają prawa, w szczególności przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów techniczno-budowlanych.

PINB w Białymstoku w uzasadnieniu decyzji z 15 listopada 2017 r. stwierdził, że roboty budowlane polegające na montażu przedmiotowego komina wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej wykonane roboty budowlane naruszają § 12 ust. 1 pkt 1 i § 175 ust. 3 war.tech., co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzut ten nie jest trafny.

W sprawie bezsporne jest, że inwestor zamontował komin w innym miejscu niż przewidywało to zgłoszenie. Komin ten zgodnie ze zgłoszeniem miał być usytuowany na ścianie zewnętrznej budynku na działce inwestora nr ew. [...] od strony działki nr ew.[...], tymczasem znajduje się on na ścianie budynku od strony działki nr ew. [...]. Jest to komin hybrydowy podwieszony, w odległości od ściany własnej budynku 15 cm. Jego odległość do ogrodzenia między działką nr [...] i [...] wynosi 2,5 m. Przedmiotowy komin jest niewątpliwie urządzeniem budowlanym, tj. urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Tymczasem przepis § 12 ust. 1 war.tech. wskazuje odległości, w jakich od granicy działki należy sytuować budynki (pkt 1 – 4 m; pkt 2 – 3 m, w zależności od tego, czy budynek zwrócony jest w stronę granicy ściana z oknami lub drzwiami). Komin zewnętrzny, hybrydowy podwieszony, niewątpliwie nie jest budynkiem, co oznacza, że w odniesieniu do jego montażu przepis § 12 ust. 1 war.tech. nie znajduje zastosowania. Nie można więc twierdzić, że decyzja PINB z 15 listopada 2017 r. narusza ten przepis, a tym bardziej narusza rażąco.

Przepis § 175 ust. 3 war.tech. stanowi natomiast, że odległość między wylotami przewodów, o których mowa w ust. 1 (tj. indywidualnych koncentrycznych przewodów powietrzno-spalinowych lub oddzielnych przewodów powietrznych i spalinowych od urządzeń gazowych z zamkniętą komorą spalania), powinna być nie mniejsza niż 3 m, a odległość tych wylotów od najbliższej krawędzi okien otwieranych i ryzalitów przesłaniających nie mniejsza niż 0,5 m. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że przepis ten znajduje się w Rozdziale 7 cyt. rozporządzenia "Instalacja gazowa na paliwa gazowe" i dotyczy grzewczych urządzeń gazowych (§ 174). Natomiast przepisy dotyczące warunków technicznych przewodów kominowych zawarte są w Rozdziale 5 rozporządzenia (§ 140-146). Przepis art. 175 § 3 rozporządzenia nie ma więc w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, przedmiotem tego postępowania jest przewód kominowy od pieca na paliwo stałe, co nie zostało w skardze kasacyjnej podważone. Jej autor zresztą w ogóle nie wyjaśnia co ma na myśli twierdząc, że "odległość między wylotami komina wynosi 2,5 m". Nie wskazuje o jakie wyloty chodzi, których kominów. Również w tym przypadku, nie można uznać, że decyzja PINB w Białymstoku z 15 listopada 2017 r. narusza § 175 ust. 3 war.tech. i to naruszenie ma rażący charakter.

W tym miejscu należy wskazać, że przepisy prawa powszechnie obwiązującego nie określają minimalnej odległości od sąsiedniej działki, jaka powinna być zachowana przy sytuowaniu komina czy to na budynku, czy obok, jak w niniejszej sprawie. Powyższe nie oznacza jednak, że sąsiad może swobodnie zadymiać okolicę. Szczegółowe wymagania techniczne, jakie powinny spełniać budynki wraz ze wszelkimi instalacjami określone są w cyt. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych (...). Niezależnie od powyższego, zastosowanie mogą naleźć przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W przypadku podejrzenia, że określony podmiot zanieczyszcza środowisko lub powoduje zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, może on być skontrolowany przez właściwy organ ochrony środowiska. Kwestie te nie mogły jednak stanowić podstawy do stwierdzenia w tej sprawie nieważności decyzji odmawiającej nakazania czynności w postępowaniu naprawczym z powodu rażącego naruszenia prawa. Decyzja ta nie jest bowiem rażąco sprzeczna z treścią przepisu prawa budowlanego, nie została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym.

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ograniczone jest do ustalenia, czy decyzja została wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie prowadzi się postępowania dowodowego. Dopuszczalne jest jedynie w razie stwierdzenia, że są poważne wątpliwości co do podstaw wyprowadzenia w decyzji konsekwencji prawnej zapisanej w normie prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie (por. wyrok NSA z 9 października 2019 r., sygn. II OSK 2397/18). Organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to organ nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie (por. wyrok NSA z 8 października 2015 r., sygn. II OSK 270/14). Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi.

W rozpoznawanej sprawie PINB w Białymstoku przed wydaniem kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji dokonał stosownych oględzin, a w zaskarżonej decyzji organ wyczerpująco wyjaśnił, że przedmiotowy komin jest zgodny z § 140 ust. 1 war.tech., który stanowi, że przewody (kanały) kominowe w budynku: wentylacyjne, spalinowe i dymowe, prowadzone w ścianach budynku, w obudowach, trwale połączonych z konstrukcją lub stanowiące konstrukcje samodzielne, powinny mieć wymiary przekroju, sposób prowadzenia i wysokość, stwarzające potrzebny ciąg, zapewniający wymaganą przepustowość, oraz spełniające wymagania określone w Polskich Normach dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów. Komin nie narusza również § 142 ust. 1 war.tech., zgodnie z którym przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy komin został wyprowadzony ponad dach na wysokość 2 m, co nie jest kwestionowane. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnych okoliczności mogących świadczyć o tym, że okoliczności sprawy nie zostały dokładnie wyjaśnione, nie wskazał, jakie jeszcze dowody należałoby przeprowadzić. Z tych względów nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.