Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1236/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 6 i art. 39a ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe

SENTENCJA

Dnia 28 listopada 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 738/22 w sprawie ze skargi A.S. na czynność Burmistrza Miasta [...] z dnia 12 września 2022 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do przedszkola oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 738/22, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.S. na czynność Burmistrza Miasta [...] z dnia 12 września 2022 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do przedszkola, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt 1); zasądził od Miasta [...] na rzecz skarżącej A.S. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

A.S. pismem z dnia 12 sierpnia 2022 r. zwróciła się z prośbą o zwrot kosztów dowozu swojego syna F.J. do Przedszkola [...] z Autyzmem "[...]" w K. w roku szkolnym 2022/2023. Dyrektor Miejskiego Zespołu Obsługi Szkół i Przedszkoli w [...], działając z upoważnienia Burmistrza Miasta [...], pismem z dnia 12 września 2022 r. wskazał, iż brak jest podstawy do zwrotu kosztów z tytułu dowozu dziecka do przedszkola w K., informując, że po analizie załączonych dokumentów, tj. orzeczenia Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 12 sierpnia 2019 r. nr ZOON-I-40110/dz-230/2019 o niepełnosprawności oraz orzeczenia Miejskiej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w K. z dnia 21 czerwca 2021 r. nr 123/20/21 o potrzebie kształcenia specjalnego, nie ma podstaw prawnych i możliwości finansowych na realizację zwrotu kosztów dowozu F.J. prywatnym samochodem do przedszkola w K. Podkreślił, że zgodnie z pkt 3 zaleceń w/w orzeczenia z dnia 21 czerwca 2021 r., Zespół Orzekający przy Miejskiej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w K. "umożliwia realizację obowiązku szkolnego w przedszkolu (oddziale) integracyjnym, ogólnodostępnym lub innej formie wychowania przedszkolnego". Na terenie Miasta [...] funkcjonują placówki, które umożliwiają spełnienie zaleceń wskazanych w tym orzeczeniu.

Powyższa czynność Burmistrza Miasta [...] z dnia 12 września 2022 r. w zakresie odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka z niepełnosprawnością – F.J. do Przedszkola [...] z Autyzmem "[...]" w K. stała się przedmiotem skargi A.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca zarzuciła Burmistrzowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 6 w zw. z art. 39a ust 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie z uwagi na wadliwą interpretację organu, że istnieje obowiązek zwrotu kosztów dojazdu dziecka do "najbliższej" konkretnie nazwanej placówki wychowania przedszkolnego, podczas gdy w/w przepisy jasno stanowią, iż obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.

Burmistrz Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie Miejskiej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w K. z dnia 21 czerwca 2021 r. nr 123/20/21 o potrzebie kształcenia specjalnego względem F.J. W orzeczeniu tym sprecyzowano diagnozę dziecka jako całościowe zaburzenia rozwojowe pod postacią autyzmu dziecięcego w oparciu o dodatkową opinię wydaną przez Centrum Diagnozy i Terapii Autyzmu w [...]. Z zaleceń w/w orzeczenia wynika, że najbardziej korzystną formą kształcenia dla F.J. jest kształcenie w przedszkolu (oddziale) specjalnym dla dzieci z autyzmem. Zajęcia dydaktyczne powinny odbywać się w małych grupach. Według Zespołu Orzekającego, duża grupa rówieśnicza może spowodować stagnację rozwojową, a nawet regres w rozwoju. Może także spowodować nawrót i nasilenie niepożądanych zachowań, tj. agresji, autoagresji, wycofania. Dlatego też włączenie w grupę rówieśników dziecka autystycznego powinno być przemyślanym procesem, powinno uwzględniać aktualne kompetencje dziecka, powinno sprzyjać uczeniu się i budowaniu relacji społecznych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ nie uwzględnił treści orzeczenia z dnia 21 czerwca 2021 r., arbitralnie uznając, że nie jest konieczne uczęszczanie F.J. do przedszkola znajdującego się w K., bowiem na terenie Miasta [...] znajdują się inne placówki, które będą odpowiednie dla tego konkretnego dziecka. Według WSA w Poznaniu, nie zawsze przedszkole najbliższe w sensie geograficznym jest przedszkolem najbliższym w rozumieniu art. 32 ust. 6 ustawy. Użyte w tym przepisie określenie "najbliższe" przedszkole (lub inna placówka oświatowa) nie oznacza tylko i wyłącznie przedszkola położonego w najbliższej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Pod pojęciem tym rozumie się najbliższą placówkę umożliwiającą jak najpełniejszą realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka lub orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Nie jest zatem wykluczone, że za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 ustawy, uznać należy przedszkole znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, to Przedszkole [...] z Autyzmem "[...]" w K. jest przedszkolem najbliższym, które w rozumieniu art. 32 ust. 6 ustawy zapewni F.J. realizację zaleceń terapeutycznych i edukacyjnych oraz wymagania konieczne do jego prawidłowego rozwoju jako dziecka autystycznego, które to zalecenia zawarte są w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 21 czerwca 2021 r. Jest to przedszkole dostosowane do pracy z dziećmi o tym określonym typie zaburzeń, a w w/w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego wskazano taki właśnie typ placówki jako właściwy dla dziecka skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 6 w zw. z art. 39a ust. 1 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż Przedszkole z [...] z Autyzmem "[...]" w K. jest najbliższym przedszkolem dla F.J. w rozumieniu art. 32 ust. 6 ustawy, podczas gdy najbliższym przedszkolem w rozumieniu tego przepisu, tj. realizującym zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 21 czerwca 2021 r. jest Przedszkole Samorządowe numer [...], [...] lub [...] w [...];

2) nieprzeprowadzenie dowodów z zeznań świadków wskazanych przez organ na okoliczność, iż przedszkola samorządowe wskazane przez Burmistrza Miasta [...] mają w swojej ofercie oddziały integracyjne, które realizują zalecenia z orzeczenia z dnia 21 czerwca 2021 r. o potrzebie kształcenia specjalnego względem F.J..

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wyroku i oddalenie skargi A.S., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, oświadczając, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W sporządzonej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną A.S. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Przedszkole [...] z Autyzmem "[...]" w K. jest przedszkolem najbliższym w rozumieniu art. 32 ust. 6 ustawy. Powołany przepis stanowi, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Z kolei według przepisu art. 39a ust. 1 ustawy, obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki oświatowej mogą być realizowane w sposób dwojaki: poprzez zapewnienie dowozu albo poprzez zwrot kosztów dowozu. Wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać. Na wniosek rodziców niepełnosprawnego dziecka organ wykonawczy gminy ma zatem obowiązek, na podstawie zawartej umowy, dokonać zwrotu kosztów przewozu dziecka do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Powyższy obowiązek ziszcza się zatem, jeżeli niepełnosprawne dziecko faktycznie uczęszcza do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego oraz jeżeli jest to placówka "najbliższa". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że "najbliższe" przedszkole, oddział przedszkolny w szkole podstawowej, inna forma wychowania przedszkolnego lub ośrodek rewalidacyjno-wychowawczy nie oznacza tylko i wyłącznie przedszkola położonego w najbliższej odległości (w ujęciu geograficznym) od miejsca zamieszkania dziecka. Na gruncie przepisu art. 32 ust. 6 ustawy dopuszcza się także, iż dojazd dziecka ma być zapewniony nie do jednostki, która w ogóle jest najbliższa w rozumieniu geograficznym w stosunku do miejsca zamieszkania danej osoby, ale do takiego najbliższego przedszkola, placówki, itd., które umożliwia tym dzieciom realizację obowiązku przedszkolnego, zgodnie z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 314/20, LEX nr 3195702; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 833/19, LEX nr 3026431). Ustawa nie wyklucza, że za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 ustawy, uznać należy przedszkole znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka. Warunkiem takiego zastosowania powołanego przepisu jest to, aby w bliższej odległości nie było placówki (przedszkola) zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, z informacji przekazanych przez trzy przedszkola samorządowe w [...] wynika, że dysponują one tylko oddziałami integracyjnymi w grupach 20-osobowych. Brak jest natomiast oddziałów specjalnych dla dzieci z autyzmem, co wynika z punktu 3 zalecenia orzeczenia z dnia 21 czerwca 2021 r. o potrzebie kształcenia specjalnego dla F.J.. Spełnienie tych zaleceń jest konieczne w świetle orzeczenia Zespołu Orzekającego, który rekomenduje Przedszkole [...] z Autyzmem "[...]" w K.. Z tych też względów zarzut pierwszy skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Chybiony jest także zarzut drugi skargi kasacyjnej. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, zatem nie miał podstaw prawnych do przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków wskazanych przez organ. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny może jedynie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.