Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1270/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7a § 1, art. 8 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 4 pkt 6a
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 596/21 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 5 sierpnia 2021 r. nr 0601-IGC.48.73.2021.EK w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 10 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 596/21, oddalił skargę A. H. (dalej: skarżący, strona) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie (dalej: DIAS, organ) z dnia 5 sierpnia 2021 r., nr 0601-IGC.48.73.2021.EK, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł skarżący zaskarżając wyrok w całości, a zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1.1. art. 4 pkt 6a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.; dalej: u.t.d.) w zw. z art. 4 pkt 15, 16, 18 i 19 u.t.d. i art. 28 ust. 1 u.t.d., poprzez zakwalifikowanie prywatnego, niehandlowego, przewozu wykonywanego przez stronę nie będącą przedsiębiorcą i nie prowadzącą działalności gospodarczej, jako wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia w sytuacji, gdy obowiązek posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego dotyczy wyłącznie wykonujących inne niż niehandlowe przewozy międzynarodowe przewoźników drogowych (art. 4 pkt 18 i 19 u.t.d.), którymi są przedsiębiorcy uprawnieni do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (art. 4 pkt 15 i 16 u.t.d.), natomiast jak wynika z jednoznacznych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie strona nie była przedsiębiorcą i nie prowadziła działalności gospodarczej, a przewóz miał charakter prywatny, a zatem strona nie może zostać uznana za przewoźnika wykonującego międzynarodowe przewozy drogowe wymagające zezwolenia i takiego zezwolenia strona nie mogła otrzymać, bowiem wydawane jest ono tylko przedsiębiorcom (przewoźnikom), a zatem strona nie musiała legitymować się zezwoleniem, a za jego brak nie powinna zostać nałożona kara;

1.2. art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d. poprzez zakwalifikowanie prywatnego, niehandlowego, przewozu wykonywanego przez stronę nie będącą przedsiębiorcą i nie prowadzącą działalności gospodarczej, jako wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia w sytuacji, gdy zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d. do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty nie będące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego;

1.3. art. 28 ust. 1 i 3, art. 28a ust. 3, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92a ust. 1 i ust. 7, art. 93 ust. 1 i ust. 2, art. 94 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz Ip. 3.1 zał. nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt h umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Litewskiej o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Szczecinie dnia 18 marca 1992 r. i art. 1 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 15 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. i protokołem posiedzenia polsko - ukraińskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych sporządzonym w Warszawie w dniach 17-18 października 2013 r., poprzez nałożenie na stronę kary za wykonywanie przewozu bez zezwoleń z Litwy na Ukrainę, w sytuacji gdy zgodnie z w/w umowami bilateralnymi przewóz ładunków pochodzących z terytorium jednej Umawiającej się Strony (Litwy), w tranzycie przez to terytorium (Polski) oraz między państwem trzecim (Ukrainą) a terytorium drugiej Umawiającej się Strony (Polską i Litwą) i na odwrót, wykonywanych pojazdami o ładowności do 3,5 t i masie całkowitej do 6 t zarejestrowanymi na terytorium jednej z Umawiających się Stron (na Litwie, Ukrainie, a takim poruszała się strona) zgodnie z w/w umowami nie wymaga jakiegokolwiek zezwolenia;

1.4. art. 4 pkt 6a u.t.d. w zw. z art. 4 lit. a i art. 3 ust. 2 pkt h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 poprzez zakwalifikowanie przewozu wykonywanego przez stronę jako międzynarodowy przewóz wymagający zezwolenia, w sytuacji gdy zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt h rozporządzania (WE) nr 561/2006 nie ma ono zastosowania do przewozu drogowego pojazdami lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 7,5 tony używanymi do niehandlowego przewozu rzeczy, a za taki został uznany wykonywany przewóz - w zakresie w jakim umorzono postępowanie odnośnie niewyposażenia pojazdu w tachograf;

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez organy:

2.1.1. art. 7a § 1 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony w zakresie tego, czy do jednego przewozu wykonywanego zespołem pojazdów składającego się z pojazdu mechanicznego zarejestrowanego na Litwie i przyczepy zarejestrowanej na Ukrainie powinny znaleźć zastosowanie dwie umowy bilateralne, z których każda w sposób de facto identyczny reguluje zwolnienie określonego rodzaju przewozów (takich jak wykonywała strona) z obowiązku posiadania zezwoleń i ratio legis obydwóch umów jest identyczne;

2.1.2. art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. i wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej i wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady informowania stron poprzez nałożenie na stronę kary za wykonywanie przewozu, który wg. informacji umieszczonych na oficjalnej rządowej stronie GITD, nie wymaga zezwolenia, a z informacji nie wynika by warunkiem takiego zwolnienia, było spełnienie dodatkowych warunków poza tymi wskazanymi na stronie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji organów obydwóch instancji i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w całości. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a ponadto zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się nietrafne.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W tej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Jako niezasadne należy uznać zarzuty podniesione w pkt 2.1. podpunkty 2.1.1. i 2.1.2. petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzuca w nich naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. W jego ocenie w sprawie zaistniały wątpliwości prawne uzasadniające zastosowanie przepisu art. 7a § 1 k.p.a., a ponadto na stronie rządowej GITD umieszczono nieprecyzyjne informacje odnośnie obowiązków związanych z transportem drogowym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważenia wymaga, że Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przypadek kwalifikujący się do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, a stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej ani organy, ani Sąd I instancji nie naruszyły przywołanych przepisów k.p.a. w zakresie takim, że wynik postępowania mógłby być inny.

W art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne w odniesieniu do przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2867/21). Z taką zaś sytuacją w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia, o czym będzie bliżej przy analizie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Z kolei z art. 8 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym także w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez strony mające sporne interesy. Zasada ta wiąże się z zasadą informowania (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ w sposób zrozumiały i czytelny przedstawił skarżącemu zasadność przesłanek, którymi kierowano się w sprawie.

Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Organy precyzyjnie wyjaśniły, dlaczego w sprawie nie mogły mieć zastosowania bilateralne umowy zawarte między Rządem Polski i Rządem Litwy oraz między Rządem Polski i Rządem Ukrainy. Wyjaśniły też, dlaczego zastosowanie miały przepisy art. 28 ust. 1 u.t.d. i art. 28a ust. 1 – 3 u.t.d. Wskazały, że wynika z nich, że kierujący pojazdem samochodowym wykonującym międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany posiadać w pojeździe i okazywać na żądanie uprawnionych osób blankiet zezwolenia, gdyż w przypadku nieokazania podczas kontroli tego dokumentu, międzynarodowy przewóz drogowy uznaje się za wykonywany bez zezwolenia. W myśl zaś art. 29c ust. 2 u.t.d. stosowne blankiety zostały przesłane za granicę przez GITD. Na blankietach tych jest zaś pole A, które dotyczy wyłącznie przewozów na potrzeby własne. Skarżący miał więc możliwość wypełnienia stosownego blankietu, ale tego nie uczynił.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Wobec tego za nieusprawiedliwione należy uznać wszystkie procesowe zarzuty kasacyjne.

Jako niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w pkt 1. podpunkty 1.1. i 1.2. petitum skargi kasacyjnej. Skarżący zarzuca w nich, że skoro nie jest przedsiębiorcą oraz dokonywał przewozu prywatnego i niehandlowego, to nie miały do niego zastosowania przepisy ustawy o transporcie drogowym.

Zgodnie z art. 4 pkt 6a u.t.d., przewóz drogowy obejmuje zarówno transport drogowy rozumiany jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi (pkt 3), oraz niezarobkowy przewóz drogowy (przewóz na potrzeby własne – pkt 4), jak też inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1; dalej: rozporządzenie nr 561/2006), tj. każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy (art. 4 lit. a), przy czym przedsiębiorstwo transportowe oznacza osobę fizyczną, osobę prawną lub związek lub grupę osób nieposiadajacą osobowości prawnej, niezależnie od tego, czy działa zarobkowo, lub jednostkę państwową, niezależnie od tego, czy posiada ona osobowość prawną, czy też podlega organowi posiadającemu osobowość prawną, która zarobkowo lub na potrzeby własne wykonuje przewozy drogowe (art. 4 lit. p). Przywołane przepisy oznaczają, że w przypadku wykonywania przewozu przez podmiot jako osobę fizyczną wykonującą nieodpłatny przewóz drogowy, podmiot ten wypełnia definicję przedsiębiorstwa transportowego określonego w art. 4 lit. p rozporządzenia nr 561/2006. Wobec tego trafnie organy uznały, że wykonywanie w rozpatrywanej sprawie podróży po drodze publicznej prowadzącej do Oddziału Celnego w Dorohusku zespołem pojazdów w postaci pojazdu Renault Scenic z przyczepą, używanym do przewozu rzeczy, z ładunkiem w postaci samochodu marki Renault Megane Scenic, przez skarżącego jako podmiot zagraniczny będący osobą fizyczną, kwalifikuje przedmiotowy przewóz jako przewóz drogowy w rozumieniu art. 4 lit. a rozporządzenia nr 561/2006, a tym samym przewóz drogowy określony w art. 4 pkt 6a u.t.d. W myśl zaś art. 3 pkt 3 u.t.d., do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Z treści więc art. 3 u.t.d. wynika, że ustawa o transporcie drogowym znajduje zastosowanie do każdego użytkownika dróg dokonującego przewozu drogowego pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającym 3,5 tony, w tym do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami, w zakresie ograniczonym do niezarobkowego przewozu drogowego. Zatem w przypadku wykonywania przewozu przez zagraniczny podmiot występujący w charakterze podmiotu nieprofesjonalnego, czyli nie będącego przedsiębiorcą, mają zastosowanie przepisy omawianej ustawy w zakresie obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.t.d.

W stanie faktycznym sprawy poza sporem zaś jest, że skarżący chociaż nie jest przedsiębiorcą, to jednak dokonywał przewozu drogowego w transporcie międzynarodowym z Litwy na Ukrainę. Zatem nie można zaakceptować stanowiska skarżącego kasacyjnie, że nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej wyłącza odpowiedzialność podmiotu faktycznie wykonującego przewóz za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji bądź zezwolenia. Podmiot wykonujący transport to również ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków do legalnego wykonywania działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 8 września 2022 r., sygn. akt II GSK 757/19 oraz wyrok NSA z dnia 10 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 104/20).

Jako niezasadny należy uznać także zarzut z pkt 1 podpunkt 1.3 petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzuca w nim Sądowi I instancji, że nieprawidłowo przyjął za organami, że na podstawie umów łączących Polskę i Ukrainę oraz Polskę i Litwę, w zakresie międzynarodowych przewozów drogowych, skarżący winien posiadać zezwolenie na transport drogowy, gdy tymczasem żadna z tych umów tego nie wymagała.

Zauważenia wymaga, że z art. 1 ust. 1 Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. (M.P. z 2002 r. Nr 6, poz. 125; dalej: umowa z Ukrainą), jej postanowienia mają zastosowanie do przewozów podróżnych i ładunków między obu krajami i w tranzycie przez te terytoria wykonywanych pojazdami zarejestrowanymi na terytorium jednej z Umawiających się Stron. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 lit. b) umowy z Ukrainą, określenie "pojazd" oznacza zespół pojazdów złożony z pojazdu spełniającego warunki wymienione w punkcie a) niniejszego ustępu oraz z przyczepy lub naczepy.

W sprawie niniejszej, co jest poza sporem, przewóz drogowy był wykonywany zespołem pojazdów, w którym pojazd silnikowy Renault Trafic posiadał litewski dowód rejestracyjny i był zarejestrowany na terenie Litwy, zaś przyczepa ciągnięta przez ten pojazd zarejestrowana była na terenie Ukrainy. Wobec powyższego w stosunku do przedmiotowego przewozu drogowego nie miała zastosowania umowa z Ukrainą.

Jeśli zaś chodzi o Umowę między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Litewskiej o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Szczecinie dnia 18 marca 1992 r. (M.P. z 2001 r. Nr 46, poz. 751; dalej: umowa z Litwą). Na podstawie art. 1 ust. 1 umowy z Litwą, jej postanowienia mają zastosowanie do przewozów podróżnych i ładunków, pochodzących z lub przeznaczonych na terytorium jednej Umawiającej się Strony, w tranzycie przez to terytorium oraz między państwem trzecim a terytorium Umawiającej się Strony i na odwrót, wykonywanych pojazdami zarejestrowanymi na terytorium jednej z Umawiających się Stron. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 lit. b) umowy z Litwą, określenie "pojazd" oznacza zespół pojazdów złożony z pojazdu spełniającego warunki wymienione w punkcie a) niniejszego ustępu oraz z przyczepy lub naczepy.

W sprawie niniejszej, co już wskazywano wyżej, pojazd silnikowy Renault Trafic posiadał litewski dowód rejestracyjny i był zarejestrowany na terenie Litwy, ale przyczepa ciągnięta przez ten pojazd zarejestrowana była na terenie Ukrainy. Wobec powyższego w stosunku do przedmiotowego przewozu drogowego nie miała również zastosowania umowa z Litwą.

Podzielić zatem należy stanowisko organów zaaprobowane przez Sąd I instancji, że wobec braku zastosowania w rozpatrywanej sprawie odmiennych regulacji wynikających z umów międzynarodowych, obowiązek posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy wynikał z art. 28 ust. 1 u.t.d.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako niezasadny należy również uznać zarzut z pkt 1. podpunkt 1.4. petitum skargi kasacyjnej. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie podniósł, że naruszono art. 4 pkt 6a u.t.d. w zw. z art. 4 lit. a i art. 3 ust. 2 pkt h rozporządzenia nr 561/2006, poprzez zakwalifikowanie przewozu wykonywanego przez stronę jako międzynarodowy przewóz wymagający zezwolenia, w sytuacji gdy zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt h tego rozporządzenia, nie ma ono zastosowania do przewozu drogowego pojazdami lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 7,5 tony używanymi do niehandlowego przewozu rzeczy, a za taki został uznany przedmiotowy przewóz.

Mają rację organy i Sąd I instancji, że określona w art. 4 pkt 6a u.t.d. definicja przewozu drogowego dotyczy przewozu drogowego w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 561/2006. Chodzi zatem o definicję przewozu drogowego określoną w art. 4 lit. a tego rozporządzania. Natomiast art. 3 ust. 2 pkt h rozporządzenia dotyczy kwestii, do jakich przewozów drogowych przedmiotowe rozporządzenie nie ma zastosowania. Wbrew zatem skarżącemu kasacyjnie, są to kwestie rozdzielne i nie można, na gruncie tego rozporządzenia, definiować przewozu drogowego (art. 4 lit. a) przez pryzmat ograniczeń w stosowaniu rozporządzenia (art. 3 ust. 2 pkt h). Zresztą przedmiotowe rozporządzenie, zgodnie z art. 1, ma za przedmiot "harmonizację niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego", a nie kwestie regulowane przez przepisy art. 4 pkt 6a u.t.d.

Reasumując, wszystkie podniesione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty okazały się niezasadne, wobec tego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną.