Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 320/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 20 grudnia 2022 r. nr SKO/4111/988/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. nr SKO/4111/988/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. z dnia 3 listopada 2022 r. nr [...] odmawiającą E. P. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią Z. A.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że Burmistrz M. wskazaną wyżej decyzją z dnia 3 listopada 2022 r. odmówił przyznania świadczenia, podnosząc, że nie zostało spełnione kryterium momentu powstania niepełnosprawności określone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również przesłanka określona w art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a tej ustawy, ponieważ syn osoby wymagającej opieki żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji stwierdził, że wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawną babcią, która jest wdową i osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Z. A. ma jednego syna – T. A., który jest chory i nie może sprawować nad nią opieki z uwagi na problemy kardiologiczne, problemy z kręgosłupem i cukrzycę. T. A. posiada lekki stopień niepełnosprawności, od 5 lat jest na rencie, zamieszkuje w miejscowości N. oddalonej od miejsca zamieszkania matki o około 9 km.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem, skoro art. 17 ust. 1b ustawy utracił moc prawną w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, to fakt, iż niepełnosprawność u Z. A. powstała prawdopodobnie po ukończeniu przez nią odpowiednio 18. i 25. roku życia nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w konsekwencji nie zaakceptowało jednej z podawanych przez organ I instancji podstaw odmowy przyznania świadczenia.

Organ zauważył jednak, że zgodnie z art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, że na wnioskodawczyni ciąży obowiązek alimentacyjny wobec babci, a tym samym należy ona do kategorii osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Poza sporem pozostaje przy tym, że babcia strony jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Nadto E. P. utrzymuje, że obecnie sprawuje opiekę nad babcią i w tym celu nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Powyższe ustalenia pozostają jednak bez wpływu na wynik sprawy w kontekście prawidłowej, tj. negatywnej oceny spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanki określonej w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Analiza akt sprawy nie pozostawia bowiem wątpliwości, że Z. A. ma syna, który nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Organ wyjaśnił, że nie posiada wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Toteż swoje ustalenia opiera na diagnozie osób/organów do tego wyspecjalizowanych. T. A. posiada lekki stopień niepełnosprawności, co oznacza, że nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast zgodnie z treścią art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyłącznie legitymowanie się znacznym stopniem niepełnosprawności umożliwiłoby przerzucenie ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego względem matki na dalszych krewnych. Powyższe oznacza, że syn osoby wymagającej opieki, mimo problemów zdrowotnych, co do zasady, może sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22.

E. P. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i stawiając zarzuty naruszenia:

1. prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony;

2. prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego literalną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osoby bliżej spokrewnione z osobą niepełnosprawną winny legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, w której to do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie dalej spokrewnionej wystarczającym winno być wykazanie faktycznej niemożności sprawowania opieki przez wskazane powyżej osoby.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądy administracyjne dokonują kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej jedynie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie podstawą decyzji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego był art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom niż wymienione w ust. 1 pkt 1-3, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Wydający zaskarżoną decyzję organ nie kwestionuje, że skarżąca należy do kręgu osób określonych w powyższym przepisie. Zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny (art. 128 Kodeksu). Zrezygnowała ona i nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na potrzebę sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy podkreślić, że powyższe okoliczności nie są sporne w niniejszej sprawie. Oznacza to, że organ nie kwestionował oświadczenia skarżącej o sprawowaniu opieki nad babcią, ani okoliczności, że w tym celu skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia.

Przyczyną wydania decyzji odmownej było jednak wystąpienie w sprawie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia, wymienionej w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do tego przepisu, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (a do takich osób zalicza się bezspornie skarżąca, bowiem jako wnuczka jest osobą spokrewnioną w drugim stopniu), przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że nie doszło do spełnienia drugiego z wymienionych w tym przepisie warunków, ponieważ osoba wymagająca opieki ma dorosłego syna (a więc osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu), który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skoro w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ był zobowiązany na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych do wydania decyzji odmownej.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej i powoływanego przez nią orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego stosowania art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy podkreślić, że w swoim orzecznictwie sądy administracyjne nie zajmowały jednolitego stanowiska co do sposobu wykładni art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niektórych wyrokach sądy odwoływały się do literalnego brzmienia tego przepisu i stwierdzały, że jedynie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki stanowi wyjątek wyłączający zastosowanie omawianej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia. Z kolei w innych orzeczeniach sądy odwoływały się do ratio legis tego przepisu i uznawały za konieczne badanie przez organy faktycznych możliwości sprawowania opieki przez taką osobę niezależnie od stwierdzonego w orzeczeniu stopnia niepełnosprawności.

Wspomniana rozbieżność w orzecznictwie była przyczyną wystąpienia przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskutek powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22 przesądził w pkt 1, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych).

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił m.in., że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Zdaniem NSA, "w ujęciu systemowym wewnętrznym, obejmującym ustawę o świadczeniach rodzinnych, związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. [...] Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. [...] Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium ‘przesunięcia’ uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą."

Należy wyjaśnić, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcia wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II GSK 709/19, Lex nr 3429752 oraz z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 206/22, Lex nr 3444675). W myśl art. 269 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela przy tym stanowisko wyrażone w powołanej uchwale NSA z dnia 14 listopada 2022 r.

W konsekwencji należało uznać, że organ nie naruszył wskazywanego w skardze przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a dokonana przez organ wykładnia tego przepisu, w szczególności w świetle treści przywołanej uchwały powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22, została przez Sąd oceniona jako prawidłowa.

Biorąc pod uwagę, że stan faktyczny niniejszej sprawy, w tym również okoliczności związane z sytuacją rodzinną skarżącej i jej babci, nie jest w istocie sporny, a zarzuty skargi dotyczą nieprawidłowego zastosowania w ustalonym stanie faktycznym art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należało także ocenić jako niezasadne postawione w skardze zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. regulujących prowadzenie przez organ postępowania dowodowego i ustanawiających zasadę uwzględniania słusznego interesu strony.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.