Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 147/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 124 § 1 pkt 1, art. 3 § 1 i art. 145 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2192/20 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 3 sierpnia 2020 r. nr DO-II.7612.268.2019.JL w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2192/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] i [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 3 sierpnia 2020 r. nr DO-II.7612.268.2019.JL w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju (dalej Minister, decyzja Ministra) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 94/P/2019 z dnia 6 marca 2019r., odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 53/P/14 z dnia 17 lutego 2014 r. (dalej decyzja z dania 17 lutego 2014 r., decyzja z 2014 r.), utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia 17 grudnia 2013 r., ustalającą odszkodowanie za wywłaszczoną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych nr SW III-1/82/62 z 23 października 1962 r., nieruchomość położoną w Płocku przy ul. [...] oznaczoną dawniej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 9,9676 ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że będący podstawą wznowienia operat szacunkowy - uznany przez wnioskodawcę za sfałszowany - uznał za sporządzony prawidłowo - jednocześnie stwierdzając, że nie jest on dowodem fałszywym. Minister stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że ww. operat jest dowodem fałszywym. Dodał, że przedmiotowy operat szacunkowy został oceniony w dwuinstancyjnym toku postępowania administracyjnego oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy czym oba sądy nie dopatrzyły się nieprawidłowości w operacie szacunkowym, jak i prowadzonych postępowaniach przez organy I i II instancji. Przy czym na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie można utożsamiać nowej okoliczności faktycznej z nowym dowodem. Opinia dotycząca operatu szacunkowego, sporządzona po wydaniu decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości, nie może być uznana za nowy dowód, stanowiący podstawę wznowienia, gdyż nie istniała ona w dniu wydania decyzji odszkodowawczej. Podsumowując Minister uznał, że skoro w przedmiotowej sprawie nie doszło do sfałszowania dowodu (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), a także nie wystąpiły nowe, istotne okoliczności lub nowe dowody (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) - to Wojewoda Mazowiecki, w wyniku wznowienia postępowania, zasadnie odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 17 lutego 2014 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...] i [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd w całości podzielił stanowisko Ministra co do tego, że ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, sporządzona na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., nie może stanowić dowodu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Oceny tej nie można było potraktować jako nowego dowodu, istniejącego w dniu wydania decyzji odszkodowawczej, a w konsekwencji nieznanego organom, które wydały te decyzje. Ocena ta została bowiem sporządzona po wydaniu decyzji kończącej sprawę odszkodowawczą w administracyjnym toku instancji. Zdaniem Sądu również wnioski Zespołu Oceniającego - dotyczące stwierdzonych wad ww. operatu szacunkowego - nie mogły być zakwalifikowane jako nowe okoliczności faktyczne, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ sprawy tj.:

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz.1269, ze zm. w dalszej części p.u,s,a) w związku z art. 3 §1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. w związku z art.156 § 1 pkt 2 fine k.p.a. w związku z art. 7 i 77 kpa oraz w związku z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli mające swoje odzwierciedlenie w nieuchyleniu całości decyzji Ministra Rozwoju, podczas gdy w przypadku wykonania przez Sąd obowiązku kontroli działalności Ministra Rozwoju WSA winien stwierdzić nieważność powołanej decyzji.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 17.02.2014 r. pozostaje w obrocie prawnym, pomimo, że jest obarczona kwalifikowaną wadą nieważności, ponieważ jako oparta na operacie szacunkowym [...], który stracił moc prawną na podstawie art. 157 ust. 1a u.g.n. (wydana negatywna ocena 22.05.2017 r. Opinia negatywna Stowarzyszenia "POLONIA" uchyliła operat szacunkowy. Opinia "POLONII" nie podlega kontroli organu administracyjnego i Sądu i wywołuje natychmiastowe skutki prawne w zakresie dyskwalifikacji opinii szacunkowej biegłej [...]. Decyzja administracyjna bez operatu szacunkowego nie może funkcjonować w obrocie prawnym.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się oraz z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.

Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest zasadna.

Zaznaczyć należy, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).

Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje zaskarżony wyrok Sądu wojewódzkiego, który oddalił skargę i tym samym uznał za prawidłową decyzję Ministra w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Wojewody Mazowieckiego z 2014 r.

Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego postepowania administracyjnego.

Podkreślić należy, że podnosząc w skardze kasacyjnej naruszenie w ramach przepisów postępowania "(...) art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez nienależyte (...)" brak jest zarówno wskazania jaki dokładnie akt normatywny ma na względzie środek odwoławczy, brak jest zarówno określnej daty jego uchwalenia oraz niezbędnego konkretnego oznaczenia urzędowego publikatora aktu normatywnego, w którym ulokowane są w/w przepisy prawa wskazywane jako naruszone przez Sąd wojewódzki (rocznik, nr, poz. etc.). Czy np. skarga kasacyjna ma na względzie: ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czy ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a może ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – w odpowiednim brzmieniu. Tym samym przyjęta w skardze kasacyjnej formuła oznaczania w/w aktu normatywnego, nie czyni zadość wymogom p.p.s.a., a tym samym uniemożliwia Sądowi odwoławczemu dokonania oceny zarzutów. Sąd odwoławczy będąc związanym zarzutami kasacyjnymi nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń m. in. dat uchwalania, nazw czy publikatorów aktów normatywnych aby wykluczyć wątpliwości w powyższym zakresie.

Podnoszony w skardze kasacyjnej, w obrębie naruszenia przepisów postępowania mających mieć wpływ na wynik sprawy, zarzut naruszenia art. 7 nie jest precyzyjny, bowiem art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieprecyzyjny jest zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., który obejmuje cztery odrębne paragrafy (§) o różnej treści jurydycznej.

Z kolei w obrębie naruszenia prawa materialnego niedokładny (nieprecyzyjny) jest także zarzut naruszenia art. 156 § 1 k.p.a., który obejmuje przecież kilka odrębnych punktów o różnej treści jurydycznej (różnych przesłanek stwierdzania nieważności decyzji).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Tak sformułowane niedokładnie w/w zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co wskazywano wyżej, nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz pozostałymi wskazywanymi w środku odwoławczym przepisami prawa jest nieuprawniony. Art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy, który sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 109/14, Lex 1751054). W związku z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a podnieść należy, że przepis ten jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11 i 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2226/17). Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku sprostał wymogom kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czemu dał wyraz w prawidłowym uzasadnieniu wyroku, a tym samym nie został naruszony art. 135 p.p.s.a. Tym samym powyższy jest zatem całkowicie bezzasadny.

W okolicznościach rozpoznawanej niniejszym sprawy zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością. Instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania wznowieniowego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 148–158). Postępowanie to polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli wpierw potwierdzi się, że w postępowaniu zwyczajnym wystąpiła chociażby jedna z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145 a czy art. 145 b k.p.a. Postępowanie to nie jest zatem kolejnym postępowaniem odwoławczym zmierzającym do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Ma jedynie na celu weryfikację kwestionowanej decyzji w oparciu o konkretne podstawy wznowienia postępowania (zob. A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 742–781).

W realiach sprawy podstawę wniosku o wznowienie postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. i w oparciu o tę podstawę zostało wznowione - postanowieniem Wojewody Mazowieckiego nr 4/P/2019 z dnia 8 lutego 2019 r. - postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego nr 53/P/14 z dnia 17 lutego 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia 17 grudnia 2013r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.

Wznowienie postępowania na tej podstawie ograniczone jest koniecznością łącznego wystąpieniem następujących warunków: w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej wystąpił fałszywy dowód, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu oraz fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, jak słusznie przyjął Sąd wojewódzki.

Tymczasem opinia Zespołu Oceniającego przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych "Polonia" z dnia 22 maja 2017 r. - która stwierdza, że operat [...] nie może stanowić dowodu w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - ma charakter jedynie opiniodawczy i w nie zastępuje wyroku sądowego ani decyzji administracyjnej.

Nie można zakwestionować stanowiska Sądu I instancji, że skoro w niniejszej sprawie skarżący nie przedstawił żadnego orzeczenia potwierdzającego dokonanie fałszerstwa - to prawidłowo organy orzekające w sprawie stwierdziły, iż brak jest podstaw do uznania, że operat rzeczoznawcy majątkowego [...] sporządzony dnia 8 lipca 2013 r. jest dowodem fałszywym (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 427–449).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty ogniskują się również wokół interpretacji przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na podstawie tego przepisu wznowienie postępowania administracyjnego wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: 1) nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej; 2) nowe okoliczności i nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Przyjmuje się jednocześnie, że nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Zagadnienie negatywnej oceny operatu szacunkowego jako - dowodu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a wniosków wynikających z takiej opinii jako - okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiło już przedmiot analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. W judykaturze nie ma sporu, co do tego, że negatywna opinia jednej z wielu organizacji rzeczoznawców majątkowych, sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej, wydanej w postępowaniu, w którym organy obowiązane były ocenić operat szacunkowy, będący następnie przedmiotem oceny z art. 157 ust. 1 u.g.n., nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 1 sierpnia 2013 r. II OSK 578/12; 17 października 2014 r. I OSK 2221/14; 5 lipca 2017 r. I OSK 646/17, 23 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 907/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sad Administracyjny sprawy, po zakończeniu postępowania odszkodowawczego, skarżący przedstawił nowy dowód w postaci oceny sporządzonej przez Zespół Oceniający przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych "Polonia" z 22 maja 2017 r. - która negatywnie oceniła operat rzeczoznawcy majątkowego [...], sporządzony w dniu 8 lipca 2013 r. i będący podstawą ustalenia wysokości odszkodowania przez Prezydenta Miasta Płocka za wywłaszczoną nieruchomość położoną w Płocku przy ul. [...], oznaczoną dawniej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 9,9676 ha, stanowiącą obecnie część działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 0,4053 ha, nr [...] o pow. 9,3950 ha i nr [...] o pow. 0,1673 ha.

Jak wynika z akt sprawy według Zespołu Opiniującego operat [...] zawiera szereg błędów takich jak: niewystarczający opis stanu prawnego nieruchomości na dzień 23 października 1962 r., nieuzasadnione przyjęcie założenia, że cel wywłaszczenia (pracownicze ogródki działkowe) stanowi kontynuację dotychczasowego rolniczego sposobu wykorzystania i w związku z tym nie przeprowadzenie analizy pod kątem możliwości zastosowania tzw. zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust.4 u.g.n., zastosowanie w sposób nieuprawniony metody korygowania ceny średniej oraz wykorzystanie zbioru transakcji zawierającego nieruchomości niepodobne do nieruchomości wycenianej.

Zasadnie przyjął zaskarżony wyrok, że istota sporu w rozważanym zakresie sprowadza zatem się do tego, czy negatywna ocena operatu rzeczoznawcy majątkowego [...], sporządzona przez Zespół Oceniający przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych "Polonia" - stanowi dowód, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a wnioski wynikające z tej opinii - okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela przywoływane wyżej stanowisko orzecznictwa co do tego, że ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, sporządzona na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., nie może stanowić dowodu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Oceny tej nie można było potraktować jako nowego dowodu, istniejącego w dniu wydania decyzji odszkodowawczej, a w konsekwencji nieznanego organom, które wydały te decyzje. Ocena ta została bowiem sporządzona po wydaniu decyzji kończącej sprawę odszkodowawczą w administracyjnym toku instancji.

To, że po wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie (17 grudnia 2013 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z 17 lutego 2014 r.) dokonano oceny prawidłowości sporządzonego operatu, dokonanej przez zespół organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (22 maja 2017 r.) w żaden sposób nie wpłynęło na charakter tego operatu w dacie wydawania decyzji ustalającej odszkodowanie.

Trafnie zwraca uwagę zaskarżony wyrok na na fakt, że ocena z dnia 22 maja 2017r. wywołała skutek wynikający z art. 157 ust. 1a u.g.n. w postaci utraty przez operat szacunkowy [...] charakteru opinii o wartości nieruchomości. Jednakże skutek ten wystąpił z dniem 22 maja 2017 r. - a więc już po zakończeniu sprawy odszkodowawczej decyzją ostateczną. Ustawodawca nie przewidział, aby negatywna ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych wywoływała skutek ex tunc. Wobec tego negatywna ocena nie spowodowała utraty przez operat szacunkowy [...], waloru opinii o wartości nieruchomości w toku sprawy odszkodowawczej, co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 907/21).

Także w ocenie Sądu odwoławczego wnioski Zespołu Oceniającego - dotyczące stwierdzonych wad ww. operatu szacunkowego - nie mogły być zakwalifikowane jako nowe okoliczności faktyczne, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Za okoliczności faktyczne w rozumieniu tego przepisu należy uznać zdarzenia, fakty lub wydarzenia zaistniałe w sensie fizycznym, istniejące w dacie wydania decyzji i nieznane organowi który wydał decyzję. Chodzi tu zarówno o fakty nowo odkryte i nieznane organowi, jak też po raz pierwszy zgłoszone przez stronę okoliczności jej znane, ale nieprzedstawione wcześniej organowi. Okolicznością faktyczną nie może być sam proces myślowy, wnioskowanie, związek między różnymi okolicznościami faktycznymi, czy też związek z przepisami prawa lub jego wykładnią (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1356/16).

Należy też mieć na uwadze, jak trafnie zauważa zaskarżony judykat, że negatywna ocena operatu [...], dokonana przez Zespół Oceniający przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych "Polonia" - jest stanowiskiem zaprezentowanym przez jedną z wielu działających w Rzeczypospolitej Polskiej organizacji zawodowych skupiających rzeczoznawców majątkowych. Od tych ocen rzeczoznawcy majątkowemu nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia. W praktyce zdarzało się zatem, iż w stosunku do operatu szacunkowego wydawane były dwie wykluczające się oceny - najpierw negatywna, a później pozytywna. Przy czym tylko negatywna ocena wywierała skutek w stosunku do opinii o wartości nieruchomości.

Dostrzegając ten problem ustawodawca z dniem 1 września 2017 r. uchylił art. 157 ust. 1a ugn, co wynika z art. 1 pkt 27 lit. b w zw. z art. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509). Z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 1560) wynika, że z uwagi na opisaną wyżej praktykę zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Ustawodawca uznał, że - zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów - ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował będzie organ prowadzący postępowanie. Prawodawca dał zatem prymat dokonywanej przez organy administracji publicznej ocenie wartości dowodowej operatu szacunkowego nad dokonywaną przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Sąd odwoławczy także podziela pogląd, że wnioski wynikające z oceny z dnia 22 maja 2017 r. nie są nowymi okolicznościami faktycznymi, lecz są wynikiem nowej oceny dowodów, w oparciu o które zostało ustalone odszkodowanie w decyzji ostatecznej - dlatego też nie mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Reasumując, nie może rodzić uzasadnionych wątpliwości to, że nowy - sporządzony po zakończeniu postępowania administracyjnego - dowód nie stanowi nowej okoliczności, która istniała w dniu wydania decyzji. Powoływana opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, stanowi de facto odmienną od dokonanej przez organ ocenę - znanych organowi prowadzącemu postępowanie odszkodowawcze - okoliczności i dowodów. Tymczasem, "nowej okoliczności" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie stanowi odmienna ocena tego samego stanu faktycznego.

W okolicznościach sprawy należy również zauważyć, że strona skarżąca kasacyjnie usiłowała uprzednio zakwestionować prawidłowość operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego [...], w ramach zwyczajnego postępowania administracyjnego, co jednak nie zostało potwierdzone w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1196/14, oddalił skargę - gdyż dokonał kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem i nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 382/15, oddalił skargę kasacyjną [...] i [...] od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2024, s. 573–580).

Przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a tym samym Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.