Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 186/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1930
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2024 r. sprawy ze skargi C Sp. z o.o. w L. na uchwałę Rady Miasta Gliwice z dnia 18 listopada 2021 r. nr XXXI/657/2021 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy dla szkół i placówek oświatowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Gliwice (zwana dalej: Rada, organ) w dniu 18 listopada 2021 r., podjęła uchwałę nr XXXI/657/2021 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Gliwic przez inne niż Miasto Gliwice osoby prawne i osoby fizyczne, a także trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz.U. Woj. Śląsk. 2023r. Poz.7114 t.j. z dnia 21 września 2023 r., zwana dalej: Uchwałą).

Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.) dalej: u.s.g., art. 92 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 920 z późn. zm.) dalej u.s.p., oraz art. 38 Ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1930 z późn. zm.),dalej: u.f.z.o. (tekst ujednolicony ze zmianami wynikającymi z uchwały nr XXXH/687/2021 z dnia 16 grudnia 2021, uchwały XXXIV/730/2022 z dnia 10 marca 2022, uchwały XXXVIII/797/2022 z dnia 14 lipca 2022, uchwały XLVI/961/2023 z dnia 20 kwietnia 2023 r. oraz uchwały LII/1082/2023 z dnia 14 grudnia 2023 ).

Powyższą uchwałę zaskarżyło w całości C. Sp. z o.o., (jako organ prowadzący [...], zwana dalej: Spółka, skarżąca, strona, C.).

Skarżąca przedmiotowej uchwale zarzuciła:

1. naruszenie art. 36 ust. 1-3 oraz 38 ust. u.f.z.o. w związku z § 8 ust. 8 Uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, w szczególności poprzez nałożenie na szkołę obowiązku umieszczania na dokumentach finansowo-księgowych potwierdzających wydatki sfinansowane ze środków dotacji z budżetu gminy adnotacji: "Wydatek sfinansowany z dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Gliwice w kwocie...Dotyczy... (nazwa dotowanego podmiotu)" w sytuacji gdy tak ustanowiony obowiązek opisywania dokumentów źródłowych nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji oraz nie wynika z przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych;

2. naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 36 § 1 i 2 u.f.z.o. w zw. z § 8 ust. 4, § 15 pkt 7 i § 18 Uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej poprzez nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązku sporządzania kopii dokumentacji oraz poświadczania ich za zgodność z oryginałem, a w konsekwencji nałożenie na podmiot kontrolowany szeregu obowiązków, którego nałożenie nie wynika z art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o.;

3. naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z § 8 ust. 13-14 Uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, w szczególności w zakresie w jakim ww. zapisy uchwały regulują brak możliwości złożenia korekty rozliczenia w trakcie trwania kontroli, w sytuacji gdy przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie ograniczają prawa składania korekt rozliczeń rocznych, a w konsekwencji przepis ten sprzeczny jest z regulacją ustawową,

4. naruszenie art. 38 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z § 15

pkt 3 Uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, w szczególności w zakresie w jakim w/w zapisy uchwały mogą stanowić podstawę prawną dla organu do dokonywania kontroli w szkołach podmiotu dotowanego na podstawie upoważnienia zawierającego, m.in. żądania niezwłocznego przedstawienia do kontroli w siedzibie kontrolowanego podmiotu dokumentów i materiałów, także w przypadku gdy niezbędne do przeprowadzenia dokumenty znajdują się poza siedzibą kontrolowanego podmiotu, w sytuacji gdy tak ustanowiony obowiązek jest sprzeczny z upoważnieniem wynikającym z regulacją z art. 36 ust. 3 u.f.z.o., który wskazuje wprost 14-dniowy termin dla placówek oświatowych do udostępniania dokumentacji wymaganych od kontrolującego, co w konsekwencji stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji oraz nie wynika z przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych;

5. naruszenie art. 38 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z § 15 pkt 8 Uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej i zezwolenie kontrolującym żądania sporządzenia przez podmiot kontrolowany zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, o których mowa w § 15 pkt 1 Uchwały w terminie uzgodnionym z kontrolowanym podmiotem; w sytuacji ustawa o finansowaniu zadań oświatowych wyraźnie wskazuje, że ustaleń dokonuje się na podstawie wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją oraz list obecności, a obowiązkiem organu prowadzącego jest jedynie przekazanie w terminie 14 dni od wezwania tych dokumentów;

6. naruszenie art. 38 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z § 15 pkt 7 Uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej i zezwolenie kontrolującym na przeprowadzanie oględzin obiektów i składników majątkowych kontrolowanego podmiotu, a w konsekwencji nadanie przez przepisy uchwały dodatkowych uprawnień kontrolującym z przekroczeniem dyspozycji ustawowej,

7. naruszenie art. 38 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z art. 160 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. prawo oświatowe (Dz.U. z 2023 r., poz. 900 t.j. z dnia 2023.05.12, zwaną dalej: "p.o".) w zw. z § 14 pkt 1 Uchwały poprzez wydanie jej w sprzeczności z regulacją prawną w szczególności poprzez rozszerzenie zakresu kontroli na dokumentację organizacyjną, w tym o świadectwa ukończenia szkoły będące podstawą do przyjęcia uczniów w szkołach ponadpodstawowych w sytuacji, gdy tego rodzaju uprawnienie, a w domyśle jednocześnie nałożenie obowiązku przechowywania tego rodzaju dokumentów przez kontrolowaną szkołę przez okres dłuższy niż do końca okresu, w którym uczeń uczęszcza do danej publicznej szkoły, a w przypadku kandydatów nieprzyjętych przez okres roku, jest sprzeczne z regulacją art. 160 p.o. zatem przepis uchwały wydany został w sposób sprzeczny z ustawą,

8. naruszenie art. 38 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z § 14 pkt 2, Uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem delegacji ustawowej, w szczególności poprzez rozszerzenie zakresu kontroli na dokumentację finansowo-księgową, w tym m.in. dowody wpłat czesnego, faktury, rachunki, raporty kasowe, księgi finansowe, dokumenty zgłoszeniowe i rozliczeniowe ZUS, a w konsekwencji rozszerzenie zakresu dokumentacji podlegającej kontroli, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 36 ust. 2 u.f.z.o., osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli są upoważnione do wglądu jedynie do dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania będącej w związku z przekazaną dotacją, a w konsekwencji przepisy uchwały sprzeczne są w tym zakresie z przepisami ustawy.

W związku z powyższym C. wniósł o:

1. Stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXI/657/2021 Rady Miasta Gliwice z dnia 18 listopada 2021 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Gliwice przez inne niż Miasto Gliwice osoby prawne i fizyczne, a także trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania w całości, w szczególności w następującym zakresie § 8 ust.4, § 8 ust. 8, § 8 ust. 13-14, §14 pkt 1 i 2, § 15 pkt 3, 7-8, § 18 Uchwały.

2. Zasądzenie od Rady Miasta Gliwice na rzecz C. Sp. z o.o. kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie wedle norm przepisanych,

3. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu,

4. Ponadto wniósł o doręczanie pism przez Sąd za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej przez platformę ePUAP.

W uzasadnieniu skarżąca m.in. wskazała, że w zaskarżonej Uchwale wprowadzono uregulowania nieznajdujące potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej.

Zdaniem strony organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa poprzez § 8 ust. 8 Uchwały, który nakłada na szkołę obowiązek umieszczania na dokumentach finansowo-księgowych potwierdzających wydatki sfinansowane ze środków dotacji z budżetu gminy adnotacji: "Wydatek sfinansowany z dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Gliwice w kwocie... Dotyczy. (nazwa dotowanego podmiotu)".

Tak ustanowiony obowiązek opisywania dokumentów źródłowych nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji ponieważ w świetle ugruntowanego orzecznictwa NSA "dekretacja wspomnianych dokumentów stanowi w istocie element rachunkowości beneficjenta dotacji, zaś ani z art. 90 ust. 4 OświatU, ani innego przepisu ustawy nie wynika upoważnienie do tego, aby organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mogły regulować aktem prawa miejscowego zasady prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej przez podmioty otrzymujące dotacje" (zob. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1482/12, LEX nr 1792268; i z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1759/11, LEX nr 1373478).

Nadto wskazała, iż w najnowszych orzeczeniach NSA, również została potwierdzona zasadność stanowiska skarżącej, m.in. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt I GSK 117/21, wyrok NSA z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt I GSK 310/21, w których NSA uznał, że "Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na kwestię natury ogólnej dotyczącą problematyki kontroli finansowej sprawowanej przez organy administracji publicznej. Niezależnie bowiem, czy mamy do czynienia z kontrolą dochodów budżetu państwa, czy tez z kontrolą wydatkowania (trybu udzielania oraz i rozliczania) dotacji pochodzących z budżetu jednostek samorządu terytorialnego uprawnienia kontrolowanych oraz obowiązki kontrolujących powinny być w sposób wyczerpujący uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej. Stanowisko to nawiązuje do wyrażanego w nauce prawa administracyjnego zastrzeżenia, że do materii ustawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne. Warszawa 2016, s. 129 i n.). Ponadto przyjęcie, że w tym przypadku możliwe jest regulowanie uprawnień kontrolującego oraz obowiązków kontrolowanego w aktach podustawowych - aktach prawa miejscowego, doprowadziłoby do sytuacji, w której sytuacja prawna kontrolowanych i kontrolujących byłaby uregulowana w różny sposób, w zależności od gminy przeprowadzającej kontrolę prawidłowości pobrania dotacji oraz jej wykorzystania. (...) z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. wynika, że organ stanowiący gminy został upoważniony do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Z przepisu tego nie wynika natomiast, ażeby organ ten został upoważniony do stanowienia prawa zakresie wyposażenia organu kontrolującego w inne uprawnienia kontrolne niż przewidziane w art. 38 u.f.z.o. oraz do nałożenia na podmioty kontrolowane innych obowiązków niż wynikające z tego przepisu".

Podsumowując powyższe strona wskazała, iż nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązku opisywania dokumentacji finansowanej we wskazany w uchwale sposób nie wynika z przepisów prawa materialnego i tym samym przekracza delegację ustawową, pozostając w sprzeczności z art. 36 u.f.z.o.

Następnie wskazała, iż organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa poprzez § 8 pkt 4, § 15 pkt 7 i § 18 Uchwały nakładające na dotowane podmioty obowiązki w zakresie sporządzania odpisów lub wyciągów dokumentów objętych kontrolą i poświadczania ich za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą kontrolowany podmiot.

W ocenie strony żądanie poświadczenia kserokopii czy wyciągów z dokumentów za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą podmiot kontrolowany jest nadmiernym uprawnieniem kontrolującego. Postanowienie to nakłada na podmiot kontrolowany nieprzewidziane w ustawie obowiązki i wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 2 u.f.z.o. Zatem przyznane w § 9 ust. 6 zaskarżonej uchwały uprawnienie do żądania wydania poświadczonych za zgodność kopii kontrolowanych dokumentów wykracza w sposób istotny poza delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. upoważniającą organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu rozliczania i prawidłowości wykorzystywania dotacji."

Skarżąca podniosła, iż orzeczenia sądów administracyjnych mimo uchylenia art. 90 ust. ust. 4 ustawy o systemie oświaty pozostają nadal aktualne, co tylko potwierdza naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale wskazane przez skarżącą w przedmiotowej skardze.

Ponadto, prezentowany powyżej pogląd znajduje również odzwierciedlenie w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zdaniem strony naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z § 8 pkt 13-14 Uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, w szczególności w zakresie w jakim ww. zapisy uchwały regulują brak możliwości złożenia korekty rozliczenia w trakcie trwania kontroli, w sytuacji gdy przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie regulują terminu sporządzenia korekty rozliczenia.

Ponadto strona wskazała, że zarzucane organowi naruszenie art. 38 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z § 15 pkt 3 Uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, w szczególności w zakresie w jakim w/w zapisy uchwały mogą stanowić podstawę prawną dla organu do dokonywania kontroli w szkołach podmiotu dotowanego na podstawie upoważnienia zawierającego, m.in. żądania niezwłocznego przedstawienia do kontroli w siedzibie kontrolowanego podmiotu dokumentów i materiałów, także w przypadku gdy niezbędne do przeprowadzenia dokumenty znajdują się poza siedzibą kontrolowanego podmiotu, w sytuacji gdy tak ustanowiony obowiązek jest sprzeczny z upoważnieniem wynikającym z regulacją z art. 36 ust. 3 u.f.z.o., który wskazuje wprost 14- dniowy termin dla placówek oświatowych do udostępniania dokumentacji wymaganych od kontrolującego, co w konsekwencji stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji oraz nie wynika z przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Tak ustanowiony obowiązek jest sprzeczny z upoważnieniem wynikającym z regulacją z art. 36 ust. 3 u.f.z.o., który wskazuje wprost 14-dniowy termin dla placówek oświatowych do udostępniania dokumentacji wymaganych od kontrolującego, co w konsekwencji stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji oraz nie wynika z przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych: "przedszkole inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważniona do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji".

Wobec powyższego w ocenie strony nie można uznać za zgodne z prawem żądanie przedkładania przez organ prowadzący szkołę dokumentów w trybie niezwłocznym, skoro ustawa wprost wskazuje, iż organ może żądać udostępnienia dokumentacji w związku z dokonywaną kontrolą dopiero po upływie 14-dniowego terminu udzielonego placówce dotowanej. Podobnie rzecz się ma w zakresie zezwolenia kontrolującemu na dokonywanie czynności w zakresie ustalenia faktycznej liczby uczniów w miejscu i czasie realizacji podstawy programowej.

Strona wskazała, że naruszenie art. 38 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z § 15 pkt 8 Uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej i zezwolenie kontrolującym żądania sporządzenia przez podmiot kontrolowany zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, o których mowa w § 15 pkt 1 Uchwały w terminie uzgodnionym z kontrolowanym podmiotem, w sytuacji ustawa o finansowaniu zadań oświatowych wyraźnie wskazuje, że ustaleń dokonuje się na podstawie wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją oraz list obecności, a obowiązkiem organu prowadzącego jest jedynie przekazanie w terminie 14 dni od wezwania tych dokumentów, wskazać należy, iż ustawa zawiera katalog zamknięty dokumentów, które musi dostarczyć na wezwanie kontrolujących organ prowadzący.

W ocenie strony katalog ten nie może być rozszerzany w drodze uchwały. W takim przypadku treść uchwały sprzeczna jest z aktem prawnym hierarchicznie wyższym. Akty prawa miejscowego winny być wydawane na podstawie delegacji ustawowej i delegacji tej nie mogą przekraczać. Treść uchwał nie może być także sprzeczna z treścią ustawy, na podstawie której została wydana. Zgodnie z ustawą kontrolujący mają prawo wglądu do dokumentacji organizacyjnej, finansowej, przebiegu nauczania oraz list obecności. Ustawa nie przewiduje nałożenia na organ prowadzący obowiązku sporządzania dodatkowych zestawień i obliczeń w zakresie przekazanej dotacji.

Dalej strona zwróciła uwagę, że przepisy rangi ustawowej (u.f.z.o.) nie przewidują możliwości żądania od kontrolowanego zestawień i obliczeń opartych na powyższych księgowych dowodach źródłowych i innych dokumentach. Co więcej, konstrukcji prawnej żądania od kontrolowanego sporządzenia zestawień i obliczeń opartych na księgowych dowodach źródłowych i innych dokumentach nie przewidują nawet wymienione wyżej przepisy ustaw regulujących kontrolę podatkową oraz celno - skarbową.

Strona podnosząc zarzut naruszenia art. 38 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z § 15 pkt 7 Uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej i zezwolenie kontrolującym na przeprowadzanie oględzin obiektów i składników majątkowych kontrolowanego podmiotu, a w konsekwencji nałożenie na podmiot kontrolowany szeregu obowiązków, których nałożenie nie wynika z dyspozycji art. 38 u.f.z.o. wskazała, że czynności kontrolne polegające na oględzinach obiektów i składników majątkowych kontrolowanego podmiotu stanowią czynności nieprzewidziane art. 36 ust; 2 u.f.z.o. Nadto zdaniem strony za przedmiotową konstatacją przemawia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dn. 20.07.2018 r. (sygn. akt I SA/Lu 200/18).

W dalszej kolejności wskazała na naruszenie art. 38 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z art. 160 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. prawo oświatowe (Dz.U. z 2023 r., poz. 900 t.j. z dnia 2023.05.12, zwaną dalej p.o.) w zw. z § 14 pkt 1 Uchwały poprzez wydanie jej w sprzeczności z regulacją prawną w szczególności poprzez rozszerzenie zakresu kontroli na dokumentację organizacyjną, w tym o świadectwa ukończenia szkoły będące podstawą do przyjęcia uczniów w szkołach podstawowych, w sytuacji, gdy tego rodzaju uprawnienie, a w domyśle jednocześnie nałożenie obowiązku posiadania tego rodzaju dokumentów przez kontrolowaną szkołę jest sprzeczne z regulacją art. 160 p.o. Zgodnie z ustawą prawo oświatowe, dane osobowe kandydatów zgromadzone w celach postępowania rekrutacyjnego są przechowywane nie dłużej niż do końca okresu, w którym uczeń uczęszcza do danej szkoły, natomiast dane osobowe kandydatów nieprzyjętych są przechowywane co do zasady przez okres roku. Zarówno orzecznictwo jak i doktryna zajmują w tym zakresie jednoznaczne stanowisko. Zatem kontrola prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, podczas której organ żąda przedłożenia świadectw ukończenia szkoły będących podstawą do przyjęcia uczniów stanowi jednoznaczne naruszenie art. 160 p.o.

Na zakończenie uzasadnienia skargi strona wskazała na naruszenie art. 38 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z § 14 pkt 2 Uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem delegacji ustawowej, w szczególności poprzez rozszerzenie zakresu kontroli na dokumentację finansowo-księgową, w tym m.in. dowody wpłat czesnego, faktury, rachunki, raporty kasowe, księgi finansowe, dokumenty zgłoszeniowe i rozliczeniowe ZUS, a w konsekwencji rozszerzenie zakresu dokumentów podlegających kontroli.

Strona zauważyła, że pomimo przyjmowania przez doktrynę rozszerzającej interpretacji definicji dokumentacji organizacyjnej i finansowej, pojęć tych na potrzeby kontroli nie należy interpretować rozszerzająco. Poprzez regulację zawartą w § 14 pkt 2 Uchwały organ dokonał rozszerzenia zakresu dokumentów podlegających kontroli na dokumentację finansowo-księgową, w tym m.in. dowody wpłat czesnego, faktury, rachunki, raporty kasowe, księgi finansowe, dokumenty zgłoszeniowe i rozliczeniowe ZUS, co stanowi naruszenie art. 36 ust. 2 u.f.z.o. Regulacja taka sprzeczna jest z art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Organy administracji publicznej nie posiadają jednak kompetencji do stanowienia prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji przewidzianej w ustawie. Akt wykonawczy musi spełniać wymogi zawarte w delegacji ustawowej, a skoro uchwała rady miejskiej podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze Miasta, stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Akt wykonawczy musi regulować tylko i wyłącznie sprawy z zakresu spraw przekazanych w upoważnieniu ustawowym i musi regulować te sprawy zgodnie z wytycznymi ustawowymi zawartymi w upoważnieniu (zob. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 20 lipca 2018 syg. I SA/Lu 200/18, LEX nr 2541721).

W związku z powyższym zdaniem skarżącej, organ nakładając na osobę prowadzącą szkołę pozaustawowe obowiązki, przekroczył delegację ustawową zawartą w art. 38 u.f.z.o. oraz pozostaje to w sprzeczności z art. 36 ust. 1-3 oraz 26 ust. 2 u.f.z.o.

Strona zaakcentowała, że § 5 ust. 5 , § 5 ust. 15, § 8 ust. 8, § 13 ust. 2, § 15 pkt 3, 7, 9 (w zaskarżonym zakresie ) Uchwały są sprzeczne z prawem, a w przypadku sprzeczności prawa miejscowego z ustawami uchwała zawierająca przepisy prawa miejscowego sprzeczne z prawem winna zostać uznana za nieważną.

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu dotowanego jakim są szkoły prowadzone na terenie Miasta Gliwice, których organem prowadzącym jest C. Sp. z o.o. w ocenie strony nie może budzić wątpliwości, ponieważ na podmiot dotowany na podstawie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nałożone zostały dodatkowe obowiązki, sprzeczne z ustawą o finansowaniu zadań oświatowych oraz ustawą o finansowaniu zadań publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, wskazując, że podniesione w skardze zarzuty są niezasadne.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ m.in. wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości ponieważ skarżąca zakwestionowała w skardze osiem konkretnych postanowień uchwały i uzasadnił w tym zakresie swoje stanowisko, a w uzasadnieniu skargi nie ma żadnych zarzutów dotyczących pozostałych postanowień uchwały. W związku z tym, zdaniem organu, wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości jest nieuzasadniony i jako taki winien zostać oddalony.

Organ wskazał, że analiza treści zaskarżonych postanowień uchwały prowadzi do wniosku, że celem skargi, a co najmniej skutkiem jej ewentualnego uwzględnienia nawet w części, będzie osłabienie skuteczności kontroli wydatkowania dotacji oświatowych oraz utrudnienie weryfikacji przedstawianych przez podmioty dotowane rozliczeń. Wskazał też, że zdecydowana większość kwestionowanych rozwiązań jest obiektywnie obojętna dla beneficjentów dotacji i nie nakłada na nich żadnych istotnych obowiązków, nie utrudnia im prowadzenia działalności, a przyczynia się do faktycznej i realnej możliwości oceny prawidłowości wydatkowania dotacji.

Większość zapisów została wprowadzona do uchwały celem uszczegółowienia praw kontrolujących, aby działania kontrolujących nie zostały uznane za bezprawne, co jest zgodne z delegacją ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Prawo i obowiązek kontroli wykorzystania udzielonej dotacji oraz nałożone w zaskarżonej uchwale obowiązki na beneficjenta dotacji ma powiązanie z zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi wynikającej z ustawy o finansach publicznych.

Organ nadmienił, że podejmując uchwałę z 2021 r., w tym kwestionowane przez skarżącą zapisy, Rada Miasta Gliwice miała na uwadze konieczność zapewnienia Prezydentowi Miasta Gliwice skutecznych mechanizmów kontrolnych odnośnie dotacji oświatowych. W tym zakresie Rada kierowała się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym m.in. w wyroku z 4 lutego 2021 r. (I GSK 1753/20), w którym Sąd ten stwierdził, że: organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (przepis obowiązujący do 1 stycznia 2018 r. o treści bardzo zbliżonej do art. 38 ust. 1 u.f.z.o.) zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skuteczny, taki aby kontrola faktycznie służyła sprawdzeniu prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji. [...]

W ocenie organu przepis art. 36 ust. 2 u.f.z.o. należy interpretować w ten sposób, że w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej, a także podejmowania innych niezbędnych do realizacji celu kontroli czynności określonych zgodnie z ustawową delegacją zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. , stanowiącą, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art.28-31a i art. 32, u.f.z.o. oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, u.f.z.o. oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Z przytoczonego przepisu wynikają dla organu stanowiącego następujące zakresy kompetencji:

a) tryb udzielania dotacji

b) tryb rozliczania dotacji

c) tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji

d) zakres danych które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji

e) zakres danych, które powinny być zawarte w rozliczeniu wykorzystania dotacji

f) termin przekazania informacji o liczbie dzieci, uczniów, wychowanków,

uczestników lub słuchaczy

g) termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do poszczególnych zarzutów skarżącej. I tak zarzut naruszenia art. 36 ust. 1-3 oraz 38 ust. 1 u.f.z.o. ustawy w związku z 8 ust. 8 Uchwały poprzez nałożenie na szkołę obowiązku umieszczania na dokumentach finansowo-księgowych potwierdzających wydatki sfinansowane ze środków dotacji z budżetu gminy adnotacji: "Wydatek sfinansowany z dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Gliwice w kwocie Dotyczy (nazwa dotowanego podmiotu."

Zdaniem organu przedmiotowy zapis ma walor użyteczny zarówno dla organu dotującego, jak i podmiotu dotowanego. Ma on na celu zapewnienie możliwości identyfikacji danego wydatku nawet po upływie znacznego okresu czasu po jego poniesieniu. Dodatkowo jest on potrzebny w sytuacji, gdy pokrywana z dotacji jest tylko część kwoty ujętej na dokumencie źródłowym. Może to mieć miejsce zwłaszcza w przypadku placówek działających na zasadzie "sieciówek" (jeden organ prowadzący, a szkoły zlokalizowane są w różnych miastach). Dokumenty finansowe wystawiane są na organ prowadzący, a wydatki w różnych częściach są rozliczane odnośnie pojedynczych placówek, zlokalizowanych w kilku gminach. Umieszczony w uchwale wymóg zmniejsza ryzyko - błędnego lub świadomego - użycia tego samego dokumentu finansowego w wielu j.s.t., w których prowadzone są placówki niepubliczne pobierające dotacje oświatowe. Ponadto w przypadku rozliczania danego wydatku również z innych źródeł, niż dotacja oświatowa (np. z dotacji Ministerstwa Edukacji), ograniczone zostaje ryzyko rozliczenia tego samego wydatku z kilku różnych źródeł jednocześnie.

Praktyka pokazuje, że taki zapis powoduje uporządkowanie dokumentacji rozliczanej z dotacji, zmniejsza ryzyko błędów w rozliczeniu, a także zapobiega celowemu rozliczeniu dotacji z kilku źródeł.

Jednocześnie konieczność umieszczenia klauzuli na dokumentach księgowych nie stanowi dla podmiotu dotowanego zbytniego obciążenia. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, uchwała nie reguluje "zasad prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej przez podmioty otrzymujące dotacje".

Według organu kwestionowany zapis uchwały mieści się w delegacji ustawowej ponieważ u.f.z.o. przekazała do uregulowania w uchwale m.in. tryb i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji oraz tryb przeprowadzenia kontroli wykorzystania dotacji, przy czym z art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. wynika wprost, że chodzi o kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji, dokonywaną m.in. poprzez wgląd do dokumentacji finansowej. Zatem normę kompetencyjną do wydania uchwały należy formułować w oparciu o wszystkie przepisy dotyczące rozliczenia i kontroli wykorzystania dotacji. Z normy tej wynika, że uchwała ma regulować tryb i sposób rozliczenia oraz kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji m.in. w oparciu o dokumenty finansowe beneficjenta. Jest więc oczywiste, że z dokumentów tych powinno wynikać m.in., czy wydatki zostały poczynione z dotacji, a jeśli tak, to w jakiej części. Niewątpliwie operacje finansowe dokonane z wykorzystaniem środków z dotacji są tymi, które są istotne dla oceny poprawności udzielenia, pobrania, rozliczenia i wykorzystania środków publicznych. W związku z czym zdaniem organu treść przyjętych przepisów przez Radę Miasta mieści się w zapisie art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

Nadto organ wskazał, że co do zasady kontrolujący opierają swoje ustalenia na oryginałach dokumentów będących w posiadaniu podmiotu dotowanego. Kontrolujący nie mają prawa włączania do dokumentacji kontrolnej oryginałów dokumentów będących podstawą rozliczenia dotacji, w związku z powyższym aby zebrać materiał dowodowy niezbędne jest otrzymanie kopii dokumentów poświadczonych przez ich posiadacza za zgodność z oryginałem. Ogranicza ryzyko przedkładania do kontroli dokumentacji po przeróbkach.

Jednocześnie taki wymóg nie stanowi żadnego istotnego obciążenia dla podmiotu dotowanego. W wielu różnych postępowaniach czy kontrolach występuje obowiązek poświadczania przesyłanych dokumentów za zgodność z oryginałem i nie jest on traktowany jako nadmierna uciążliwość. Jego realizacja sprawia, że podmiot dotowany, przesyłając dokumenty poświadczone za zgodność, robi to z większą uwagą i poczuciem odpowiedzialności.

Zdaniem organu kwestia możliwości włożenia na beneficjenta dotacji obowiązku poświadczania dokumentów za zgodność z oryginałem nie budzi wątpliwości w orzecznictwie. Praktyka pokazała, że możliwość korekt w trakcie kontroli przed wejściem w życie tego zapisu powodowała rozbieżności w dokumentacji, które uniemożliwiały w konsekwencji prawidłowe rozliczenie dotacji (przedstawiano przeróżną dokumentację nie wskazaną w rozliczeniu). Ciągłe korygowanie rozliczenia może powodować, że w pewnym momencie przedstawiana dokumentacja stanie się niesprawdzalna (jednostka kontrolowana powinna przedstawiać rzetelnie dane na każdym etapie w szczególności przekazując pierwotne dane). Zatem brak możliwości złożenia korekty deklaracji w toku kontroli jest zgodny z obowiązującymi przepisami.

Ponadto organ podniósł, że w pkt 8 § 15 uchwały nie ma mowy o obowiązku niezwłocznego przedstawiania dokumentów. Jest to regulacja zawarta w pkt 9, a zapis ten nie narusza przepisów ustawowych ponieważ w art. 38 ust. 3 w związku z ust. 2 u.f.z.o. mowa jest o wglądzie do "dokumentacji", a dokumentacja to zbiór dokumentów dotyczących jakiegoś zadania, czy tematu. Dokumentacja obejmuje zatem wszystkie dokumenty dotyczące danego tematu, posiadane przez podmiot dotowany. W zawiadomieniu o wszczęciu kontroli Prezydent Miasta Gliwice zawsze zachowuje 14 dniowy termin na udostępnienie mu dokumentacji podmiotu kontrolowanego. Natomiast postanowienie § 15 pkt 9 uchwały dotyczy dokumentów i materiałów, a nie całej dokumentacji. Regulacja ta nie narusza więc ww. przepisów ustawy, gdyż dotyczy innego, mniejszego zakresu. Regulacja ta ma na celu zapobieżenie sytuacji, gdy już w czasie kontroli dokumentacji okaże się, że jakieś inne jeszcze dokumenty są potrzebne osobom kontrolującym do oceny. W takim przypadku czynności kontrolne podlegałyby odroczeniu o 14 dni - do upływu terminu na dostarczenie jednego lub kilku brakujących dokumentów.

Ponadto zapis pkt 9 tego postanowienia "niezwłocznie" rozumiany jako "bez zbędnej zwłoki, czyli taki, który powinien nastąpić w jak najkrótszym czasie", nie nakłada na jednostkę kontrolowaną dodatkowych, uciążliwych obowiązków, a przez "elastyczność" tego zapisu, podmiot kontrolowany nie jest zobowiązany do zaniechania własnych działań w celu jak najszybszego zadośćuczynienia wezwaniu organu.

Organ zauważył, że możliwość żądania sporządzenia zestawień i obliczeń opartych na dokumentach objętych kontrolą mieści się w zakresie trybu przeprowadzania kontroli, a więc nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej.

Powyższe uprawnienie może w istotny sposób usprawniać kontrolę w przypadku obszernej dokumentacji (np. wynagrodzeń, gdzie występują różne składniki rozliczane z dotacji i pracownikowi jednostki łatwiej jest je przedstawić w formie zestawień niż udostępniać całą obszerną dokumentację). Ponadto w przypadku rozbieżności w dokumentacji źródłowej z przedstawionym rozliczeniem umożliwia wskazanie przez jednostkę kwot, które powinny zostać rozliczone z dotacji. Prośba o przygotowanie dodatkowych zestawień obliczeń ma na celu rzetelne przeprowadzenie kontroli i rzetelne potwierdzenie prawidłowości pobrania i wydatkowania. Co istotne, kontrolowany podmiot może odmówić sporządzenia dodatkowych dokumentów, a wówczas osoby kontrolujące wydadzą protokół z kontroli na bazie przedstawionej przez kontrolowanego dokumentacji. Możliwość ustanowienia w uchwale dotacyjnej takiego obowiązku potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych.

Organ wskazał też, że zarzucane naruszenie art. 38 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1-3 w zw. z § 15 pkt 7 uchwały - zezwolenie na dokonywanie oględzin obiektów i składników majątkowych kontrolowanego (zarzut powinien dotyczyć pkt 3 uchwały, nie 7), a powyższe uprawnienie umożliwia potwierdzenie przez kontrolujących zakupów składników majątkowych z dotacji (w formie fizycznej) jak również potwierdzenia przeprowadzania prac remontowych w pomieszczeniach. Ogranicza rozliczanie zakupów majątku, z którego jednostka nie korzysta na własny użytek, jak również przedstawianie faktur do rozliczenia wydatków nie związanych z działalnością jednostki dotowanej.

Jeżeli z dotacji oświatowej były zakupione materiały edukacyjne i inne wyposażenie, a organ prowadzący nie prowadzi spisu rzeczy z natury czy ewidencji, oględziny są jedynym sposobem na potwierdzenie słuszności wydatkowania dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem.

Organ nadmienił, że zgodnie z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. ustawy osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek. Jest więc oczywiste, że wstęp do placówek ma służyć m.in. możliwości przeprowadzania oględzin. Możliwość wprowadzenia do uchwały oświatowej zapisu dotyczącego oględzin potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Jednakże w sytuacji, gdy podmiot kontrolowany usunie dane osobowe kandydatów lub absolwentów zgodnie z przepisami Prawa oświatowego, w sposób usprawiedliwiony nie będzie mógł zadośćuczynić wezwaniu organu kontrolnego. Niemniej jednak, co do zasady, możliwość wglądu w świadectwa ukończenia szkoły w sytuacji gdy podmiot kontrolowany w sposób legalny nimi dysponuje, nie może zostać wyłączona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego.

Kiedy wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa stosuje art. 147 § 1p.p.s.a., natomiast ustalenie przez sąd nieistotnego naruszenia prawa lub też braku naruszenia prawa skutkuje zastosowaniem art. 151 p.p.s.a., (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 666/22 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA").

W kontrolowanej sprawie Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a., i w konsekwencji stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż zaskarżone przepisy uchwały, w ocenie Sądu, nie naruszają w sposób istotny przepisów prawa.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, u.f.z.o. oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2 u.f.z.o., oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Stosownie do art. 36 ust. 1 u.f.z.o. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały) organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, u.f.z.o. może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 u.f.z.o.

Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały) osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, u.f.z.o. oraz ich weryfikacji.

Intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych, jak i trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. W tym celu, organ jednostki samorządu terytorialnego, zobowiązany jest stworzyć skuteczny system kontroli pozwalający na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów przyznanych dotacji.

Zdaniem Sądu z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. wynika, że organ stanowiący gminy został upoważniony do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, w związku z czym zarzut skarżącej o naruszeniu art. 36 ust. 1-3 oraz 38 ust. u.f.z.o. w związku z § 8 ust. 8 Uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, w szczególności poprzez nałożenie na szkołę obowiązku umieszczania na dokumentach finansowo-księgowych potwierdzających wydatki sfinansowane ze środków dotacji z budżetu gminy adnotacji: "Wydatek sfinansowany z dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Gliwice w kwocie...Dotyczy... (nazwa dotowanego podmiotu)" jest niezasadny, ponieważ to ustalanie w Uchwale trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania, dotacji pozwala faktycznie na dokonanie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, a przede wszystkim treść § 8 ust. 8 Uchwały nie narusza przepisów u.f.z.o.

W ocenie Sądu zarzut skarżącej o naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 36 § 1 i 2 u.f.z.o. w zw. z § 8 ust. 4, § 15 pkt 7 i § 18 Uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej poprzez nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązku sporządzania kopii dokumentacji oraz poświadczania ich za zgodność z oryginałem, a w konsekwencji nałożenie na podmiot kontrolowany szeregu obowiązków jest niezasadny, ponieważ kontrolujący nie mogą włączać do dokumentacji kontrolnej oryginałów dokumentów, a poświadczenie za zgodność z oryginałem nie stanowi nadmiernej dolegliwości dla podmiotu kontrolowanego (taka praktyka występuje w wielu postępowaniach). Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w dotychczasowej linii orzeczniczej.

Nadto stanowisko dotyczące zasadności nałożenia obowiązku sporządzania kopii niezbędnych dokumentów na kontrolowanego w ramach współdziałania w trakcie kontroli potwierdza wyrok NSA z 16 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 883/18, który to pogląd Sąd rozstrzygający w całości podziela.

Sąd nie podzielił zarzutu strony o naruszeniu przez organ art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z § 8 ust. 13-14 Uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, w szczególności w zakresie w jakim ww. zapisy uchwały regulują brak możliwości złożenia korekty rozliczenia w trakcie trwania kontroli, ponieważ dokonywanie korekt w trakcie kontroli prowadzi faktycznie do uniemożliwienia prawidłowego rozliczenia dotacji ( w tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu). Zasadność takiego stanowiska potwierdza wyrok NSA z 5 września 2018 r. sygn. akt I GSK 2583/18, który to pogląd Sąd rozstrzygający podziela, a zapisy § 8 ust. 13-14 Uchwały nie naruszają regulacji u.f.z.o.

Odnosząc się do zarzutu strony o naruszeniu art. 38 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z § 15 pkt 3 Uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, w szczególności w zakresie w jakim w/w zapisy uchwały mogą stanowić podstawę prawną dla organu do dokonywania kontroli w szkołach podmiotu dotowanego na podstawie upoważnienia zawierającego, m.in. żądania niezwłocznego przedstawienia do kontroli w siedzibie kontrolowanego podmiotu dokumentów i materiałów, także w przypadku gdy niezbędne do przeprowadzenia dokumenty znajdują się poza siedzibą kontrolowanego podmiotu, w sytuacji gdy tak ustanowiony obowiązek jest sprzeczny z upoważnieniem wynikającym z regulacji z art. 36 ust. 3 u.f.z.o. Wspomniany przepis wskazuje wprost 14-dniowy termin dla placówek oświatowych do udostępniania dokumentacji wymaganych od kontrolującego, co w konsekwencji stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji oraz nie wynika z przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organu, iż jest to zarzut niezasadny, ponieważ regulacja, którą kwestionuje strona zawarta jest w § 15 pkt 9 Uchwały, a zapis ten nie narusza przepisów ustawowych gdż w art. 38 ust. 3 w związku z ust. 2 u.f.z.o. mowa jest o wglądzie do "dokumentacji", a dokumentacja to zbiór dokumentów dotyczących jakiegoś zadania, czy tematu. Natomiast postanowienie § 15 pkt 9 Uchwały dotyczy dokumentów i materiałów, a nie całej dokumentacji. Zatem regulacja ta nie narusza więc ww. przepisów ustawy, gdyż dotyczy innego, mniejszego zakresu.

Ponadto zapis pkt 9 Uchwały, tego postanowienia "niezwłocznie" rozumiany jako "bez zbędnej zwłoki, czyli taki, który powinien nastąpić w jak najkrótszym czasie", nie nakłada na jednostkę kontrolowaną dodatkowych, uciążliwych obowiązków.

Zdaniem Sądu, zarzut skarżącej o naruszenie art. 38 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z § 15 pkt 8 Uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej i zezwolenie kontrolującym żądania sporządzenia przez podmiot kontrolowany zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, o których mowa w § 15 pkt 1 Uchwały w terminie uzgodnionym z kontrolowanym podmiotem; w sytuacji gdy ustawa o finansowaniu zadań oświatowych wyraźnie wskazuje, że ustaleń dokonuje się na podstawie wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją oraz list obecności, a obowiązkiem organu prowadzącego jest jedynie przekazanie w terminie 14 dni od wezwania tych dokumentów, jest niezasadny, ponieważ uprawnienie do żądania sporządzenia zestawień i obliczeń opartych na dokumentach objętych kontrolą mieści się w zakresie trybu przeprowadzania kontroli, a więc nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej.

Takie uprawnienie może w istotny sposób usprawniać kontrolę w przypadku obszernej dokumentacji (w tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu). Zasadność takiego stanowiska potwierdza wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt I GSK 1877/19, który to pogląd Sąd rozstrzygający podziela, a zapisy § 15 ust. 1 Uchwały nie naruszają regulacji u.f.z.o.

Z kolei zdaniem Sądu zarzut skarżącej o naruszenie naruszenie art. 38 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z § 15 pkt 7 Uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej i zezwolenie kontrolującym na przeprowadzanie oględzin obiektów i składników majątkowych kontrolowanego podmiotu, a w konsekwencji nadanie przez przepisy uchwały dodatkowych uprawnień kontrolującym z przekroczeniem dyspozycji ustawowej, jest niezasadny, ponieważ zezwolenie na dokonywanie oględzin obiektów i składników majątkowych kontrolowanego nie narusza u.f.z.o. (zarzut powinien dotyczyć pkt 3 uchwały, nie 7), (w tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu). Zasadność takiego stanowiska potwierdza wyrok NSA z 27 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 151/22, który to pogląd Sąd rozstrzygający podziela, a zapisy § 15 ust. 7 Uchwały nie naruszają regulacji u.f.z.o.

Zarzut skarżącej w zakresie naruszenia art. 38 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z art. 160 p.o. w zw. z § 14 pkt 1 Uchwały poprzez wydanie jej w sprzeczności z regulacją prawną w szczególności poprzez rozszerzenie zakresu kontroli na dokumentację organizacyjną, w tym o świadectwa ukończenia szkoły, a w domyśle nałożenie obowiązku przechowywania tego rodzaju dokumentów przez kontrolowaną szkołę przez okres dłuższy niż do końca okresu, w którym uczeń uczęszcza do danej publicznej szkoły, a w przypadku kandydatów nieprzyjętych przez okres roku. Zdaniem Sądu ww. § 14 pkt 1 Uchwały nie jest sprzeczny z regulacją art. 160 p.o. Sąd podzielił w tej kwestii stanowisko organu tj., że wszelkie dane osobowe pozyskane w trakcie kontroli są przetwarzane przez organ dotujący i nie mogą być wyłączone. Zasadność takiego stanowiska wynika z treści art.38 ust.2 u.f.z.o., a zapisy § 14 ust. 1 Uchwały nie naruszają regulacji u.f.z.o.

Także zarzut skarżącej o naruszenie art. 38 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z § 14 pkt 2, Uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem delegacji ustawowej, w szczególności poprzez rozszerzenie zakresu kontroli na dokumentację finansowo-księgową, w tym m.in. dowody wpłat czesnego, faktury, rachunki, raporty kasowe, księgi finansowe, dokumenty zgłoszeniowe i rozliczeniowe ZUS, a w konsekwencji rozszerzenie zakresu dokumentacji podlegającej kontroli w ocenie Sądu jest niezasadny, ponieważ ten zakres kontroli określony w Uchwale dotyczący żądanych dokumentów może być niezbędny dla udokumentowania prawidłowości wydatkowanej dotacji.

W ocenie Sądu, nałożony tym przepisem obowiązek również mieści się w zakresie delegacji ustawowej. Kontrola ma na celu realizowanie zadań wskazanych w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., a zapisy § 14 ust. 2 Uchwały nie naruszają regulacji u.f.z.o.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę