Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 937/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2d i ust. 3d
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędziowie sędzia WSA Barbara Ciołek, asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2022 r., nr SKO 4030/27/21 w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 4999 (cztery tysiące dziewięćset dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 stycznia 2022 r. (nr SKO 4030/27/21) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania M. T. (dalej: skarżący, strona) od decyzji Wójta Gminy Borów (dalej: organ I instancji, Wójt) z dnia 27 października 2021 r. (nr FB.3032.0003.2021) w sprawie określenia wysokości dotacji za 2017 r. pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 14.528,88 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonych od dnia 3 grudnia 2018 r. oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 33.719,89 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy Borów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w część dotyczącej orzeczenia zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i w tym zakresie - orzekając co do istoty sprawy - określiło, że zwrotowi podlega kwota 12.329,74 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w ciągu 15 dni od dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji; w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia 9 stycznia 2020 r. (nr FB.3032.0001.2020) Wójt Gminy Borów określił wysokość dotacji pobranej przez skarżącego, prowadzącego Niepubliczne Przedszkole "[...]" w B. (dalej także jako: "Przedszkole"), w roku 2017 w kwocie: 1) 41.138,92 zł jako pobranej w nadmiernej wysokości oraz 2) 32.917,01 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegających zwrotowi do budżetu Gminy Borów wraz z określonymi w decyzji odsetkami.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, SKO decyzją z 29 października 2020 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując na potrzebę dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Kolegium nakazało w szczególności uzupełnić akta sprawy o materiały i dowody wskazane przez stronę w jej piśmie z dnia 16 października 2019 r. Podkreśliło, że analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, opisaną na wstępie decyzją, Wójt Gminy Borów określił wysokość dotacji pobranej przez skarżącego prowadzącego Przedszkole w roku 2017 w kwocie:

14.528,88 zł tytułem dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy Borów ze względu na jej pobranie w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 3 grudnia 2018 r. - tj. od dnia następującego po upływie 15 dni od daty 16 listopada 2018 r. tj. dnia sporządzenia i podpisania protokołu kontroli;

33.719,89 zł tytułem dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy Borów ze względu na jej wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi: od kwoty 3.877,14 zł, kwoty 9,99 zł, kwoty 2,00 zł oraz kwoty 374 zł - od dnia 27.01.2017 r.; od kwoty 436 zł od dnia 09.02.2017 r.; od kwoty 489,29 zł od dnia 24.02.2017 r.; od kwoty 743,99 zł od dnia 28.04.2017 r.; od kwoty 28,30 zł od dnia 26.05.2017 r.; od kwoty 33,97 zł oraz kwoty 1.672,56 zł od dnia 27.06.2017 r.; od kwoty 43,99 zł oraz kwoty 34,99 zł od dnia 30.08.2017 r.; od kwoty 31,68 zł i kwoty 10.020 zł od dnia 27.10.2017 r.; od kwoty 25,24 zł oraz kwoty 15.896,75 zł od dnia 30.11.2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że dotację podmiotową za 2017 r. Gmina Borów naliczyła na 308 wychowanków Przedszkola na podstawie 12 złożonych przez organ prowadzący informacji miesięcznych oraz złożonego w dniu 9 stycznia 2018 r. rozliczenia rocznego dotacji otrzymanej w roku budżetowym 2017. Wskazał, że postępowanie dowodowe przeprowadzono na podstawie dokumentacji kontroli w zakresie prawidłowości pobrania i wykorzystania przez Przedszkole dotacji podmiotowej udzielonej z budżetu Gminy Borów w 2017 r., przeprowadzonej z upoważnienia Wójta Gminy Borów przez pracowników Urzędu w 2018 r. w siedzibie Urzędu Gminy Borów, z uwagi na utratę przez organ prowadzący Przedszkole tytułu prawnego do dysponowania lokalem siedziby Przedszkola. Ponadto organ dokonał oceny na podstawie udostępnionych mu źródłowych dowodów księgowych przekazanych przez Stronę. Dokumentacja Przedszkola w zakresie dziennika lekcyjnego roku szkolnego 2017/2018, umów zawartych z rodzicami na rok szkolny 2016/2017 oraz 2017/2018, dokumentacji wpłat czesnego za 2017 r. - nie była przedmiotem zabezpieczenia w postępowaniu kontrolnym, jednakże ten zakres materiału dowodowego, z wyłączeniem umów o dzieło, Strona udostępniła po wezwaniach organu. Strona nie udostępniła do wglądu umów o dzieło osób zatrudnionych w Przedszkolu, które były rozliczane w ramach dotacji podmiotowej, kompletnych źródłowych dokumentów księgowych dotyczących rozliczonych z dotacji podmiotowej faktur za usługi telefoniczne, listy pracowników, którym przydzielono telefon służbowy i numerów tych telefonów, deklaracji ZUS dotyczących wysokości odprowadzonych składek za pracowników, dowodów zapłaty za wystawioną na Przedszkole usługę logopedyczną i usługę rekreacyjną, dowodu odprowadzenia pochodnych od wynagrodzeń pracowników za XI 2017 r.; nie udostępniono także do wglądu dokumentacji finansowej - księgi przychodów i rozchodów oraz księgi ewidencji wyposażenia i środków trwałych, dokumentacji przebiegu nauczania w zakresie badań logopedycznych przeprowadzanych w roku szkolnym 2017/2018 i obowiązującej w tym zakresie w Przedszkolu "Procedury organizacji pomocy psychologiczno- pedagogicznej" wskazanej w Statucie placówki. Wójt podał, że "staraniami tut. organu wykonano 16 kwietnia 2021 r. w Prokuraturze Rejonowej w Strzelinie fotokopie dziennika zajęć Przedszkola "[...]" za rok szkolny 2016/2017 (akta postępowania str. 705-879)", ponadto zwrócono się z zapytaniami do kontrahentów skarżącego, skierowano zapytania do rodziców wychowanków Przedszkola, przesłuchano świadka - byłego pracownika Przedszkola zatrudnionego w placówce nieprzerwanie od 2014 r. do momentu zakończenia przez Przedszkole działalności.

W dalszej części uzasadnienia Wójt szczegółowo przedstawił kwoty dotacji uznanych za pobrane w nadmiernej wysokości i wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem

Po rozpatrzeniu odwołania SKO w zaskarżonej decyzji z 11 stycznia 2022 r. wskazało, że materialnoprawną podstawę rozstrzyganej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm., dalej jako "u.f.p.").

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. SKO wskazało, że nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8. k.p.a. W tym zakresie SKO doszło do przekonania, że prawidłowo organ pierwszej instancji uznał pisemne oświadczenia osób trzecich za dowód w sprawie podlegający ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym względzie także zarzut naruszenia art. 50 § 1 k.p.a. oraz art. 54 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w wyniku kwalifikacji e-maili/pism niektórych rodziców dzieci jako zeznania złożone na piśmie okazał się – zdaniem SKO - nieuzasadniony. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji dochował standardów wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., tj. zapewnił Stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. Nie zasługiwał – w ocenie SKO - na aprobatę także zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie w związku z wykorzystaniem w toku postępowania wydruków, zrzutów ekranu, czy zdjęć pozyskanych z akt prowadzonego postępowania przygotowawczego, wykonanych w Prokuraturze Rejonowej w Strzelinie oraz dokumentów pochodzących od kontrahentów Strony. Organ pierwszej instancji był uprawniony - z uwzględnieniem art. 80 i art. 81 k.p.a. - do uznania wynikających z nich okoliczności faktycznych za udowodnione. Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 75 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w wyniku uczestnictwa osoby nieuprawnionej w przesłuchaniu świadka w dniu 1 marca 2021 r., a to pełnomocnika Gminy Borów, Kolegium wskazało, że okoliczność ta nie miała wpływu na przebieg czynności dowodowej przesłuchania świadka, ponieważ pełnomocnik Gminy Borów nie przeprowadzał tej czynności, jak również nie brał w niej czynnego udziału. Ponadto Kolegium doszło do przekonania, że nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut naruszenia art. 86 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. polegający na zaniechaniu przesłuchania Strony wobec wątpliwości co do sposobu wydatkowania dotacji m.in. co do zajęć logopedycznych, zakupu mebli, korzystania z poszczególnych mebli, czy też zastawy, obecności dzieci, poboru i płatności za prąd, płatności ZUS, organizacji zajęć w Przedszkolu.

Kolegium wskazało, że na skutek pisemnego wezwania z dnia 16 października 2019 r. do przedstawienia wymienionych w nim dokumentów, Strona, w piśmie z dnia 16 października 2019 r., które wpłynęło do organu 12 listopada 2019 r., zwróciła się z wnioskiem dowodowym o pozyskanie z akt postępowania przygotowawczego, prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Strzelinie, dokumentów koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy. Do wniosku tego organ pierwszej instancji odniósł się negatywnie, wyjaśniając w treści pisma z dnia 14 listopada 2019 r., że Strona nie wykazała, aby wnioskowanych do udostępnienia dokumentów nie posiadała, bądź ich udostępnienie z innych względów nie jest możliwe. Zdaniem Kolegium, biorąc pod uwagę zaistnienie możliwości dokonania weryfikacji informacji o faktycznej liczbie uczniów w roku 2017 w inny sposób, realizacja wniosku dowodowego Strony mogła zostać zastąpiona innego rodzaju środkiem dowodowym, co też w niniejszym postępowaniu nastąpiło. Wskutek znacznego uzupełnienia postępowania dowodowego względem postępowania zakończonego decyzją z dnia 9 stycznia 2020 r. Wójt Gminy – jak wskazało SKO – nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. przez brak wykonania wytycznych Kolegium co do dalszego postępowania.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy, Kolegium powołało treść art. 90 ust. 1, art. 90 ust. 2b, art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943, z ze zm., dalej jako "u.s.o."). Wskazało, że wykładnia obu przepisów, tj. art. 90 ust. 2b i art. 90 ust. 3d u.s.o. prowadzi do wniosku, że termin "każdy uczeń", o jakim stanowi art. 90 ust. 2b u.s.o., musi być rozumiany jako podmiot, który faktycznie korzysta z usług realizowanych przez przedszkole. Zdaniem Kolegium prawidłowo przyjął organ pierwszej instancji, że dotacja przysługuje jedynie na tego wychowanka, który uczęszcza do przedszkola, a także z którym Przedszkole podpisało stosowną umowę wymaganą także przepisami wewnętrznie obowiązującymi w palcówce oświatowej (tutaj Statutem Przedszkola).

Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie uznania kwoty 14.528,88 zł jako pobranej w nadmiernej wysokości, Kolegium doszło do przekonania, że spośród niej do zwrotu winna zostać uznana kwota 12.329,74 zł.

Kolegium uznało, że kwoty: 536,90 zł; 429,52 zł; 691,90 zł; 540,52 zł jako wydatki tytułem pochodnych od wynagrodzeń pracowników Przedszkola prawidłowo zostały rozliczone z dotacji oświatowej. Podkreśliło, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, że płatności dokonywane ostatecznie w roku 2018 r., jednak z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, związane były z realizacją zadań placówki oświatowej w roku 2017.

Z kolei pozostała kwota 12.329,74 zł – w ocenie Kolegium - została właściwe zakwalifikowana przez organ pierwszej instancji jako podlegająca zwrotowi.

SKO wskazało, że organ pierwszej instancji, w zakresie wydatków zakwestionowanych w uzasadnieniu decyzji w pkt I lit. a, b, c, d, e, f, g, h, i, j prawidłowo przyjął, że skoro zadania oświatowe nie były realizowane względem przedszkolaka, który nie uczęszczał regularnie do placówki, a także względem tego, który nie osiągnął wieku umożliwiającego objęcie wychowaniem przedszkolnym, to tym samym brak było podstaw do pobierania z tego tytułu dotacji oświatowej. Kolegium podzieliło zatem ustalenia organu I instancji, który w decyzji wskazał, że:

a) w dzienniku zajęć Przedszkola na rok szkolny 2016/2017 w styczniu 2017 r. wykazano 25 dzieci i tę ilość wychowanków organ prowadzący Przedszkole wykazał we wniosku o naliczenie dotacji na styczeń 2017 r. Wśród wychowanków ujęto dwoje dzieci (nr 7 i nr 16 w dzienniku), których rodzice jeszcze w 2016 r. wypowiedzieli Przedszkolu umowę o sprawowanie usług dydaktycznych i opiekuńczo-wychowawczych, jak również dziecko wykazane pod nr 24 dziennika, ur. 4 marca 2015 r., które do września 2017 r. nie osiągnęło wieku umożliwiającego objęcie wychowaniem przedszkolnym w związku z art. 14 ust. 1 i ust. 1b ustawy o systemie oświaty. Do naliczenia dotacji wykazano także dziecko pod nr 11 dziennika - nieprzerwanie nieobecne w Przedszkolu od 21.10.2016 r. do 05.01.2017 r. oraz od 13.02.2017 r. do końca roku szkolnego, za które nie opłacano czesnego, na które dotacja nie przysługiwała, gdyż nie było w odniesieniu do niego realizowane zadanie, na które przysługiwało dofinansowanie z budżetu Gminy. Kwota nadmiernie pobranej dotacji na 4 wychowanków - według aktualizowanej w trybie art. 78e ust. 1 u.s.o. stawki dotacji 323,54 zł - wynosi 1 294,16 zł.

b) w lutym 2017 r. organ prowadzący Przedszkole do naliczenia dotacji wykazał 23 wychowanków spośród 25 wykazanych w dzienniku, z czego w ocenie organu na dzieci wykazane pod nr dziennika 7, 16 oraz 24 z powodów j w. dotacja nie przysługiwała. Kwota nadmiernie pobranej dotacji na 1 wychowanka wynosi 323,54 zł.

c) w marcu 2017 r. organ prowadzący Przedszkole do naliczenia dotacji wykazał 23 wychowanków spośród 25 wykazanych w dzienniku, z czego w ocenie organu na dzieci wykazane pod nr dziennika 7, 16, 11 oraz 24 z powodów j.w. dotacja nie przysługiwała. Nie przysługiwała również dotacja na dziecko wykazane pod nr 26 dziennika, które zostało objęte wychowaniem przedszkolnym od 3 marca 2017 r. W trybie § 4 ust. 2 uchwały nr XXII/135/2017 Rady Gminy Borów z dnia 15 lutego 2017 r., kwota dotacji ustalana była w poszczególnych miesiącach w przeliczeniu na każdego ucznia wykazanego w informacji o faktycznej liczbie uczniów przedszkola niepublicznego według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca. Kwota nadmiernie pobranej dotacji na 3 wychowanków wynosi 970,62 zł (323,54 zł/dziecko).

d) w kwietniu 2017 r. organ prowadzący Przedszkole do naliczenia dotacji wykazał 24 wychowanków spośród 27 wykazanych w dzienniku, z czego w ocenie organu na dzieci wykazane pod nr dziennika 7, 16, 11 oraz 24 z powodów j.w. dotacja nie przysługiwała. Nie przysługiwała również dotacja na dziecko wykazane pod nr 27 dziennika, ur. 17.12.2014 r., które do czerwca 2017 r. nie osiągnęło wieku umożliwiającego objęcie wychowaniem przedszkolnym, w związku z art. 14 ust. 1 i ust. 1b ustawy o systemie oświaty. Ponadto dla tego dziecka nie zawarto umowy, co było niezgodne z postanowieniami § 27 ust. 1 Statutu Przedszkola. Kwota nadmiernie pobranej dotacji wynosi 645,80 zł (2 x 322,90 zł/dziecko wg zaktualizowanej stawki dotacji).

e) w maju 2017 r. naliczono dotację na 25 wychowanków spośród 29 wykazanych w dzienniku, z czego w ocenie organu na dzieci wykazane pod nr dziennika 7, 16, 11, 24, 27 z powodów j .w. dotacja nie przysługiwała. Nie przysługiwała również dotacja na dziecko wykazane pod nr 28 dziennika, dla którego nie przedstawiono umowy, co było niezgodne z § 27 ust. 1 Statutu Przedszkola. Kwota nadmiernie pobranej dotacji wynosi 645,80 zł (2 x 322,90 zł/dziecko zaktualizowana stawka).

f) w czerwcu 2017 r. organ prowadzący Przedszkole do naliczenia dotacji wykazał 25 wychowanków spośród 29 wykazanych w dzienniku, z czego w ocenie organu na dzieci wykazane pod nr dziennika 7, 16, 11, 24, 27, 28 z powodów j.w. dotacja nie przysługiwała. Kwota nadmiernie pobranej dotacji wynosi 645,80 zł (2 x 322,90 zł/dziecko).

g) w lipcu 2017 r. organ prowadzący Przedszkole do naliczenia dotacji wykazał 25 wychowanków spośród 29 wykazanych w dzienniku, z czego w ocenie organu na dzieci wykazane pod nr dziennika 7, 16, 11, 24, 27, 28 z powodów j.w. dotacja nie przysługiwała. Ponadto w ocenie organu dotacja nie przysługiwała na dzieci ujęte pod nr 2, 18 oraz 23 dziennika z uwagi na oświadczenia złożone przez rodziców wskazujące, że nie korzystały one z przedszkola w miesiącach wakacyjnych z woli rodzica. Odnośnie dziecka wykazanego pod nr 9 dziennika organ wskazał, że ma ono wpisaną ciągłą nieobecność od 26.06. 2017 r. do końca roku szkolnego, gdzie umowa była zawarta do 30.06.2017 r. Kwota nadmiernie pobranej dotacji wynosi 1 937,40 zł (6 x 322,90 zł/dziecko).

h) w sierpniu 2017 r. Przedszkole było nieczynne, organ prowadzący Przedszkole do naliczenia dotacji wykazał 25 wychowanków spośród 29 wykazanych w dzienniku na koniec lipca 2017 r., z czego w ocenie organu na dzieci wykazane pod nr dziennika 7, 16, 11, 24, 27, 28, 23, 9, 2, 18 z powodów j.w. dotacja nie przysługiwała. Ponadto w ocenie organu dotacja nie przysługiwała na dzieci ujęte pod nr 6, 22 oraz 29 dziennika, dla których umowy o sprawowanie opieki w przedszkolu zawarto do dnia 31 lipca 2017 r. Kwota nadmiernie pobranej dotacji wynosi 2 906,10 zł (9 x 322,90 zł/dziecko).

i) we wrześniu 2017 r. organ prowadzący wykazał do naliczenia dotacji 30 wychowanków z 30 wykazanych w dziennikach na rok szkolny 2017/2018 (tj. 15 dzieci oddział I, 15 dzieci oddział II), z czego w ocenie organu na dzieci wykazane pod nr 12 oraz nr 3 w oddziale II oraz nr 13 i nr 8 w oddziale I dotacja nie przysługiwała. Umowy o sprawowanie opieki w Przedszkolu dla tych wychowanków zawarto już po rozpoczęciu roku szkolnego, tj. od 4 września i od 6 września 2017 r., podczas gdy § 4 ust. 2 uchwały nr XXII/135/2017 Rady Gminy Borów z dnia 15 lutego 2017 r. wskazywał, że kwota dotacji ustalana była w poszczególnych miesiącach w przeliczeniu na każdego ucznia wykazanego w informacji o faktycznej liczbie uczniów przedszkola niepublicznego według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca. Kwota nadmiernie pobranej dotacji wynosi 1.291,60 zł (4 x 322,90 zł/dziecko).

j) w listopadzie 2017 r. organ prowadzący wykazał do naliczenia dotacji 28 wychowanków z łącznie 28 dzieci wykazanych w dzienniku I i II oddziału przedszkolnego, w tym dziecko ujęte pod nr 9 oddziału I, które według wpisów obecności w dzienniku oraz adnotacji Dyrektor zostało wykreślone od dnia 01.11.2017 r. Rodzic otrzymał w dniu 2.11.2017 r. zwrot opłat za wyżywienie za nieobecności dziecka w X 2017 r. i nie wniósł opłaty czesnego za listopad 2017. W trybie § 4 ust. 2 uchwały nr XXII/135/2017 Rady Gminy Borów z dnia 15 lutego 2017 r., kwota dotacji ustalana była w poszczególnych miesiącach w przeliczeniu na każdego ucznia wykazanego w informacji o faktycznej liczbie uczniów przedszkola niepublicznego według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca. Kwota nadmiernie pobranej dotacji wynosi 241,81 zł (1 x 241,81 zł/dziecko wg zaktualizowanej stawki dotacji). Jednocześnie organ odmówił wiarygodności dalszym adnotacjom w dzienniku o wykreśleniu dziecka z dniem 12.12.2017 r. Ze wskazania rodzica oraz dokumentacji wpłat czesnego jednoznacznie wynika, że dziecko w grudniu 2017 r. nie chodziło do przedszkola.

Co do pozostałej kwoty dotacji sklasyfikowanej jako pobranej w nadmiernej wysokości, zdaniem SKO, organ pierwszej instancji prawidłowo zakwestionował następujące kwoty: 1) 15,23 zł tytułem odsetek należnych od kwoty 277,54 zł stanowiącej należność za dostawę wody i odbiór ścieków, która nie została uregulowana, a ujęta w rozliczeniu środków dotacji; 2) 168,00 zł w związku z brakiem udokumentowania poniesienia tego wydatku w postaci zakupu biletów wstępu do Sali Zabaw "Dziecinada" oraz brak potwierdzenia realizacji usługi na rzecz wychowanków Przedszkola w dokumentacji przebiegu nauczania; 3) 210,00 zł w związku z brakiem udokumentowania poniesienia wydatku za 4 godziny terapii logopedycznych - badania przesiewowe z logopedii, oraz brak potwierdzenia realizacji usługi na rzecz wychowanków Przedszkola w dokumentacji przebiegu nauczania; 4) 119,00 zł w związku z zapłatą za zakup dokonany w roku 2016, tj. przed udzieleniem dotacji oświatowej; 5) 915,18 zł tytułem wydatków na Internet i abonament telekomunikacyjny. Strona na wezwanie nie przedstawiła księgi przychodów i rozchodów ani wykazu pracowników Przedszkola z przypisanymi im numerami telefonów służbowych, choć Strona w 2017 r. w ramach działalności gospodarczej, świadczyła usługi także w innych dziedzinach (budownictwo), tj. innych niż podlegające dotowaniu wychowanie przedszkolne.

W odniesieniu do wydatków uznanych przez organ pierwszej instancji za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, Kolegium uznało, że w zakresie całej kwoty 33.719,89 zł Wójt Gminy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych.

W rozliczeniu rocznym dotacji za 2017 r. organ prowadzący wykazał zakup energii i wody na łączną kwotę 6.050,95 zł. Jak podkreśliło SKO analiza materiałów źródłowych dowiodła jednak, że z powyżej kwoty 56,92 zł zostało wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, albowiem dotyczyła ona poboru energii elektrycznej i wody do punktu poboru zlokalizowanego przy "ul. [...]", w którym znajdował się prywatny lokal organu prowadzącego Przedszkole.

SKO podkreśliło, że biorąc pod uwagę charakter zadań oświatowych realizowanych w Przedszkolu, prawidłowo także organ pierwszej instancji zakwestionował jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem: 1) kwotę 9,99 zł na zakup kapci damskich (rozm. 36/41); 2) kwotę 33,97 zł na zakup kompletu pościeli i podkolanówek damskich. W tym względzie - wbrew opisowi przeznaczenia wydatku wskazanemu na fakturze - w ocenie Kolegium, zakup damskich podkolanówek i kompletu pościeli nie stanowił zakupu środków dydaktycznych, nie służył procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w Przedszkolu. Z dokumentacji przebiegu nauczania, jak i z zeznania świadka wynika, że w Przedszkolu co do zasady nie było leżakowania, a rodzice awaryjnie wyposażali dzieci w osobistą poduszkę i kocyk; 3) kwotę 2,00 zł tytułem zakupu żywności, skoro tego rodzaju wydatki pokrywane były z opłat pobieranych przez rodziców; 4) kwotę 28,30 zł tytułem zakupu rajstop i kwotę 34,99 zł tytułem zakupu prześcieradła jako wydatków niestanowiących zakupu środków czystości i materiałów biurowych i nie służących procesowi dydaktyczno- wychowawczemu realizowanemu w Przedszkolu w związku z art. 90 ust. 3 u.s.o.; 6) kwotę 43,99 zł tytułem zakupu kompletów pościeli. Wbrew opisowi przeznaczenia wydatku wskazanemu na dokumencie, w ocenie organu, zakup kompletów pościeli nie stanowił wyposażenia sali zabaw, nie służył procesowi dydaktyczno- wychowawczemu realizowanemu w Przedszkolu w związku z art. 90 ust. 3 u.s.o. Ponadto, pracownik Przedszkola, zeznający w charakterze świadka, nie rozpoznał na wydrukach zakupionych produktów z oferty artykułów pościelowych jako wyposażenia Przedszkola.

Kolegium uznało, że prawidłowo organ pierwszej instancji zakwestionował również następujące wydatki jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem:

1. kwotę 3.877,14 zł tytułem zakupu mebli z uwagi na brak udokumentowania przez Stronę faktycznego korzystania z zakupionego wyposażenia przez Przedszkole, brak przedłożenia na wezwanie organu ewidencji środków trwałych i wyposażenia;

2. kwotę 2.500,10 zł tytułem zakupu mebli kuchennych. W toku postępowania nie potwierdzono, aby w lokalu wykonywane były w IV kwartale 2017 r. prace polegające m.in. na wymianie mebli kuchennych. Okoliczności te potwierdził właściciel najmowanego lokalu, świadek zeznający w toku postępowania, jak również organ pierwszej instancji wyprowadził stosowne wnioski z dokumentacji budowlanej;

3. kwotę 743,99 zł tytułem zakupu mebli. Wbrew opisowi przeznaczenia wydatku wskazanemu na dokumencie, w ocenie organu, zakup ww. mebli nie stanowił wyposażenia sali zabaw, nie służył procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w Przedszkolu w związku z art. 90 ust. 3 u.s.o. Pracownik Przedszkola, zeznający w charakterze świadka, nie rozpoznał na wydrukach zakupionych produktów z serii MALM i STUVA z oferty IKEA jako wyposażenia Przedszkola. Wyposażenia takiego brak również na zdjęciach i filmach z wnętrz Przedszkola zamieszczonych na stronie FB. Strona na wezwanie nie udostępniła dokumentacji finansowo-księgowej, w tym ewidencji środków trwałych i wyposażenia.

4. zakup lustra w kwocie 436,00 zł; Kolegium wskazało, że wbrew opisowi wskazanemu na fakturze, zakup lustra łazienkowego z podświetleniem LED-owym nie stanowił wyposażenia Przedszkola i nie był związany z realizacją zadań określonych w art. 90 ust. 3d u.s.o. Działaniami organu pierwszej instancji, producent udostępnił zdjęcia poglądowe lustra zakupionego przez Stronę oraz określił jego cechy. Pracownica Przedszkola, zeznająca w charakterze świadka, nie wskazała jako wyposażenia Przedszkola lustra podświetlanego LED. Dokumentacja zdawczo- odbiorcza lokalu przy "ul. [...]" przedłożona przez właściciela, przedstawia pomieszczenie łazienki, ze znajdującym się w nim lustrem wklejonym w ścianę, bez LED-owego podświetlenia, zgodnym z opisanym przez pracownika Przedszkola. Strona na wezwanie nie udostępniła dokumentacji finansowo-księgowej, w tym ewidencji środków trwałych i wyposażenia

5. wydatki na kwotę 467,30 zł tytułem zakupu: serwisu obiadowego, szklanek, kubków, karafek, albowiem serwis ten nie stanowił wyposażenia Przedszkola, pracownik Przedszkola, zeznający w charakterze świadka, do którego zakresu codziennych obowiązków należała m in. praca przy posiłkach i podawanie obiadów do stolików, wskazał, że używana w Przedszkolu zastawa stołowa była wykonana z plastiku i szkła, była kolorowa, talerze okrągłe. Dzieci nie korzystały ze szklanek ze szkła bezbarwnego, karafek z korkowym korkiem. Zastawa opisana przez pracownika odpowiada uwidocznionej na zdjęciach z wnętrza Przedszkola.

6. kwotę 15,99 zł na zakup musli owocowego oraz 6 zł na zakup napoju ice tea sosna. W świetle postanowień § 30 ust. 1 Statutu Przedszkola odpłatność rodziców za pobyt dziecka w przedszkolu składała się m.in. z opłaty za wyżywienie.

7. kwotę 23.416,65 zł jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem tytułem wykonania prac remontowych w Przedszkolu.

8. kwotę 1.672,56 zł jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem tytułem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz Z. Zqiązek ten wyjaśnił, że przekazana mu kwota obejmuje: 751,72 zł zaległych należności za 2015 r., 810,24 zł zaległych należności za 2016 r., 99,00 zł tytułem odsetek naliczonych od zaległości oraz 11,60 zł tytułem kosztów upomnienia;

9. kwotę 374 zł tytułem zakupu umywalki ceramicznej. Wbrew opisowi wskazanemu na fakturze, zakup umywalki Astra nie stanowił wyposażenia Przedszkola i nie był związany z realizacją przez nie zadań określonych w art. 90 ust. 3d u.s.o. Działaniami organu pierwszej instancji, producent udostępnił zdjęcia poglądowe zakupionego modelu umywalki. Pracownica Przedszkola, zeznająca w charakterze świadka, jednoznacznie nie rozpoznała na wydruku nowoczesnej prostokątnej umywalki Astra jako elementu wyposażenia Przedszkola. Dokumentacja zdawczo-odbiorcza lokalu przy "ul. [...]" w B. przedłożona przez właściciela przedstawia m.in. zdjęcie pomieszczenia łazienki wraz z jedną z dwóch znajdujących się w tym pomieszczeniu małych, dostosowanych do potrzeb małych dzieci, półokrągłych umywalek. Strona na wezwanie nie udostępniła dokumentacji finansowo- księgowej, w tym ewidencji środków trwałych i wyposażenia.

SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej orzeczenia zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i w tym zakresie - orzekając co do istoty sprawy - określiło, że zwrotowi podlega kwota 12.329,74 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w ciągu 15 dni od dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. W pozostałym zakresie, tj. dotyczącym zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 15 k.p.a. w wyniku uznania, że wytyczne zawarte w decyzji Kolegium z dnia 29 października 2020r., uchylającej pierwotnie wydaną decyzję zostały zrealizowane innymi metodami dowodowymi i zaniechanie w poczynieniu ustaleń w tym zakresie, podczas gdy: a) zarówno organ I i II instancji po prostu rozstrzygnął na niekorzyść strony i zaniechał wezwania strony do złożenia wyjaśnień co do danego wydatku w przypadku (mimo wskazań poprzedniej decyzji SKO do poczynienia ustaleń w tym zakresie), gdy organ uznał, że przedstawione przez stronę dokumenty do rozliczenia dotacji budzą wątpliwości - w jaki sposób były wykorzystywane zakupione w ramach dotacji meble i inne przedmioty, przyjmował że dany wydatek nie kwalifikuje się do rozliczenia i nie był realizowany w ramach dotacji przyjmując tą interpretację powołując się na nniebezpośrenie, niezwiązane ze sprawą dowody (jak wydruki) lub wywodząc wnioski, które z dowodu nie wynikają (np. to że świadek nie pamięta danych mebli, oznacza, że ich nie było); b) że okoliczności wskazane w piśmie pełnomocnika z dnia 16.10.2019 r. - (w szczególności brak umów z osobami o pracę/dzieło/zlecenie) - nie zostały ustalone;

art. 15 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. przez jego naruszenie w wyniku nierozważenia i pominięcia dowodu w postaci oświadczenia strony złożonego po zaznajomieniu się z materiałem końcowym sprawy, które zostało pominięte zarówno przez organ I, jak II instancji;

art. 15 k.p.a., w zw. z art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a., w zw. z art. 11 k.p.a. w wyniku braku prawidłowego uzasadnienia decyzji, które wskazało na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zarówno bowiem organ I, jak II instancji w zaskarżonej decyzji zaniechał oceny mocy wiarygodności poszczególnych dowodów nie ujął wskazań, które dowody uznał za niewiarygodne, co znacznie utrudnia rekonstrukcję toku myślenia, w istocie decyzje ww. organów zawierają jedynie wnioski co do kwalifikacji wydatków i powołanie się na interpretacje dowodów (a właściwie odwołujące się do braku wykazania wniosku przeciwnego przez stronę);

art. 10 § 1 k.p.a., w zw. z art. 9 k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a. w wyniku uznania, że skoro organ I instancji umożliwił końcowe zaznajomienie z materiałem sprawy, jak również abstrakcyjnie ujęte "zapewnienie udziału w sprawie", to uczynił zadość obowiązkom wynikającym z art. 10 k.p.a., tymczasem właśnie owo zapewnienie udziału stronie w sprawie powinno mieć charakter realny w całym jego toku, nadto zaniechanie realizacji tego obowiązku w całym toku nie może być konwalidowane przez umożliwienie zapoznania się z materiałem sprawy, przeciwna interpretacja byłaby sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu jak również celem, jakim jest wydanie decyzji po przeprowadzeniu postępowania respektującego prawa strony, nadto mając na względzie ilość materiału w niniejszej sprawie, z którą wtedy strona ma się zapoznać, to dokonanie tego w terminie 7 dni jest nierealne, ponadto brak zawiadamiania strony o przeprowadzanych czynnościach dowodowych takich jak zwracanie się do osób trzecich, podmiotów uniemożliwia bieżącą reakcje stronie i np. wskazanie co do nieprawidłowości podstawy prawnej danych czynności, czy też wniosek o uzupełnienie dowodu, wpływa przez to na tok postępowania oraz sposób gromadzenia materiału dowodowego, co z kolei jest kluczowe przy jego końcowej ocenie, zatem nie sposób jedną czynnością zastąpić prawa strony do czynnego udziału, które aktualizuje się de facto przy każdej czynności dowodowej podejmowanej przez organ, a które nie było realizowane w toku postępowania przed organem I instancji, skutkiem czego stanowi rażące naruszenie prawa;

art. 10 k.p.a., w zw. z 15 k.p.a., w art. 75 k.p.a. w wyniku uznania, że strona nie wykazała wpływu uchybienia braku zapewnienia czynnego udziału na wynik sprawy, podczas gdy strona w odwołaniu wskazała, że nie mogła na bieżąco reagować na sposób zadawanych (sugerujących pytań), jak również wpłynęło to na jednostronny sposób prowadzenia sprawy i gromadzenia materiału dowodowego, poza tym wskazać trzeba, że interpretacja przyjęta przez organ II instancji prowadzi do wniosku, że de facto art. 10 k.p.a. nie musi być stosowany w toku postępowania, a więc postępowanie może być prowadzone przez organ bez wiedzy strony, wystarczające jest bowiem zaznajomienie z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji, taka interpretacja jest sprzeczna z celem i istotą postępowania administracyjnego, w którym organ może wydać ważną decyzji (korzystając ze swoich uprawnień) po przeprowadzeniu zgodnego z prawem postępowania;

art. 50 § 1 k.p.a. oraz art. 54 § 1 k.p.a., w zw. z art. 75 k.p.a., w zw. z art. 77 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. w wyniku uznania, że organ I instancji prawidłowo uznał e-maile/pisma niektórych rodziców dzieci jako pisemne zeznania (str. 14, akapit drugi od dołu zaskarżonej decyzji), podczas gdy aby pismo skierowane do rodziców miało taki charakter, powinno zawierać elementy wskazane w art. 54 § 1 k.p.a. m.in. podające charakter i cel wezwania, skutków prawnych braku jego realizacji, tymczasem analiza pism skierowanych do rodziców wskazuje, że organ w podstawie prawnej wskazywał wyłącznie art. 75 k.p.a., nadto ich treść nie zawierała elementów koniecznych dla wezwania wynikających z art. 54 k.p.a. i wskazujący charakter zeznań złożonych na piśmie przez co ich moc dowodowa jest obniżona, nadto biorąc pod uwagę czas pomiędzy wezwaniem, a uczęszczaniem dzieci do przedszkola (prawie 4 lata) w zakresie pewnych kategorycznych sformułowań należy je ocenić jako miało wiarygodne z uwagi na znaczy upływ czasu;

art. 81 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 9 k.p.a. w wyniku nieprawidłowej interpretacji przez uznanie, że strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, a więc potwierdziła wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, tymczasem ustalenia i konstatacje organu w tym zakresie są wynikiem jego interpretacji materiału zgromadzonego w sprawie, z którą strona miała realnie możliwość zapoznać się dopiero przez analizę decyzji organu I instancji, trudno bowiem "przewidywać" wnioskowanie organu, tym bardziej że zarówno organ I (a za nim organ II instancji) wywodzą wnioski sprzeczne z treścią samych dowodów bądź z nich niewynikające np. z okoliczności, że de facto jedyny świadek przesłuchany w niniejszym postępowaniu, a więc nie było takich wydatków realizowanych w przedszkolu, zatem należy odróżnić fakty, o których organ informuje stronę, wyzywa do ustosunkowania się do nich, od wnioskowania i interpretacji dowodów, które w niniejszej sprawie miało miejsce na etapie wydania decyzji, a których Strona nie miała realnie jak przewidzieć, a tym bardziej potwierdzić;

art. 75 k.p.a., w zw. z art. 6 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a. w wyniku interpretacji, że przepisy nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zakresie dowodowym, podczas gdy sposób przeprowadzenia, okoliczności towarzyszące czynnościom organu, sposób formułowania zapytań, kolejność czynności, ma wpływ na treść dowodu, co więcej dowody, które nie zostały przeprowadzone nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia jako sprzeczne z prawem;

art. 6 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie w wyniku uznania, że: a) przeprowadzeniu w toku postępowania dowodów z niewiadomego źródła i oparciu o nie zaskarżonej decyzji nie wpływa na ocenę wiarygodność ze względu, że są to zrzuty "ekranów z powszechnie znanych stron internetowych", podczas gdy z istoty stron internetowych wynika, że sposób pozyskania (wyszukanie), prezentacja ich treści wpływ na ostateczny odbiór, nadto organy władzy publicznej mają uprawnienie do przeprowadzenia dowodów z urzędu w określonej formie, tak aby można było zidentyfikować od kogo pochodzą, w jakich okolicznościach wskazaniem podstawy prawnej, organy władzy publicznej działają bowiem w granicach i na podstawie określonych przepisów:

- wydruki (k. 524 - 539) nie wiadomo z czyjego komputera, w jakich okolicznościach pozyskane, tym bardziej, że ich treść świadczy, że zostały sporządzone m.in. w dzień ustawowo wolny od pracy (06.01.2020 r.), poza godzinami funkcjonowania Urzędu Gminy w godzinach nocnych od 23 do prawie 2.00 nad ranem;

- wydruki zdjęć ze zrzutów ekranu zamieszczone na kartach: 1051-1090, (które w spisie akt postępowania nie są ujęte), bez wskazania sposobu, okoliczności, osoby, które je pozyskała oraz podstaw ich przeprowadzenia, co z kolei stoi w sprzeczności z zasadą legalizmu, jak również uprawnieniem organu do przeprowadzenia dowodów z urzędu - w określonej formie, tak aby można było zidentyfikować od kogo pochodzą, w jakich okolicznościach zostały pozyskane (co z kolei jest niezbędne przy ocenie ich wiarygodności) oraz ze wskazaniem podstawy prawnej, organy władzy publicznej działają bowiem w granicach i na podstawie określonych przepisów i zachowanie przez nich tejże formy jest warunkiem legalnego wprowadzenia dowodu do postępowania administracyjnego;

b) bez znaczenia dla prawa pozostaje sposób pozyskania, forma, opis dowodu, jego selekcja, podczas gdy jak wskazano wyżej w postępowaniu administracyjnym dowodowy powinny być przeprowadzone w określony sposób, formie, jak również ze wskazaniem źródła pochodzenia, okoliczności te w kontekście takich dowodów jak wszelkiego rodzaje wydruki, zdjęcia, spisy mają szczególne znaczenie bo, jak wskazuje doświadczenie życiowe to od właśnie celu czynności, podjętych działań zależy ich ostateczna forma, a powyższe dotyczy w szczególności:

- wydruku zdjęcia TV zakupionego do Przedszkola k. 550- 550- przez brak wskazania okoliczności pozyskania powyższego dowodu, nadto sformułowanie "wydruk zdjęcia" ujęte w spisie akt sugeruje, że było wykonane zdjęcie przedmiotowego telewizora, podczas gdy jest to zdjęcie zrzutu ekranu niezidentyfikowanego komputera, wykonane w nieznanych okolicznościach, co powoduje naruszenie zasady legalizmu, wydruk ten nie może więc stanowić dowodu w niniejszej sprawie,

- umieszczenie w aktach sprawy na k. 705-879 "Zdjęcia z dnia 16.04.2021 r. zapisanych stron dziennika zajęć Przedszkola na rok szkolny 2016/2017 wykonane w Prokuraturze Rejonowej w Strzelinie", bez wskazania kto i w jakich okolicznościach je wykonał oraz na jakiej podstawie nastąpiło ich udostępnienie, SKO w decyzji kasatoryjnej wprost wskazywało na "zwrócenie się do Prokuratury Rejonowej", brak jest w aktach jakiegokolwiek pisma wskazującego, że takowe zwrócenie miało miejsca, nie jest jasne też komu i w jakich okolicznościach i na jakiej podstawie udostępniono akta sprawy oraz czy dotyczyło to sprawy, o której wskazywała strona w piśmie z dnia 19.10.2019 r., jakiej sprawy, ani informacji, kto wykonał zdjęcia, w konsekwencji powyższe powoduje, że ww. zdjęcia nie mogą stanowić dowodu w sprawie, nie są również wypełnieniem wskazań organu odwoławczego, co do ponownego rozpatrzenia sprawy, a konkretnie zwrócenia się do Prokuratury Rejonowej w Strzelinie o przekazanie dokumentów zabezpieczonych w postępowaniu o sygn. akt 1 Ds. 1040.2017, postępowanie administracyjne w sprawie mogą bowiem prowadzić upoważnione do tego osoby;

- wydruk z korespondencji e-mailowej zamieszczonej na k. 1320-1321 oraz 1331, z treści której wynika, że organ zwracał się telefoniczne do przedstawicieli przedsiębiorstw "T." oraz "F." sp. z o.o. o udostępnienie zdjęć umywalki oraz lustra, bez wskazania podstawy prawnej, poprzedzony rozmową telefoniczną (co do samego faktu wykonania telefonu, okoliczności oraz przyczyn mu towarzyszących brak jest notatek służbowych w tym zakresie), a wobec braku możliwości trybu uzyskania powyższe dowody nie można uznać jako wiarygodne i wprowadzone do postępowania zgodnie z przepisami prawa;

- uwzględnienia dokumentów zgromadzonych na k. 1341 — 1357 co do poboru wody od Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Borowie, bez wskazania trybu ich uzyskania, nie wiadomo bowiem dlaczego (i z czyjej inicjatywy zostały one dołączone do akt sprawy), i jaki związek miały one z niniejszym postępowaniem, nawet jeśli organ I instancji miałyby wiedzę w tym zakresie "z urzędu" to o faktach znanych z urzędu informuje stronę, jednak nie mamy tu do czynienia z faktem, ale z faktycznym dołączeniem dokumentów bez wezwania przez organ prowadzący postępowanie, co wpływa na prawidłowość przeprowadzenia tego dowodu, a sposób pozyskania budzi wątpliwości, co z kolei wpływa na jego moc dowodową (o ile tak dołączone dokumenty mogą być traktowane jako dowód w postępowaniu administracyjnym);

10) art. 75 k.p.a., w zw. z art. 77 k.p.a., w zw. z art. 79 k.p.a., w zw. z art. 6 k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. w wyniku przyjęcia, że uczestnictwo osoby nieuprawnionej w przesłuchaniu świadka w dniu 01.03.2021 r., a tj. pełnomocnika Gminy Borów nie miało wpływu na postępowanie, podczas gdy sam fakt możliwości zadawania pytań bez uprawnienia i strony miało wpływ na bezstronność, jak również swobodę wypowiedzi świadka, który uczestniczy w czynności przesłuchania a nie rozprawy administracyjnej, tymczasem postępowanie administracyjne nie zna instytucji pełnomocnika organu w toku prowadzonego przez niego postępowania, organ z uwagi na swe kompetencje ustawodawcze zna przecież procedurę administracyjną i nie potrzebuje dodatkowego wsparcia w tym zakresie, tym bardziej że mieliśmy do czynienia ze zwykłym przesłuchaniem świadka, a nie rozprawą administracyjną, udział osoby nieuprawnionej w przeprowadzeniu dowodu koniecznością powtórzenia tejże czynności, strona w toku czynności sygnalizowała nieprawidłowości w tym zakresie i konieczność ich powtórzenia;

11) art. 86 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w wyniku apriorycznego uznania, że przesłuchanie strony byłoby pozbawione walorów dowodowych, podczas gdy taka konstatacja jest sprzeczna z literalnym brzmieniem art. 86 k.p.a., jak również zasadami legalizmu, k.p.a. nie przewiduje bowiem hierarchii dowodów, a przesłuchanie strony następuje po wyczerpaniu środków dowodowych, a o mocy dowodowej decyduje treść zeznań, a nie samo ich dokonanie;

12) art. 86 k.p.a. ,w zw. z art. 75 k.p.a., w zw. art. 7 k.p.a., w zw. z art. 7a § 1 k.p.a zaniechanie przesłuchania strony wobec wątpliwości co do sposobu wydatkowania dotacji m.in. co do zajęć logopedycznych, zakupu mebli, korzystania z poszczególnych mebli, czy też zastawy, obecności dzieci, poboru i płatności za prąd, płatności ZUS, organizacji zajęć w Przedszkolu, organ I instancji miał wątpliwości, czy te wydatki zostały zrealizowane w ramach dotacji, zamiast wezwać stronę do złożenia wyjaśnień co do danego wydatku (na potrzebę czego wskazywał SKO w decyzji kasatoryjnej z dnia 29.10.2020 r.), rozstrzygał je na niekorzyść strony, a oświadczenie, które złożyła (wraz z gotowością do udzielania dalszych wyjaśnień) uznał za "gołosłowne", w związku z tym konieczne było przesłuchanie strony;

13) art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. w wyniku dowolnej, apriorycznej oceny materiału dowodowego w sprawie, za organem I instancji, w wyniku: a) odmowy wiarygodności fakturom za usługi logopedyczne z uwagi na brak udokumentowania poniesienia wydatku i brak dokumentów potwierdzenia faktycznej realizacji, podczas gdy sam usługodawca – M. W. wystawieniem faktury oraz pismem (będącym odpowiedzią na pismo organu I instancji) potwierdziła fakt wykonywania tychże usług oraz jej odpłatności, zatem organ mimo dowodów uznał, że usługa nie została zrealizowana; b) uznania, że brak umowy z rodzicami jest równoznaczny z niechodzeniem dziecka do Przedszkola, mimo obecności w dzienniku zajęć, podczas gdy brak umowy nie jest jednoznaczny z brakiem realizowania usługi, tym bardziej, że nie jest znana przyczyna braku umowy z rodzicem w tym zakresie; c) uznania, że nie było mebli wyszczególnione w pkt III. ł), s. 16 zaskarżonej decyzji w Przedszkolu co miało potwierdzać m.in. protokół kontroli przeprowadzonej w okresie od 25.05.2017 do 30.11.2017 r., podczas gdy przedmiotowa kontrola nie była przeprowadzana w sposób ciągły w ww. okresie (tylko poszczególnych wizyt rozłożonych w tymże okresie), a z kolei przesłuchiwany na ww. okoliczności świadek wskazał, że nie miał dostępu do wszystkich pomieszczeń przedszkola, a wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości w tym zakresie i przesłuchania strony na ww. okoliczności, organ I instancji zaniechał;

14) art. 9 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w wyniku przyjęcia za organem I instancji, że strona nie udostępniła dokumentów podczas gdy strona udostępniła faktury, umowy z rodzicami, dzienniki oraz inne żądane dokumenty, a za każdym razem gdy nie była w stanie przedstawić dokumentu wskazywała, dlaczego nie jest w stanie tego wykonać (m.in. brak prowadzenia dokumentacji w zakresie przypisania numerów telefonów; co do umów z uwagi na ich zabezpieczone przez Prokuraturę Rejonową w Strzelinie), nadto podnosiła swoje wątpliwości co do zakresu żądanych dokumentów, z prośbą o doprecyzowanie treści wezwań, które były dla niej niejasne, czy też wskazanie podstaw prawnych do tak szerokiego gromadzenia danych na jej temat, organ I instancji nie odpowiadał na te pisma strony, co więcej nie wskazywał na jakie okoliczności miałby potwierdzać przedkładane dokumenty;

15) art. 8 k.p.a., w zw. z art. 71 § 1 k.p.a.,wzw. z art. 6 k.p.a., w zw. z art. 15 k.p.a. w wyniku uznania, że postępowanie przed organem I instancji było prawidłowe i nie miało wpływu na decyzję, podczas gdy naruszenia prawa w zakresie procedury miały charakter rażący, co skutkowało prowadzeniem postępowania, które nie było nakierowane na umożliwienie stronie czynnego udziału, w tym na bieżące zgłaszanie wniosków dowodowych, kontroli zakresu zbieranych informacji na jej temat, sposobu uzyskiwania tychże informacji (zwracanie się do osób trzecich telefonicznie, e-mailowo bez braku adnotacji/notatek służbowych w tym zakresie) wprowadzania ich do postępowania dowodowego (bez wskazania okoliczności, sposobu przeprowadzenia np. wykonane zdjęcia dziennika zajęć przez nieznaną osobę, w niedookreślonym trybie), w istocie strona dopiero w zaskarżonej decyzji poznaje zakres zakwestionowanych wydatków (nie jest sygnalizowane jakie fakty w toku uznaje za nieudowodnione, a wątpliwości są rozstrzygane na niekorzyść strony) jak również stanowisko organu i interpretacje w tym zakresie, a wreszcie dowody zgromadzone w aktach sprawy są wprowadzone bez podstaw prawnych - trudno jest uznać za dowód dokument sporządzony w nocy w dzień wolny od pracy albo samoczynne dostarczenie do akt sprawy zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia wykroczenia dotyczące sytuacji ze stycznia 2018 r. (a więc poza zakresem postępowania), czy też uczestniczenie osoby nieuprawnionej w przesłuchaniu świadka, co powoduje naruszenie zasady obiektywizmu, pogłębiania zaufania obywatela do organów władzy publicznej, jak również zasad legalizmu;

16) art. 10 § 1 k.p.a. w wyniku zaniechania organu II instancji co do powiadomienia o możliwości zaznajomienia się z końcowym materiałem sprawy, co pozbawiło stronę możliwości ustosunkowania się chociażby do stanowiska organu I instancji co do odwołania;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w wyniku przyjęcia, że w przypadku nieobecności dziecka w okresie wakacyjnym dotacja oświatowa nie przysługuje, podczas gdy brak uczęszczania dziecka z inicjatywy rodzica wobec rezerwacji miejsca dla danego dziecka w przedszkolu nie może być podstawą do uznania, że dotacja nie jest należna, tym bardziej, że nieobecność ta nie była związana z rezygnacją z usług;

2) art. 252 ust. 6 pkt 1) ustawy o finansach publicznych w wyniku jego pominięcia przez brak ustalenia daty początkowej i kwoty od której należą się odsetki, podczas gdy "skoro zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, to powinnością organu było ustalenie w jakich datach dotacja została przekazana i określenie od jakiej kwoty oraz od jakiej daty odsetki te się nalicza".

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, jak również decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 1634, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 6). Stosownie do art. 252 ust. 3 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności określonych w art. 60 (a więc również kwot dotacji podlegających zwrotowi w przypadkach określonych w tej ustawie), a nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa.

Sprawa dotyczy dotacji wypłaconej w 2017 r. i podlega wobec tego rozpatrzeniu z uwzględnieniem przepisów ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej: u.s.o).

W sprawach dotyczących rozliczenia dotacji oświatowych, niezależnie od wykładni prawa materialnego istotne jest, czy prawidłowo został ustalony stan faktyczny sprawy, co łączy się z regułami dowodzenia w postępowaniu administracyjnym. W Kodeksie postępowania administracyjnego przyjęto w art. 7 zasadę prawdy obiektywnej (w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli) zaś w art. 77 § 1 k.p.a. przyjęto, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei z art. 80 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Materialnoprawne granice postępowania dowodowego w spawie określa art. 90 ust. 2b i art. 90 ust. 3d u.s.o. Zgodnie z art. 90 ust. 2b zd. 1 u.s.o. niepubliczne przedszkola niebędące przedszkolami specjalnymi, niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1b, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W myśl art. 90 ust. 3d u.s.o. dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na: a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach, c) sprzęt sportowy i rekreacyjny, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

Zestawienie art. 90 ust. 2b z ust. 3d u.s.o. prowadzi do wniosku, zgodnie z którym dotacja może być przeznaczona wyłącznie na dofinansowanie zadania w odniesieniu do dziecka, które - co do zasady - uczęszcza do przedszkola. Przymiot taki niewątpliwie nie przysługuje dziecku, które przestało uczęszczać do przedszkola, bo rodzice podjęli taką decyzję. Ustawa o systemie oświaty w powołanych przepisach wiąże bowiem dofinansowanie z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania czy opieki, które – z przyczyn oczywistych – nie mogą być wykonywane w stosunku do dziecka, które faktycznie przestało uczęszczać do przedszkola, nie bierze udziału w jego zajęciach. Natomiast monitorowanie uczęszczania dziecka do przedszkola w kontekście art. 90 ust. 2b i 3d u.s.o. należy do obowiązków przedszkola. W przeciwnym razie dotacja oświatowa traciłaby jakikolwiek związek z liczbą dzieci uczęszczających do przedszkola, a tym samym z ustawowymi celami. Pojęcie "każdego ucznia" z art. 90 ust. 2b u.s.o. musi być rozumiane w ten sposób, że jest nim dziecko, które na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jego zadań. Przy czym przyznanie dotacji następuje nie z uwagi na sam fakt wpisania dziecka do ewidencji uczniów danego punktu przedszkolnego, ale z powodu realizowania wobec tego dziecka wychowania przedszkolnego w określony sposób (por. wyroki NSA z dnia: 22 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1182/15, z 23 września 2020 r., sygn. akt I GSK 373/18, z 3 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 1704/20, dostępne w Centralnej Bazie orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Podkreślić także należy, że ze względu na treść § 27 ust. 1 statutu Przedszkola, zgodnie z którym przyjęcie dziecka do Przedszkola na rok szkolny następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej o świadczeniu usług oświatowych, zawartej pomiędzy stronami (...), organ był uprawniony do badania czy została zawarta umowa dotycząca świadczenia usług oświatowych i czy umowa taka nie została wypowiedziana (co też organ uczynił). Przy ustalaniu prawidłowości dotacji organ słusznie uwzględnił treść uchwały Rady Gminy Borów z dnia 15 lutego 2017 r. (nr XXII/135/2017) w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy Borów oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dolno. z 2017 r., poz. 934) , w tym w szczególności § 4 ust. 2, zgodnie z którym kwota dotacji jest ustalana w poszczególnych miesiącach w przeliczeniu na każdego ucznia wskazanego w informacji o faktycznej liczbie uczniów przedszkola niepublicznego według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca.

Ponadto w sprawie prawidłowo organ wziął pod uwagę art. 14 ust. 1 u.s.o., zgodnie z którym wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. W myśl art. 14 ust. 1b u.s.o. w szczególnie uzasadnionych przypadkach wychowaniem przedszkolnym może także zostać objęte dziecko, które ukończyło 2,5 roku. Należy zatem stwierdzić, że działalność polegająca na opiece nad dziećmi do lat 3 (z wyjątkiem szczególnych przypadków) nie jest działalnością leżącą w zakresie wychowania przedszkolnego i prowadzenia przedszkola w rozumieniu powołanych przepisów. W ocenie Sądu oznacza to, że na dzieci przed osiągnięciem przez nie wskazanego wieku w datach zgłoszenia do dotowania nie może być pobierana dotacja z tytułu objęcia opieką w przedszkolu, nawet jeśli do przedszkola uczęszczają.

Wobec powyższego organ miał prawo dokonać ustaleń w zakresie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, w tym także zweryfikować ile faktycznie dzieci uczęszczało do Przedszkola w kontrolowanym okresie. Ponadto organ miał prawo badać, czy udzielona dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Na podmiocie dotowanym ciążył natomiast obowiązek dostarczenia dokumentacji umożliwiającej dokonanie takich ustaleń i wykazania związku między wydatkami a zadaniami przedszkola (mieszczącymi się w katalogu zawartym w art. 90 ust. 3d u.s.o.), a także udowodnienia, kiedy i w jakich kwotach konkretne wydatki zostały poniesione.

W świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem, umożliwia bowiem realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7). Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył rodzaju środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 k.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (wyrok NSA z 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2182/99, CBOSA). Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym, organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 1801/22, CBOSA).

Zgodnie z art. 50 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Przewidziana w art. 50 § 1 i art. 54 § 1 możliwość wezwania "osoby" do złożenia zeznań na piśmie nie oznacza, że pisemne zeznanie jest dowodem z przesłuchania (zeznania) świadka (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4164/21). Zgodzić należy się zatem z SKO, że dowody pozyskane poprzez zwrócenie się do rodziców dzieci o udzielenie odpowiedzi na określone pytania, podanie informacji należy potraktować jako oświadczenia osób wezwanych do udziału w postępowaniu, które stanowią dowód w sprawie podlegający ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym względzie zarzut naruszenia art. 50 § 1 k.p.a. oraz art. 54 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w wyniku kwalifikacji e-maili/pism niektórych rodziców dzieci jako zeznania złożone na piśmie okazał się nieuzasadniony.

W ocenie Sądu słusznie przyjęło SKO, że nie zasługiwał na aprobatę zarzut naruszenia art. 75, art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w wyniku interpretacji, że przepisy nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zakresie dowodowym i przez wykorzystanie w toku postępowanie wydruków, zrzutów ekranu oraz dokumentów pochodzących od kontrahentów Strony. Jeszcze raz należy podkreślić, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Praktyka orzecznicza wskazuje, że powszechnie dostępne dane pochodzące z portali internetowych, są środkami, które mogą przyczyniać się do wyjaśnienia sprawy w rozumieniu przywołanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1285/20 i powołane tam orzeczenia, CBOSA). W tym kontekście należy także wskazać, że otrzymanie dotacji oznacza, że to strona winna należycie dokumentować jej wykorzystanie i na stronie ciąży obowiązek przedstawienia niezbędnej dokumentacji organizacyjnej, przebiegu nauczania i finansowej, natomiast na organie spoczywa obowiązek oceny takiej dokumentacji. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3719/17, LEX nr 3031035). W konsekwencji w sprawie, to rzeczą skarżącego było wykazanie, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, to on powinien dostarczyć niezbędną dokumentację w celu wyjaśnienia sprawy i wykazania związku między wydatkami a zadaniami przedszkola, czego nie uczynił.

Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących pozbawienia strony czynnego udziału w sprawie poprzez: uniemożliwienie jej reagowania na bieżąco na sposób zadawanych pytań, uniemożliwienie wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonych dowodów i uznanie że potwierdziła wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a także prowadzenie postępowania, które nie było nakierowane na umożliwienie stronie czynnego udziału i na bieżące zgłaszanie wniosków dowodowych (naruszenie art. 10 § 1, art. 6, art. 8, art. 9, art. 81 w zw. z art. 7 i w zw. z art. 9 , art. 71 § 1), wskazać należy, że w ocenie Sądu, strona miała zagwarantowany udział w toku postępowania administracyjnego. Postępowanie to było przedłużane przez organ, a strona była zawiadamiana o niezałatwieniu sprawy w terminie. Strona na każdym etapie postępowania administracyjnego posiada prawo wglądu do akt i skorzystanie z tego prawa jest uzależnione tylko od jej woli. Z niewykorzystania swoich uprawnień nie można czynić zarzutu pozbawienia strony udziału w postępowaniu. Wskazać przy tym należy, że przedłużający się termin załatwienia sprawy mógł wskazywać, że w sprawie organ dokonuje kolejnych ustaleń. Organ I instancji przed wydaniem decyzji umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy (wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1536/21, CBOSA). Podkreślić także należy, że strona w toku postępowania administracyjnego nie składała wniosków dowodowych, które miałyby doprowadzić do ustalenia okoliczności faktycznych wynikających z kwestionowanych źródeł za pomocą innych środków dowodowych. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Przepisy k.p.a. zapewniają więc stronie możliwość przedstawiania dowodów na poparcie swojego stanowiska. Jeżeli występuje między stroną i organem różnica co do istotnych dla sprawy okoliczności, strona ma obowiązek (spoczywa na niej ciężar) przedstawienia konkretnych faktów i zdarzeń, potwierdzających jej stanowisko. Biorąc pod uwagę, że to właśnie strona jest najlepiej zorientowana w okolicznościach faktycznych sprawy jej dotyczącej, powinna współdziałać z organem w postępowaniu dowodowym, w szczególności w sytuacjach, w których zaniechanie udowodnienia określonej czynności może skutkować negatywnie dla strony. Strona natomiast na wezwanie nie przedstawiła księgi przychodów i rozchodów ani wykazu pracowników Przedszkola z przypisanymi im numerami telefonów służbowych, ani ewidencji środków trwałych. Słusznie SKO podkreśliło przy tym, że na podstawie § 8 ust. 1 uchwały nr XXII/135/2017 Rady Gminy Borów z dnia 15 lutego 2017 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy Borów (...) dotowany był zobowiązany do prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej w sposób umożliwiający identyfikację wydatków finansowanych z dotacji.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieprzesłuchania strony, wskazać należy, że z treści art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności (wyrok NSA z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1967/20, CBOSA). Ocena prawidłowości wykorzystania dotacji wymaga dostępu do dokumentów źródłowych i nie może tego zastąpić dowód z przesłuchania strony. Chcąc zakwestionować ustalenia organów skarżący powinien był przedłożyć określone dowody wskazujące na prawidłowe wykorzystanie dotacji. Rzeczą i obowiązkiem skarżącego było gromadzenie odpowiednich dokumentów, takich jak potwierdzenia płatności za usługi sfinansowane z dotacji, księga przychodów i rozchodów, wykaz pracowników Przedszkola z przypisanymi im numerami telefonów służbowych czy ewidencja środków trwałych. Tym samym oświadczenie złożone przez skarżącego po zaznajomieniu się z aktami sprawy niepoparte żadnymi materiałami źródłowymi nie mogło stanowić decydującego dowodu w sprawie.

Sąd uwzględnił natomiast podniesiony w skardze zarzut, zgodnie z którym w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie w dużej mierze rozstrzygnięcia na nieuwierzytelnionej fotokopii dziennika lekcyjnego za rok 2016/2017. Wskazać należy, że organ I instancji ustalając faktyczną liczbę dzieci uczęszczających do Przedszkola, wbrew twierdzeniom Kolegium, że możliwe było dokonanie weryfikacji informacji o faktycznej liczbie uczniów w roku 2017 w inny sposób, oparł się na dzienniku zajęć Przedszkola na rok szkolny 2016/2017, którego zdjęcia znajdują się w aktach administracyjnych sprawy (k. 705-879). Wójt w decyzji wskazał, że "staraniami tutejszego organu wykonano 16 kwietnia 2021 r. w Prokuraturze Rejonowej w Strzelinie fotokopie dziennika zajęć Przedszkola "[...]" a rok szkolny 2016/2017". Z pisma skarżącego z 16 października 2019 r., będącego odpowiedzią na wezwanie organu do dostarczenia dokumentów, wynika, że część dokumentów wskazanych w wezwaniu zostało zabezpieczonych w ramach postępowania przygotowawczego, o czym organ ma wiedzę z urzędu, gdyż postępowanie zostało zainicjowane przez Gminę. Skarżący wniósł o zwrócenie się do Prokuratury Rejonowej w Strzelinie o przekazania dokumentów wskazanych w wezwaniu, w szczególności umów o pracę/dzieło/zlecenie, dziennika lekcyjnego za rok 2016/2017. SKO w decyzji z 29 października 2020 r., którą uchyliło decyzję Wójta z 9 stycznia 2020 r. wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ zobowiązany będzie uzupełnić akta sprawy o wyszczególnione w piśmie z 16 października 2019 r. dokumenty, których analiza pozwoli na prawidłowe ustalenie faktycznej liczby uczniów. W konsekwencji, w ocenie Sądu organ I instancji powinien był zwrócić się w sposób oficjalny do Prokuratury celem pozyskania niezbędnych dokumentów poprzez sporządzenie np. uwierzytelnionych kopii. Organ I instancji dołączył natomiast do akt administracyjnych sprawy fotokopie, nie wiadomo przez kogo wykonane i na jakiej podstawie udostępnione.

Niewątpliwie dokumenty są jednym ze środków dowodowych, przy czym w postępowaniu administracyjnym moc dowodową posiadają nie tylko oryginalne dokumenty, ale również ich uwierzytelnione odpisy. Uwierzytelnieniem jest umieszczenie na odpisie lub kserokopii dokumentu oświadczenia zaopatrzonego podpisem, zawierającego stwierdzenie jego zgodności z oryginałem (wyrok NSA z 9 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1112/05, CBOSA). Nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 84/07, wyrok NSA z 9 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1255/07 – oba dostępne w CBOSA, wyrok NSA z dnia 21 września 1999 r. sygn. akt III SA 7375/98, Lex nr 40052). Niewłaściwe byłoby jednak wnioskowanie, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt. II OSK 1508/09, wyrok NSA z 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 2007/10, CBOSA).

W konsekwencji rzeczą organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie wyjaśnienie okoliczności pozyskania materiału dowodowego w postaci fotokopii dziennika lekcyjnego za rok 2016/2017 i ocena tego dokumentu w świetle całego materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu zasługiwał także na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 75 k.p.a., w zw. z art. 77 k.p.a., w zw. z art. 79 k.p.a., w zw. z art. 6 k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. dotyczący uczestnictwa osoby nieuprawnionej w przesłuchaniu świadka w dniu 1 marca 2021 r. Z protokołu przesłuchania świadka wynika, że M. S. zastępca skarbnika Gminy przyjęła w dniu 1 marca 2021 r. od M. S. wyjaśnienia na okoliczność pobrania i wykorzystania w 2017 r. dotacji podmiotowej. Przy przeprowadzeniu czynności obecna była M. S. radca prawny Gminy Borów i adwokat I. S. pełnomocnik skarżącego. Protokół został podpisany przez świadka oraz przez zastępcę skarbnika Gminy, radcę prawnego Gminy i przez pełnomocnika skarżącego. Postępowanie administracyjne nie zna instytucji pełnomocnika organu w toku prowadzonego przez niego postępowania. Zdaniem Sądu, organ powinien zatem wyjaśnić w jakim charakterze brała udział w przesłuchaniu świadka radca prawny Gminy. W tym kontekście organ powinien ocenić także moc i wartość przeprowadzonego dowodu i dokonanych na jego podstawie ustaleń.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się: wpis sądowy od skargi w wysokości 1.382 zł, wynagrodzenie adwokata w wysokości 3.600 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) oraz opłata skarbowa w kwocie

17 zł.