Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1128/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 928/21 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenie pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. G. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (Kolegium) z [...] września 2021 r. oraz przyznał od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego A.G. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Skarżąca zaskarżyła punkt I wyroku Sądu Wojewódzkiego zarzucając mu :

I. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 3 §1 p.p.s.a., art. 134 §1 p.p.s.a., 135 p.p.s.a oraz art. 145 §1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., polegające na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i niezastosowaniu środka określonego w ustawie, w sytuacji gdy istniały podstawy do uchylenia decyzji Kolegium z [...] września 2021 r., oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

2. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. k.p.a., i 107 § 3 w i związku z art. 7a § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi wynikające z zaniechania rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść Skarżącej, i konsekwencji nieprzyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na dziecko J. G., w sytuacji gdy nie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ;

3. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. k.p.a., i 107 § 3 w związku z art. 7a § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi wynikające z braku prawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i pominięcie przy ocenie tego materiału postanowienia Sądu Rejonowego w Rybniku z 5 czerwca 2014 r. o sygn. akt V Nsm 1669/13 w przedmiocie powierzenia Skarżącej i jej mężowi funkcji rodziny zastępczej nad małoletnią J. G., w sytuacji gdy powyższe ma istotne znaczenie w kontekście rozumienia pojęcia "opiekuna faktycznego dziecka";

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a to :

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit, a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b, ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej "ustawa") oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. 41 ust 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodzinny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. 2019 r. poz.1111 ze. zm) zwana dalej "ustawa o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej", jak też art. 3 pkt 14 ustawy przez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie do okoliczności stanu faktycznego wyrażające się w przyjęciu, iż ww. przepisy wykluczają uznanie rodziny zastępczej niezawodowej niespokrewnionej jako uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawnym członkiem rodziny umieszczonym w rodzinie zastępczej na mocy prawomocnego postanowienia sądu;

2. art. 2, art. 32 i 72 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526) poprzez ich niezastosowanie do okoliczności stanu faktycznego sprawy.

Skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie oddalającym skargę i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania;

2. rozpoznanie sprawy na rozprawie (również przy użyciu środków porozumiewania się na odległość);

3. zasądzenie na rzecz radcy prawnego kosztów nieodpłatnej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wywołanych sporządzeniem i wniesieniem skargi kasacyjnej, bowiem koszty te nie zostały opłacone w żadnej wysokości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca wskazała, że spełnia przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad małoletnią J. G., albowiem od 2014 r. sprawuje stałą opiekę faktyczną nad małoletnią oraz na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Rybniku z 5 czerwca 2014 r. sygn. akt V Nsm 1669/13 wraz z mężem pełni funkcję rodziny zastępczej niespokrewnionej, czego sąd pierwszej instancji oraz organy administracji publicznej w ogóle nie uwzględniły.

Skarżąca podkreśliła, że od 2014 r. podejmuje się trudu związanego z opieką i wychowaniem niepełnosprawnego dziecka. Tym samym, nie może budzić wątpliwości, że spełnia wymogi dla przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, zaś zaprezentowana przez sąd pierwszej instancji wykładnia kwestionowanych przepisów jest nade wszystko bardzo krzywdząca dla Skarżącej.

Skarżąca podniosła, że pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem przez osobę, która wystąpiła do sądu z wnioskiem o przysposobienie, a osobą która sprawuje faktyczną opiekę na podstawie innego orzeczenia sądowego nie ma żadnej różnicy. Odmienna interpretacja stanowi pogwałcenie zasady równości wobec prawa. Zwróciła uwagę, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 22 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 41/07, wydanym w podobnym stanie faktycznym "zarówno rodzina naturalna jak i rodzina zastępcza są podmiotami zobowiązanymi do pieczy nad dzieckiem. W razie rezygnacji z pracy zarobkowej ze względu na konieczność opiekowania się niepełnosprawnym dzieckiem sytuacja rodziców naturalnych i zastępczych jest taka sama. Różnicowanie ich pozycji w tym zakresie jest przejawem naruszenia zasady równości". W uzasadnieniu omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego szczególnie zwrócono uwagę na dyspozycję przepisu art. 32 ust.1 Konstytucji.

Przyznanie bowiem tylko rodzicom naturalnym i członkom rodzin osób niepełnosprawnych prawa do świadczenia pielęgnacyjnego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno- ekonomicznym, lecz odnoszącą się również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji RP). Ponadto, w ocenie Skarżącej, stanowisko sądu pierwszej instancji godzi w konstytucyjny nakaz ochrony rodziny i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji) oraz zasadę szczególnej pomocy władz publicznych rodzinie w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji).

Skarżąca wskazała, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominują poglądy, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób nierówny i niedostateczny chronią prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa (por. wyroki WS/4 w Łodzi: z 16 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 532/18, z 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 566/17 i II SA/Łd 567/17, z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 703/12, wyroki WSA w Krakowie: z 9 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1140/17 i z 16 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1212/18, wyroki IVS/4 w Warszawie: z 29 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 833/16 i z 22 lutego 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 705/17, wyroki WSA w Gliwicach: z 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/GI 695/13 i z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/GI 966/17, wyrok WSA w Rzeszowie z 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 769/18).

Wobec powyższego, Skarżąca stanęła na stanowisku, że w celu zagwarantowania należytej ochrony interesów opiekuna dziecka należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 14 ustawy. Niezgodne z konstytucyjną zasadą równości byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania tych świadczeń wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem, jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka (zob. wyrok WS4 w Bydgoszczy z 12 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1262/18).

Skarżąca podkreśliła, przepis art. 72 zdanie pierwsze i ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowią, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: W. Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX).

Zgodnie natomiast z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucie opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędna powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji).

Zatem osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka niepełnosprawnego, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów opieki i utrzymania dziecka.

W przedmiotowej sprawie natomiast pomimo legitymowania się przez Skarżącą postanowieniem Sądu Rejonowego w Rybniku z 5 czerwca 2014 r. o ustanowieniu ją wraz z mężem rodziną zastępczą dla małoletniej J. G., zarówno sąd pierwszej instancji, jak i organy orzekające w sprawie, odmówiły wnioskowanego świadczenia. Pozbawienie zaś dziecka dostępności do wnioskowanego świadczenia stanowi istotne naruszenie praw, wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem, obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swych możliwości, także finansowych) warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (...) - art. 27 Konwencji.

Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, za nieuzasadnioną należy uznać taką wykładnię przepisów, w tym art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 14 ustawy, której rezultatem jest ograniczenie dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczenia, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z opieką i utrzymaniem dziecka, również w sytuacji, gdy władza rodzicielska rodziców jest ograniczona, bądź też kiedy zostali jej pozbawieni. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem innej osobie, oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym zasiłku rodzinnego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem.

W ocenie Skarżącej, przepisy Konstytucji RP (art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27) powinny być branej pod uwagę w procesie interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ograniczenia w dostępności do wnioskowanego przez Skarżącą świadczenia na podstawie tej ustawy dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego o przysposobieniu godzą w interes osoby dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka.

Zdaniem Skarżącej, zaprezentowana zatem przez sąd literalna wykładnia art. 17 i ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 14 ustawy w zakresie, w jakim uznaje za opiekuna faktycznego dziecka tylko osobę faktycznie się nim opiekującą i która wystąpiła do sądu rodzinnego z wnioskiem o przysposobienie dziecka nie uwzględnia norm konstytucyjnych jak i Konwencji o Prawach Dziecka.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt: SK 38/03, podkreślił, że "Realizacja gwarancji konstytucyjnych powinna przejawiać się - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - w rezygnacji z tego zakresu jego stosowania, który naruszałby prawa pokrzywdzonego, i w konsekwencji wybór takiego środka proceduralnego, który pozwoli najlepiej na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją".

W ocenie Skarżącej sąd pierwszej instancji do interpretacji omawianych przepisów podszedł w sposób literalny, w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy.

Jak zauważył NSA w wyroku dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt l OSK 1546/19, wykładnia art. 17 ust. 5 ustawy winna także uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się przepisu w systemie prawa i ten kontekst historyczny przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zmianę linii orzecznictwa i odejście od poprzestania wyłącznie na literalnej wykładni wraz z potrzebą jej uzupełnienia wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej w sprawach odnoszących się do przesłanki negatywnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opisanej art. 17 ustawy, dostrzec można również w wyrokach: WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Kr 137/19, WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. sygn. III SA/Gd 472/19, WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2019 r., sygn. , wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 757/19, wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 2392/19 oraz wyrok NSA z 27 maja 2020 r. sygn. I OSK 2375/19 (wszystkie dostępne w CBOSA). W ww. wyrokach jako uzasadnienie potrzeby sięgnięcia do wykładni funkcjonalnej i systemowej, przepisu przytaczane jest stanowisko doktryny, mówiące o tym, że jasność przepisów prawa może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo, że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002, s.65).

W taki też sposób powyższą kwestię ocenił także już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyrokach: z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt; wyrok z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 207/20; wyrok z 20 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 282/20; wyrok z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 11/20.

Jak wynika z w/w ustawy, istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Skarżąca zwróciła uwagę, iż w ostatnich dwóch latach, dominująca stała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, w której wypiera się wyłącznie wykładnię literalną negatywnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opisanej w art. 17 ust. 5 ustawy Jednym z pierwszych orzeczeń, które zapoczątkowały taki nurt był między innymi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 83/18, prawomocnym od 30 kwietnia 2020 r. (tj. od daty wyroku NSA z 30 kwietnia 2020 r. oddalającego skargę kasacyjną SKO w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku WSA). W powołanym wyżej wyroku zwrócono uwagę na potrzebę uzupełniania wykładni językowej przepisu wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej z uwagi na to, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może doprowadzić do odrzucenia rezultatów jednoznacznej wykładni językowej. Wykładania językowa ogranicza się tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został sporządzony. Tekst prawa powinien być zaś tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami sytemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna).

Podsumowując Skarżąca wskazała, że sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego wskazywanych w zarzutach nin. skargi, jak również oddalając skargę Skarżącej naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów oraz rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony.

W piśmie z [...] lutego 2024 r. Skarżąca podtrzymała argumenty podniesione w skardze kasacyjnej oraz wskazała, że przysposobiła małoletnią córkę, wniosek o przysposobienie został przez nią złożony [...] czerwca 2022 r. w sprawie o sygn. akt III NSM 182/22. Przywołała również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2022 r. I OSK 1673/20 wyjaśniając, że rozważane było w nim tożsame zagadnienie prawne.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżąca wnioskiem z[...] maja 2021 r. wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko, J. G. Organy obu instancji odmówiły przyznania tego świadczenia. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że Skarżąca wraz z mężem została ustanowiona rodziną zastępczą dla małoletniej J., przy czym rodzina ta nie jest rodziną zastępczą spokrewnioną. W konsekwencji, w ocenie organów obu instancji, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie było możliwe z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DZ. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. dalej "ustawa").

Ustalenia organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Jak jednak wynika ze sposobu ich sformułowania i uzasadnienia, istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle przepisów ustawy możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie ustanowionej rodziną zastępczą niespokrewnioną. Oznacza to konieczność odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zarzuty naruszenia przepisów postępowania są bowiem konsekwencją przyjętej przez Sąd Wojewódzki wykładni przepisów prawa materialnego.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem osobom będącym jego rodziną zastępczą niespokrewnioną była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 6 grudnia 2022 r. I OSK 2035/21 i 6 grudnia 2023 r. I OSK 2045/22).

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w przywołanych wyrokach i wyjaśnia, że niekwestionowane w orzecznictwie sądów administracyjnych pozostaje stwierdzenie, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje temu opiekunowi osoby niepełnosprawnej, na którym spoczywa obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej.

Analizując treść art. 17 ust. 1 ustawy wypada wskazać, iż spośród osób wyraźnie w tym przepisie wskazanych jako uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko opiekun faktyczny dziecka nie wypełnia powyższego warunku. Należy jednak zauważyć specyficzne rozumienie tegoż pojęcia na gruncie przepisów ustawy. Opiekunem faktycznym dziecka jest bowiem osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 3 pkt 14 ustawy). Tak więc nawet w tym wypadku podstawą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest swoiste antycypowanie pozycji prawnej takiego podmiotu w trakcie skomplikowanego postępowania adopcyjnego. Orzeczone przez sąd rodzinny przysposobienie niepełnosprawnego dziecka, o co wystąpił już jego opiekun faktyczny, powodować będzie powstanie obowiązku alimentacyjnego (art. 121 § 1, art. 124 § 1 i art.131 k.r.o.). Oznacza to, że ustawodawca na czas postępowania adopcyjnego zrównał na potrzeby ustawy pozycję prawną opiekuna faktycznego z pozycją wskazanego już przez sąd rodzinny rodzica adopcyjnego.

W tej kwestii należy także zwrócić uwagę na treść art. 3 pkt 4 ustawy. Przepis ten definiując pojęcie "dziecka" wyraźnie wskazuje nie tylko na dziecko przysposobione ale także na dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie. Tak więc samo zainicjowanie postępowania adopcyjnego pociąga za sobą doniosłe konsekwencje zarówno dla jego wnioskodawcy jak i dziecka, w sprawie którego toczy się postępowanie, znacząco różnicując sytuacje prawną takich opiekunów dzieci względem tych, którzy faktycznie sprawując opiekę nad dziećmi wniosków adopcyjnych nie złożyli.

Pogląd prawny o konieczności istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy opiekunem a osobą niepełnosprawną, jako warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, formułowany był w starszym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wprost wskazywano, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jakkolwiek cytowana uchwała została podjęta na tle przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2013 r., to jednak powszechnie przyjmuje się, że zachowała ona aktualność także w obowiązującym aktualnie stanie prawnym (por.: wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., I OSK 911/21; 12 lipca 2022 r., I OSK 1761/21; 28 września 2022 r., I OSK 2293/21; 4 października 2022 r., I OSK 2335/21; 6 lipca 2023 r., I OSK 677/21). W świetle powyższych uwag nieuprawnione jest oczekiwanie autorki kasacji rozszerzenia rozumienia pojęcia "opiekun faktyczny", wyrażonego w art. 3 pkt 14 ustawy, także na inne osoby niż wskazane w ww. definicji legalnej, w szczególności na osoby, których cechą definiującą jest wyłącznie sprawowanie opieki faktycznej nad osobą niepełnosprawną, a które nie złożyły wniosku o przysposobienie dziecka. Podstawy do dokonania takiego rozszerzenia znaczenia owego pojęcia nie może także stanowić wzgląd na konieczność prokonstytucyjnego interpretowania przepisów o świadczeniu pielęgnacyjnym.

Nie ulega wątpliwości, iż wpływ na sądowe rozumienie art. 17 ust. 1 ustawy wywarło orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego kilkukrotnie oceniające konstytucyjność regulacji prawnych statuujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy zaakcentować, iż Trybunał nie zakwestionował, jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i niepełnosprawnym, wobec którego sprawowana była opieka. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono przy tym, że celem regulacji prawnych statuujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest to aby osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny (por.: wyroki TK z 15 listopada 2006 r., P 23/05 i 18 lipca 2008 r., P 27/07).

W najbardziej istotnym dla okoliczności badanej sprawy wyroku z 22 lipca 2008 r., P 41/07 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że norma wynikająca z art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy w zakresie, w jakim wyłącza możliwość uzyskania zasiłku przez rodzinę zastępczą, na której jednocześnie ciąży obowiązek alimentacyjny, stanowi naruszenie zasady równości i jest niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny wynikającymi z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. Tym samym, również w przypadku rodzin zastępczych odwołano się do przesłanki obowiązku alimentacyjnego w rozumieniu przepisów k.r.o. Zatem wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej to kwestia istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobami tworzącymi rodzinę zastępczą okazała się prawnie relewantna z punktu widzenia stwierdzonej niekonstytucyjności ww. przepisów ustawy. W konsekwencji należy uznać, iż nie każda forma pieczy zastępczej nad niepełnosprawną osobą małoletnią daje podstawę do przyznania opiekunowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd kasacyjny przypomina, że formami rodzinnej pieczy zastępczej jest m.in. rodzina zastępcza, którą może być: rodzina spokrewniona lub niespokrewniona (niezawodowa albo zawodowa) (art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej). Rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, będący wstępnymi lub rodzeństwem umieszczonego w pieczy dziecka (art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej). Powyższe wskazuje, iż krąg osób tworzących rodzinę zastępczą spokrewnioną stanowią osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Również małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli (art. 23 i art. 27 k.r.o.). Obowiązek alimentacyjny kreuje także przysposobienie dziecka (art. 131 w zw. z art. 121 § 1 i art. 124 § 1 k.r.o.), oraz ponowne zawarcie związku małżeńskiego przez osoby mające dzieci (art. 144 k.r.o.). Wypada zatem skonstatować, iż przepisy k.r.o. tylko na gruncie powyższych regulacji prawnych ustanawiają wzajemny obowiązek alimentacyjny. Obowiązek ten nie jest natomiast kreowany wskutek umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, to bowiem stanowi wyłącznie formę ograniczenia władzy rodzicielskiej w trybie art. 109 k.r.o. (por. H.Dolecki, Ingerencja sądu opiekuńczego w wykonywanie władzy rodzicielskiej, Warszawa 1983, s. 30 i nast.). Powyższe znajduje potwierdzenie także w treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy, który wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w razie umieszczenia dziecka m.in. w rodzinie zastępczej, czyniąc wyjątek jedynie dla rodzin zastępczych spokrewnionych, właśnie z uwagi na istnienie obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobami tworzącymi ową rodzinę zastępczą.

Podsumowując rodzinie zastępczej przysługiwałoby świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy, gdyby tworzyły ją osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy, czyli z tytułu obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym, a nie z tytułu sprawowania funkcji rodziny zastępczej niezawodowej. Bez znaczenia jest przy tym fakt sprawowania opieki faktycznej, stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy(por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1286/14).

Przywoływane przez Skarżącą postanowienie Sądu Rejonowego w Rybniku z 5 czerwca 2004 r. V NSm 1669/13 dotyczy powierzenia jej i jej mężowi pieczy zastępczej nad małoletnią J. Do momentu zakończenia postępowania przed organami administracyjnymi, to jest do 30 września 2021 r. (data wydania decyzji przez organ drugiej instancji) Skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego, że wystąpiła o przysposobienie małoletniej J. Skarżąca nie mogła zatem zostać uznana za opiekuna faktycznego dziecka, pełniła jedynie funkcję jego rodziny zastępczej niespokrewnionej.

Za bezpodstawny należy więc uznać zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b oraz art. 3 pkt 14 ustawy jak również powiązany z nimi zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem 1.3 petitum skargi kasacyjnej.

Skarżąca w skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 41 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny. Zgodnie z przywołanymi przez Skarżącą wzorcami kontroli formą rodzinnej pieczy zastępczej jest rodzina zastępcza niespokrewniona (art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. b). W świetle art. 43 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny, rodzinę zastępczą zawodową lub rodzinę zastępczą niezawodową tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1, niebędący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Skarżąca nie wskazała jednak na czym naruszenie owych przepisów miałoby polegać, co uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu odniesienie się do tej części zarzutów.

Odnosząc się do zarzutu objętego punktem 2.2 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzutu naruszenia art. 2, art. 32 i 72 Konstytucji w związku z art. 20 Konwencji o prawach dziecka, których naruszenia Skarżąca upatruje w różnicowaniu sytuacji dzieci Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że rodzinom zastępczym niespokrewnionym przysługuje wsparcie przewidziane w ustawie o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej.

Przypomnieć należy w tym miejscu, że niespokrewnionym opiekunom pełniącym funkcje rodzin zastępczych przyznawane są przez państwo świadczenia pieniężne na każde dziecko znajdujące się pod opieką rodziny zastępczej w wysokości 1000 złotych miesięcznie na każde dziecko; dodatkowo do ukończenia przez dziecko 18 roku życia dodatek wychowawczy w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, na dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności - dodatek: co najmniej 200 zł miesięcznie (art. 80 ust. 1 punkt b i ust, 2 oraz art. 81 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej).

Oznacza to, że ustawodawca przewidział odrębne rozwiązania dla osób będących krewnymi zobowiązanymi do alimentacji i odrębne dla rodzin zastępczych niespokrewnionych. Wprowadzenie odrębnych rozwiązań dla podmiotów znajdujących się w innej sytuacji nie może być uznane za naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego. Brak jest również podstaw do uznania, by rozwiązanie takie naruszało zasadę równości wskazaną w art. 32 ust. 1 oraz zasadę niedyskryminacji z przyczyn wskazanych w art. 32 ust. 2 Konstytucji. Nie stoi również w sprzeczności z zasadą ochrony praw dziecka (art. 72 ust. 1) oraz prawem dziecka pozbawione opieki rodzicielskiej do opieki i pomocy władz publicznych (art. 72 ust. 2). W świetle cytowanego również przez Skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 lipca 2008 r., P 41/07 nie stanowi naruszenia art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne ma charakter decyzji związanej a nie uznaniowej. Dla przyznania świadczenia konieczne jest spełnienie wskazanych w ustawie warunków. Sąd pierwszej instancji postąpił prawidłowo podzielając stanowisko organów, że osoba, która nie złożyła wniosku o przysposobienie dziecka nie może być uznana za jego opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 pkt 14 oraz 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, w konsekwencji nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Argumentacja wyjaśniająca to stanowisko przedstawiona została zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. W ocenie Sądu kasacyjnego, w sprawie nie zachodziły również wątpliwości co do treści normy prawnej, które mogłyby podlegać rozstrzygnięciu na korzyść Skarżącej. Skutkuje to uznaniem za niezasadne zarzutów objętych punktem I. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że po otrzymaniu pisma Skarżącej z [...] lutego 2024 r. zwrócił się do niej o nadesłanie odpisu wymienionego w tym piśmie postanowienia Sądu Rejonowego. W odpowiedzi Skarżąca nadesłała postanowienie Sądu Rejonowego w Busku Zdroju III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z 30 sierpnia 2022 r. z którego wynika, że orzeczone zostało przysposobienie małoletniej J. przez Skarżącą i jej męża.

Skarżąca w piśmie z [...] lutego 2024 r. przywołała również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2022 r. I OSK 1673/20. Wyrokiem tym uchylony został wyrok Sądu pierwszej instancji oraz decyzja Kolegium z [...] lipca 2019 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S.(Wójt) z [...] kwietnia 2019 r. nr [...].

Jak wynika z nadesłanych przez Kolegium na wezwanie Sądu odpisów decyzji, rozpoznając sprawę na skutek uchylenia decyzji z [...] kwietnia 2019 r. organ pierwszej instancji ponownie odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, zaś Kolegium decyzją z [...] lutego 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta.

Przyczyną ponownej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było ustalenie przez organy, że wniosek o przysposobienie Skarżąca złożyła 23 czerwca 2022 r. Oznaczało to w ocenie organów, że dopiero od tej daty Skarżąca spełniała warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tymczasem rozpoznawana przez nie sprawa dotyczyła okresu od 1 lutego 2019 r. do 31 marca 2021 r.

Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2022 r. I OSK 1673/20, w świetle którego data złożenia przez Skarżącą wniosku o przysposobienie ma podstawowe znaczenia dla ustalenia od kiedy można uznać ją za opiekuna faktycznego dziecka, a co za tym idzie od kiedy spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wskazane zostało w ostatecznej decyzji Kolegium z [...] lutego 2024 r. wniosek o przysposobienie Skarżąca złożyła [...] czerwca 2022 r. Ta data została również wskazana przez Skarżącą w piśmie z [...] lutego 2024 r. W niniejszej sprawie decyzja organu drugiej instancji wydana została [...] września 2021 r., zaś wyrok Sądu pierwszej instancji – [...] lutego 2022 r. Oznacza to, że Skarżąca spełniła przesłanki do uznania jej za opiekuna faktycznego dziecka już po wydaniu zarówno zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji Kolegium z [...] września 2021 r. jak i po wydaniu kontrolowanego obecnie przez Sąd kasacyjny wyroku Sądu Wojewódzkiego. Nie można zatem postawić organom zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Również Sąd pierwszej instancji akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organy i uznając w konsekwencji, że Skarżąca nie spełniała w dacie wydania decyzji z [...] września 2021 r. warunków do uznania jej za opiekuna faktycznego i do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego nie naruszył przepisów postępowania.

W konsekwencji, złożenie przez Skarżącą [...] czerwca 2022 r. wniosku o przysposobienie nie ma wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy.

Sąd kasacyjny zwraca końcowo uwagę, że jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium z [...] lutego 2024 r. Skarżąca 22 listopada 2022 r. wystąpiła ponownie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, które przyznane jej zostało decyzją Wójta za okres od [...] listopada 2022 r. (to jest od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożony został wniosek) do [...] maja 2025 r., to jest do ostatniego dnia okresu ważności orzeczenia o niepełnosprawności J. G.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.