Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1717/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 3b, art. 136ust. 3, art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 8, art. 11
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 175/22 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 5 stycznia 2022 r., nr GN-V.7534.2.59.2017.KH w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania A. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 17 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 175/22 uchylił zaskarżoną przez A. K. decyzję Wojewody Lubelskiego z 5 stycznia 2022 r. nr GN -V.7534.2.59.2017.KH oraz decyzję Starosty Lubelskiego z 20 czerwca 2016 r. nr IGM.6821.72.2014.MR. wydane w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Aktem notarialnym z 6 sierpnia 1992 r. H. T. zbył na rzecz Gminy Lublin nieruchomość gruntową położoną w L[...] w pobliżu ul. D[...], w skład której wchodziła m.in. dawna działka nr [...]. Z ww. aktu notarialnego wynika, że przy jego sporządzaniu okazano stronom uchwałę nr XXlll/227/91 z 12 grudnia 1991 r. Miejskiej Rady w Lublinie w sprawie nabywania na rzecz Miasta nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli, podjętą na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. z 1989r. Nr 14, poz. 74 ze zm. dalej "u.g.g.w.n").

We wniosku z 8 sierpnia 2013 r. H. T. wystąpiła do Prezydenta Miasta Lublin o zwrot działki nr [...] pochodzącej z dawnej działki nr [...] podnosząc, że do chwili obecnej nie została ona zagospodarowana na cel publiczny.

Wojewoda Lubelski postanowieniem z 16 września 2013 r. wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia postępowania, wyznaczając jako organ właściwy Starostę Lubelskiego.

Postanowieniem z 25 czerwca 2014 r. Starosta wyłączył do odrębnego postępowania sprawę zwrotu części działki nr [...].

Decyzją z 20 czerwca 2016 r., Starosta Lubelski umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], w części wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...].

Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 26 października 2016r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ustalenia i stanowisko tego organu.

Wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1217/16, (prawomocny od 8 lipca 2017r.) Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody podnosząc, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Starosty Lubelskiego z 31 lipca 2014r. o zwrocie na rzecz wnioskodawczyni nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...], stanowiąca część aktualnej działki nr [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...], podzielonej na mniejsze działki, w tym wnioskowaną do zwrotu w niniejszej sprawie działkę nr [...]. W sprawie zwrotu działki nr [...] organ dokonał zupełnie odmiennej oceny prawnej podstaw nabycia tej działki przez Gminę Lublin, niż ta dokonana, co powinno zostać wyjaśnione.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, Wojewoda Lubelski wpierw postanowieniem z 20 grudnia 2018 r. zawiesił postępowanie z uwagi na śmierć wnioskodawczyni, a następnie postanowieniem z 28 kwietnia 2021 r. podjął je z udziałem jej następcy prawnego A. K., który podtrzymał wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej dawnym numerem [...], w części wchodzącej w obszar aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], tj. projektowane nr [...], [...] [...], [...]i [...].

Decyzją z 5 stycznia 2022 r. Wojewoda Lubelski ponownie utrzymał w mocy decyzję Starosty z 20 czerwca 2016 r.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 17 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z 5 stycznia 2022 r. nr GN -V.7534.2.59.2017.KH oraz decyzję starosty Lubelskiego z 20 czerwca 2016 r. nr IGM.6821.72.2014.MR. W motywach uzasadnienia Sąd wskazał, że art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm. dalej u.g.n.) obejmuje również nabycie nieruchomości w formie cywilnoprawnej, gdy następuje ono w związku z realizacją celu publicznego. Obowiązujący w dniu 6 sierpnia 1992 r., tj. w dniu zawarcia umowy zbycia spornej nieruchomości przez H. T. na rzecz Gminy Lublin, art. 46 ust. 2 pkt 4 u.g.g.w.n., wśród celów wywłaszczenia wymieniał zorganizowane budownictwo wielorodzinne. W ocenie Sądu I instancji, nabycie przez Gminę Lublin spornej nieruchomości mieściło się więc w wyszczególnionych przez ustawodawcę celach, które uzasadniały wywłaszczenie na rzecz podmiotu publicznego. Tym samym Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Podobnej oceny stanu sprawy dokonał również Starosta orzekając ostateczną decyzją z 31 lipca 2014 r. zwrot działki nr [...], stanowiącej część nabytej przez gminę działki [...]. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ta okoliczność jest nie do pominięcia przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, powyższa decyzja dotyczy bowiem tej samej nieruchomości, nabytej tym samym aktem notarialnym, w odniesieniu do tej samej strony postępowania. Powyższą okoliczność dostrzegł również Sąd Wojewódzki w Lublinie orzekając w sprawie II SA/Lu 1217/18, obligując organ do odniesienia się to tej kwestii, a do czego w żaden sposób nie odniósł się organ odwoławczy, czym dodatkowo naruszył art. 153 p.p.s.a. Powyższe argumenty doprowadziły Sąd Wojewódzki do konkluzji, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego (art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., art. 2 Konstytucji RP, art. 8, art. 11 k.p.a. i art 153 p.p.s.a.), co skutkuje koniecznością ich uchylenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Lublin reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublin zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", naruszenie:

- przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 3b u.g.n., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie;

- przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) - dalej k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. - poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące uchyleniem decyzji Wojewody Lubelskiego i Starosty Lubelskiego, pomimo braku naruszeń przez organy obu instancji prawa materialnego i przepisów postępowania oraz błędne przyjęcie, iż w stosunku do spornej nieruchomości dopuszczalny jest zwrot.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte przypadki nabycia i przejęcia nieruchomości, jeśli zostały one dokonane bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu m.in. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne lub budownictwo mieszkaniowe. Z utrwalonego orzecznictwa NSA wynika, że na tle art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej, w której swoboda kontraktowa zbywcy zostanie poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. W konsekwencji należy przyjąć, że tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy "na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Ponadto, jak zauważyła wnosząca skargę kasacyjną, w uchwale, która była podstawą nabycia gruntu objętego wnioskiem o zwrot, nie wspomniano o możliwości zastosowania trybu wywłaszczenia przy pozyskiwaniu gruntów na cele inwestycyjne, a także brak jest powołania na decyzje lokalizacyjne, o których mowa w art. 51 ust. 2 u.g.g.w.n., a których wydanie było niezbędne przy planowaniu wywłaszczenia. Umowy sprzedaży nieruchomości zawarte po 1990 r., w tym umowy również umowy zawierana na podstawie ww. uchwały, cechowały się pełną dobrowolnością i nie były poprzedzone procedurą wywłaszczeniową. Co prawda przedmiotowa działka została nabyta w okresie obowiązywania u.g.g.w.n., lecz w umowie sprzedaży ustawa ta nie została powołana jako podstawa prawna, a w samym akcie nie było mowy o wywłaszczeniu. Ponadto, uchwała z 12 grudnia 1991 r. została podjęta na podstawie przepisów rozdziału 2 u.g.g.w.n., natomiast procedurze wywłaszczeniowej został poświęcony rozdział 6 tej ustawy. Są to więc zupełnie różne procedury, które nie powinny być łączone.

Ponadto wskazano w skardze, że decyzja Starosty Lubelskiego o zwrocie nieruchomości z 31 lipca 2014 r., nie była poddana kontroli instancyjnej. W postępowaniu nie badano czy nabycie nieruchomości na państwowy zasób gruntów było zagrożone wywłaszczeniem czy też doszło do dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, zatem nie powinna mieć one żadnego znaczenia dla niniejszego postępowania. Nie można przychylić się do stanowiska Sądu, że Starosta Lubelski dokonał analizy czy nabycie nieruchomości nastąpiło "pod przymusem wywłaszczenia" w sytuacji gdy organ I instancji ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że z uwagi na warunki w jakich zawarto umowę sprzedaży, w ocenie organu zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości. Słusznie tym samym wskazał Wojewoda Lubelski, że przeprowadzenie bardziej wnikliwego i kompletnego postępowania dowodowego mogłoby skutkować sformułowaniem przez Starostę Lubelskiego odmiennych wniosków niż te, które zostały zawarte w decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 31 lipca 2014 r.

Z tych wszystkich względów wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym wniesionym przez pełnomocnika A. K. zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną" wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Należy także zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej, jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 80 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.) jak i materialnego ( art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. art. 4 pkt 3b u.g.n.). Przy takim sformułowaniu zarzutów kasacyjnych, gdzie w petitum skargi i jej uzasadnieniu "przemieszano" zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, zasadnym będzie przeanalizowanie ich łącznie.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w zakresie naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. art. 4 pkt 3b u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W tym miejscu wymaga zauważenia, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może polegać albo na jego błędnej wykładni, polegającej na błędnym zrozumieniu treści przepisu (co zarzucono we wniesionej w niniejszej sprawie skardze), albo na jego niewłaściwym zastosowaniu. Pierwsza z nich zachodzi wówczas, gdy orzeczenie było wynikiem niewłaściwego rozumienia treści przepisu, druga natomiast (tzw. błąd subsumcji), gdy ustalony stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jeżeli kasator twierdzi, że błędnie uznano, iż stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej, zarzuca błąd subsumcji, a nie błędnej wykładni. Taki sposób sformułowania tego zarzutu należy zatem uznać za wadliwy. Niezależnie jednak od tej wadliwości skargi kasacyjnej, z uwagi na opis naruszenia, powołanie w zarzutach art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. art. 4 pkt 3b u.g.n. oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej, możliwe jest odniesienie się do istoty sprawy.

Dalej należy wskazać, że w myśl art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n, przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 3b u.g.n., ilekroć w ustawie jest mowa o: zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Natomiast art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Jednakże ocena prawidłowości zastosowania powyższych przepisów przez Sąd Wojewódzki ma w niniejszej sprawie drugorzędne znaczenie i nie może być dokonywana bez uwzględnienia szczególnego kontekstu przedmiotowej sprawy, którym jest rozpoznawanie przez organ wniosku zwrotowego dotyczącego części dawnej działki nr [...] w ramach dwóch odrębnych postępowań i związania wynikającego z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1217/18. W tym wyroku Sąd, uchylając wcześniejszą decyzję Wojewody Lubelskiego z 26 października 2016 r. (umarzającą postepowanie dotyczące zwrotu nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], w części wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...]), podniósł, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Starosty Lubelskiego z 31 lipca 2014 r. o zwrocie na rzecz H. T. nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...], stanowiącą część aktualnej działki nr [...], stanowiącej cześć dawnej działki nr [...], podzielonej na mniejsze działki, w tym wnioskowaną do zwrotu działkę nr [...].

Tak kwestia została także podniesiona w zaskarżonym wyroku WSA w Lublinie z 17 maja 2022 r., gdzie wskazano, że organ wojewódzki ponownie rozpoznając odwołanie nie odniósł się do okoliczności wydania przez Starostę Lubelskiego decyzji z 31 lipca 2014r., która dotyczy tej samej nieruchomości, nabytej tym samym aktem notarialnym, w odniesieniu do tej samej strony postępowania. Oznacza to, że w sprawie zwrotu działki nr 1/6 organ dokonał diametralnie odmiennej oceny prawnej podstaw nabycia tej działki przez Gminę Lublin, niż ta dokonana w przedmiotowej sprawie, mimo wystąpienia analogicznych okoliczności faktycznych i braku zmian w stanie prawnym, która to okoliczność powinna zostać wyjaśniona. Ponadto Sąd zaznaczył, że wydając decyzję w 2021 r., Wojewoda sugerował wadliwość decyzji Starosty Lubelskiego z 31 lipca 2014 r., która nie został poddana kontroli instancyjnej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego takie stanowisko należało uznać za oderwane od obowiązującego prawa i nie mogło być uznana za wypełnienie wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Powyższe, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, doprowadziło do konkluzji, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego (tj. art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n., art. 2 Konstytucji RP, art. 8 k.p.a, 11 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a.).

Wskazane powyżej orzeczenia wydane w rozpoznawanej sprawie powodują, że zarówno zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, jak i niniejsze orzeczenie wydawane są w warunkach wskazanych w art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 p.p.s.a). Jednocześnie orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.). Zatem kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji.

Natomiast autor skargi kasacyjnej nie stawia Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Tym samym nie podważa prawidłowości zastosowania się do tej oceny, nie wskazuje także na zmianę okoliczności faktycznych lub zmianę stanu prawnego, powodujących nieaktualność tej oceny. Przywołując argumentację na poparcie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa wskazuje przede wszystkim na brak poddania kontroli instancyjnej decyzji Starosty Lubelskiego z 31 lipca 2014 r. o zwrocie oraz lakoniczność jej uzasadnienia poprzez brak pogłębionej analizy okoliczności nabycia nieruchomości od poprzedniej właścicielki w 1992 r. Zdaniem kasatora, bardziej wnikliwe i kompletne postępowanie dowodowe mogłoby skutkować sformułowaniem odmiennych wniosków przez Starostę Lubelskiego, niż te które zostały zawarte w decyzji z 31 lipca 2014 r. Z powyższego wywodów wynika zatem, że -zdaniem skarżącego kasacyjnie- decyzja Starosty Lubelskiego z 31 lipca 2014 r. nie ma żadnej doniosłości prawnej z powodu braku poddania jej kontroli instancyjnej.

Z takim stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej nie można się zgodzić z następujących powodów. Zgodnie z art. 16 i 110 k.p.a. decyzje ostateczne wiążą organy i sądy. W świetle orzecznictwa NSA i piśmiennictwa decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 504/21, to, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego www.orzeczenia.nsa.gov.pl CBOSA). Z uregulowanej w art. 110 k.p.a. zasady związania organu wydawanymi przez siebie w sprawie decyzjami wynika także obowiązek powstrzymania się przez organ od formułowanie w tożsamym stanie faktycznym i prawnym odmiennych poglądów niż uprzednio przez niego przyjęte. W demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo oczekiwać od organu administracji publicznej, działającego wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, stałości formułowanych na tle określonego stanu faktyczno-prawnego poglądów.

Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów, iż nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli (por. wyroki NSA: z 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 19/10, z 15 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2539/10). Źródłem tej zasady procesowej jest sformułowana art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości, według której wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie do działań organów administracji publicznej wymaga więc stosowania wobec tych samych rodzajowo sytuacji faktycznych i prawnych jednakowej miary ocennej (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 239/19).

Z kolei zgodnie z zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a., podane w uzasadnieniach motywy rozstrzygnięcia mają wyjaśniać w sposób logiczny tok rozumowania organów. Zasada ta sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy, wydanie innej decyzji było niemożliwe. Innymi słowy, istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r. I OSK 124/10). Zatem wbrew wywodom skargi organ miał obowiązek odnieść się do okoliczności wydania przez Starostę Lubelskiego decyzji z 31 lipca 2014r., która dotyczy tej samej nieruchomości, nabytej tym samym aktem notarialnym, w stosunku do tej samej strony postępowania, co również słusznie podkreślił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Tym samym zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz art. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. art. 4 pkt 3b u.g.n.) należało uznać za niezasadne.

Jednocześnie należy wskazać, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane jest stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 687/22, dotyczące podobnego zagadnienia. Jednakże stan faktyczny niniejszej sprawy wyraźnie różni się od stanu faktycznego rozpatrywanego w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz A. K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, których domagał się w piśmie procesowym z 28 lipca 2022 r. (nazwanego odpowiedzią na skargę kasacyjną, wniesionym 30 sierpnia 2021 r.). Stosownie bowiem do art. 179 p.p.s.a. termin na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną wynosi 14 dni od doręczenia stronie odpisu skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci przymiot odpowiedzi na skargę kasacyjną i staje się zwykłym pismem procesowym. Oznacza to, że zawarty w takim piśmie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest nieskuteczny. Złożona do akt niniejszej sprawy odpowiedź na skargę kasacyjną nie mogła wywołać skutków procesowych, bowiem została wniesiona po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. W tych okolicznościach brak jest podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów w postaci wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.