Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1486/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw z art. 139
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw. z art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 141 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 31 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych R.K. oraz A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 821/19 w sprawie ze skarg R.K., K.Z., K.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 września 2017 r., nr DO-4-6613-331-MG/16 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 821/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.K., K.Z. i K.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 września 2017 r. nr DO-4-6613-331-MG/16 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę.

Uzasadnienie wyroku sądu I instancji dostępne jest na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli: R.K. i A.M.

R.K. w złożonej skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem przepisów postępowania mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że poprzedzająca zaskarżoną decyzję decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 30 października 1996 r. rażąco narusza prawo, w związku z czym orzeczono na niekorzyść wnoszących o ponowne rozpatrzenie sprawy B.K. i K.Z., a w efekcie orzeczono na niekorzyść Skarżącego, który nie domagał się zmiany decyzji.

Na podstawie art. 185 PPSA skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Skarżący zrzekł się rozprawy.

W skardze kasacyjnej A.M. zarzuciła wydanie wyroku:

1. z naruszeniem przepisów postępowania:

- art 151 p.p.s.a. zw. z art 127 § 3 k.p.a. w zw. art 111 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż organ II instancji był uprawniony do wydania merytorycznej decyzji w sytuacji decyzji z 1996r w sytuacji gdy złożone pismo przez B.K. i K.Z. stanowiło wniosek o uzupełnienie decyzji I instancyjnej a nie stanowiło wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

- 141 § 1 p.p.s.a, poprzez nie zawarcie w treści uzasadnienia w czym przejawiało się rażące naruszenie prawa tj. naruszenie art 7, 77 § 1 k.p.a. w decyzji organu I Instancji i oparcie się jedynie na stwierdzeniu, iż decyzja wywłaszczeniowa była prawidłowa, nie wskazując wobec treści art. 139 k.p.a. co stanowiło podstawę do przyjęcia, iż decyzja organu I instancji była nie tylko niezgodna z prawem, lecz także zawierała wadę w rozumieniu art. 156 k.p.a. i orzecznictwie opartym na wykładni tego przepisu.

- art 153 p.p.s.a. i art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. (Dz.U. Nr 74, poz. 368) w związku z art 151 p.p.s.a., poprzez uznanie za prawidłową decyzję organu II instancji wydaną sprzecznie ze wskazaniami i oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie IV SA 118-119/93 i zawartymi w wyroku z dnia 24.01.1994r.,

- art 151 p.p.s.a. w zw. z art 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art.139 k.p.a. i art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji II instancyjnej z powodu naruszenia przez organ I instancji art 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, w sytuacji gdy przepisy art 77 i 77 § 1 k.p.a. są przepisami ogólnymi i ocennymi w ramach procedury administracyjnej a tym samym mogą być co najwyżej kwestionowane przez organ II instancji w ramach "zwykłej" procedury odwoławczej (jako naruszenie prawa procesowego a nie materialnego) a nie procedury odwoławczej uwzględniającej art 139 k.p.a. zwłaszcza, iż decyzja organu I instancji o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej zapadła 12 lat przed podjęciem uchwały I OPS 2/08, na podstawie jednoznacznego wtedy stanowiska w orzecznictwie, popartego zresztą wiążącym w sprawie wyrokiem z 24 stycznia 1994 r. NSA, a zatem wobec obecnego orzecznictwa dotyczącego art. 156 k.p.a. ewentualny błąd w wykładni prawa wobec różnych interpretacji prawnych nie może stanowić podstawy nieważności-rażącego naruszenia prawa.

- art. 1 p.p.s.a, art. 3 § 1 p.p.s.a, 141 § 1 p.p.s.a, art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., art 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 8 §1, art. 11, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 84 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż nieruchomość wywłaszczona nie stanowiła gospodarstwa rolnego.

2. naruszenie prawa materialnego:

-art. 151 p.p.s.a. art 7,77 § 1, 139 k.p.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie iż pomimo zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego, decyzja I instancyjna rażąco narusza prawo umożliwiając pomimo treści art. 139 k.p.a. jej uchylenie.

-art 151 p.p.s.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art 5, 7 ust 1,2,3,4 art 8 ust 1,2 ,3,4,5 art 28, art 30 ust 1-5, dekretu z dnia 26.04.1949r o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż decyzja wywłaszczeniowa z 1965 nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa .

-art 151 p.p.s.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art 5, 7 ust 1,2,3,4 art 8 ust 1, 2, 3, 4, 5 art 28, art 30 ust 1-5, dekretu z dnia 26.04.1949r o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż decyzja wywłaszczeniowa z 1965 nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa .

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonych decyzji. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za I i II instancję. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Miasto [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Miasta [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Miasto [...] zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne skarżący K.Z. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.K. uczestnik postępowania "[...] " - [...] sp. z o.o. w [...], wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz "[...] " - [...] sp. z o.o. w [...] zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywane pod tym kątem skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Odniesienie się do niektórych zarzutów będzie jednak wymagało przytoczenia ustaleń faktycznych, jakie Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Decyzja organu drugiej instancji była niewątpliwie orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej, skoro organ odwoławczy, po rozpoznaniu wniosku B.K. i K.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 30 października 1996 r., w sposób odmienny oceniając decyzję Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 17 listopada 1965 r. nr D.683/MW/65 w części utrzymującej w mocy pkt 5 orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z 26 czerwca 1965 r. nr USW.III-52a/1/57a, uchylił zaskarżoną decyzję i uznał, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w tym zakresie.

Jak prawidłowo jednak stwierdził Sąd pierwszej instancji – orzeczenie na niekorzyść nastąpiło w granicach dozwolonych treścią art. 139 k.p.a. Zasada zakazu reformationis in peius określona w art. 139 k.p.a. nie jest absolutna i doznaje ograniczeń wyrażonych w treści przytoczonego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Konstrukcja przepisu wskazuje, że obydwie przesłanki odstąpienia od zakazu reformationis in peius są samodzielne, co oznacza, że spełnienie się każdej z nich oddzielnie lub obydwu łącznie może być podstawą do odstąpienie od zakazu. Uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja ta zapadła z rażącym naruszeniem art. 7, 77 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji podzielił to stanowisko. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, odstąpienie od zakazu reformationis in peius jest zasadne w świetle materiału dowodowego sprawy zgromadzonego i ocenionego dopiero prawidłowo przez organ odwoławczy. Jak wyjaśnił Sąd I instancji istotnym w sprawie jest to, że organ I instancji miał obowiązek ocenić sprawę i wydać decyzję kierując się wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 1994 r. sygn. akt IV SA 118 -119/93. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 7 września 1992 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z 26 czerwca 1965 r. i utrzymującej go w mocy decyzji z 17 listopada 1965 r., wskazując jednocześnie, że Minister zaniechał wyjaśnienia czy tryb postępowania poprzedzający wywłaszczenie był zgodny z art. 8 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, nie wyjaśnił również czy wzywając współwłaścicieli do odstąpienia nieruchomości wskazano konkretną cenę i określono warunki zapłaty, nie ustalono także jaki charakter miała nieruchomość, a jeśli stanowiła gospodarstwo rolne to czy wykonano obowiązek wynikający z art. 8 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 1 wyżej wymienionego dekretu.

Jak wskazuje analiza akt administracyjnych sprawy, wbrew zaleceniom Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, opierając się jedynie na tych dokumentach, które już uprzednio stanowiły podstawę wydania decyzji kontrolowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w 1994 r. Zaniechanie organu I instancji, jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, rażąco naruszało przepisy art. 7 i 77 k.p.a. Obowiązkiem organu było bowiem wyjaśnienie sprawy, jak wyraźnie wskazał NSA, uznając, że materiał dowodowy znajdujący się wówczas w aktach sprawy nie daje odpowiedzi na pytanie czy doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z 1965 r.

Przytoczonych wyżej ocen, wyrażonych zarówno przez organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji nie można skutecznie zakwestionować. Odejście od zakazu reformationis in peius w okolicznościach faktycznych sprawy uznać należy za usprawiedliwione z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony wartościom i zasadom leżącym u podstaw postępowania administracyjnego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o wskazywaną w tej sprawie przez skarżącego kasacyjnie normę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej, gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji. Podobnie, błędna interpretacja, wykładnia czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., II GSK 1818/21). W orzecznictwie sądowym przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11), przy czym w tych granicach dopuszczalne jest prowadzenie postępowania dowodowego. Nie sposób bowiem w sposób wiążący wypowiedzieć się co do naruszenia prawa, przy braku odpowiednich dowodów w sprawie, zwłaszcza, gdy dokumentacja sprawy jest niepełna i brakuje w niej wielu dokumentów. Ma to zwłaszcza istotne znaczenie, gdy ocenie podlegała decyzja administracyjna pozostająca w obrocie prawnym przez ponad 50 lat, i która w sferze prawnej wywoływała określone skutki prawne przez ten czas.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności i rodzaj sprawy uzasadniają odstąpienie od zakazu reformationis in peius, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji przez organ I instancji po upływie 50 lat, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nakazanego wyrokiem sądu nie tylko rażąco naruszało art. 7 i 77 k.p.a., lecz również art. 30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Wyrażona w orzeczeniu Sądu ocena prawna i wskazania wiązały bowiem Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r. III RN 130/97 - OSP 1999 z. 3 poz. 101, wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną na gruncie art. 30 ustawy o NSA wyjaśnił, że oznacza to, że " (...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy".

Pomijając natomiast ocenę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1994 r. Sąd I instancji naruszyłby art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz.1271 ze zm.), który stanowi, że "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia". Zatem organ rozpatrując ponownie sprawę, także w postępowaniu nadzorczym, obowiązany był zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego. Podobna zasada obowiązuje zresztą obecnie stosownie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W związku z tym zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony a odstąpienie od zakazu reformationis in peius miało podstawę prawną w treści art. 139 in fine k.p.a. i zostało – jak wcześniej wyjaśniono – w sposób dostateczny uzasadnione.

Przechodząc do oceny zarzutów drugiej ze skarg kasacyjnych należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. z uwagi na to, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzuty skargi kasacyjnej muszą ponadto odnosić do zaskarżonego wyroku, z uwzględnieniem przy tym przedmiotu sprawy kontrolowanej przez Sąd. Wskazanie w zarzutach przepisów, które nie mogły być podstawą kontroli Sądu I instancji powoduje nieskuteczność skargi kasacyjnej w tym zakresie. Również tworzenie niespójnego zestawienia przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest w świetle art. 174 p.p.s.a. nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstaw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl), jednakże nieprawidłowość zarzutu może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu.

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. W zarzutach naruszenia prawa materialnego przywołano szereg przepisów dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych, jednakże nie uzasadniono tego zarzutu w zakresie wyznaczonym przez przywołane przepisy. Nie jest przy tym wiadomym na czym polegała błędna wykładnia zarzutów prawa materialnego z uwagi na brak jakiegokolwiek ich uzasadnienia. Sąd kasacyjny – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.

Ocenę zarzutów kasacyjnych należy rozpocząć do wskazania, iż autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się zatem do zarzutów kasacyjnych skierowanych wobec podstawy faktycznej wyrokowania wypada dostrzec, iż odwołując się do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 111 k.p.a., autor kasacji zarzuca błędną kwalifikację złożonego w sprawie środka odwoławczego, wskazując, że pismo złożone przez B.K. i K.Z. stanowiło wniosek o uzupełnienie decyzji, a nie stanowiło wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzut nie jest zasadny i nie został poparty jakimkolwiek dowodem w sprawie.

Zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. w brzmieniu z daty złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona mogła w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Strona mogła żądać zatem uzupełnienia rozstrzygnięcia, jeżeli organ nie rozstrzygnął o całości żądania strony albo nie nadał decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, albo nie zamieścił w osnowie decyzji rozstrzygnięcia, które zgodnie z przepisami szczególnymi, powinien był zamieścić z urzędu (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Opublikowano: WKP 2020, komentarz do art. 111 k.p.a.). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ administracji rozstrzygnął sprawę w jej całokształcie, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu, że konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego będzie konieczność rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zatem rozstrzygnięcie organu nie wymagało uzupełnienia ponieważ jego oceną objęto decyzję ostateczną organu z 17 listopada 1965 r. w całości. Gołosłowność zarzutu potwierdza również treść pisma B.K. i K.Z. Pismo skarżących z 2 lipca 2001 r. zostało przez nich zatytułowane "Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy" W podstawie prawnej wniosku wskazano na art. 127 § 3 k.p.a. Skarżący wnieśli w nim, nie o uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji, lecz o uchylenie decyzji z 30 października 1996 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczania przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 17 listopada 1965 r. i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z 20 czerwca 1965 r. W zarzutach istotnie podniesiono zarzut niestwierdzenia nieważności decyzji z 20 czerwca 1965 r., jednocześnie jednak co do obu decyzji wskazano na błędną ocenę materiału dowodowego w zakresie nieuznania nieruchomości wywłaszczonej za gospodarstwo rolne. Powyższe wskazuje, że intencją B.K. i K.Z. nie było jedynie uzupełnienie decyzji, lecz ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę K.Z. i K.S. od decyzji Ministra Infrastruktury z 4 stycznia 2010 r. nie miał wątpliwości, iż zaskarżona decyzja zapadła w wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez B.K. i K.Z. od decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 30 października 1996 r. Wyrok ten jest prawomocny.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej również nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Wskazano natomiast na niepełne przedstawienie stanu sprawy oraz ogólnikowe odniesienie się do zarzutów sformułowanych wobec zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju sytuacje nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się odnosząc się do tożsamego zarzutu skargi kasacyjnej R.K.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a, art. 3 § 1 p.p.s.a, 141 § 1 p.p.s.a, art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., art 151 ppsa w zw. z art. 7, 8 § 1, 11, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 84 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż nieruchomość wywłaszczona nie stanowiła gospodarstwa rolnego.

Przepisy art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. I OSK 398/21). W orzecznictwie NSA podkreślano już niejednokrotnie, że przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. II OSK 2956/17). To, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być też utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Pozostałe zarzuty procesowe nie poddają się ocenie z uwagi na brak ich uzasadnienia. Sądowi nie jest wiadomym w jaki sposób naruszenie ww. przepisów k.p.a. wpłynęło na bezzasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, że nieruchomość wywłaszczona nie stanowiła gospodarstwa rolnego.

Przechodząc natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego trzeba wskazać, że również te zarzuty nie są zasadne, ponadto nie zostały w sposób prawidłowy sformułowane i uzasadnione. W uzasadnieniu zarzutów wskazano jedynie na to, że wywłaszczona nieruchomość była nieruchomością rolną, co zapewne należało wiązać z zarzutem naruszenia art. 30 dekretu. Również w tym zakresie skarżąca kasacyjnie nie podważyła stanowiska organu odwoławczego i Sądu I instancji. Z ustaleń organu wynikało, że przedmiotem wywłaszczenia był niezabudowany grunt rolny niestanowiący gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy powołał się przy tym na legalną definicję gospodarstwa rolnego zawartą w ustawie z 28 czerwca 1950 r. o podatku gruntowym (Dz.U. Nr 27, poz. 250). Wywłaszczona nieruchomość nie spełniała definicji zawartej w powyższej ustawie ponieważ, jak ustalił organ nie była użytkowana przez współwłaścicieli z uwagi na wydzierżawienie jej na mocy kontraktu dzierżawy z 4 maja 1950 r. Zatem twierdzenia skarżącej, że wywłaszczany grunt stanowił gospodarstwo rolne nie znajduje uzasadnienia zarówno na podstawie dowodów zgromadzonych przez organ, jak i tych przedłożonych przez strony w toku postępowania. Przypomnienia też wymaga, że przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja wydana w tzw. trybie nieważnościowym. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała w uzasadnieniu skargi, jaki wpływ nieprawidłowe zakwalifikowanie wywłaszczonej nieruchomości rolnej mogło mieć na uznanie, że decyzje z 1965 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym zarzuty skargi, wobec braku uzasadnienia w tej mierze, nie były skuteczne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.

W przedmiocie kosztów postępowania NSA nie uwzględnił wniosków uczestników postępowania zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują zasądzenia kosztów postępowania uczestnikom postępowania.