Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2629/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 45 ust. 1,  art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2023 poz 1610
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
article: art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. i J. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 451/23 odrzucającego skargę M. T. i J. T. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia ... 2022 r. Nr ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic P. i D. we W. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 451/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), odrzucił skargę M. T. i J. T. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] 2022 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic P. i D. we W.

M. T. i J. T. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższe postanowienie w całości, zarzucając Sądowi I instancji, na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1) naruszenie prawa materialnego, a to:

a) przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.; dalej jako u.s.g.), przez jego błędną wykładnię, sprzeczną z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej jako: Konstytucja RP), polegającą na przyjęciu, że możliwość naruszenia uprawnień właścicielskich wynikających z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm., dalej jako: k.c.) na skutek wprowadzenia zaskarżonych postanowień planu miejscowego nie uzasadnia prawa do skierowania skargi do sądu administracyjnego podczas gdy pogląd ten jest sprzeczny z poglądami orzecznictwa i przedstawicieli doktryny oraz prowadzi do ograniczenia prawa skarżących do sądu;

b) przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię, sprzeczną z art. 30 ust. 1 Konstytucji RP, przejawiającą się w przyjęciu, że obniżenie wartości rynkowej nieruchomości skarżących na skutek uchwalenia zaskarżonej Uchwały nie stanowi naruszenia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu, choć takie stanowisko jest aprobowane w orzecznictwie sądów administracyjnych;

c) art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej jako u.p.z.p.). przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaistnienie jednej z przesłanek przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w postaci uchybienia zasad oraz trybu sporządzania planu miejscowego nie stanowi naruszenia interesu prawnego;

2) naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć Istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez pominięcie w ustaleniach Sądu I instancji faktu, iż skarżący są właścicielami zarówno nieruchomości sąsiadującej z obszarem objętym planem [...], jak i nieruchomości posadowionej w graniach zaskarżonego planu miejscowego [...], a w konsekwencji błędne ustalenie, że zapisy planu miejscowego nie naruszają treści uprawnień właścicielskich skarżących i tym samym nie przysługuje im interes prawny do wniesienia skargi oparty na przepisie szczególnym [art. 101 ust. 1 u.s.g.], co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało niezasadnym zastosowaniem art. 58 pkt 5a p.p.s.a. i odrzuceniem Skargi,

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. polegające na wadliwym ustaleniu w treści uzasadnienia, że kwestionowane przez skarżących postanowienia zaskarżonej Uchwały są identyczne i zakresowo tożsame z uprzednio obowiązującymi postanowieniami planu miejscowego na tym samym obszarze, przy jednoczesnym pominięciu przez Sąd I instancji, że na mocy kwestionowanej Uchwały doszło do uchylenia zapisów dotyczących obowiązywania pasa zieleni ochronnej wielopiętrowej w tym zimozielonej, o szerokości nie mniejszej niż 5 m [a tym samym istotnej zmiany planu miejscowego], którego celem zgodnie z dowodami zawnioskowanymi przez skarżących [tj. pismo z dnia 3 sierpnia 2016 r.] była ochrona właścicieli nieruchomości sąsiadujących przed uciążliwościami wynikającymi z dopuszczenia lokalizowania na terenie objętym zaskarżoną Uchwałą hoteli i obiektów handlowych, co radykalnie zmienia skutki oddziaływania pozostałych postanowień planu miejscowego i sytuacji prawnej skarżących jako właścicieli zarówno nieruchomości posadowionych na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym jak nieruchomości sąsiadujących, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało niezasadnym zastosowaniem art. 58 pkt 5a p.p.s.a. i odrzuceniem skargi jak również uniemożliwia kontrolę instancyjną postanowienia, z uwagi na brak odniesienia się przez Sąd I instancji do całości skargi;

c) naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. i art. 47 § 1 p.p.s.a. poprzez niewezwanie organu do uzupełnienia braków formalnych odpowiedzi na skargę, podczas gdy organ nie załączył do ww. pisma wszystkich wskazanych w nim załączników, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało nieuzasadnionym uwzględnieniem stanowiska organu, a w konsekwencji zastosowaniem art. 58 pkt 5a p.p.s.a. i odrzuceniem Skargi;

d) naruszenie art. 115 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. polegające na nieskierowaniu stron na mediacje pomimo zgłoszenia wniosku w tym zakresie przez skarżących oraz nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu postanowienia do ww. wniosku [przyczyn jego nieuwzględnienia], pomimo jednoczesnego zwrócenia uwagi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżący od długiego czasu kwestionują politykę planistyczną organu co pozwala przypuszczać, że zastosowanie mechanizmów koncyliacyjnego rozwiązania sporu przyczyniłoby się do urzeczywistnienia zasady partycypacji społecznej przewidzianej w art. 8e u.p.z.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem uniemożliwiło kontrolę instancyjną postanowienia oraz skutkowało niezasadnym i arbitralnym zastosowaniem art. 58 pkt 5a p.p.s.a.;

e) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a polegające na sprzeczności tez zawartych w uzasadnieniu postanowienia co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem uniemożliwiło w części kontrolę instancyjną postanowienia oraz skutkowało niezasadnym i arbitralnym zastosowaniem art. 58 pkt 5a p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wniesiono również o dopuszczenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodu z dokumentu w postaci wyciągu z księgi wieczystej nr ..., prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Wrocławia-[...] We Wrocławiu, IV Wydział Ksiąg Wieczystych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ Rada Miejska Wrocławia wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zgodzić się należało z zarzutami skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki z naruszeniem art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. stwierdził brak legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z tym, że wadliwość zaskarżonego postanowienia wynika w dużej mierze z niewłaściwej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., konieczne jest przedstawienie w tym zakresie uwag ogólnych.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z przytoczonego przepisu wynika expressis verbis, że badanie legitymacji strony skarżącej wymaga wyłącznie ustalenia, czy zaskarżony akt narusza jej interes prawny. Natomiast ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały ma znaczenie dla wyniku rozstrzyganej merytorycznie sprawy.

Podkreślenia wymaga, że kwestii "naruszenia interesu prawnego" nie należy utożsamiać z "naruszeniem prawa". Jak trafnie wyjaśniono w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Również w orzecznictwie przyjmuje się, że wykazanie naruszenia interesu prawnego przez stronę wnoszącą skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie oznacza, że uchwała narusza prawo. Zagadnienie to może być rozważane dopiero w trakcie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie zaś na etapie badania legitymacji skargowej (zob. postanowienie NSA z 17 grudnia 2019 r. II OSK 3758/19).

W niniejszej sprawie przedstawiona w uzasadnieniu postanowienia argumentacja Sądu Wojewódzkiego wykracza poza aspekty związane z badaniem legitymacji skarżących, jak również świadczy o braku właściwego rozgraniczenia etapu związanego z badaniem naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego.

Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego należało bowiem uznać, że skarżący wykazali istnienie związku pomiędzy ich własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, a konkretnie powołali okoliczności świadczące o naruszeniu ich interesu prawnego zakwestionowanymi ustaleniami planu miejscowego.

Mianowicie w skardze wyjaśniono w sposób wyczerpujący, że w następstwie uchwalonego w dniu [...] 2022 r. planu miejscowego na terenie sąsiadującym bezpośrednio z ich działką oznaczoną nr ew. [...] (pozostającą poza obszarem planu) powstanie możliwość realizacji zabudowy w postaci handlu detalicznego małopowierzchniowego (do 2000 m²), obiektów hotelowych oraz budynków o wys. do 14 m, co wiązać się będzie z licznymi immisjami i uciążliwościami, negatywnie oddziałującymi na ich nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (m.in. zanieczyszczenie hałasem, światłem z uwagi na całodobowe funkcjonowanie hoteli, zacienienie, wzmożony ruch samochodowy). Zwłaszcza akcentowano, że na danym terenie dominuje zabudowa jednorodzinna, a dotychczasowe akty planistyczne (studium z 2008 r. i 2010 r.) przewidywały rozwój kameralnych zespołów urbanistycznych o przeznaczeniu mieszkaniowym, zaś według aktualnego studium z 2018 r. obszar ten ukierunkowany jest na przeznaczenie pod obszary mieszkaniowe. Zdaniem skarżących w planie nie zawarto wystarczających rozwiązań ograniczających negatywne oddziaływanie dużych obiektów usługowych lub hotelowych wraz z parkingami na działki sąsiednie.

W takim stanie sprawy błędne było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że z twierdzeń skargi nie wynika, aby doszło do takiego naruszenia interesu prawnego skarżących, które dałoby się zakwalifikować jako podstawa do skutecznego wniesienia skargi na przedmiotową Uchwałę.

Zgodzić się należało również z zarzutem kasacyjnym (pkt II.2e), w którym zwrócono uwagę na niespójność tez przedstawionych w uzasadnieniu wyroku.

Sąd Wojewódzki z jednej strony – odnosząc się do wybranych judykatów – wskazał, że właściciel nieruchomości położonej poza obszarem planu (nieruchomości sąsiedniej) ma prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego, jeżeli planowana zabudowa będzie związana z uciążliwościami dla jego nieruchomości. Natomiast z drugiej strony stanął na stanowisku, że: "w realiach niniejszej sprawy, skoro skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z obszarem objętym planem, to ewentualnie tylko postanowienia planu dotyczące ich nieruchomości mogłyby naruszać ich interes prawny lub uprawnienie. Ustalenia planu dotyczące innego terenu w żaden sposób nie mogą – w świetle argumentów zawartych w skardze owego interesu prawnego lub uprawnienia naruszać".

Podkreślenia zatem wymaga, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że badając uprawnienie konkretnego podmiotu do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. – za dopuszczalne uznać należy zaskarżenie uregulowań planu, które chociaż nie dotyczą bezpośrednio nieruchomości strony skarżącej, to jednak oddziałują na przysługujące jej prawo własności do nieruchomości objętej planem lub sąsiadującej z terenami leżącymi w granicach planu.

Każdorazowo konieczna jest więc analiza, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich. Przyjmuje się w szczególności, że naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym ich użytkowaniu. Należy mieć przy tym na uwadze regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a zwłaszcza art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2009 r. II OSK 900/09, z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1940/10, z 3 listopada 2010 r. II OSK 1780/10, z 5 listopada 2014 r. II OSK 974/13, z 12 kwietnia 2017 r. II OSK 1141/16, z 4 listopada 2020 r. II OSK 2278/18, postanowienie NSA z 30 sierpnia 2017 r. II OSK 1402/17).

Trafnie ponadto podniesiono w punkcie II.2b skargi kasacyjnej, iż wadliwie Sąd Wojewódzki uznał, że zarzuty zawarte w skardze stanowią powtórzenie argumentów podniesionych w stosunku do poprzednio obowiązującego i zaskarżonego m.in. przez skarżących planu miejscowego z 2009 r., a tym samym miarodajna pozostaje ocena zawarta we wcześniejszym wyroku WSA oddalającym skargę (wyrok z 23 grudnia 2010 r. II SA/Wr 415/10) oraz wyroku NSA z 7 października 2011 r. II OSK 1488/11 oddalającym ich skargę kasacyjną.

Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący zwrócili w skardze uwagę na fakt, że w planie z 2022 r. nie uwzględniono ustanowionych w poprzednim planie miejscowym z 2009 r. postanowień dotyczących pasa zieleni ochronnej wielopiętrowej, w tym zimozielonej, o szerokości nie mniejszej niż 5 m. Dodatkowo podnieśli, że gdy wraz z właścicielem innej nieruchomości wystąpili do Urzędu Miejskiego z wnioskiem o nabycie części działki nr [...] w celu "odgrodzenia się" od przyszłych inwestycji planowanych na tym terenie, to w piśmie Urzędu z 3 sierpnia 2016 r. zawierającym odmowę sprzedaży wnioskowanego gruntu wskazano m.in., że ta część działki jest przeznaczona w planie miejscowym na pas zieleni ochronnej, co obligować będzie przyszłego inwestora do zagospodarowania wnioskowanego terenu zgodnie z przeznaczeniem w planie, tj. stworzenia naturalnej bariery roślinnej oddzielającej nieruchomości skarżących od ewentualnych uciążliwości związanych z planowaną realizacją na przyległym terenie.

W takiej relacji przestrzennej zachodzącej pomiędzy nieruchomością skarżących a terenem objętym planem, mieli oni prawo oczekiwać, że ich skarga zostanie rozpoznana merytorycznie.

Zaznaczyć należy, że na etapie sprawdzania dopuszczalności skargi wystarczy ustalenie, że kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały pozostają w bezpośrednim związku z uprawieniami i obowiązkami strony skarżącej, której prawo własności podlega ochronie, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z przepisami art. 140 i art. 144 k.c. Rozstrzygając o legitymacji procesowej strony skarżącej należy rozważyć, czy wskutek postanowień nowego planu miejscowego zmienił się stan prawno - planistyczny poszczególnych działek gruntowych, a zwłaszcza czy nastąpiło pogorszenie sytuacji właścicieli nieruchomości w kontekście przysługujących im uprawnień do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich społeczno - gospodarczym przeznaczeniem, a także uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi immisjami.

Niewątpliwie wobec zarzutów zawartych w skardze konieczne było merytoryczne jej rozpoznanie celem zbadania, czy zakwestionowane ustalenia planu miejscowego ustanowione zostały z poszanowaniem wymienionych wyżej regulacji ustawowych, jak też zasad konstytucyjnych chroniących prawo własności przed nadmierną ingerencją (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji). Rzeczą Sądu Wojewódzkiego było rozważenie, czy gmina uchwalając zaskarżone postanowienia planu miejscowego nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, a zwłaszcza czy w myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p. dokonała właściwego wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej społeczności.

Jak zaznaczono na wstępie, Sąd Wojewódzki nie powinien w ramach formalnego badania dopuszczalności skargi, wyrażać oceny dotyczącej treści ustaleń przedmiotowego planu miejscowego w kontekście zachowania wymogów z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. (w uzasadnieniu błędnie podano: art. 2 pkt 6 i 7) oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. (str. 9 uzasadnienia), z konkluzją m.in., że organ rozważył interesy prywatne skarżących i właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na obszarze objętym planem (str. 13 uzasadnienia – pkt 6).

Wreszcie wskazać należy na wadliwy pogląd Sądu Wojewódzkiego, że "Kwestia przyszłego, hipotetycznego negatywnego oddziaływania na środowisko czy życie i zdrowie ludzi dopiero w przyszłości nie mogą przesądzać o aktualnym z chwilą wejścia planu w życie naruszeniu konkretnego interesu prawnego skarżących (...)". Błędnie ponadto stwierdził Sąd Wojewódzki, że postanowienia zaskarżonego planu nie naruszają aktualnego i realnie istniejącego interesu prawnego skarżących, zaś kwestia potencjalnej uciążliwości i immisji przyszłej zabudowy oceniana będzie na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Oczywiste powinno być to, że kontrola aktu prawa miejscowego dokonywana jest dlatego, że ustalenia planu - jako unormowania obowiązujące powszechnie na danym terenie i mające moc wiążącą dla organów administracji publicznej orzekających w przedmiocie pozwoleń na budowę - w konsekwencji stanowią podstawę działań inwestorskich, które w efekcie realizacji określonych przedsięwzięć budowlanych mogą wpływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Normy obowiązujące na etapie uchwalania aktu planistycznego chronią interes prawny każdego, kto z racji przysługującego mu prawa własności może domagać się, aby korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem nie doznawało ograniczeń niemających uzasadnienia w przepisach prawa i aby ustalanie przez organ planistyczny zasad zagospodarowania i zabudowy terenu odbywało się zgodnie z wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju, z uwzględnieniem walorów architektonicznych, krajobrazowych i ekonomicznych przestrzeni, jak też wymaganiami w zakresie ochrony środowiska i ochrony własności, a także przy uwzględnieniu innych wartości przewidzianych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, już samo uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów (por. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. II OSK 1940/10, z dnia 5 lutego 2013 r. II OSK 2479/12). W wyroku z 3 kwietnia 2019 r. II OSK 1429/17 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że ustalenia planu zawsze mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji.

Wobec powyższego za niewłaściwą należało uznać konkluzję Sądu Wojewódzkiego, że: "sam fakt możliwości naruszenia uprawnień właścicielskich (wynikających m.in. z art. 140 k.c.) w sytuacji realizacji postanowień zaskarżonego planu w przyszłości nie uzasadnia (...) istnienie aktualnego w momencie uchwalania planu interesu prawnego skarżących do skierowania skargi do sądu administracyjnego na jego postanowienia".

Zauważyć trzeba, że tak sformułowana koncepcja Sądu Wojewódzkiego wypacza znaczenie skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g., której złożenie ma zasadniczo sens, gdy pozwoli zapobiec działaniom inwestycyjnym podejmowanym na podstawie ustaleń planu miejscowego niezgodnych z prawem. Gdy już bowiem dojdzie do zrealizowania przedsięwzięć budowlanych na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podważanie takiego planu jest nieefektywne. Nieracjonalne jest zatem założenie, że legitymacja do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. aktualizuje się wówczas, gdy zrealizowana będzie inwestycja na podstawie kwestionowanych postanowień planu, a w dodatku zaistnieją ponadnormatywne uciążliwości związane z działalnością nowego obiektu oddziałujące na nieruchomość podmiotu skarżącego.

Zaakcentować ponadto trzeba, że zaakceptowanie stanowiska Sądu Wojewódzkiego byłoby równoznaczne z nieuzasadnionym ograniczeniem możliwości zaskarżenia do sądu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Przyjęta przez Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie interpretacja art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz ocena legitymacji procesowej skarżących jest nie do pogodzenia z ustanowionym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawem do sądu.

W sytuacji, gdy ustalenia planu obejmują tereny o różnym przeznaczeniu, a charakter istniejącego w sąsiedztwie lub w obszarze planu zagospodarowania wskazuje na możliwość oddziaływania nowych obiektów na dotychczasową zabudowę, to konieczne jest zastosowanie rozwiązań gwarantujących ład przestrzenny, ale też wymagane jest wyważenie interesów prawnych właścicieli poszczególnych nieruchomości. Dlatego w niniejszej sprawie należało przyznać skarżącym legitymację do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały, aby możliwa była ocena, czy naruszenie ich interesu prawnego zakwestionowanymi postanowieniami planu odbyło się zgodnie z prawem.

Z podanych wyżej względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, a tym samym bezprzedmiotowe było odnoszenie się do pozostałych zarzutów kasacyjnych.

Zaskarżone postanowienie, jako podjęte z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., podlegało uchyleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak jest podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie o odrzuceniu skargi.

Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a.

-----------------------

10