Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 856/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza O. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego K. L. kwotę 2810 (dwa tysiące osiemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 856/14

UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania K. L. (dalej "skarżącego") od decyzji Burmistrza O.(dalej "Burmistrza") z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], wydanej w przedmiocie ustalenia opłaty tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymało decyzję Burmistrza w mocy.

II. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym:

1. Zawiadomieniem z dnia 27 maja 2010 r. Burmistrz powiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia, na podstawie art.36 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), dalej "ustawy" albo "upzp", opłaty należnej w związku ze zbyciem przez skarżącego działki o nr ew. [...] , położonej w obrębie 03 miasta O. (dalej "nieruchomości"), objętej postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. z częścią wsi O., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] września 2006 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. poz. 10384 (dalej "plan", "nowy plan, "plan z 2006 r.".

2. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] znak [...] Burmistrz ustalił należną od skarżącego opłatę w wysokości 13 252, 60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

3. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2011 r., SKO uchyliło w całości tę decyzję i przekazało Burmistrzowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

4. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Burmistrz ustalił należną od skarżącego opłatę w wysokości 13 074,60 zł jako 989/3821 części opłaty w wysokości 50 513,70 zł, należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

5. Skarżący wniósł do SKO odwołanie od decyzji Burmistrza, kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji.

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. odwołanie skarżącego od decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2013 r., SKO utrzymało decyzję Burmistrza w mocy.

Uzasadniając zaskarżoną obecnie decyzję, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. Przedmiotem postępowania jest nieruchomość, stanowiąca obecnie działkę nr [...] o powierzchni 3 821 m. kw. Sprzedaż tej nieruchomości nastąpiła aktem notarialnym w dniu [...] lipca 2008 roku za Rep. A Nr [...]. Działka ta powstała w wyniku połączenia działek nr [...], nr [...] i [...], które w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiły część dawnych działek nr [...], nr [...] i nr [...].

2. Zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. z częścią wsi O. z dnia [...] września 2006 r. przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 5MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej).

3. Uprzednio na terenie miasta O. obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta O. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 13, poz. 135 z dnia 21 czerwca 1994 r.), dalej "plan z 1994 r." albo "plan nieobowiązujący", zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona była na terenach oznaczonych symbolem A 2 R (strefa rolno-osadnicza). Plan ten obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., natomiast od 1 stycznia 2004 r. do czasu uchwalenia nowego planu działka nie była objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego.

4. W aktach sprawy znajduje się sporządzona w dniu 20 marca 2013r. "Analiza możliwości zabudowy dla obszaru dz. ew. nr [...] obręb [...] miasta O. " sporządzona z upoważnienia Burmistrza Miasta O. przez Panią M. T. Z analizy tej wynika, że w uprzednio obowiązującym planie ww. działka nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki, które utworzyły działkę nr [...] oznaczone były w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy [...] i [...], których obszar przekraczał 0,5 ha. Nie był zatem spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647). Skład Orzekający z racji posiadanego doświadczenia orzeczniczego w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy za prawidłowe uznaje powyższe wyjaśnienia odnośnie braku możliwości ustalenia warunków zabudowy ze względu na ochronę jaką gruntom rolnym zapewnia ustawa dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013r. poz. 1205).

5. W stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nie było konieczne ustalenie - dla potrzeb ewentualnego zastosowania art. 87 ust.3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - relacji wartości nieruchomości określonej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. i wartości nieruchomości określonej przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. Z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, zaakceptowanych przez niniejszy Skład Orzekający, wynika bowiem, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania terenu był identyczny jak przeznaczenie tej nieruchomości określone w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta O. zatwierdzony uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 1994 r.

6. Podstawę ustalenia opłaty w niniejszej sprawie stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 10 maja 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Pana J. K. (dalej "operat", "opinia").

6.1. Dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej faktycznym sposobem wykorzystywania po wygaszeniu mocy obowiązującego planu z 1994 r. biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, przyjmując do porównań 3 transakcje prawem własności nieruchomości, dla których brak było ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wybrane zostały transakcje pochodzące z roku 2006, których cena zaktualizowana została trendem rynkowym na 2008 rok. Transakcje te pochodziły z miejscowości M. i J.

2. Dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazał na rodzaj i liczbę cech różnicujących obiekty porównawcze oraz podał wagi każdej z tych cech. Wybrano zatem: położenie (40%), otoczenie (15%), uzbrojenie w urządzenia infrastruktury technicznej (10%), dojazd (5%), przewidywane potencjalne możliwości przeznaczenia gruntów w przyszłości (30%). Powyższe wszystkie atrybuty rynkowe uwzględnione zostały przy szacowaniu wartości przedmiotowej nieruchomości.

3. Powyżej przedstawiona metodologia wyceny nie budzi żadnych zastrzeżeń organu odwoławczego. W ocenie Kolegium do porównań wybrane zostały transakcje nieruchomościami, które spełniają kryterium podobieństwa stosowanie do definicji zawartej wart. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

4. Z treści art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Powyższy przepis, posługując się pojęciem "nieruchomości podobnej" nakazuje do przyjmowania do wyceny działek o cechach jak najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianej.

W art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wyraźnie wskazał, iż pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Należy przy tym zauważyć, iż zawsze o podobieństwie nieruchomości decydować będą takie cechy jak położenie, stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania. Natomiast inne cechy nieruchomości, w tym powierzchnia, mogą determinować ich podobieństwo, o ile rzeczoznawca majątkowy uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym. Istota szacowania nieruchomości polega na tym, że porównuje się tę nieruchomość, która jest przedmiotem wyceny i która ma określone cechy rynkowe,

od których zależy jej cena, z nieruchomościami o podobnych cechach rynkowych, których ceny, jakie uzyskano za nie w obrocie, są znane. Tym cechom rynkowym przypisuje się pewne wagi wynikające z analizy rynku i posiadanej bazy danych o cenach i cechach nieruchomości, będących wcześniej przedmiotem obrotu rynkowego. W przypadku wystąpienia odmienności w cechach nieruchomości wycena, określająca wartość, podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Nie można natomiast założyć, iż różnice w niektórych cechach nieruchomości porównawczych wpływają na prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego. Jeśli bowiem różnice te zostaną wychwycone przez rzeczoznawcę majątkowego, a następnie wartość nieruchomości określona zostanie w drodze korekty ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości, to nie ma podstaw kwestionowania tak sporządzonego operatu szacunkowego. Oczywiście najlepiej byłoby używać do porównań transakcji nieruchomościami o cechach identycznych z nieruchomością wycenianą, jednakże z uwagi na ogromne zróżnicowanie rynku nieruchomości, jest to praktycznie niemożliwe.

5. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowej działce dopuszczono możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

6. Przy szacowaniu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego zastosowano również podejście porównawcze metodę porównywania parami, przyjmując do porównań 3 transakcje działkami, na których dopuszczono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Wybrane zostały transakcje zawarte na rynku w latach 2007-2008, pochodzące z P. oraz O. (tabela na stronie 12 operatu). Ceny zaktualizowano na 2008 rok.

7. W celu zobiektywizowania procesu wyceny biegły wybrał cechy rynkowe wpływające na ceny nieruchomości pochodzących z lokalnego rynku transakcyjnego oraz wagi tych cech. Posiłkując się badaniami i obserwacjami preferencji potencjalnych nabywców ustalono następujący rodzaj cech rynkowych: położenie (50%), otoczenie (15%), uzbrojenie w urządzenia infrastruktury technicznej (10%), dojazd (5%), możliwości inwestycyjne, przynależność do pola inwestycyjnego (20%). Atrybuty te uwzględnione zostały w procesie wyceny.

6.8. Przedstawiony sposób wyceny nie budzi żadnych zastrzeżeń organu odwoławczego. W ocenie SKO do porównań wybrane zostały transakcje nieruchomościami, które spełniają kryterium podobieństwa stosownie do definicji zawartej wart. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po dokonaniu analizy wykonanej wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości należy stwierdzić, iż brak jest podstaw do uznania, iż sporządzony przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy zawiera błędy, które wpływałyby na wynik wyceny.

7. Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w odwołaniu w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że jak wynika z operatu szacunkowego wartość nieruchomości zarówno przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po jego uchwalaniu oszacowano na dzień 9 lipca 2008 roku (str. 5 operatu szacunkowego w zw. z treścią art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stąd do porównań w obu przypadkach wybrane zostały transakcje poprzedzające tą datę, przy czym jak wynika z badania na stronach 8-9 operatu szacunkowego koniecznym było zaktualizowanie cen wybranych transakcji na ww. datę określonym trendem czasowym. Zaktualizowane ceny transakcyjne podane zostały w tabelach na stronie 10 operatu (wartość w stanie przed uchwaleniem planu) oraz 12 operatu (wartość w stanie po uchwaleniu planu). Wobec powyższego nie można uznać, że oszacowana różnica wartości uwzględnia inne tendencje rynkowe.

8. Ponadto odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących doboru transakcji z innych miejscowości SKO stoi na stanowisku, że zagadnienie wyboru właściwego rynku nieruchomości jest zagadnieniem z zakresu wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego, a zatem trafność wyboru przez biegłego odpowiedniego rynku mogła być oceniona przez porównanie w tym zakresie opinii biegłego z prywatną kontrwyceną bądź przez skonfrontowanie ustaleń biegłego z oceną korporacji rzeczoznawców majątkowych. Tymczasem w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym biegły na stronie 9 wyjaśnił dlaczego zmuszony był posiłkować się transakcjami z innych miejscowości.

IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję SKO, podnosząc że w toku postępowania doszło do obrazy przepisów art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż zwyżka cen nieruchomości, która w pewnym czasie w istocie miała miejsce, jest wystarczająca do obciążenia sprzedających dodatkową opłatą gdy tymczasem powszechnie przyjęta linia orzecznictwa wskazuje, iż zwyżka taka musi być tylko konsekwencją uchwalenia lub zmiany planu, a to w niniejszej sprawie nie zostało udowodnione. W skardze podniesiono, że wzrost cen był wynikiem ogólnopolskiej zwyżki koniunktury w przeszłości, zaś obecnie ceny spadły, co potwierdza tezę, że uchwalenie planu miało niewielki lub żaden wpływ na wartość nieruchomości, albowiem obecnie przy uchwalonym planie, co wynika z obu decyzji, nie ma transakcji lub jest ich niewiele, a ceny bezsprzecznie w całej Polsce spadły. Wskazanie w opinii rzeczoznawcy, iż zwyżka jest wynikiem wyłącznie uchwalenia planu nie jest wystarczające, lecz należy to w merytoryczny sposób wskazać, co w opinii nie nastąpiło. Przy sporządzaniu operatu doszło do błędów metodologicznych, a rzeczoznawca nie wdrożył zasad, jakimi winien się kierować na tym etapie postępowania. Skarżący podniósł również zarzut przedawnienia, wskazując że wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia opłaty dodatkowej może nastąpić w terminie 5 lat od uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania, zaś w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte już po upływie tego okresu, co skutkuje niemożnością nałożenia na stronę ww opłaty.

V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Działając w oparciu o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a." Sąd uznał, że zaskarżona decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. naruszają prawo. Skutkowało to uwzględnieniem skargi.

Należy podkreślić, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do następujących wniosków:

1. Materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm. - dalej jako ustawa/upzp). Zgodnie z tym przepisem: jeżeli w związku z uchwaleniem planu lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrasta, a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość - wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (tzw. "rentę planistyczną"), określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości a określenie stawki procentowej, w oparciu o którą ustala się wysokość opłaty jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej plan już istniejący.

2. Opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można nałożyć w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 ustawy) - pod warunkiem że doszło do zbycia nieruchomości objętej planem przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy). W tym miejscu trzeba wskazać, że najdalej idący zarzut skargi dotyczący "przedawnienia" prawa nałożenia spornej opłaty nie był zasadny. W omawianym postępowaniu w oparciu o art. 37 ust. 4 upzp - art. 37 ust. 3 upzp stosuje się "odpowiednio". Oznacza to, że postępowanie w sprawie opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem albo zmianą planu może być wszczęte w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Jak się podnosi w orzecznictwie, taka wykładnia przepisu art. 37 ust. 4 upzp pozwala na równe traktowanie podmiotów, które zgodnie z art. 36 ust. 3 i 4 mają prawo do dochodzenia na drodze postępowania cywilnego i administracyjnego odpowiednio odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości i opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest w tym przypadku odpowiednikiem zgłoszenia roszczenia cywilnoprawnego, o którym mowa w art. 37 ust. 3 upzp. A zatem termin 5 lat, o którym mowa w art. 37 ust. 3 upzp należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu

wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust 4 upzp), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r. w sprawie II OSK 250/2010, LexPolonica nr 2477157, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżona decyzja jest wadliwa.

3. Warunkiem nałożenia w drodze decyzji opłaty z art. 36 ust. 4 upzp jest obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości; a ów wzrost wartości nieruchomości musi nastąpić w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że dla ustalenia ww opłaty niezbędne jest wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy wzrostem rynkowej wartości nieruchomości a uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, związek ten winien być bezpośredni a wzrost wartości nieruchomości nie może wynikać z innych okoliczności. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości ustala się przez przyjęcie różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 upzp).

4. Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518 - dalej jako ugn) - (art. 37 ust. 11 upzp). Przyjmuje się, że podstawowym dowodem w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest opinia rzeczoznawcy. Opinia winna określać, jaką cenę można by uzyskać za daną nieruchomość, gdyby plan miejscowy nie został uchwalony bądź zmieniony oraz rynkową cenę nieruchomości według przeznaczenia przypisanego w nowym planie. Porównanie tak ustalonych wartości daje odpowiedź na pytanie czy w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w nowym planie nastąpiła zmiana wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 upzp. Gdy chodzi o operat szacunkowy, to w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 kpa (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r, sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr

206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627).

5. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO zawiera obszerną ocenę sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, niemniej ocena ta nie została zdaniem Sądu przeprowadzona w sposób dostatecznie wyczerpujący, a zatem prawidłowy. W wyniku powyższego przedwcześnie uznało SKO (podobnie jak i orzekający w sprawie Burmistrz), że przedmiotowy operat dostarcza wszystkich istotnych danych, niezbędnych do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w następstwie wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia przede wszystkim wymaga, że operat podlega kontroli organu pod kątem przyjęcia do porównania odpowiedniej ilości transakcji miarodajnych ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji "nieruchomości podobnej" (por, art. 4 pkt. 16 ugn) oraz m.in. pod kątem dat transakcji odpowiadających założeniu ustawodawcy. Nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Będąca przedmiotem wyceny nieruchomość została sprzedana w dniu 9 lipca 2008 r. Tymczasem jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji przedmiotem analizy porównawczej cen nieruchomości były 3 transakcje przeprowadzone przed uchwaleniem planu miejscowego z 2006 r., gdy chodzi o przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem planu (k. 12 opinii) i 3 transakcje

dokonane w latach 2007 - 2008, gdy chodzi o przeznaczenie nieruchomości w nowym planie (k. 15 opinii), przy czym przy transakcjach porównawczych ani razu nie podano powierzchni nieruchomości porównywanej.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie doszło do naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego a w konsekwencji do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Zdaniem Sądu operat szacunkowy został błędnie sporządzony gdyż zawiera on analizę transakcji a w konsekwencji wycenę nieruchomości na datę nieadekwatną do wskazań ustawodawcy. Renta planistyczna ma obrazować, przy uwzględnieniu określonej w uchwale rady gminy stawki procentowej, różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i pomiędzy jej stanem po dokonaniu tej zmiany. Wyceny nieruchomości według tych różnych stanów jej przeznaczenia dokonuje się poprzez porównanie transakcji mających miejsce w tym samym czasie tj. w dacie transakcji sprzedaży ("dzień sprzedaży" - art. 37 ust. 1 zd. 1 upzp). Tylko tak dokonane porównanie może dać jednoznaczną odpowiedź na pytanie czy różnica w cenie nieruchomości np. rolnej w stosunku do nieruchomości budowlanej czy usługowej ma bezpośredni i jedyny związek z działaniami podjętymi przez gminę w postaci uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego. Ów bezpośredni związek przyczynowy może być wykazany tylko poprzez porównanie transakcji dokonanych w zbliżonym okresie czasu a nie na przestrzeni kilku lat. Dał temu wyraz ustawodawca wyraźnie stanowiąc, iż opłatę planistyczną ustala się według wyceny dokonanej "na dzień jej sprzedaży". Oznacza to, że wysokość wzrostu wartości nieruchomości to różnica między wartością nieruchomości "na dzień jej sprzedaży" określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością "na dzień jej sprzedaży" określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Dokonanie wyceny w tym samym czasie różnych nieruchomości pod względem ich przeznaczenia w planie miejscowym (czy różnych pod względem infrastruktury technicznej - jak to ma miejsce przy opłatach adiacenckich) ma na celu uniknięcie błędu w ocenie wynikającego z braku uwzględnienia generowanych przez czas wielu innych czynników wpływających na wartość nieruchomości, takich jak choćby hossa

czy bessa na rynku nieruchomości, wzrost zamożności społeczeństwa, popyt, podaż, stan gospodarki czy migracja ludności albo, co obserwowano ewidentnie po wejściu Polski do Unii Europejskiej - generalny wzrost cen nieruchomości. Innymi słowy, nie ma podstaw prawnych aby na potrzeby ustalenia renty planistycznej dokonywać wycen nieruchomości według cen i stanu przed zmianą planu i według stanu i cen po zmianie planu. Na potrzeby renty planistycznej z art. 36 ust. 4 upzp zgodnie z prawem winny być przyjęte do porównania transakcje według cen z daty sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia sprzed zmiany planu i transakcje według cen oraz daty sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości po zmianie planu.

W konsekwencji - ustalając wysokość renty planistycznej w niniejszej sprawie należało porównać transakcje podobnych nieruchomości "rolno-osadniczych" z lipca 2008 r. oraz dokonane w tym samym czasie transakcje nieruchomości podobnych położonych na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tymczasem do porównania przyjęto nieruchomości wg cen transakcyjnych zarejestrowanych przed uchwaleniem mpzp i po jego uchwaleniu. W sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, bo nie przeprowadzono odpowiadającego zasadom ustawowym postępowania dowodowego i w rezultacie przyjęto błędny operat szacunkowy jako podstawę ustalenia stawki opłaty planistycznej, a ostatecznie obok naruszenia przepisów postępowania skutkowało to naruszeniem art. 37 ust. 1 upzp. Gdy chodzi o daty możliwych do porównywania transakcji - przez analogię należy stosować tu art. 156 ust. 3 ugn, zgodnie z którym operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy. Skoro w sprawie wycena dokonywana jest na datę wsteczną - tu konkretnie na połowę 2008r. - to do wyceny winny być przyjęte jako porównawcze transakcje oscylujące datą w granicach roku od daty, na jaką nieruchomość jest wyceniana.

5. Nie sposób też pominąć, że w sprawie nie zachowano zasady, że do wyceny należy brać pod uwagę nieruchomości podobne w rozumieniu przywołanej wyżej definicji określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 4 pkt. 16 ugn). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprost, że nieruchomość objęta postępowaniem dotyczącym nałożenia opłaty planistycznej to jedynie część większej nieruchomości istniejącej przed uchwaleniem planu w 2006 r., a podzielonej w czerwcu 2008 r. Orzecznictwo dopuszcza nałożenie opłaty na właściciela nieruchomości, który po uchwaleniu nowego miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego w okresie 5 lat zbył jedynie jej część ale w takim przypadku operat szacunkowy winien korygować wartość nieruchomości sprzedanej w zakresie powierzchni bądź ustalać wzrost poprzez dokonanie wyceny nieruchomości według stanu, przeznaczenia i powierzchni przed uchwaleniem planu oraz wyceny takiej samej nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia w nowym planie a następnie stosunkowo do powierzchni części nieruchomości sprzedanej określać opłatę z art. 36 ust. 4 ustawy. Renta planistyczna nie może uwzględniać wzrostu wartości nieruchomości z innego powodu niż zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wycena nieruchomości nie może zatem obejmować nieruchomości o innych parametrach niż nieruchomość istniejąca w dacie uchwalenia planu. Porównywanie w operacie szacunkowym nieruchomości zdecydowanie mniejszej niż ta istniejąca w dacie wejścia w życie planu (wydzielonej z nieruchomości pierwotnej) stanowi dla właściciela podwójną sankcję. Ustawodawca przewidział bowiem osobne opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości. Chodzi o opłaty adiacenckie określone w art. 98 a ugn, zgodnie z którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu.

7. Zgodnie z art. 80 kpa organy administracji publicznej mają prawo do swobodnej oceny dowodów. Jednak uznanie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie poprzez ogólne wskazanie, że jest ona prawidłowa stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Nade wszystko organ już przy zlecaniu sporządzenia stosownego operatu szacunkowego winien wskazać rzeczoznawcy określone w ustawie zasady wyceny i, co oczywiste, nie chodzi tu o metody wyceny (bo te określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami a wyboru metody w danej sprawie dokonuje biegły) ale o zasady dotyczące reguł przyjmowania do wyceny transakcji porównawczych. Są one inne w przypadku określonym w art. 37 ust. 1 upzp, inne w przypadku opłaty uregulowanej w art. 98a ugn i jeszcze inne w

przypadku opłaty z art. 143 i n (146 ust. 3) ugn. Jak już wskazano wyżej, wzrost wartości nieruchomości na potrzeby opłaty z art. 36 ust. 4 upzp ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości i wzrost ten stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Natomiast przy opłacie z art. 98a ugn wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tym, że stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., co skutkowało wstrzymaniem jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną i zleci biegłemu sporządzenie operatu szacunkowego zgodnie ze wskazaniami przepisów ustawy tj. art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i n. upzp.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wysokość kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej określono z uwzględnieniem § 14 ust. 2a i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 490).