Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 77/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
658
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 35,  art. 36,  art. 37
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 149 par. 1 pkt 3,  art. 149 par. 1a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lipca 2024r. sprawy ze skargi R. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie w przedmiocie odwołania od decyzji w kwestii gromadzenia wód gruntowych i opadowych 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie dopuściło się bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania odwoławczego; 2. stwierdza, że wymieniona bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie do wydania decyzji; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 lutego 2024 r. R. H. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skargę na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej: "Kolegium") w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy P. (dalej: "organ") z dnia 1 września 2023 r., nr [...] który umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie gromadzenia się wód opadowych i gruntowych na działce skarżącego nr ewidencyjny [...] znajdującej się w miejscowości [...] gmina P., obręb[...], w związku z przebudową rowu zlokalizowanego m.in. na działce nr ewidencyjny [...] obręb[...]. Domagał się zobowiązania Kolegium do wydania decyzji i zakończenia postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że wnioskiem z 21 kwietnia 2023 r. wystąpił do Wójta Gminy P. o wyjaśnienie przyczyn zalewania jego działki. Organ pismem z dnia 26 kwietnia 2023 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a następnie w dniu 16 maja 2023 r. przeprowadził oględziny w terenie. W rezultacie złożenia ponaglenia w dniu 25 lipca 2023 r. Kolegium postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2023 r. uznało, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania oraz wyznaczyło do dnia 1 września 2023 r. termin rozstrzygnięcia sprawy. Organ dopiero po ponagleniu wydał wspomnianą już wcześniej decyzję z dnia 1 września 2023 r. Skarżący, na podstawie art. 111 w związku z art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego, wystąpił z wnioskiem o uzupełnienie treści tej decyzji, poprzez jednoznaczne wskazanie przyczyny umorzenia. Organ postanowieniem z dnia 27 września 2023 r. odmówił jej uzupełnienia. Wówczas w dniu 12 października 2023 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji organu z dnia 1 września 2023 r. i zażalenie na postanowienie w sprawie odmowy uzupełnienia decyzji. W treści odwołania podniósł, że organ telefonicznie w dniu 28 sierpnia 2023r. poinformował o tym, że pojawiły się nowe dokumenty, z którymi ma się zapoznać w siedzibie organu. W dniu 26 lutego 2024 r. skarżący wniósł ponaglenie do Kolegium. Merytoryczne rozpoznanie odwołania nie nastąpiło to do chwili złożenia skargi, przez co Kolegium naruszyło przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, bowiem postanowieniem z dnia 6 marca 2024 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia oraz decyzją z tego samego dnia uchyliło decyzję organu i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zauważyło, że skarżący w dniu 16 listopada 2023 r. stawił się w Kolegium w celu zapoznaniu się z aktami sprawy. Po spisaniu i podpisaniu protokołu zwrócił się z prośbą o niewydawanie rozstrzygnięcia do czasu złożenia dodatkowych wyjaśnień. W dalszej jednak kolejności wniósł ponaglenie na bezczynność i przewlekłość postępowania. Stąd też Kolegium wydało decyzję kasacyjną. Jednak od wniesienia ponaglenia do złożenia skargi upłynął tylko 1 dzień, zatem oczywiste jest, że skarga została wniesiona przedwcześnie i jako taka jest niedopuszczalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Przedmiotową sprawę Sąd rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Instytucja skargi na bezczynność ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności, jak również czy organ administracji pozostaje w zwłoce.

Art. 149 p.p.s.a. w pierwotnym brzmieniu do dnia 11 kwietnia 2011 r. stanowił, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wobec tego, że ustawodawca nie przewidywał wówczas jakichkolwiek innych sposobów załatwienia sprawy ze skargi na bezczynność jak tylko zobowiązanie organu do jej załatwienia w określonym terminie, to w przypadku jej rozstrzygnięcia w toku sprawy sądowoadministracyjnej (po wniesieniu skargi i przed wydaniem wyroku) nie zachodziła już potrzeba wydawania orzeczenia zobowiązującego organ do załatwienia sprawy. Było to oczywiste i logiczne. Na tle takiego rozumienia przepisu pojawił się wówczas w orzecznictwie problem prawny, czy w takim przypadku oddalać skargę, czy umarzać postępowanie sądowoadministracyjne. Problem ten rozstrzygnęła uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, opowiadając się za umorzeniem postępowania w sprawie po myśli art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uchwała ta przyczyniła się do ujednolicenia praktyki orzeczniczej i utrwaliła pogląd o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku załatwienia przez organ sprawy po wniesieniu skargi.

W konsekwencji w przeszłości skarga na bezczynność sama w sobie stanowiła jedyny środek przymuszający i dyscyplinujący organ do rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie ponosił też jakichkolwiek konsekwencji czy dolegliwości finansowych związanych z opieszałym i niesprawnym prowadzeniem postępowania. Przypomnieć należy, że pod pojęciem bezczynności rozumiano wówczas nie tylko brak załatwienia sprawy w terminach określonych w przepisach i brak czynności procesowych prowadzących do jej załatwienia, ale również ich nadmierne rozciągnięcie w czasie, trwanie postępowania dłużej niż było to konieczne dla wydania rozstrzygnięcia.

W wyniku zmian ustawodawczych wprowadzonych od dnia 11 kwietnia 2011 r. (do dotychczasowej treści przepisu dodano wówczas przewlekłe prowadzenie postępowania) i od dnia 17 maja 2011 r. (dodano zdanie drugie w § 1 mówiące o jednoczesnym stwierdzeniu przez sąd czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa) w judykaturze zarysowała się różnica stanowisk co do tego, czy pogląd wyrażony w uchwale z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, zachowuje aktualność. W przypadku umorzenia postępowania pozostawała bowiem nie rozstrzygnięta kwestia charakteru opieszałości organu w prowadzeniu postępowania. Wyrazem różnicy poglądów w tym przedmiocie na tle wprowadzonych w 2011 r. zmian w art. 149 p.p.s.a. jest orzeczenie NSA w sprawie sygn. akt II GSK 410/15, a także m. in. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12.

Problem rozbieżności orzecznictwa dotyczący kwestii czy użyty przez ustawodawcę w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. zwrot "jednocześnie" pozwala na merytoryczne orzekanie o bezczynności lub przewlekłości w zakończonym przez organ postępowaniu, stracił jednak na znaczeniu wskutek kolejnych zmian ustawodawczych wprowadzonych ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658). Aktualnie, a także w dacie rozstrzygania niniejszej sprawy art. 149 p.p.s.a. ma następującą treść:

"§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6".

Z powyższego wynika, że w zależności od stanu faktycznego istniejącego w chwili wydawania orzeczenia (czy po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę, czy też nadal nie wydał decyzji lub innego aktu) sąd administracyjny decyduje albo o zobowiązaniu do załatwienia sprawy z punktu 1 § 1 art. 149 p.p.s.a., albo o zaistnieniu stanu przewlekłości lub bezczynności z punktu 3 § 1 art. 149 p.p.s.a. Ten pierwszy przypadek sam w sobie przesądza także o zaistnieniu okoliczności z punktu 3, tj. że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość w prowadzonym postępowaniu. Z kolei, rozstrzygnięcie przewidziane w punkcie 3 w istocie, po wyjaśnieniu zagadnienia prawnego będącego przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (odnoszącej się do możliwości merytorycznego rozstrzygania o tak zwanej "historycznej" bezczynności organu, tj. w odniesieniu do sprawy zakończonej przed wniesieniem skargi), zagwarantowane jest obecnie wyłącznie dla przypadku, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie, gdy organ załatwił sprawę w toku postępowania sądowoadministracyjnego, czyli po wniesieniu skargi na bezczynność a przed wydaniem wyroku.

Problematyczne w poprzednim stanie prawnym obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r. określenie "jednocześnie" zawarte obecnie w § 1a art. 149 p.p.s.a., a odnoszące się do charakteru bezczynności lub przewlekłości, jak również pozostałe środki dyscyplinowania organu z § 2 (grzywna i suma pieniężna) odnoszą się zarówno do przypadku gdy sąd zobowiązuje organ do załatwienia sprawy (§ 1 pkt 1), jak i gdy rozstrzyga o zaistnieniu przewlekłości lub bezczynności w sprawie załatwionej po wniesieniu skargi (§ 1 pkt 3). Świadczy o tym zarówno sama treść art. 149 p.p.s.a., budowa i układ jego poszczególnych elementów (paragrafów i punktów), a także kolejne wyżej opisane zmiany ustawodawcze. W obecnym stanie prawnym, załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość nie skutkuje już umorzeniem całego postępowania sądowoadministracyjnego, lecz co najwyżej umorzeniem postępowania jedynie w odniesieniu do żądania skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie jest to element konieczny wyroku, skoro taką samą rolę spełnia rozstrzygnięcie przewidziane w § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzające, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, to zamieszczenie takiego rozstrzygnięcia w sentencji wyroku nie stanowi wady prawnej mogącej prowadzić do jego uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt III OSK 977/21 i z dnia 2 lutego 2024 r. sygn. akt II GSK 1779/23).

Art. 149 § 1a p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), gdyż określa ogólną kompetencję sądu administracyjnego do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność organów, jak też kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy, gdyż sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa.

Warunkiem dopuszczalności skargi złożonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Odnosząc się do wymogów formalnych skargi, Sąd uznał, że zostały one spełnione, tj. skarżący poprzedził wniesienie skargi złożeniem ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie (§ 1) wnoszone do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowania, a jeżeli nie ma takiego organu - do organu prowadzącego postępowanie (§ 3).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1659/18, zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że skarga może zostać wniesiona zaraz po wniesieniu ponaglenia, przy czym obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia ani dochowania terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego postanowienia albo terminu wskazanego przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wskazanego w zawiadomieniu o niemożliwości dotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy.

Zaznaczyć przyjdzie, że sposób rozpatrzenia ponaglenia nie daje samodzielnej podstawy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Należy przyjąć, że także oczekiwanie na wypowiedzenie się co do zasadności ponaglenia nie może być warunkiem dopuszczalności skargi, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dn. 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3092/19).

Rozważania powyższe są konieczne z uwagi na treść odpowiedzi na skargę.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący wystąpił do Kolegium z ponagleniem, zatem wyczerpał przesłankę warunkującą skuteczność wniesienia skargi do sądu na bezczynność i przewlekłość podstępowania.

Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi zaznaczyć należy, że kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, sąd bada zachowanie organu (bezczynność/przewlekłość) uwzględniając stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi, chociaż uwzględnia także okoliczności, które mają miejsce po tej dacie, jeśli dotyczą one podjęcia aktu, co do którego zgłoszono skargę.

W aktualnym stanie prawnym bezczynność i przewlekłość postępowania organu zostały zdefiniowane w art. 37 § 1 k.p.a. Z definicji tych wynika, że są to dwa stany zaniechania organu, w wyniku których, konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Bezczynność to również brak aktywności organu w danej sprawie, w tym też, gdy nie wywiązuje się z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia.

W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu.

Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Mówiąc inaczej, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę oraz sposób działania w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Z kolei, zgodnie z definicją ustawową przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 631/20).

Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mamy z nią do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych), co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce, gdy można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i powołane tam orzecznictwo NSA).

Podkreślić należy, że w indywidualnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie omówione wyżej postacie. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny - "przewlekłość", a w związku z tym, nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy, zwłaszcza art. 35 §3 w związku z art. 140 k.p.a. bez jednoczesnego dochowania aktów staranności, przewidzianych w art. 36 k.p.a. - "bezczynność" (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt II OSK 3141/14).

Co istotne, w obu wymienionych sytuacjach skarga ma ten sam cel - skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo postępowaniu, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.

Nie ulega wątpliwości, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.).

Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Organ administracji powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne.

Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde ich przekroczenie oznacza, że organ pozostaje w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3021/17).

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżący złożył wniosek do organu, który pismem z dnia 26 kwietnia 2023 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, oraz decyzją z dnia 1 września 2023 r. umorzył postępowanie administracyjne.

Na skutek złożonego odwołania sprawa została przekazana Kolegium.

Przedstawiony przebieg czynności postępowania nie jest sporny. Na dzień wniesienia skargi, tj. 28 lutego 2024 r. decyzja Kolegium nie została jeszcze wydana. W sytuacji więc, gdy nie wydano decyzji skarżący miał prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania odwoławczego.

Stanowisko to odpowiada wykładni przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. według której, celem dyspozycji wynikającej z tego przepisu powinno być takie ukierunkowanie działania organów administracji publicznej aby strona nie była pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności (por. NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 1845/20 i z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 675/16).

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie wskazuje, że zachowanie Kolegium w kontrolowanym okresie, oceniane z punktu widzenia powołanych wcześniej przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności norm dotyczących definicji bezczynności i terminów załatwiania spraw, spełniało przesłanki bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania odwoławczego.

W świetle ogólnej regulacji wynikającej z art. 35 § 3 k.p.a. odwołanie skarżącego z dnia 12 października 2023 r. powinno być rozpatrzone niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca, czyli do dnia 13 listopada 2023 r. (poniedziałek).

Kolegium z obowiązku tego się nie wywiązało i dopiero po upływie 114 dni wydało decyzję kasacyjną. Nie skorzystało z trybu przewidzianego w art. 36 § 1 k.p.a. i nie poinformowało skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy, pozostawało zatem w bezczynności gdyż odwołanie nie zostało rozpatrzone w terminie. Dodatkowo, zasadny jest zarzut skargi dotyczący przewlekłego prowadzenia postępowania, charakteryzującego się w tym przypadku opieszałością w rozpatrzeniu odwołania i to bez uzasadnienia. Kwestia długości czasu trwania postępowania odwoławczego stanowi jedną z istotnych okoliczności przy ocenie, czy wystąpiła przewlekłość (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/17).

W świetle przedstawionych okoliczności Sąd stwierdził, że zachowanie Kolegium spełnia przesłanki bezczynności (sprawa nie została załatwiona w terminie ustawowym) oraz przewlekłości postępowania (postępowanie trwa dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy). Wobec powyższego orzeczono jak w pkt 1 sentencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku, stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zważyć należy, że Kolegium po złożeniu skargi wydało decyzję kasacyjną, co nie może być oceniane jako przejaw złej woli, lecz jako przejaw braku zdecydowania, co do dalszego toku prowadzonego postępowania, po zapoznaniu się z zarzutami odwołania.

W tym stanie rzeczy sądowe nakazanie rozpatrzenia odwołania podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie bowiem do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi Kolegium pozostawało w bezczynności, wobec późniejszego rozpoznania odwołania i wydania decyzji kasacyjnej, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Możliwość wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie bezczynności organu, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, już po wydaniu decyzji, w wyniku rozpoznania skargi wniesionej przed jej wydaniem, została przesądzona w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 oraz z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21).

Nie można zatem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1789/16). Wobec powyższego w pkt 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania do rozpoznania odwołania skarżącego.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. ograniczając się do zasądzenia zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w kwocie 100 zł.

Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.