Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1559/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 10 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 453/21 w sprawie ze skargi V. C. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi [...] w gminie [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od V. C. na rzecz Gminy [...] kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 453/21, na skutek skargi V. C. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Krokowa z 25 stycznia 2018 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi L. w gminie K., w części obejmującej dział XXV "Ustalenia szczegółowe dla terenu elementarnego [...]" w odniesieniu do działki nr [...] oraz w części obejmującej dział XXVI "Ustalenia szczegółowe dla terenu elementarnego [...]" w odniesieniu do działki nr [...].

Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadny był zarzut skargi przekroczenia przez gminę granic władztwa planistycznego polegającego na określeniu w zaskarżonym planie miejscowym, w postanowieniach których stwierdzono nieważność, odmiennego przeznaczenia terenu niż uczyniono to w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, mianowicie w uchwale z 25 lutego 1999 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi L. w granicach opracowania określonych uchwałą Rady Gminy Krokowa z dnia 27 kwietnia 1995 r., nr [...].

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżony plan miejscowy zmienił przeznaczenie działek nr [...] i nr [...]. Sąd zaznaczył, że zmiana taka co do zasady była dopuszczalna, lecz wymagała spełnienia określonych kryteriów, które wykluczyłyby zarzut przekroczenia władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Rada Gminy nie wykazała spełnienia tych kryteriów, co spowodowało, że zarzut przekroczenia władztwa plastycznego należało uznać za zasadny.

Sąd pierwszej instancji uznał, że według planu miejscowego uchwalonego uchwałą z 25 lutego 1999 r., nr [...], działki stanowiące własność skarżącej przeznaczone były pod zabudowę zespołem letniskowym oraz pod usługi w ramach takiej zabudowy. Natomiast w zaskarżonym planie miejscowym działki stanowiące własność skarżącej zostały przeznaczone pod zabudowę letniskową i mieszkaniową jednorodzinną, ale z wykluczeniem możliwości świadczenia usług, w tym w szczególności usług zakwaterowania turystycznego w ramach zabudowy letniskowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji taka zmiana "pogarsza (...) sytuację prawną [skarżącej] w ten sposób, że ogranicza możliwość czerpania przez nią pożytków z przysługującego jej prawa własności w ramach usług świadczonych z domków letniskowych".

Sąd pierwszej instancji przy tym zaznaczył, że niektóre inne nieruchomości, w tym sąsiednie w stosunku do tych, które stanowią własność skarżącej, zostały przeznaczone na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową. Co więcej, niektóre uzyskały takie przeznaczenie, mimo że w planie miejscowym uchwalonym uchwałą z 25 lutego 1999 r., nr [...], były przeznaczone na działalność rolniczą. Takie decyzje organu gminy, w ocenie Sądu pierwszej instancji, "budzą uzasadnione wątpliwości co do motywów, którymi faktycznie kierowała się rada gminy, decydując o zmianie przeznaczenia terenów w zaskarżonym planie – z jednej strony przeznaczając dotychczasowe tereny rolne na mieszkaniowe z usługami, a z drugiej – tereny letniskowe z usługami – pozbawiając funkcji usługowej". W tej sytuacji, jak dalej stwierdził Sąd pierwszej instancji, "wykluczenie możliwości prowadzenia takich usług w odniesieniu do działek skarżącej winno zostać szczegółowo uzasadnione przez organ planistyczny, lecz w rozważanym wypadku takiego przekonywującego uzasadnienia brak (...) [co] prowadzi (...) do wniosku, że wprowadzone kryteria kwalifikowania dopuszczalnej zabudowy i funkcji mają znamiona dyskryminacyjnych z perspektywy indywidualnej sytuacji skarżącej".

W skardze kasacyjnej Rada Gminy Krokowa, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przekroczono granice władztwa planistycznego w związku z innym przeznaczeniem terenu w zaskarżonym planie miejscowym, niż w poprzednio obowiązującym planie miejscowym,

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. przez niezasadne uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego w części dotyczącej działek nr [...] i [...], mimo że z akt sprawy wynika, że przeznaczenie tych działek nie zostało zmienione.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji o nadużyciu władztwa planistycznego zasadza się w istocie na przesłance, według której w planie miejscowym uchwalonym uchwałą z 25 lutego 1999 r., nr [...], na nieruchomościach stanowiących własność skarżącej dopuszczalne były usługi, w tym usługi zakwaterowania turystycznego. To załażenie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne. Ustalenia wskazanego planu miejscowego w żaden sposób nie potwierdzają tezy, że na nieruchomościach stanowiących własność skarżącej, to znaczy na terenie oznaczonym na tym planie symbolem [...], dopuszczalna była zabudowa usługowa. Sąd pierwszej instancji w istocie przyznaje, że z literalnego brzmienia ustaleń powołanego planu miejscowego nie wynika, aby na terenie oznaczonym symbolem [...] dopuszczalna była zabudowa usługowa, w tym w szczególności zabudowa przeznaczona na usługi zakwaterowania turystycznego. Wprost bowiem stwierdza, że "postanowienia uchwały z 1999 r. co do przeznaczenia zabudowy letniskowej pod zabudowę letniskową indywidualną oraz/lub zabudowę letniskową usługową nie są dostatecznie precyzyjne". Następnie zaś swoje stanowisko o dopuszczalności zabudowy usługowej na wskazanym terenie Sąd pierwszej instancji wywodzi w istocie nie z tekstu planu miejscowego i jego rysunku, lecz z analizy dokumentacji planistycznej, zwłaszcza zaś z prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej w maju 1996 r. Zasadniczym argumentem Sądu pierwszej instancji jest to, że we wspomnianej prognozie oddziaływania na środowisko symbol "[...]" określono jako "urządzenia turystyczne i rekreacja". Takie określenie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, prowadzi do wniosku, że na terenie oznaczonym symbolem [...] "zabudowa letniskowa mogła mieć charakter turystyczny, a więc usługowy". Takie wnioskowanie jednakże jest zdaniem NSA nieuprawnione, gdyż pomija tekst planu uchwalonego uchwałą z 25 lutego 1999 r., nr [...], w którym w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...] napisano "projektowany zespół zabudowy letniskowej", zaś żaden inny przepis tego planu nie daje podstaw, aby przyjmować, że w tym sformułowaniu mieści się też zabudowa usługowa. W szczególności brak podstaw, aby – jak czyni to Sąd pierwszej instancji – z dwóch różnych określeń, mianowicie "letniska indywidualne" i "zabudowa letniskowa" wyprowadzać wniosek, który sprowadza się do tezy, że w tym drugim przypadku lokalny normodawca chciał dopuścić zabudowę usługową.

Nietrafny jest też argument polegający na odwołaniu się do praktyki rozumienia ustaleń planu miejscowego uchwalonego uchwałą z 25 lutego 1999 r., nr [...], mającej jakoby wynikać z decyzji organu administracji architektoniczno – budowlanej o pozwoleniu na budowę. Przede wszystkim nie sposób pominąć argumentu zawartego w skardze kasacyjnej, w której stwierdza się, że niektóre decyzje o pozwoleniu na budowę były po prostu niezgodne z tym planem miejscowym. Ponadto zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej zasadnie wskazuje się, że decyzja o pozwoleniu na budowę, na którą powołał się Sąd pierwszej instancji (decyzja Starosty [...] z 9 czerwca 2017 r. dołączona przez skarżącą do skargi), nie dotyczyła, wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji, żadnej z nieruchomości należącej do skarżącej. Jest to o tyle istotne, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotycząca nieruchomości stanowiących własność skarżącej, i to tych, które uzasadniały jej legitymację do wniesienia skargi, nie potwierdza tezy Sądu pierwszej instancji, gdyż zezwolono nią na budowę domów jednorodzinnych, a nie budynków o charakterze usługowym (decyzja Starosty [...] z 18 czerwca 2014 r. dołączona przez skarżącą do skargi). Co prawda, z uzasadnienia tej decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny, jaki plan miejscowy był jej podstawą. Stwierdza się bowiem tam, że "inwestycja jest zgodna z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi L., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy Krokowa z dnia 31 października 2003 r. (Dz.U. Woj. Pomorskiego nr 151, poz. 2671)" i następnie, że "(z)godnie z ustaleniami planu teren objęty planowaną inwestycją leży w strefie oznaczonej symbolem [...] - projektowany zespół zabudowy letniskowej". Powołany plan miejscowy z 31 października 2003 r. nie zawiera żadnego przepisu o treści "[...] - projektowany zespół zabudowy letniskowej". Jest to treść zaczerpnięta z planu miejscowego uchwalonego uchwałą z 25 lutego 1999 r., nr [...]. Z powyższego wynika, że w uzasadnieniu decyzji Starosty [...] z 18 czerwca 2014 r. popełniono błąd polegający na tym, że powołano się na plan miejscowy z 31 października 2003 r., a zacytowano fragment planu miejscowego z 25 lutego 1999 r. Niemniej decyzja ta podważa argumentację Sądu pierwszej instancji, gdyż wynika z niej, że nie było jednolitej praktyki w zakresie rozumienia ustaleń planu miejscowego uchwalonego uchwałą z 25 lutego 1999 r., nr [...].

Przyjmując, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, jakoby plan miejscowy uchwalony uchwałą z 25 lutego 1999 r., nr [...], dla nieruchomości stanowiących własność skarżącej przewidywał także zabudowę usługową, jest wadliwe, stwierdzić należy, że plan ten dla tych nieruchomości przewidywał jedynie zabudowę letniskową. Porównując taki sposób zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność skarżącej z ustaleniami dotyczącymi tych nieruchomości zawartymi w zaskarżonym planie miejscowym nie sposób zaakceptować stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego ustalenia zaskarżonego planu miejscowego pogarszają sytuację prawną skarżącej. W ocenie NSA jest wręcz przeciwnie. Z § 221 ust. 1 oraz § 229 ust. 1 zaskarżonego planu miejscowego wynika, że nieruchomości stanowiące własność skarżącej przeznaczone są na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne oraz w zakresie rekreacji indywidualnej. Zakres dopuszczalnej zabudowy jest więc szerszy niż przewidziano to w planie miejscowym uchwalonym uchwałą z 25 lutego 1999 r., nr [...]. Oprócz bowiem zabudowy w zakresie rekreacji indywidualnej nieruchomości te mogą być zabudowane domami jednorodzinnymi. Zauważyć należy, że w zaskarżonym planie miejscowym nie wskazano, co należy rozmieć pod pojęciem "rekreacja indywidualna". Podobnie w planie miejscowym uchwalonym uchwałą z 25 lutego 1999 r., nr [...], nie wyjaśniono, co należy rozumieć pod pojęciem "zespół zabudowy letniskowej". W związku z tym w celu określenia, co zawiera pojęcie "rekreacja indywidualna" można odwołać się do obowiązujących w chwili podjęcia zaskarżonego planu miejscowego aktów normatywnych, w których to pojęcie użyto w określonym znaczeniu. Na przykład do art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), w którym mowa jest o parterowych budynkach rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku lub § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), gdzie budynek rekreacji indywidualnej też rozumie się jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Z kolei w odniesieniu do pojęcia "zespół zabudowy letniskowej" brak tego rodzaju normatywnych wskazówek dotyczących jego znaczenia. W związku z tym należy odwołać się do znaczenia tego pojęcia, jakie wynika z języka powszechnego. Nie ulega zaś wątpliwości, że w tym przypadku zabudowa letniskowa będzie rozumiana podobnie, jak zabudowa przeznaczona do rekreacji indywidualnej, czyli jako zabudowa przeznaczona do okresowego wypoczynku. Z powyższego wynika, że przeznaczenie nieruchomości skarżącej w zaskarżonym planie jest korzystniejsze, gdyż poza dopuszczalną w tym planie miejscowym, jak i w planie miejscowym z 25 lutego 1999 r., zabudową przeznaczoną do okresowego wypoczynku, jest także dopuszczalna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną miał też na uwadze, że z okoliczności sprawy, w tym także z powołanych przez Sąd pierwszej instancji spraw o sygnaturach akt II SA/Gd 854/20, II SA/Gd 855/20 i II SA/Gd 856/20, wynika, że istotną dla skarżącej kwestią nie jest dopuszczalność w świetle przepisów zaskarżonego planu miejscowego ogólnie ujętej zabudowy usługowej na nieruchomościach stanowiących jej własność, lecz dopuszczalność na tych nieruchomościach usług zakwaterowania turystycznego. Wskazana kwestia jest przy tym istotna, jak wynika z powołanych spraw, w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynków rekreacji indywidualnej, polegającą na tym, że budynki te mają być wykorzystane do świadczenia usług zakwaterowania turystycznego. W ocenie NSA nie ulega wątpliwości, że według zaskarżonego planu miejscowego nieruchomości, których dotyczy sprawa, nie są przeznaczone pod zabudowę usługową, a zatem także pod zabudowę usługową z zakresu zakwaterowania turystycznego. Jednakże zaskarżony plan miejscowy nie definiuje pojęcia "usługa z zakresu zakwaterowania turystycznego". W związku z tym w każdym konkretnym przypadku stosowania przepisów tego planu miejscowego, gdy w grę wchodzi kwestia usług z zakresu zakwaterowania turystycznego należy określić, co należy rozumieć przez to pojęcie oraz ustalić, czy konkretny sposób zagospodarowania nieruchomości mieści się w jego zakresie.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że zasadna jest podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), czyli przepisu, z którego wywodzi się koncept władztwa planistycznego gminy. W ocenie NSA, jak wskazano, wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego zaskarżony plan miejscowy pogorszył sytuację prawną skarżącej w stosunku do sytuacji prawej wynikającej z ustaleń planu miejscowego uchwalonego uchwałą z 25 lutego 1999 r., nr [...]. Tym samym niezasadne jest uznanie, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez to, że zaskarżony plan sytuację prawną skarżącej pogorszył, a organ administracji nie wyjaśnił, czym to pogorszenie było uzasadnione. Jednocześnie należy stwierdzić, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, gdyż Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich innych zarzutów skargi i przekonująco wyjaśnił, że nie są one zasadne, zaś w odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie zakwestionowano.

W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącą kasacyjnie.

Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżąca w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.