Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 920/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: NSA Grażyna Danielec AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dnia 18 października 2006 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej z dnia 25 maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w K. odmówił J.S. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W motywach uzasadnienia podano, że wnioskodawczyni nie spełniła ustawowych wymagań dla uzyskania takiej pomocy.

J.S. w dniu [...] czerwca 2000 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej. Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego J.S. pełniła służbę w Areszcie Śledczym w K. od dnia [...] 1973 r.

Małżonek J.S. - W.S., również funkcjonariusz Służby Więziennej w dniu [...] grudnia 1977 r., złożył do Dyrektora Okręgowego Zarządu Zakładów Karnych w K. wniosek o przyznanie ulgi dodatkowej w formie pomocy finansowej na spłatę zobowiązań związanych z otrzymaniem mieszkania spółdzielczego typu lokatorskiego w Krakowie, przy ul. S. [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 1980 r. [...] Dyrektora Okręgowego Zarządu Zakładów Karnych w K., W.S. otrzymał pomoc finansową zgodnie z wnioskiem. Uwzględniając stan rodzinny wnioskodawcy i fakt zamieszkiwania z nim żony - J.S. oraz córki - M.S., przyznano pomoc finansową z uwzględnieniem 3 norm powierzchni mieszkalnej w wysokości [...] zł stanowiącą 40% wartości przysługującego na dzień wydania decyzji mieszkania służbowego.

W dniu 13 czerwca 2000 r. J. i W.S. na podstawie umowy kupna - sprzedaży nabyli własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu w K., przy ul. S. [...] (akt notarialny Rep. A Nr [...]). W związku z nabyciem lokalu mieszkalnego W.S. złożył wniosek do Dyrektora Aresztu Śledczego w K., ul. M. [...] o przyznanie pomocy finansowej. W złożonym oświadczeniu stwierdził, że posiada prawo do jednej, dodatkowej normy powierzchni mieszkalnej z tytułu posiadanego stopnia służbowego majora Służby Więziennej, wobec czego dotychczas zajmowany przez jego rodzinę lokal przy ul. S. [...] w K. nie spełnia norm powierzchni mieszkalnej wynikających z ustawy o Służbie Więziennej, które to normy spełnia mieszkanie przy ul. S. [...]

Przychylając się do żądania wnioskodawcy Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] przyznał W. S. pomoc finansową w kwocie [...] zł, co stanowiło 30,12 % wartości przysługującego mu lokalu mieszkalnego. Powołując się na § 4 ust 2 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. - w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zgodnie z którym " pomoc finansowa przyznana w wysokości nie niższej niż 20% wartości przysługującego osobie uprawnionej lokalu mieszkalnego w pełni wyczerpuje uprawnienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej". Zgodnie zatem z § 13 powołanego zarządzenia wobec W.S. spełnione zostało prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Wobec powyższych faktów, oraz mając na względzie brak rozdzielności majątkowej małżonków Dyrektor Aresztu Śledczego w K. stwierdził, że pomoc finansową przyznana w 1977 r., a także pomoc przyznana w 2001 r. związana z normą powierzchni dodatkowej przysługującej z tytułu stopnia SW W.S. wyczerpuje prawo do pomocy finansowej określone w art. 90 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej.

Odwołanie od decyzji Dyrektor Aresztu Śledczego w K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K., J.S. złożyła w dniu [...] kwietnia 2005 r. W odwołaniu podniosła, że pomoc finansowa wskazana w przepisach aktów prawnych wymienionych w decyzji pierwszoinstancyjnej wskazuje jako osobę uprawnioną każdego funkcjonariusza Służby Więziennej. Brak natomiast uregulowań wyłączających udzielenie pomocy finansowej funkcjonariuszowi Służby Więziennej pozostającemu w związku małżeńskim z innym funkcjonariuszem Służby Więziennej.

Żaden przepis rozporządzenia nie zawiera też wyłączenia, zgodnie z którym pomoc finansowa nie należy się funkcjonariuszowi Służby Więziennej w przypadku gdy nie posiada on rozdzielności majątkowej ze swym małżonkiem będącym również funkcjonariuszem Służby Więziennej.

Ponadto odwołująca się wskazała, iż pomoc finansowa przyznana decyzją Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w dniu [...] maja 2001 r. Nr [...] mężowi - W.S. nie pozbawia ją możliwości otrzymania pomocy finansowej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że w stosunku do męża J.S. wyczerpane zostały jego uprawnienia do pomocy mieszkaniowej, po przydzieleniu pomocy finansowej w 1977 roku w pełnej przysługującej funkcjonariuszowi wysokości, uzupełnionej w 2001 roku w związku z nabytym przez funkcjonariusza prawem do dodatkowej normy powierzchni mieszkalnej. Skoro zatem mąż wnioskodawczyni uzyskał pomoc mieszkaniową z uwzględnieniem jego stanu rodzinnego, J.S. nie przysługuje odrębne uprawnienie do starania się o taką pomoc.

Ponadto organ II instancji wskazał na uchybienia dotyczące powołanej w decyzji pierwszoinstancyjnej podstawy prawnej, powołując się w uzasadnieniu na zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 roku w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zamiast na przepis art. 91 ust 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej. Zapisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 roku, jako aktu wykonawczego, nie mogą być bowiem stosowane do ustalenia prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, a jedynie do określenia wysokości, zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, i tylko po ustaleniu tego prawa w oparciu o art. 85 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej. Uznano jednak, że decyzja odpowiada prawu, a wymienione uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie.

W skardze wniesionej na decyzję Nr [...] Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w K. z dnia 25 maja 2005 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.S. podniosła zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej, w szczególności art. 85, art. 90 ust. 1 i 2, art. 91 - ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej oraz zarządzenia nr 66/97/CZWS Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 roku w sprawie określania zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wnosząc o jej uchylenie w całości.

Przytaczając w skardze argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej J.S. zwróciła uwagę na - jej zdaniem, autonomiczny charakter instytucji opisanych w art. 90 i 91 ustawy o Służbie Więziennej. Na podstawie art. 90 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkalnego. Jest to jedyny przepis rangi ustawowej mówiący wprost o "pomocy mieszkaniowej" dla funkcjonariuszy Służby Więziennej w postaci pomocy finansowej.

Jednocześnie zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 roku w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Powoływany przez organ odwoławczy art. 91 Ustawy przepis nie jest wymieniany w zarządzeniu z 1997 roku, gdyż zarządzenie to mogło być wydane jedynie na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 2 Ustawy, regulującym prawo do pomocy finansowej na cele mieszkaniowe. Ponadto w art. 91 ustawy mowa jest wprost jedynie o przypadkach wyłączenia przydziału lokalu mieszkalnego, a nie wyłączenia pomocy finansowej na cele mieszkaniowe. Zarówno przydział lokalu jak i pomoc finansowa są wprawdzie związane wspólnym celem tj. pomocą dla funkcjonariuszy w zakresie zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych, ale każde z nich stanowi odrębną formę pomocy. Twierdzenia o ekwiwalentnym charakterze pomocy finansowej również nie można zdaniem skarżącej wywieść z treści ustawy o Służbie Więziennej. O ile bowiem w przypadku art. 89 ust. 1 art. 88 ust. 1 Ustawy mowa jest odpowiednio o równoważniku pieniężnym z tytułu braku mieszkania, jak i równoważniku pieniężnym za remont zajmowanego lokalu, to art. 90 Ustawy wspomina jedynie o pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie wspominając nic o jego ekwiwalentności.

Przywołując treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 roku w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. z dnia 29 lipca 2003 roku Nr 132 poz. 1235), zgodnie z którym pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który pełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej skarżąca zauważa brak analogicznego zapisu w zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 1997 roku znajdującemu zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Określenie nowych warunków do otrzymania świadczenia przewidzianego ustawą w akcie prawnym rangi podustawowej stanowi rażące naruszenie, bowiem jedynie ustawa przyznając określone uprawnienie może wprowadzać od niego wyjątki, zaś takie jej precyzowanie w akcie niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie jest niedopuszczalne. Takim przepisem nie jest również powoływany przez organ odwoławczy art. 91 Ustawy - jako odnoszący się do sytuacji, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej.

Powoływane przez organ l instancji argumenty, zgodnie z którymi dofinansowanie nie należy się z uwagi na brak rozdzielności majątkowej nie mają według skarżącej podstawy prawnej, podobnie jak argumenty organu l instancji wskazujące, iż pomoc finansowa nie należy się skarżącej w związku z udzieleniem pomocy w trybie art. 90 Ustawy mężowi.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w K. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż nie sposób zgodzić się z głoszoną przez skarżącą teorią o autonomiczności przepisów art. 90 i 91 ustawy z dnia 26.04.1996r. o Służbie Więziennej, gdyż przepisy te ustawodawca umieścił w jednym rozdziale ustawy pt: mieszkania funkcjonariuszy w celu całościowego uregulowanie problematyki związanej z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy.

Podstawową zasadą w tym zakresie jest wynikające z art. 85 ustawy prawo funkcjonariusza do mieszkania dla niego i jego rodziny, jednakże mieszkanie lub jego ekwiwalent przydziela się tylko funkcjonariuszowi nie posiadającemu takiego mieszkania. Celem powyższych unormowań było zapewnienie funkcjonariuszom SW takiego lokalu mieszkalnego, z którego bez nadmiernych utrudnień funkcjonariusz będzie w stanie szybko dojechać do miejsca pełnienia służby w razie gdyby wyniknęła nagła tego konieczność. W opisywanej sprawie organ uznał, iż skoro mąż skarżącej jako funkcjonariusz SW skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu w rozmiarze uwzględniającym uprawnienia do powierzchni mieszkalnej należnej J. S., przyznanie odrębnej pomocy zgodnie z wnioskami skarżącej byłoby powtórną gratyfikacją przyznaną na tej samej podstawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie . Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest określenie charakteru prawa do pomocy finansowej, zasad i przesłanek uzyskiwania tego prawa. Te niewątpliwie fundamentalne kwestie dla stosowania i korzystania z pomocy finansowej są przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie. Sporu, którego źródła można upatrywać w mało precyzyjnej wręcz lakonicznej regulacji ustawowej dotyczącej tego zagadnienia.

W ustawie z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej prawo do pomocy finansowej zostało uregulowane wyłącznie w art. 90. Przepis art. 90 ust. 1 stanowi "Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego".

W przepisie art. 90 ust.1 ustawy wskazano na krąg podmiotów mogących korzystać z tego prawa są to funkcjonariusze w służbie stałej, wskazano również cel na który może być przeznaczona pomoc finansowa. Natomiast przepis ten nie określa przesłanek nabycia prawa do pomocy finansowej tzn. nie wskazuje w jakich przypadkach, w jakich sytuacjach funkcjonariusz w służbie stałej może uzyskać prawo do pomocy finansowej, a zatem czy musi spełniać jakieś szczególne przesłanki, a także czy z prawa do pomocy finansowej można korzystać tylko jednorazowo czy też wielokrotnie.

Taki wąski zakres regulacji ustawowej dotyczącej prawa do pomocy finansowej prowadzi organy administracyjne i skarżącą do odmiennych wniosków.

Mianowicie organy administracyjne reprezentują pogląd, że prawo do pomocy finansowej to jedna z określonych w ustawie form zaspakajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy w służbie stałej. Stąd też dla nabycia prawa do pomocy finansowej decydujące jest czy funkcjonariusz w służbie stałej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, tym samym przesłanki od spełnienia których zależy nabycie prawa do lokalu powinny być stosowane przy nabyciu prawa do pomocy finansowej.

Natomiast skarżąca twierdzi, że regulacja dotycząca prawa do pomocy finansowej ma charakter autonomiczny, samodzielny i nie można sięgać do przesłanek określających prawo do lokalu mieszkalnego, albowiem przepis art. 90 ust.1 nie odsyła do stosowania tych przesłanek nawet w sposób odpowiedni. Podaje, że nie są to ekwiwalentne formy zaspakajania potrzeb mieszkaniowych. Taką ekwiwalentną formą zaspakajania potrzeb mieszkaniowych jest zdaniem skarżącej równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu, uregulowany w przepisie art. 89 ust.1 ustawy, który stanowi "Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery stałej". Zdaniem skarżącej o ile nabycie równoważnika pieniężnego powiązane jest z faktem niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, to nabycie prawa do pomocy finansowej nie pozostaje w takim związku.

Zdaniem Sądu, aby ustalić zakres stosowania instytucji prawa do pomocy finansowej nie można się ograniczyć do wykładni językowej przepisu art. 90 ust.1 ustawy . Albowiem zgodnie z taką wykładnią należałoby przyjąć, że każdy funkcjonariusz w służbie stałej zawsze może uzyskać prawo do pomocy finansowej jeżeli tylko przeznaczy ją na nabycie lokalu mieszkalnego lub domu, nawet gdy będzie to kolejne mieszkanie czy dom. Stąd też dla ustalenia zakresu stosowania instytucji prawa do pomocy finansowej należy sięgnąć do wykładni systemowej.

Wcześniej jednak, należy jeszcze zwrócić uwagę na przepis art. 90 ust 2 ustawy, który zawiera delegację ustawową do wydania aktu wykonawczego dotyczącego prawa do pomocy finansowej. W dacie złożenia wniosku przez skarżącą o przyznanie prawa pomocy finansowej obowiązywało zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego /Dz. Urz. MS Nr 4, poz. 507 i na to zarządzenie powołuje się skarżąca zarówno w odwołaniu jak i w skardze. Natomiast aktualnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego /Dz. U. Nr 132, poz. 1235/.

W powołanym rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. przepis § 2 ust. 1 stanowi "Pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał". Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że przesłanki nabycia pomocy finansowej są tożsame z przesłankami nabycia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji.

Słusznie skarżąca stwierdza, że powyższe rozporządzenie nie miało zastosowania w jej sprawie. Albowiem przepis § 8 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że do spraw wszczętych z wniosków funkcjonariuszy złożonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia mają zastosowanie przepisy o których w ust. 1, czyli zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. Skarżąca podnosi, że zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. nie zawierało analogicznego przepisu jak powołany wyżej § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. Co zdaniem skarżącej ma przemawiać za poglądem, że w czasie obowiązywania zarządzenia każdy funkcjonariusz w służbie stałej był uprawniony do otrzymania pomocy finansowej.

Tylko dla porządku Sąd pragnie stwierdzić, że w zarządzeniu rzeczywiście nie było analogicznego zapisu jak w rozporządzeniu, był natomiast przepis § 3 który stanowił " Pomocy finansowej nie przyznaje się, jeżeli osoba uprawniona lub jej małżonek jest posiadaczem samodzielnego lokalu mieszkalnego, zgodnego z należną powierzchnią użytkową w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej albo zbyła prawo do lokalu mieszkalnego w takiej miejscowości".

Na tle powyższego zarządzenia pojawiają się dwie wątpliwości pierwsza dotyczy kwestii zgodności aktu wykonawczego z zakresem delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 2 ustawy. Przepis art. 90 ust. 2 był na przestrzeni lat przedmiotem nowelizacji, ale zasadnicza treść tej delegacji była taka sama tzn. wskazywała formę prawną aktu wykonawczego i organ który określi "...wysokość, szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej..." Ten zakres delegacji ustawowej zawarty w słowach szczegółowe zasady przyznawania pomocy finansowej był szczególnie istotny przy wprowadzaniu do aktów wykonawczych rozwiązań polegających na powiązaniu przesłanek nabycia prawa do pomocy finansowej z przesłankami prawa do lokalu.

Zdaniem Sądu tak określona delegacja ustawowa w art. 90 ust. 2 nie mogła stanowić podstawy do wprowadzania rozwiązań określających prawo funkcjonariusza do pomocy finansowej. Minister Sprawiedliwości otrzymał delegację ustawową do określenia szczegółowych zasad przyznania pomocy finansowej. Oznacza to, że prawo funkcjonariusza do pomocy finansowej regulowane jest ustawą. Skład tutejszego Sądu podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 18 marca 2005 r., OSK1220/04, LEX nr 164737, zgodnie z którym "Prawo funkcjonariusza Służby Więziennej do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest regulowane ustawą z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, a zatem w zakresie regulacji ustawowej nie jest dopuszczalne jej interpretowanie przy stosowaniu rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych".

Druga wątpliwość jaka pojawia się na tle przedmiotowego aktu wykonawczego, to forma prawna tego aktu, czyli zarządzenie. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności wyrokiem składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r. sygn. akt OSA 8/01, zarządzenie jako akt tzw. prawa wewnętrznego nie może normować praw i obowiązków funkcjonariuszy. W konsekwencji wymieniony wyżej akt może mieć jedynie zastosowanie w przypadku, gdy prawo do pomocy finansowej zostało już ustalone zgodnie z przepisami ustawy o Służbie Więziennej.

A zatem, aby ustalić przesłanki nabycia przez funkcjonariusza w służbie stałej prawa do pomocy finansowej należy sięgnąć do przepisów ustawy. Jak wskazano wcześniej wykładnia językowa przepisu art.90 ust.1 ustawy nie daje odpowiedzi na powyższe zagadnienie, stąd konieczne jest sięgnięcie do wykładni systemowej przepisów ustawy.

Przepis art. 90 ustawy dotyczący pomocy finansowej zawarty jest w rozdziale 6 zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy". W rozdziale tym w art. 85 uregulowane zostało prawo do lokalu mieszkalnego, w art. 88 uregulowany został równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, w art. 89 równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, w art. 90 prawo do pomocy finansowej, natomiast w art. 91 określono, kiedy nie przydziela się lokalu mieszkalnego. To usytuowanie przepisu art. 90 regulującego prawo do pomocy finansowej w rozdziale 6 dotyczącym mieszkań funkcjonariuszy, a nie w rozdziale 7 dotyczącym uposażeń i innych świadczeń pieniężnych funkcjonariuszy wskazuje, że prawo do pomocy finansowej nie jest tylko świadczeniem pieniężnym, ale jest jedną z form realizacji prawa do mieszkania.

Stąd też o ustalając zakres, przesłanki stosowania prawa do pomocy finansowej należy mieć na uwadze zakres regulacji dotyczącej prawa do mieszkania. Prawo do pomocy finansowej nie jest regulacją samodzielną, autonomiczną ale systemowo powiązaną z prawem do mieszkania. Dlatego też przesłanki decydujące o możliwości nabycia przez funkcjonariusza w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego /zarówno te pozytywne jak i negatywne/ będą wyznaczać możliwość nabycia przez funkcjonariusza w służbie stałej prawa do pomocy finansowej.

Taki pogląd reprezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 marca 2005 r. OSK 1220/04 /powołanym wcześniej , LEX nr 164737/ zajął następujące stanowisko "Podstawę prawną przyznania prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego reguluje art. 90 ust. 1 w związku z art. 85 i art. 91 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny, określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Realizacją tego prawa do lokalu mieszkalnego jest prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego /art. 90 ust. 1 ustawy/.

Przesłanki prawa do lokalu wyznacza art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, regulując ustalenie powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi ...Drugą granicę wyznaczającą prawo do pomocy finansowej funkcjonariusza kształtuje art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, regulując sytuację, w której funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, a zatem wyłączając również prawo do pomocy."

Stąd też o możliwości uzyskania przez funkcjonariusza w służbie stałej prawa do pomocy finansowej decydują przesłanki określające prawo do lokalu mieszkalnego.

Prawo funkcjonariusza służby więziennej w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, ustala w art. 85 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej, stanowiąc iż "ust. 1 .funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

ust. 2. Przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi uwzględnia się jego stan rodzinny, stopień służbowy lub zajmowane stanowisko oraz normy dodatkowe przysługujące osobom uprawnionym na podstawie przepisów odrębnych, jednak nie więcej niż z dwóch tytułów. Jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej wynosi od 7m2 do 10m2.

ust. 3. Za miejscowość pobliską uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu, przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliżej miejsca zamieszkania. Do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe".

Natomiast przepis art. 91 ust. 1 ustawy określa kiedy funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji.

Jeżeli prawo do lokalu nie może być zrealizowane /bądź też gdy funkcjonariusz dokonał innego wyboru formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych/, funkcjonariuszowi przysługują na podstawie cytowanej ustawy, świadczenia ekwiwalentne tj.: równoważnik z tytułu braku mieszkania (art. 89 ust.1) lub pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkalnego (art. 90 ust. 1).

Przesłanki wyłączające przyznanie funkcjonariuszowi Służby Więziennej lokalu mieszkalnego zostały enumeratywnie wyliczone w treści art. 91 ust 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej, Przesłanki te wyłączają również możliwość uzyskania prawa pomocy finansowej.

Jedną z tych przesłanek określoną w art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy jest zajmowanie przez funkcjonariusza w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego na podstawie spółdzielczego prawa do lokalu odpowiadającego przysługującego mu powierzchni mieszkalnej.

Jak wynika z akt J. i W. małżonkowie S. aktem notarialnym repertorium A Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 roku na podstawie umowy sprzedaży nabyli prawo do własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego położonego w K., przy ul. S. nr [...]. Lokal ten odpowiada przysługującym im normom powierzchni mieszkalnej, a W.S. uzyskał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Mąż wnioskodawczyni otrzymał wcześniej tj. w 1980 r. pomoc mieszkaniową na uzyskanie lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem stanu rodzinnego tj. żony J.S. i córki M.S., a w 2001 roku pomoc finansową uzupełniającą z tytułu stopnia służbowego majora Służby Więziennej.

Skarżąca nie spełnia zatem przesłanki uzyskania lokalu mieszkalnego, zachodzi bowiem przesłanka negatywna określona w art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy, tym samym nie spełnia przesłanki do nabycia prawa pomocy finansowej.

Słusznie podnosi skarżąca, iż w żadnym z powoływanych aktów ustawodawca nie umieścił zakazu udzielania pomocy finansowej obojgu małżonkom będącym funkcjonariuszom bez względu na łączący ich ustrój majątkowy małżeński. Aby jednak każdy z małżonków mógł skorzystać z pomocy finansowej, każdy z nich musiałby spełniać wymagane przesłanki, praktycznie byłoby to możliwe gdy by każdy z nich pełnił służbę w różnych miejscowościach i to miejscowościach nie będących miejscowościami pobliskimi, a tym samym każdy z nich oddzielnie zaspakajałby swoje potrzeby mieszkaniowe. Jednak wówczas dla ustalenia wysokości pomocy finansowej należnej jednemu z małżonków nie można by uwzględniać normy przysługującej drugiemu małżonkowi właśnie z uwagi na odrębne miejsca zamieszkania.

Podobnie ustawodawca nie umieścił zakazu przydzielenia obojgu małżonkom będącym funkcjonariuszami prawa do lokalu mieszkalnego. Zważywszy jednak na treść przepisu art. 91 ust. 1 ustawy, sytuacja taka byłaby możliwa gdyby każdy z nich pełnił służbę w różnych miejscowościach i to miejscowościach nie będących miejscowościami pobliskimi.

Jeżeli zaś małżonkowie będący funkcjonariuszami zamieszkują w miejscowości w której pełnią służbę to nie może każdy z nich korzystać z prawa do pomocy finansowej, albowiem skorzystanie przez jednego z małżonków powoduje, że zostały zaspokojone ich wspólne potrzeby mieszkaniowe, a zatem drugi z małżonków nie spełnia przesłanki prawa do lokalu mieszkalnego i nie spełnia tym samym prawa do pomocy finansowej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ skargę oddalił.