Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 77/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 28 marca 2024 r. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Piotr Fronc Protokolant: straszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi H. Ś. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 listopada 2023 r. znak: WS-VI.7534.3.132.2022.BP w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi H. Ś. jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 10 listopada 2023 roku, znak: WS-VI.7534.3.132.2022.BP utrzymująca w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 13 września 2022 r. znak: GN.II.6821.1.51.2020.KG o odmowie zwrotu udziału w wysokości 1/2 cz. w nieruchomościach oznaczonych jako działka nr [...] i część działki nr [...], położonych w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. , w granicach części wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. K. , na rzecz H. Ś..

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Pismem z 24 kwietnia 2020 r. H. Ś. reprezentowany przez adwokata T. K. wystąpił do Prezydenta Miasta Krakowa z wnioskiem o zwrot działki nr [...] i części działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K.

W toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Prezydenta Miasta Krakowa ustalono, że będące przedmiotem niniejszego postępowania: działka nr [...] zgodnie z wpisem zawartym w księdze wieczystej nr [...] oraz działka nr [...] zgodnie z wpisem zawartym w księdze wieczystej nr [...] stanowią własność Gminy Miejskiej Kraków.

W tym stanie rzeczy, pismem z 8 lutego 2020 r. znak: GS-11.6821.36.2020.JL, Prezydent Miasta Krakowa, powołując się na przepis art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przekazał akta przedmiotowej sprawy Wojewodzie Małopolskiemu, który działając na podstawie art. 142 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 26 § 2 i 3 oraz art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a."), postanowieniem z dnia 8 czerwca 2020 r. znak: WS-VI.7534.6.27.2020.BP wyznaczył Starostę Krakowskiego do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] oraz część działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K..

Starosta Krakowski ustalił, że aktem notarialnym z dnia 5 października 1976 r. Rep. A I Numer: [...], F. Ś. sprzedał na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość obj. [...], oznaczoną m.in. jako parcela l. kat. [...] o powierzchni 0,1217 ha, b. gm. kat. K. , na cele budowy cmentarza komunalnego położonego w K. - G. .

Na podstawie kompilacji mapy ewidencyjnej z mapą katastralną sporządzonej przez geodetę uprawnionego M. K. ustalono, iż w granice parceli [...]. kat. [...], b. gm. kat. K. , wchodzi w całości działka nr [...] oraz części działek: nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K..

Parcela [...]. kat. [...], b. gm. kat. K. , obj. wykazem hipotecznym lwh [...], w dacie wywłaszczenia (nabycia) stanowiła własność F. Ś..

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa-Nowej Huty w Krakowie z 15 czerwca 1990 r. sygn. akt I Ns 408/90/N spadek po F. Ś. nabyli: żona M. Ś. i syn S. Ś. po połowie wraz z wchodzącym w skład spadku udziałem w gospodarstwie rolnym położonym w G. . Zgodnie z tym samym postanowieniem spadek po M. Ś. nabyli wnukowie: H. Ś. i J. S. Ś. po połowie, lecz wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne położone w G. odziedziczył H. Ś. w całości.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie z 20 sierpnia 1991 r. sygn. akt I Ns 785/91/N spadek po S. Ś. nabyli synowie: H. Ś. i J. Ś. po połowie wraz z wchodzącym w skład spadku gospodarstwem rolnym.

Jak wskazał Starosta wnioskodawca H. Ś. jest spadkobiercą poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, a wywłaszczenia nastąpiło aktem notarialnym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wymienionego w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie osobami uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są: H. Ś. oraz J. Ś., natomiast wniosek o zwrot nieruchomości został złożony jedynie przez H. Ś.. Pismem z 31 sierpnia 2021 r. o możliwości złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości organ I instancji zawiadomił J. Ś., jednakże niniejsze pismo pozostało bez odpowiedzi do dnia wydania decyzji.

Organ ustalił, że w dacie sporządzenia aktu notarialnego, na podstawie którego wywłaszczono (nabyto) parcelę l. kat. [...], b. gm. kat. K. obowiązywał Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzony uchwałą Nr 117/VII/67 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 31 marca 1967 r., który obowiązywał od 17 kwietnia 1967 r. do 19 sierpnia 1977 r. Nieruchomość zawnioskowana do zwrotu znajdowała się na obszarze oznaczonym w ww. planie symbolem [...] - Teren upraw rolnych i cmentarza w trakcie realizacji, przeznaczony do adaptacji i rozbudowy cmentarza.

Organ I instancji zauważył, że przy ocenie realizacji celu, jakim była budowa cmentarza, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych dla takiej inwestycji obiektów, ale również budowę innych obiektów takich jak: parkingi, zakłady kamieniarskie, place targowe, zieleń izolacyjna, ciągi jezdne i piesze.

W toku postępowania prowadzonego przez Starostę Krakowskiego pozyskano z Referatu Archiwum Urzędu Miasta Krakowa decyzję Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 16 lutego 1973 r. znak: BA.A-60/NH/15/73, zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu Cmentarza Komunalnego położonego w G.-K. według art. I z projektem budowlanym budynku portierni z następującym warunkiem: zarezerwowanie południowo-zachodniej części Cmentarza na ewentualne rozwiązanie komunikacyjne. Dokument ten został powołany w treści ww. aktu notarialnego z 5 października 1976 r. Pismem z dnia 1 lutego 2021 r. zwrócono się do Referatu Archiwum w Urzędu Miasta Krakowa z prośbą o przesłanie uwierzytelnionej kserokopii planu realizacyjnego zagospodarowania terenu Cmentarza Komunalnego w K. -G., który został zatwierdzony wyżej wskazaną decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa. Pismem z 18 lutego 2021 r. znak: OR-05.1634.153.2021 Referat Archiwum Urzędu Miasta Krakowa poinformował, iż w związku z zaistniałym pożarem nie ma możliwości dostępu do zasobu archiwum zakładowego tamt. Urzędu.

Wobec powyższego pismami z 24 maja 2022 r. zwrócono się do Archiwum Narodowego w Krakowie, Archiwum Zakładowego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie oraz Archiwum Zakładowego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego z prośbą o odszukanie w zasobach archiwalnych ww. planu realizacyjnego. W odpowiedzi na powyższe pisma Archiwum Zakładowe Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego (pismem z 8 czerwca 2022 r. znak: DG-IV. 1634.27.2022), Archiwum Narodowe w Krakowie (pismem z 21 czerwca 2022 r. znak: NIV.6341.172.2022) i Archiwum Zakładowe Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie (pismem z 23 czerwca 2022 r. znak: OK-IV. 1534.210.2022) poinformowały, iż w swoich zasobach nie odnalazły planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 16 lutego 1973 r. znak: BA.A-60/NH/15/73. Z kolei Archiwum Zakładowe Starostwa Powiatowego w Krakowie wielokrotnie informowało, iż w swoich zasobach posiada jedynie akta byłego Urzędu Rejonowego w Krakowie z lat 1990-1998 oraz Starostwa Powiatowego w Krakowie wytworzone od 1999 r. (np. pismo z 3 lipca 2012 r.).

W dniu 1 marca 2022 r. pracownik Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie za pomocą środka komunikacji elektronicznej przysłał spis zdawczo-odbiorczy nr 2 dot. "Materiałów archiwalnych po Miejskim Przedsiębiorstwie Usług Komunalnych w Krakowie" przekazanych przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych do Archiwum Narodowego w Krakowie 19 września 2011 r. Ponadto 2 marca 2022 r. pracownik Zarządu Cmentarzy Komunalnych okazał do wglądu planszę "Cmentarz G. . Realizacyjny plan zagospodarowania rozbudowy cmentarza komunalnego" datowaną na grudzień 1972 r., której uwierzytelnioną kserokopię dołączono do akt niniejszej sprawy.

Wobec tego, iż w toku postępowania organ I instancji nie odnalazł planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 16 lutego 1973 r. znak: BA.A-60/NH/15/73, przeznaczenie nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu ustalono na podstawie planu realizacyjnego datowanego na grudzień 1972 r. Po nałożeniu na ww. plan kompilacji mapy katastralnej z mapą ewidencyjną wraz z naniesionymi granicami obszaru zawnioskowanego do zwrotu ustalono, iż na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie planowano budowy żadnych obiektów. Obszar zawnioskowany do zwrotu znajduje się poza planowanym ogrodzeniem wyznaczającym granice cmentarza oraz w bardzo bliskiej odległości od zjazdu z ul. [...] na plac przycmentarny. Ponadto w niewielkiej odległości przy bramie wejściowej na teren cmentarza widoczny jest budynek portierni. Jednakże, jak stwierdza Starosta Krakowski, przedmiotowa nieruchomość w całości wchodzi w skład obszaru, który wg legendy zawiera się w granicach opracowania. Ponadto w bliskiej odległości od tego terenu przewidywano zrealizowanie linii tramwajowej kończącej się pętlą. W dalszej odległości wokół ogrodzenia na terenie cmentarza planowano posadzenie zieleni wysokiej. Jak słusznie zauważa organ I instancji, z uwagi na bliskie usytuowanie torów tramwajowych zasadne było zaplanowanie wolnej przestrzeni między ogrodzeniem cmentarza a ww. torami, która najprawdopodobniej miała stanowić strefę ochronną, a zieleń wysoka znajdująca się za ogrodzeniem miała izolować teren cmentarza przed hałasem. Organ odwoławczy podziela również stanowisko Starosty Krakowskiego, iż cmentarz jako miejsce, które ma sprzyjać zadumie i modlitwie osób odwiedzających powinien być odseparowany od ruchu ulicznego, a z drugiej strony winien mieć zapewnioną właściwą dostępność komunikacyjną.

Na podstawie planszy pn. "Cmentarz G. Portiernia", datowanej na 10 maja 1974 roku ustalono, iż przed budynkiem portierni planowano budowę placu wejściowego. Jak już wskazano wcześniej, nieruchomość zawnioskowana do zwrotu na planszy "Cmentarz G. . Realizacyjny plan zagospodarowania rozbudowy cmentarza komunalnego" datowanej na grudzień 1972 r. znajduje się w bardzo bliskiej odległości od portierni znajdującej się wejściu na teren cmentarza.

Ponadto do akt niniejszej sprawy dołączono pismo Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie z 25 lipca 3022 r. znak: DI/410/2-1/11, w którym wskazano, iż na terenie działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. oraz działek sąsiednich jest zlokalizowany Cmentarz G. . Zarząd Cmentarzy Komunalnych przejął utrzymanie, eksploatację i administrację cmentarzami komunalnymi w Krakowie na podstawie Uchwały Nr L/342/92 Rady Miasta Krakowa z 24 kwietnia 1992 roku. Następnie decyzją Zarządu Miasta Krakowa z 29 grudnia 1997 r. znak: GS-01-2.72241-31-4/97 teren Cmentarza G. został przekazany w zarząd na czas nieoznaczony na rzecz Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie. Ponadto w przedmiotowym piśmie wskazano, że budowa Cmentarza G. była realizowana na przełomie lat 50-tych i 60-tych ubiegłego wieku. Z dokumentów jakimi dysponuje Zarząd Cmentarzy Komunalnych, tj. z ewidencji pochowań na Cmentarzu G. , wynika, że pierwsze pochówki miały miejsce w październiku 1964 r.

Z Archiwum Narodowego w Krakowie pozyskano Projekt techniczny instalacji wodno-kanalizacyjnej Portierni położonej na cmentarzu w K.-G. datowanej na maj 1974 r. wraz z załącznikiem w postaci planszy Cmentarz G. N..H. Sytuacja. Na podstawie przedmiotowego planu ustalono, iż przez nieruchomość zawnioskowaną do zwrotu zaplanowano przebieg sieci wodociągowej ? 100. Z porównania ww. planszy z mapą zasadniczą wynika, iż na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu także znajduje się sieć wodociągowa ? 100, jednakże powstała ona w innym miejscu niż zakładały początkowe plany. Zbudowana sieć znajduje się w bliskiej odległości w kierunku północnym od pierwotnego założenia. Z opisu technicznego do projektu instalacji wodno-kanalizacyjnej w budynku portierni na terenie cmentarza w G. wynika, iż dotyczy on wykonania instalacji wod.-kan. wraz z podłączeniem do zewnętrznej sieci wod.-kan. Ponadto z punktu 4. przedmiotowego opracowania zatytułowanego "Warunki gruntowo-wodne" wynika, iż prace terenowe na terenie cmentarza mające na celu stwierdzenie wystąpienia wód podziemnych przeprowadzono w dniach 1-13 grudnia 1971 r. Oznacza to, iż pierwsze prace mające na celu realizację cmentarza komunalnego odbyły się jeszcze przed wywłaszczeniem nieruchomości. Jak słusznie zauważył organ I instancji - oczywistym jest, iż niemożliwym jest urządzenie cmentarza na terenie na którym występują wody podziemne lub ogólnie na terenach podmokłych i narażonych na podtopienia. Następnie w punkcie 5. zatytułowanym "Podłączenie wodociągowe" wynika, iż woda do budynku portierni będzie doprowadzana z przewodu wodociągowego ? 100 mm przebiegającego obok budynku projektowanego.

Starosta Krakowski na podstawie opisanych powyżej dokumentów ustalił konkretny cel jaki miał być zrealizowany na przedmiotowych nieruchomościach oznaczonych jako działka nr [...] oraz część działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach części wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. K. , a mianowicie obszar ww. nieruchomości miał stanowić teren usytuowany bezpośrednio przy placu przed cmentarzem, fragment samego placu, a ponadto zaplanowano w tym obszarze budowę sieci wodociągowej ? 100 mm.

Do akt przedmiotowej sprawy dołączono zdjęcia lotnicze przedmiotowych nieruchomości pozyskane z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w Warszawie wykonane w latach: 1982, 1987, 1993,1996, 1998, 2003 i 2004.

Na podstawie zdjęcia wykonanego w dniu 4 maja 1982 r. ustalono, że nieruchomość zawnioskowaną do zwrotu w całości zagospodarowana była jako rozjeżdżony plac znajdujący się wzdłuż ogrodzenia poza terenem cmentarza. Na terenie cmentarza widoczne są utworzone alejki oraz pomiędzy nimi miejsca przeznaczone na pochówek zmarłych. Widoczna jest także zrealizowana pętla tramwajowa oraz tory tramwajowe.

Podobny stan zagospodarowania nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu oraz okolicznych terenów przedstawia zdjęcie wykonane w dniu 30 kwietnia 1987 r. z tą tylko różnicą, że stała się ona częściowo terenem zielonym, a uprzednio rozjeżdżony plac został utwardzony. Także w okolicy pojawiło się więcej terenów zielonych w postaci trawników oraz drzew. Ponadto na terenie cmentarza widoczne jest, że wypełnił się on częściowo nagrobkami. W pozostałym zakresie zagospodarowanie nie uległo zmianie w stosunku do 1982 r.

Na fotografii wykonanej 24 września 1993 r. widoczna jest zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu. O ile w części w dalszym ciągu stanowi ona fragment utwardzonego placu przed wjazdem na teren cmentarza to w miejscu terenu zielonego na powrót pojawił się zaorany teren oddzielony od utwardzonego placu wąską granicą utworzoną przez trawę. Ponadto na terenie cmentarza pojawiło się jeszcze więcej nagrobków, które niemalże wypełniły cały cmentarz. Poza tymi różnicami okolica nie uległa zmianie.

Z kolei na zdjęciu wykonanym 25 września 1996 r. na terenie nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu pojawił się fragment małego budynku, który zbudowano tuż przy utwardzonym placu przed cmentarzem. Ponadto na jej terenie z powrotem pojawiła się zieleń oraz w dalszym ciągu widoczny jest fragment utwardzonego placu znajdującego się przed cmentarzem. Obszar sąsiedni natomiast nie uległ zmianie.

Na podstawie zdjęć wykonanych: 10 maja 1998 r., 26 kwietnia 2003 r. i 14 kwietnia 2004 r. ustalono, iż sposób zagospodarowania nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu nie uległ zmianie od 1996 r. Jednakże na opisywanym wyżej placu uwidoczniły się rzędy wysokich drzew oraz wydzielone miejsca parkingowe dla samochodów osobowych. Ponadto obok większego budynku częściowo wchodzącego w granice nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu widoczne są dwa rzędy pomników nagrobnych.

Organ I instancji wskazał, iż z porównania ww. planów ze zdjęciami przedstawiającymi stan zagospodarowania przedmiotowego terenu w latach: 1982, 1987, 1993, 1996, 1998, 2003 i 2004 wynika, że realizacja inwestycji na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu określonej jako zrealizowanie placu przycmentarnego w ramach budowy cmentarza komunalnego w K.-G. została rozpoczęta przed 1982 r. oraz została zmodyfikowana w porównaniu z przytoczonym wyżej planem pn. "Cmentarz G. . Realizacyjny plan zagospodarowania rozbudowy cmentarza komunalnego" plansza podstawowa z 1972 r., ponieważ na terenie znajdującym się obok placu przed cmentarzem nie planowano budowy żadnych obiektów oprócz sieci wodociągowej. Natomiast z pozyskanych zdjęć wynika, iż przy placu tuż obok nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu postawiono małe budynki.

W przedmiotowej sprawie Starosta Krakowski przeprowadził ponadto postępowanie wyjaśniające w zakresie posiadania przez podmioty zarządzające sieciami infrastruktury miejskiej swoich sieci lub urządzeń na przedmiotowej nieruchomości.

Z treści pism: M. S.A. z 12 sierpnia 2021 r. znak: RDP/1351/7450/2021, P. Sp. z o.o. O. Z. G. w K. z 28 lipca 2021 r. znak: PSGKR.ZMSM.763.1130.1.21, T. S.A. z 19 sierpnia 2021 r. znak: S/2021/00556944/MAILWYCH/l oraz O. P. z 28 sierpnia 2021 r. znak: TTISIKU-35412/21/JP wynika, iż zawnioskowane do zwrotu: działka nr [...] i część działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., nie są obciążone infrastrukturą techniczną tych przedsiębiorstw.

Z pisma W. S.A. z 25 października 2021 r. znak: ITD.6260.827.2021 wynika, że na części działki nr [...] znajduje się odcinek sieci wodociągowej Ř 100 mm (dok. pow. 2 NH, L.inst. 1176/T/1977) wybudowany w latach 80-tych ubiegłego wieku. Ponadto na działce nr [...] i części działki nr [...] mogą znajdować się instalacje będące poza eksploatacją WMK S.A. Z załączonej do pisma kopii strony tytułowej projektu zrealizowanej sieci wodociągowej wynika, iż została ona wybudowana na potrzeby zaopatrzenia sanitarnego Cmentarza komunalnego w G. . Ponadto z porównania załącznika graficznego obrazującego przebieg sieci wodociągowej z planszą obrazującą przebieg sieci wodociągowej i kanalizacyjnej pozyskaną z Archiwum Narodowego w Krakowie wynika, iż sieć wodociągowa powstała w podobnym przebiegu jak początkowo planowano.

W dniu 11 marca 2022 r. na potrzeby postępowania została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] i część działki nr [...], położonych w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. , w granicach części wywłaszczonej parceli [...] kat. [...], b. gm. kat. K. , w trakcie której "Pełnomocnik wnioskodawcy oświadczył, że wniosek dotyczy całej działki nr [...], a nie tak jak na mapie znajdującej się w aktach sprawy." Ponadto podczas oględzin stwierdzono, że "działka nr [...] w całości wchodzi w granice parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K. . Jej granice tworzą kształt trójkąta i są niewidoczne w terenie. Nieruchomość jest zagospodarowana fragmentem ogrodzenia wykonanego z siatki metalowej powlekanej zawieszonej na słupkach oraz przęseł metalowych wraz z bramką do budynku użytkowego i jednym przęsłem. W granice działki wchodzi wg dzierżawcy część zadaszona budynku. Na mapie zaznaczony jako mały fragment, tj. ściana wschodnia. Ponadto na działce znajduje się wyłożone płytami chodnikowymi przejście do budynku użytkowego, ponadto przeważająca część skrzyni metalowej wg dzierżawcy pozostałość po poprzednim użytkowniku terenu. Część działki nr [...] zawnioskowaną do zwrotu ma granice niewidoczne w terenie oprócz granicy południowej. Część tej działki sąsiaduje z działką nr [...] i nr [...]. Uwaga Pana W. : granica południowa jest w połowie ogrodzenia od działki nr [...] do wjazdu na cmentarz. Część działki nr [...] jest zagospodarowana w części utwardzoną nawierzchnią asfaltową z krawężnikami, oświetleniem (jedną podwójną lampą), fragmentem ciągu pieszego wykonanego z elementów betonowych. Dzierżawca podnosi, iż ten chodnik wykonali sprzedawcy kwiatów we własnym zakresie. Ponadto na nieruchomości znajduje się sieć wodociągowa. Na mapie zasadniczej zaznaczone jest przyłącze elektryczne dochodzące do lampy oświetleniowej. Część działki znajduje się w zarządzie ZCK".

Niezależnie z treści pisma Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa z 4 listopada 2021 r. znak: GS-11.6821.36.2020.JL w sprawie obciążenia zawnioskowanych do zwrotu nieruchomości prawami obligacyjnymi (najmu, dzierżawy, użyczenia) oraz prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich wynika, że działka nr [...] objęta jest umową dzierżawy znak: GS-06.6845.302.2020.ED4 zawartą 13 kwietnia 2021 r. na cele: usługi i dojście. Ponadto na mocy decyzji Zarządu Miasta Krakowa z 29 grudnia 1997 r. znak: GS-01-2.72241-31-4/97 ustanowiono prawo trwałego zarządu m.in. na działce nr [...]. Następnie na mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 23 grudnia 2014 r. znak: GS-02.72249-4-1/09 orzeczono m.in. o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu w odniesieniu do udziału wynoszącego 5/100 części w ww. działce. Natomiast decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 2 października 2018 r. znak: GS-02.6844.4.19.2018.MJ orzeczono m.in. o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu w odniesieniu do udziału wynoszącego 1/100 części w ww. działce. Obecnie na wniosek Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie z 16 października 2020 r. znak: DI.410.2.3.2020 prowadzone jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu z równoczesnym ustanowieniem prawa trwałego zarządu na rzecz nowo utworzonej jednostki w odniesieniu m.in. do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 221940 m2 w udziale wynoszącym 94/100 części.

Organ I instancji stwierdził, że zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody wskazują, iż na terenie działki nr [...] i części działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. K. między 1982 r. a 1997 r. zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako budowa cmentarza komunalnego położonego w K. - G. , doprecyzowany na podstawie planów sprzed daty wywłaszczenia, tj. sprzed 1976 r., jako fragment placu przycmentarnego oraz jako położony w sąsiedztwie przedmiotowego placu teren wolny od zabudowań stanowiący strefę ochronną od torów tramwajowych. Organ odwoławczy podziela w całości powyższe stanowisko Starosty Krakowskiego. Ponadto od momentu realizacji celu wywłaszczenia jakim było urządzenie wskazanych wyżej obiektów do dnia dzisiejszego przedmiotowy teren pozostaje zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia.

Przy czym plan zagospodarowania cmentarza komunalnego położonego w K. - G. w odmienny sposób przedstawiał sposób zagospodarowania nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu, tj. na jej terenie i w bliskiej odległości nie przewidywano budowy żadnych obiektów oprócz sieci wodociągowej. W ocenie organu I instancji takie modyfikowanie sposobu zagospodarowania nieruchomości względem wcześniejszych założeń mieści się w ramach celu ogólnie określonego w akcie notarialnym jako budowa cmentarza komunalnego w K. - G. i jako takie nie stanowi podstawy do uznania, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Powyższe stanowisko potwierdza ugruntowane orzecznictwo - dla przykładu warto przytoczyć stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z 23 lutego 2007 r., sygn. akt III CSK 391/06, zgodnie z którym: "W związku z oceną zbędności pojawiło się także pytanie o możliwe odstępstwa od inwestycji, której realizację uzasadniało wywłaszczenie danej nieruchomości lub jej części. Problem ten miał duże znaczenie w kontekście możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli ta część stała się zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu. W ówczesnej judykaturze wyraźnie opowiedziano się za dopuszczalnością odstępstwa pod warunkiem, że nie są to zmiany jakościowe. Najbardziej znamiennym przykładem może być uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 27 stycznia 1988 r. III AZP 11/87 (OSNCP 1988 nr 11, poz. 149), w której stwierdzono, że przez zmianę celu należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Przykładowo o jakościowej zmianie nie sposób mówić w sytuacji gdy nieruchomość wywłaszczona została w celu budowy osiedli, a nastąpiło jej użycie na budowę urządzeń infrastruktury osiedla (wyrok NSA z dnia 3 listopada 1987 IV SA 372/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 76). Podobnie należy ocenić budowę szpitala zamiast zamierzonego ośrodka zdrowia. Ten kierunek orzecznictwa zachował aktualność, szczególnie wówczas, gdy chodzi o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Gdyby bowiem o zbędności orzekać wyłącznie przez pryzmat zakresu inwestycji określonego w decyzji o wywłaszczeniu czy w decyzji o lokalizacji inwestycji, wówczas jakakolwiek nowa inwestycja o nieco odmiennym charakterze na nieruchomości wywłaszczonej byłaby wykluczona. To ograniczałoby często prawidłowe zagospodarowanie terenu. Zbędność należy więc ocenić przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została zrealizowania miast zamierzonej lub też obok niej".

Ze względu na powyższe Starosta Krakowski decyzją z dnia 13 września 2022 r. znak: GN.II.6821.1.51.2020.KG orzekł o odmowie zwrotu udziału w wysokości 1/2 cz. w nieruchomościach oznaczonych jako działka nr [...] i część działki nr [...], położonych w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach części wywłaszczonej parceli [...] kat. [...], b. gm. kat. K. , na rzecz H. Ś.

Odwołanie od tej decyzji wniósł H. Ś. reprezentowany przez adwokata T. K..

Rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 10 listopada 2023 roku utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty Krakowskiego.

W uzasadnieniu do wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że faktyczne zrealizowanie w obszarze nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot dojścia do budynków związanych z handlem i produkcją towarów służących osobom odwiedzającym cmentarz mieści się również w pojęciu celu wywłaszczenia określonego w akcie notarialnym jako budowa cmentarza komunalnego w K. - G. , ponieważ tego rodzaju infrastruktura jest typowa dla funkcjonowania - zwłaszcza dużych - miejskich nekropolii.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, zdaniem którego cel wywłaszczenia określony jako "rozbudowa cmentarza" to "powiększenie terenu cmentarza, rozszerzenie granic cmentarza, nie zaś powstanie bliżej niesprecyzowanej infrastruktury sąsiadującej" należy zauważyć, iż przedmiotowy teren chociaż znajduje się poza ogrodzeniem cmentarza to jednak jest w bezpośrednim jego sąsiedztwie w szerokim świetle bramy wjazdowej na cmentarz, stanowiąc zarówno strefę izolującą od pobliskiej pętli tramwajowej jak i przestrzeń wolną od zabudowań umożliwiającą dostęp do bramy cmentarnej i dalej cmentarza. Jak już zostało to wskazane wcześniej budowa (rozbudowa) takiej inwestycji jak cmentarz oprócz budowy typowych dla takiej inwestycji obiektów wymaga również dla pełnej funkcjonalności również innych obiektów takich jak place targowe czy zakłady kamieniarskie (jak również swobodnego do nich dostępu) oraz ciągi jezdne i piesze, a w taki właśnie sposób, co wynika z przedstawionych wyżej dowodów, przedmioty teren został zagospodarowany przed 22 września 2004 r.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia nie można uznać objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] i część działki nr [...], położonych w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach części wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...], b. gm. kat. K. , za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. u.g.n., a tym samym nie można orzec ojej zwrocie na rzecz wnioskodawcy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł H. Ś. reprezentowany przez adwokata T. K., podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 136 ust. 1 i 3 oraz. 137 ust. 1 ugn poprzez odmowę zwrotu nieruchomości, jakkolwiek brak było podstaw do przyjęcia, że nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu

2) art. 136 ust. 1 i 3 oraz 137 ust. 1 ugn poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak podjęcia jakichkolwiek działań, prac na danej nieruchomości oznacza realizację celu wywłaszczenia, przez co niezasadnie odmówiono zwrotu nieruchomości

3) art. 136 ust. 1 i 3 oraz 137 ust. 1 ugn poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na rozszerzającej wykładni pojęcia celu wywłaszczenia, jakkolwiek pojęcie to z uwagi na konstytucyjną ochronę prawa własności powinno być interpretowane ściśle, przez co niezasadnie uznano cel za zrealizowany i odmówiono zwrotu nieruchomości

4) art. 15 w zw. z art. 138§1 pkt 1 oraz art. 11 i 107§3 kpa poprzez zaniechanie przez organ II instancji ustosunkowania się do zarzutów i argumentów odwołania, powtórzenie w uzasadnieniu decyzji tez organu I instancji bez ich własnej analizy, czy oceny.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodu jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa sprawa dotyczy odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w wysokości 1/2 części w nieruchomościach oznaczonych jako działka nr [...] i część działki nr [...], położonych w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach części wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...], b. gm. kat. K. na rzecz H. Ś..

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 344) – dalej jako "u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Stosownie do art. 137 u.g.n.:

1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Z kolei przepis art. 216 u.g.n. stanowi, iż przepisy ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79).

Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skutkiem powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - jak wskazuje się w orzecznictwie - jest to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. - w zakresie wskazanych tam terminów - nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2) (por. np. wyroki: NSA w Warszawie z 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2205/11, z 12 lutego 2014r., sygn. akt I OSK 1663/12; z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2391/12 i z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2876/12 oraz wyroki WSA w Krakowie z 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 923/14, z 9 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1048/14, z 12 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1066/14 i z 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1067/14).

Zarówno art. 136 u.g.n. jak i art. 137 u.g.n., posługując się pojęciem celu wywłaszczenia, utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa (umowa sprzedaży) i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia.

Podstawową kwestią wymagającą ustalenia w przedmiotowej sprawie była ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości, co sprowadza się do oceny czy wywłaszczona nieruchomość była zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona.

Aby dokonać takiej oceny, w pierwszej kolejności należało zatem odkodować cel wywłaszczenia, aby móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Cel wywłaszczenia może wynikać już z samej treści decyzji wywłaszczeniowej, jak i również może wynikać z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, czy też mu towarzyszących (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego).

W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych środków dowodowych, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego, i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 października 1994 r., sygn. akt IV SA 1153/93, publ. ONSA 1995/2/99, oraz z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1484/97, LEX nr 48653, z dnia 21 kwietnia 2016 roku, sygn. I OSK 1622/14).

Ustalając, czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia, szczególnie w perspektywie art. 216 u.g.n. (wywłaszczeń dokonywanych na podstawie aktów prawnych, które już nie obowiązują), trzeba w pierwszej kolejności określić jaki był cel wywłaszczenia, a następnie czy doszło do zrealizowania tego celu.

Realizacja celu wywłaszczenia musi być rozumiana, jako zaplanowane działanie organów lub innych uprawnionych podmiotów, mających realizować zamierzenia, dla których wywłaszczenia dokonano. Brak jakiegokolwiek zagospodarowania terenu lub zagospodarowanie go sprzecznie z choćby ogólnie nawet określonym celem wywłaszczenia, nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia i nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości, o ile spełnione zostaną pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 136 u.g.n.

W niniejszej sprawie wnioskowana do zwrotu nieruchomość została nabyta w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 roku, Nr 10, poz. 64 ze zm.) – dalej jako "uWywł" aktem notarialnym z 5 października 1976 r. Rep. A I Numer: [...], F. Ś. sprzedał na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość obj. lwh [...], oznaczoną m.in. jako parcela [...]. kat. [...] o powierzchni 0,1217 ha, b. gm. kat. K. , na cele budowy cmentarza komunalnego położonego w K. - G. .

Zgodnie z art. 6 ust. 1 uWywł ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W przypadku zawierania umowy zamiany przez przedsiębiorstwo państwowe wymagana jest zgoda właściwego ministra, któremu podlega przedsiębiorstwo, a w stosunku do przedsiębiorstwa podległego prezydium wojewódzkiej rady narodowej - zgoda tego prezydium. Minister wyraża zgodę po porozumieniu z prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Odnosząc się do odkodowania celu wywłaszczenia trzeba mieć na uwadze, podnoszone w orzecznictwie stanowisko, a które Sąd na gruncie niniejszej sprawy w pełni podziela, że "na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (...) wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane (...) proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej" (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 1417/13; NSA z dnia 17 marca 2016 r., sygn. I OSK 1454/14; NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1928/16).

Jak wskazano powyżej, z treści zawartego aktu notarialnego wynika, że sprzedaż nastąpiła na cele budowy cmentarza komunalnego położonego w K. – G. .

Ponadto – jak ustaliły organy – na gruncie niniejszej sprawy przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Państwa przy czym na działce nr [...] oraz część działki nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach części wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...], b. gm. kat. K. , a mianowicie obszar ww. nieruchomości miał stanowić teren usytuowany bezpośrednio przy placu przed cmentarzem, fragment samego placu, a ponadto zaplanowano w tym obszarze budowę sieci wodociągowej ? 100 mm.

Przy czym, jak wskazały organy, wobec tego, że nie odnaleziono planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 16 lutego 1973 r. znak: BA.A-60/NH/15/73, zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu Cmentarza Komunalnego położonego w G.-K.. W związku z tym przeznaczenie nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu ustalono na podstawie planu realizacyjnego datowanego na grudzień 1972 r. Jak wskazał Wojewoda (podzielając stanowisko Starosty) wnioskowana do zwrotu nieruchomość w całości wchodzi w skład obszaru, który wg legendy zawiera się w granicach opracowania (planu realizacyjnego zagospodarowania terenu cmentarza). Ponadto w bliskiej odległości od tego terenu przewidywano zrealizowanie linii tramwajowej kończącej się pętlą. W dalszej odległości wokół ogrodzenia na terenie cmentarza planowano posadzenie zieleni wysokiej. Przy czym ustalono jednocześnie, iż na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie planowano budowy żadnych obiektów.

W powyższym świetle trafne są ustalenia organów, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na cele budowy cmentarza.

Dokonując natomiast oceny, czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia organy odwołały się m.in. do treści planu realizacyjnego, wskazując że wywłaszczona nieruchomość zgodnie z tym planem znajduje się poza planowanym ogrodzeniem wyznaczającym granice cmentarza oraz w bardzo bliskiej odległości od zjazdu z ul. [...] na plac przy cmentarny. Ponadto w niewielkiej odległości przy bramie wejściowej na teren cmentarza widoczny jest budynek portierni. Jednakże, jak zaznaczyły organy, przedmiotowa nieruchomość w całości wchodzi w skład obszaru, który wg legendy zawiera się w granicach opracowania. Ponadto w bliskiej odległości od tego terenu przewidywano zrealizowanie linii tramwajowej kończącej się pętlą. W dalszej odległości wokół ogrodzenia na terenie cmentarza planowano posadzenie zieleni wysokiej.

Z ustaleń organu wynika, że objęte roszczeniem zwrotowym działka nr [...] i część działki nr [...], położonych w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach części wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. K. – tworzą kształt trójkąta i są niewidoczne w terenie. Nieruchomość jest zagospodarowana fragmentem ogrodzenia wykonanego z siatki metalowej powlekanej zawieszonej na słupkach oraz przęseł metalowych wraz z bramką do budynku użytkowego i jednym przęsłem. W granice działki wchodzi wg dzierżawcy część zadaszona budynku. Na mapie zaznaczony jako mały fragment, tj. ściana wschodnia. Ponadto na działce znajduje się wyłożone płytami chodnikowymi przejście do budynku użytkowego, ponadto przeważająca część skrzyni metalowej wg dzierżawcy pozostałość po poprzednim użytkowniku terenu. Część działki nr [...] zawnioskowaną do zwrotu ma granice niewidoczne w terenie oprócz granicy południowej. Część tej działki sąsiaduje z działką nr [...] i nr [...]. Granica południowa jest w połowie ogrodzenia od działki nr [...] do wjazdu na cmentarz. Część działki nr [...] jest zagospodarowana w części utwardzoną nawierzchnią asfaltową z krawężnikami, oświetleniem (jedną podwójną lampą), fragmentem ciągu pieszego wykonanego z elementów betonowych. Dzierżawca podnosi, iż ten chodnik wykonali sprzedawcy kwiatów we własnym zakresie. Ponadto na nieruchomości znajduje się sieć wodociągowa. Na mapie zasadniczej zaznaczone jest przyłącze elektryczne dochodzące do lampy oświetleniowej. Część działki znajduje się w zarządzie ZCK (por. protokół oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 11 marca 2022 roku).

Natomiast ze zdjęć przedstawiającymi stan zagospodarowania przedmiotowego terenu w latach: 1982, 1987, 1993, 1996, 1998, 2003 i 2004 wynika, że realizacja inwestycji na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu określonej jako zrealizowanie placu przycmentarnego w ramach budowy cmentarza komunalnego w K.-G. została rozpoczęta przed 1982 r. oraz została zmodyfikowana w porównaniu z planem pn. "Cmentarz G. . Realizacyjny plan zagospodarowania rozbudowy cmentarza komunalnego" plansza podstawowa z 1972 r., ponieważ na terenie znajdującym się obok placu przed cmentarzem nie planowano budowy żadnych obiektów oprócz sieci wodociągowej. Natomiast z pozyskanych zdjęć wynika, iż przy placu tuż obok nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu postawiono małe budynki.

Ponadto ustalono, że na części działki nr [...] znajduje się odcinek sieci wodociągowej ? 100 mm wybudowany w latach 80-tych ubiegłego wieku. Dodatkowo ustalono, że na mocy decyzji Zarządu Miasta Krakowa z 29 grudnia 1997 r. znak: GS-01-2.72241-31-4/97 ustanowiono prawo trwałego zarządu m.in. na działce nr [...]. Następnie na mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 23 grudnia 2014 r. znak: GS-02.72249-4-1/09 orzeczono m.in. o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu w odniesieniu do udziału wynoszącego 5/100 części w ww. działce. Natomiast decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 2 października 2018 r. znak: GS-02.6844.4.19.2018.MJ orzeczono m.in. o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu w odniesieniu do udziału wynoszącego 1/100 części w ww. działce. Obecnie na wniosek Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie z 16 października 2020 r. znak: DI.410.2.3.2020 prowadzone jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu z równoczesnym ustanowieniem prawa trwałego zarządu na rzecz nowo utworzonej jednostki w odniesieniu m.in. do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 221940 m2 w udziale wynoszącym 94/100 części.

Powyższe ustalenia faktyczne dokonane przez organ, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału nie budzą wątpliwości.

Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony w sposób możliwe pełny i adekwatny do potrzeb niniejszej sprawy.

Trafne są również wywiedzione przez organ wnioski, a mianowicie co do określenia celu wywłaszczenia oraz ustalenia w dalszej kolejności, że doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości.

Nie zmienia słuszności tej konkluzji okoliczność, że na wnioskowanej do zwrotu części nieruchomości nie planowano budowy żadnych obiektów. Należy wskazać, że cmentarz nie ogranicza się wyłącznie do tych nieruchomości lub ich części, na której zgodnie z planem realizacyjnym (względnie decyzją) znajdują się, groby. Cmentarz może obejmować ponadto inne jeszcze nieruchomości, które stanowić mogą tereny izolacyjne (np. zieleń) a ponadto tereny, na których mogą znajdować się zabudowania jak np. kaplice, czy domy pogrzebowe, a nawet budynki czy inne obiekty, w których sprzedawane są kwiaty czy znicze.

Przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa cmentarza należy zatem uwzględniać nie tylko przeznaczenie lub wykorzystanie poszczególnych nieruchomości w ten sposób, że znajdują się na nich groby, ale również inne budynki i budowle, w tym także urządzenia stanowiące odpowiednią infrastrukturę, jak np. ciągi komunikacyjne (przejścia, ścieżki), sieci wodociągowe czy chociażby tereny zieleni, w tym zieleń i tereny o charakterze izolacyjnym, co łącznie stanowi o możliwości odpowiedniego, prawidłowego funkcjonowania cmentarza.

Podzielić należy zatem stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę, który wskazał, że faktyczne zrealizowane w obszarze nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot dojścia do budynków związanych z handlem i produkcją towarów służących osobom odwiedzającym cmentarz mieści się również w pojęciu celu wywłaszczenia określonego w akcie notarialnym jako budowa cmentarza komunalnego w K. – G. .

Analiza natomiast znajdujących się w aktach sprawy map (w tym ortofotomap) obrazujących faktyczne zagospodarowanie przedmiotowych działek pozwala na ustalenie, że wnioskowane do zwrotu działki, jakkolwiek same nie są zabudowane to jednakże układ przestrzenny, w którym te działki funkcjonują pozwala na przyjęcie, że stanowią one immanentny element cmentarza, to znaczy stanowią część składową placu przycmentarnego, który należy potraktować jako część cmentarza rozumianego jako całościowe zamierzenie, czyli cel, ze względu na który doszło do wywłaszczenia.

Trafne jest zatem stanowisko organów, że wnioskowane do zwrotu nieruchomości zostały wykorzystana na cel, na który je wywłaszczono, co w konsekwencji oznacza, że nie ma podstaw do jej zwrotu.

Z tego względu podniesione zarzuty 136 ust. 3 jak i art. 137 ust. 1 u.g.n. są pozbawione podstaw.

Odnosząc się natomiast do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, trzeba wskazać, że organ rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji.

Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) - dalej jako "K.p.a.", organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21).

Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.", organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Na gruncie niniejszej sprawy, która dotyczy odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organy były zobligowane do dokonania ustalenia na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona oraz czy cel został zrealizowany.

W rozpoznawanej sprawie wszystkie powyższe istotne z punktu widzenia przedmiotu postępowania okoliczności zostały przez organ wyjaśnione. W świetle zgromadzonych w sprawie materiałów stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu do wydanej decyzji – jak wskazano już powyżej – jest trafne. W ocenie Sądu ustalenia faktyczne organów są prawidłowe i ustalone w oparciu o adekwatny do potrzeb sprawy zgromadzony materiał dowodowy. Poczynione natomiast przez organy ustalenia faktyczne jasno wynikają z zebranego w sprawie materiału. Zgromadzony materiał został omówiony, a sposób rozumowania organu oraz dokonane ustalenia nie budzą wątpliwości. W tym zakresie ustalenia organów nie budzą zastrzeżeń.

Trafnie organy wskazały, że wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia.

Organy szczegółowo odniosły się do wszelkich dostępnych dokumentów i przeanalizowały się z należytą starannością, co pozwoliło zarówno ustalić jaki był cel wywłaszczenia jak i ustalić jak została zagospodarowania działka.

W kontekście podnoszonych w skardze zarzutów, trzeba podkreślić, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2045/15, NSA z dnia 25 września 2020 roku, sygn. II GSK 795/18, NSA z dnia 17 marca 2022 roku, sygn. II OSK 903/21, WSA w Krakowie z dnia 4 września 2020 roku, sygn. II SA/Kr 404/20 – oraz powołane tam orzecznictwo).

Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21).

Określenie w jakim obszarze i w jakim zakresie konieczne jest ustalenie w sprawie istotnych okoliczności faktycznych jest uwarunkowane przez normy prawne, które organ w sprawie będzie stosował.

Sąd nie dopatrzył się w realiach niniejszej sprawy błędów czy wadliwości w przeprowadzeniu postępowania, w tym w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ w sposób adekwatny do potrzeb ustalił stan faktyczny i nie pozostawił żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału została przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a motywy którymi kierował się organ zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.

Ponadto stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie do wydanego postanowienia nie narusza wskazanej normy. Wyjaśnienia organu w tym zakresie są wystarczające i adekwatne. Organ wskazał przy tym, jakie są powody odmowy wydania zaświadczenia i jakie okoliczności determinowały określony kierunek rozstrzygnięcia. Uzasadnienie jest spójne i logiczne, a z jego treści w sposób niebudzący wątpliwości wynikają okoliczności które stanowiły podstawę odmowy wydania zaświadczenia. O naruszeniu wskazanej normy nie może natomiast świadczyć subiektywne przekonanie skarżącego o zasadności innego rozstrzygnięcia niż dokonanego przez organ.

W orzecznictwie trafnie podnosi się, że podejmowane przez organy administracji decyzje winny spełniać standardy wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., w tym muszą zawierać powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej, jest jej integralną częścią i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji winny więc odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (por. np. uzasadnienie do wyroków: NSA z 17 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1668/17, NSA z dnia 27 stycznia 2021 roku, sygn. I OSK 3071/18). Z tych względów nie są także uzasadnione zarówno podniesione zarzuty naruszenia art. 11 K.p.a., zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, jak i naruszenia art. 15 K.p.a., zgodnie z którym Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń na gruncie niniejszej sprawy.

Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.