Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2365/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1083/21 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1083/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej również: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi E. W. (dalej również: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: Kolegium) z [...] czerwca 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] dalej również: Burmistrz) z [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca 23 kwietnia 2021 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką E. K., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] kwietnia 2021 nr [...] wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], w którym stwierdzono, że jej niepełnosprawność istnieje od urodzenia. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że E. K. pozostaje w związku małżeńskim z K. K. Na podstawie oświadczenia małżonka ustalono, że K. K. nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną, ze względu na swój zły stan zdrowia. Ponadto K. K. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności [...] czerwca 2010 r. nr [...], wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania, o Niepełnosprawności w [...], w którym stwierdzono, że jego niepełnosprawność powstała we wczesnym dzieciństwie oraz stwierdzono, że nie jest on w stanie opiekować się małżonką, ponieważ przeszedł dwa zawały serca oraz udar. Jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad E. K. jest jej córka. W toku postępowania ustalono również, że decyzją Kolegium z [...] maja 2019 r. nr [...] Skarżąca miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką E. K. do 31 marca 2021 r. W dniu 29 kwietnia 2021 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wystąpił o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu stwierdzenia możliwości sprawowania opieki lub wykluczenia takiej możliwości przez Skarżącą. Pracownik socjalny podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego stwierdził, że opieka ze strony Skarżącej jest niezbędna. Pomaga ona matce w codziennych czynnościach domowych, do których należy m.in. sprzątanie, gotowanie, czynności higieniczne, wizyty u lekarza czy rehabilitacja. W związku z powyższym Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, z uwagi na to, że musi sprawować całodobową opiekę nad chorą matką.

Burmistrz decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] odmówił Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu organ I instancji, po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 111), powoływanej dalej "u.ś.r." stwierdził, że mąż E. K., K. K. jest osobą która nie jest w stanie zapewnić żonie odpowiedniej opieki, ponieważ sam jest chory i wymaga opieki. Córka E. K. jest jedyną osobą, która może zapewnić właściwą opiekę matce.

Burmistrz wskazał, że Skarżąca ma trudną sytuację rodzinną z uwagi na stan zdrowia matki i fakt, że jest jedyną osobą zapewniającą niepełnosprawnej matce stałą opiekę. W ocenie organu I instancji zasadnym wydaje się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jednak literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje na istnienie negatywnych przesłanek, co przesądza w opinii organu I instancji o braku uprawnienia do jego przyznania.

Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpatrzenie odwołania co do istoty sprawy, skutkującego przyznaniem jej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że opiekuje się matką, ponieważ jej mąż K. K. nie jest w stanie zapewnić jej matce należytej opieki ze względu na swój stan zdrowia. Do odwołania Skarżąca dołączyła kserokopię zaświadczenia lekarskiego K. K.

Rozpatrując powyższe odwołanie, Kolegium decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy przyjął, że zobowiązanie współmałżonka do sprawowania opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz.1359; dalej: K.r.o.) małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Kolegium podkreśliło, że w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, stosownie do art. 60 § 1 K.r.o., małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Ponadto, przepis art. 130 K.r.o. wskazuje, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka.

Dalej Kolegium podkreśliło również, że na tle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwie przeciwstawne linie orzecznicze. Pierwsza z nich dopuszcza sytuacje, gdy wbrew literalnemu brzmieniu powołanego wyżej przepisu, możliwe jest przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, mimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w najnowszym orzecznictwie NSA przeważa odmienna linia orzecznicza, zgodnie z którą pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku.

Rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium wskazało, że przychyla się do drugiego z wyżej przedstawionych stanowisk. Za jego słusznością przemawiają wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie nie są skuteczne argumenty, stwierdzające, że mąż osoby wymagającej opieki, jest osobą z racji schorzeń czy wieku niezdolną do niesienia pomocy małżonce i sam potrzebuje opieki. Kolegium wskazało, że nie neguje faktu, że K. K. jest osobą niezdolną do sprawowania opieki nad małżonką, jednak w niniejszej sprawie decydującą okolicznością jest niekwestionowany fakt, że K. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub innym, równoważnym orzeczeniem lekarskim. Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie Skarżąca nie przedłożyła orzeczenia lekarskiego zaliczającego chorego K. K. do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. W ocenie Kolegium nie ma przeszkód, aby w przypadku uzyskania przez męża E. K. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, Skarżąca złożyła ponowny wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium z [...] czerwca 2021 r. nr [...], w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza z [...] maja 2021 r. oraz o orzeczenie co do istoty sprawy, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 17 ust. 1 pkt 4, ust, 1a, ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

– art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735) - dalej: "k.p.a.", polegające na wadliwym ustaleniu okoliczności faktycznych i błędnym rozpatrzeniu całości materiału dowodowego, przez co wydana została decyzja, która narusza słuszny interes obywateli;

– art. 8 k.p.a., poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdzie prawidłowym winno być uchylenie przez organ II instancji decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że K. K. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że wymaga on korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, jest osobą schorowaną i z powodu pogarszającego się stanu zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki nad jej matką. Skarżąca wskazała, że jej matka zamieszkuje razem z nią i to Skarżąca jest jej faktycznym opiekunem. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powoduje konieczność ubiegania się o miejsce w domu pomocy społecznej dla mamy oraz to, że Skarżąca pozostaje bez środków do życia.

Konkludując, Skarżąca wskazała, że decyzja organu II instancji naruszyła szereg przepisów Konstytucji RP, a to art. 2, art. 18, art. 32, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 217/21, Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z [...] maja 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu I instancji skarga okazała się zasadna. Istotą sporu w niniejszej sprawie była prawidłowa wykładnia treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Organy zarówno na etapie postępowania w I i II instancji nie kwestionowały, że Skarżąca spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle ustaleń, w tym wywiadu środowiskowego nie budziło wątpliwości, że Skarżąca sprawuje opiekę nad swoja niepełnosprawną w stopniu znacznym matką oraz, że z uwagi na konieczność sprawowania przez nią tej opieki nie podejmuje zatrudnienia. Skarżąca nie pobiera również innych świadczeń, które mogłyby pozostawać w kolizji z uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego. Przeszkodą do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego był natomiast zdaniem organów fakt, że matka Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która legitymuje się jedynie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, przy czym należy zwrócić uwagę, że organy nie kwestionowały, że małżonek matki Skarżącej nie jest w stanie sprawować nad nią opieki. Kolegium uznało natomiast, że przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest najnowsza linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wskazuje się na konieczność jedynie literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnosząc się argumentacji Kolegium Sąd I instancji wskazał, że znane mu są odmienne od dotychczasowej, przeważającej linii orzeczniczej sądów administracyjnych poglądy wyrażane NSA, sprowadzające się do dokonania wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. z pominięciem rezultatów wykładni systemowej i funkcjonalnej, ukształtowanej w przeważającej dotychczas linii orzeczniczej. W ramach tych judykatów wskazuje się, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19; cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 r., I OSK 1304/20). W ocenie Sądu I instancji należy jednak uwzględnić, że literalna wykładnia tego przepisu oznacza odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uprawnionemu w dalszej kolejności krewnemu także w sytuacji, gdy małżonkowie ze względu na swój stan zdrowia nie są w stanie wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego i sprawować nad sobą wymaganej opieki. Tak rozumiany przepis oznaczałby sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim. W ocenie Sądu I instancji istnieją natomiast sytuacje wyjątkowe, które uprawniają do stwierdzenia, że z uwagi na konieczność uwzględnienia i urzeczywistnienia wartości konstytucyjnych, należałoby przyznać świadczenie pielęgnacyjne Skarżącej, będącej córką osoby wymagającej opieki, z uwagi na jej rezygnację z pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki żyje, ale z uwagi na stan zdrowia opieki tej sprawować nie jest w stanie.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w świetle zasad i wartości konstytucyjnych oraz poglądów samego Trybunału Konstytucyjnego i jeszcze nie tak dawno przeważającego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywało się na konieczność uwzględnienia wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 stycznia 2021r., I OSK 2103/20 stwierdził a stanowisko to Sąd podziela, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tegoż świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Z kolei w wyroku z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15 NSA stwierdził, że błędne jest stanowisko opierające się wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w oderwaniu od kontekstu systemowego i celowościowego. W ocenie Sądu oparcie się wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji). Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę - nie mogą uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby choć jedno z małżonków posiadało ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności. Sąd stwierdził również, że skoro rezultaty wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, to konieczne stało się zweryfikowanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej powyższych przepisów. Odwoływanie się do wartości konstytucyjnych w procesach wykładni stanowi bowiem przejaw zarówno systemowego, jak i celowościowego interpretowania prawa. Przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. jest w ocenie orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne w wyżej wskazanym kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. W ocenie NSA art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i art. 32 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. Z kolei w wyrokach NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 722/09 i sygn. akt I OSK 723/09; z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1200/14 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA") wskazano, że negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., rozumiana w sposób językowy wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą, a jednocześnie mają również obowiązek sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Podkreślono, że tak rozumiany przepis oznacza swoistą sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Wskazano nadto, że z podobnych przyczyn literalna wykładnia tegoż przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich.

Sąd I instancji wskazał, że należy również uwzględnić stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. P 38/09. Trybunał postanowieniem z 25 maja 2010 r. umorzył ostatecznie postępowanie w związku z niespełnieniem przez pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wymagań formalnych. Trybunał umarzając postępowanie zauważył, że: analiza praktyki sądów administracyjnych, dokonana w postanowieniu o sygn. P 38/09, prowadzi do wniosku, że możliwe jest nadanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach w praktyce sądowej takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy o świadczeniach. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że już w samej ustawie o świadczeniach rodzinnych można odnaleźć przesłanki pozwalające na przełamanie kategorycznego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. Jak wskazał WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 230/20, a także w wyroku z 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1417/20 (źródło CBOSA), z jednej strony jest oczywiste, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednak z drugiej strony nie należy zapominać, że kategoryczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest osłabione przez treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że osobom wymienionym w pkt. 1-3 oraz innym niż tam wymienione osobom, na których zgodnie z przepisami K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny (a więc także małżonkom), z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tej opieki wymagającej (osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji). Racją wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą jej wymagającą i pozostającą w związku małżeńskim jest przyjęte przez ustawodawcę założenie, że jeżeli współmałżonek osoby wymagającej opieki jest osobą zdolną do sprawowania tej opieki, to opieka ta powinna być sprawowana przez tego współmałżonka niezależnie od kwestii przysługiwania mu świadczeń rodzinnych z tego tytułu. Ustawodawca wyłącza jednak powyższą przesłankę negatywną w sytuacji, gdy współmałżonek sam jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod tym względem unormowanie wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zakresie przesłanki negatywnej znacznego stopnia niepełnosprawności osoby mającej sprawować opiekę jest treściowo zbliżone do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jednak pełni inną funkcję. O ile art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyłącza możliwość nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. eliminuje przeszkodę do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez niebędącą współmałżonkiem osobę, na której zgodnie z przepisami K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. Prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może więc nabyć osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym nad osobą wymagającą opieki, która jest dotknięta znacznym stopniem niepełnosprawności a także, która nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub od której uzyskanie wymaganego świadczenia jest obiektywnie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (art. 132 K.r.o.). Zatem pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki (osobiście lub za pośrednictwem innych osób), powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zostaje wyeliminowana. W takiej sytuacji trzeba przyjąć, że skoro współmałżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 132 K.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Poprzestanie na językowym i pozornie kategorycznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., niezależnie od wskazanego wyżej naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (zasada uwzględniania dobra rodziny w zakresie polityki społecznej i gospodarczej), mogłoby w określonych stanach faktycznych doprowadzić do zapewnienia iluzorycznej opieki osobom dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności przez przyjęcie szkodliwej fikcji, że tego rodzaju opiekę może sprawować każdy małżonek powyższej osoby, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nawet jeśli nie może on zapewnić tej osobie realnej i efektywnej opieki ze względu na stan swojego zdrowia, co dodatkowo może narazić tę osobę na określone zagrożenia życia lub zdrowia (np. w sytuacji wymaganej sprawności w celu udzielenia pomocy w stanach nagłych) – tak wyrok WSA w Rzeszowie z 23 lutego 2021r., sygn. akt II SA/Rz 1417/20 (źródło CBOSA).

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie istotnego znaczenia nabiera fakt, że Skarżącej przyznano już świadczenie pielęgnacyjne na czas określony do 31 marca 2021r. na podstawie decyzji Kolegium z [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu decyzji tej stwierdzono, choć matka Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z K. K., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to jednak nie jest on w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym małżonką z uwagi na stan zdrowia. Kolegium powołało się wówczas na okazaną dokumentację medyczną z której wynikało, że K. K. jest po dwóch zawałach serca a z orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wynika, że osoba ta wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. Również na etapie obecnie prowadzonego postępowania – zainicjowanego wnioskiem Skarżącej z 23 kwietnia 2021 r. – organ I instancji w wydanej decyzji nie miał wątpliwości, że małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie zapewnić żonie odpowiedniej opieki, gdyż sam jest poważnie chory. Organ I instancji stwierdził, że Skarżąca jest jedyną osobą, która zapewnia opiekę swej niepełnosprawnej matce. Jak potwierdzono w wywiadzie środowiskowym matka – jako osoba wymagająca opieki mieszka wspólnie z córką, która sprawuje nad nią opiekę całodobową i jest jej opiekunem faktycznym. W ocenie Sądu I instancji ustalone przez organ okoliczności spełniają warunki uznania sytuacji za wyjątkową, która uzasadnia skorzystanie z rezultatów wykładni systemowej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i w rezultacie przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Kolegium zarówno we wcześniej wydanej decyzji z [...] maja 2019 r., jak również w obecnie zaskarżonej nie dokonało zmiany ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie a okoliczności faktyczne sprawowania opieki przez Skarżącą nad jej matką nie zmieniły się. Można więc uznać, zdaniem Sądu I instancji, że zmiana w tych samych okolicznościach faktycznych sposobu wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. narusza w stosunku do Skarżącej zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej z art. 8 k.p.a.

W związku z powyższym Sąd I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu zobowiązał organy do uwzględnienia wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., dokonaną w niniejszym orzeczeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w związku z 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez błędną wykładnię polegającą na odejściu od wykładni literalnej i przyjęcia istnienia innych niż ustawowe przesłanek odnoszących się do małżonka osoby niepełnosprawnej, nie legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które mogą stanowić podstawę do "zwolnienia" tej osoby z obowiązku alimentacji względem niepełnosprawnego małżonka i przeniesienie tego obowiązku na osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności (w sprawie córkę), podczas gdy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) u.ś.r. wskazuje wyraźnie jaka okoliczność tj. fakt legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozwala na przesunięcie obowiązku alimentacji względem małżonka na inne osoby.

Wobec powyższego Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi, względnie o jego uchylenie i przekazanie Sadowiu I instancji do ponownego rozpatrzenie. Jednocześnie Kolegium wniosło o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Skarżąca pismem z 29 listopada 2021 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Wniosła także, o dopuszczenie przeprowadzenia dowodu z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności K. K. z 29 września 2021 r. na okoliczność, że z uwagi na zły stan zdrowia ww. nie mógł i nadal nie może zajmować się swoją żoną, a opiekę cały czas sprawuje Skarżąca. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania od Kolegium.

Postanowieniem z 12 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 2365/21 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego w sprawie I OPS 2/22.

Postanowieniem z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2365/21 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r. (pkt 1 skargi kasacyjnej), należy wskazać, że w dniu 14 listopada 2022 r., na skutek wniosku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I OPS 2/22 o następującej treści:

1. "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

W uzasadnieniu ww. uchwały NSA wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Podano, że jedno stanowisko wyraża pogląd, iż warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Natomiast drugie stanowisko uznaje, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.

Dalej NSA wskazał, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1 a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Wobec tego, na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Zatem, ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że wyjściowo, działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Wskazano przy tym, że kryterium wprowadzone do art. 17 ust. 1a i art. 15 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie było przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego po zmianie brzmienia przepisów.

Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej uchwale zaakceptował tezę, że wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Zatem, posłużenie się argumentami systemowymi, celowościowymi, czy funkcjonalnymi ma na celu usunięcie wątpliwości spowodowanych wieloznacznością czy nieostrością wyrażeń użytych w tekście prawnym. Jednak NSA podkreślił, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Zdaniem NSA, z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Podano, że stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Wskazano, że orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. NSA uznał zatem, że pod względem językowym przepis nie budzi wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Zdaniem NSA, jak należy rozumieć, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Zdaniem NSA, regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.

Dalej, w uzasadnieniu do omawianej uchwały NSA wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Zatem, przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. NSA zaznaczył, że być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców. NSA podkreślił jednak, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA nie jest znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego, ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślono, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.

W ocenie NSA w omawianej uchwale, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza - w ocenie NSA - wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił bowiem katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W ocenie NSA, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

Wskazano, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też - zdaniem NSA - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Podano, że sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza - w ocenie NSA – w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Należy w tym miejscu wskazać, że ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona wskutek uruchomienia procedury, o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Odpowiednie zastosowanie znajduje wtedy przepis art. 187 § 1 i 2 tej ustawy. Tym samym alternatywą dla zastosowania się do uchwały przez rozpoznający powtórną skargę kasacyjną skład orzekający, jest uruchomienie procedury uregulowanej w art. 269 § 1 p.p.s.a., w celu przełamania wyrażonego w niej stanowiska. W rozpatrywanym przypadku procedura taka nie została zainicjowana. Rozpatrujący sprawę skład orzekający nie dopatrzył się powodów do kwestionowania uchwały NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej określony w jej pkt 1 tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w związku z 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez błędną wykładnię polegającą na odejściu od wykładni literalnej i przyjęcia istnienia innych niż ustawowe przesłanek odnoszących się do małżonka osoby niepełnosprawnej, nie legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które mogą stanowić podstawę do "zwolnienia" tej osoby z obowiązku alimentacji względem niepełnosprawnego małżonka i przeniesienie tego obowiązku na osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności (w sprawie córkę), podczas gdy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) u.ś.r. wskazuje wyraźnie jaka okoliczność tj. fakt legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozwala na przesunięcie obowiązku alimentacji względem małżonka na inne osoby.

Córka osoby niepełnosprawnej nie zalicza się do osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy współmałżonek niepełnosprawnej nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną żoną, ze względu na swój podeszły wiek. Nie można uznać, że pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki ze współmałżonkiem nie posiadającym orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w dalszej kolejności - w niniejszym przypadku córce. W świetle bowiem przywołanej uchwały NSA, w sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie - w miejsce tego współmałżonka - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak zaś wynika z akt niniejszej sprawy E. K. pozostaje w związku małżeńskim. Zaznaczyć przy tym należy - na co wskazywano już w orzecznictwie - że opieka, o której mowa nie musi być sprawowana osobiście przez zobowiązanego małżonka - chodzi o zapewnienie opieki, co oznacza, że obowiązek ten może być realizowany np. poprzez zatrudnienie pielęgniarki, czy też zorganizowanie innej formy opieki dla osoby niepełnosprawnej.

Wobec powyższego należy uznać, że zarzut materialnoprawny oparty na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w związku z 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. był trafny. Jak bowiem wyżej wywiedziono nielegitymowanie się przez małżonka osoby chorej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na dzień złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne. Jak zaś wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką E. W. złożyła w dniu 23 kwietnia 2021 r. Tymczasem chora matka pozostawała w związku małżeńskim, a mąż nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Należy wskazać, iż od momentu uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez K. K., tj. od 29 września 2021 r. Skarżąca może ubiegać się o przedmiotowe świadczenie.

Mając powyższe na uwadze należało uchylić zaskarżony wyrok i oddalić skargę.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.