Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 440/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w Gdańsku sprawy ze sprzeciwu H. B. i A. B. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2023 r., nr WOP.7721.21.2023.TA w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

H. B. i A. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 6 kwietnia 2023 r. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach w całości i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Będąca przedmiotem sprzeciwu decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (PINB) zawiadomieniem z 29 czerwca 2021 r. wszczął postępowanie w sprawie wybudowania zjazdu (na działkach nr [...] i nr [...]) z drogi gminnej (działka nr [...]) w G. Organ I instancji ustalił, że: na terenie działki nr [...] oraz działki nr [...] w G. zrealizowany został zjazd z przebudowanej drogi gminnej w G. - działki nr [...]. Roboty te zrealizowane zostały w oparciu o decyzję Starosty Kartuskiego z 26 kwietnia 2019 r. - udzielającą Wójtowi Gminy Sierakowice pozwolenia na rozbudowę, budowę i przebudowę dróg gminnych: ul. Prymasa Wyszyńskiego, ul. Józefa Piłsudzkiego, ul. Stanisława Karczykowskiego oraz ulicy na działce [...] w miejscowości G., na terenie usytuowanych w obrębie G., gmina Sierakowice - działek (w nawiasach podano numery działek przed podziałem wg oznaczenia w katastrze nieruchomości): budowa układu drogowego: [...]-[...]; budowa zjazdu: [...]-[...]; przebudowa sieci uzbrojenia terenu (przebudowa sieci elektroenergetycznej): [...]-[...]; przebudowa sieci uzbrojenia terenu (przebudowa sieci kanalizacji deszczowej): [...] ([...]).

Inwestycja została przyjęta do użytkowania przez PINB, co potwierdza zaświadczenie z 6 kwietnia 2021 r. - w ww. zakresie budowy układu drogowego oraz budowy zjazdów. Przedmiotowe zjazdy jak również droga zrealizowane zostały z masy asfaltowej.

Następnie PINB przeprowadził w dniu 2 czerwca 2021 r. kontrolę w wyniku której ustalił, że po wykonaniu ww. robót budowlanych powstała duża różnica wysokości terenu i obecnie zjazd z drogi gminnej na działki nr [...] i nr [...] w G. jest utrudniony. W ocenie PINB powyższe jest skutkiem wykonania ścieżki pieszo-rowerowej, która spowodowała zmiany w wysokości przedmiotowego zjazdu w stosunku do istniejącej na działkach nr [...] i [...] w G. drogi dojazdowej (zwiększenie nachylenia podłużnego z uwagi na skrócenie tego odcinka o szerokość ścieżki pieszo-rowerowej). Duże nachylenie zjazdu powoduje utrudnienie w korzystaniu z tego zjazdu przez samochody (osobowe a zwłaszcza ciężarowe). Wymiary zjazdu wynoszą: szerokość od 11,0 m do 5,25 m, długość 5,5 m.

W konsekwencji powyższych ustaleń, PINB postanowieniem z 26 lipca 2021 r. nałożył na Gminę Sierakowice obowiązek sporządzenia i przedstawienia: ekspertyzy stanu technicznego dotyczącego wybudowania zjazdu z drogi gminnej, tj. działki nr [...] w G. na teren działki nr [...] i nr [...] w G., gm. Sierakowice, określającej zakres i jednoznaczny sposób wyeliminowania wszystkich nieprawidłowości związanych z naruszeniem warunków technicznych i utrudnieniami dotyczącymi wjazdu z drogi gminnej na działki nr [...] w G. na teren ww. działek (powyższe utrudnienia wynikając z dużej różnicy ukształtowania terenu działek, które powstały po realizacji robót budowlanych związanych z budową drogi gminnej) - w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu odpowiedniego. W postanowieniu wskazano, że wyżej wymieniona dokumentacja winna być wykonana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w specjalności drogowej oraz zaświadczenie wydane przez właściwą izbę samorządu zawodowego, aktualne na dzień opracowania ekspertyzy. W postanowieniu wskazano także, że określony wyżej obowiązek należy wykonać w terminie do dnia 30 listopada 2021 r.

Po rozpoznaniu zażalenia, WINB postanowieniem z 9 lutego 2022 r., uchylił zaskarżone postanowienie PINB z 26 lipca 2021 r. - w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do wykonania obowiązku - do dnia 15 marca 2022 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Gmina Sierakowice złożyła w PINB ekspertyzę techniczną (z listopada 2021 r.) dotyczącą ww. zjazdu.

Następnie PINB postanowieniem z 28 lipca 2022 r. nałożył na Gminę Sierakowice obowiązek wykonania i przedstawienia w PINB do 31 października 2022 r. dodatkowej ekspertyzy technicznej w sprawie, która jednoznacznie wykaże zakres niezbędnych do realizacji prac, aby roboty budowlane doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami. Wskazano także, że uwzględnić należy kwestie dotyczące prawa do dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane.

Gmina pismem z 31 października 2022 r. przedłożyła w PINB dokumentację pt.: "Ekspertyza techniczna - zjazd z drogi gminnej ul. P. na dz. nr [...] w m. G.", sporządzoną przez inż. P. G. w październiku 2022 r.

Decyzją z 30 grudnia 2022 r. PINB nakazał Gminie Sierakowice, w celu doprowadzenia zjazdu z drogi gminnej, tj. działki nr [...] w G. na teren działki nr [...] i nr [...] w G., gm. Sierakowice - do stanu odpowiedniego - obowiązek wykonania następujących robót budowlanych:

rozbiórki zjazdu i części drogi wewnętrznej wraz z podbudową i obramowaniem na długości 24,47 m, mierząc od krawędzi jezdni ul. P.,

koryta pod projektowany zjazd i drogę wewnętrzną, biorąc pod uwagę obniżone rzędne projektowane

odwodnienia na granicy pasa drogowego celem zminimalizowania napływu wód opadowych z terenów sąsiednich działek prywatnych na jezdnię ul. P.,

ułożenia krawężników, oporników betonowych i jezdni zjazdu i drogi wewnętrznej zgodnie z nowym profilem,

doprowadzenia terenu przyległego do stanu pierwotnego.

Ww. prace należy wykonać w technologicznej kolejności, zgodnie ze sztuką budowlaną, z wyrobów budowlanych posiadających dokumenty potwierdzające ich wprowadzenie do obrotu i ogólnego bądź jednostkowego stosowania w budownictwie, bezwzględnie pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, w oparciu o załączoną do akt sprawy ekspertyzę techniczną, sporządzoną w październiku 2022 r. przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane - tj. inż. P. G.

Termin wykonania ww. obowiązku ustalono do dnia 30 czerwca 2023 r.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji m.in. wskazał, że przedłożona ekspertyza z października 2022 r wskazuje rozwiązanie w zakresie zlikwidowania istniejących nieprawidłowości dotyczących zjazdu z drogi gminnej na dz. nr [...] i nr [...] w G.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z 6 kwietnia 2023 r. WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu WINB wskazał, że sprawa dotyczy robót budowlanych wykonanych przez Gminę Sierakowice w oparciu o decyzję Starosty Kartuskiego z 26 kwietnia 2019 r. o pozwoleniu rozbudowę, budowę i przebudowę dróg gminnych: ul. Prymasa Wyszyńskiego, ul. Józefa Piłsudzkiego, ul. Stanisława Karczykowskiego oraz ulicy na działce [...] w miejscowości G. Po oddaniu inwestycji do użytkowania stwierdzono nieprawidłowości w stanie technicznym tego zjazdu - PINB podczas kontroli z 2 czerwca 2021 r. stwierdził, że powstała duża różnica wysokości terenu i zjazd z drogi na działkę nr [...] i nr [...] w G. jest utrudniony. W związku z powyższym organ I instancji w trybie art. 81 c Prawa budowlanego nakazał inwestorowi tj. Gminie Sierakowice sporządzić dokumentację techniczną, która jednoznacznie wykaże zakres niezbędnych do realizacji prac, aby roboty budowlane doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami - uwzględniającą kwestie dotyczące prawa do dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane. Inwestor przedłożył taką dokumentację w PINB - "Ekspertyzę techniczną" autorstwa inż. P. G. sporządzoną w listopadzie 2021 r., uzupełnioną w trakcie postępowania o dodatkową "Ekspertyzę techniczną" autorstwa inż. P. G. sporządzoną w październiku 2022 r. W dokumentacji tej autor opracowania wskazał (pkt 5 "Wnioski" i pkt 6 "Zakres i sposób wyeliminowania nieprawidłowości") zakres robót, które należy wykonać, aby zlikwidować zaistniałe nieprawidłowości. Mając powyższe na uwadze PINB w Kartuzach, ww. decyzją z 30 grudnia 2022 r. - w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - nakazał Gminie Sierakowice wykonać określony w tej decyzji zakres robót wynikający w ww. ekspertyzy w wyznaczonym terminie - tak aby te nieprawidłowości usunąć i doprowadzić zaistniałą sytuację do zgodności z przepisami. WINB uwzględnił, że w sprawie zastosowany został tryb art. 50 - 51 Prawa budowlanego.

Oceniając zaś prawidłowość postępowania organu I instancji, WINB stwierdził, że PINB wskazał jedynie na wystąpienie w sprawie przesłanki art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego - tj. że roboty wykonano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Jednak odwołujący się wielokrotnie w postępowaniu wskazują na wystąpienie również w sprawie przesłanki art. 50 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy - tj. że roboty wykonano w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. WINB wskazał, że przedłożona w sprawie ekspertyza techniczna potwierdza wystąpienie tej przesłanki. Autor ekspertyzy, sporządzonej w październiku 2022 r., inż. P. G. w pkt 5 "Wnioski" przedmiotowego opracowania (str. 13 ekspertyzy), m.in. wskazał, że: "z uwagi na ukształtowanie terenu, na drogę gminną w sposób nieuporządkowany wpływają wody opadowe nie tylko z działki stanowiącej dojazd do przyległych posesji tj. działki o nr [...], ale również m.in. z działek: [...] oraz [...], co może mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo pojazdów poruszających się po drodze głównej i włączających się do ruchu z niniejszego zjazdu (szczególnie w okresie zimowym, ale również w czasie roztopów i opadów atmosferycznych w okresie letnim wpływ zanieczyszczeń organicznych na jezdnię główną, zimą możliwość zamarzania wody opadowej i roztopowej)." Zdaniem WINB ma to istotny wpływ na prawidłowość postępowania w sprawie, bowiem rozstrzygnięcie sprawy ma na celu doprowadzenie zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem - co w tym przypadku oznaczać będzie wykazanie, że występujące w sprawie przesłanki zostaną wyeliminowane.

W dalszej kolejności WINB wskazał, że w ww. opracowaniu inż. P. G. wskazuje m.in., że przedmiotem opracowania jest "zjazd publiczny z ul. W., który poprzez działkę [...] obsługuje posesje znajdujące się na działkach o nr: [...]-[...] oraz [...]...pochylenie podłużne zjazdu w zakresie pasa drogowego wynosi 14,29% w zakresie od 10,86% do 11,44%". Nadto w pkt. 5 "Wnioski" przedmiotowej ekspertyzy (str. 13 ekspertyzy), autor tego opracowania m.in. stwierdza, że: "w istniejących warunkach wysokościowych, biorąc pod uwagę zagospodarowanie terenu przyległego, nie było fizycznej możliwości wykonania zjazdu w zakresie funkcjonującej decyzji ZRID zgodnie z wytycznymi określonymi w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. § 78.1 pkt 2, 3), pochylenia podłużne zjazdu dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5%". Autor wyszczególnił następnie w pkt. 6 ekspertyzy "Zakres i sposób wyeliminowania nieprawidłowości" (str. 14 ekspertyzy) - wnioski i zalecenia, które należy wykonać w celu wyeliminowania nieprawidłowości. Zalecenia te stanowiły podstawę do wyszczególnienia przez PINB w decyzji zakresu obowiązków koniecznych do wykonania przez Gminę Sierakowice.

Mając powyższe na uwadze WINB stwierdził, że wskazane przez autora ekspertyzy w opracowaniu z października 2022 r. przepisy techniczno-budowlane, które stanowią podstawę tego opracowania (w tym odnośnie do zawartych wniosków i opracowaniu zaleceń dotyczące m.in. wymagań w zakresie maksymalnych podłużnych pochyleń jezdni) - nie są obecnie obowiązujące. Organ wskazał, że rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 124) zostało uchylone w dniu 21 września 2022 r. Obecnie w tym zakresie obowiązują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz.1518). W rozporządzeniu tym m.in. określone zostały obowiązujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dział III), w tym podział na klasy dróg i prędkości do projektowania oraz wynikające z tego parametry tych dróg m.in. w zakresie maks. pochyleń podłużnych jezdni (standardowe oraz dopuszczalne w trudnych warunkach).

WINB wskazał, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50, 51 Prawa budowlanego, bada zgodność wykonanych robót z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie orzekania (por. wyrok NSA: sygn. akt IIOSK1044/12 z 2 października 2013 r., sygn. akt 1046/18 z 11 kwietnia 2019 r.). Zdaniem WINB istotne jest, aby wykonana w sprawie dokumentacja wykazywała, jakie należy wykonać roboty, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem, w tym z przepisami wykonawczymi obowiązującymi obecnie (w dacie orzekania). WINB wskazał, że zatwierdzony ww. decyzją Starosty projekt budowlany zakładał (część opisowa branża drogowa), że przedmiotowy zjazd jest zjazdem z drogi (ul. P.) - klasa ulicy: droga kategorii L.

Z uzasadnienia decyzji WINB wynika, że kolejną kwestią istotną w sprawie jest wykazanie się przez stronę zobowiązaną tytułem prawnym do nieruchomości, na której konieczna będzie realizacja robót. Jak natomiast wynika z ww. ekspertyzy technicznej, pewien zakres robót naprawczych wykonać należy na części zjazdu znajdującej się na dz. nr [...] (będącej własnością A. i H. B.). Mając powyższe na uwadze, PINB w pismem z 23 maja 2022 r. wezwał właścicieli ww. działki nr [...] do przesłania pisemnego oświadczenia, że zgadzają się na zrealizowanie przez Gminę Sierakowice robót budowlanych wskazanych w ekspertyzie technicznej na ich działce nr [...]. H. B., T. T., J. T. zawiadomili PINB, że nie zgadzają się z rozwiązaniem naprawczym przedstawionym w przedmiotowej ekspertyzie technicznej, bowiem ich zdaniem wykonanie tych zaleceń nie wyeliminuje skutecznie powstałego zagrożenia. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że omijanie kwestii zbadania tytułu do dysponowania prawem pozwalającym na wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane przez inwestora, przy możliwości doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stanowiłoby nie tylko nieuzasadnione premiowanie takiego podmiotu, lecz także powodowałoby skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań demokratycznego państwa prawa. Zatem właściwy organ winien w tym postępowaniu sprawdzić tytuł prawny do nieruchomości. Tak więc - mając na uwadze ww. pismo właścicieli ww. działki nr [...] - należy jednoznacznie wyjaśnić, czy zobowiązana posiada tytuł prawny do wykonania robót na obszarze ww. działki.

Odnosząc się do zawartych w odwołaniu stron kwestii wskazujących, że w ich ocenie Gmina Sierakowice powinna przebudować odcinek drogi gminnej (na wysokości zjazdu) albo przebudować cały zjazd, WINB wskazał, że według obowiązującej w tej mierze od lat linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego - nałożone przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązki muszą być sprecyzowane w sposób jasny i jednoznaczny - decyzja konkretnie powinna precyzować obowiązki konieczne do wykonania i umożliwia ich egzekwowanie. Tak więc w ocenie WINB ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien jednoznacznie ustalić, jakie zachodzą w sprawie przesłanki art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, następnie ustalić jak zlikwidować te nieprawidłowości, mając na uwadze obowiązujące przepisy, jak również zbadać kwestie tytułu prawnego do wykonania przez stronę zobowiązaną określonych robót na nieruchomości.

Biorąc pod uwagę powyższe liczne uchybienia, zdaniem WINB sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem ww. aspektów, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotne znaczenie dla jej prawidłowego zakończenia. Powyższe uzasadnia podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji PINB z 30 grudnia 2022 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W sprzeciwie od tak wydanej decyzji wniesiono o uchylenie decyzji poprzez wyeliminowanie stanowiska organu I i II instancji, a także o nałożenie na organ II instancji obowiązku wydania decyzji w ramach art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. należy uchylić zaskarżona decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że stanowisko WINB przedstawione w zaskarżonej decyzji jest błędne. Biorąc bowiem pod uwagę treść § 115 ust. 2 rozporządzenia nic nie stoi na przeszkodzie w kwestii oceny wykonanych ekspertyz, jak też dotychczasowego stanowiska zajętego przez PINB w Kartuzach. Zdaniem wnoszących sprzeciw, wydana w dniu 6 kwietnia 2023 r. decyzja WINB ma posłużyć przewleczeniu sprawy.

Wnoszący sprzeciw uznali przy tym argument dotyczący tytułu prawnego do nieruchomości za chybiony, ponieważ wszystkie niezbędne dane posiada organ z urzędu i były one znane inwestorowi (w tym Staroście Kartuskiemu oraz Gminie Sierakowice) począwszy od wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji ZRID.

W dalszej części sprzeciwu wskazano, że WINB w Gdańsku w świetle treści zażalenia z 9 sierpnia 2021 r. dopiero po upływie 4 miesięcy dokonał wezwania z 3 stycznia 2022 r. w świetle nakazów ujętych w art. 35 k.p.a. i innych. W piśmie ze stycznia 2022 roku wprost podano stan prawny konkretnych nieruchomości, co wiązało się z zażaleniem z 9 sierpnia 2021 r. na PINB. Dlatego też w ocenie wnoszących sprzeciw, nic nie stoi na przeszkodzie, aby WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. Spór co do proponowanego rozwiązania dotyczy już wyłącznie kawałka zjazdu, ponieważ przedstawiona propozycja nie jest w istocie skuteczną eliminacją powstałego z winy Gminy Sierakowice zagrożenia dla życia i zdrowia wielu osób.

Wnoszący sprzeciw podali nadto, że we "Wnioskach" (patrz na str. 13 pkt. 5 ekspertyza techniczna z października 2022 roku) wskazano: ( cyt. ): "W istniejących warunkach wysokościowych biorąc pod uwagę zagospodarowania terenu przyległego nie było fizycznej możliwości wykonania zjazdu w zakresie funkcjonującej decyzji ZRID zgodnie z wytycznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, tj. § 78.1 pkt. 2.3) pochylenie podłużne zjazdu dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5%. Tym samym biorąc pod uwagę fakt, że z informacji uzyskanej z akt postępowania prowadzonego przez PINB wynika, że pismem z 31 marca 2021 roku Urząd Gminy Sierakowice powiadomił PINB, że w konsekwencji realizacji inwestycji drogowej pochylenie zjazdu m.in. do nieruchomości stron (zjazd służy wielu mieszkańcom - w tym obsłudze obiektu w którym prowadzona jest działalność gospodarcza - działalność o charakterze publicznym) - pochylenie zjazdu będącego przedmiotem postępowania wzrosło do około 15%.

Powyższe zdaniem wnoszących sprzeciw dowodzi, że inwestor oraz Starosta w pełni świadomie zaakceptowali (zatwierdzili) stan niezgodny z prawem, jak też powstanie zagrożenia dla zdrowia i życia wielu osób poprzez akceptację i zatwierdzenie projektu ZRID oraz dopuszczenie do funkcjonowania w takiej postaci przedmiotowego zjazdu. Absurdem jest również fakt, że od prawie 2 lat nie można zlikwidować istniejącego zagrożenia. W ocenie wnoszących sprzeciw jedynym rozwiązaniem mającym na celu likwidację istniejącego zagrożenia oraz doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem jest wykonanie przebudowy drogi gminnej ul. P. na odcinku ok. 200 metrów począwszy od pasa drogi przylegającego działki nr [...] (od strony wsi G.) do fragmentu niniejszej dogi w kierunku P. - S. Musiałoby to też wiązać się z przeniesieniem wysepki, ścieżki rowerowej, itp. Prowadziłoby to też w istocie do zwiększenia bezpieczeństwa komunikacyjnego, jak też likwidacji utrudnień w związku ze zjazdem na drugą stronę ulicy posadowionym w sąsiedztwie. Ewentualnie znacznie tańsze pod względem ekonomicznym: objęcie przebudową całego odcinka "drogi – zjazdu", w zakres której wchodziłaby przebudowa na odcinku do początku (początkiem byłby pokazany początek opracowania 0+000.00 na zał. graficznym nr 1 - ekspertyzy technicznej i końcu obejmującym działkę nr [...] tj. Z zapewnieniem prawidłowego wjazdu na teren działek o numerach: [...]-[...]. Należałoby przy tym rozwiązać w sposób prawidłowy gospodarkę wodno - ściekową (w szczególności odwodnienie terenu).

W dalszej kolejności wskazano, że w świetle danych znajdujących się w załączniku nr 3 ekspertyzy technicznej profil podłużny zjazdu stan projektowany w sposób jednoznaczny można ustalić, iż wykonanie prac na odcinku 24 z 47 metrów jest w istocie próbą pozorowania likwidacji problemu (zatuszowania) pozostawiając w szczególności H. B. i A. B. w dalszym ciągu ze zjazdem o pochyleniu 11,44 %, co w dalszym ciągu będzie stwarzało zagrożenie dla życia i zdrowia wielu ludzi. W ramach ZRID wykonano zjazdy (nawierzchnia asfaltowa) do dojazdu do całego szeregu nieruchomości przylegających do drogi gminnej (oznaczonych w m.p.z.p. KDW - m.in. Radnego Gminy Sierakowice, kierownika referatu drogownictwa Gminy Sierakowice p. S., itd.) ze swoistą korektą tworzącą dodatkowe ułatwienia m.in. dla p. S. dla potrzeb jego nieruchomości. Można to sprawdzić przez proste porównanie. W praktyce pominięto w zasadzie jedynie odcinek drogi wewnętrznej ozn. 0.4 KDW zakończony ww. zjazdem. Wychodzi na to, że jednemu można, drugiemu nie. W załączeniu, dla celów poglądowych dołączono do odwołania od decyzji organu I Instancji: kopię mapy z m.p.z.p z naniesionym w kolorze fragmentem wnioskowanym do objęcia przebudową. W rezultacie wniesiono o uwzględnienie sprzeciwu i spowodowanie podjęcia działań celem wyeliminowania istniejącego zagrożenia dla życia i zdrowia wielu osób oraz doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na sprzeciw PINB wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259.), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Jest bowiem kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, CBOSA). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18).

Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do orzekania co do istoty sprawy, jak chcieliby wnoszący sprzeciw, ani też do merytorycznych rozważań w zakresie propozycji przebudowy, podanych w treści sprzeciwu. Instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, s. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 oraz z 24 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2958/14, CBOSA).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, CBOSA). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, CBOSA). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, CBOSA; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, powołany wcześniej komentarz teza 18).

Jednocześnie podkreślić należy, że – choć rozpatrzenie sprzeciwu co do samej zasady uruchamia ocenę formalną, w granicach o których mowa była powyżej, to jednak - w ramach jego rozpoznania - sąd nie może abstrahować od oceny materialnoprawnej, lecz tylko na tyle i w takim zakresie, w jakim ocena ta będzie uzasadniona i odniesiona do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z faktu, że nie sposób dokonać kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a., nie oceniając wprzód kasatoryjnego rozstrzygnięcia także w świetle wywiązana się przez organ wyższej instancji z powinności z art. 138 § 2a k.p.a. Oznacza to, że poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia prawotwórczych okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Takie jest też stanowisko NSA, który w swych wyrokach stwierdzał, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (zob. m.in. wyroki z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17, CBOSA).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, w ramach jakie uzasadnia instytucja sprzeciwu, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, wskazane przez WINB w decyzji z 6 kwietnia 2023 r. okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja PINB z 30 grudnia 2022 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kontrola w ramach instytucji sprzeciwu legalności decyzji kasatoryjnej WINB, wydanej w następstwie rozpoznania odwołania od decyzji PINB w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Badanie zasadności wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga odniesienia się w niezbędnym zakresie do materialnych przesłanek możliwości nałożenia ww. obowiązku, określonych w art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Stosownie do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego). Zgodnie przy tym z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Przytoczone przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego stanowią tzw. tryb naprawczy, dedykowany sytuacjom prowadzenia robót budowlanych wykonywanych m. in. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach prawa. Na gruncie niniejszej sprawy organ I instancji stwierdził podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – zgodnie z przedłożoną podczas postępowania przez stronę ekspertyzą techniczną z października 2022 roku. Organ I instancji uznał przy tym, że roboty zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Natomiast organ odwoławczy uznał, że przede wszystkim w sprawie nie została wyjaśniona podnoszona przez odwołującego się kwestia dotycząca wykonania robót w sposób mogący stanowić zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (tj. przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Nadto WINB uwzględnił, że z rozstrzygnięcia organu I instancji wynika, że roboty mają być wykonane zgodnie z ekspertyzą, której autor wskazał na przepisy techniczno-budowlane, które nie są obecnie obowiązujące. Wymienione w ekspertyzie rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zostało bowiem uchylone w dniu 21 września 2022 r. Obecnie obowiązują zatem przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. Zdaniem zaś WINB, roboty winny zostać wykonane zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania. Za trzecią istotną kwestię WINB uznał wykazanie się przez stronę zobowiązania tytułem prawnym do nieruchomości, na której konieczna będzie realizacja robót, tj. w tym przypadku będącej własnością H. B. i A. B., działki nr [...], na której zgodnie z ekspertyzą należy wykonać pewien zakres prac naprawczych. W ocenie WINB należy wyjaśnić, czy zobowiązany posiada tytuł prawny do wykonania robót na obszarze tej działki.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do samej zasady, uznając przy tym, że zakres koniecznych ustaleń jest na tyle istotny, że WINB naruszyłby zasadę dwuinstancyjności, wyjaśniając te kwestie za organ I instancji i wydając nowe rozstrzygniecie merytoryczne de facto na innym materiale dowodowym.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzją z 30 grudnia 2022 r. PINB nakazał Gminie Sierakowice wykonanie robót w oparciu o załączoną do akt sprawy ekspertyzę techniczną, sporządzoną w październiku 2022 r. przez inż. P. G. Jako podstawę opracowania w treści ekspertyzy wskazano przy tym rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U nr 43, poz. 430) (s. 12 ekspertyzy technicznej stanowiącej załącznik do decyzji). Tym samym PINB nakazał Gminie Sierakowice wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

Zastosowanie ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. stało się przedmiotem sporu, gdyż WINB uznał, że roboty powinny zostać wykonane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. Wnoszący sprzeciw natomiast uznali stanowisko WINB za błędne, powołując § 115 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r., który stanowi, że do budowy lub przebudowy drogi publicznej, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia:

1) został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego,

2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych,

3) zostało wszczęte postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na opracowanie projektu lub na opracowanie projektu i wykonanie robót budowlanych

- stosuje się przepisy techniczno-budowlane obowiązujące przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w przypadku decyzji zobowiązującej do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wydanej w trybie naprawczym określonym przepisami art. 51 ust. 1 pkt 2 - chodzi o zgodność z prawem, tzn. z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji zobowiązującej (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r. II OSK 1061/18). Zgodnie z § 117 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U.2022 poz.1518), weszło ono w życie z dniem 21 września 2022 r., a zatem przed dniem wydania decyzji PINB z 30 grudnia 2022 r. Jednocześnie na podstawie art. 66 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (t. j. Dz.U.2022 poz.2240) przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., o którym mowa powyżej zachowały moc do dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. Nie ulega zatem wątpliwości Sądu, że wydane w trybie naprawczym rozstrzygnięcie musi uwzględniać stan prawny obowiązujący w dacie jego wydania, co nie miało miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. W rezultacie zdaniem Sądu PINB, w przypadku stwierdzenia wykonania robót niezgodnie z przepisami, winien był dokonać weryfikacji robót, które należy wykonać, opisanych przez biegłego na podstawie rozporządzenia z 1999 r. – stosownie do wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, czego organ ten jednak nie uczynił. W tym celu organ powinien był rozważyć zasadność wystąpienia do biegłego o uzupełnienie jego ekspertyzy w odpowiednim zakresie.

Zgodzić się należy z WINB również i w tej kwestii, że organ I instancji nie zbadał w sposób właściwy, podnoszonej przez wnoszących sprzeciw kwestii "zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia", stanowiącej jedną z podstaw prawnych (przesłanek) nałożenia obowiązków naprawczych. Przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowią podstawę do nałożenia na podmioty wymienione w art. 52 Prawa budowlanego, a więc przede wszystkim na inwestora, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, także wtedy, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i to nawet w takiej sytuacji, gdy roboty te wykonano w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Z drugiej strony samo naruszenie przepisów technicznych, jakie obowiązywały w czasie dopuszczenia się samowoli przez inwestora, nie jest wystarczające, aby przyjąć, że to naruszenie automatycznie stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Wystąpienie takiego niebezpieczeństwa musi być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości i znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nadto dla stwierdzenia, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, nie wystarcza proste stwierdzenie tego faktu, lecz potrzebne jest zestawienie konkretnych okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie z możliwym, lecz konkretnym zagrożeniem dla ludzi powodowanym przez wybudowanie obiektu, którego określone cechy to zagrożenie wywołują (teza 2 i 1 wyrok NSA z 13 marca 2019 r. , II OSK 877/18). Tym samym, sporne "zagrożenie dla ludzi i mienia" może istnieć zarówno w przypadku, gdy roboty wykonane będą w sposób określony w przepisach, jak i w przypadku, gdy wykonano je z naruszeniem tych przepisów. Zgodzić się zatem należy z WINB, że przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymaga odrębnego jej zbadania, przy czym zebrany materiał dowodowy (ekspertyza techniczna) stanowi wystarczający asumpt do dokonania analizy w tym kierunku. W przypadku zaś ustalenia, że przesłanka ta zaistniała w okolicznościach sprawy - rozstrzygnięcie naprawcze w zakresie doprowadzenia do stanu zgodności z prawem powinno uwzględniać również ten aspekt sprawy i znaleźć odzwierciedlenie w podstawie prawnej wydanej decyzji.

Odnośnie do kwestii ustalenia tytułu prawnego do nieruchomości wskazać należy, że Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 27 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 66/22, że w przypadku procedury z art. 50 i 51 Prawa budowlanego - organy nadzoru budowlanego powinny rozważyć prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego w kontekście docelowej "postaci" robót budowlanych, którą gotowe są uznać za akceptowalną, na przykład takiej, która mogłaby zostać osiągnięta z uwzględnieniem obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji, sformułowanie obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z pominięciem możliwości jego realizacji na nieruchomości, do której inwestor posiada tytuł prawny, może uczynić decyzję kreującą ten obowiązek niewykonalną. Sąd podziela więc stanowisko WINB w tym zakresie, który dostrzegł istotne naruszenie przepisów postępowania, polegające na pominięciu ustaleń w kwestii powiązania prawa zobowiązanego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z zakresem robót objętych decyzją, co stanowi o poważnych uchybieniach mających wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, który uznał zakres i wagę koniecznych ustaleń w ramach uzupełnienia materiału dowodowego za wykraczające poza ramy wyznaczone art. 136 k.p.a. W konsekwencji, organ ten nie mógł samodzielnie zbadać tych kwestii i orzec merytorycznie, gdyż naruszyłby tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Reasumując, Sąd uznał, że zakres wskazanych wyżej ustaleń koniecznych do poczynienia jest na tyle szeroki i istotny, że wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, które można było przeprowadzić w oparciu o art. 136 k.p.a., a dokonanie poprawnych ustaleń co do ww. okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy dopiero przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie przez WINB ww. decyzji kasatoryjnej było prawnie uzasadnione i prawidłowe i nie stanowi o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a.

W odniesieniu do wniosków zawartych w treści wniesionego sprzeciwu, Sąd zauważa, jak już wskazano powyżej, że nie jest uprawniony do orzeczenia co do istoty sprawy, a w szczególności - wypowiadania się co do zakresu obowiązków nałożonych na inwestora w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Ten obszar rozstrzygnięcia wymaga ustaleń i analizy z perspektywy wszystkich przesłanek mogących mieć zastosowanie w sprawie (z pkt 2 i 4 ust. 1 art. 50 Prawa budowlanego), a także ponownego stanowiska eksperta, uwzględniającego obowiązujący stan prawny. Niezależnie zatem od ograniczeń związanych z zakresem kognicji sądu administracyjnego w postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem, również z powyższych względów wypowiadanie się w tym przedmiocie byłoby przedwczesne. Przypomnieć trzeba, że postępowanie sądowe toczące się w wyniku wniesienia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej ma ściśle określone granice rozpoznania, a sąd ma jedynie możliwość uwzględnić sprzeciw (tj. uchylić zaskarżoną decyzję kasacyjną) bądź nie uwzględnić sprzeciwu (oddalić go). Powodem zaś uwzględnienia lub nieuwzględnienia sprzeciwu jest, jak wyjaśniono powyżej, wyłącznie ocena, czy organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną naruszył przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. (art. 151a § 2). Sąd nie może zatem w sentencji wyroku zobowiązać organu do załatwienia sprawy w określony sposób, jak tego oczekują sprzeciwiający się. W konsekwencji, ich wnioski w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.