Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 980/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A.N. oraz V. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2792/19 w sprawie ze skarg A.N. oraz V. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 września 2019 r. nr KOC/3139/Ar/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargi kasacyjne, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania D. sp. z o.o. z siedzibą w N. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 24 czerwca 2020 r., IV SA/Wa 2792/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargi V. sp. z o.o. z/s w Warszawie (Spółka) oraz A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO lub Kolegium) z 26 września 2019 r. nr KOC/3139/Ar/19, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 17 kwietnia 2015 r. do Prezydenta m. st. Warszawy wpłynął wniosek Inwestora (D. sp. z o.o.) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z dwupoziomowym garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu oraz na budowie zjazdu z ul. B. na działkach nr [...] i nr [...] oraz na części działki nr [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. W sprawie tej kilkukrotnie uchylano decyzje Zarządu Dzielnicy Wola (organ I instancji), który wreszcie decyzją z 19 kwietnia 2019 r. Nr 44/WZ/MOK/2019, ustalił warunki zabudowy.

2.2. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Spółka oraz A.N. wnieśli do SKO odwołania od w/w decyzji Zarządu Dzielnicy, a powołaną na wstępie decyzją SKO rozpoznając je, uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej trzech parametrów planowanej zabudowy, tj.: 1) wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, 2) szerokości elewacji frontowej, 3) wysokości budynku, ustalając w tym zakresie nowe parametry, a w pozostałej części utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

2.3. W wyroku IV SA/Wa 2792/19 przywołano zasadnicze motywy decyzji odwoławczej. SKO wskazało w szczególności, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest możliwe, albowiem spełnia ona wymagania przewidziane w przepisach ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073, Upzp) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003). Zdaniem Kolegium granice obszaru analizowanego wkreślone zostały na mapie, która spełnia wymogi określone w § 9 ust. 3 rozp. MI 2003, występuje tam zabudowa o funkcji: mieszkalnej wielorodzinnej, mieszkalnej wielorodzinnej z usługami, biurowej, biurowo-usługowej, usług administracji, usług w formie wielofunkcyjnego centra usługowo-biurowego, usług z zakresu motoryzacji. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Teren objęty wnioskiem usytuowany jest w miejscu zmiany geometrii drogi ul. [...] - przełamania kierunku ruchu, co wpływa na zmianę kierunku linii zabudowy istniejących budynków. Ponadto poniżej terenu inwestycji pas drogowy ulega poszerzeniu. W związku z powyższym linia zabudowy jest nieregularna. Uwzględniając położenie inwestycji, analizą objęto linie zabudowy po wschodniej stronie ul. [...]. Organ I instancji wskazał, że w celu zapewnienia ładu przestrzennego nowa zabudowa powinna uwzględniać związane z lokalizacją uwarunkowania przestrzenne, a tym samym ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy budynku położonego przy ul. [...] 4, zgodnie z § 4 ust. 3 rozp. MI 2003 jest niewłaściwe z uwagi zakłócenie linii zabudowy budynku przy ul. [...], znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, a także wprowadzałoby dysharmonię w zachodniej pierzei na omawianym odcinku tej ulicy. W związku z powyższym wyznaczono linię zabudowy na podstawie z § 4 ust. 4 rozp. MI 2003 jako przedłużenie linii zabudowy budynku przy ul. [...], a uwzględniając uwarunkowania przestrzenne i lokalizację inwestycji uzasadnione było odstępstwo od zasad wyrażonych w § 4 ust. 1-3 rozp. MI 2003. Linia zabudowy wkreślona została jedynie na części działki nr [...], organ pierwszej instancji określił usytuowanie planowanej zabudowy kubaturowej w północnej jej części, na terenie położnym poza projektowanymi liniami rozgraniczającymi drogi dojazdowej, z czego wynika wyznaczenie linii zabudowy wyłącznie do granic wkreślonych na mapie linii rozgraniczających tejże drogi. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie przesądza się o tym, w którym konkretnie miejscu usytuowane zostanie zabudowa, rozstrzyga bowiem o tym dopiero organ architektoniczno-budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. To właśnie ten organ bada zachowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., rozp. MI 2002). SKO doszło do przekonania, że skoro projekt zagospodarowania terenu przedstawiony przez Inwestora obejmuje projektowane linie rozgraniczające drogę dojazdową i stanowił podstawę ustaleń organu pierwszej instancji, wyznaczenie linii zabudowy w odniesieniu do tegoż projektu, nie narusza przepisów rozp. MI 2003.

2.4. Dalej w wyroku wskazano, że zdaniem Kolegium średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 0,39, przy wartościach zawierających się w przedziale od 0,21 do 0,32. Dla wnioskowanej inwestycji organ ustalił wskaźnik zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora do 0,33, zgodnie z wnioskiem inwestora. W ocenie Kolegium zasadnym było skorygowanie z ustalenia tego parametru poprzez określenie go od 0,33 do 0,39, co nie odbiega znacząco od średniej, a znajduje potwierdzenie w wynikach analizy i pozawala na uwzględnienie wniosku inwestora.

SKO w niniejszej sprawie nie podziela zarzutów odwołania, co do prawidłowości ustalenia parametru szerokości elewacji, eksponując, że działka nr [...] ma ok. 40 m szerokości, a zatem ustalenie szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, bądź w nawiązaniu do zabudowy przy ul. [...], [...] i [...], jak chce tego skarżący, nie jest możliwe. Zabudowa na działkach nr [...] i [...] posiada elewacje frontowe o szerokości odpowiednio 61 m i 65 m, zaś budynek przy ul. [...] 10 leży poza granicami obszaru analizowanego. Przyjęta w analizie szerokość elewacji frontowej budynku przy ul. [...] określona została jako wynosząca 28 m, jednakże nie obejmuje ona fragment elewacji wycofanej, a zatem całkowita długość elewacji frontowej wynosi 61 m. Powyższe uchybienie w ocenie organu odwoławczego nie miało jednak wypływu na wynik sprawy z uwagi na fakt, że ustalona wartość tego parametru uwzględniająca uwarunkowania działki mieści się w wartościach wynikających z analizy.

Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie organ I instancji ustalił wysokość górnej elewacji frontowej dla planowanej zabudowy od 15 m od strony północnej, do 20,50 m od strony południowej, w nawiązaniu do wysokości budynków na działkach sąsiednich. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych wynosi 19 m, przy czym wysokości kształtują się od 6 m do 34 m. W ocenie SKO takie ustalenie wysokości elewacji frontowej znajduje oparcie w wynikach analizy i nie narusza § 7 ust. 4 rozp. MI 2003. Wbrew twierdzeniom Spółki wszystkie wysokości obiektów w obszarze analizowanym zawarte zostały na mapie stanowiącej część graficzną analizy. Nadto ze sporządzonej analizy wynika, że występujące w obszarze analizowanym budynki przekryte są w przeważającej większości dachami płaskimi i taki też ustalony został dla planowanej inwestycji. Wysokość budynku ustalono max. 23,5 m w tym max 3 m dla ewentualnych pomieszczeń technicznych (szybów windowych) w środkowej części budynku. Mając na uwadze, że decyzja nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus, Kolegium skorygowało powyższe ustalenie.

3. Spółka wniosła skargę na decyzję SKO, podnosząc zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

1) § 4 rozp. MI 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp przez nieuchylenie decyzji I instancji pomimo wyznaczenia linii zabudowy jedynie na fragmencie działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, podczas gdy linia zabudowy powinna przebiegać wzdłuż całości znajdującego się od drogi publicznej frontu działki;

2) art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202, ze zm., uPb) przez nieuchylenie decyzji I instancji, pomimo że bezpodstawnie określono w niej usytuowanie projektowanej drogi pożarowej, mimo że wszelkie kwestie związane z określeniem położenia obiektów budowlanych, z wyjątkiem ograniczeń wynikających z linii zabudowy od strony drogi publicznej, winny być analizowane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę;

3) § 4 rozp. MI 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp przez nieuchylenie decyzji I instancji pomimo wyznaczenia "nieprzekraczalnej", nie zaś "obowiązującej", linii zabudowy, co w stanie faktycznym sprawy jest niewystarczające, gdyż takie ustalenie warunków zabudowy nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego;

4) § 4 rozp. MI 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp przez nieuchylenie decyzji I instancji pomimo wyznaczenia dwóch nieprzekraczalnych linii zabudowy - (i) jednej (od strony drogi publicznej) jedynie na części działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy oraz (ii) drugiej, która znajduje się od strony nieistniejącej drogi publicznej, wobec czego jej wyznaczenie należało uznać za niedopuszczalne;

5) art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 62 K.p.a. przez nieuchylenie decyzji I instancji, pomimo że Inwestor nie dołączył do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy elementu obligatoryjnego, tj. kopii mapy zasadniczej lub kopii mapy katastralnej - kopię takiej mapy przedłożył w postępowaniu inny niż wnioskodawca podmiot – D. sp. z o.o., co w świetle powołanych przepisów jest niedopuszczalne i powinno skutkować wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku, nie zaś wydaniem decyzji;

6) § 3 ust. 2 oraz § 9 ust. 3 rozp. MI 2003 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp przez nieuchylenie decyzji I instancji, pomimo że część graficzna decyzji I instancji oraz część graficzna analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozp. MI 2003, sporządzona została na kopiach mapy, które nie zostały opatrzone pieczęcią świadczącą o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

7) art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp oraz art. 139 K.p.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia ponad wniosek złożony przez Inwestora co do parametrów Inwestycji, które to rozstrzygnięcie jednocześnie narusza zasadę reformationis in peius;

8) art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 Upzp w zw. z § 6 i 7 rozp. MI 2003 przez nieuchylenie decyzji I instancji, mimo że dopuszczalna szerokość elewacji frontowej Inwestycji została w niej ustalona z pominięciem uporządkowanej i tworzącej spójną całość zabudowy położonej przy ul. [...] i [...], a także w sposób diametralnie odbiegający od ustalonej przez organ I instancji w analizie z 19 kwietnia 2019 r. stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji I instancji ("Analiza") średniej wartości tego parametru dla analizowanego obszaru, co nie zostało poparte odpowiednim uzasadnieniem i może prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego na analizowanym obszarze;

9) art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 7 ust. 1, 3 i 4 rozp. MI 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp, polegające na nieuchyleniu decyzji I instancji, pomimo że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została wyznaczona w sposób nieprecyzyjny i uniemożliwiający określenie dopuszczalnej wartości tego parametru;

10) art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp przez nieuchylenie decyzji I instancji, pomimo że organ I instancji w sposób arbitralny i lakoniczny uznał, że w sprawie nie zachodzi konieczność ponownego uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi gminnej, pomimo iż taki obowiązek przewidziany został w przepisach;

11) art. 54 pkt 2 lit. c) i d) w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp przez nieuchylenie decyzji I instancji, pomimo że organ I instancji nie przeprowadził analizy wpływu planowanej inwestycji na ilość miejsc parkingowych dla istniejących już na analizowanym obszarze budynków, mimo zasygnalizowania wątpliwości co do dopuszczalności takiej sytuacji (str. 4/16 decyzji I instancji);

12) art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp przez nieuchylenie decyzji 1 instancji, pomimo że w celu jej wydania organ I instancji posłużył się nieaktualnymi, bo prawie 5-letnimi uzgodnieniami dot. zaopatrzenia planowanej Inwestycji w prąd, wodę i ciepło.

4. Skargę na decyzję SKO wniósł także A.N., podnosząc zarzuty naruszenia- przepisów prawa materialnego: 1) art. 61 ust. 1 Upzp poprzez przyjęcie, iż ustalenie warunków zabudowy na działce stanowiącej drogę jest zgodne z przepisami odrębnymi; 2) art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Udp) poprzez przyjęcie, iż teren inwestycji, oznaczony w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" nie jest drogą wewnętrzną, łączącą inne budynki z drogą publiczną, a przez to podlega zabudowie.

5. W odpowiedziach na skargi SKO wniosło o ich oddalenie.

6. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargi oddalił.

6.1. W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego wykazano, iż wszystkie wymogi do ustalenia warunków zabudowy, wyszczególnione w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 Upzp, zostały w sprawie spełnione (w tym w szczególności zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy), a poszczególne parametry inwestycji, skatalogowane w § 4 – 8 rozp. MI 2003, zostały ustalone w sposób rozporządzeniem wymagany.

6.2. W ocenie sądu a quo w niniejszej sprawie SKO, w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez Zarząd Dzielnicy, poczyniło ustalenia faktyczne w pewnym zakresie różniące się od tych, które legły u podstaw decyzji organu I instancji (chodzi o ustalenia determinujące wyznaczanie w szczególności wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej). Takie działanie SKO sąd pierwszej instancji uznał za w pełni dopuszczalne. Sąd wojewódzki uznał również za w pełni przekonujące stanowisko organów, że zabudowa zlokalizowana w obszarze analizowanym charakteryzuje się dużym zróżnicowaniem w zakresie szerokości elewacji frontowych, co wymagało zastosowania w sprawie § 6 ust. 2 rozp. MI 2003, a ustalona w taki sposób szerokość elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji (tj. 19 m) nie zakłóca ładu przestrzennego.

7.1. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli skarżąca Spółka i A.N. – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

7.2. W skardze kasacyjnej Spółki, na podstawie art. 176 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) wyrok zaskarżono w całości oraz wniesiono o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a na podstawie art. 176 § 2 Ppsa wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

7.3. Spółka sformułowała zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa poprzez oddalenie przez WSA skargi, mimo że decyzja SKO została wydana z naruszeniem:

a) art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Iit. b) w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp oraz art. 139 K.p.a. polegającym na wydaniu rozstrzygnięcia ponad wniosek złożony przez inwestora co do parametrów inwestycji, które to rozstrzygnięcie jednocześnie naruszyło zasadę zakazu reformationis in peius, albowiem decyzja II instancji została wydana na niekorzyść strony odwołującej się, tj. skarżącej;

b) art. 7 ,8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 Upzp w zw. z § 6 i 7 rozp. MI 2003 przez nieuchylenie decyzji I instancji, mimo że dopuszczalna szerokość elewacji frontowej inwestycji została w niej ustalona z pominięciem uporządkowanej i tworzącej spójność całości zabudowy położonej przy ul. [...] i [...], a także w sposób diametralnie odbiegający od ustalonej przez organ I instancji w analizie z 19 kwietnia 2019 r. stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji I instancji ("Analiza") średniej wartości tego parametru dla analizowanego obszaru, co nie zostało poparte odpowiednim uzasadnieniem i może prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego na analizowanym obszarze;

c) art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 7 ust. 1, 3 i 4 rozp. MI 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp polegającym na nieuchyleniu decyzji I instancji, pomimo że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została wyznaczona w sposób nieprecyzyjny i uniemożliwiający określenie dopuszczalnej wartości tego parametru;

d) art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp przez nieuchylenie decyzji I instancji, pomimo że organ I instancji w spos6b arbitralny i lakoniczny uznał, że w sprawie nie zachodzi koniecznoS6 ponownego uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi gminnej, chociaż obowiązek taki przewidziany został w przepisach;

e) art. 54 pkt 2 lit. c) i d) w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp przez nieuchylenie decyzji I instancji, pomimo że organ I instancji nie przeprowadził analizy wpływu planowanej inwestycji na ilość miejsc parkingowych dla istniejących już na analizowanym obszarze budynków, mimo zasygnalizowania wątpliwości co do dopuszczalności takiej sytuacji (s. 4/16 decyzji I instancji).

7.4. Wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa – Spółka zarzuca także naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) § 4 rozp. MI 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w ustalonym stanie faktycznym sprawy możliwe jest zastosowanie wyjątku od reguły wymaczania linii zabudowy z uwagi na potrzeby obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji i za zgodą wnioskodawcy, podczas gdy przepisy ustawy nie dopuszczają takiego odstępstwa; w konsekwencji czego doszło do wyznaczenia linii zabudowy jedynie na fragmencie działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, podczas gdy linia zabudowy powinna przebiegać wzdłuż całości znajdującego się od drogi publicznej frontu działki;

b) art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., uPb) przez błędną wykładnię skutkującą błędnym zastosowaniem i bezpodstawnym określeniem w ramach warunków zabudowy usytuowania projektowanej drogi pożarowej, mimo że wszelkie kwestie związane z określeniem położenia obiektów budowlanych, z wyjątkiem ograniczeń wynikających z linii zabudowy od strony drogi publicznej, winny być analizowane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, co jest uzasadnione wymogiem analizy parametrów budowlanych inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, i co nie może mieć miejsca na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy;

c) § 4 rozp. MI 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp przez błędne zastosowanie i wyznaczenie ,,nieprzekraczalnej", nie zaś "obowiązującej" linii zabudowy, co w stanie faktycznym sprawy jest niewystarczające, gdyż takie ustalenie warunków zabudowy nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego;

d) § 4 rozp. MI 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest wyznaczenie dwóch nieprzekraczalnych linii zabudowy - (i) jednej (od strony drogi publicznej) jedynie na części działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy oraz (ii) drugiej, która znajduje się od strony nieistniejącej drogi publicznej, co w świetle literalnej treści powołanych przepisów nie było dopuszczalne;

e) art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp w zw. z art. 28 oraz art. 62 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieje możliwość złożenia dokumentów przez inny podmiot niż strona postępowania; podkreślono, że wnioskodawca, którym była D. sp. z o.o. z/s w N. (inwestor), nie dołączyła do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy elementu obligatoryjnego, tj. kopii mapy zasadniczej lub kopii mapy katastralnej. Kopię takiej mapy przedłożył w postępowaniu inny niż wnioskodawca podmiot – D. sp. z o.o., co w świetle powołanych przepisów jest niedopuszczalne i powinno skutkować wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku;

f) § 3 ust. 2 oraz § 9 ust. 3 rozp. MI 2003 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że pomimo, iż część graficzna decyzji I instancji oraz część graficzna analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozp. MI 2003 sporządzone zostały na kopiach mapy, które nie zostały opatrzone pieczęcią świadczącą o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, mogą stanowić podstawę skutecznego wniosku o wydanie warunków zabudowy, bo możliwe jest porównanie treści załączników do decyzji z kopii mapy zasadniczej, która to wykładnia w świetle przytoczonych przepisów nie jest prawidłowa i nosi znamiona wykładni prawotwórczej;

g) art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp przez błędne zastosowanie polegające na wydaniu warunków zabudowy w oparciu o nieaktualne, bo prawie 5-letnie uzgodnienia dot. zaopatrzenia inwestycji w prąd, wodę i ciepło.

7.5. W skardze kasacyjnej A.N. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) "art. 61.1" (przyjdzie uznać, że chodzi o "art. 61 ust. 1" – uwaga Sądu) Upzp, poprzez przyjęcie, że możliwe jest określenie warunków zabudowy budynku na działce stanowiącej drogę i to nie tylko w zakresie zjazdu z ul. [...], ale i w zakresie samej zabudowy;

2) art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Udp) poprzez błędną wykładnię przez przyjęcie, iż teren inwestycji, oznaczony w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" nie jest drogą wewnętrzną, łączącą inne budynki z drogą publiczną, a przez to podlega zabudowie.

7.6. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa w skardze kasacyjnej A.N. zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa, polegające na niedostrzeżeniu, że organ II instancji naruszył:

1) art. 15 K.p.a. poprzez pominięcie, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i powinno dotyczyć wszystkich twierdzeń strony postępowania;

2) art. "197 § 3" K.p.a. poprzez brak spełnienia standardów prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej.

7.7. Dodatkowo w skardze kasacyjnej A.N. zarzucono naruszenie art. 138 Ppsa poprzez istnienie dwóch wyroków w sprawie, co powodować ma niepewność prawną co do rozstrzygniętej sprawy.

7.8. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wnosi o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku; rozpatrzenie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

7.9. W odpowiedzi inwestora na skargi kasacyjnie wniesiono o ich oddalenie w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego od każdego skarżącego na rzecz wnioskującej spółki, według norm przepisanych. Inwestor podziela w całości argumentacją sądu pierwszej instancji zawartą w zaskarżonym wyroku.

7.10. Pismem z 2 stycznia 2024 r. pełnomocnik inwestora powiadomił, że decyzją z 23 czerwca 2022 r. Prezydenta m. st. Warszawy udzielił D. sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, miejscami parkingowymi naziemnymi oraz infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] w Dzielnicy [...], przy ul. [...]. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została na podstawie odrębnej decyzji o warunkach zabudowy, niż decyzja wydana w I instancji. Decyzja o pozwoleniu na budowę została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z 13 grudnia 2022 r., a skargę na tę decyzję prawomocnie oddalił WSA w Warszawie wyrokiem z 25 maja 2023 r., VII SA/Wa 257/23. W w/w piśmie procesowym inwestora wywiedziono, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy kontrolowanej w przedmiotowym postepowaniu sądowym, skoro inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę.

7.11. Na rozprawę nie stawili się pełnomocnicy skarżących kasacyjnie.

W trakcie rozprawy pełnomocnik inwestora podtrzymał stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargi kasacyjne i wyjaśnił, że nie stwierdzono jeszcze wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, zaś inny podmiot – D. sp. z o.o. – uzyskał pozwolenie na budowę na podstawie odrębnej decyzji o warunkach zabudowy. Co się tyczy "aktualizacji" zapewnień gestorów mediów, to były one aktualne na dzień składania wnioski i nie ma praktyki ich "aktualizowania".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

8.2. Okoliczność uzyskania przez inny podmiot pozwolenia na budowę na obszarze objętym decyzją o warunkach zabudowy wydaną w I instancji, nie stanowiła przeszkody do rozpoznania skarg kasacyjnych. Sąd z urzędu stwierdza, że w dostępnej powszechnie Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA.nsa.gov.pl) odnotowano, że wyrok VII SA/Wa 257/23 z 25 maja 2023 r., który powołano w piśmie procesowym inwestora z 2 stycznia 2024 r., a którym oddalono skargę Spółki na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, jest wyrokiem prawomocnym.

8.3. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 138 Ppsa poprzez "istnienie dwóch wyroków w sprawie". W aktach sprawy znajduje się wyrok opatrzony sygn. IV SA/Wa 2792/19 wydany w dniu 24 czerwca 2020 r., na mocy którego WSA w Warszawie oddalił skargi V. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz A.N. na decyzję SKO z 26 września 2019 r. nr KOC/3139/Ar/19. Wyrok ten zawiera wszystkie elementy sentencji, które wyrok sądu administracyjnego, stosownie do art. 138 Ppsa, winien posiadać. Okoliczność wydania skarżącemu kasacyjnie odpisu wyroku oznaczonego, że pochodzi od WSA w Warszawie, opatrzonego datą "18 czerwca 2020" i zawierającego rozstrzygnięcie "oddala skargę", pozostaje w sprzeczności z materiałem aktowym, na podstawie którego ten Sąd orzeka w sprawie. Z akt sprawy wynika, że posiedzenie niejawne celem rozpatrzenia obu skarg w sprawie IV SA/Wa 2792/19 wyznaczono na 24 czerwca 2020 r. i tego dnia wydano wyrok, którego oryginał znajduje się w aktach sprawy. Z tych względów nie sposób dopatrzeć się naruszenia art. 138 Ppsa, zaś przyczyny wydania skarżącemu kasacyjnie przez WSA w Warszawie odpisu wyroku o innej dacie i innym rozstrzygnięciu, niż w oryginale wyroku wydanego w pierwszej instancji, mogą być wyjaśniane w odrębnym trybie. Na omyłkę pracowników WSA w Warszawie w tym aspekcie naprowadza inwestor w odpowiedzi na skargi.

8.4. W obydwu skargach kasacyjnych sformułowano m. in. zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa. Powołany w ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa ma charakter tzw. wynikowy (blankietowy) i odnosi się wyłącznie do określenia formy wyrokowania w przypadku uwzględnienia skargi, która za przedmiot miała m. in. decyzję administracyjną, a sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, a które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższego przepisu sąd wojewódzki w tym przypadku nie stosował, skoro oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa. Zarówno jednak art. 151 Ppsa, jak i przywoływany w skargach kasacyjnych art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Natura tych przepisów sprawia, że to na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut ich naruszenia, nałożona jest powinność powiązania ich z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Wyrok oddalający skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 Ppsa, czy niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, lecz następstwem ustaleń poprzedzających jego wydanie i zastosowania przepisów, które doprowadziły sąd wojewódzki do wniosku, że skarga nie była zasadna.

8.5. Nie jest usprawiedliwiony zarzut Spółki odnośnie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 139 K.p.a. poprzez naruszenie zasady naruszenia zasady reformationis in peius. W ocenie skarżącej kasacyjnie SKO orzekając reformatoryjnie miało orzekać na niekorzyść strony odwołującej się, nadto ponad żądanie inwestora. Tak określonej podstawy kasacyjnej Sąd Naczelny nie uznaje za usprawiedliwioną.

Wziąć należy pod rozwagę, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana w I instancji nie nadawała żadnych uprawnień skarżącej kasacyjnie Spółce, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, informację tej treści – stosownie do art. 63 ust. 2 Upzp zamieszczono w decyzji organu I instancji. Wniesienie odwołań od decyzji ustalającej warunki zabudowy uprawniało SKO do rozstrzygnięcia ponownie w sprawie wywołanej wnioskiem inwestora. Sąd Naczelny nie podziela tego stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej Spółki, wedle którego organ był związany parametrami planowanego przedsięwzięcia zawartymi we wniosku inwestora. Elementy wniosku o wydanie warunków zabudowy określa Upzp w art. 52 ust. 2, tam zawartą regulację stosuje się odpowiednio w sprawach o ustalenie warunków zabudowy (art. 64 ust. 1 Upzp). We wniosku o wydanie warunków zabudowy inwestor winien przeto określić m. in. charakterystykę inwestycji. Pod tym pojęciem rozumie się "określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej" oraz "określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko" (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) i c) Upzp). Wniosek inwestora o wydanie warunków zabudowy nie wymaga podania wskaźnika powierzchni zabudowy czy szerokości elewacji frontowej, którymi to parametrami miałby być związany organ właściwy w sprawie. Takie parametry zamierzonej inwestycji wymagają wszak uprzednio przeprowadzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej, określenie w sposób prawidłowy i zgodny z wynikami takiej analizy stosowanych parametrów inwestycji winno się znaleźć w decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W konsekwencji nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp.

8.6. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. sformułowane w podstawach kasacyjnych przez Spółkę nie zostały – wbrew obowiązkowi ciążącemu na stronie skarżącej kasacyjnie z mocy art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – uzasadnione, przeto pozostają poza możliwością ich rozpoznania przez Sąd.

8.7. Powiązanie w podstawach kasacyjnych sformułowanych przez Spółkę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa z przepisami prawa materialnego – rozp. MI 2003 oraz Upzp – dotknięte jest wadliwością formalną. Skoro podstawa uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną (a tego rodzaju akt był przedmiotem skarg – uwaga Sądu) wskazana w podstawach kasacyjnych Spółki w części IV A. jej środka odwoławczego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa – sprowadza się do naruszenia przepisów postępowania, innych niż dających podstawę do wznowienia tegoż postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu łączenie w podstawie kasacyjnej w/w przepisu Ppsa z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego jest formalnie wadliwe, ponadto Spółka w pkt "IV. A." skargi kasacyjnej podnosi także wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego (ppkt d) i e)), niewłaściwe łącząc je z podstawą kasacyjną w trybie art. 174 pkt 2 Ppsa (zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Te zarzuty wypadnie ocenić zatem w kontekście zarzutów naruszenia prawa materialnego.

8.8. Zarzut skarżącego kasacyjnie w aspekcie uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa, polegający na niedostrzeżeniu przez sąd pierwszej instancji naruszenia art. "197 § 3" K.p.a. został sformułowany w sposób oczywiście wadliwy formalnie, taka jednostka redakcyjna w K.p.a. nigdy nie występowała. Przyjdzie uznać – w kontekście treści uzasadnienia skargi kasacyjnej A.N. – iż chodzi tej stronie w rzeczywistości o zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., skoro ten przepis przywołano w uzasadnieniu wniesionego przezeń środka odwoławczego, a ponadto w podstawie kasacyjnej zarzucono "brak spełnienia standardów prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej". Rozważyć go należy łącznie z zarzutem niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia art. 15 K.p.a.

Sąd w tym składzie, w realiach przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, że nie są skuteczne zarzuty skarżącego kasacyjnie odnośnie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i 151 Ppsa w zw. z art. 15 i 107 § 3 K.p.a. Podstawa kasacyjna z art. 174 Pkt 2 Ppsa wymaga, aby skarżący kasacyjnie przekonał Sąd, że podnoszone przezeń uchybienia przepisów postępowania mogły mieć "istotny wpływ na wynik sprawy". Z tego względu ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pod względem materialno-prawnym – przy braku wyłuszczenia w skardze kasacyjnej A.N. w jaki sposób niedostrzeżenie przez sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 15 i 107 § 3 K.p.a., mogło mieć "istotny wpływ" na wynik sprawy, determinować będzie osąd co do skuteczności zarzutu naruszenia w/w przepisów postępowania, sformułowanych w skardze kasacyjnej A.N.

8.9. Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni art. 8 ust. 1 Udp, wedle którego drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej A.N., sąd pierwszej instancji nie przyjmował w swym wyroku, że działka nr [...] objęta zamierzeniem inwestycyjnym nie jest drogą wewnętrzną, ale ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że przepisy Udp nie przewidują zakazu ustalania warunków zabudowy dla terenu pełniącego funkcję drogi wewnętrznej.

8.10. Nie jest skuteczny sformułowany w skardze kasacyjnej A.N. zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Upzp. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że art. 61 ust. 1 Upzp dzieli się na szereg punktów, jest przykładem rozbudowanej regulacji, sama zaś skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Brak jednoznacznego zidentyfikowania przepisu, zawartego w art. 61 ust. 1 Upzp, który miałby zostać naruszony, nie pozwala Sądowi Naczelnemu odnieść się do tak sformułowanej podstawy kasacyjnej. Zawarte zaś w skardze kasacyjnej A.N. obszerne wywody odnoszące się do oceny istniejącego układu komunikacyjnego z wykorzystaniem działki nr [...], zdają się abstrahować od pozytywnego zaopiniowania ocenianego zaskarżonym wyrokiem zamierzenia inwestycyjnego przez zarządcę drogi gminnej – ul. [...].

8.11. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 Upzp w zw. z § 6 i 7 rozp. MI 2003 przez nieuchylenie decyzji I instancji. Podnosząc takie zarzuty Spółka uwypukla, że jej zdaniem dopuszczalna szerokość elewacji frontowej inwestycji została ustalona z pominięciem "uporządkowanej i tworzącej spójną całość zabudowy położonej przy ul. [...] i [...], a także w sposób diametralnie odbiegający od ustalonej przez organ I instancji w analizie z dnia 19 kwietnia 2019 r. stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji I instancji średniej wartości tego parametru dla analizowanego obszaru, co nie zostało poparte odpowiednim uzasadnieniem i może prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego na analizowanym obszarze. Nie jest trafne, aby ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji co do powyższego parametru "diametralnie" miały odbiegać od adekwatnego parametru zawartego w decyzji organu I instancji. O ile w decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. st. W. parametr ten ustalono na "max 19 m", o tyle w decyzji SKO ustalono go na "sztywno": "19 m". W sporządzonej analizie uwzględniono szerokości elewacji frontowej budynków przy ul. [...] i [...], uprawniony do sporządzenia analizy architekt wyraźnie w niej wskazał, że przy znacznej rozbieżności w szerokościach elewacji frontowej budynków średnia szerokość nie porządkowałaby istniejącego ładu przestrzennego i to w konsekwencji uprawniało do skorzystania z dopuszczalnego odstępstwa, przewidzianego w § 6 ust. 2 rozp. MI 2003. Wbrew przeto zarzutowi kasacyjnemu, analiza zawiera stosowne uzasadnienie odstępstwa od sposobu ustalania szerokości elewacji frontowej, została ona przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na s. 6-7 zaskarżonej decyzji, określenie uzasadnienia tej decyzji w powyższym aspekcie jako nieodpowiedniego, ma charakter subiektywny. Oczekiwanie zatem skarżącej Spółki zastosowania szerokości frontowej planowanej zabudowy wyłącznie w aspekcie treści § 6 ust. 1 rozp. MI 2003 nie dowodzi wszakże naruszenia prawa, skoro cyt. rozp. MI 2003 dopuszcza wyjątek od wskazanego sposobu ustalania analizowanego parametru, traktowanego jako reguła. Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa, skoro nie zgodził się z wywodami skarżącej Spółki w rozważanym aspekcie uznając, iż wartość parametru ustalona przez SKO uznać należy za optymalną z punktu widzenia interesów inwestora, uwarunkowań inwestycyjnych oraz ładu przestrzennego. Spółka nie wskazała ponadto w uzasadnieniu podstawy kasacyjnej z pkt IV.A. 1) b) na czym miałoby polegać naruszenie przepisów K.p.a. w nim wskazanych. Gdy chodzi o wskazanie w tej podstawie kasacyjnej zarzutu naruszenia § 7 rozp. MI 2003, to – pomijając, iż ma on rozbudowaną strukturę, składając się z kilku ustępów, a skarga kasacyjna nie precyzuje którego z nich dotyczy sformułowana podstawa kasacyjna – zawarta tam regulacja odnosi się do "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej", nie zaś do jej szerokości.

8.12. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 7 ust. 1, 3 i 4 rozp. MI 2003, co polegać ma na nieuchyleniu decyzji I instancji, mimo że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została wyznaczona w sposób nieprecyzyjny i uniemożliwiający określenie dopuszczalnej wartości tego parametru.

Organ I instancji ustalił ten parametr na "od 15m od strony północnej (od poziomu terenu do górnej krawędzi balustrady) do 20,5 m od strony południowej (od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki)", w tym zakresie uchylając decyzję Zarządu Dzielnicy [...] w zaskarżonej decyzji ustalono ten parametr na "od 20,5 m do 23,50 m". Nie jest usprawiedliwione zarzucanie decyzji SKO jakoby miała być w roztrząsanym aspekcie nieprecyzyjna, czy uniemożliwiająca określenie dopuszczalnej wartości tego parametru. Nie jest też tak, że posłużenie się w opracowanej analizie określeniami stron świata (południowa i północna strona planowanej inwestycji) miałoby uniemożliwiać precyzyjne określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Nie jest też tak, jak to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółki wywodzono, jakoby SKO miało "utrzymać w mocy ustalenia Organu I instancji" (s. 18 skargi kasacyjnej Spółki), jest dokładnie przeciwnie. Zaskarżona decyzja reformuje w tym aspekcie decyzję organu I instancji, a wykorzystując ustalenia zawarte w sporządzonej na użytek rozstrzygania w sprawie analizie architektoniczno-urbanistycznej, skorzystano z rozwiązania pozwalającego na oznaczony zakres odstępstwa od mechanizmu ustalania parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, przewidzianego w § 7 ust. 4 rozp. MI 2003. Trafnie w zaskarżonym wyroku przywołane te ustalenia, z których wynika, że w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa o zróżnicowanej liczbie kondygnacji nadziemnych, a wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków wynoszą od ok. 6 m do ok. 34 m. Średnia wielkość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi ok. 18,77 m. Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków kształtujących wschodnią pierzeję ulicy [...], usytuowanych na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji od strony północnej i południowej, wynoszą ok. 26 m i ok. 20 m. Podzielić należy i to stanowisko sądu a quo, wedle którego przekonująco wywiedziono, że ustalenie wysokości planowanego obiektu o funkcji biurowej na podstawie średniej wysokości zabudowy występującej w obszarze analizowanym mogłoby prowadzić do dysharmonii w obszarze tworzącym całość urbanistyczną i naruszenia ładu przestrzennego w aspekcie wysokości zabudowy istniejącej i planowanej.

Spółka nie wskazała ponadto w uzasadnieniu podstawy kasacyjnej z pkt IV.A. 1) c) na czym miałoby polegać naruszenie przepisów K.p.a. w nim wskazanych.

8.13. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp. W skardze kasacyjnej błędnie potraktowano cyt. przepisy jako przepisy postępowania, podnosząc zarzut ich naruszenia w pkt IV.A.1) d) podstaw kasacyjnych. Nie wskazano ponadto, czego wymaga podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 Ppsa, formy naruszenia przepisów materialnych – błędnej podstawy czy niewłaściwego zastosowania. Spółka ograniczyła się w tym zakresie do stwierdzenia, że w sposób arbitralny i lakoniczny organ I instancji uznał, że nie zachodzi konieczność ponownego uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi gminnej. W tym aspekcie wypadnie zauważyć, że takie uzgodnienie nastąpiło i zarządca drogi gminnej określił warunki obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia, zaś sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że nie nastąpiły takie zmiany w sprawie, które wymagałyby powtórnego uzgodnienia, a Spółka nie wysunęła takiej argumentacji, która podważałaby ten osąd.

8.14. Nie jest skuteczny zarzut art. 54 pkt 2 lit. c) i d) w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp, w ramach którego Spółka podnosi brak przeprowadzenia przez organ I instancji analizy wpływu planowanej inwestycji na ilość miejsc parkingowych dla istniejących na analizowanym obszarze budynków. W skardze kasacyjnej błędnie potraktowano cyt. przepisy jako przepisy postępowania, podnosząc zarzut ich naruszenia w pkt IV.A.1) e) podstaw kasacyjnych. Nie wskazano ponadto, czego wymaga podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 Ppsa, formy naruszenia tych przepisów materialnych – błędnej podstawy czy niewłaściwego zastosowania. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki z przepisów art. 54 ust. 2 lit. c) i d) w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp określających elementy decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, aby organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy miał analizować wpływ planowanej inwestycji na ilość miejsc parkingowych dla istniejących w analizowanym obszarze budynków, a co miałoby warunkować samą zasadność utrzymania w obrocie prawnym decyzji I instancji o ustaleniu warunków zabudowy. Z przepisów tych wynika, że takimi elementami decyzji o warunkach zabudowy są m. in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (podkr. Sądu), a w szczególności w zakresie: "obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" oraz "wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich". Takie elementy decyzja o warunkach zabudowy posiada, zostały one ustalone na s. 3 i 4 decyzji organu I instancji. Z uzasadnienia tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej nie wynika wskazanie przez Spółkę owych przepisów odrębnych, które miałyby być źródłem obowiązku eksponowanego w środku odwoławczym.

8.15. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia § 4 rozp. MI 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp, podnosząc taki zarzut Spółka kwestionuje sposób wyznaczenia linii zabudowy, wyznaczenia jej jako nieprzekraczalnej, nie zaś obowiązującej, nadto ustalenie w części takiej linii nie od drogi publicznej. Rzecz w tym, że autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia § 4 rozp. MI 2003 nie dostrzegł, że dzieli się on na cztery ustępy, w samych podstawach kasacyjnych nie wyłuszczając którego z nich (których z nich) dotyczy tak sformułowana podstawa kasacyjna. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wywnioskować należy, że zarzut ten odnosi się do błędnej wykładni art. 4 ust. 1 rozp. MI 2003, nadto Spółka kwestionuje ziszczenie się dopuszczalnego odstępstwa od reguł wyznaczania linii zabudowy, gdzie takie odstępstwo dopuszcza przepis § 4 ust. 4 rozp. MI 2003. Tak rozumianego zarzutu kasacyjnego Sąd Naczelny w tym składzie i w realiach przedmiotowej sprawy nie podziela.

Z przepisu § 4 ust. 1 rozp. MI 2003 wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, z kolei treść § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Spółki, podzielić należy zaakceptowanie przez sąd pierwszej instancji takiego sposobu wyznaczenia linii zabudowy, jaki został przyjęty w decyzji organu I instancji, albowiem wynika on z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozp. MI 2003. Trafnie i zarazem wnikliwie kwestia wyznaczenia linii zabudowy została przez sąd pierwszej instancji oceniona. Przywołano zasadnie, że odstępstwo od ogólnej reguły wynikającej § 4 ust. 1 rozp. MI 2003 doznało na gruncie przedmiotowej sprawy usprawiedliwionego wyjątku, uzasadnionego potrzebami obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, sformułowanymi przez zarządcę drogi publicznej. Zastrzeżenie to zostało przeniesione do decyzji organu I instancji, a inwestor na żadnym etapie postępowania takiego ustalenia nie kwestionował. Podzielić należy – w świetle dopuszczalnego zakresu ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób (art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp) – to stwierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku, że zaniechanie wykreślenia linii zabudowy wzdłuż południowej części frontu terenu inwestycji uznać należało za dopuszczalne. Słusznie sąd a quo wywodził, że rozwiązanie takie nie prowadzi do zakłócenia ładu przestrzennego, nie prowadzi do sytuacji, w której wzdłuż południowej części frontu terenu inwestycji inwestor uzyskałby możliwość lokowania zabudowy w dowolnej odległości od granicy pasa drogowego drogi publicznej, c) nie narusza uprawnień inwestorskich w sytuacji, w której inwestor aprobuje takie rozwiązanie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 maja 2010 r., II OSK 860/09 (CBOSA) podkreślał, że "restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 Upzp, nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP)". W wyroku tym wskazano na konieczność przykładania należytej uwagi do wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp zasady, polegającej na prawie do zabudowy, jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego. NSA zauważył ponadto w przywoływanym judykacie, że rozporządzenie wykonawcze, które oczywiście nie może mieć pierwszeństwa przed ustawą, przewiduje możliwość odmiennego, od ustalonego w jego przepisach, podejścia w indywidualnych przypadkach. W tym kontekście odnośnie do znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie § 4 ust. 4 rozp. MI 2003 wskazuje się, iż prawodawca mając świadomość istnienia takich stanów faktycznych, które wymykać się będą daleko posuniętej reglamentacji prawnej, przewidział możliwość "innego" ukształtowania parametrów nowej zabudowy niż wynikać miałoby to z precyzyjnych uregulowań i dał w tym zakresie stosowne kompetencje organom administracji (por. wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., II OSK 797/11, CBOSA). Mając na uwadze powyższe wskazania dotyczące wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp i przepisów § 4 ust. 1 i 4 rozp. MI 2003, stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, linia zabudowy określona została w sposób dopuszczalny i uzasadniony. Z treści § 4 ust. 4 rozporządzenia wynika bowiem, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

8.16. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp w zw. z art. 28 oraz art. 62 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieje możliwość złożenia dokumentów przez inny podmiot niż strona postępowania. W skardze kasacyjnej Spółki podkreślono, że wnioskodawca, którym była D. sp. z o.o. z/s w [...] (inwestor), nie dołączyła do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy elementu obligatoryjnego, tj. kopii mapy zasadniczej lub kopii mapy katastralnej. Kopię takiej mapy przedłożył w postępowaniu inny niż wnioskodawca podmiot – D. sp. z o.o., co w świetle powołanych przepisów w ocenie skarżącej kasacyjnie jest niedopuszczalne i powinno skutkować wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku. Z przywołanych w skardze kasacyjnej Spółki przepisów Upzp wynika wyłącznie to, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stosuje się odpowiednio normy, z których wynika z kolei, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora oraz wskazuje się elementy tegoż wniosku. Trafnie sąd pierwszej instancji wywodził, że zarzut naruszenia w/w przepisów podnoszony w samej skardze Spółki odnośnie przedłożenia w toku postępowania administracyjnego kopii mapy przez inny podmiot niż inwestora, nie mógł prowadzić do uwzględnienia tych zarzutów. Niesporne jest, że źródłowy wniosek wszczynający postępowanie został złożony przez inwestora. Okoliczność, że samą mapę jako element tegoż wniosku dostarczył do organu I instancji inny podmiot – [...] Sp. z o.o. – skoro inwestor taką czynność nie oprotestowywał, a była ona dokonana w jego interesie i na jego rzecz, nie dowodzi naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej Spółki. Z wniosku D. sp. z o.o. nie toczyło się odrębne postępowanie z jej wniosku, w którym prawa lub obowiązki stron wynikać miałaby z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy byłby ten sam organ administracji publicznej (art. 62 K.p.a.). Inwestor w odpowiedzi na skargę kasacyjną wywodził, że mapę złożyła wnioskująca spółka, a błędne oznaczenie w piśmie przekazującym tę mapę sprostowano jako omyłkę.

8.17. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia § 3 ust. 2 oraz § 9 ust. 3 rozp. MI 2003 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp. Podnosząc tak skonstruowany zarzut Spółka wywodziła, że doszło do błędnej wykładni, polegającej na uznaniu, że pomimo, iż część graficzna decyzji I instancji oraz część graficzna analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozp. MI 2003 sporządzone zostały na kopiach mapy, które nie zostały opatrzone pieczęcią świadczącą o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to mogły stanowić podstawę skutecznego wniosku o wydanie warunków zabudowy, bo możliwe jest porównanie treści załączników do decyzji z kopii mapy zasadniczej, która to wykładnia w świetle przytoczonych przepisów nie jest prawidłowa i nosi znamiona wykładni prawotwórczej.

W uzasadnieniu powyżej przywołanego zarzutu skargi kasacyjnej Spółka nie wskazuje "przepisów odrębnych", o których mowa w przywołanym w podstawie kasacyjnej art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp, a z którymi miałaby być sprzeczna decyzja o warunkach zabudowy. Trafnie sąd pierwszej instancji zgodził się z zarzutem skargi Spółki, że brak adnotacji na załączniku graficznym oraz na załączniku graficznym nr 2 do analizy, formalnie potwierdzających zgodność kopii mapy, na bazie których te załączniki wytworzono, z oryginałem mapy przyjętym do zasobu geodezyjnego. Słusznie jednak w zaskarżonym wyroku przyjęto, że powyższe stanowi formalne uchybienie, niemniej uchybieniu temu nie można przypisać charakteru dyskwalifikującego legalność wydanej decyzji w sytuacji, w której w niniejszej sprawie istnieje możliwość porównania treści w/w załączników z kopią mapy zasadniczej, potwierdzoną za zgodność z oryginałem przyjętym do zasobu, przedłożoną przez podmiot działający w imieniu inwestora przy piśmie z dnia 29 października 2018 r. Sąd pierwszej instancji przekonująco wywodził, że porównanie w/w kopii mapy zasadniczej z załącznikami graficznymi, załączonymi do decyzji organu I instancji prowadzi do jednoznacznego wniosku, że załącznik nr 1 do decyzji stanowi kopię kopii mapy zasadniczej, przedłożonej w imieniu Inwestora, odwzorowaną w tej samej skali 1:500, co w/w kopia podstawowa, załącznik graficzny do wyników analizy (tj. załącznik nr 2 do decyzji) stanowi również kopię kopii mapy zasadniczej, przedłożonej w imieniu Inwestora, odwzorowaną natomiast w mniejszej skali (1:1000). W tych okolicznościach trafna jest konstatacja zaskarżonego wyroku, że porównanie treści w/w załączników do decyzji z kopią mapy zasadniczej, potwierdzoną za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie ujawnia żadnych różnic co do treści tych dokumentów, a co w konsekwencji oznacza pełną wiarygodność kwestionowanych przez Spółkę załączników do decyzji organu I instancji.

8.18. W konsekwencji wywodów zawartych w pkt 8.15 niniejszego uzasadnienia nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 uPb przez błędną wykładnię skutkującą błędnym zastosowaniem i bezpodstawnym określeniem w ramach warunków zabudowy usytuowania projektowanej drogi pożarowej. Spółka eksponuje w swej skardze kasacyjnej, że wszelkie kwestie związane z określeniem położenia obiektów budowlanych, z wyjątkiem ograniczeń wynikających z linii zabudowy od strony drogi publicznej, winny być analizowane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, co jest uzasadnione wymogiem analizy parametrów budowlanych inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, i co nie może mieć miejsca na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Trafnie jednak w zaskarżonym wyroku wskazano, że zgodnie z wolą inwestora, przewidziano rezerwę terenu przeznaczonego pod obsługę komunikacyjną w południowej części terenu inwestycji (chodzi o teren przeznaczony pod ciąg komunikacyjny, stanowiący jednocześnie drogę pożarową). Sąd a quo zgodził się ze skarżącą Spółką, że przesądzenie, czy na w/w części terenu inwestycji będzie można urządzić drogę spełniającą wymagania dla drogi pożarowej, przewidziane w stosownych przepisach prawa, nastąpi dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, a co do zasady wynik takiej oceny może być negatywny. Trafna była jednakowoż w ocenie Sądu Naczelnego ta konstatacja sądu pierwszej instancji, iż powyższe okoliczności nie stanowiły przeszkody do ustalenia dla takiego ciągu komunikacyjnego warunków zabudowy, a dopuszczalność orzekania w tym przedmiocie nie może być uzależniona od antycypowania oceny, czy w/w układ komunikacyjny spełnia wymagania drogi pożarowej, która to ocena następuje w następnym stadium procesu inwestycyjnego.

8.19. Nie jest skuteczny zarzut Spółki odnośnie do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt Upzp poprzez ustalenie warunków zabudowy "w oparciu o nieaktualne, bo prawie 5-letnie uzgodnienia dotyczące zaopatrzenia w prąd, wodę i ciepło".

Sąd pierwszej instancji zgodził się ze skarżąca Spółką, że pożądanym jest stan, w którym oświadczenia gestorów sieci, potwierdzające możliwość podłączenia sieci, są aktualne ściśle na dzień orzekania w sprawie. Nie ulegało dla orzekającego sądu wojewódzkiego również wątpliwości, iż w postępowaniu administracyjnym inwestor przedłożył komplet wymaganych poświadczeń, stwierdzających możliwość podłączenia inwestycji do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i cieplnej, niemniej z formalnego punktu widzenia "dokumentacja ta nie została zaktualizowane w toku pięcioletniego procedowania w sprawie". Odwołując się do jednego z judykatów, sąd a quo podkreślał, że ani w toku postępowania administracyjnego ani w toku postępowania sądowego nie została ujawniona żadna okoliczność, wskazująca na zmianę stanu, stwierdzonego przez gestorów sieci w pozytywnych oświadczeniach wydanych inwestorowi. Istnienie zatem wystarczających warunków do podłączenia planowanego zamierzenia do uzbrojenia terenu nie zostało obalone przez Spółkę, nadto fakt uzyskania dla tego samego terenu inwestycyjnego przez odrębny podmiot pozwolenia na budowę także dla zabudowy kubaturowej, nie uwiarygadnia zarzutu kasacyjnego Spółki w tym zakresie.

9.1. Z wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa, oddalono skargi kasacyjne.

9.2. Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 199 i 204 Ppsa.