Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2113/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5a ust. 1 i 2, art. 35 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 628/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 28 października 2010 r. nr LXII/442/10 w przedmiocie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 628/19, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z 28 października 2010 r., nr LXII/442/10, w przedmiocie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Rada Miejska [...] podjęła przedmiotową uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] na podstawie art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g".

Skargę na powyższą uchwałę wniósł, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Prokurator Okręgowy [...].

Podstawą wniesionej skargi były przepisy art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. 1302 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a."

Skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa. Sposób przeprowadzenia konsultacji powinien być uprzednio określony w uchwale rady gminy, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., regulującej zasady oraz tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że nie kwestionując bezspornej w sprawie okoliczności, że na dzień podjęcia uchwały w sprawie Statutu Sołectwa [...] w gminie nie obowiązywała uchwała dotycząca konsultacji społecznych, to jednak nie można było zgodzić się z twierdzeniem skargi, żeby skutkowało to niemożnością faktycznego przeprowadzenia takich konsultacji, które spełniłyby wymóg z art. 35 ust. 1 u.s.g.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za mającą usprawiedliwione podstawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie została podjęta odrębna uchwała o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami projektu statutu. Organ nie przedstawił również dowodu, że faktycznie takie konsultacje przeprowadzono. W konsekwencji Sąd uznał, że został naruszony w sposób istotny art. 35 ust. 1 u.s.g.

Rada Miejska [...] podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Nie wskazała zwłaszcza, że taka regulacja została w Gminie [...] wprowadzona, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 5a u.s.g. Wręcz przeciwnie, w piśmie z dnia 12 czerwca 2019 r. organ stwierdził, że nie było podjętych żadnych uchwał w sprawie sposobu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, na podstawie których byłyby przeprowadzane konsultacje społeczne w sprawie podejmowanych statutów jednostek pomocniczych Gminy.

Ze złożonej w niniejszej sprawie przez organ odpowiedzi na skargę wynika, że w dniu podjęcia uchwały w sprawie Statutu Sołectwa [...] w gminie nie obowiązywała uchwała dotycząca konsultacji społecznych. Nadto w dodatkowej korespondencji organ stwierdził, że przed podjęciem kwestionowanej uchwały Rada Miasta [...] zleciła przewodniczącym rad osiedlowych przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami i przedstawienie Radzie ewentualnych uwag w zakresie przygotowanych projektów. Zastrzeżenia takie jednak nigdy do Rady nie wpłynęły. W ocenie organu przeprowadzone w ten sposób konsultacje uznać należało za wystarczające i spełniające wymogi przewidziane w art. 35 ust. 1 u.s.g., a co za tym idzie skarga winna podlegać oddaleniu.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego należało przyjąć, że uchwalony w dniu 28 października 2010 r. przez Radę Miejską [...]. Statut Sołectwa [...], w ogóle nie został poddany społecznej konsultacji z mieszkańcami tego Sołectwa. W aktach sprawy nie ma bowiem dowodu na to, że projekt statutu faktycznie został przekazany do wiadomości mieszkańców.

Trafnie Sąd I instancji stwierdził, że projekt statutu należy nie tylko podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, konieczne jest też rozważenie zgłoszonych propozycji czy zastrzeżeń. Nadto sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji.

Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki uznał, że w przypadku Statutu Sołectwa [...] nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 u.s.g. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, a to art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 oraz 4 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa, podczas gdy w istocie stwierdzone naruszenia te miały charakter nieistotny i winny skutkować stwierdzeniem, że uchwała została wydane z naruszeniem prawa;

- przepisów prawa materialnego, a to art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 35 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na fakt, że przed jej podjęciem nie przeprowadzono konsultacji społecznych w trybie ustalonym uprzednio uchwałą o trybie konsultacji społecznych zgodnie z wymogiem z art. 5a ust. 2 u.s.g.;

- przepisów prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeprowadzenie konsultacji społecznych wymaganych przy podejmowaniu uchwały określającej statut jednostki pomocniczej gminy możliwe jest jedynie w oparciu o regulacje uchwały wprowadzającej zasady prowadzenia konsultacji z mieszkańcami wprowadzonej zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 5a ust. 2 u.s.g.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. przewiduje, iż dla ważności przyjętych przez Radę statutów jej jednostek pomocniczych, wymaga się faktycznego przeprowadzenia w tym zakresie stosownych konsultacji społecznych. Przedmiotem badania winien być zatem fakt i przebieg rzeczywiście przeprowadzonych konsultacji niezależnie od tego, czy zrealizowane one zostały w oparciu o procedurę przewidzianą w odrębnej uchwale. Strona skarżąca argumentuje, że przed podjęciem kwestionowanej uchwały, Rada Miasta [...] zleciła sołtysowi przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami i przedstawienie Radzie ewentualnych uwag w zakresie przygotowanych projektów, zastrzeżenia takie jednak nigdy do Rady nie wpłynęły. Tak przeprowadzone konsultacje uznać należy za wystarczające i spełniające wymogi przewidziane w art. 35 ust. 1 u.s.g.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "ustawa COVID" oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 (ONSAiWSA 2021 r., nr 3, poz. 35), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi też żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stwierdza, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Jednym z przepisów, w którym u.s.g. wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Innymi słowy, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. Przeprowadzanie konsultacji z mieszkańcami stanowi zatem obligatoryjny element procedury uchwalania przez radę gminy statutu jednostki pomocniczej oraz dokonywania w nim zmian niezależnie od rodzaju spraw, których te zmiany dotyczą (por. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, LEX/el.).

Konsultacje z mieszkańcami przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Wymagane jest bowiem najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji, a następnie faktyczne ich przeprowadzenie. O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., sygn. U 10/01 (OTK-A 2003, Nr 3, poz. 23) stwierdził, że zarówno wykładnia językowa jak i systemowa art. 5a u.s.g., wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. należy zatem odczytywać w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 3 września 2013 r., sygn. II OSK 652/13, LEX nr 3501879; z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. III OSK 4305/21, LEX nr 3309173).

Skarżąca argumentuje, że przed podjęciem kwestionowanej uchwały Rada Miasta [...] zleciła sołtysom przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami i przedstawienie Radzie ewentualnych uwag w zakresie przygotowanych projektów, natomiast żadne zastrzeżenia do Rady nigdy nie wpłynęły.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku i argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Miejska [...] nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Przeprowadzonych przez sołtysa konsultacji, nie można natomiast uznać za wystarczające i spełniające wymogi formalne przewidziane w art. 35 ust. 1 u.s.g., zwłaszcza, że niewiadomą pozostaje to czy takie konsultacje kiedykolwiek miały miejsce.

Sąd Wojewódzki trafnie podniósł, że: "projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Nadto sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji.". Podkreślić należy, że uchwała w przedmiocie konsultacji jest aktem prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy abstrakcyjne umożliwiające generalnie wszystkim mieszkańcom danej jednostki samorządu lokalnego wzięcie w udziału w konsultacjach na zasadach i w trybie przewidzianym w tym akcie. Konsekwencją przyjęcia, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jest wskazanie, że podlegała ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1562/11, LEX nr 1101583). Nie jest więc prawnie dopuszczalne prowadzenie konsultacji np. poprzez nieformalne spotkania sołtysa z mieszkańcami. W demokratycznym państwie prawa wymagane jest, aby reguły partycypacji członków wspólnoty samorządu lokalnego w tworzeniu prawa (tu: konsultacje w przedmiocie statutów) zostały określone w sposób jasny i czytelny - w formie uchwały podejmowanej w trybie art. 5a ust. 2 u.s.g. - i były znane, poprzez wymóg publikacji takiej uchwały. W wyroku z dnia 29 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 3930/19 (LEX nr 3035537) NSA zwrócił uwagę, że: "rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców [...], tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy.".

Z punktu widzenia wymogów formalnych nie można zatem uznać, że Rada Miejska [...], zgodnie z prawem, nadała Statut Sołectwu [...] w sytuacji, gdy wcześniej w ogóle nie podjęła uchwały, określającej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji, na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy w uchwale lub zarządzeniu przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej bądź wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

W świetle poczynionych rozważań, brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych, poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały, prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.