Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 356/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a par. 1 i 2, art. 64e
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 28 maja 2024 r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z 28 maja 2024 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 7 lutego 2024 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że K. G. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi na działkach nr ewid. [...] i 312 przy ul. [...] w K., w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDEFGHIJK-A.

Po dokonaniu analizy tego wniosku Kolegium zważyło, że nazwa zakresu przedsięwzięcia nie została doprecyzowana wystarczająco, ponieważ zgodnie ze sposobem zagospodarowania terenu inwestycja, jaką przedstawia część graficzna wniosku, to są cztery budynki obejmujące 2x dwa budynki złączone ze sobą wspólną ścianą szczytową, usytuowane równolegle do ulicy. Zdaniem organu doprecyzowanie określenia nazwy przedsięwzięcia jest istotne, gdyż ma bezpośredni wpływ na prawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej każdej zabudowy. W niniejszej sprawie nazwa zamierzenia inwestycyjnego przedstawiona w części tekstowej wniosku, a następnie w decyzji, nie jest adekwatna do planowanego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji przedstawionego w części graficznej wniosku inwestora, co wymaga wskazania prawidłowej nazwy charakterystyki przedsięwzięcia.

Nadto, do wniosku dołączono promesy na dostawę mediów, w tym z Wodociągów Kieleckich Sp. z o.o. w Kielcach, w zakresie ustalenia warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Wodociągi Kieleckie podały szczegółowe warunki, które w ocenie Kolegium są na tyle istotne, że winny zostać wyartykułowane w decyzji o warunkach zabudowy, w brzmieniu:

- przed wprowadzeniem ścieków technologicznych z garażów do zbiorczej sieci kanalizacji sanitarnej należy zaprojektować podczyszczanie ścieków,

- zabrania się odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji sanitarnej. Sposób odprowadzania tych wód należy uzgodnić z administratorem sieci kanalizacji deszczowej czyli Miejskim Zarządem Dróg w Kielcach,

- inwestor zobowiązany jest do posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, na której usytuowane będzie przyłącze kanalizacji sanitarnej oraz do przekazania go przyszłym właścicielom przyłączanej nieruchomości.

Do dokumentacji technicznej należy załączyć oświadczenie inwestora o posiadanej zgodzie na usytuowanie przewodu kanalizacji sanitarnej na terenie nieruchomości niebędącej w jego posiadaniu.

Dalej Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że wyznaczony w sprawie obszar analizy pozwala na dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreśliło, że granice obszaru analizowanego ustalone zostały zbyt ogólnikowo - około. Taki stan powoduje istotne wątpliwości co do prawidłowości wielkości ustalonych granic obszaru analizowanego. Skoro wątpliwości budzi zasadność wyznaczonej wielkości granic obszaru analizowanego, to w konsekwencji wątpliwości budzi sposób wyznaczenia poszczególnych parametrów istniejącej zabudowy także - około. Takie niekonkretne ustalenie w analizie wartości wielkości granic obszaru analizowanego oraz istniejących parametrów zabudowy występującej w tym obszarze jest nieprawidłowe i ma wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy także podniósł, że w części tekstowej analizy wskazano, że odniesieniem dla parametrów nowej zabudowy winna być zabudowa mieszkalna -wielorodzinna. Jednak w tej kwestii organ I instancji nie jest konsekwentny, ponieważ przeprowadzając analizę uwzględnił charakterystykę całej zabudowy jaka występuje w granicach obszaru analizowanego, czyli zabudowę handlową, usługową i mieszkalną. Natomiast nie ustalił w analizie - dodatkowo, osobno - tylko dla zabudowy mieszkalnej, średnich wartości jej parametrów, do których można by było odnieść się w analizie. Stąd, taka analiza jest niekompletna, zbyt ogólnikowa i jako taka nie może stanowić podstawy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej zabudowy w specyficznych okolicznościach niniejszej sprawy.

Zdaniem organu II instancji w sprawie nie uzasadniono, dlaczego wyznaczono linię zabudowy w bliższej linii zabudowy, skoro występuje uskok, w związku z czym linię zabudowy dla planowanej inwestycji można było ustalić w dalszej linii zabudowy. Brak szczegółowego wyjaśnienia tej kwestii, popartego wyczerpującym uzasadnieniem w oparciu o zastany ład przestrzenny powoduje zasadną tezę, że nie udokumentowano prawidłowości przyjętej wartości tego parametru.

W ocenie Kolegium, również sposób wyznaczenia górnej wartości przedziału wskaźnika powierzchni zabudowy nie znajduje oparcia w przedłożonej analizie. Skoro bowiem, jak stwierdził organ I instancji istniejąca w granicach obszaru analizowanego zabudowa mieszkalna wielorodzinna powinna stanowić podstawę wyznaczenia parametrów dla wnioskowanego przedsięwzięcia, to wyznaczenie parametru wskaźnika powierzchni zabudowy w oparciu o zabudowę występującą na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji po stronie północnej i południowej zabudowanych zabudową usługową, nie znajduje wystarczającego uzasadnienia i oparcia w zastanym ładzie przestrzennym. Nadto, co do zasady ustalenie wartości tego parametru winno nastąpić na podstawie średniej wartości z obszaru analizowanego, a każde odstępstwo winno być w sposób wyczerpujący uzasadnione. W tym zakresie organ I instancji temu obowiązkowi nie sprostał.

W kwestii szerokość elewacji frontowej, organ odwoławczy zaznaczył, że w analizie podano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o szerokości elewacji frontowych od ok. 3,00m do ok. 120,00m. Szerokości budynków skorelowane są z szerokościami działek, na których są zlokalizowane. Średnia szerokość budynków z całego obszaru analizowanego wynosi ok. 26,00m. Szerokość frontu terenu inwestycji, przyległego do ulicy [...], wynosi ok. 90,00m i jest to jeden z szerszych frontów w obszarze analizowanym. Inwestor planuje budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zgodnie z przedłożoną koncepcją zagospodarowania budynki te mają być zgrupowane po dwa, bezpośrednio do siebie przylegać i być usytuowane równolegle do frontu (tj. ul. [...]). Dwa budynki usytuowane od frontu mają mieć szerokość elewacji frontowej jeden z nich do 29,20m a drugi do 34,20m i w rzeczywistości będą tworzyć jedną bryłę o szerokości do 63,40m. Natomiast kolejne dwa budynki będą usytuowane za dwoma frontowymi budynkami i będą mieć szerokość elewacji frontowej jeden z nich do 25,05m, a drugi do 32,65m i w rzeczywistości będą tworzyć jedną bryłę o szerokości do 57,70m. W ocenie Kolegium, ustalenie to nie zostało w sposób wystarczający uzasadnione i wyczerpująco umotywowane.

W analizie podano, że mając na uwadze powyższe i wniosek inwestora, odnosząc się do charakteru planowanej inwestycji, a także do zróżnicowanych szerokości elewacji frontowych istniejących w sąsiedztwie budynków, jak również zróżnicowanych szerokości frontów działek, na których są te budynki zlokalizowane, uwzględniając kształt i szerokość frontu terenu objętego wnioskiem, zasadne jest ustalenie szerokości elewacji frontowej: dla każdego budynku mieszkalnego wielorodzinnego - od 20,80m (średnia szerokość z zastosowaniem tolerancji 20%) do 34,20m (szerokość elewacji frontowej budynków występujących w obszarze analizowanym, zgodna z maksymalną wnioskowaną szerokością elewacji frontowej), dla całej bryły budynków od 41,60m do 63,40m (jako szerokość nieprzekraczająca szerokości brył budynków występujących w obszarze analizowanym zgodna z maksymalną szerokością brył budynków wnioskowaną przez inwestora). Tak ustalone szerokości elewacji budynków mieszczą się w przedziale szerokości występujących w obszarze analizowanym, dostosowane są do szerokości i kształtu terenu inwestycji w danym miejscu, są zdecydowanie mniejsze od maksymalnej szerokości elewacji frontowej z zabudowy występującej w obszarze analizowanym, umożliwiają realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora. Kolegium uznało, że tak określona szerokość elewacji budynków nie jest czytelna i zrozumiała. Nadto organ nie uzasadnił wyczerpująco podstaw jej przyjęcia.

Organ II instancji podniósł, że jak wynika z analizy, budynki znajdujące się w obszarze analizowanym mają wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych od ok. 2,20m do ok. 28,00m. Średnia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych z obszaru analizowanego wynosi ok. 7,22m. W ocenie autora analizy, przyjęcie w niniejszej sprawie parametrów dla nowej zabudowy poprzez "mechaniczne" zastosowanie średnich arytmetycznych parametrów budynków z obszaru analizowanego byłoby wysoce nieracjonalne pod względem zachowania zastanego ładu przestrzennego, wobec bardzo dużej niejednorodności istniejącej w obszarze analizowanym struktury urbanistycznej oraz zróżnicowanych cech budynków (w obszarze analizowanym występują zarówno VII - kondygnacyjne budynki wielorodzinne, jak i parterowa zabudowa usługowa oraz techniczno-garażowa na dużych powierzchniach działek). Wobec powyższego, dla zachowania istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego, wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla każdego projektowanego budynku od 18,00m (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji) do 27,00m, (jako wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku występującego w niedalekim sąsiedztwie terenu inwestycji zarazem wartość nieprzekraczająca maksymalnej wysokości występującej w całym obszarze analizowanym), mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

Kolegium zauważyło, że samo występowanie w obszarze analizowanym danego parametru w określonej wielkości (zwłaszcza maksymalnej), nie uzasadnia "powielania" tego parametru w nowoprojektowanym zamierzeniu. Organ podzielił pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17, że z powyżej wskazanego rozporządzenia wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości innych niż średnie (zwłaszcza najwyższych/maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej oraz szczegółowym i wyczerpującym uzasadnieniem organu.

W ocenie SKO, organ I instancji całkowicie pominął szczegółową analizę istniejącej - po tej samej stronie ulicy, na której znajduje się teren inwestycji - zabudowy, w tym pominął bezpośrednie i obustronne sąsiedztwo terenu planowanej inwestycji zabudowane zabudową usługową niską 6-8m. Nie wykazał, że bezpośrednie zestawienie niskiej zabudowy usługowej o wysokości 6-8m, a zatem funkcjonalnie całkowicie innego przeznaczenia, z zabudową mieszkalną wielorodzinną o wysokości 18-28m, spowoduje dysonans i niedopuszczalne zaburzenie ładu przestrzennego. Do tej istotnej różnicy wysokości zabudowy istniejącej i projektowanej po tej samej stronie ulicy, organ I instancji w ogóle się nie odniósł ani w analizie, ani w samej decyzji, a jest ona w sprawie kluczowa.

Odnośnie geometrii dachu, Kolegium podkreśliło, że w obszarze analizowanym budynki zwieńczone są dachami płaskimi oraz dachami stromymi o kącie nachylenia od 20° do 45°, o położeniu głównej kalenicy dachu w układzie kalenicowym i szczytowym w stosunku do frontu działki. Całkowite wysokości budynków z dachami stromymi z całego obszaru analizowanego wynoszą od 4,00m do ok. 13,00m, natomiast z dachami płaskimi od 3,00m do ok. 28,00m. W analizie podano, że na działkach w niedalekim sąsiedztwie terenu inwestycji od strony północno-zachodniej na działkach nr ewid. [...] i [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny wybudowany w ostatnich latach z dachem płaskim o całkowitej wysokości do 27,00m. W tej sytuacji, dla zachowania istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego, uwzględniając wnioskowany zamiar inwestycyjny, ustalono geometrię dachu dla każdego projektowanego budynku - dach płaski. Całkowita wysokość budynku do 27,00m (jako wysokość budynków występujących w niedalekim sąsiedztwie terenu inwestycji), mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

Zdaniem Kolegium, sposób ustalenia przez organ I instancji powyższych parametrów wysokościowych nie zapewnia utrzymania zastanego na tym obszarze ładu przestrzennego z wyżej omówionych powodów.

Mając to wszystko na uwadze, Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji wydana została przedwcześnie, z naruszeniem prawa materialnego, a wynikłe z tych naruszeń braki w ustaleniach faktycznych sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie od powyższej decyzji, K. G. zarzucił, że została on wydany z naruszeniem kodeksu postępowania administracyjnego, bez prawidłowego zastosowania obowiązującego prawa oraz bez uwzględnia oceny sytuacji pod kątem faktycznych uwarunkowań urbanistycznych.

W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor wskazał, że nazwa planowanej inwestycji brzmi: "budowa zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi" - została więc wyraźnie doprecyzowana ilość budynków (cztery budynki), funkcja budynków (mieszkalne), rodzaj zabudowy mieszkalnej (wielorodzinne), a nawet podano wyraźnie funkcje towarzyszące (garaże podziemne) - sformułowanie nazwy jest więc prawidłowe. Ponadto nie można z układu budynków na działce wnioskować o ilości budynków, bowiem przepisy nie zabraniają zbliżania względem siebie budynków znajdujących się na terenie jednej inwestycji, a niektóre z przepisów wprost mówią, że odległości tych się nie ustala (np. § 273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Także w definicji budynku zawartej w prawie budowlanym, nie ma stwierdzenia w jakiej odległości budynki mogą stać względem siebie, ale jest o tym co sprawia, że dany budynek można traktować jako samodzielny. W przypadku planowanej inwestycji wszystkie z wymienionych w tej definicji cech budynku są spełnione. Każdy z tych budynków będzie trwale związany z gruntem, będzie posiadał własne fundamenty, ściany i dach. Zdaniem strony, interpretacja Kolegium powodowałaby, że np. budynki realizowane w zabudowie pierzejowej stawałyby się jednym budynkiem tylko z tego względu, że stykają się ścianami.

Wnoszący sprzeciw dalej zarzucił, że SKO wybiórczo potraktowało warunki określone przez Wodociągi Kieleckie i wskazało trzy takie warunki - a przecież, aby można było zrealizować przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacji sanitarnej, należy spełnić wszystkie warunki określone przez Wodociągi Kieleckie. Strona zauważyła, że przytoczone przez organ warunki są stosunkowo standardowe na terenie Kielc, co jest istotne, ponieważ w wielu miastach funkcjonuje system kanalizacji tzw. ogólnospławnej, gdzie ścieki sanitarne łączą się z wodami opadowymi i roztopowymi. Tymczasem w Kielcach te dwa systemy są rozdzielone. Powoduje to, że warunek o zakazie odprowadzania wód opadowych do kanalizacji sanitarnej jest w zasadzie warunkiem standardowym. Także warunek dotyczący ścieków technologicznych z garażu jest warunkiem standardowym i wszystkie ścieki z garażu wymagają podczyszczenia (np. w separatorze). Z kolei warunek dotyczący tytułu prawnego do nieruchomości, na której będzie usytuowane przyłącze kanalizacji sanitarnej, jest warunkiem standardowym w rozumieniu prawa budowlanego, ponieważ nie mając tytułu prawnego do nieruchomości nie będzie można zrealizować przyłącza kanalizacji sanitarnej, co będzie skutkowało odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem strony, wymaganie przedstawienia szczegółowych warunków dotyczących realizacji przyłączy kanalizacyjnych, jest przedwczesne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do kwestii dotyczących określenia obszaru analizowanego i ustalonych parametrów, autor sprzeciwu podał, że rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy, innej wysokości oraz innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Analiza urbanistyczna w przedstawionej w sprawie opinii została przeprowadzona prawidłowo i prawidłowo również zostały wyznaczone poszczególne parametry.

Organ I instancji prawidłowo określił granice obszaru analizowanego w odległości od około 270m. Użycie samego sformułowania "około" nie może być zarzutem, gdy mówimy o tak dużym obszarze, gdzie odległości są wprawdzie określone w metrach, ale przekraczają nawet pół kilometra. Ponadto, organ I instancji odniósł się do zabudowy mieszkaniowej uwzględniając ją w analizie i nie było konieczności ustalenia dodatkowo średnich parametrów wyłącznie dla zabudowy mieszkaniowej - zatem stwierdzenie organu odwoławczego, że przeprowadzona analiza jest niekompletna i ogólnikowa jest bezzasadne.

Z kolei analizując sposób wyznaczenia linii zabudowy, Kolegium samo zwróciło uwagę, że w analizie wykonanej przez organ I instancji opisano poszczególne budynki tworzące uskok linii zabudowy - nie jest więc prawdziwe stwierdzenie, że nie uzasadniono, dlaczego wyznaczono w ten sposób linię zabudowy. Linię tę wyznaczono w takiej odległości, ponieważ, tak jak opisano, budynki sąsiednie są usytuowane tworząc uskok, a ponadto dopuszcza to rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, było to zgodne z wnioskiem inwestora oraz z przepisami odrębnymi.

Natomiast wyznaczając wskaźnik powierzchni zabudowy, organ I instancji prawidłowo sprawdził wskaźniki dla poszczególnych działek, a wskazanie jako podstawy wyznaczenia zabudowy mieszkaniowej nie oznacza, że działki z wyższym wskaźnikiem zabudowy nie należy uwzględniać przy określaniu tego wskaźnika.

Dalej wnoszący sprzeciw nie zgodził się z poglądem, że określona szerokość elewacji budynków nie jest czytelna i zrozumiała. Podkreślił, że z jednej strony SKO, z niewiadomych przyczyn interpretuje, że zestawienie dwóch budynków ze sobą oznacza, że jest to jeden budynek, a z drugiej uważa za niezrozumiałe określenie szerokości dla każdego z budynków (czego wymaga rozporządzenie) oraz dla całej bryły budynków (co jest logiczne, jeśli chodzi o ład przestrzenny).

Zdaniem strony nie znajduje także uzasadnienia zarzut braku odniesienia do odstępstwa od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym, ponieważ organ I instancji wyraźnie zaznaczył, że istniejąca zabudowa w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji ulega intensyfikacji. Jest to bardzo wyraźny proces urbanistyczny, który stwarza bardzo mocną przesłankę do tego aby określane parametry można było traktować w sposób odmienny niż tylko wyciągając średnią arytmetyczną z zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie tego przepisu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2024.935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny.

Powyższa regulacja w sposób istotny ogranicza zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 P.p.s.a. Tożsamy wniosek wynika również z art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu innych naruszeń prawa, niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle tej regulacji stwierdzić należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tak więc dokonując oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej sąd powinien wziąć pod uwagę, czy w danej sprawie możliwe było uzupełnienie materiału dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., a więc czy zakres przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ II instancji w konkretnym przypadku był na tyle szeroki, że jego przeprowadzenie przez ten organ wykraczałoby poza dodatkowy charakter tego postępowania, a co za tym idzie naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2017, str. 448).

W ocenie Sądu kwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., a zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego przekracza zakres możliwości zastosowania w sprawie art. 136 k.p.a.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja, którą SKO w Kielcach uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Kielce ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało kilka powodów wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Pierwszy z nich dotyczył niespójnego i niekonsekwentnego określania przez inwestora zakresu planowanej inwestycji, czego konsekwencją było wadliwe określenie parametrów planowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej każdego z planowanych do wykonania budynków. W ocenie organu II instancji nazwa zamierzenia inwestycyjnego przedstawiona w części tekstowej wniosku, a następnie w decyzji, nie jest adekwatna do planowanego sposobu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji przedstawionego w części graficznej wniosku. Wątpliwość organu odwoławczego budzi to, że część tekstowa decyzji organu I instancji wskazuje na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a część graficzna tej decyzji wskazuje na cztery budynki obejmujące 2x dwa budynki złączone ze sobą wspólną ścianą szczytową. W konsekwencji tej rozbieżności określając w decyzji pierwszoinstancyjnej szerokość elewacji frontowej, określono ją zarówno wskazując na szerokość – w przyjętym przedziale - każdego z tych czterech budynków, jak i całych brył przylegających do siebie budynków. Zdaniem Kolegium, ustalenie takie nie jest czytelne, ani zrozumiałe, a nadto nie zostało w sposób wystarczający uzasadnione.

Za nieprawidłowe uznał też organ odwoławczy powołanie się w sentencji decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 7 lutego 2024 r. przy określaniu ustaleń dotyczących obsługi w zakresie uzbrojenia technicznego, na pismo (promesę) Wodociągów Kieleckich Sp. z o.o. z 22 sierpnia 2023 r., określające warunki odprowadzania ścieków bytowych z terenu planowanej inwestycji, zamiast wyraźnego wyartykułowania w tej decyzji poszczególnych tych warunków uznanych przez SKO w Kielcach za istotne. Kolegium zarzuciło również niedołączenie oświadczenia inwestora o posiadanej zgodzie na usytuowanie przewodu kanalizacji sanitarnej na terenie nieruchomości niebędącej w jego posiadaniu.

Wadliwie też, zdanie SKO, wskazano w części tekstowej przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, że odniesieniem dla określenia parametrów nowej zabudowy winna być zabudowa mieszkalna – wielorodzinna, choć przeprowadzając tę analizę organ uwzględnił charakterystykę całej zabudowy, jaka występuje w obszarze analizowanym, tj. handlowej, usługowej i mieszkalnej. W konsekwencji nie zostały ustalone w tej analizie osobno i dodatkowo – średnie wartości parametrów zabudowy tylko dla zabudowy mieszkalnej. Dlatego, zdaniem Kolegium analiza ta jest niekompletna i przez to nie może stanowić podstawy ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium wyraziło też pogląd, że granice obszaru analizowanego ustalone zostały w postępowaniu przed organem I instancji zbyt ogólnikowo ("około"), co jest nieprawidłowe i ma wpływ na wynik sprawy. Taki stan powoduje bowiem istotne wątpliwości co do prawidłowości wielkości ustalonych granic obszaru analizowanego, a w konsekwencji i co do sposobu wyznaczenia poszczególnych parametrów istniejącej zabudowy także "około".

Również sposób wyznaczenia górnej wartości przedziału wskaźnika powierzchni zabudowy, nie znajduje, zdaniem Kolegium, oparcia w przeprowadzonej analizie, ponieważ opiera się na wskaźnikach występujących na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji po stronie północnej i południowej, podczas, gdy co do zasady ustalenie tego wskaźnika powinno nastąpić na podstawie średniej wartości z obszaru analizowanego, a każde odstępstwo powinno być szczegółowo uzasadnione, czego organ I instancji zaniechał. Ten ostatni zarzut został postawiony przez SKO w Kielcach wobec sposobu określenia w decyzji organu I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W tym zakresie dodatkowo organ odwoławczy wytknął pominięcie szczegółowej analizy zabudowy istniejącej po tej samej stronie ulicy, co teren przedmiotowej inwestycji, bezpośrednio i obustronnie z tym terenem sąsiadującej. Kolegium zauważyło bowiem, że ta istniejąca zabudowa ma charakter usługowy i jest niska (6 – 8 m), co spowoduje dysonans i niedopuszczalne zaburzenie ładu przestrzennego w zestawieniu z planowaną przez inwestora zabudową o funkcjonalnie zupełnie innym przeznaczeniu i znacznie większej wysokości (18 – 28 m).

Odnosząc się do takich poglądów organu II instancji należy zauważyć, że niektóre z przedstawionych zapatrywań SKO w Kielcach nie mogły być przedmiotem materialnoprawnej, wiążącej oceny Sądu w niniejszej sprawie, ze względu na wyjaśniony wyżej, ograniczony zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w trybie art. 64a i n. p.p.s.a., a także wynikły ze specyfiki postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym na skutek sprzeciwu, brak udziału innych niż wnoszący sprzeciw i organ, stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonanie przez sąd administracyjny materialnoprawnej oceny poglądów wyrażonych w sprawie przez organ II instancji, pozbawiłoby podmioty mające interes prawny w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, (w tym w okolicznościach niniejszej sprawy przez P. G., który złożył w tej sprawie odwołanie), a nie mogące brać udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się na skutek sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, możliwości kwestionowania oceny prawnej na temat wykładni prawa materialnego oraz wskazań co do dalszego postępowania przyjętych przez sąd administracyjny, które zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Nie mogło więc być przedmiotem oceny Sądu to, czy istotnie organ II instancji prawidłowo uznał, że w decyzji określającej warunki zabudowy mogły zostać ustalone szerokości elewacji frontowej zarówno dotyczące każdego z planowanych budynków, jak również ich połączonych ze sobą ścianami szczytowymi kompleksów tworzących jedną bryłę, czy analiza urbanistyczno-architektoniczna może obejmować osobno ustalenia dotyczące parametrów całej istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, czy też również o charakterze mieszkaniowym, a także, czy zasadnie organ II instancji zakwestionował możliwość określenia wielkości obszaru analizowanego, a także poszczególnych ustalonych w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu nie ściśle, tylko "około" oraz czy miał podstawy, by wytykać pominięcie w przeprowadzonej analizie, a następnie w wydanej decyzji pierwszoinstancyjnej, przy ustalaniu wskaźników powierzchni zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, pominięcie średnich wartości występujących w całym obszarze analizowanym, czy też pominięcie zabudowy na działkach bezpośrednio i obustronnie sąsiadujących. Przy przyjęciu natomiast takich poglądów organu II instancji, zakres nieprzeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego istotnie uniemożliwiał – bez jego ponownego przeprowadzenia w znacznym zakresie - rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W szczególności należy zauważyć, że przyjęcie przez Kolegium poglądu, że niedopuszczalne jest określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy wielkości obszaru analizowanego i wskaźników nowej zabudowy przy użyciu określenia "około" powoduje, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie nowej analizy architektoniczno-budowlanej celem ścisłego wyznaczenia obszaru analizowanego i ścisłego określenia wskaźników nowej zabudowy, w tym tych, które są w sprawie sporne (stosunek wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz szerokość tej elewacji), w oparciu o którą to analizę organ będzie mógł wydać nową decyzję. Taki natomiast zakres niezbędnych, zdaniem organu II instancji, ustaleń faktycznych powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To zaś wyczerpuje dyspozycję normy art. 138 § 2 k.p.a. pozwalającej na wydanie decyzji kasacyjnej.

Wskazane powyżej argumentacja pozwalała na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia bez względu na ocenę zasadności pozostałych powodów jego wydania. Ubocznie więc tylko można zauważyć, że niektóre z braków decyzji organu I instancji wytkniętych przez SKO w Kielcach, mogły zostać uzupełnione przez organ II instancji, czy to w trybie art. 136 k.p.a., czy też poprzez zreformowanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Dotyczy to w szczególności wspomnianych wyżej kwestii uwzględnienia w treści rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji szczegółowych warunków odprowadzania ścieków bytowych z terenu planowanej inwestycji, zamiast powoływania się na pismo Wodociągów Kieleckich Sp. z o.o. z 22 sierpnia 2023 r., w którym wymogi te wskazano, a także braków dokumentacji technicznej przedłożonej w sprawie przez inwestora.

Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu należy wyjaśnić, że nie mogły doprowadzić do jego uwzględnienia.

Odnośnie zarzutu dotyczącego nazwy planowanej inwestycji trzeba zauważyć, że powodem zakwestionowania decyzji organu I instancji w tym zakresie była w istocie niekonsekwencja w określaniu przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego przedstawiona w części tekstowej wniosku, a następnie w decyzji, w porównaniu z określeniem tego przedmiotu w części graficznej wniosku. Nie chodziło więc o kwestionowanie nieprecyzyjności określenia ilości planowanych budynków, ich funkcji, czy rodzaju zabudowy. Odnosząc się do potrzeby odróżnienia, czy przedmiotem inwestycji mają być cztery samodzielne budynki, czy też po dwa zgrupowane budynki tworzące jedną bryłę, trzeba wyjaśnić, że taki pogląd organu II instancji nie mógł być w niniejszym postępowaniu kwestionowany ze względu na wskazaną wyżej ograniczoną kognicję sądu administracyjnego rozpatrującego sprzeciw.

Podobnie należy ocenić zarzuty sprzeciwu dotyczące określenia obszaru analizowanego i ustalonych parametrów nowej zabudowy. W niniejszej sprawie nie mogło dojść do wiążącego ich określenia lub podważenia. Będzie to natomiast możliwe w razie zaskarżenia do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, o ile taka decyzja zapadnie.

Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.