Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 391/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 189 c
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 151, 170
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 194 ust. 4, ust 7
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant st. spec. Iwona Kędzior, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 grudnia 2022 r. nr DKO-WOPN.401.230.2022.amz w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z 27 grudnia 2022 r. nr DKO-WOPN.401.230.2022 Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "Organ odwoławczy", "Organ") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska ("[...]WIOŚ", "Organ I. instancji") z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], wymierzającą B. L. (dalej: "Skarżąca", "Strona") administracyjną karę pieniężną w wysokości 1 000 000 zł za zbieranie i przetwarzanie odpadów na działkach [...], [...] i fragmencie działki nr [...], obręb [...], bez wymaganego zezwolenia, które to naruszenie zostało stwierdzone w dniu 25 marca 2019 r.

Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco.

W dniach od 9 listopada 2018 r. do 25 marca 2019 r., [...]WIOŚ przeprowadził kontrolę działań prowadzonych na działkach nr [...], [...] i [...], obręb [...], których Barbara [...] jest właścicielką. W trakcie czynności kontrolnych dokonano następujących ustaleń:

1. Na części działki nr [...] pani B. L. prowadziła działalność gospodarczą pn. "[...]" w oparciu o decyzję Marszałka Województwa [...] z [...].09.2014 r., znak: [...], z późn. zm., udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania odpadów na terenie działki nr [...] w [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 19.11.2012 r., znak: [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na instalacji do odzysku odpadów budowlanych. Prowadzenie działalności gospodarczej objętej ww. pozwoleniem udzielonym decyzją Marszałka Województwa [...] zostało ograniczone do terenu pozostającego w obrębie wału ochronnego i nie było objęte czynnościami kontrolnymi organu;

2. W dniu rozpoczęcia kontroli przeprowadzono oględziny terenu działek, zlokalizowanych przed wałem ochronnym tj. na części działki nr 336/1, a także nr [...] i nr [...]. Na działce nr [...], przed wałem grodzącym teren działalności gospodarczej znajdował się przesiewacz. Obecność przesiewacza na terenie nie objętym działalnością gospodarczą, została utrwalona dokumentacja zdjęciową będącą w aktach sprawy. Na działce nr [...] stwierdzono obecność pryzm piachu i żwiru z pojedynczymi sztukami zanieczyszczeń (kawałek płyty pilśniowej, bryła gruzobetonu). Z kolei na terenie działki nr 336/10 stwierdzono hałdy piachu, żwiru i kamieni;

3. Strona poinformowała, że grunt pochodzi z wykopu pod posadowienie budynków na osiedlu w Gdańsku. Materiał ten po przetworzeniu (przesianiu) jest transportowany na działki nr [...] i [...] z wykorzystaniem do budowy hal magazynowych. Wydobyta ziemia (nawet niezanieczyszczona), która ma zostać wykorzystana na innym terenie, niż została wydobyta, z prawnego punktu widzenia stanowi odpad o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, tj. niezawierające substancji niebezpiecznych. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie (por. Wyrok NSA z 28.04.2021 r., III OSK 278/21);

4. Starosta [...] wydał dla B. L. decyzję znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany na działce [...] i udzielającą pozwolenia na budowę hali magazynowej z częścią socjalno-biurową, zbiornika na ścieki sanitarne i zbiornika na wody opadowe;

5. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93), osoba fizyczna może zagospodarować odpad o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, tj. niezawierające substancji niebezpiecznych) do utwardzenia terenu. Dopuszczalna maksymalna ilość odpadów wynosi 0,2 Mg/m² utwardzanej powierzchni;

6. Powierzchnia działki nr [...] obręb [...] wynosi 3265 m² , co oznacza, że Strona, w ramach prac budowlanych związanych z budową hali magazynowej na tej działce, miała prawo wykorzystać 653 Mg odpadu o kodzie 17 05 04 i taką też ilość mogła jako osoba fizyczna przetworzyć (przesiać/rozkruszyć) bez zezwolenia;

7. Objętość 653 Mg materiałów sypkich wynosi ok. 360 m³ (przyjmując gęstość nasypową ok. 1,8 Mg/m³), tymczasem na przedmiotowym terenie zgromadzono 22 342 m³ (stan na 24.01.2019 r.) mas ziemnych;

8. W trakcie oględzin, przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") w dniu 14 stycznia 2019 r. ustalono, że na terenie działek nr [...], [...] oraz [...] zlokalizowane są potężne hałdy ziemi (żwiru o różnych frakcjach i kamieni) oraz mobilne maszyny do przesiewania i załadunku. Nie stwierdzono natomiast rozpoczęcia robót budowlanych, dot. budowy hali magazynowej w oparciu o decyzję Starosty [...]. W opinii PINB z 15 lutego 2019 r. zgromadzone na terenie hałdy żwiru i kamieni są tak olbrzymie, że nie ma możliwości, aby były przeznaczone do budowy przedmiotowego obiektu budowlanego;

9. Wykorzystanie odpadowej gleby na cel inny niż utwardzenie terenu lub w ilości większej niż wyżej wskazana, wymaga uzyskania zezwolenia o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Tymczasem Skarżąca nie posiadała zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów.

Ustalenia zostały utrwalone w formie protokołu kontroli nr WIOŚ-GDA [...], którego Strona nie podpisała i w dniu 1 kwietnia 2019 r. wniosła do niego pisemne uwagi. Strona zakwestionowała m. in. uznanie przez organ mas ziemnych, znajdujących na działkach nr [...] i [...] za odpady. Poinformowała, że na wskazanych działkach nie odbywało się przetwarzanie odpadów. Działki te stanowią prywatną własność pani B. L., na których zostaną wybudowane hale magazynowe z utwardzonymi drogami i placami manewrowymi;

[...]WIOŚ decyzją z [...] kwietnia 2019 r. wydaną na podstawie przepisów art. 194 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1471, z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą o odpadach", wymierzył Skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 1 000 000 zł za zbieranie i przetwarzanie odpadów na terenach nie objętych działalnością gospodarczą, tj. na działkach [...], [...] i fragmencie działki nr [...], obręb [...], bez wymaganego zezwolenia, które to naruszenie zostało stwierdzone w dniu 25 marca 2019 r.

Skarżąca odwołała się od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I. instancji.

Strona zarzuciła [...]WIOŚ naruszenie art. 7, art. 7a, art. 12, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez m. in. brak właściwego zebrania i wyczerpującego oraz wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, przyjęcie niekorzystnej dla odwołującego interpretacji prawnej zastosowanej normy, zaniechanie wnikliwego działania z wykorzystaniem najprostszych środków prowadzących do załatwienia sprawy oraz braku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zawierającego m. in. ustosunkowanie się do wszystkich uwag składanych w czasie postępowania.

Strona sprzeciwiła się uznaniu zgromadzonych przez nią na przedmiotowych działkach materiałów budowlanych - gromadzonych na potrzeby prowadzenia budowy hali magazynowej - jako odpadów i wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Organ II. instancji dowodu z opinii biegłego z zakresu badań gruntu oraz geodezji na okoliczność ustalenia, co wchodzi w skład posiadanych materiałów budowlanych, jak również ustalenia ilości poszczególnych rodzajów składowanego kruszywa oraz ustalenia dokładnego miejsca ich składowania w celu rozwiania wątpliwości dotyczących gromadzenia rzekomych odpadów na działkach nieobjętych pozwoleniem na przewarzanie odpadów. Do odwołania Strona dołączyła, wykonane przez firmę "[...]" protokoły z przeprowadzonych badań poszczególnych frakcji przedmiotowych materiałów, tj. piasku, żwiru, mieszanki i kamieni otoczaków.

Dodatkowo Skarżąca podniosła zarzut braku wyjaśnienia metodologii wyliczenia wysokości kary, w tym w szczególności okoliczności, dla której nie wyodrębniono z masy określonej jako odpady części, która mogłaby być przetwarzana bez pozwolenia.

Rozpatrując odwołanie, GIOŚ w pierwszej kolejności podkreślił, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach od 9 listopada 2018 r. do 25 marca 2019 r., oprócz wydania zaskarżonej decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną, [...]WIOŚ decyzją z [...] kwietnia 2019 r. znak:[...], działając na podstawie art. 32 ust. 1a ustawy o odpadach, wstrzymał działalność pani B. L. w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów na przedmiotowym terenie bez wymaganego zezwolenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 6 maja 2022 r. znak: [...], a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1604/22, oddalił skargę złożoną przez Stronę na tę decyzję GIOŚ.

Tym samym należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie potwierdził stanowisko Organów I. i II. instancji, że masy ziemne, pochodzące z wykopu pod posadowienie budynków na nowym osiedlu, należy uznać za odpad, zaklasyfikowany pod kodem 17 05 04.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93), osoba fizyczna może zagospodarować odpady gleby i ziemi, w tym kamieni o kodzie 17 05 04 do utwardzenia powierzchni terenu w ilości 0,2 Mg na każdy metr kwadratowy utwardzanej powierzchni. Oznacza to, że pani B. L., w ramach prac budowlanych związanych z budową hali magazynowej na działce nr [...] o. [...], miała prawo wykorzystać 653 Mg (co odpowiada ok. 360 m³, przyjmując gęstość nasypową 1,8 Mg/m³) odpadu o kodzie 17 05 04. Taka ilość mogła być przez osobę fizyczną przetworzona (przesiana/rozkruszona) bez zezwolenia. Z analizy biegłego geodety wynika, że na terenie przedmiotowych działek objętych kontrolą zgromadzono 22 342 m3 materiałów sypkich, czyli ilość 62-krotnie większą niż możliwą do wykorzystania przez osobę fizyczną. Gromadzenie odpadów, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji oraz tymczasowe magazynowanie, wypełnia definicję ustawową zbierania odpadów, zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach. Prowadzenie zbierania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, którego pani B. L. w miejscu zbierania odpadów, nie posiadała.

Z ustaleń Organu wynika, że masy ziemne były przesiewane na przesiewaczu, który znajdował się na tej części działki nr 336/1 w Rębiechowie, która nie została objęta działalnością gospodarczą. Przesiewanie wydobytego i zwiezionego piachu i żwiru odbywało się, wg informacji udzielonej przez pełnomocnika Strony, na potrzeby budowy hal magazynowych oraz utwardzenia terenu pod przyszłe hale, tj. poza działalnością gospodarczą. W ocenie Organu odwoławczego, przesiewanie mas ziemnych wydobytych w trakcie robót budowlanych i wywiezionych z terenu, na którym został wydobyty na przedmiotowym urządzeniu wyczerpuje definicję przetwarzania odpadów. Jednocześnie Skarżąca nie legitymowała się zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w miejscu, w którym było ono prowadzone, tj. na działce 336/1, poza wałem odgradzającym prowadzoną działalność gospodarczą. Strona posiada jedynie decyzję Starosty [...] z 9 października 2017 r. znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę hali magazynowej z częścią socjalno-biurową, zbiornika na ścieki sanitarne oraz zbiornika na wody opadowe. GIOŚ podkreślił, że decyzje z zakresu prawa budowlanego nie zastępują decyzji z zakresu gospodarki odpadami.

Zatem, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie należy stwierdzić, że w przedmiotowym postępowaniu ziściły się przesłanki uzasadniające nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie i przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia na działkach o nr ewid. [...], [...] i części działki [...] o. Rębiechowo.

Administracyjna kara pieniężna za zbieranie i przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia została wskazana w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach. Kara ta jest obligatoryjna i przepisy ustawy o odpadach nie przewidują odstępstw od jej nałożenia.

Organ odwoławczy zauważył, że ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648) wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązującej ustawie o odpadach, zmieniając brzmienie art. 194. W dacie wydania zaskarżonej decyzji przez Organ I. instancji art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach określał, że: "administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł, natomiast ust. 6 wskazywał, że "wysokość kary, o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy". Zgodnie z art. 3 pkt 12 lit. c i lit. d ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach odpowiednio obniżeniu uległa wysokość najniższej przewidzianej przepisem art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach administracyjnej kary pieniężnej z 10 000 zł do 1 000 zł oraz uchylony został ww. ust. 6. Zmianie uległ również przepis art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach otrzymując brzmienie "wysokość kary, o której mowa w ust. 4 i 5 (tj. odpowiednio za zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach oraz gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem), ustala się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199" (art. 3 pkt 12 lit. e ww. ustawy zmieniającej). Z uwagi na fakt, że w ustawie zmieniającej nie zostały przewidziane przepisy przejściowe należy, korzystając z obowiązującej doktryny, przyjąć, że milczenie ustawodawcy w tym względzie oznacza założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa. W związku z tym GIOŚ stwierdził, że jest zobowiązany wydać decyzję określając wysokość kary na podstawie przepisów znowelizowanej ustawy o odpadach.

Przy określaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej Organ odwoławczy, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach uwzględnił:

a) ilość i właściwości odpadów - Strona zbierała odpady inne niż niebezpieczne o kodzie 17 05 04, tj. masy ziemne wydobyte w trakcie robót budowlanych zawierające pojedyncze zanieczyszczenia (kawałek płyty pilśniowej, bryła gruzobetonu) w ilości 22 342 m³, co odpowiada ok. 40 000 Mg;

b) okoliczności naruszenia przepisów ustawy odpadach - Strona zbierała i przechowywała na terenie przedmiotowych działek objętych kontrolą odpadowe masy ziemne w ilości 62-krotnie większej niż możliwa do wykorzystania przez osobę fizyczną. Biorąc pod uwagę fakt, że w opinii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrażonej w piśmie z dnia 15 lutego 2019 r. znak: [...], zgromadzone na tym terenie hałdy żwiru i kamieni były tak olbrzymie, że nie ma możliwości, aby były przeznaczone do budowy hali magazynowej oraz jednocześnie mając na uwadze, że na sąsiednim terenie, ograniczonym wałem ochronnym, Strona prowadziła działalność gospodarczą w oparciu o posiadane pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania odpadów należy ocenić, że Strona nielegalnie poszerzyła teren prowadzonej działalności, pomimo pełnej świadomości (wynikającej z posiadanego pozwolenia) o działaniu niezgodnym z prawem, tj. art. 41 ustawy o odpadach,

c) rodzaj naruszenia - Strona zbierała i przetwarzała odpady bez zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach',

d) wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko - nie stwierdzono wystąpienia istotnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, jednakże z uwagi na bliskość przedmiotowego terenu z zabudową mieszkaniową (co jest widoczne na zdjęciach dołączonych do protokołu kontroli) prowadzone zbieranie i przetwarzanie odpadów powodowało znaczną uciążliwość dla sąsiadów w postaci hałasu i zapylenia. Należy ponadto mieć na uwadze zanieczyszczenie środowiska związane z transportem mas ziemnych z miejsca wydobycia (czyli, jak ustalono w czasie kontroli, budowanego osiedla mieszkaniowego w Gdańsku), a zgodnie z zeznaniami świadków - mieszkańców [...] (zał. Nr 28 do protokołu kontroli) w samych tylko godzinach popołudniowych do końca dnia (z obserwacji po powrocie z pracy czyli ok. godz. 15.30 -17) przyjeżdżało ok. 10 ciężarówek z materiałem;

e) okres trwania naruszenia oraz rozmiary prowadzonej działalności - jak wynika z ww. protokołu przesłuchania świadków intensywne dowożenie mas ziemnych na teren nie objęty działalnością gospodarczą rozpoczęło się po 24 października 2018 r. i wtedy również Strona ustawiła przesiewarkę na tym terenie i podjęła przetwarzanie odpadów. W związku z powyższym należy uznać, że naruszenie trwało od dnia 24 października 2018 r. przynajmniej do dnia zakończenia kontroli, tj. 25 marca 2019 r., czyli przez okres 5 miesięcy. O rozmiarach prowadzonej działalności świadczą znaczne ilości magazynowanych odpadów udokumentowane w protokole kontroli;

f) skutki naruszeń i wielkość zagrożenia - nie stwierdzono szkody w środowisku spowodowanych rozpatrywanym naruszeniem, jednak jak wynika z ww. protokołu przesłuchania świadków: "Kamienie pochodzące z przesiewania są składowane przy ul. [...] i stwarzają zagrożenie, gdyż w dniach, kiedy pada deszcz, obsuwają się i leżą na ulicy’’'.

Po analizie stanu faktycznego oraz wymienionych przesłanek, Organ odwoławczy stwierdził, że nałożenie kary w wysokości 1 000 000 złotych jest w pełni uzasadnione. Znaczna ilość zebranych odpadów tj. 22 342 m³, co odpowiada ok. 40 000 Mg oraz znaczny czas trwania naruszenia przepisów ustawy o odpadach tj. ponad 5 miesięcy, potwierdzają, że kara w wymierzonej wysokości pozostaje w racjonalnej proporcji do skali stwierdzonego naruszenia, a nadto wypełnia funkcję odstraszającą administracyjnych kar pieniężnych.

W ocenie GIOŚ, w niniejszej sprawie nie występują okoliczności przemawiające za odstąpieniem od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu w trybie art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. Art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a Strona zaprzestała naruszania prawa. Wskazany przepis zawiera warunek łączny czyli dopiero wystąpienie obu przesłanek jednocześnie upoważnia organ do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Z ustaleń Organu wynika, że Strona wybudowała na przedmiotowym terenie zaplanowaną halę magazynową, a tym samym należało uznać, że zaprzestała naruszania prawa w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów czyli druga z wymienionych przesłanek została spełniona. Niemniej jednak nie sposób uznać, że spełniona została również pierwsza przesłanka wskazana w art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. że waga naruszenia prawa jest znikoma. Ponadto mając na uwadze, że Strona w ramach prowadzonej działalności gospodarczej posiadała decyzję Marszałka Województwa [...] z 18 września 2014 r. udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania odpadów na terenie działki [...] w [...], należałoby od niej oczekiwać specjalistycznej wiedzy oraz przestrzegania obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki odpadami, a tym samym, w ocenie Organu odwoławczego, nie można znaleźć usprawiedliwienia dla prowadzonego przez nią zbierania i przetwarzania odpadów na tak dużą skalę bez wymaganego zezwolenia.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy GIOŚ nie stwierdził również przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary, o jakiej mowa w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., ani podstaw do zastosowania art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Organ odwoławczy nadmienił, że z urzędu znane mu są wyniki kolejnej kontroli przeprowadzonej u B. L. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniach 27.11.2020 r. - 5.05.2021 r., wskazujące, że pomimo utraty ważności - z dniem 6 marca 2020 r. - posiadanego zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, Strona nie zaprzestała zbierania i przetwarzania odpadowych mas ziemnych.

Organ zaznaczył, że z oczywistych względów w sprawie nie ma także zastosowania art. 189e k.p.a., bo naruszenie prawa nie nastąpiło w wyniku siły wyższej.

W skardze z 27 stycznia 2023 r. B. L., reprezentowana przez adwokata W. T. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu I. instancji lub ewentualnie, o zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie wysokości administracyjnej kary pieniężnej i przy zastosowaniu przepisu art. 189c k.p.a., ustalenie wysokości kary w oparciu o brzmienie przepisu art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 1648), tj. w brzmieniu względniejszym dla Skarżącej.

Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca wniosła również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a w przypadku nieuwzględnienia przedmiotowego wniosku przez Organ, o wstrzymanie wykonania decyzji przez Sąd na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.

Ponadto Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] października 2022 r., znak [...], umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne, wszczęte z urzędu w sprawie usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w rozumieniu ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, udzielonego B. L. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą: Zakład Usług Transportowych i Robót Ziemnych B. L. decyzją Marszałka Województwa [...] znak [...] z [...] września 2014 r. (ze zm.) stanowiącej pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na działce 336/1 obr. Rębiechowo przy ulicy [...] [...], gm. [...].

Skarżąca podniosła następujące zarzuty:

1) naruszenia przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

2) naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na Organie II. instancji obowiązkowi i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;

3) naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

4) naruszenie przepisu art. 189 c k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zastosowanie przy ustalaniu wymiaru kary przepisów mniej względnych dla Skarżącej;

5) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na wadliwym przyjęciu przez organ, że Skarżąca zbiera oraz przetwarza odpady na działkach [...], [...] i fragmencie działki [...], obręb [...], bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy składowane materiały nie stanowią odpadu, lecz pełnowartościowy materiał budowlany przeznaczony do wykonania robót ziemnych w budownictwie.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, mającej wykazać, że składowane materiały nie stanowią odpadu, Organ odwoławczy stwierdził, że kwestia ta została przesądzona już wyrokiem z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1604/22, oddalającym skargę B. L. na decyzję GIOŚ z [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia. W wyroku tym Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organów, że Skarżąca prowadzi działalność w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów na przedmiotowym terenie, mimo braku stosowanego zezwolenia.

GIOŚ stwierdził także, że dołączona do skargi decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] października 2022 r., znak [...], umarzająca jako bezprzedmiotowe wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku odnosi się do odpadów o kodzie 17 05 04 przewiezionych w okresie od 16 do 31 stycznia 2020 r. na teren działki nr [...] objęty posiadanym zezwoleniem, czyli do odpadów zebranych w innym czasie i innym miejscu, niż objęte zaskarżoną decyzją.

Zdaniem Organu odwoławczego, zarzut że Organ nie zastosował przepisów względniejszych dla strony wydaje się być wynikiem omyłki. Skarżąca podaje bowiem, że w dacie stwierdzenia naruszenia, tj. 25 marca 2019 r. górna granica wymierzenia kary za zbieranie i przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia wynosiła 100 000 zł, tymczasem od samego początku wejścia w życie ustawy o odpadach maksymalna wysokość kary za przedmiotowe naruszenie pozostaje niezmienna i wynosi 1 000 000 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja GIOŚ utrzymująca w mocy decyzję Organu I instancji wymierzającej Skarżącej karę pieniężną w wysokości 1 000 000 zł za zbieranie i przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Powodem ustalenia dla Skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, były wyniki kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniach od 9 listopada 2018 r. do 25 marca 2019 r., na będących w jej posiadaniu działkach [...], [...] i fragmencie działki nr [...], obręb [...], na których Skarżąca dokonywała zbierania i przetwarzania odpadów budowlanych. Skarżąca nie posiadała zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami na przedmiotowym terenie (posiadała jedynie zezwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania na odrębnym fragmencie działki nr [...] w m. [...] - w obrębie wałów ziemnych stanowiących ekrany ograniczające emisję hałasu i pyłu). Organy ustaliły, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93), osoba fizyczna może zagospodarować odpady gleby i ziemi, w tym kamieni o kodzie 17 05 04 do utwardzenia powierzchni terenu w ilości 0,2 Mg na każdy metr kwadratowy utwardzanej powierzchni. Oznacza to, że Skarżąca w ramach prac budowlanych związanych z budową hali magazynowej na działce nr [...] o. [...], miała prawo wykorzystać 653 Mg (co odpowiada ok. 360 m³, przyjmując gęstość nasypową 1,8 Mg/m³) odpadu o kodzie 17 05 04. Taka ilość mogła być przez osobę fizyczną przetworzona (przesiana/rozkruszona) bez zezwolenia. Z analizy biegłego geodety wynika, że na terenie przedmiotowych działek objętych kontrolą zgromadzono 22 342 m3 materiałów sypkich, czyli ilość 62-krotnie większą niż możliwą do wykorzystania przez osobę fizyczną.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o odpadach (przede wszystkim art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach). Zasadnie przy tym wskazał Organ odwoławczy, że ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648) wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązującej ustawie o odpadach, zmieniając brzmienie art. 194. W dacie wydania zaskarżonej decyzji przez Organ I. instancji (tj. 15 kwietnia 2019 r.) art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach określał, że: "administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł, natomiast ust. 6 wskazywał, że "wysokość kary, o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy". Zgodnie z art. 3 pkt 12 lit. c i lit. d ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach odpowiednio obniżeniu uległa wysokość najniższej przewidzianej przepisem art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach administracyjnej kary pieniężnej z 10 000 zł do 1 000 zł oraz uchylony został ust. 6. Zmianie uległ również przepis art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach otrzymując brzmienie "wysokość kary, o której mowa w ust. 4 i 5 (tj. odpowiednio za zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach oraz gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem), ustala się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199" (art. 3 pkt 12 lit. e ustawy zmieniającej). W ocenie Sądu, brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska Organu odwoławczego, że w sytuacji braku przepisów intertemporalnych, zastosowanie w sprawie w II. instancji, mają przepisy nowe. Zatem Organ odwoławczy zobowiązany był ustalić wysokość kary, mając na względzie przepis art. 197 ust. 7 ustawy o odpadach, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów oraz przesłanki określone w art. 199 ustawy.

Mając na uwadze te uregulowania Sąd podzielił stanowisko Organu odwoławczego, że całokształt okoliczności sprawy usprawiedliwiał wymierzenie Skarżącej kary w wysokości 1 000 000 złotych za zbieranie i przetwarzanie odpadów, bez wymaganego zezwolenia.

Rozpatrzenie przesłanek wpływających na wysokość wymierzonej kary Organ przedstawił na stronach 9-11 zaskarżonej decyzji. Stwierdzić należy, ze Organ odwoławczy, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach uwzględnił ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199 ustawy o odpadach, tzn. rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Zatem, wbrew twierdzeniom Skarżącej Organ w klarowny sposób wyjaśnił dlaczego wymierzył tę karę i jakie konkretnie okoliczności przemawiały za jej wysokością (art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.). Organ nie przekroczył przy tym zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Wyjaśnione również zostały w sposób przekonujący powody, dla których Organ nie stwierdził wystąpienia okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia kary (art. 189 f § 1 i § 2 kpa). Należy zgodzić się z GIOŚ, że w rozpatrywanej sprawie nie można przyjąć znikomej wagi naruszenia prawa. Skarżąca zbierała i przechowywała bowiem na terenie przedmiotowych działek objętych kontrolą odpadowe masy ziemne w ilości 62-krotnie większej, niż możliwa do wykorzystania przez osobę fizyczną, przez okres ponad 5 miesięcy, nielegalnie poszerzając teren prowadzonej działalności, pomimo pełnej świadomości (wynikającej z posiadanego pozwolenia) o działaniu niezgodnym z prawem, tj. art. 41 ustawy o odpadach.

W ocenie Sądu, zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Przede wszystkim brak jest podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 189c k.p.a., poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten stanowi: "Jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony." Należy wskazać, że przepisy ustawy o odpadach uprzednio obowiązujące (w dniu stwierdzenia naruszenia) nie przewidywały niższego górnego wymiaru kary. Zupełnie bezpodstawne są twierdzenia Skarżącej, ze w dacie stwierdzenia naruszenia, tj. 25 marca 2019 r. górna granica wymierzenia kary za zbieranie i przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia wynosiła 100 000 zł. Należy podkreślić, że od samego początku wejścia w życie ustawy o odpadach maksymalna wysokość kary za przedmiotowe naruszenie pozostaje niezmienna i wynosi 1 000 000 zł. Wprowadzona zmiana przepisów dotyczyła jedynie dolnej wysokości kary i sposobu jej wymierzania. Maksymalna kara we wskazanej przez pełnomocnika Skarżącej w skardze wysokości tj. 100 000 zł (zarówno przez zmianą przepisów, jak i po zmianie wprowadzonej wskazaną wyżej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r.) dotyczy natomiast kary za niedostarczenie odpadów przez transportującego odpady wbrew przepisom i jest przewidziana w przepisie art. 194b ustawy o odpadach. Przepis ten, jako dotyczący innego deliktu (niedostarczanie odpadów przez transportującego odpady), nie mógł mieć zastosowania w sprawie nałożenia kary za zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia (art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach).

W ocenie Sądu, nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie przedłożona wraz ze skarga decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] października 2022 r., znak [...], umarzająca jako bezprzedmiotowe wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku. Decyzja ta dotyczy odpadów o kodzie 17 05 04 przewiezionych w okresie od 16 do 31 stycznia 2020 r. na teren działki nr [...] objęty posiadanym zezwoleniem, czyli do odpadów zebranych w innym czasie i innym miejscu, niż objęte zaskarżoną decyzją. Na marginesie można jedynie wskazać - jak słusznie podniósł to GIOŚ w odpowiedzi na skargę - że Marszałek Województwa [...] uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wyraźnie wskazał, że masy ziemne, które są przedmiotem jego decyzji, powstały w wyniku zebrania i przetworzenia odpadów. Świadczy to o tym, że Marszałek Województwa [...] w żaden sposób nie zakwestionował, iż Skarżąca prowadziła zbieranie i przetwarzanie odpadów. Natomiast, to właśnie w związku z tym rodzajem naruszenia organy Inspekcji Ochrony Środowiska były zobowiązane do nałożenia na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej ze względu na brak zezwolenia na gospodarowanie odpadami w przedmiotowym miejscu.

Należy także podkreślić, że kwestia zbierania i przetwarzania przez Skarżącą odpadów na przedmiotowym terenie bez wymaganego zezwolenia była już analizowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1604/22, oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 6 maja 2022 r., nr DI-420/513/2019/ge, utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 12 kwietnia 2019 r., znak: [...], wstrzymującą, w trybie art. 32 ust. la ustawy o odpadach, działalność B. L. w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia. Wyrok ten jest prawomocny i co istotne, w orzeczeniu tym Sąd uznał, że Skarżąca prowadziła działalność w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów na działkach [...], [...] i fragmencie działki nr [...], bez wymaganego zezwolenia. Zgodnie z przepisem art. 170 p.p.s.a., prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zatem zarzut Skarżącej, że składowane materiały nie stanowią odpadu, lecz pełnowartościowy materiał budowlany przeznaczony do wykonania robót ziemnych w budownictwie, nie mogło odnieść zaierzonego skutku, zwazywszy, że kwestia ta została przesądzona w omawianym, prawomocnym wyroku.

W ocenie Sądu, sprawa została w postępowaniu administracyjnym dostatecznie wyjaśniona i rozważona w zakresie niezbędnym do jej końcowego załatwienia, zgodnie z przepisami prawa materialnego. Organ prowadzący postępowanie wypełnił określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto dopełnił obowiązków wynikających z art. 80 k.p.a. Stwierdzić również trzeba, że uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec tego Sąd uznał, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie, a działając z urzędu także nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, skarga, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym sąd orzekł w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.