Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2221/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 170/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2021 r. nr SKO Gd/2281/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2021 r. nr SKO Gd/2281/21 i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta X. z dnia 19 marca 2021 r. nr 479/ŚR/2021.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 170/22 oddalił skargę skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 6 grudnia 2021 r. nr SKO Gd/2281/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Miasta X. decyzją z 19 marca 2021 r. nr 479/ŚR/2021 odmówił A. A. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem B. B., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 22 kwietnia 2020 r., wydanym przez Powiatowy Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w X.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 6 grudnia 2021 r. nr SKO Gd/2281/21 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z 19 marca 2021 r. Jak podał w uzasadnieniu organ, skarżąca nie spełnia wskazanego w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", wymogu istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad B. B. a rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że skarżąca opiekuje się mężem całodobowo od dnia, w którym znalazł się on w szpitalu, czyli od 28 listopada 2017 r., a żadne inne osoby nie brały i nie biorą udziału w opiece. Skarżąca od 10 czerwca 2015 r. do 31 marca 2020 r. posiadała prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przy czym 18 marca 2020 r. uzyskała prawo do emerytury. Według orzeczenia o niepełnosprawności skarżąca może pracować w warunkach chronionych. Zdaniem organu, zarówno w okresie pobierania renty, jak i od momentu uzyskania prawa do emerytury, skarżąca mogłaby podjąć zatrudnienie, nie istnieją bowiem w jej przypadku przeszkody dla podjęcia zatrudnienia związane z jej stanem zdrowia. Ostatni potwierdzony okres zatrudnienia skarżącej to grudzień 2014 r., kiedy pracowała na podstawie umowy zlecenia w [1]. Do lutego 2015 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. W 2015 r. miała podejmować pracę na próbę w [2] oraz [3], jednak zarówno w jednym, jak i drugim przypadku nie doszło do podpisania umowy. Okoliczności te nie zostały potwierdzone jakimikolwiek dowodami. Skarżąca podała, że od kwietnia 2015 r. do 28 listopada 2017 r., z krótką przerwą w okresie letnim 2017 r., opiekowała się wnukami. Z końcem 2017 r. miała podjąć pracę jako opiekunka trzyletniego dziecka oraz miała podpisać umowę zlecenia na pracę w [1], do czego nie doszło z powodu choroby męża. W ocenie Kolegium, brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że w okresie przed uzyskaniem prawa do emerytury skarżąca miała podjąć pracę zarobkową, w szczególności pracę w [1] w grudniu 2017 r.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw dla twierdzenia, że skarżąca, podejmując się w listopadzie 2017 r. opieki nad mężem, musiała zrezygnować z aktywności zawodowej. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, brak dowodów potwierdzających aktywność zawodową A. A. w 2017 r. stawia pod znakiem zapytania jej zapewnienia, że obecnie podjęłaby zatrudnienie, gdyby nie opieka nad małżonkiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. A. na decyzję z 6 grudnia 2021 r.

Jak wskazał Sąd I instancji, organ odwoławczy zasadnie stanął na stanowisku, że skarżąca ani nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ani też nie zaniechała podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem. Sąd I instancji podkreślił, że musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek, tak czasowy, jak i co do motywów, między rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad wskazaną w ustawie osobą, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Skarżąca pomimo tego, że od lat opiekuje się małżonkiem, zrezygnowała z pracy znacznie wcześniej z uwagi na założenie rodziny i wychowywanie dzieci. Ponadto, skarżąca nie podejmowała pracy nie tylko z powodu konieczności sprawowania opieki nad chorym mężem, ale również z uwagi na zły stan swojego zdrowia.

Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżąca pracowała ostatnio w [1] na podstawie umowy zlecenia w okresie od 1 do 31 grudnia 2014 r. Następnie, w okresie od 2 stycznia 2015 r. do 30 czerwca 2015 r., skarżąca była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, jednak ze względu na zły stan zdrowia orzeczono wobec niej częściową niezdolność do pracy, która trwała od 18 maja 2015 r. do 17 marca 2020 r., po czym, z uwagi na osiągnięcie wieku emerytalnego, od dnia 18 marca 2020 r. przyznano skarżącej emeryturę. Jednocześnie, orzeczeniem z 14 marca 2018 r., skarżąca została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do 31 marca 2021 r. ze wskazaniem możliwości zatrudnienia w warunkach pracy chronionej. Zgodnie z jej oświadczeniem, skarżąca w okresie pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na pomoc córce w opiece nad wnukami.

Jak zauważył Sąd I instancji, skarżąca w toku postępowania administracyjnego wskazywała, że miała zamiar podjąć zatrudnienie od 1 grudnia 2017 r., jednakże na skutek przeprowadzonego u męża 28 listopada 2017 r. zabiegu operacyjnego stan jego zdrowia uległ pogorszeniu, w związku z czym skarżąca poświęciła się opiece nad mężem. Następnie, 12 maja 2020 r., a zatem po upływie ponad 2 lat od daty zabiegu operacyjnego męża oraz po upływie ponad 5 lat od zakończenia ostatniego udokumentowanego zatrudnienia, wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.

Sąd I instancji podkreślił, że stan faktyczny sprawy dowodzi braku podstaw do przyjęcia, że w przypadku skarżącej zachodzi przesłanka rezygnacji z podejmowania aktywności zawodowej, ponieważ skarżąca, na długo przed powstaniem i ustaleniem znacznego stopnia niepełnosprawności u jej małżonka, a także przed złożeniem wniosku o ustalenie stopnia jego niepełnosprawności, aktywności takiej nie przejawiała.

Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności sprawy potwierdzają, że konieczność sprawowania opieki nad mężem nie miała i nie ma wpływu na sytuację zatrudnieniową skarżącej. Sprawuje ona opiekę nad mężem zgodnie z ciążącym na niej obowiązkiem alimentacyjnym, ale fakt rezygnacji przez skarżącą z tego powodu z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie pozostaje bez związku ze sprawowaniem tej opieki. Aby organ mógł przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne musiałaby ona wykazać związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad mężem a niepodjęciem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie skarżąca takiego związku nie wykazała.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., polegającą na przyjęciu, że przesłanką decydującą o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest przede wszystkim wykazanie konieczności rezygnacji z prowadzonej aktywności zawodowej, a nie wymiar opieki sprawowanej w sposób stały i uniemożliwiający podjęcie zatrudnienia w połączeniu z faktyczną możliwością podjęcia pracy;

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez niedokonanie wszelkich niezbędnych czynności, brak zebrania oraz nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia, że A. A. jest osobą zdolną do pracy i pozostającą w stanie realnej gotowości do podjęcia zatrudnienia, jak również zaniechanie ustalenia okoliczności dotyczących konieczności rezygnacji przez nią z podpisania umowy o pracę 30 listopada 2017 r.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, poczynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustalenia, które przyjął Sąd I instancji, wskazują, że zakres sprawowanej przez A. A. opieki jest znaczny i zajmuje w ciągu dnia wiele godzin. W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, nie zakwestionowano, że wymiar sprawowanej opieki wyklucza podjęcie pracy zarobkowej, koncentrując się za to na poszczególnych etapach zatrudnienia. Ponadto, w sprawie stwierdzono spełnienie pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to jest legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie wnoszącej skargę kasacyjną i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że ustawodawca miał na celu objęcie regulacją zarówno sytuacji, w której osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego w sposób wyraźny rezygnuje z pracy w celu sprawowania opieki, jak i sytuacji, w której taka osoba nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji skoncentrował się na przesłance "rezygnacji z zatrudnienia".

Skoro wnosząca skargę kasacyjną jest osobą zdolną do pracy (zdolną do podjęcia pracy w warunkach chronionych i niezależnie od problemów zdrowotnych tej pracy poszukiwała), a ponadto opiekuje się mężem w sposób stały, przez wiele godzin dziennie, to niewątpliwie istnieje po jej stronie obiektywny brak możliwości podjęcia zatrudnienia. Przedstawione przez wnoszącą skargę kasacyjną okoliczności związane ze stopniowym wycofywaniem się z aktywności zawodowej w powiązaniu z pogarszającym się stanem zdrowia męża i brakiem możliwości korzystania z pomocy osób trzecich, powinno prowadzić do uznania, że niepodejmowanie kolejnego zatrudnienia ma związek z koniecznością sprawowania opieki nad mężem.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła w szczególności, że organ zaniechał ustalenia okoliczności dotyczącej konieczności rezygnacji przez nią z podpisania umowy o pracę 30 listopada 2017 r. w związku z podjęciem od 28 listopada 2017 r. stałej opieki nad mężem. Organ wprawdzie wezwał wnoszącą skargę kasacyjną do przedstawienia dokumentów potwierdzających okoliczności związane z rezygnacją z podejmowania pracy, ale nie wyjaśnił jakie inne dane mogą być przydatne do ustalenia istotnych okoliczności w sprawie. Wnosząca skargę kasacyjną, nieposiadająca wiedzy prawniczej i niereprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, mogła nie wiedzieć, że okoliczności dotyczące podpisania umowy mogą być ustalone nie tylko na podstawie posiadanych przez nią dokumentów, a organ może np. zwrócić się do kierownika jednostki z zapytaniem, czy miało dojść do zawarcia takiej umowy. Organ nie zwrócił się jednak o doprecyzowanie kwestii dotyczących umowy z 30 listopada 2017 r. i o wskazanie placówki oraz osoby, z którą ta umowa miała być zawarta.

Ponadto, dla wnoszącej skargę kasacyjną niezrozumiałe jest oczekiwanie, że wykaże realną gotowość do podjęcia zatrudnienia za pomocą dowodów innych niż jej oświadczenia, w sytuacji kiedy nie może takiego zatrudnienia podjąć ze względu na sprawowaną opiekę.

Związek pozostawania bez zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad osobą z niepełnosprawnością ma przesądzające znaczenie dla możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie faktu niepodejmowania zatrudnienia oraz ustalenie, czy niepodejmowanie zatrudnienia przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia wynikało z konieczności sprawowania opieki. Tymczasem, powołane przez wnoszącą skargę kasacyjną okoliczności nie zostały rozpatrzone ani przez organy, ani przez Sąd I instancji.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest zasadna.

Skarga kasacyjna w sprawie została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, konieczne jest odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, gdyż prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie należało zatem najpierw odnieść się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawa materialnego w kontekście zarzucanej błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli osoby wymienione w pkt 1 – 4 tego przepisu nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Skarżąca kasacyjnie, zarzucając Sądowi I instancji błędne zaaprobowanie dokonanej przez organy administracyjne wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., wskazuje na wadliwe przyjęcie, że przesłanką decydującą o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest przede wszystkim wykazanie konieczności rezygnacji z prowadzonej aktywności zawodowej, a nie wymiar opieki sprawowanej w sposób stały i uniemożliwiający podjęcie zatrudnienia w połączeniu z faktyczną możliwością podjęcia pracy. Stanowisko skarżącej należy podzielić.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji dokonując wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyjął, że w pierwszym przypadku chodzi o sytuację, kiedy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej by opiekować się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w drugim zaś o sytuację , kiedy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej (np. rozwiązuje stosunek pracy, rezygnuje z prowadzonej działalności gospodarczej itp.). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy zasadnie stanął na stanowisku, że skarżąca nie zalicza się do żadnego z wyżej wymienionych przypadków, bowiem ani nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ani też nie zaniechała podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem.

Stanowisko Sądu I instancji jest co do zasady słuszne, jednak dotyczy wyłącznie oczywistego stanu faktycznego, gdy rezygnacja z wykonywania pracy zawodowej wynika z bieżącej zmiany sytuacji zdrowotnej osoby, wobec której ciąży na osobie wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne obowiązek alimentacyjny. Dowodowo taka sytuacja zazwyczaj nie nastręcza trudności. Inaczej kształtuje się sytuacja niepodejmowania zatrudnienia z powodu sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Dlatego w każdej sprawie właściwy organ musi dokonać dogłębnej oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę, muszą spełniać określone ustawą przesłanki, a także że świadczenia opiekuńcze, do których należy między innymi świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania opieki.

Z art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 (zawierającego definicję określenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa") u.ś.r. wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Drugą zaś przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowane koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej (permanentnej) opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności.

Z przywołanego wyżej unormowania wynika zatem, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, a jednocześnie opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. W sytuacji, gdy opieka nie nosi cech stałej lub długotrwałej taki związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między rezygnacją z zatrudnienia (pracy zarobkowej) albo niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną, w tym ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 237/20, z 16 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1899/22, czy z 23 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1948/22, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przy tym podkreślić, że wymóg rezygnacji z możliwości zarobkowania -rzeczywistej bądź potencjalnej - w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został przez ustawodawcę powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego też powodu organ pomocowy nie może ustalać wcześniejszych przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia są zatem powoływane przez organ administracyjny i Sąd I instancji argumenty odwołujące się do braku aktywności zawodowej skarżącej, pomimo legitymowania się przez jej męża od ponad 5 lat orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy niepodejmowania pracy nie tylko z powodu konieczności sprawowania opieki nad chorym mężem, ale również z uwagi na zły stan zdrowia skarżącej, tym bardziej, że skarżąca, w całym okresie pobierania renty (10 czerwca 2015 r. – 31 marca 2020 r.) oraz kolejno dysponowania orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (14 marca 2018 r. – 31 marca 2021 r.), mogła pracować w warunkach pracy chronionej. Również fakt, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego została zarejestrowana jako bezrobotna kilka lat przed złożeniem wniosku nie może automatycznie przesądzać o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad osobą najbliższą. Warte odnotowania jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1655/22, w którym za wadliwe uznano stanowisko organu, że wobec faktu, że skarżący od 1985 r. jest osobą stale bezrobotną, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności jego brata datuje się od 28 lipca 2020 r., to nie ma bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad jego bratem. NSA w cytowanym wyroku zwrócił uwagę, że to dzień, od którego datuje się stopień niepełnosprawności, jest miarodajny dla oceny możliwości podjęcia pracy zarobkowej przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia. To bowiem od tej daty konieczne jest udzielanie osobie niepełnosprawnej wsparcia w codziennej egzystencji. Wobec tego, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia niepodejmowania przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zatrudnienia w okresie przed ww. datą.

Za trafnością stanowiska Sądu I instancji nie mogą więc przemawiać podane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności, które uznane zostały za przeszkodę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie brak możliwości znalezienia pracy, zły stan zdrowia, skoncentrowanie się na wychowaniu dzieci lub wnuków, czy na pracy we własnym gospodarstwie domowym, w tym także gdy sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie jest wyłączną przyczyną rezygnacji z pracy zawodowej.

Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 85/22 organy stosujące (wykonujące) ustawę o świadczeniach rodzinnych nie są uprawnione w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uzależniać przyznania albo odmowy przyznania tego świadczenia od przesłanek (warunków, wymogów), które nie zostały ustanowione w prawie materialnym, tj. w u.ś.r. Obowiązkiem organów wykonujących ustawę o świadczeniach rodzinnych jest zbadanie zgodnie z wymogami K.p.a. zarówno pozytywnych jak i negatywnych warunków w zakresie załatwianej sprawy, ale – tylko – ustanowionych przez normodawcę w treści ustawy oraz następnie wydanie odpowiedniej treści decyzji administracyjnej. Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że dla przyznania świadczenia wystarczające jest by osoba ubiegająca się o świadczenie nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Oznacza to, że w niniejszej sprawie zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż organy administracyjne i Sąd I instancji dokonały jego wadliwej wykładni. Wprawdzie Sąd I instancji wskazał prawidłowo, że musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek, tak czasowy, jak i co do motywów, między rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad wskazaną w ustawie osobą, to jednak wywiódł z tego stwierdzenia nieprawidłowe wnioski. Skoro wnosząca skargę kasacyjną jest osobą zdolną do pracy (zdolną do podjęcia pracy w warunkach chronionych, a ponadto opiekuje się mężem w sposób stały), to niewątpliwie istnieje po jej stronie obiektywny brak możliwości podjęcia zatrudnienia. Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że przedstawione przez skarżącą okoliczności związane ze stopniowym wycofywaniem się z aktywności zawodowej w powiązaniu z pogarszającym się stanem zdrowia męża i brakiem możliwości korzystania z pomocy osób trzecich, powinny być badane pod kątem związku pomiędzy niepodejmowaniem kolejnego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad mężem.

Błędna wykładnia prawa materialnego dokonana przez organy administracyjne i zaaprobowana przez Sąd I instancji, ma wpływ na wynik niniejszej sprawy, ponieważ w decyzjach organów I i II instancji wskazano, że B. B., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 22 kwietnia 2020 r., z uwagi na stan swego zdrowia wymaga całodobowej opieki i pomocy innych osób w codziennym funkcjonowaniu, ponadto na podstawie informacji ustalonych w drodze wywiadu środowiskowego organ ustalił, że wnioskodawczyni mieszka z mężem, sprawuje nad nim całodobową, osobistą opiekę i jest jedyną osobą, która tę opiekę sprawuje. Oznacza to, że nie został zakwestionowany fakt sprawowania przez skarżącą stałej opieki nad mężem. Organy administracyjne nie czyniły natomiast żadnych ustaleń mających na celu zbadanie, czy możliwe jest jednoczesne sprawowanie przez skarżącą opieki nad mężem i podjęcie zatrudnienia, a Sąd I instancji uchybienie to wadliwie pominął. Zarówno Kolegium jak i Sąd I instancji ograniczyły się do przywołania okoliczności związanych z ostatnim zatrudnieniem skarżącej, które ustało w związku z brakiem środków na dalsze zatrudnienie skarżącej u zlecającego, niepodejmowaniem dalszego zatrudnienia przez skarżącą, które wynikało zarówno z braku ofert pracy (mimo korzystania z poradnictwa pracy w urzędzie pracy), złym stanem zdrowia skarżącej, jak i jej wyborem w zakresie aktywności zawodowej, skoro po okresie poszukiwania pracy poprzez zarejestrowanie się w urzędzie pracy, w czasie orzeczonej częściowej niezdolności do pracy poświęciła się opiece nad wnukami. Z tego organy wywiodły, że niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie było konsekwencją sprawowania opieki nad mężem. Okoliczności te, jak wskazano powyżej, są jednak dla sprawy indyferentne. Konieczne jest natomiast ustalenie w ponownie prowadzonym postępowaniu, czy możliwe jest jednoczesne sprawowanie przez skarżącą opieki nad mężem i podjęcie zatrudnienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., należy wskazać, że okazał się on częściowo zasadny. Zgodzić się bowiem należy ze skarżącą kasacyjnie, że organy administracyjne powinny były w postępowaniu ustalić że A. A. jest osobą zdolną do pracy i pozostającą w stanie realnej gotowości do podjęcia zatrudnienia, tym niemniej nie można nie zauważyć, że zaniechanie to było wynikiem przyjętej przez organ wykładni prawa materialnego.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia powyższych przepisów postępowania w tej części, w której skarżąca kasacyjnie wskazała na brak dokonania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszelkich niezbędnych czynności, zebrania oraz nierozpatrzenia całości materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności dotyczących konieczności rezygnacji przez skarżącą z podpisania umowy o pracę 30 listopada 2017 r.

Tytułem wyjaśnienia należy wskazać, że co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jeśli organ administracji publicznej ustali, że dana okoliczność nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń. Przepis art. 7 K.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania (wyrok NSA z 17 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1681/17). Tym niemniej ze względu na zaprezentowaną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. okoliczności wskazane przez organ i skarżącą kasacyjnie nie wymagają dowodzenia.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz w związku z art. 193 i art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.