Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 409/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 4 września 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze sprzeciwu G. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 21 marca 2024 r. nr NSP-VIII.7581.1.343.2023.IK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej G. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody Pomorskiego uchylającej decyzję Starosty Wejherowskiego i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 17 czerwca 1996 r. Wójt Gminy Wejherowo (dalej jako: "Wójt") zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi O., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 7,8728 ha, KW [...], stanowiącej własność E. i E. M. W pkt 2 sentencji przedmiotowej decyzji widnieje zapis "Po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji - działki nr [...]-[...] - drogi przechodzą na własność Gminy W. zgodnie z wolą właścicieli - bez odszkodowania".

W piśmie z dnia 24 września 2018 r. E. i E. M. zwrócili się do Starosty Wejherowskiego, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji") z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Gminę W. własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości O., gmina W., oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. 83 m2, [...] o pow. 302 m2 oraz [...] o pow. 7 418 m2, które decyzją Wójta z dnia 17 czerwca 1996 r. z mocy prawa przeszły na własność Gminy W.

Postanowieniem z dnia 16 października 2018 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, w związku z przejęciem przez Gminę W. własności działki [...] o powierzchni 83 m2, działki [...] o powierzchni 302 m2 oraz działki [...] o powierzchni 7 418 m2 położonych w O., gmina W., które na podstawie decyzji Wójta Gminy Wejherowo z dnia 17 maja 1996 roku, z mocy prawa przeszły na własność Gminy W.

Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 17 maja 2019 r. uchylił w całości zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2019 r. Starosta wszczął postępowanie w sprawie odszkodowania za działki nr: [...]-[...], położone w O. Następnie, decyzją z dnia 20 listopada 2019 r., organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz E. i E. M., za pozbawienie prawa własności wskazanych działek, które zostały wydzielone na podstawie decyzji Wójta z dnia 17 czerwca 1996 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i przeznaczone pod drogę.

Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 17 lipca 2020 r. uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Starosta, decyzją z dnia 15 kwietnia 2022 r., po raz kolejny umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz E. i E. M. za pozbawienie prawa własności przedmiotowych działek, które zostały wydzielone na podstawie decyzji Wójta Gminy Wejherowo z dnia 17 czerwca 1996 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 27 stycznia 2023 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia.

Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania Starosta, decyzją z dnia 29 września 2023 r., umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz E. i E. M. za pozbawienie prawa własności działek nr: [...]-[...], położonych w O., gmina W., dla których Sąd Rejonowy w Wejherowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], które zostały wydzielone na podstawie decyzji Wójta z dnia 17 czerwca 1996 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (KW [...]).

Wojewoda Pomorski, rozpoznając odwołanie, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), decyzją z dnia 21 marca 2024 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że decyzja podziałowa Wójta z dnia 17 czerwca 1996 r., została wydana na podstawie art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej jako: "u.g.g."). Następnie wskazał, że zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej jako: "u.g.n.") "sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów". Kwestie dotyczące ustalenia odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne aktualnie uregulowane są w art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Stosownie do treści art. 98 ust. 1 u.g.n. nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi - w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. - następuje gdy spełnione zostały łącznie trzy przesłanki:

1) wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną (bądź jej poszerzenie),

podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego,

decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna bądź orzeczenie o podziale jest prawomocne.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja Wójta, zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, m. in. na przedmiotowe działki, została wydana przed wejściem w życie u.g.n. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnoszący się zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, znajduje zastosowanie także w odniesieniu do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie, o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o ustaleniu odszkodowania). Zdaniem Wojewody, brak jest co do zasady, przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość, w oparciu o przepisy nieobowiązującej już u.g.g.

W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że kluczowe znaczenie dla sprawy ma ustalenie, czy w sprawie faktycznie doszło do przejścia prawa własności do nieruchomości na rzecz Gminy W. na mocy decyzji podziałowej z dnia 17 czerwca 1996 r. W niniejszej sprawie, w związku z faktem, że wydzielenie działek nr: [...]-[...], nastąpiło na mocy decyzji podziałowej, wydanej na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g. przy ocenie, czy działka została przeznaczona pod drogę publiczną (tutaj: wydzielona pod budowę ulicy) decyduje spełnienie przesłanek ustalonych w przepisie art. 98 u.g.n.

W zaświadczeniu z dnia 8 czerwca 2017 r. Wójt wskazał, że działki nr: [...]-[...], położone w O., na dzień 17 czerwca 1996 r. objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Wejherowo, uchwalonym uchwałą Rady Gminy Nr XIII/139/92 z dnia 11 maja 1992 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego nr 15 z dnia 10 lipca 1992 r. Jednocześnie poinformował, że z uwagi na brak w zasobach gminy kompletnych materiałów, nie ma możliwości wskazania przeznaczenia przedmiotowych działek.

W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że Miejscowy Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wejherowo został uchwalony na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1989 r., nr 17, poz. 99), która nie nakładała obowiązku ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Zatem dla zgodności podziału nieruchomości, przewidującego m. in. wydzielenie jednej z działek pod drogę nie było konieczne, aby w planie tym taka droga została przewidziana. Obowiązek sporządzania planu dla terenów, na których przewidziano realizację lokalnych celów publicznych wprowadzono dopiero ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r.

Na gruncie art. 10 ust. 5 u.g.g. jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na własność gminy było przeznaczenie tej działki pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne natomiast, by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Wojewoda zwrócił uwagę, że w decyzji z dnia 17 czerwca 1996 r., Wójt jednoznacznie wskazał, iż działki nr: [...]-[...], są wydzielane pod "drogi".

W uzasadnieniu decyzji z dnia 29 września 2023 r. Starosta wyjaśnił, że działki nr: [...] i [...] zostały wydzielone pod budowę ulic, które weszły w skład układu komunikacyjnego miejscowości, tworząc sieć powiązanych ze sobą dróg służących ogółowi mieszkańców. Działka nr [...] stanowi część ul. C., natomiast działka nr [...] stanowi ulicę K. Zdaniem organu I instancji, powyższej przesłanki nie spełnia jednak działka nr [...], która ma kształt trójkąta prostokątnego, którego krótka przyprostokątna przylega do działki drogowej, a pozostałe kilkukrotnie dłuższe boki wcinają się pomiędzy ostatnią z wydzielonych działek budowlanych na obszarze objętym podziałem, a grunty przyległe do tego obszaru. Funkcja tej działki jest trudna do określenia, niemniej z całą pewnością nie ma charakteru drogowego. W związku z powyższym, Starosta stwierdził, że "(...) decyzja podziałowa nie wywołała skutku w postaci przeniesienia własności na podmiot publicznoprawny z mocy prawa w stosunku do działki [...], co wyklucza zastosowanie trybu administracyjnego ustalenia odszkodowania".

Ustosunkowując się do powyższych ustaleń Wojewoda wskazał, że podziela ustalenia organu I instancji dotyczące działek nr: [...] i [...]. Jednakże – zdaniem organu odwoławczego - ustalenia, dotyczące działki nr [...], uznać należy za błędne. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma treść decyzji podziałowej. Zasadniczym elementem ustaleń stanu faktycznego jest bowiem to, czy działka gruntu przeszła na własność gminy, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako ulicy w znaczeniu drogi ogólnodostępnej, z nieruchomości, która podlegała podziałowi. O tym, czy do takiego wydzielenia doszło, rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza zatem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie, ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości.

Wojewoda podniósł, że w decyzji z dnia 17 czerwca 1996 r. Wójt wskazał wyraźnie, że działka nr [...] jest przeznaczona pod drogę i jej wydzielenie jest zgodne z planem ogólnym zagospodarowania Gminy Wejherowo z dnia 11 maja 1992 r. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, należy przyjąć, iż Gmina W., miała plany urządzenia drogi na działce nr [...]. Fakt, że obecnie na przedmiotowej działce nie ma urządzonej drogi, nie oznacza, że w roku 1996 nie była planowana droga. Skoro Starosta nie znalazł jednak dokumentów świadczących, że działka nr [...] została błędnie wydzielona pod drogę, należy uznać, że ustalenia dokonane w decyzji Wójta z dnia 17 czerwca 1996 r. są właściwe i należy ustalić odszkodowanie.

Na potwierdzenie powyższego stanowiska Wojewoda wskazał, że przedmiotowe działki, w tym także działka nr [...], zostały ujawnione w KW nr [...], w której w dziale II jako właściciel wpisana jest Gmina W. Działki nr: [...]-[...] są opisane jako droga. Zdaniem organu odwoławczego zapisy w księdze wieczystej świadczą, że działka nr [...], na mocy art. 12 ust. 5 ww. ustawy przeszła na własność Gminy W.

Wojewoda podzielił stanowisko odwołujących się, że w sprawie brak jest dowodów potwierdzających, by doszło do uregulowania kwestii odszkodowania na drodze cywilnoprawnej. W piśmie z dnia 8 kwietnia 2020 r. E. i E. M. przesłali do Wojewody Pomorskiego uwierzytelnioną kserokopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 marca 2020 r., w której stwierdzono nieważność decyzji wydanej przez Wójta z dnia 17 czerwca 1996 r., w części tj. w zakresie orzeczenia o przejęciu na własność Gminy W. działek nr: [...]-[...] bez odszkodowania (pkt 2 decyzji). W rozstrzygnięciu tym Kolegium stwierdziło, że "organ administracji wydający weryfikowaną w niniejszym postępowaniu decyzję - oprócz rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości orzekł również w przedmiocie praw i obowiązków, co do których przepisy prawa nie dawały organom administracyjnym podstawy do władczego działania w formie decyzji administracyjnej, tj. w przedmiocie przejścia własności bez odszkodowania. Żaden przepis nie dawał podstawy do orzekania o przejściu prawa własności na określony podmiot, a tym bardziej do orzekania o przejściu własności bez odszkodowania. W tej części decyzja została wydana bez podstawy prawnej i obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego względu należy ją w tej części wyeliminować z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności.". Decyzją z dnia 22 lipca 2020 r. Kolegium uchyliło własne rozstrzygnięcie z dnia 30 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 735/20 oddalił skargę na decyzję Kolegium z dnia 22 lipca 2020 r., niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1137/21, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 marca 2021 r. oraz decyzję Kolegium z dnia 22 lipca 2020 r. W związku z powyższym, w obrocie prawnym nie funkcjonuje pkt 2 decyzji podziałowej z dnia 17 czerwca 1996 r. dotyczący orzeczenia o przejęciu przedmiotowych działek bez odszkodowania.

Zdaniem Wojewody, także z oświadczenia stron z dnia 18 czerwca 1996 r. ("oświadczamy, że przekazujemy drogi wynikające z podziału naszej działki nr [...] na rzecz gminy"), nie wynika aby przekazanie miało nastąpić bezpłatnie na rzecz Gminy W. Wojewoda ponownie podkreślił, że samo odszkodowanie powinno być poprzedzone uzgodnieniami, zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że zeznania świadków (D. R. – byłego Wójta Gminy W., B. W. – byłej Geodetki Gminnej oraz R.L. pełniącej funkcję kierownika Referatu Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy W.) przesłuchiwanych przez organ I instancji, nie pozwalają przyjąć, że kiedykolwiek zostały przeprowadzone rozmowy w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęte działki lub jego zrzeczenia się, ponieważ osoby przesłuchane w charakterze świadków stwierdziły, że nie pamiętają takich rozmów lub nie mają wiedzy na ten temat, a niektóre wypowiedzi zaprzeczają innym zeznaniom.

Z powyższych powodów, w ocenie Wojewody, można stwierdzić jednoznacznie, że pomiędzy stronami nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość (zrzeczenia się odszkodowania), co w konsekwencji wykluczałoby możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. W rezultacie organ odwoławczy uznał argumentację Starosty zawartą w decyzji z dnia 29 września 2023 r. za niewystarczającą, aby umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz E. i E. M., za utracone prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Tym bardziej, że w aktach sprawy przesłanych przez Starostę wraz z odwołaniem, brak jest innych dokumentów świadczących, iż w wyniku uzgodnień stron doszło do zrzeczenia się odszkodowania za przedmiotowe działki.

W dalszej kolejności Wojewoda, odnosząc się do zarzutu dotyczącego pominięcia przez Starostę złożonych w piśmie z dnia 24 września 2018 r. wniosków o przeprowadzenie dowodów wskazał, że w aktach sprawy znajduje się uwierzytelniona kserokopia decyzji podziałowej z dnia 17 czerwca 1996 r. oraz dokumenty związane z wydzieleniem działek nr: [...]-[...]. W związku z powyższym nie ma potrzeby przeprowadzać dowodu z oryginałów wskazanych dokumentów.

Następnie, ustosunkowując się do kwestii związanej ustaleniem wysokości odszkodowania, Wojewoda przywołując m. in. treść przepisu art. 130 ust. 1 i 2, art. 156 ust. 1, art. 159 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 555 – dalej jako: "rozporządzenie") wskazał, że w niniejszej sprawie, na zlecenie Starosty, został wykonany operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego E. D., określający wartość przedmiotowej nieruchomości na łączną kwotę 142.190,00 zł. W przedmiotowym operacie biegła, wyceniając wartość gruntu zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Autorka wyceny określiła wartość przedmiotowej nieruchomości, według przeznaczenia zgodnego na dzień wydania decyzji podziałowej Wójta, tj. tereny rolne, z obszaru powiatu w., gmin: W., L. i G., w okresie od czerwca 2021 r. do dnia wyceny (vide strona 15 operatu szacunkowego) oraz według przeznaczenia zgodnego z celem zawartym w decyzji podziałowej Wójta, tj. tereny pod drogę publiczną, analizując rynek nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi lub/i zajętych pod tereny dróg lub ulic, z obszaru powiatu w. w gminach wiejskich (z wyłączeniem W., R. i R.), w okresie od września 2020 r. do dnia wyceny (vide: strona 22 operatu szacunkowego).

Rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, że na rynku gruntów rolnych "dokonano analizy wpływu czasu na zmianę poziomu cen, gdzie podstawą wyznaczenia trendu były transakcje wytypowane w analizie rynku. W badanym okresie nie nastąpiła istotna zmiana cena na skutek upływu czasu, na co wskazuje pozioma linia trendu" (vide: strona 16 operatu szacunkowego). Na stronie 23 operatu szacunkowego, biegła wskazała natomiast, że na rynku gruntów pod komunikację "na podstawie transakcji wytypowanych wg powyższych założeń w poszerzeniu do transakcji tego samego typu na terenie całego powiatu w. zbadano trend zmiany poziomu cen na skutek upływu czasu, który wykazał trend wzrostowy na poziomie 1,06 % co prezentuje poniższy wykres, w związku z czym zaktualizowano ceny o ten wskaźnik na dzień wyceny". W wyniku dokonanej analizy, autorka wyceny wskazała wartość jednostkową za 1 m2 przedmiotowej nieruchomości, według przeznaczenia na dzień wydania decyzji podziałowej (tereny pod grunty rolne), tj. kwotę 12,31 zł/m2 oraz wartość jednostkową za 1 m2 przedmiotowej nieruchomości, według przeznaczenia zgodnego z celem przejęcia (tereny pod drogę), tj. kwotę 18,18 zł/m2 (por.: strony: 21 i 31 wyceny). Z uwagi, że ceny gruntów przeznaczonych pod komunikacją są wyższe niż ceny gruntów przeznaczonych pod role, zastosowanie znalazł art. 134 ust. 4 u.g.n. Biegła oszacowała wartość przedmiotowej nieruchomości na podstawie cen gruntów przeznaczonych pod drogę, na łączną kwotę 142.190,00 zł.

W ocenie Wojewody przedmiotowy operat obarczony jest błędem, który ma wpływ na oszacowaną przez biegłą wartość nieruchomości. Z tabeli na stronie 24 wyceny wynika, że rzeczoznawca majątkowa ujęła w analizie nieruchomości, które stanowią drogi wewnętrzne. Fakt wykorzystania transakcji drogami wewnętrznymi został zanegowany przez Ministra Rozwoju i Technologii w decyzji z dnia 2 października 2023 r., który wskazał, że stosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego do określania wartości nieruchomości transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne przekreśla publiczny charakter tych dróg. W związku powyższym, z uwagi na fakt, że wyceniana nieruchomość została przejęta pod drogę publiczną, transakcje dotyczące nieruchomości nabywanych pod drogi niepubliczne, należy zdaniem Wojewody uznać za niepodobne. W rezultacie, w ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy nie może stanowić dowodu w postępowaniu, a także podstawy określenia wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Wojewody zaistniała zatem sytuacja, w której brak jest wyceny, w oparciu o którą można by orzec o wysokości odszkodowania za niniejszą nieruchomość. Powyższe prowadzi do konieczności uchylenia decyzji Starosty i konieczności pozyskania prawidłowego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda podkreślił, że z uwagi na fakt, że przedmiotowa wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego zawiera błąd wpływający na wartość nieruchomości nie zlecił oceny jego prawidłowości organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Z prawa do wystąpienia o taką ocenę nie skorzystała także żadna ze stron postępowania.

Reasumując Wojewoda uznał, że argumentację organu I instancji należy uznać za niewystarczającą, aby umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz E. i E. M. za przedmiotową nieruchomość, w związku z czym Starosta powinien ustalić i przyznać odszkodowanie na ich rzecz. Niemniej jednak, z uwagi na błąd w przedmiotowej wycenie, organ odwoławczy nie mógł ustalić i przyznać odszkodowania na rzecz strony za działki nr: E. i E. M.

W sprzeciwie od powyższego rozstrzygnięcia Gmina W. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. polegające na:

1) zakwestionowaniu w całości operatu szacunkowego, z uwagi na przyjęcie przez biegłą do porównania, pod względem podobieństwa, cen transakcyjnych w zakresie dróg wewnętrznych, choć z żadnych przepisów nie wynika, że mają one mieć inną wartość niż ceny transakcyjne dotyczące własności dróg, tym bardziej, że jest to zarzut, co do okoliczności, które organ odwoławczy mógł ustalić poprzez uzyskanie wyjaśnień od biegłej lub uzupełnienie przez nią opinii; zdaniem skarżącej to biegła ma wiedzę, jakie nieruchomości wzięła pod uwagę do wyceny i jakie są ich cechy natomiast organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony, wszedł w kompetencje i wiedzę specjalistyczną biegłej,

2) uznaniu, że odmienna interpretacja materiału dowodowego zebranego w sprawie, dokonana przez Wojewodę Pomorskiego była podstawą do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy materiał ten był wystarczający do rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że Wojewoda Pomorski, z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty Wejherowskiego i przekazał sprawę do rozpoznania, uznając, że winno zostać ustalone odszkodowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się zasadny.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność przyjętej wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Instytucja sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a.", "kodeks") została wprowadzona nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. sprzeciw wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu, w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a. wskazując, że sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja kasacyjna będzie uzasadniona, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., zawsze należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna powinna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. (zob. m.in.: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. VI. Decyzja uchylająca i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, Lex/el. 2024; P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, t. 34 – 42 do art. 138, Lex/el. 2024 i powołane tam orzecznictwo).

Wstąpienie przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej należy zatem łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, który wyznacza norma prawa materialnego na podstawie której organ I instancji rozstrzygnął sprawę. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Taka sytuacja wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. też: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2016, s. 622). Wydanie decyzji kasacyjnej jest bowiem dopuszczalne tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie takiej decyzji zarówno w przypadku, gdy decyzja organu I instancji była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81). Za naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy także sytuację, w której organ odwoławczy może rozstrzygnąć sprawę na podstawie zgromadzonego w I instancji i/lub uzupełnionego w postępowaniu odwoławczym materiału dowodowego, a mimo to uchyla zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1781/17, wyjaśnił, że decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Taki sposób rozstrzygnięcia determinuje również sposób przeprowadzenia kontroli jej legalności dokonywanej przez sąd. Skoro decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Przy rozpatrzeniu sprzeciwu sąd może rozważać kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1965/23).

W sprzeciwie, w ocenie Sądu, zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie wymienionego przepisu w sytuacji, gdy w sprawie nie zaszły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej.

W ocenie Sądu trafnie Wojewoda Pomorski uznał, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania na nieruchomości przejęte pod drogi. Argumentacja przedstawiona w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest spójna i Sąd w całości ją podziela. Oznacza to, że sprawa powinna zostać rozstrzygnięta orzeczeniem merytorycznym.

Takie orzeczenie nie zostało jednak wydane, a Wojewoda Pomorski uzasadniając wydanie decyzji kasacyjnej wskazał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nieruchomości autorstwa E. D. jest obarczony błędem, który ma wpływ na oszacowaną wartość nieruchomości. Zdaniem organu administracji, ujęcie w wycenie nieruchomości stanowiących tereny dróg wewnętrznych uznać należy za wadliwe, albowiem są to nieruchomości, które nie spełniają kryterium podobieństwa. Na poparcie stanowiska Wojewoda powołał treść decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 października 2023 r., z której wynika, że cyt.: "stosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego do określania wartości nieruchomości transakcji nieruchomościami przeznaczonych pod drogi wewnętrzne przekreśla publiczny charakter tych dróg". W takiej sytuacji przedstawiony operat szacunkowy nie może stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym ani podstawy określenia wartości prawa własności nieruchomości. Brak wyceny, która mogłaby stanowić podstawę ustalenia wartości nieruchomości, skutkował koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji celem pozyskania przez ten organ prawidłowego operatu szacunkowego.

Rozpatrując sprzeciw Sąd nie podzielił tego stanowiska.

Przede wszystkim należy podnieść, że decyzja Ministra Rozwoju i Technologii (nie wiadomo w jakiej sprawie wydana) nie jest źródłem prawa ani źródłem wiążącej wykładni dla organów administracji orzekających w innych sprawach. Oparcie rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie o pogląd dotyczący interpretacji przepisów prawa bądź tego co powinno znajdować się w treści dowodu (operatu szacunkowego) wyrażony w decyzji organu administracji hierarchicznie wyższego oznacza, że jest ono wadliwie. W realiach rozpatrywanej sprawy sprowadza się to do wniosku, że to nie Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister") jest podmiotem właściwym do wypowiada się w kwestii zasadności wykorzystania w operacie szacunkowym transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. U.g.n. stanowi wyraźnie, że opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Opinia ta stanowi dowód w sprawie (art. 75 § 1 k.p.a.), który podlega w toku postępowania ocenie, zgodnie z zasadami oceny dowodów przewidzianymi w kodeksie (zob. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Ocena ta nie może jednak mieć charakteru dowolnego. Musi być przede wszystkim oparta o wskazania wiedzy, doświadczenia życiowego i zgodna z zasadami logiki. Sam fakt, że dokonuje jej organ administracji nie może przesądzać o tym, że "ma on rację".

W sprawie zakończonej decyzją poddaną sądowej kontroli Wojewoda Pomorski opierając się na stanowisku Ministra uznał, że przedstawiony operat szacunkowy nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Stanowisko to oparte zostało wyłącznie o fragment uzasadnienia przywołanej wyżej decyzji, kwestionujący dopuszczalność wykorzystania w analizie nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne.

Z dołączonego do akt sprawy operatu szacunkowego wynika, że określając wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowa w tabeli na s. 23 ("Transakcje zanotowane na badanym rynku") na łączną liczbę 12 transakcji uwzględniła 3 transakcje nieruchomości określonych jako "droga wewnętrzna" i 1 – "droga wewnętrzna i dojazdowa".

W postępowaniu o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość operat szacunkowy stanowi jeden z kluczowych dowodów, bez którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie. Operat taki ma istotne znaczenie, bowiem może wpływać bezpośrednio na treść decyzji, kształtując zakres praw i obowiązków stron postępowania m.in. poprzez stworzenie podstawy do określenia górnej granicy zwracanej kwoty odszkodowania, albo jej zwiększenia lub zmniejszenia. Brak operatu szacunkowego spełniającego wymogi przewidziane w przepisach prawa stanowi przeszkodę uniemożliwiającą załatwienie sprawy.

Sąd nie podziela jednak oceny, że wykorzystanie przy wycenie wartości nieruchomości transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne dyskredytuje sporządzony operat i uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Pomijając omówioną już kwestię przyjęcia jako podstawy oceny dowodu stanowiska wyrażonego w decyzji Ministra, należy zwrócić uwagę, że organowi orzekającemu w sprawie umknęło, że tylko 4 transakcje z 12 uwzględnionych dotyczyły takich nieruchomości, a ceny w nich uzyskane nie odbiegają rażąco od pozostałych cen nieruchomości.

Zakwestionowanie przez organ odwoławczy (w rozpoznawanej sprawie bezzasadne) kilku transakcji przyjęty w wycenie wartości nieruchomości nie może automatycznie prowadzić do zdyskwalifikowania całego operatu szacunkowego, w szczególności, gdy na podstawie "pozostałej" jego części możliwe jest rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto, organ odwoławczy dysponuje kompetencją w zakresie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., a w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności uniemożliwiające skorzystanie z tego przepisu. Organ odwoławczy mógł wezwać rzeczoznawcę do złożenia wyjaśnień w zakresie wpływu kwestionowanych transakcji na wartość nieruchomości. Zaniechanie skorzystania z tej kompetencji ocenić należy jako naruszenie art. 136 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, w sytuacji, w której podstawowym dowodem w postępowaniu jest operat szacunkowy sporządzony w taki sposób, że możliwe jest oszacowanie wartości nieruchomości na podstawie części zbioru nieruchomości przyjętych do porównania, kwestionowanie w tym zbiorze nieruchomości, które nie powinny się – w ocenie organu administracji publicznej w nim znaleźć – i wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oceniać należy jako uchylanie się od merytorycznego załatwienia sprawy. Ewentualne wątpliwości co do jego treści powinny być usunięte w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowej bądź uzupełnienie operatu) przeprowadzonego na podstawie art. 136 k.p.a. Podstawowym bowiem zadaniem organu odwoławczego jest merytoryczne rozstrzyganie sprawy (zob. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z 23.09.1986 r., III AZP 11/86, Państwo i Prawo 1989, z. 8, s. 147; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 396/08, LEX nr 508400; zob. też W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Niezależny organ kontroli w postępowaniu administracyjnym (Raport badawczy), Samorząd Terytorialny 2005 r., nr 11, s. 13–17). Zaniechanie zastosowania przywołanego przepisu i wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniające uwzględnienie sprzeciwu.

Mając to na uwadze Sąd uznał, że Wojewoda Pomorski wydał decyzję kasacyjną mimo braku istnienia ku temu usprawiedliwionych przesłanek, naruszając tym samym art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez stronę wnoszącą sprzeciw wpisu (100 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika wnoszącego sprzeciw, będącego radcą prawnym (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).