Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1839/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 99 ust. 1 pkt 9, 105 ust. 1, art. 108 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a i ust. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 15z
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 735/22 w sprawie ze skargi L.T. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 28 lutego 2022 r., znak: DL.WIIPO.410.12240.2021/AW/N w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 maja 2022 r., IV SA/Wa 735/22 oddalił skargę L.T., na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) z 28 lutego 2022 r. znak: DL.WIIPO.410.12240.2021/AW/N utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 20 września 2021 r. nr WSC-II-H.6151.31801.2021, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

L.T.złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.), dalej: u.c., przez niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie przepisu, w wyniku czego Sąd I instancji błędnie uznał, że w stanie faktycznym sprawy na skarżącym ciążyło zobowiązanie do powrotu;

2) art. 15z ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), dalej: ustawa COVID-19, poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji brak uznania prawa skarżącego do ubiegania się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W piśmie z 27 kwietnia 2023 r. skarżący uzupełnił uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z 14 lutego 2023 r. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy COVID-19. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony ich praw zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.

Zaskarżoną decyzją SUdSC utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 20 września 2021 r., którą zostało umorzone postępowanie w sprawie udzielenia skarżącemu, obywatelowi Socjalistycznej Republiki Wietnamu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku ze stwierdzeniem, że w dacie złożenia wniosku (15 czerwca 2021 r.) na skarżącym ciążyło zobowiązanie do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z art. 299 ust. 6 u.c. Było ono następstwem ubiegania się przez skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, które to żądanie Wojewoda Mazowiecki rozpatrzył odmownie decyzją z 21 lutego 2020 r. nr WSC-II-K.6151.38110.2019. Rozstrzygnięcie organu I instancji stało się ostateczne, co potwierdził SUdSC, stwierdzając uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji postanowieniem z 12 maja 2021 r. znak DL.WIIPO.410.1304.2021/AT. Zdaniem organu odwoławczego, powyższy stan rzeczy nakazywał przyjąć, że w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 9 u.c. Sąd I instancji powyższy wniosek zaaprobował jako w pełni poprawny, stwierdzając, że organy trafnie uznały, iż na skarżącym ciąży zobowiązanie do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie z art. 299 ust. 6 u.c. i powyższe ustalenie nakazywało wydać Wojewodzie Mazowieckiemu postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a jeżeli organ stwierdził wystąpienie przesłanki opisanej w art. 99 ust. 1 pkt 9 u.c. już po wszczęciu postępowania na podstawie wniosku z 15 czerwca 2021 r. obowiązkiem organu było postępowanie to umorzyć jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw, by uznać powyższe stanowisko interpretacyjne za błędne, albowiem nie uchybia ono powołanym w skardze kasacyjnej przepisom prawa materialnego. Odnośnie do wskazanych w jej podstawach kasacyjnych przepisów zauważenia wymaga, że podstawę prawną, którą kierując się, organ orzekł o umorzeniu nieprawidłowo wszczętego postępowania, stanowił art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 9 u.c., tymczasem żaden z tychże przepisów nie został objęty podstawami przytoczonymi w złożonej skardze kasacyjnej.

Niesporny charakter, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinno mieć ustalenie, że wobec doręczenia skarżącemu decyzji Wojewody Mazowieckiego z 21 lutego 2020 r. nr WSC-II-K.6151.38110.2019 i faktu, że z dniem 19 września 2020 r. powyższa decyzja stała się ostateczna, na skarżącym zaczęło ciążyć zobowiązanie do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i w kontekście tego faktu zachodziła prawna przeszkoda do wszczęcia i prowadzenia postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o co cudzoziemiec zwrócił się nowo złożonym wnioskiem. Z tą oceną nie stoi w sprzeczności stwierdzenie, że pobytowi skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dacie złożenia wniosku, a następnie w czasie prowadzenia kontrolowanego postępowania, nie mógł być nadawany charakter pobytu nielegalnego, uwzględniając, że nie zakończył biegu termin końcowy wykonania decyzji z 21 lutego 2020 r. Stosownie do powołanego w skardze kasacyjnej art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a u.c. jego długość została wprawdzie określona na 30 dni, jednakże, co w sprawie również niesporne, termin ten z mocy prawa uległ przedłużeniu wobec obowiązywania stanu zagrożenia epidemiologicznego (stanu epidemii) w związku z COVID-19. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wejście w życie art. 15zzza ustawy COVID-19 powoduje wyłącznie zmianę terminu końcowego, w którym cudzoziemiec powinien opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wobec odmowy udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy, nie może być natomiast traktowane jako równoważne wyłączeniu (zniesieniu) powyższego zobowiązania.

Zagadnienia, do którego odnoszą się uwagi zamieszczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i uzupełniającym ją piśmie procesowym z 27 kwietnia 2023 r., nie da się rozstrzygnąć w oparciu o zastosowanie wskazanej przez skarżącego reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Ocena ta jest wynikiem przyjęcia, że wbrew poglądowi skarżącego, nie da się przesądzić w sposób abstrakcyjny o "pierwszeństwie" stosowania przepisów ustawy COVID-19 przed przepisami u.c., w szczególności brak jest wystarczających podstaw, by pomiędzy zakresami normowania (zastosowania) art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a u.c. i powołanego w podstawie kasacyjnej art. 15z ustawy COVID-19 dostrzegać relację zawierania się, której rozstrzygnięcie powinno prowadzić do posłużenia się ww. regułą kolizyjną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zaakcentował, że termin do złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 105 ust. 1 u.c., na mocy przepisów ustawy COVID-19 został przedłużony w okresie stanu zagrożenia epidemicznego (stanu epidemii) wraz z zastrzeżeniem przez ustawodawcę, iż pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie biegu tego przedłużonego terminu powinien być uważany za legalny w rozumieniu art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c. w razie złożenia przez cudzoziemca wniosku w tym terminie. Powyższa zmiana w żaden sposób nie przekłada się jednakże na sytuację prawną skarżącego, ponieważ przyczyną niedopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie była nielegalność pobytu skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ale pozostawanie adresatem decyzji administracyjnej, z której obowiązywaniem powiązany jest prawny obowiązek opuszczenia ww. terytorium.

Jakkolwiek, jak się powszechnie przyjmuje, akty administracyjne odmowne w ścisłym znaczeniu nie podlegają wykonaniu, tym niemniej specyfika regulacji, której przedmiotem jest kontrola legalności pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, sprawia, że tego rodzaju akty, w tym m.in. decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, w razie ich wydania i doręczenia cudzoziemcowi, cechują się skutecznością polegającą na stworzeniu sytuacji prawnej, w której cudzoziemiec w ustalonej w oparciu o obowiązujące normy prawne sytuacji zobowiązany jest zrealizować prawem przewidziane zachowanie. Funkcję rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 99 ust. 1 pkt 9 u.c. łączyć trzeba z zabezpieczeniem wykonania przez cudzoziemca powyższego zobowiązania.

Podkreślenia w sprawie wymaga, że legalność pobytu skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dacie złożenia spornego wniosku wynikała w sposób bezpośredni z normy art. 299 ust. 7 u.c. i brak jest podstaw, by kwalifikację tego pobytu mogła kształtować treść art. 15z ust. 2 ustawy COVID-19. Argumentacji skargi kasacyjnej odwołującej się do powyższego przepisu nie można stąd przypisać doniosłości. Zakresem regulacji prawnej ujętej w art. 105 ust. 1 w zw. z art. 15z ust. 1 ustawy COVID-19 została objęta wyłącznie kwestia określenia terminu, w jakim możliwe jest złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy cechującego się prawidłowością wyznaczoną zachowaniem przez wnioskodawcę warunku wystąpienia z nim w okresie, w którym pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pozostaje legalny. Przepis art. 15z ust. 1 ustawy COVID-19 nie określa samodzielnie przesłanek, które decydują o dopuszczalności wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, wobec czego odrzucić jako nieuprawnione należy twierdzenie, że przepis ten powinien być traktowany jako podstawa przesądzająca o uprawnieniu cudzoziemca do zainicjowania (kolejnego) postępowania i uzyskania w jego toku decyzji uwzględniającej zgłoszone żądanie.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.