Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1768/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ AWSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi R. S., A. W., G. N., J. F., J. N., K. F., M. G., M. G. i P. W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr I-III.7721.1.61.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M.G., M.G., K.F., J.F., R.S., P.W., J.N., G.N. i A.W. jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr I-III.7721.1.61.2022, umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia 28 października 2022 r. nr 608/2022 znak: AR-P.6740.7.28.2022.AG, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco;

Decyzją z dnia 28 października 2022 r., nr 608/2022, znak: AR-P.6740.7.28.2022.AG, Prezydent, działając na podstawie art. 28 ust. 1-2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; dalej: "u.P.b.") oraz w oparciu o art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił T.S., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej zwanemu: "inwestorem"), pozwolenia na budowę, obejmującego "sześć budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z murami oporowymi oraz infrastrukturą techniczną" na dz. nr [...] i [...] obr. [...] położonych w [...] przy ul. [...].

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli M.G., M.G., K.F., J.F., P.W., R.S., A.W., P.W., K.W., P.W., J.N. i G.N., zarzucając naruszenie art. 34 pkt 1 ust. 3 u.P.b. poprzez wydanie ww. pozwolenia na budowę i wskazanie jako drogi dojazdowej do planowanej inwestycji poprzez działkę nr [...] obr. [...], która stanowi współwłasność wszystkich osób, których domy lub mieszkania usytuowane są przy ul. [...] od nr [...] w [...], a tym samym niespełnienie przez inwestora warunku o dostępie komunikacyjnym poprzez drogę wewnętrzną, bowiem brak jest rzeczywistego dostępu do drogi publicznej dla planowanej inwestycji. W odwołaniach zarzucono również naruszenie art. 32 ust. 4 u.P.b. poprzez uznanie, że inwestor spełnił wszystkie warunki określone w ww. artykule oraz poprzez uznanie, że przedłożone dokumenty wykazały, że inwestor posiada zgodę wszystkich pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] obr. [...] na wykorzystanie istniejącej utwardzonej drogi na cele budowlane w sytuacji, gdy planowana inwestycja przekracza zakres zwykłego zarządu, w związku z czym zgoda pozostałych właścicieli jest konieczna, ponieważ inwestor posiada tylko i wyłącznie 1/9 część współwłasności drogi wewnętrznej.

Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr [...], Wojewoda stwierdził, że odwołania K.W. i P.W. oraz P.W. zostały wniesione z uchybieniem terminu.

Natomiast w wyniku rozpoznania pozostałych odwołań, Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., opisaną na wstępie decyzją z dnia 19 kwietnia 2023 r. umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając, że odwołującym się nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę omawianej inwestycji.

Uzasadniając powyższe organ odwoławczy wskazał, że definicję strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym zawiera art. 28 k.p.a., natomiast w odniesieniu do postępowań w sprawach o pozwolenie na budowę ustawodawca zawęził pojęcie strony, gdyż zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.P.b., który stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do ogólnej normy art. 28 k.p.a., stronami w tym postępowaniu są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 u.P.b., w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm. – dalej też "ustawa zmieniająca z 2020 r."), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Wojewoda zaznaczył, że wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu 17 czerwca 2022 r., a zatem należy uwzględnić nowe brzmienie ww. przepisu.

W dalszej części uzasadnienia, organ odwoławczy wskazał, że na podstawie przeprowadzonej analizy akt sprawy nie stwierdzono, aby projektowana inwestycja w jakikolwiek sposób wpływała na sposób zabudowy stanowiącej współwłasność odwołujących działki nr [...]. Z analizy części graficznej projektu zagospodarowania terenu wynika, że najbliżej działki skarżących nr [...] położony będzie budynek nr 5. Przy pomocy przymiaru liniowego, w oparciu o skalę rysunku ustalono, że odległość pomiędzy przedmiotowym budynkiem, a granicą działki nr [...] będzie wynosiła ok. 30 m. Ustalono ponadto, że na działce nr [...] nie będą wykonywane żadne roboty budowlane, a będzie się nią odbywał dojazd do inwestycji na zasadzie współwłasności. Wojewoda wskazał, że omawiana działka w chwili obecnej stanowi utwardzoną drogę dojazdową do okolicznych budynków mieszkalnych. Szerokość tej działki wynosi ok. 5 m i ma ona długość ok. 90 m. Stanowiąca współwłasność odwołujących się działka nr [...] stanowi zatem działkę o przeznaczeniu drogowym. Ze względu na cechy geometryczne, wielkość, jak również szerokość ww. działki nie jest możliwa na tej nieruchomości realizacja jakiegokolwiek obiektu kubaturowego, a tym samym nie może być ona uznana za działkę budowlaną w znaczeniu normatywnym. Skoro ww. działka nie jest działką budowlaną, to brak jest podstaw do przyjęcia, że zamierzona inwestycja objęta zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta [....] powoduje jakiekolwiek ograniczenia, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zabudowy tej działki. Organ podkreślił przy tym, że przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Z 2022 r. poz. 1225) nie stosuje się do budowy dróg wewnętrznych.

Jak ponadto zwrócił uwagę organ, nie można przyjąć, że w każdej sprawie o pozwolenie na budowę właściciel działki, przez którą zapewniony jest dojazd do terenu inwestycji jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W przypadku przyjęcia takiego założenia każdorazowo należałoby o prowadzonym postępowaniu zawiadamiać chociażby zarządcę drogi publicznej. Zdaniem Wojewody takie działanie stanowiłoby naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.P.b. Organ wyjaśnił, że ruch pojazdów do terenu inwestycji jest oddziaływaniem faktycznym, a nie prawnym, bowiem nie wprowadza ograniczeń w zabudowie terenów sąsiednich, które wynikałyby z przepisów prawa. Podkreślił, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę o statusie strony nie przesądza, jak w przypadku warunków zabudowy, jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, ale tylko takie, które w myśl art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.P.b. będzie wprowadzać ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Końcowo organ wskazał, że nie może odnieść się do zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu, gdyż wobec nieposiadania przez wnioskodawców przymiotu strony, nie może przejść do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jednakże zaznaczył, że kwestie związane ze sposobem wykonywania prawa wynikającego ze współwłasności stanowią materię cywilnoprawną, rozstrzyganą przez sądy powszechne.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się M.G., M.G., K.F., J.F., R.S., P.W., J.N., G.N., A.W., K.W., P.W., J.R. i S.K., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której zarzucili organowi naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt. 20 u.P.b. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżący nie są stroną w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy ww. osoby są współwłaścicielami domów i mieszkań usytuowanych przy ul. [...] od nr [...] w [...], a tym samym są współwłaścicielami drogi dojazdowej do planowanej inwestycji poprzez działkę nr [...] obr. [...], w związku z czym powinni zostać uznani za stronę niniejszego postępowania, ponieważ ww. decyzja dotyczy interesu prawnego skarżących oraz znajduje się w obszarze jej oddziaływania;

2. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 199 Kodeksu cywilnego, poprzez zaniechanie zbadania wszelkich istotnych okoliczności sprawy niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz poprzez zaniechanie zebrania wszystkich dowodów istotnych do rozpoznania sprawy i wydanie decyzji jedynie w oparciu o część zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia praw skarżących, a ponadto poprzez pominięcie przepisów prawa cywilnego odnoszących się do współwłasności, co doprowadziło do uznania przez organ, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wyłącznie jednego współwłaściciela, który posiada udział w drodze wynoszący wyłącznie w 1/9 części.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zaś w dalszej kolejności o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponadto wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, reprezentujący skarżących zawodowy pełnomocnik – adwokat, przedstawił uwagi dotyczące tego jak należy definiować "stronę postępowania" oraz co należy rozumieć pod pojęciem "interesu prawnego". Następnie zwrócił uwagę na art. 199 Kodeksu cywilnego, podnosząc, że do rozporządzenia rzeczą wspólną oraz do dokonania innych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu przedmiotem współwłasności konieczny jest wymóg zgody wszystkich współwłaścicieli. Wskazał, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości drogowej położonej w [...] przy ul. [...]. Każdy ze skarżących ma udział w drodze wynoszący 1/9 części. Udział w tej nieruchomości w takim samym wymiarze ma również uczestnik T.S. Nie jest on jednak właścicielem żadnego z domów usytuowanych przy wspólnej drodze. Pełnomocnik skarżących podniósł, że inwestor zamierza korzystać ze wspólnej drogi w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem, tj. przy pomocy ciężkiego sprzętu dojeżdżać do swoich działek położonych powyżej. Inwestor chce również zniszczyć część ogrodzenia w celu umożliwienia sobie dojazdu do działki znajdującej się powyżej. Podniesiono również, że organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń co do obszaru oddziaływania inwestycji, w tym w szczególności w zakresie bezpośredniego sąsiedztwa planowanej inwestycji. Natomiast inwestor ma możliwość skorzystania z dojazdu do swojej nieruchomości, która jest usytuowana za nieruchomością skarżących korzystając z innej nieutwardzonej drogi bez konieczności rozbiórki części ogrodzenia oraz bez narażenia utwardzonej już drogi na zniszczenie przez przejazd ciężkiego sprzętu z materiałami budowlanymi.

W udzielonej na skargę odpowiedzi, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 4 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę z przyczyn formalnych.

Postanowieniem z dnia 5 października 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. postanowienie w pkt I w części dotyczącej odrzucenia skargi M.G., M.G., K.F., J.F., R.S., P.W., J.N., G.N. i A.W.

W piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2023 r. uczestnik postępowania – T.S., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika - adwokata, także wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi, jak również o zasądzenie na jego rzecz od skarżących zwrotu kosztów postępowania. W ocenie uczestnika postępowania decyzja organu odwoławczego jest słuszna i jako taka powinna ostać się w obrocie prawnym. Ponadto zauważył, że w skardze zostało pominięte, że w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę zakres podmiotowy postępowania wyznacza art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 u.P.b., jako unormowania o charakterze szczególnym, które niewątpliwie zawężają w tym przypadku krąg stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Decyzja organu jest zgodna z prawem i brak opisanych wyżej podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Jak wynika z przedstawionych do kontroli akt sprawy, wniosek został złożony przez inwestora do organu I instancji w dniu 20 czerwca 2022 r. i taka jest data wszczęcia postępowania, co również decyduje o tym jakie przepisy (w jakim brzmieniu) należało zastosować. Decyzją nr 609/2022 z dnia 28 października 2022 r. Prezydent Miasta [....] zatwierdził projekt zagospodarowania i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora na sześć budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z murami oporowymi, rozbiórką budynku rekreacji indywidualnej oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] położonych w [...] przy ul. [...] według projektu opisanego w decyzji.

Z zatwierdzonego ww decyzją Prezydenta stanowiącego załącznik do tej decyzji projektu zagospodarowania terenu stanowiącego część dokumentacji projektowej wynika, że dojazd do terenu projektowanej inwestycji odbywał się będzie istniejącym ciągiem pieszo-jezdnym o szerokości 5 m znajdującym się na działce nr [...] i zajmującym całą tę nieruchomość, której inwestor i skarżący są współwłaścicielami. Ze współwłasności tej nieruchomości skarżący wywodzą swój interes prawny wskazując, że inwestor ma jedynie w niej udział w 1/9 części, że droga tą odbywał się będzie ruch pojazdów, stwarzając dla nich uciążliwości wynikające z tego ruchu. Ponadto składający odwołanie są właścicielami/współwłaścicielami nieruchomości położonych przy tej drodze wewnętrznej oznaczonych numerami porządkowymi od [...]. Są to kolejne działki o nr ewid. gr. [...]. Działki te nie graniczą z terenem inwestycji. Graniczą natomiast z działką nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną, która ma służyć jako dojazd do inwestycji.

Jak zasadnie zauważył Wojewoda, w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę, krąg stron postępowania wyznaczają przepisy art. 28 w związku z art. 3 pkt 20 u.P.b.

Jak wynika z art. 28 ust. 2 u.P.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowano zaś w art. 3 pkt 20 u.P.b. i należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przysługiwać będzie wyłącznie osobie, która, po pierwsze, posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu budowalnego, po drugie, nieruchomość ta dozna ograniczeń w dopuszczalnej dotychczas zabudowie na skutek realizacji projektowanego obiektu. Oba te elementy wystąpić muszą łącznie.

Jak zasadnie podkreśla Wojewoda ustawodawca konsekwentnie przeciwstawia się próbom przeprowadzenia jakiejkolwiek rozszerzającej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.P.b. W uzasadnieniu projektu do ostatniej nowelizacji art. 3 pkt 20 u.P.b. wprowadzającej aktualną wyżej cytowaną ustawową definicję obszaru oddziaływania obiektu, wyraźnie podkreślono, że istotne z perspektywy art. 3 pkt 20 u.P.b. ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy, a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy prawa budowlanego.

Ww nieruchomości oznaczone nr ewid. gr. kolejno od [...] nie graniczą z terenem inwestycji. W oparciu o objęty decyzją zatwierdzony projekt budowlany brak podstaw do przyjęcia, aby projektowana inwestycja mogła wprowadzić jakiejkolwiek ograniczenia w zabudowie tych nieruchomości. Z kolei działka nr ewid. [...] jest co prawda oznaczona jako budowlana. Jednakże służy ona w praktyce w całości jako droga dojazdowa wewnętrzna z ulicy [...] nie tylko do nieruchomości odwołujących się czy skarżących, ale też do innych znajdujących się przy niej nieruchomości z domami mieszkalnymi. Prowadzi też do terenu inwestycji a na działkach obejmujących ten teren planowany jest dalszy jej ciąg.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda opisał jej kształt i wymiary (długość ok. 90 m szerokość 5 m). Właśnie z uwagi na funkcję jaką spełnia ta działka, jej kształt i wymiary, nie jest możliwa jej zabudowa. Zawarta w art. 3 pkt 20 u.P.b. aktualna na dzień orzekania przez organy definicja obszaru oddziaływania obiektu, zmodyfikowana ustawą zmieniającą z 2020 r. w powiązaniu z art. 28 ust. 2 u.P.b. nie pozwala na przyznanie osobom, które złożyły odwołanie statusu stron. Są to przepisy szczególne, które zgodnie z wolą ustawodawcy nie dają żadnych podstaw do innej oceny niż tego dokonał Wojewoda. Nie można więc w tym wypadku skutecznie odwoływać się do przepisów prawa cywilnego.

Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 u.P.b., są wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Są nimi zarówno akty wykonawcze do Prawa budowlanego, jak i ustawy szczególne wraz z aktami wykonawczymi (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 24 oraz W. Piątek, Komentarz do art. 3, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012, s. 50).

Dostrzec pozostaje, że w świetle przytoczonych powyżej przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 u.P.b. legitymacja procesowa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę powiązana została nie z jakimikolwiek ograniczeniami, jakie mogą powstać w zagospodarowaniu terenu w związku z powstaniem obiektu objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, ale z takimi ograniczeniami, których źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Źródłem takich ograniczeń nie mogą być przy tym wyłącznie przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Co prawda w art. 140 i art. 144 Kc zagwarantowano właścicielom nieruchomości uprawnienie do korzystania z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jak też ochronę przed takimi działaniami właścicieli nieruchomości, które by zakłócały korzystnie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, to jednak w sprawie budowlanej kwestia ewentualnych immisji musi być uwzględniana, jeżeli podlega regulacji prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1537/17, publ. CBOSA).

Jak wcześniej wskazano takich ograniczeń nie można upatrywać tylko w potencjalnym wzroście obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu. Powołanie się na zintensyfikowane użytkowanie drogi i wzmożony ruch samochodowy, aktualnie nie jest więc wystarczające do uznania za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.P.b., a co za tym idzie także nie przesądza o istnieniu interesu prawnego i udziale w postępowaniu dotyczącym decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wskazane okoliczności nie mają wpływu na ocenę możliwości zagospodarowania nieruchomości w rozumieniu ww. przepisów, dotyczą tzw. immisji pośrednich (m. in. hałasu), które mogą być podstawą określonych roszczeń na gruncie cywilnoprawnym (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r. sygn. II OSK 2403/21, wyrok NSA z 26 lutego 2013 r. sygn. II OSK 2011/11 czy wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 12/08).

Nie jest także rzeczą organów w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę rozstrzyganie i ocenia stosunków pomiędzy współwłaścicielami na tle wykonywania prawa własności. Są to ewidentnie sprawy cywilne rozpoznawane i rozstrzygane przez sąd powszechny.

Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że skarżący byli traktowani jak strona postępowania przez organ I instancji. Z takich działań Prezydenta nie można wywodzić braku możliwości zbadania interesu prawnego osób biorących udział w postępowaniu administracyjnym przez organ odwoławczy, zwłaszcza, że – jak się okazało – odwołania wniosły wyłącznie osoby nie mające takiego interesu a tylko posiadające interes faktyczny.

Wobec uchwały 7 Sędziów NSA z dnia 5 lipca 1998 r., OPS 16/98 nie ulega wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia, że odwołanie wniosły osoby nie będące stronami organ II instancji powinien był orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co tez się stało w kontrolowanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że skoro art. 28 k.p.a. nie miał w sprawie zastosowania, to Wojewoda nie mógł naruszyć tego przepisu. Ponieważ nie leży też w gestii organu rozstrzyganie kwestii cywilnoprawnych związanych z wykonywaniem prawa własności, nie naruszono także przepisu art. 199 k.c. Z przyczyn, które zostały wcześniej podniesione brak również podstaw do stwierdzenia naruszenia wskazywanych przez skarżących przepisów prawa procesowego w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a.

Dlatego skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.