Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 256/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi B. J. i S. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 listopada 2023 r. nr WI-VI.7821.1.4.2023.MMo w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy Krzeszowice wystąpił z wnioskiem z 2 sierpnia 2022 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację planowanej inwestycji drogowej, na podstawie przepisów specustawy.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Starosta Krakowski wydał 10 listopada 2022 r. decyzję nr 21.2022 znak: AB.V.6740.7.21.2022.SP o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dla inwestycji pn.: Budowa drogi gminnej odcinek I - w km od 00+000 do 02+369 (obiekt mostowy w km 00+181,00), (skrzyżowanie z drogą krajową nr DK[...] i drogą gminną nr 600399K w km 00+000); odcinek II - od 00+000 do 00+690 (przepust pod drogą w km 00+620,00), (skrzyżowanie z drogą gminną w km 00+413,12), w miejscowości Krzeszowice, Gmina Krzeszowice nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od ww. decyzji odwołanie złożyli B. J. i S. J. kwestionując zasadność zastosowania specustawy, a także prawidłowość m.in.: decyzji Starosty Krakowskiego, w tym zatwierdzonego projektu budowlanego, wniosku inwestora, załączników do ww. wniosku (m.in. decyzji środowiskowej, pozwoleń wodnoprawnych, opinii), użytej mapy do celów projektowych, a także postępowań poprzedzających postępowanie w sprawie wydania zaskarżonej decyzji, opracowań sporządzonych przed opracowaniem projektu budowlanego i innych działań inwestora przed złożeniem wniosku.

B. J. zarzuciła naruszenie przepisów m.in.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa, art. 7, art. 31, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, § 9 ust. 1 pkt 3, § 60 ust. 1, § 75 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody.

S. J. złożył zarzuty naruszenia: art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 84, art. 107 § 1 i § 3 Kpa. W ramach odwołania zaskarżył także: postanowienie Starosty Krakowskiego z 8 listopada 2022 r. znak: AB.6740.7.21.2022.SP, o odmowie zawieszenia postępowania; postanowienie Starosty Krakowskiego z 8 listopada 2022 r., znak: AB.6740.7.21.2022.SP, o odmowie wyłączenia z postępowania S. G.; postanowienie Starosty Krakowskiego z 21 października 2022 r., znak: AB.V.6740.3.2.2022.SP, o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów technicznobudowlanych.

W uzasadnieniu odwołania wniósł o: wyłączenie S. G. z postępowania, zawieszenie postępowania, jednocześnie o stwierdzenie nieważności decyzji i o uchylenie ww. decyzji, a także o negatywne rozpatrzenie wniosku inwestora, zmianę rozwiązań projektowych na działce nr [...], przedłożenie opracowań takich jak analiza cieniowania, analiza widoczności, opinia geologiczna z ekspertyzą przenoszenia wibracji z ruchu drogowego na grunt i fundamenty budynku na działce nr [...], przeprowadzenie dowodu i przyjęcie do realizacji alternatywnego wariantu projektowego, przeprowadzenie dowodu z dostarczonej przez siebie kopii pisma Departamentu Kontroli Zamówień Publicznych Urzędu Zamówień Publicznych.

Zarzucił naruszenie przepisów m.in.: art. 21, art. 31 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 1 § 2 pkt 6 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, § 81 ust. 1 pkt 2 i pkt 6, § 82 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, § 9 ust. 1 pkt 3, § 60 ust. 1, § 75 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 20 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, art. 59 ust. 1 i art. 63 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody.

Decyzją z dnia 30 listopada 2023 r. Znak sprawy: WI-VI.7821.1.4.2023.MMo, Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 i art. 11g ust. l pkt l i art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ odwoławczy uznał, że decyzja I instancji wymaga dokonania korekty merytoryczno reformacyjnej,

• w punkcie I uchylił zapisy dotyczące określenia zakresu robót budowlanych będących przedmiotem inwestycji, korygując je poprzez prawidłowe nazwanie obiektów budowlanych oraz rodzajów robót budowlanych, w sposób zgodny z definicjami zawartymi w ustawie Prawo budowlane i w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie,

• w punkcie II uchylił zapisy dotyczące wskazania nieruchomości objętych inwestycją, korygując je poprzez wymienienie jedynie tych działek, które zostaną objęte inwestycją, a pominięto działki powstałe po podziale i znajdujące się poza zakresem inwestycji, jednocześnie określono działki położone między liniami rozgraniczającymi teren poszczególnych pasów drogowych oraz prawidłowo przyporządkowano działki do terenów objętych obowiązkami, a także wskazano jednoznacznie działki objęte inwestycją na podstawie art. 20a specustawy; ponadto określono położenie działek poprzez wskazanie obrębu i jednostki ewidencyjnej zamiast miejscowości i gminy;

• w punkcie III uchylił zapisy dotyczący zatwierdzenia podziału nieruchomości, określając położenie tych nieruchomości poprzez wskazanie obrębu i jednostki ewidencyjnej;

• w punkcie IV uchylił zapisy dotyczące ustalenia obowiązku budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz zezwolenia na wykonanie ww. obowiązku, korygując je w zakresie prawidłowego określenia wszystkich działek objętych obowiązkiem, w tym działek w istniejącym pasie drogowym drogi krajowej nr [...], zgodnie ze skorygowanym na etapie postępowania odwoławczego wnioskiem; zezwolenia na cały zakres obowiązku określony w tabeli;

• w punkcie V uchylił zapisy dotyczące ustalenia obowiązku "rozbudowy lub przebudowy innych dróg publicznych" oraz zezwolenia na jego wykonanie, korygując je w zakresie nazwy obowiązku zgodnej z treścią art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy, z prawidłowym wskazaniem w tabeli wszystkich działek objętych obowiązkiem przebudowy innych dróg publicznych – w granicach istniejących pasów drogowych tych dróg – oraz działek objętych obowiązkiem budowy innych dróg publicznych – położonych poza istniejącymi granicami pasów drogowych tych dróg, w tym działek między liniami rozgraniczającymi teren pasa drogi krajowej nr [...], zgodnie ze skorygowanym wnioskiem. W nowym zapisie zezwolono na wykonanie obowiązku w całym zakresie określonym w tabeli. Wyjaśnia się, że inwestor może budować lub przebudowywać inne drogi publiczne na podstawie ustalonego obowiązku, o którym mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g, w związku z art. 11f ust. 2a specustawy, zgodnie z którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do przekazania wybudowanych i oddanych do użytkowania dróg, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g, właściwym zarządcom dróg. Jednocześnie budowa drogi wymaga ustalenia granic pasa drogowego i przejęcia nieruchomości, a zatem ustalenia linii rozgraniczających tej drogi;

• w punkcie VI uchylił zapisy dotyczące ustalenia obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, korygując je poprzez wymienienie działek objętych ww. obowiązkiem w zakresie zmniejszonym zgodnie ze skorygowanym wnioskiem oraz zezwolenie na wykonanie tego obowiązku w nowo określonym zakresie;

• w punkcie VII uchylił zapisy dotyczące ustalenia obowiązku i terminu rozbiórki obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, zezwolenia na wykonanie ww. obowiązku oraz ustalenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości w na czas realizacji ww. obowiązku oraz ustalenia obowiązku wykonania robót w zakresie linii rozgraniczających teren i zezwolenia na jego wykonanie, korygując je w zakresie ustalenia wyłącznie terminu rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, ze wskazaniem wszystkich obiektów objętych rozbiórką, ponieważ Starosta w uchylonym zapisie ustalił obowiązek rozbiórki i zezwolił na jego wykonanie, na nieruchomościach między liniami rozgraniczającymi teren, co jest niezasadne. Ponadto inwestor o ustalenie obowiązku rozbiórki w wyżej opisanym zakresie nie wnosił. Wyjaśnia się, że przejęcie na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości położonych między liniami rozgraniczającymi teren uprawnia zarządcę drogi do objęcia ich w posiadanie, a zatem nie ma potrzeby ustalania na nich obowiązków. Wyjątek stanowi obowiązek budowy innych dróg publicznych ustalany w terenie objętym jednocześnie liniami rozgraniczającymi innej drogi publicznej, ze względów opisanych w odniesieniu do punktu V niniejszej decyzji;

• w punkcie VIII uchylił zapisy dotyczące określenia ograniczeń w korzystaniu nieruchomości, korygując je w taki sposób, by prawidłowo i jednoznacznie ustalić ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości w odniesieniu do terenów objętych obowiązkami, dla których istnieje potrzeba ustalenia danych ograniczeń. Wyjaśnił, że ograniczenia, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy dotyczą sposobu korzystania przez właścicieli lub użytkowników wieczystych z nieruchomości na potrzeby realizacji obowiązków ustalanych w oparciu o art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b-c, e-h na zasadach "wywłaszczenia przez ograniczenie" określonych w art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

• w punkcie IX uchylił zapis dotyczący ustalenia terenu niezbędnego do realizacji inwestycji na podstawie art. 20a specustawy, korygując go w zakresie podania numeru jednostki ewidencyjnej oraz poprawienia omyłek pisarskich;

• w punkcie X uchylił zapisy dotyczące określenia linii rozgraniczających teren w tym pasów drogowych innych dróg publicznych, korygując je w zakresie rozróżnienia pasów drogowych drogi gminnej odcinek I Droga Tęczyńska i drogi gminnej odcinek II Droga do Strefy Inwestycyjnej, uwzględnienia zmiany oznaczeń na mapie z proponowanym przebiegiem drogi, wymienienia numerów działek przed i po podziale, usunięcia działek [...], które stanowią teren wód płynących, z wykazu nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren i granicami pasów drogowych;

• w punkcie XI uchylił zapisy dotyczące określenia powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, korygując je poprzez jednoznaczne wskazanie odcinków projektowanych dróg gminnych, ich klas, wszystkich skrzyżowań występujących w zakresie opracowania oraz prawidłowym opisaniem zmian powiązań dróg publicznych względem stanu istniejącego;

• w punkcie XII uchylił zapisy dotyczące warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, korygując je poprzez zastąpienie niespójnych zapisów dotyczących oceny oddziaływania na środowisko, zapisami zgodnymi z treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także odniesienie do określonych w tej decyzji istotnych warunków korzystania ze środowiska w fazie projektowania, realizacji i eksploatacji. Przedmiotowa inwestycja to część przedsięwzięcia zaliczonego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dla którego organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stwierdził obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na podstawie art. 63 ust. 1 ww. ustawy;

• w punkcie XIII uchylił część zapisów dotyczących określenia nieruchomości planowanych do przejęcia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Część wymienionych przez Starostę działek już stanowi własność Gminy Krzeszowice. Natomiast nieruchomości położone w pasie drogi krajowej nr [...] zostały przez Starostę wskazane do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, podczas gdy powinny przejść z mocy prawa na własność Gminy Krzeszowice. Błąd Starosty wynika z nieustalenia obowiązku budowy innej drogi publicznej, na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy, na nieruchomościach objętych liniami rozgraniczającymi w pasie drogi krajowej nr [...] i w konsekwencji z niewłaściwej interpretacji art. 12 ust. 4 specustawy z pominięciem treści art. 11f ust. 2a specustawy. Ww. nieuwzględniony przez Starostę przepis stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do przekazania wybudowanych i oddanych do użytku innych dróg publicznych (realizowanych na podstawie obowiązku budowy innych dróg publicznych) właściwym zarządcom drogi. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sama w sobie nie przenosi więc własności na rzecz podmiotu właściwego dla innych dróg wybudowanych/rozbudowanych w związku z realizacją inwestycji głównej. Stanowi ona jedynie podstawę do podjęcia w dalszej kolejności czynności mających na celu przekazanie już wybudowanych i oddanych do użytkowania dróg właściwym zarządcom dróg, w celu zapewnienia spójności sieci dróg publicznych w Polsce. Drogi innej kategorii wybudowane w związku z inwestycją główną i oddane do użytkowania powinny zatem następnie zostać przekazane zarządcom dróg właściwym do zarządzania nimi. W takim przypadku w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie można wskazywać nieruchomości, które miałyby stać się własnością kilku podmiotów publicznoprawnych. Wyjątkiem od powyższej zasady jest sytuacja, gdy mamy do czynienia z inwestycją realizowaną na terenie miasta na prawach powiatu, gdzie zarządcą dróg różnych kategorii (za wyjątkiem dróg ekspresowych i autostrad oraz dróg, o których mowa w art. 5 ust. 2a ustawy o drogach publicznych) jest prezydent miasta;

• w punkcie XIV uchylił zapisy dotyczące wskazania działki nr [...], jako przeznaczonej do przejęcia na rzecz Gminy Krzeszowice, ponieważ stanowi ona już własność ww. jednostki samorządu terytorialnego, a także zapisy dotyczące wskazania nieruchomości, które zostaną przejęte na rzecz Skarbu Państwa, ze względów opisanych w punkcie poprzednim, umarzając postępowanie w tym zakresie. Należy odróżnić pojęcie Skarb Państwa jako podmiot praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nie należącego do innych państwowych osób prawnych od pojęcia jednostek samorządu terytorialnego, do których Skarb Państwa się nie zalicza. Art. 1a ustawy o gospodarce komunalnej jasno stanowi, iż poprzez jednostki samorządu terytorialnego należy rozumieć gminę, powiat lub województwo;

• w punkcie XV uchylił zapis zawierający informację o konieczności przebudowy istniejącego skrzyżowania ul. Trzebińskiej i ul. Zielonej i umorzył w tym zakresie, ponieważ w miejsce istniejącego powiązania ww. dwóch dróg publicznych zaprojektowano nowe skrzyżowanie typu rondo na połączeniu ww. dróg i nowej drogi gminnej odcinek I, co zostało zawarte w zapisie skorygowanym w punkcie XI niniejszej decyzji;

• w punkcie XVI uchylił zapis dotyczący wskazania podstawy ustanowienia nadzoru inwestorskiego w specjalnościach odpowiednich dla obiektu budowlanego w zakresie § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego, wskazując konieczność zapewnienia nadzoru przyrodniczego – ponieważ zgodnie z ww. przepisem ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego jest wymagane także przy realizacji obiektów budowlanych, niewymienionych w ust. 1, podlegających ocenie oddziaływania na środowisko, określonych w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym oraz o ochronie i kształtowaniu środowiska, podczas gdy przedmiotowa inwestycja nie podlegała ocenie oddziaływania na środowisko, gdyż brak takiego obowiązku stwierdził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie w decyzji z dnia 12 września 2018 r., znak: OO.420.2.23.2018.JP, o środowiskowych uwarunkowaniach, w której także określił zakres, w jakim inwestycję należy objąć nadzorem przyrodniczym;

• w punkcie XVII uchylił załącznik Nr 1, tj. mapę z proponowanym przebiegiem drogi, w skali 1:500, zatwierdzając nową mapę z proponowanym przebiegiem drogi skorygowaną w zakresie m.in.: prawidłowego zaznaczenia granic istniejących pasów drogowych dróg publicznych, opisania poszczególnych dróg publicznych i skrzyżowań, oznaczenia linii rozgraniczających teren w sposób pozwalający rozróżnić granice pasów drogowych poszczególnych dróg, prawidłowego zaznaczenia terenu objętego obowiązkiem przebudowy innych dróg publicznych, terenu objętego obowiązkiem budowy innych dróg publicznych, terenu objętego obowiązkiem budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu w istniejącym pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (ww. tereny mieszczą się w dotychczasowym zakresie inwestycji), określenia terenu objętego obowiązkiem budowy lub przebudowy zjazdów w zmniejszonym względem dotychczasowego zakresie, skorygowania rozwiązań projektowych w zakresie zjazdów do nieruchomości;

• w punkcie XVIII i XIX uchylił w załączniku Nr 3, stanowiącym elementy projektu budowlanego:

- strony tytułowe w projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektonicznobudowlanym, zatwierdzając strony tytułowe skorygowane w zakresie podania poprawnego adresu inwestycji (bez miejscowości M.) oraz podania identyfikatorów działek ewidencyjnych objętych inwestycją zgodnie z wymogami rozporządzenia oraz strony zawierające oświadczenia i zaświadczenia ważne w dacie uzupełnienia projektu;

- zapisy w częściach opisowych w projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym dotyczące określenia przedmiotu inwestycji, zatwierdzając strony z informacjami skorygowanymi w zakresie prawidłowego nazewnictwa planowanych robót budowlanych i objętych nimi obiektów budowlanych;

- niespójne zapisy dotyczące oceny oddziaływania na środowisko w punkcie części opisowej projektu zagospodarowania terenu z informacjami o charakterze i cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska, zatwierdzając strony z informacjami zgodnymi z treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oraz z wykazaniem, w jaki sposób zostały spełnione w projekcie budowlanym istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie projektowania, realizacji i eksploatacji określone w tej decyzji,

- informacje w części opisowej projektu zagospodarowania terenu dotyczące określenia obszaru oddziaływania obiektu, zatwierdzając strony zawierające określenie obszaru oddziaływania obiektu z wymienieniem działek znajdujących się w jego zasięgu oraz z podaniem przepisów, w oparciu o które obszar ten został ustalony;

- zapisy w opisie technicznym w projekcie architektoniczno-budowlanym dotyczące konstrukcji nawierzchni KR5 i KR6, zatwierdzając strony zawierające informacje zmienione w zakresie warstwy ścieralnej konstrukcji nawierzchni KR6 w rejonie projektowanego ronda (zmiana SMA11 na SMA8), w dostosowaniu do warunków decyzji środowiskowej;

- rysunki z projektem zagospodarowania terenu wraz z legendą, zatwierdzając nowe rysunki skorygowane w zakresie m.in.: zaznaczenia zakresu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; opisania poszczególnych dróg i skrzyżowań; zaznaczenia granic istniejących pasów drogowych dróg publicznych; opisania robót budowlanych; pokazania, w jaki sposób przedmiotowa inwestycja jest powiązana z dalszym odcinkiem drogi gminnej Droga Tęczyńska realizowanej w ramach kolejnego etapu przedsięwzięcia na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Krakowskiego nr 8.2023 z 17 maja 2023 r., znak: AB.V.6740.7.31.2022.KJ; skorygowania rozwiązań projektowych w zakresie zjazdów do nieruchomości, w taki sposób aby dojazd do nieruchomości nie był realizowany kosztem nieruchomości sąsiednich należących do innych właścicieli lub użytkowników wieczystych; doprowadzenia do zgodności z treścią skorygowanej mapy z proponowanym przebiegiem drogi;

- rysunki planu sytuacyjnego wraz z legendą w projekcie architektoniczno-budowlanym, zatwierdzając nowe rysunki doprowadzone do zgodności ze skorygowanym projektem zagospodarowania terenu;

- rysunek z przekrojami typowymi w projekcie architektoniczno-budowlanym, zatwierdzając nowy rysunek skorygowany w zakresie opisania warstwy ścieralnej konstrukcji nawierzchni w rejonie ronda (zmiana z SMA11 na SMA8) w dostosowaniu do warunków decyzji środowiskowej;

- strony tytułowe w tomie z załącznikami do projektu budowlanego, orzekając o nowych stronach tytułowych skorygowanych w zakresie prawidłowego wskazania adresu inwestycji i podania identyfikatorów działek ewidencyjnych, oraz o stronach z kopią postanowienia Starosty Krakowskiego z 21 października 2022 r., znak: AB.V.6740.3.2.2022.SP, o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dla przedmiotowej inwestycji, które należało dołączyć do projektu zgodnie z wymogiem art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. j ustawy Prawo budowlane. Dotychczas w zakresie odstępstwa do projektu załączone było jedynie pismo Starosty Krakowskiego z 20 czerwca 2022 r., znak: AB.V.6740.3.2.2022.SP, informujące o zamiarze wydania postanowienia w tym przedmiocie.

W pozostałym zakresie decyzja Starosty Krakowskiego nr 21.2022 z 10 listopada 2022 r., znak: AB.V.6740.7.21.2022.SP, o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, została utrzymana w mocy. Wg Wojewody Małopolskiego, w tym zakresie decyzja czyni zadość innym wymogom ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i brak było dodatkowych podstaw do jej zakwestionowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli B. J. i S. J. zarzucając:

1.Naruszenie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a poprzez przekroczenie przez organ granic wyznaczonych przez art. 136 k.p.a., w zakresie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a w szczególności poprzez przyjęcie, iż możliwe jest dokonanie zmian, modyfikacji i korygowania decyzji organu I instancji, w punktach od i do XIX sentencji zaskarżonej decyzji opierając się na pismach wyjaśniających inwestora złożonych w toku postępowania odwoławczego, w tym skorygowanej mapy z proponowanym przebiegiem drogi, uzupełnionego projektu budowlanego oraz szeregu dokumentów dotyczących wniosku oraz dokumentacji projektowej, co przekracza granice wyznaczone przez przepis art. 136 k.p.k., a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

2. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust 1 oraz w zw. z art 1 ust 2 stawy o Planowaniu i Zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż organ 1 instancji prawidłowo ocenił koncepcję budowy skrzyżowania typu rondo na przedmiotowym obszarze, podczas gdy warunki bezpieczeństwa, uwarunkowania urbanistyczne terenu oraz okoliczności wpływu inwestycji na sąsiednie nieruchomości przemawiają za przyjęciem innej koncepcji polegającej na budowie skrzyżowania tzw. prostopadłego.

3. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane w zw. z par. 9 ust. 1 pkt 3, par. 60 ust. 1 oraz par. 75 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż organ 1 instancji prawidłowo wskazał, iż doszło do spełnienia się przesłanek do wyrażenia zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych pomimo nie zaistnienia w przedmiotowej sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu przepisów ustawy oraz braku rzetelnego i wnikliwego uzasadnienia szczególnego przypadku we wniosku inwestora o udzielenie zgody na odstępstwa od przepisów technicznobudowlanych z dnia 17 lutego 2022 roku, a co za tym idzie braku wnikliwego i rzetelnego uzasadnienia wyrażenia odstępstw prze organ.

4. Naruszenie art 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 71 ust 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o Udostępnianiu Informacji o Środowisku i jego Ochronie, Udziale Społeczeństwa w chronię Środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 11a ust 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez brak uzyskania przez organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pomimo faktu zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji, jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko], oraz wskazanie, iż oparcie się przez organ 1 instancji, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 13 września 2018 roku, znak: 00.420.2.23.2018.JP, wydanej do innego postępowania i innego przedsięwzięcia, a mianowicie przedsięwzięcia pod nazwą: " Budowa oraz rozbudowa drogi gminnej łączącej drogę krajową DK [...] oraz Strefę Aktywności Gospodarczej w M. ", które to przedsięwzięcie nie było przedmiotem wydanej decyzji środowiskowej, było poprawne, w sytuacji gdy zakres terytorialny jak i merytoryczny wniosku o zezwolenie na inwestycję nie jest zgodny z zakresem decyzji o Środowiskowych Uwarunkowaniach. Ponadto opis charakterystyki przedsięwzięcia stanowiący załącznik do decyzji o Środowiskowych Uwarunkowaniach nie jest tożsamy z zakresem opisowym w projekcie architektoniczno-budowlanym, stanowiącym treść nin. postępowania.

5. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a w zw. z art 56 ust. 2 i art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o Ochronie Przyrody poprzez uznanie, iż na obecnym etapie inwestor nie miał obowiązku uzyskania zezwoleń na czynności podlegające zakazom obowiązującym względem danych gatunków roślin bądź zwierząt chronionych, mimo iż gatunki chronione bądź częściowo chronione występują na terenach objętych inwestycją, zatem inwestor/wykonawca musi podczas swych prac uwzględniać ochronę środowiska przyrodniczego, a przed wejściem w teren.

6. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo Budowlane, w zakresie wymagań ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, poprzez bezpodstawne twierdzenia organu, iż przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym m.in. nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, nie powoduje negatywnego oddziaływania na środowisko oraz nie powoduje uciążliwości przez hałas czy wibracje, mimo, iż zaprojektowana forma i przebieg inwestycji nie spełnia powyższych założeń, a tym samym nie zapewnia bezpieczeństwa i poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich.

7. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a poprzez zaaprobowanie stanowiska organu I instancji i oparcie się w zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, o błędnie wykonaną mapę sytuacyjno-wysokościową projektu w zakresie działki nr [...] jedn. ewid.: [...]» która przedstawia rysunek zagospodarowania istniejącego terenu niezgodnie z rzeczywistym stanem w terenie i oparcie projektu inwestycji na mapie zawierającej błędy pomiarowe sięgające ponad 2 metry, a tym samym nieprawidłowość usytuowania projektowanego ronda w stosunku do budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości, tj. działce nr [...].

8. Naruszenie art. 7, art 77 § 1 i art 80 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ okoliczności, iż rozstrzygnięcie wywoływania lub też braku skutków prawnych przez dokument decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie znak: 00.420.2.23.2018.JP z dnia 13.09.2018r. winno być dokonywane przez organ zatwierdzający projekt, a nie przez stronę zainteresowaną poprzez złożenie oświadczenia, a nadto brak właściwego umocowania pełnomocnika inwestora, gdyż nie był on w istocie władny do składania oświadczenia o przedmiotowej treści, bowiem charakter pełnomocnictwa szczegółowego, udzielonego mu 18 stycznia 2023 roku przez inwestora takiego umocowania nie obejmowało.

9. Naruszenie art 7, art 77 § 1 i art 80 k.p.a poprzez uznanie przez organ, iż projekt architektoniczno-budowlany w przedstawionym przez inwestora zakresie, w tym dotyczącym zaprojektowania ekranów akustycznych, ukształtowania wysokościowego terenu jest wystarczający, podczas gdy w/w projekt winien zawierać wszystkie rozwiązania techniczno-budowlane niezbędne do realizacji założenia inwestycyjnego, w tym winien zawierać projekt zabezpieczenia skarp i nasypów w związku ze skalą oraz katem nachylenia projektowanych nasypów.

10. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a poprzez uznanie przez organ, iż przesłanka konieczności i niezbędności przedmiotowej inwestycji w zakresie ingerencji w obszar nieruchomości 2136 została spełniona, podczas gdy przeprowadzony test proporcjonalności odnosi się do zakresu wniosku przedłożonego przez pełnomocnika inwestora i nie uwzględnia możliwości alternatywnych.

11. Naruszenie art. 7, art 77 § 1 i art 80 k.p.a. w zw. z art 3 pkt 13 ustawy z dnia 3 października oooś poprzez uznanie, iż w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, polegającej na budowie dróg gminnych wraz ze skrzyżowaniem z drogą krajową nr [...], nie zachodzi powiązanie funkcjonalne z budową wiaduktu drogowo-kolejowego w ciągu dojazdowej drogi gminnej ul. Zielonej, podczas gdy przetarg na prace projektowe wiaduktu i połączenia ul. Zielonej z terenami położonymi na południe względem torów kolejowych został rozstrzygnięty w gminie, a odpowiednie prace zostały wdrożone, a zatem ul. Zielona stanie się ulicą tranzytową, co stanowi, iż przedsięwzięcia te są powiązane technologicznie i stanowią jedno zamierzenie budowlane, a w/w ,ustawa uzależnia wydanie decyzji środowiskowej od analizy całego przedsięwzięcia do czego nie doszło na etapie wydawania decyzji środowiskowej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 13 września 2018 roku.

12. Naruszenie art 7, art 77 § 1 i art 80 k.p.a w zw. z art 234 ust 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 Prawo Wodne poprzez nie uwzględnienie przez organ uwag skarżących w zakresie doprowadzenia projektu do zgodności z warunkami technicznymi w zakresie odprowadzania wód opadowych z projektowanej inwestycji i dopuszczenie wystąpienia okoliczności, w której wody opadowe z inwestycji zostały skierowane na działkę 2136, a tym samym usankcjonowanie stanu niezgodnego z przepisami Prawa Wodnego.

13. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a w zw. z art 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84

§ 2 k.p.a. poprzez odmówienie wyłączenia projektanta S. G. od udziału w postępowaniu odwoławczym w sprawie decyzji Starosty Krakowskiego nr 21.2022 z 10 listopada 2022 roku, znak:AB.V.6740.7.21.2022.SP., podczas gdy w sprawie istniały podstawy do jego wyłączenia.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W kontrolowanej sprawie zaskarżona została decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której tryb wydania reguluje specustawa – ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 1-8 tejże ustawy decyzja taka zawiera w szczególności:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

7) zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego;

8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,

b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,

c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,

d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,

e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,

f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,

g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,

h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,

i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h,

j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

Nadto w świetle art. 11g ust. 3 ustawy w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Przepis ten koresponduje z art. 31 ust. 1 – 2a ustawy stanowiącym wyjątek od zasad ogólnych trwałości decyzji administracyjnych, określonych w art. 16 § 1 kpa i wskazujący, że nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się w przypadku niezgodności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z:

1) decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub

2) postanowieniem, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z powyższego wynika zgodnie wskazywana w doktrynie teza, że ustawodawca w odniesieniu do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wzmacnia zasadę trwałości decyzji kosztem możliwości jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest ograniczenie możliwości usunięcia z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego lub stwierdzenie jej nieważności (por. M. Cherka [w:] P. Antoniak, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, M. Cherka, Przygotowanie..., art. 31 u.z.p.d.p.). Regulacje zawarte w art. 31 ust. 1 oraz 2 u.z.p.d.p. należy traktować jako lex specialis wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odpowiednio w zakresie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji (zob. art. 156 § 1 k.p.a.) lub możliwości uchylenia decyzji (por. art. 145 § 1 k.p.a.), przy czym przepis specustawy Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z Konstytucją RP (por. wyrok TK z 16.10.2012 r., K 4/10), podkreślając, że cechą postępowania związanego z przygotowywaniem inwestycji liniowych, takich jak budowa dróg, jest konieczność ingerencji inwestora w prawo własności nieruchomości. Przy czym należy mieć na uwadze, że niedopuszczalne jest doprowadzenie do sytuacji, w której wypadnięcie choćby jednej z grupy wywłaszczanych pod budowę drogi nieruchomości uniemożliwiło realizację całej inwestycji drogowej. Obowiązkiem racjonalnego ustawodawcy jest uwzględnienie tego rodzaju sytuacji. Stąd też swoistym zabezpieczeniem przed zablokowaniem realizacji inwestycji drogowej jest regulacja zawarta w badanych art. 31 ust. 1 i 2 u.z.p.d.p. Przywołane regulacje ograniczają zakres zaskarżenia decyzji ZRID. Rozwiązanie takie przyczynia się do przyspieszenia postępowania, a w konsekwencji służy zabezpieczeniu niezakłóconej realizacji inwestycji drogowej. Dlatego rozpoczęcie budowy drogi ustawodawca traktuje jako moment, w którym ostateczna decyzja o zezwoleniu na jej budowę wywołuje nieodwracalne skutki prawne. Ograniczenia w kwestii możliwości wzruszenia decyzji wywłaszczeniowej jest proporcjonalnym (w kontekście wymogów konstytucyjnych) środkiem służącym realizacji celu publicznego, to jest budowy dróg w Polsce.

Z powyższego wynikają ograniczenia w orzekaniu przez sąd administracyjny w odniesieniu do decyzji ZRID w sprawie jej uchylenia lub nieważności. Przepis łączy możliwość uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej lub jej uchylenia z terminem orzekania w tej sprawie, ponieważ po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi sąd może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a. Przyczyny wadliwości decyzji ZRID wskazane w komentowanym przepisie mają charakter kwalifikowany.

Z powyższymi tezami koresponduje wniosek wyrażany w doktrynie, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że jeśli zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dotknięte kwalifikowanymi wadami, w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w ust. 2 art. 31 specustawie może pozostać w obrocie prawnym (nie zostanie uchylone), to tym bardziej powinna pozostać w obrocie prawnym decyzja ZRID dotknięta zwykłymi wadami prawnymi (por.. Cherka [w:] P. Antoniak, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, M. Cherka, Przygotowanie..., art. 31 u.z.p.d.p.). Z przepisu art. 31 ust. 2 ustawy nie można więc wyprowadzać wniosku, że sąd administracyjny może korygować «zwykłe» uchybienia prawa, a ograniczenie kognicji pojawia się wyłącznie w przypadku wystąpienia uchybień kwalifikowanych, określonych w art. 145 i art. 156 k.p.a. Z powyższego wyprowadzić należy także kolejny wniosek, iż w razie ustalenia, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotknięta jest zwykłą wadą prawną (inną niż te wymienione w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a.), a jednocześnie spełnione zostały przesłanki wyartykułowane w art. 31 ust. 2 specustawy, sąd administracyjny zobowiązany byłby orzec o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa właśnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 31 ust. 2 specustawy i wskazać przy tym w uzasadnieniu wyroku te naruszenia, którymi decyzja będzie dotknięta. (por. Tetera-Jankowska Maria, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz Tetera-Jankowska Maria, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz Opublikowano: LEX/el. 2022). Zatem w zakresie wyłączenia z zasady niestwierdzania nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustawodawca w art. 31 ust. 2a specustawy określił przypadki, w których wyłącza stosowanie ograniczeń w stwierdzaniu nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opisanych w ust. 1 oraz 2 art. 31. Ratio legis uregulowania zawartego w ust. 2a art. 31 specustawy jest ochrona środowiska. W tym celu konieczne jest stwierdzenie niezgodności z decyzją środowiskową lub postanowieniem w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przewidzianym w art. 90 ust. 1 u.u.i.ś.o. Taka decyzja środowiskowa wydawana na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko określa środowiskowe uwarunkowania realizacji planowanego przedsięwzięcia. Z istoty postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika konieczność rozpoznanie wszelkich zagrożeń i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia wobec środowiska i dopiero na tej podstawie określenie wpływu planowanej inwestycji na środowisko, a następnie warunków likwidacji lub minimalizacji stwierdzonych zagrożeń (por. wyrok WSA w Opolu z 27.02.2012 r., II SA/Op 592/11). Zatem o ile decyzja środowiskowa, nie jest decyzją będącą bezpośrednią podstawą realizacji planowanego przedsięwzięcia, jest jednak niezbędnym elementem ubiegania się o inne decyzje stanowiące bezpośrednią podstawę jego realizacji, w tym decyzję ZRID. Elementy treści decyzji środowiskowej definiuje art. 82 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.o. Zgodnie z przywołanym przepisem decyzja środowiskowa określa m.in. rodzaj i miejsce realizowanego przedsięwzięcia, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i inne. Zatem przesłanką do odstąpienia zastosowania ust. 1 lub 2 art. 31 specustawy drogowej będzie nie tylko brak decyzji środowiskowej, która winna poprzedzać wydanie decyzji ZRID, ale także niezgodność decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z wydaną decyzją środowiskową. Jednak ustawodawca nie wskazuje, o jaką niezgodność zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z decyzją środowiskową lub postanowieniem o uzgodnieniu warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia chodzi. Dlatego należy przyjąć, że przesłanką do odstąpienia od stosowania ograniczenia w stwierdzeniu nieważności decyzji ZRID lub odpowiednio uchylenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej określonych w art. 31 ust. 1 lub 2 specustawy drogowej będzie każda niezgodność decyzji ZRID z decyzją środowiskową lub postanowieniem w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przewidzianym w art. 90 ust. 1 u.u.i.ś.o. Nie oznacza to jednak, że każda niezgodność zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z wymienionymi rozstrzygnięciami będzie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji ZRID lub jej uchylenia, gdyż podstawą do oceny nieważności zezwolenia na realizację inwestycji drogowej lub uchylenia decyzji będą, jak już wyżej wskazano, kwalifikowane wady decyzji wymienione odpowiednio w treści art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a. (por. Tetera-Jankowska Maria, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz Tetera-Jankowska Maria, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz Opublikowano: LEX/el. 2022).

W tym kontekście należy zatem rozpatrywać zarzuty skargi i główną istotę sporu w kontrolowanej sprawie tj. czy inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, przy zarzucanym w skardze posłużeniu się przez organy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 13 września 2018 roku, znak: 00.420.2.23.2018.JP, wydanej, jak szeroko argumentowano w skardze, do innego postępowania i innego przedsięwzięcia, a mianowicie przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa oraz rozbudowa drogi gminnej łączącej drogę krajową DK [...] oraz Strefę Aktywności Gospodarczej w M. ". Innymi słowy czy wskazywanie w skardze na zakres terytorialny jak i merytoryczny wniosku o zezwolenie na inwestycję co do jego zgodności z zakresem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także czy opis charakterystyki przedsięwzięcia stanowiący załącznik do w/w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie tożsamości z zakresem opisowym w projekcie architektoniczno-budowlanym dla spornego przedsięwzięcia, mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji ZRID. W aktualnym stanie prawnym tylko brak decyzji środowiskowej lub niezgodność z nią mogłaby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji ZRID. Tymczasem w kontrolowanej sprawie inwestor posiada decyzję środowiskową, nadto skarżone organy prawidłowo oceniły, że dotyczy ona spornej inwestycji drogowej. O ile decyzja środowiskowa nie ma wskazanych numerów działek, to jednak przy analizie i porównaniu zamierzenia na podstawie jej treści, organy prawidłowo oceniły, iż zachodzi tożsamość, także dotyczy ona kolizyjnego uzbrojenia. Drobne elementy mogące być uznane za rozbieżne, nie mogą mieć wpływu na możliwość pominięcia wydania decyzji środowiskowej. Zwłaszcza w sytuacji, gdy przedmiotowa inwestycja jest jednym z etapów szerszego przedsięwzięcia, objętego decyzją środowiskową. Kontynuacją inwestycji jest odcinek drogi gminnej Droga Tęczyńska od km 2+369 do km 2+404 w M. , gmina Krzeszowice, dla którego Starosta Krakowski wydał decyzję nr 8.2023 z 17 maja 2023 r., znak: AB.V.6740.7.31.2022.KJ, posiadającą walor ostateczności. Przeprowadzona analiza porównawcza pozwala stwierdzić, że zakres przedsięwzięcia składający się z dwóch ww. etapów odpowiada charakterystyce zawartej w Załączniku nr 1 do decyzji z 13 września 2018 r., znak: OO.420.2.23.2018.JP. Jak wyżej wskazano nie każda niezgodność zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z wymienionymi rozstrzygnięciami będzie podstawą do jej uchylenia, gdyż podstawą do oceny nieważności zezwolenia na realizację inwestycji drogowej lub uchylenia decyzji mogą być tylko kwalifikowane wady decyzji.

Z uwagi na to nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do szczególnego obowiązku uzyskania zezwoleń na czynności podlegające zakazom obowiązującym względem danych gatunków roślin bądź zwierząt chronionych, wymagań ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (uciążliwości przez hałas czy wibracje), nieścisłości mapy sytuacyjno-wysokościowej projektu w zakresie niektórych działek (błędy pomiarowe), zaprojektowania ekranów akustycznych, zabezpieczenia skarp i nasypów, odprowadzania wód opadowych. Ponadto sygnalizowane niespójności mapy do celów projektowych ze stanem istniejącym nie mają znaczenia dla prawidłowego usytuowania drogi, gdyż nie wpływają na kształt inwestycji, tj. na położenie elementów drogi, na granice projektowanego pasa drogowego czy na zakres obowiązków ustalonych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy. Nie jest rolą organów w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie przepisów specustawy dokonywanie oceny ewentualnych niezgodności treści istniejących urzędowych dokumentów geodezyjnych – w szczególności organ nie ma ani prawa, ani obowiązku prostowania niezgodności w tej dokumentacji ze stanem rzeczywistym. Szczegółowe rozwiązania techniczne wykonania skarp czy obliczenia statyczno-wytrzymałościowe inwestor powinien zawrzeć w projekcie technicznym, którego przedłożenia organ nie ma podstaw żądać na obecnym etapie postępowania. Co do zaś zarzucanego braku szczególnie uzasadnionego przypadku do wyrażenia zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, wbrew argumentacji zawartej w skardze, organy szczegółowo wskazały zastosowane i dlaczego one spełniają wymogi szczególnie uzasadnionego przypadku. Nie można zatem twierdzić, że taka ocena była dowolna i nie opierała się o dokonanie szczegółowej analizy pod kątem konieczności zastosowania konkretnego rozwiązania.

O zasadności zrealizowania określonej inwestycji, w tym o jej przebiegu, rozwiązaniach projektowych, wybranym wariancie przebiegu inwestycji, decyduje wyłącznie właściwy zarządca drogi w ramach realizacji określonych w art. 20 ustawy o drogach publicznych obowiązków zarządcy drogi (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24.02.2011 r., sygn. akt II S.A./Wr 707/10). Organ wydający decyzję ZRID upoważniony jest do działania wyłącznie w granicach wniosku inwestora. Organy administracji dokonują natomiast oceny, czy wniosek nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obwiązującym, w tym z regulacjami specustawy drogowej oraz przepisami Prawa budowlanego. Jak wyżej wskazano Inwestor uzyskał decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 13 września 2018 r., znak: OO.420.2.23.2018.JP, o środowiskowych uwarunkowaniach, w której w związku z art. 63 ust. 1 ww. ustawy stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 pkt 8 i pkt 9 specustawy Inwestor uzyskał opinie i wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. Do wniosku załączone zostały również wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1 – 5 specustawy załączniki. Zmiany wprowadzone do dokumentacji projektowej na etapie postępowania II instancji nie miały wpływu na ustalony w decyzji Starosty Krakowskiego zakres inwestycji, ponieważ nie zwiększył się zakres terenu objętego inwestycją, w tym w szczególności terenu pomiędzy liniami rozgraniczającymi.

Ponadto zarówno postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji, jak również drugiej instancji było tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym i dotyczyło tego samego wniosku inwestora, którego zakres nie podlegał samodzielnej modyfikacji przez organ odwoławczy na etapie postępowania wyjaśniającego. Z uwagi na to zarzuty skargi odnoszące się do przekroczenia granic wyznaczonych przez art. 136 k.p.a., w zakresie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, są niezasadne.

Wnioskodawca spełnił wymagania określone w art. 11d ust. 1 specustawy, w tym przedłożył decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a także projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.

W postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ jest związany wnioskiem inwestora co do kształtu i przebiegu inwestycji. W przepisach specustawy ustawodawca nie upoważnił bowiem organów do oceny racjonalności, czy słuszności zaproponowanych rozwiązań projektowych. Oznacza to, że organy nie mogą korygować trasy i zakresu inwestycji ani dokonywać zmian w projekcie. Przepisy specustawy nakładają na organ architektoniczno-budowlany wyłącznie obowiązek oceny zgodności z prawem przedstawionej inwestycji drogowej. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji inwestycji. W ramach postępowania w sprawie wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ administracji nie dokonuje wyboru pomiędzy wariantami przedstawionymi przez strony, a proceduje wniosek przedłożony przez inwestora. Jeśli organ, oceniając wniosek, dopatrzy się naruszenia przepisów, nakazuje usunięcie nieprawidłowości, nie ma jednak kompetencji do narzucania inwestorowi rozwiązań projektowych. Opisywane przez skarżących rozwiązania alternatywne względem przedstawionego we wniosku ronda nie mogą stanowić o wadliwości decyzji ZRID. Rolą organów jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi obowiązujących przepisów prawa oraz wyważenie pomiędzy interesem publicznym, jakim jest budowa dróg publicznych, a uzasadnionym interesem prywatnym, co zostało wykonane i wynika z obszernego uzasadnienia tych kwestii w zaskarżonej decyzji. Organ nie dokonuje wyboru pomiędzy wariantami przedstawionymi przez strony, a proceduje przedłożony przez inwestora wniosek. Tylko jeśli organ, oceniając wniosek, dopatrzy się naruszenia przepisów, nakazuje usunięcie nieprawidłowości, nie ma jednak kompetencji do narzucania inwestorowi rozwiązań projektowych. Tylko zarządca drogi – inwestor ma podstawy prawne do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w określonym przez siebie kształcie, nie zaś poszczególni właściciele nieruchomości. Strony postępowania w związku z posiadanym interesem prawnym mogą w trakcie postępowania wnosić uwagi i zastrzeżenia, jednak nieuczynienie zadość woli stron nie stanowi o naruszeniu prawa. Specustawa drogowa nie przewiduje w tej materii konsultacji lub uzyskania zezwoleń właścicieli nieruchomości objętych zakresem inwestycji. Przepisy specustawy nie określają obowiązku przedstawienia przez inwestora różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Z uwagi na to pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do nieuzasadnionego przyjęcia i braku oceny koncepcji budowy skrzyżowania typu rondo na przedmiotowym obszarze czy braku analizy innej koncepcji polegającej na budowie skrzyżowania tzw. prostopadłego, są bezzasadne.

Z uwagi na to, oddalono skargę.