Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4829/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. art. 1 ust. 2 , art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: starszy asystent Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Instytutu Solidarności i Męstwa im. Witolda Pileckiego z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1368/20 w sprawie ze skargi Fundacji X na decyzję Dyrektora Instytutu Solidarności i Męstwa im. Witolda Pileckiego z siedzibą w Warszawie z dnia 2 czerwca 2020 r. nr 02/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Dyrektora Instytutu Solidarności i Męstwa im. Witolda Pileckiego z siedzibą w Warszawie na rzecz Fundacji X kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r. II SA/Wa 1368/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Fundacji X (dalej: "skarżąca") uchylił decyzję Dyrektora Instytutu Solidarności i Męstwa im. Witolda Pileckiego z siedzibą w Warszawie (dalej: "organ") z dnia 2 czerwca 2020 r. nr 02/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia 28 maja 2020 r. (w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji błędnie wskazano datę 15 maja 2020 r.) wniesionym za pośrednictwem poczty elektronicznej, skarżąca wystąpiła do organu o udostępnienie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. - dalej jako: "u.d.i.p.") informacji dotyczącej zatrudniania uczestników w projekcie organizowanym przez Instytut Pileckiego pt. "Rola żeńskich zgromadzeń zakonnych w pomocy i ratowaniu ludności żydowskiej na Ziemiach Polskich podczas II wojny światowej", ogłoszonym na stronie internetowej Instytutu 12 marca 2020 r. Skarżąca zwróciła się o udostępnienie informacji w postaci:

1. udostępnienia kopii protokołu z postępowania Komisji Rekrutacyjnej oceniającej wnioski w konkursie na stanowisko kierownika,

2. udostępnienia kopii protokołu z postępowania Komisji Rekrutacyjnej oceniającej wnioski w konkursie na stanowisko wykonawcy,

3. wykazu kandydatów biorących udział w postępowaniu konkursowym,

4. wykazu dorobku naukowego kandydatów biorących udział w postępowaniu konkursowym.

Pismem z dnia 2 czerwca 2020 r. organ poinformował skarżącą, że nie dysponuje częścią wnioskowanych informacji, w związku z czym nie może och udostępnić, natomiast odnośnie do informacji wnioskowanych w pkt 1 oraz w pkt 2 odpowie odrębną decyzją administracyjną.

Decyzją z tego samego dnia, o numerze 02/2020, organ działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) oraz art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust 1, w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 listopada 2017 r. o Instytucie Solidarności i Męstwa im. Witolda Pileckiego (Dz. U. z 2019 r. poz. 213), a także § 7 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie stypendiów dla wspierania badań naukowych oraz działań edukacyjnych i kulturalnych w zakresie działalności Instytutu Solidarności i Męstwa imienia Witolda Pileckiego (Dz. U. z 2019 r. poz. 23) odmówił udzielenia informacji w zakresie udostępnienia kopii protokołu z postępowania Komisji Rekrutacyjnej oceniającej wnioski w konkursie na stanowisko kierownika oraz kopii protokołu z postępowania Komisji Rekrutacyjnej oceniającej wnioski w konkursie na stanowisko wykonawcy w projekcie naukowym pt. "Rola żeńskich zgromadzeń zakonnych w pomocy i ratowaniu ludności żydowskiej na Ziemiach Polskich podczas II wojny światowej".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

i art. 61 Konstytucji informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lub odnosząca się do tych podmiotów. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona, lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów, w szczególności do spraw wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Powołując się na przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wskazał, że jeżeli obowiązują odmienne regulacje dotyczące zasady i trybu udzielania informacji publicznej, to będą one miały pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Skarżąca zakwestionowała powyższą decyzję i zarzuciła jej naruszenie art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 5 ust. 2 u.d.i.p.; art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie spełnia ona wymogów kodeksowych, a konkretnie, jej uzasadnienie nie realizuje rygorów wyznaczonych treścią art. 107 § 3 K.p.a. Sporządzając uzasadnienie decyzji organ nie określił w sposób stanowczy podstawy swojego rozstrzygnięcia, zamiast tego zawarł w nim różne podstawy wydania decyzji, które jednak wzajemnie się wykluczają. W początkowej części uzasadnienia przywołał art. 1 ust. 2 u.d.i.p. odnoszący się do innych trybów udostępniania informacji publicznej, po czym powołał przepisy ustawy z 9 listopada 2017 r. o Instytucie Solidarności i Męstwa i rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 13 grudnia 2018 r. w sprawie stypendiów dla wspierania badań naukowych oraz działań edukacyjnych i kulturalnych w zakresie działalności w/w Instytutu. Na ich podstawie wywiódł, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. Przepisy ustawy z 9 listopada 2017 r. oraz rozporządzenia z 13 grudnia 2018 r. rozstrzygają, jakie informacje z postępowań konkursowych podlegają upublicznieniu, co w ocenie organu przesądza, że tylko te upublicznione informacje, są informacjami publicznymi. WSA zauważył, że organ jako podstawę odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji powołał również art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który ogranicza dostęp do informacji publicznych z uwagi na konieczność ochrony prywatności osób fizycznych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie da się wobec tego ustalić, czy organ odmówił uwzględnienia wniosku dostępowego z uwagi na to, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, podlega udostępnieniu w innym trybie niż ten regulowany przepisami u.d.i.p., czy też przyjął, że wprawdzie jest informacją publiczną, ale dostęp do niej jest ograniczony z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych.

W ocenie Sądu wewnętrzna sprzeczność i nielogiczność motywów decyzji sprawiła, że jej uzasadnienie nie spełnia kryteriów poprawnego wyjaśnienia powodów rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, kwestionując go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 151 p.p.s.a oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej oceny uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji, kiedy to postępowanie przeprowadzone przed organami administracji było rzetelne i pełne, odpowiadało dyspozycjom ww. norm procedury administracyjnej, co odzwierciedlało uzasadnienie decyzji organu i gdyby uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało prawidłowo ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, to winno to doprowadzić do oddalenia złożonej skargi administracyjnej, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie powyższego wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w tym również kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183

§ 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Skarżący kasacyjnie podniósł wyłącznie jeden zarzut, wytykając Sądowi pierwszej instancji wadliwość oceny, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Organ nie zgadza się ze stanowiskiem WSA, że powołana w uzasadnieniu decyzji podstawa prawna oraz argumentacja wspierająca jej przyjęcie jest wewnętrznie sprzeczna. Twierdzenia skarżącego kasacyjnie są nietrafne.

Za punkt wyjścia formułowania ocen dotyczących merytorycznej zasadności skargi kasacyjnej należy obrać zagadnienie odnoszące się do zakresu stosowania

art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Powołany przepis stanowi, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie u.d.i.p., wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić - pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Natomiast tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo albo w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie – uchwała 7 sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, wyrok NSA z 30 kwietnia 2024 r., III OSK 942/22.

Skarżący kasacyjnie wywodzi, że wnioskowana informacja wymieniona

w punktach 1 i 2 wniosku dostępowego, mająca postać odpowiednio: 1) kopii protokołu z postępowania Komisji Rekrutacyjnej oceniającej wnioski w konkursie na stanowisko kierownika; 2) kopii protokołu z postępowania Komisji Rekrutacyjnej oceniającej wnioski w konkursie na stanowisko wykonawcy, nie stanowi informacji publicznej, albowiem nie została wymieniona w § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie stypendiów dla wspierania badań naukowych oraz działań edukacyjnych i kulturalnych w zakresie działalności Instytutu Solidarności i Męstwa imienia Witolda Pileckiego (dalej: "rozporządzenie"). Powołany przepis stanowi, że informacja o przyznanych stypendiach jest publikowana w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Instytutu oraz na jego stronie internetowej i zawiera: 1) imię i nazwisko stypendysty; 2) rodzaj stypendium; 3) przedsięwzięcie, na które zostało przyznane stypendium; 4) wysokość stypendium i okres, na jaki zostało przyznane. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w powołanym § 7 ust. 4 rozporządzenia prawodawca przesądził o tym, jakie informacje dotyczącego postępowania konkursowego

o przyznanie stypendium od Instytutu stanowią informację publiczną. Mówiąc wprost, każda informacja dotycząca postępowania konkursowego o przyznanie stypendium Instytutu, niewymieniona w § 7 ust. 4 rozporządzenia i z tego względu niepodlegająca publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Instytutu, nie jest – w ocenie skarżącego kasacyjnie - informacją publiczną. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest błędne. Nie dostrzega on, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza stosowanie u.d.i.p. wyłącznie w takim zakresie, w jakim "przepisy innych ustaw określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi." Jak z powyższego wynika, przepisy innych ustaw mogą rozstrzygać o tym, jakie informacje posiadają przymiot informacji publicznej, oraz w jakim trybie i na jakich zasadach można uzyskać do nich dostęp. Trzymając się tych rygorów prawodawca wskazał konkretne informacje dotyczące postępowania konkursowego o przyznanie stypendium od Instytutu, które zakwalifikował jako informacje publiczne i wyznaczył sposób ich udostępnienia poprzez publikację na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej. Takie działania prawodawcze nie upoważniają jednak do wniosku, że każda inna informacja, niewskazana przez prawodawcę w § 7 ust. 4 rozporządzenia, nie jest informacją publiczną. Jest to nieuprawnione systemowo wnioskowanie a contrario. Zgodnie z postanowieniami art. 1 ust. 2 u.d.i.p. do wyłączenia stosowania u.d.i.p. może dojść wyłącznie wówczas, gdy przepisy ustawy szczególnej określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepisy ustaw szczególnych mają więc regulować, w jaki sposób można uzyskać dostęp do konkretnych informacji publicznych, nie mogą natomiast modyfikować kryteriów identyfikacji informacji publicznej wyznaczonych postanowieniami art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz przepisami u.d.i.p. Jeżeli więc prawodawca w przepisach ustawy szczególnej przypisze określonym danym przymiot informacji publicznej, to nie jest to równoznaczne z tym, że inne dane, które pozostają w treściowo-przedmiotowym związku z tymi danymi, informacją publiczną już nie są – por. szerzej uchwała 7 sędziów NSA 7 sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13. Należy założyć, że prawodawca może w ustawie szczególnej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przesądzić, iż dana informacja nie stanowi informacji publicznej, jednakże taka decyzja musi przybrać postać jednoznacznej wypowiedzi normatywnej, tj. wyraźnego przepisu ustawy; tak postanowiono przykładowo w art. 7 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o budowie zabezpieczenia granicy państwowej (Dz. U. 2023 r. poz. 1390), w art. 6a ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. 2022 r. poz. 673), w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. 2024 r. poz. 643), w art. 39 ust. 7 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. 2024 r. poz. 1210), w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r.

o Państwowej Komisji do spraw przeciwdziałania wykorzystaniu seksualnemu małoletnich poniżej lat 15 (Dz. U. 2024 r. poz. 94).

Uwzględniając przyjęte założenia można sformułować uogólniający wniosek, że przepisy ustawy innej niż ustawa o dostępie do informacji publicznej mogą przesądzać, iż określone dane związane przedmiotowo z materią normowaną jej przepisami stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie w tych przepisach wskazanych. Pozostałe dane, które również pozostają w przedmiotowym związku z materią regulowaną przepisami tej ustawy i których przepisy te nie traktują jako informacja publiczna, ale nie przesądzają jednocześnie, że taką informacją publiczną nie są, podlegają normatywnej kwalifikacji na zasadach ogólnych, w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając przedstawione oceny prawne trzeba potwierdzić stanowisko WSA, że w oparciu o treść § 7 ust. 4 rozporządzenia nie można zasadnie twierdzić, iż informacje w postaci kopii protokołu z postępowania Komisji Rekrutacyjnej oceniającej wnioski w konkursie na stanowisko kierownika oraz kopii protokołu z postępowania Komisji Rekrutacyjnej oceniającej wnioski w konkursie na stanowisko wykonawcy w projekcie organizowanym przez Instytut Pileckiego pt. "Rola żeńskich zgromadzeń zakonnych w pomocy i ratowaniu ludności żydowskiej na Ziemiach Polskich podczas II wojny światowej" nie stanowią informacji publicznej. Kwestia ta powinna zostać rozstrzygnięta na gruncie przepisów u.d.i.p.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że eksponowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Instytutu o braku podstaw zakwalifikowania wnioskowanych informacji, jako informacji publicznych pozostaje w systemowej sprzeczności z tą częścią prezentowanej w tym uzasadnieniu argumentacji, która odnosi się do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powołany przepis stanowi klauzulę imitacyjną, która ogranicza dostęp do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Prawodawca na poziomie ustawowym konfrontuje ze sobą dwie wartości konstytucyjne w postaci prawa dostępu do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji) z prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji) i ochroną podmiotów gospodarczych (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Wyższy stopień ochrony przyznaje prywatności osób fizycznych i tajemnicy przedsiębiorcy, wyłączając dostęp do informacji publicznych, które tych sfer dotyczą. Jak z powyższego wynika, możliwość stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uzależniona jest od uprzedniego przesądzenia, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Działanie skarżącego kasacyjnie, który wydaje decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji z powołaniem się na ocenę, iż nie stanowią one informacji publicznej, a nadto dotyczą prywatnej sfery osób fizycznych – art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – jest więc wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Instytut twierdzi, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, z drugiej zaś przyznaje, że w sprawie zaszły przesłanki ograniczenia dostępu do informacji, która jest informacją publiczną. Skarżący musi uwzględniać, że odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji

z uwagi na brak przypisania jej przymiotu informacji publicznej powinna przybrać postać pisma informacyjnego. Jeżeli natomiast adresat wniosku dostępowego,

z jakiejkolwiek przyczyny, odmawia udostępnienia informacji, którą kwalifikuje jako informacja publiczna, powinien wydać decyzję administracyjną. Wewnętrzna sprzeczność działania skarżącego kasacyjnie nie przejawia się zatem wyłącznie

w treści argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale również w samej formie, w jakiej doszło do odmowy uwzględnienia wniosku dostępowego.

Konkluzje Sądu pierwszej instancji o braku możliwości ustalenia jednoznacznych motywów, jakimi kierował się Instytut rozpoznając wniosek dostępowy skarżącej Fundacji są zatem prawidłowe.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie

art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204

pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r. poz. 1935 ze zm.).