Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 800/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1566/19 w sprawie ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. prostuje oczywistą omyłkę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ten sposób, że na stronie 10 (dziesiątej) w wersie 23 (dwudziestym trzecim) uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1566/19, po słowach "w sprawie o sygnaturze akt" oznaczenie "I [...]" zastępuje oznaczeniem "Ns [...]"; 2. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1566/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z [...] sierpnia 2004 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2004 r.), na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 w zw. z art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie własności nieruchomości zabudowanej o łącznej powierzchni 11505 m2, położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], opisanej w karcie inwentaryzacji nieruchomości wg. stanu na dzień 1 stycznia 1999 r. [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił A.R. następca prawny J.K. (co potwierdzają postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku).

Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji z [...] sierpnia 2004 r. W wyniku wniosku Województwa [...] (dalej skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...], uchylił własną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2004 r. stwierdzającej nabycie przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie własności nieruchomości zabudowanej o łącznej powierzchni 11505 m2, położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 marca 2014 r. I SA/Wa 2105/13 (dalej wyrok I SA/Wa 2105/13) uchylił decyzję z [...] czerwca 2013 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z [...] lutego 2013 r. nr [...] Ministra Skarbu Państwa.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Skarbu Państwa, decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2004 r. w części stwierdzającej nabycie przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie własności nieruchomości zabudowanej o łącznej powierzchni 11505 m2, położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o pow. 848 m2, [...] o pow. 847 m2, opisanej w księdze wieczystej [...]. Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2015 r. I SA/Wa 911/15 (dalej wyrok I SA/Wa 911/15) oddalił skargę Województwa [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] marca 2015 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 grudnia 2017 r. I OSK 344/16 (dalej wyrok I OSK 344/16) uchylił wyrok I SA/Wa 911/15 i obie poprzedzające go decyzje Ministra Skarbu Państwa.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister bądź organ) po uzupełnieniu i zbadaniu zebranego materiału dowodowego oraz mając na uwadze wyrok I OSK 344/16 Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2019 r.) stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2004 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie własności nieruchomości zabudowanej o łącznej powierzchni 11505 m2 położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym nr [...] jako działki nr: [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości wg. stanu na dzień 1 stycznia 1999 r. [...] - w zakresie działek nr: [...].

Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2019 r.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku Województwa [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2019 r.

Po rozpatrzeniu wniosku Województwa [...] i analizie akt przedmiotowej sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że wniosek nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów ani nowych okoliczności.

Minister podniósł, że w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2019 r. prawidłowo wskazano, że w badanej sprawie nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 60 ust. 1 ustawy z 1998 r. tj. przekazywane mienie nie było własnością Skarbu Państwa w dniu 1 stycznia 1999 r. Stosownie do art. 60 pwur stanowiącego materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji Wojewody, mienie by mogło zostać skomunalizowane w oparciu o ów przepis musiało być w dacie 31 grudnia 1998 r. mieniem ogólnonarodowym i pozostawać we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej i przepisów tejże ustawy.

Organ podał, że zebrana w sprawie dokumentacja wskazuje, że dawna działka hipoteczna nr [...] objęta K[sięgą] W[ieczystą] Miasto [...] została oznaczona numerem ewidencyjnym [...] obręb [...], a dawna działka hipoteczna nr [...] objęta KW Miasto [...] została oznaczona numerem ewidencyjnym [...], obręb [...]. Dawnym właścicielem ww. nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z [...] czerwca 1936 r. Rep. A nr [...] był J.K. Własność Skarbu Państwa do działek nr [...] i [...] wynika z postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] marca 1963 r., sygn. akt Ns [...] (dalej postanowienie z [...] marca 1963 r.), który [to Sąd] po rozpatrzeniu wniosku Skarbu Państwa (Wydziału Finansowego Prezydium Rady Narodowej w [...]) stwierdził, że Skarb Państwa nabył na własność nieruchomość stanowiącą m.in. działki nr: [...] położone w [...] przy ul. [...] obręb [...] pochodzącą z nieruchomości hipotecznej Miasto [...] Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] czerwca 1994 r., sygn. akt I Ns [...] na wniosek W.R. wznowił postępowanie w sprawie o sygn. akt [Ns] [...] m.in. w zakresie dawnych działek hipotecznych nr: [...] i w tym zakresie wniosek oddalił.

Sąd Rejonowy w [...] po rozpatrzeniu wniosku A.R. o wykładnię postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 1994 r. I Ns [...], prawomocnym postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. w punkcie 1. oddalił wniosek o wykładnię "wyroku" [zapewne "postanowienia"]; w punkcie 2 sprostował oczywiste omyłki pisarskie zawarte w postanowieniu z [...] czerwca 1994 r. sygn. akt I Ns [...] w ten sposób, że: a. "w komparycji postanowienia po wyrazach "na rozprawie" w miejsce "sprawy z wniosku tut. Sądu:" nakazał wpisać poprawnie "sprawy na skutek skargi W.R., A.R. i T.K. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem z [...] marca 1963 r., sygn. akt Ns [...] w sprawie z wniosku Skarbu Państwa o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości opuszczonej; b. w formule sentencji w miejsce sygn. "I Ns [...]" nakazał wpisać poprawną sygnaturę "Ns [...]".

Organ wskazał, że wobec powyższych ustaleń słusznie stwierdził Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że prawomocne oddalenie wniosku Skarbu Państwa o zasiedzenie m.in. w zakresie dawnych działek [...] odpowiadającym działkom aktualnie oznaczonym odpowiednio numerami [...] spowodowało, że w dniu 1 stycznia 1999 r. sporne nieruchomości nie stanowiły własności Skarbu Państwa. Nie podlegały zatem komunalizacji na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 pwur, bowiem nie zostały spełnione przesłanki określone tym przepisem. Przepis ten wymaga spełnienia dwu przesłanek: nieruchomość musi stanowić w dniu 1 stycznia 1999 r. własność Skarbu Państwa i pozostawać we władaniu właściwej jednostki samorządu terytorialnego na rzecz której następuje przekazanie mienia. Okoliczności te obligują organ nadzoru do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji komunalizującej mienie nie podlegające tej komunalizacji przez stwierdzenie w części jej nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na rażące naruszenie art. 60 pwur. Minister wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi w przypadku gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

Organ wskazał jednocześnie, że przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało istnienia nieodwracanych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, które uniemożliwiłyby wyeliminowanie z obrotu prawnego badanej części decyzji.

Odnosząc się do formułowanych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzutów, Minister zaznaczył, że okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym postanowienia z 27 czerwca 1994 r. Sądu Rejonowego w [...] powoduje, że decyzja komunalizacyjna Wojewody z [...] sierpnia 2004 r. była wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc ma ona znamiona decyzji obarczonej ciężką wadą materialnoprawną stanowiącą podstawę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie nieważnościowe wyprzedza postępowanie wznowieniowe w tym znaczeniu, że w przypadku wystąpienia określonej przesłanki, która może jednoznacznie być uznana za okoliczność uzasadniającą zastosowanie jednego i drugiego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych, pierwszeństwo ma tryb nieważnościowy. Stwierdzenie nieważności nosi znamiona aktu deklaratoryjnego, który w sposób prawnie wiążący uznaje nieważność decyzji od momentu jej podjęcia (działa wstecz), podczas gdy uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania działa jedynie na przyszłość.

Organ odwołał się do wyroku z 22.10.018 r. I OSK 2751/17, w którym NSA wskazał "(...) decyzja komunlizacyjna jest aktem deklaratoryjnym. Ten deklaratoryjny charakter decyzji komunalizacyjnej powoduje, że z punktu widzenia rodzaju wady decyzji komunalizacyjnej nie należy przywiązywać zbyt dużej wagi do świadomości organu orzekającego, odnośnie do stanu prawnego nieruchomości, w oparciu o który orzeka on o komunalizacji mienia. Istotniejszy jest bowiem rzeczywisty stan prawny nieruchomości, a więc to, czy w dniu komunalizacji z mocy prawa stanowiła ona własność ogólnonarodową (państwową).

Ewentualny błąd co do tej przesłanki komunalizacji wiązać należy bowiem z teorią wadliwości decyzji administracyjnej (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.11.2012 r. I OPS 2/12). W uchwale tej wyjaśniono między innymi, że "teoria wadliwości decyzji administracyjnej ma swoje źródło w dwóch podstawowych wartościach: po pierwsze - w zasadzie praworządności; po drugie - w zasadzie ochrony praw nabytych. Z zasady praworządności (obowiązku działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa) wynika, że nie mogą ostać się w obrocie prawnym decyzje wydane z naruszeniem przepisów prawa. Z zasady ochrony praw nabytych wyprowadza się ich trwałość, co oznacza, że na stronę nie mogą być przerzucone skutki prawne naruszenia prawa przez organy administracji publicznej. Uwzględnienie tych dwóch wartości jest podstawą do wypracowania w doktrynie kompromisu pomiędzy nimi, który uzasadnia przyjęcie gradacji wadliwości, a w następstwie zróżnicowania konsekwencji prawnych wadliwości, przez stosowanie, w zależności od ciężaru naruszenia prawa, dwóch sankcji: sankcji wzruszalności oraz sankcji nieważności. (...) Sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc). Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, iż tylko kardynalne naruszenie przepisów prawa należy obwarować tego rodzaju sankcją".

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego ["]w przypadku potwierdzenia, w drodze decyzji, komunalizacji mienia nie będącego mieniem państwowym, mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co zważywszy na skutki decyzji dla dotychczasowego właściciela nieruchomości należy uznać za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyjmując ogólnie, że rażące naruszenie prawa prowadzi do wydania decyzji stanowiącej kontratyp decyzji, jaka winna w istocie zostać wydana, to wojewoda winien był wydać decyzję negatywną, odmawiającą przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości. Skarb Państwa w dacie komunalizacji nie był bowiem właścicielem nieruchomości. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że wiedza organów w tym zakresie w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej była oparta na wpisie zawartym w księdze wieczystej odnoszącym się do kwestii własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Wszak w istocie okazało się, że nie odzwierciedlał on rzeczywistego stanu prawnego".

Dodatkowo organ zauważył, że w przypadku podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, art. 146 § 1 kpa ustala pięcioletni okres przedawnienia, po upływie którego w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci uprawnienie do uchylenia decyzji. Treść art. 146 § 1 kpa wskazuje, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w akcie prawnym proceduralnym, ma charakter materialny co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa.

Organ wskazał, że niezrozumiałe są również zarzuty naruszenia przez Ministra art. 7 i art. 77 kpa bowiem organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu rozważenia całokształtu okoliczności i szczegółowego uzasadnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Podkreślił, że obowiązek wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy, który ciąży na organach administracji publicznej w każdym prowadzonym przez nie postępowaniu szczególnej wagi nabiera przy rozpatrywaniu sprawy w postępowaniu nadzorczym.

Skargę na do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo [...] zaskarżając w całości decyzję z [...] maja 2019 r., zarzucając decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 5, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

2. prawa materialnego: art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.) przez błędne uznanie, że skarżący nie spełnił wymogów określonych tym przepisem i w konsekwencji błędne ustalenie, że decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2004 r. była obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (dalej kwh) przez błędną wykładnię i pominięcie domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2019 r.; zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Województwo [...], składając wniosek do Wojewody [...] o wydanie decyzji w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zbadało czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Skarżący wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów i budynków oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej wynikało, że w 2004 r. właścicielem spornych działek był Skarb Państwa a nieruchomość pozostawała w użytkowaniu [...]. Skarb Państwa został wpisany jako właściciel na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] marca 1963 r. Ns [...]. W dniu 31 grudnia 1998 r. działki nr [...] stanowiły własność Skarbu Państwa, tym samym wobec tych działek działało domniemanie art. 3 ust. 1 kwh.

Województwo [...] nabywając sporne nieruchomości działało w dobrej wierze i zarządzało przedmiotową nieruchomością jako właściciel ponosząc przy tym koszty utrzymania nieruchomości. Skarżący podniósł, że przez cały okres od wydania przez Wojewodę decyzji przenoszącej nieodpłatnie własność nieruchomości przez Województwo [...] A.R. i W.R. nie zgłaszali w żaden sposób praw do przedmiotowej nieruchomości, nie składali wniosków o ujawnienie swych praw w księdze wieczystej, nie wnioskowali o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów, nie płacili podatków od nieruchomości. Skarżący wskazując art. 153 ppsa poda[ł], że NSA zalecił by ponownie rozpoznając sprawę mieć na względzie poczynione w uzasadnieniu rozważania i stosownie do zawartych w nim wskazówek uzupełnić materiał dowodowy; rozwiązania prawne winny odnosić się do wszelkich poruszonych przez Sąd I instancji zagadnień. Organ obowiązany był w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie czy okoliczności powoływane w badanym wniosku o stwierdzenie nieważności stanowią przesłanki postępowania nieważnościowego czy też podstawę do wszczęcia innego postępowania nadzwyczajnego jakim jest wznowienia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister "Skarbu Państwa" [winno być "Spraw Wewnętrznych i Administracji"; k. 10-11, 70 akt I SA/Wa 1566/19] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 1566/19 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom w zasadzie stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 kpa, stąd ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały w powyższym przepisie wyliczone wyczerpująco, zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny.

Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 § 1 i n. kpa przez Ministra Skarbu Państwa była deklaratoryjna decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2004 r. nr [...] stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.), przez Województwo [...] nieodpłatnie prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki ew. nr: [...] - wszystkie z obrębu nr [...]. Postępowanie zainicjował wnioskiem A.R., który podniósł, że część z powyższych nieruchomości obejmująca dawne działki nr: [...] a obecnie [...] z obrębu [...] pochodzące z nieruchomości hipotecznej "Miasto [...]", co do których wniosek o zasiedzenie przez Skarb Państwa, po wznowieniu postępowania sądowego, został oddalony prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 1994 r. I Ns [...], nie stanowiła własności Skarbu Państwa dnia 1 stycznia 1999 r.

W uzasadnieniu wyroku I OSK 344/16 NSA wskazał, że w sprawie tak Sąd [I instancji orzekający w sprawie I SA/Wa 911/15] jak i organy pominęły, że dokumenty z akt I Ns [...] (za wyjątkiem jednego) przedłożono w formie niepotwierdzonych za zgodność z oryginałami kserokopii. Z kolei treść wynikająca z kserokopii postanowienia Sądu Rejowego z dnia [...] czerwca 1994 r., na której widnieje pieczątka adwokata P.R. za zgodność z oryginałem, pozostaje w sprzeczności z treścią innych kopii z akt, których zgodności z oryginałem wprawdzie nie potwierdzono, a które zdają się odwzorowywać to samo postanowienie z [...] czerwca 1994 r. I Ns [...]. Różnice dotyczą oznaczenia sygnatury wznowionego postępowania o zasiedzenie. Wprawdzie nie można wykluczyć, że rozbieżność w oznaczeniach sygnatur jest wynikiem omyłki pisarskiej, jednak wątpliwość tę należało wyjaśnić, w sytuacji gdy przyjmowano, że dokumenty te wykazują bezsprzecznie, że na skutek wznowienia postępowania o zasiedzenie Skarb Państwa nie nabył prawa własności spornych działek w tym trybie, co stanowiło okoliczność relewantną dla sprawy. Zdaniem NSA wątpliwości budzi[ła] treść sentencji postanowienia wydanego w przedmiocie wznowienia postępowania, w sprawie o sygnaturze akt "I [...]" [s. 10 wers 23 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1566/19; w rzeczywistości NSA wskazał "I NS [...]"; s. 9 wers 10 uzasadnienia wyroku I OSK 344/16]. Zdaniem NSA sformułowano ją w taki sposób, że nie wynika z niej czyj wniosek o stwierdzenie zasiedzenia oddalono; Sąd Rejonowy nie zawarł w sentencji żadnego odniesienia do poprzedniego orzeczenia o stwierdzeniu zasiedzenia, które należało wyeliminować z obrotu przed ponownym rozpoznaniem żądania zasiedzenia. (...) NSA wskazał, że zdaniem Sądu II instancji tak organy jak i kontrolowany Sąd nie poczyniły koniecznych w tej sytuacji ustaleń przez pryzmat wynikającego ze sprawy I Ns [...] materiału dowodowego. Uniemożliwia to w aktualnym stanie sprawy przeprowadzenie badania w zakresie koniecznym do ustalenia rzeczywistego przedmiotu sprawy I Ns [...] i jego końcowego rozstrzygnięcia. NSA zauważył, że na etapie postępowania administracyjnego akta sądu powszechnego zostały wprawdzie dołączone do niniejszego postępowania, jednakże nie odniesiono się do nich w uzasadnieniu decyzji, przed zakończeniem postępowania administracyjnego akta zostały zwrócone (s. 9 uzasadnienia wyroku I OSK 344/16 - w błędnie nieponumerowanych aktach Ministra).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w tym stanie sprawy nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dla prawidłowego załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej konieczne było wyjaśnienie wyżej wskazywanych wątpliwości co do skutków prawnych postanowienia Sądu Rejonowego z [...] z dnia [...] czerwca 1994 r., wydanego w sprawie o sygnaturze I Ns [...].(...) NSA podniósł, że "(...)w niniejszej sprawie przesłankę rażącego naruszenia prawa upatruje się w funkcjonowaniu w obrocie w dacie decyzji komunalizacyjnej dowodu podważającego własność Skarbu Państwa w dniu 1 stycznia 1999 r., nieznanego temu organowi, a zatem w wadliwości postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że zanim organ przystąpi do ponownego rozpoznania sprawy, obowiązany jest w pierwszej kolejności odpowiedzieć sobie na pytanie, czy okoliczności powoływane w badanym wniosku o stwierdzenie nieważności stanowią przesłanki postępowania nieważnościowego, w tym wskazywaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłankę rażącego naruszenia prawa, czy też podstawę do wszczęcia innego postępowania nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania. Regulacje obydwu postępowań wykluczają się nawzajem. Nie jest możliwe prowadzenie postępowania nieważnościowego na podstawie okoliczności stanowiących przesłanki wznowienia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowanie wznawia się jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (s. 10-11 uzasadnienia wyroku I OSK 344/16).

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa).

Odpowiadając w pierwszej kolejności na postawione w powyższym orzeczeniu pytanie czy okoliczności powoływane we wniosku stanowią przesłanki wznowienia postępowania (wady formalne) czy stwierdzenia jej nieważności (wady materialne) Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 1566/19 wskazał, że organ prawidłowo przyjął pierwszeństwo postępowania o stwierdzenie nieważności przed postępowaniem o wznowienie. W Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisów, które regulowałyby skutki prawne zbiegu tych dwu trybów weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej. Nie ma przepisu, który zabraniałby wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wcześniej zostało wznowione postępowanie zakończone tą decyzją. W orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest zgodny pogląd o niekonkurencyjności tych trybów. Wady powodujące wznowienie to w zasadzie wady proceduralne, a powodujące stwierdzenie nieważności - z reguły, w większości materialne. Wśród naruszeń przepisów prawa procesowego można bowiem wyróżnić naruszenia ciężkie, kwalifikowane przepisów prawa procesowego, objęte sankcją nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/s. 54). Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Strona może równocześnie żądać wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z tym jednak, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich.

Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc; J. Borkowski , B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 699). W przypadku zbiegu przesłanek dwu trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji administracyjnej pierwszeństwo jednego z nich można określać mając na względzie pierwszeństwo elementów materialnych przed formalnymi. Wskazywane przez skarżącego w niniejszej sprawie wady postępowania komunalizacyjnego to przede wszystkim wady materialne, organ prawidłowo dał prym postępowaniu nieważnościowemu przed postępowaniem wznowieniowym.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznając sprawę po uzupełnieniu i zbadaniu materiału dowodowego oraz kierując się powyższymi wskazaniami NSA [zawartymi w uzasadnieniu wyroku I OSK 344/16] prawidłowo stwierdził nieważność decyzji z [...] sierpnia 2004 r. Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra wyrażone w uzasadnieniu decyzji, że prawomocne oddalenie wniosku Skarbu Państwa o zasiedzenie m.in. w zakresie dawnych działek [...] odpowiadającym działkom aktualnie oznaczonym odpowiednio numerami [...] spowodowało, że w dniu 1 stycznia 1999 r. sporne nieruchomości nie stanowiły własności Skarbu Państwa. Nie podlegały komunalizacji na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 pwur, bowiem nie zostały spełnione przesłanki określone tym przepisem. Mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r., z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, co wojewoda stwierdza w drodze decyzji (art. 60 ust. 1 pwur).

Ów przepis wymaga spełnienia dwu przesłanek tj. nieruchomość musi stanowić w dniu 1 stycznia 1999 r. własność Skarbu Państwa i pozostawać we władaniu właściwej jednostki samorządu terytorialnego na rzecz której następuje przekazanie mienia.

Organ prawidłowo ustalił, załączając akta sprawy I Ns [...], że postanowieniem z [...] czerwca 1994 r. I Ns [...] Sąd Rejonowy w [...] na wniosek W.R. (następcy prawnego J.K.) wznowił postępowanie zakończone postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z [...] marca 1963 r. Ns [...] w części dotyczącej działek nr [...] (dawnych działek hipotecznych nr [...] położonych w [...] przy ul. [...], obręb [...] pochodzących z nieruchomości hipotecznej Miasto [...]) i w tej części wniosek Skarbu Państwa w przedmiocie zasiedzenia spornych nieruchomości oddalił [k. 361-361v akt I Ns [...] Sądu Rejonowego w [...]]. Wobec wątpliwości wyrażonych przez NSA co do treści tego postanowienia "skarżący" [s. 13 wers 14 od dołu uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1566/19; winno być "A.R. dnia 28 maja 2018 r.; k. 390-392 akt I Ns [...]] złożył wniosek do Sądu Rejonowego w [...] o wykładnię tegoż postanowienia. Rozpoznając ten wniosek Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. w sprawie I Ns [...] oddalił wniosek o wykładnię; sprostował oczywiste omyłki pisarskie zawarte w postanowieniu z [...] czerwca 1994 r. I Ns [...] w ten sposób, że "w komparycji postanowienia po wyrazach" na rozprawie w miejsce "sprawy z wniosku tut. Sądu:" nakazał wpisać poprawnie "sprawy na skutek skargi W.R., A.R. i T.K. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem z [...] marca 1963 r., sygn. akt Ns [...] w sprawie z wniosku Skarbu Państwa o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości opuszczonej a w formule sentencji w miejsce sygn. I Ns [...] nakazał wpisać poprawną sygnaturę "Ns [...]." [k. 395-395v akt I Ns [...]]. Sąd Rejonowy prawomocnie usunął wady postanowienia, które budziły wątpliwości. To rozstrzygniecie jest dla organów i Sądu administracyjnego wiążące. Sąd zwrócił uwagę, że analiza akt postępowania w sprawie I Ns [...] wskazuje, że Skarb Państwa reprezentowany przez Urząd Rejonowy w [...] był uczestnikiem tego postępowania i brał w nim czynny udział [k. 237-238, 370,372-373, 374-376 akt I Ns [...]].

Okoliczności te, w szczególności fakt, że Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości w dniu 1 stycznia 1999 r., obligowały organ nadzoru do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji komunalizującej mienie nie podlegające tej komunalizacji przez stwierdzenie w części jej nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na rażące naruszenie art. 60 ustawy z 1998 r. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzecza z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

W niniejszej sprawie zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 pwur, by Województwo [...] mogło uzyskać prawo własności nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z dniem 1 stycznia 1999 r., nieruchomość ta musiała stanowić na tę datę własność Skarbu Państwa. Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość na dzień 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa nie była - co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z 27 czerwca 1994 r. I Ns [...], którym to na skutek wznowienia postępowania oddalono wniosek Skarbu Państwa o zasiedzenie w części dotyczącej działek nr [...] obrębu [...] czyli m.in. nr [...] (z pisma Powiatu [...] z 12 czerwca 2014 r. wynika, że dawna działka hipoteczna nr [...] objęta KW "Miasto [...]" została oznaczona numerem ewidencyjnym [...] obręb [...], a dawna działka hipoteczna nr [...] objęta KW Miasto [...] została oznaczona numerem ewidencyjnym [...] obręb [...] [k. 214-207 czerwonego skoroszytu akt administracyjnych; k. 226v akt I Ns [...]]). Treść tego postanowienia nie budzi wątpliwości. Z sentencji postanowienia wynika w jakiej sprawie postępowanie zostało wznowione, których nieruchomości dotyczy, gdyż zostały one opisane i zawarto rozstrzygnięcie wskazujące, w jakiej części oraz czyj wniosek o zasiedzenie oddalono. Postanowienie to było przedmiotem rewizji Skarbu Państwa - Urzędu Rejonowego w [...], która została odrzucona. Tym samym, zdaniem Sądu, okoliczności przywoływane przez skarżąc[ego] a dotyczące je[go] wiedzy co do stanu prawnego nieruchomości na dzień wydawania decyzji komunalizacyjnej i nakładów poniesionych na sporną nieruchomość w 2005 r. nie zasługują na uwzględnienie. Kwestia poczynionych nakładów i ich rozliczenie nie są przedmiotem postępowania administracyjnego. Okoliczności te nie stanowią dowodu na to, że Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości w dniu 1 stycznia 1999 r. W tej dacie postanowienie Sądu Rejonowego w [...], którym na skutek wznowienia oddalono wniosek Skarbu Państwa o zasiedzenie co do działek [...] było już prawomocne. Postępowanie komunalizacyjne wszczęto po uprawomocnieniu się tegoż postanowienia. W dacie wszczęcia postępowania komunalizacyjnego organ nie dysponował księgą wieczystą dla tej nieruchomości lecz oparł się na protokole oględzin księgi wieczystej [Sprawozdanie z badań ksiąg wieczystych Obręb [...] s. 12 - k. 30 czerwonego skorowidza akt administracyjnych], która to treść została podważona postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 1994 r., w którym to postępowaniu Skarb Państwa (reprezentowany przez Urząd Rejonowy w [...]) był uczestnikiem. Księga wieczysta dla tej nieruchomości została założona po uprawomocnieniu się decyzji komunalizacyjnej. Dane z wypisu z ewidencji gruntów i budynków czy wyrys z mapy ewidencyjnej nie korzysta[ją] z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 3 ust. 1 kwh). Tym samym decyzja stwierdzająca nabycie przez Województwo [...] nieruchomości w zakresie działek [...] obręb [...], przy ul [...] w [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 60 ust. 1 pwur.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że decyzja z [...] sierpnia 2004 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Decyzja wywoła skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. W tym zakresie orzecznictwo sądowe jest ugruntowane. Decyzja z [...] sierpnia 2004 r. nie spowodowała innych skutków materialnoprawnych, jak tylko wykreowanie prawa rzeczowego w postaci prawa własności gruntu opisanego wyżej, przysługującego Województwu [...], zaś wpis w nowo założonej księdze wieczystej KW nr [...] nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego tej decyzji lecz wyłącznie jest jej skutkiem. Decyzja nie wywołała innych skutków w sferze cywilnoprawnej, ponieważ w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej, na przykład umowy przenoszącej własność. Nie można twierdzić (jak czyni to skarżący), że w tej sprawie mają zastosowanie zasady ochrony dobrej wiary, a zwłaszcza zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, gdyż ta będzie chronić ewentualnych nabywców nieruchomości w dobrej wierze i to nabywających ją odpłatnie. Wpis prawa własności do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym podmiotom względem oznaczonej nieruchomości. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że decyzja komunalizacyjna, będąca podstawą wpisu prawa własności do księgi wieczystej, może - na skutek stwierdzenia jej nieważności - odwrócić ów skutek, czyli spowodować wykreślenie deklaratoryjnego wpisu prawa własności nieruchomości, jeżeli okazałby się on wadliwy, bo dokonany na mocy nieważnej decyzji. Zniweczenie skutków decyzji tworzącej prawo może zostać dokonane na drodze administracyjnoprawnej, niezależnie od tego, czy potrzebne są dalsze czynności zmierzające do uzewnętrznienia tego stanu rzeczy. Wobec tego skutek prawny, o jakim mówi organ w zaskarżonej decyzji, nadaje się do zniesienia w drodze czynności organu administracji, dokonanej w ramach jego kompetencji i nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, wywołanego kontrolowaną decyzją.

W ocenie Sądu, zasadnie organ nadzorczy przyjął, że decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2004 r. była w części obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, tj. art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i prawidłowo stwierdził jej nieważność (k. 56, 63-78 akt I SA/Wa 1566/19).

Skargę kasacyjną wywiodło Województwo [...], zastępowane przez r. pr. A.N., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1566/19 w całości, zarzucają art. wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 151 w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 ppsa, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie stwierdził naruszeń prawa, w związku z czym nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy:

1. art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) polegającym na przyjęciu, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2004 r. jest nieważna gdyż narusza w sposób rażący art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm.);

2. art. 145 § 1 pkt 5 kpa przez uznanie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie zaś powinna być ona rozpoznawana w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 i § 2 oraz art. 185 § 1 ppsa wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw; przeprowadzenie rozprawy (k. 89-94, 108 akt I SA/Wa 1566/19).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik A.R., reprezentowany przez adw. P.R., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej (k. 127-128v akt I SA/Wa 1566/19). Pismem z 13 sierpnia 2021 r. uczestnik A.R. wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, bez udziału stron (k. 130-132 akt I SA/Wa 1566/19).

Zarządzeniem z 16 września 2021 r. I OSK 800/21 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm., dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zwrócił się o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy strony wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym; w przypadku wyrażeni zgody poinformował o możliwości przedstawienia w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Pismem z: 24 września 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji; 28 września 2021 r. Dyrektor Naczelny [...]; 29 września 2021 r. Starosta [...], reprezentowany przez adw. L.B.; 1 października 2021 r. adw. P.R. w imieniu A.R., wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismem z 29 września 2021 r. Województwo [...], reprezentowane przez r. pr. A.N., nie wyraziło zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym; wyraziło zgodę na uczestnictwo w rozprawie zdalnej i oświadczyło, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Zarządzeniem z 16 września 2021 r. I OSK 800/21 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (k. 139-151, 152, 161-166, 167, 169, 171, 177-183 akt I SA/Wa 1566/19).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego, przeto stan faktyczny aprobowany zaskarżonym wyrokiem jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 ppsa okazał się niezasadny.

Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku I SA/Wa 1566/19 nie miała miejsca.

Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę w pełnych granicach sprawy administracyjnej (art. 134 § 1 ppsa). Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, w czym dopatruje się naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Sprawa została uprzednio rozpoznana wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2017 r. I OSK 344/16. "Granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 ppsa podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznawał sprawę (art. 183 ppsa) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 bądź 188 ppsa. Rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 ppsa przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 170 ppsa.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji (art. 16 § 1 kpa). Minister trafnie uznał, że decyzja z [...] sierpnia 2004 r. rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) opierając się na teorii gradacji wad, słusznie dopatrując się istnienia w decyzji wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (Borkowski/Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 1015 nb 61; s. 1017, nb 63). Taką wadą był niewątpliwy brak po stronie Skarbu Państwa prawa własności działek nr [...] w dniu 1 stycznia 1998 r., co było konieczne z uwagi na treść art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z 1998 r.

Decyzja komunalizacyjna (czy to podjęta na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz. U. nr 32 poz. 191 ze zm. – jak w sprawie kontrolowanej wyrokiem NSA z 22.10.2018 r. I OSK 2751/17, czy to na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 pwur - jak w niniejszej sprawie), jest aktem deklaratoryjnym. Ten deklaratoryjny charakter decyzji komunalizacyjnej powoduje, że z punktu widzenia rodzaju wady decyzji komunalizacyjnej nie należy przywiązywać zbyt dużej wagi do świadomości organu orzekającego, odnośnie do stanu prawnego nieruchomości, w oparciu o który orzeka on o komunalizacji mienia. Istotniejszy jest bowiem rzeczywisty stan prawny nieruchomości, a więc to, czy w dniu komunalizacji z mocy prawa stanowiła mienie Skarbu Państwa. Nieruchomość obejmująca działki nr [...] (odpowiadające dawnym działkom nr - odpowiednio - [...] nr obrębu [...]) w dniu 1 stycznia 1998 r. nie stanowiła mienie Skarbu Państwa, bowiem prawomocnym postanowieniem z [...] czerwca 1994 r. I Ns [...] Sąd Rejonowy w [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej postanowieniem z [...] marca 1963 r. Ns [...] Sądu Powiatowego w [...] w części dotyczącej działek nr [...] i w tej części wniosek oddalił (art. 365 § 1 kpc). W doktrynie wskazuje się, że art. 172 kc jako przesłanki zasiedzenia wymienia posiadanie i upływ czasu. Posiadanie prowadzące do zasiedzenia musi być samoistne i nieprzerwane (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe. T. II, Wolters Kluwer 2016, s. 285, uw. 1). Z uzasadnienia postanowienia z [...] marca 1963 r. Ns [...] wynika, że postanowieniem tym Sąd Powiatowy w [...] stwierdził nabycie własności nieruchomości z dniem 31 grudnia 1955 r. na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13 poz. 87). Przyczyną oddalenia wniosku o zasiedzenie postanowieniem z [...] czerwca 1994 r. I Ns [...] było uznanie przez Sąd Rejonowy w [...], że doszło do przerwania biegu terminu zasiedzenia działek nr [...].

Tym samym Skarb Państwa nie był w dniu 1 stycznia 1999 r. właściciele, owych działek. Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd, że decyzja z [...] sierpnia 2004 r. w tej części rażąco naruszała prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 60 ust. 1 i 3 pwur), a skutki społeczno-gospodarcze decyzji były niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Wykluczało to uznanie, że w sprawie znaleźć winien zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 kpa (wyrok NSA I OSK 2751/17).

Nie doszło zatem do naruszenia zaskarżoną decyzją art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Skoro Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd prawidłowo oddalił skargę (art. 151 ppsa).

O sprostowaniu oczywistej omyłki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należało orzec na podstawie art. 156 § 3 ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalono.