Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1090/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 56, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 60 ust. 4, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1322/22 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej K. w K., Wspólnoty Mieszkaniowej G. w K., F. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2022 r., znak SKO.ZP/415/146/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1322/22, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej K. w K., Wspólnoty Mieszkaniowej G. w K., F. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 29 sierpnia 2022 r., znak SKO.ZP/415/146/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję, wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz każdego ze skarżących: Wspólnoty Mieszkaniowej K. w K., Wspólnoty Mieszkaniowej G. w K., F. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. kwoty po 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wymienioną wyżej decyzją, po rozpoznaniu odwołań F. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K., Wspólnoty Mieszkaniowej G. w K. i Wspólnoty Mieszkaniowej K. w K. od decyzji nr AU-2/6730.2/75/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z 3 lutego 2022 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...], obr. [...], jedn. ewid. Ś. oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], obr. [...], jedn. ewid. Ś. przy ul. K. w K." oraz umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego "Budowę infrastruktury technicznej na zachodniej części działek nr [...], [...], obr. [...], jedn. ewid. Ś. przy ul. K. w K.":

– w pkt I uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części:

1. obejmującej załącznik nr 1 pkt II. l lit. c zdanie trzecie i w tym zakresie orzekło w następujący sposób: "Zaleca się jednak uwzględnienie minimalnej odległości elewacji projektowanego budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wewnętrznej, zlokalizowanej na dz. nr [...] i [...], obr. [...] Ś. (elewacji wschodniej). W takim przypadku dopuszcza się szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku (elewacji południowej) na poziomie 13 m z tolerancją do 2 m, czyli w przedziale od 11 m do 15 m";

2. obejmującej załącznik nr 1 pkt II. l lit. e od słów "W przypadku" do słów "połaci dachowych" i w tym zakresie orzekło w następujący sposób: "W przypadku zastosowania dopuszczenia należy zastosować wysokość górnej krawędzi elewacji podokapowej, a tym samym poziomu okapu połaci dachowych w przedziale od 10 m do 14 m od poziomu terenu istniejącego. Natomiast wysokość kalenicy będzie wartością wynikową przyjętego kąta nachylenia połaci dachowych od 20° do 35° i przyjętej wysokości okapu połaci dachowych od 10 m do 14 m, czyli przy przyjętej maksymalnej wysokości okapu – 14 m, maksymalnej szerokości elewacji – traktu budynku – 15 m i maksymalnym kącie nachylenia połaci dachowych – 35°, maksymalna wysokość kalenicy dachu projektowanego budynku wyniesie 19,2 m; przy przyjętej minimalnej wysokości okapu – 10 m, minimalnej szerokości elewacji – traktu budynku – 11 m i minimalnym kącie nachylenia połaci dachowych – 20°, minimalna wysokość kalenicy dachu projektowanego budynku wyniesie 12 m";

– w pkt II orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie w mocy.

Skargi na ww. decyzję SKO z 29 sierpnia 2022 r. wnieśli: Wspólnota Mieszkaniowa K. w K., F. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. oraz Wspólnota Mieszkaniowa G. w K. (dwie ostatnie skargi tożsame).

Wspólnota Mieszkaniowa K. w K. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p."), § 12 ust. 1 i 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: "rozporządzenie techniczne"), § 4 ust. 1 oraz 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie planistyczne") – przez brak wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce o nr [...] oraz [...], obr. [...] Ś., określając jedynie zalecenie zachowania odległości elewacji projektowanego budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wewnętrznej zlokalizowanej na dz. nr [...], [...], obr. [...] Ś., podczas gdy wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy (w postaci nakazu, a nie zalecenia) jest niezbędne (i) do zapewnienia ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa osób korzystających z przedmiotowej drogi wewnętrznej, jak również ochrony mienia znajdującego się na drodze, (ii) z uwagi na fakt, że drogę wewnętrzną zlokalizowaną na dz. nr [...], należy potraktować jako drogę od której następuje zabudowa w pierwszej linii;

2. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły (Dz.U. z 2016 r. poz. 1911), art. 101 pkt 5 lit. a i b oraz art. 101 pkt 7 lit. c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm., dalej: "p.o.ś."), § 12 ust. 9 rozporządzenia technicznego, jak również art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez brak zdefiniowania zwrotu "gruntu rodzimego", wskazanego w pkt II pkt 1 lit. b) decyzji, podczas gdy przedmiotowy zwrot powinien zostać doprecyzowany jako obszar, który nie może być zabudowany powierzchniowo lub kubaturowo (także w głąb gruntu) w ramach powierzchni terenu inwestycji kubaturowej, analogicznie do zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie Miasta Krakowa;

3. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 oraz 3 u.p.z.p., jak również art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez wskazanie, że udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie nie mniejszym niż 25%, podczas gdy analizę formy zabudowy, a co za tym idzie powierzchni biologicznie czynnej, należy rozstrzygać w odniesieniu do zabudowy na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...], obr. [...] Ś., gdzie udział powierzchni biologicznie czynnej oscyluje w granicach 45%, a zatem również dla planowanej inwestycji decyzja powinna ustalić taki wskaźnik na poziomie nie mniejszym niż 35%;

4. § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia planistycznego, § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia technicznego przez wadliwe wskazanie, że szerokość elewacji frontowej od ul. K. ustalono od 13 m do 16 m, podczas gdy szerokość elewacji frontowej od ul. K. nie powinna być większa niż 12 m;

5. art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz 2 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez wskazanie, że dla nowej zabudowy ustala się dach płaski, podczas gdy analizę formy zabudowy, a co za tym idzie geometrii dachu, należy rozstrzygać w odniesieniu do zabudowy na dz: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...], obr. [...] Ś., gdzie zastosowano dachy połaciowe dwu i wielospadowe;

6. art. 74 ust. 1 i 2, art. 75 ust. 1 oraz art. 127 ust. 2 pkt 6 p.o.ś. przez brak ustalenia zasad ochrony istniejącej zieleni na działkach sąsiednich, tj. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...], obr. [...] Ś., podczas gdy ustalenie przedmiotowych zasad, w szczególności ustalenia konkretnych odległości i parametrów planowanej zabudowy od istniejącej zieleni, jest niezbędne do ochrony istniejących terenów zielonych m.in. wiekowych drzew znajdujących się na działkach graniczących z planowaną inwestycją;

7. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez brak wyznaczenia linii zabudowy, brak zdefiniowania "gruntu rodzimego", wskazanie zbyt niskiego poziomu powierzchni biologicznie czynnej, wadliwe określenie szerokości elewacji frontowej, brak ustalenia zasad ochrony istniejącej zieleni, co w konsekwencji spowodowało, że organ, w toku wydawania decyzji, nie uwzględnił interesu publicznego i interesów prywatnych, w tym zgłaszanych w postaci wniosków i uwag odwołującego, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych;

b. art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i nierozpoznania całego materiału dowodowego przez brak powtórzenia wizji lokalnej, w której skarżący mógłby wziąć czynny udział, jak również ponowne sporządzenie przez Wydział Kształtowania Środowiska UMK opinii, która uwzględniałaby zasady ochrony zieleni na działkach sąsiednich w sposób precyzyjny z podaniem konkretnych wielkości i parametrów, którymi winien się kierować inwestor sporządzając dokumentację projektową dla obszaru objętego wnioskiem.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji.

Wspólnota Mieszkaniowa G. w K. oraz F. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. w swoich skargach na ww. decyzję SKO zarzuciły naruszenie:

1. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 7 i 77 k.p.a. – przez brak podjęcia odpowiednich kroków zmierzających do ustalenia stanu faktycznego oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób wszechstronny i wyczerpujący, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w oderwaniu od istniejącej sytuacji, z naruszeniem obowiązujących przepisów, które to nieprawidłowości proceduralne przełożyły się następnie na błędną subsumpcje i nieprawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego,

2) art. 80 k.p.a. – przez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o twierdzenia i opinie Inwestora, przyjęte następnie przez organ l instancji, bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego potrzebnego do należytego rozstrzygnięcia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz bez wyjaśnienia kwestii ewidentnie wątpliwych,

3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. – przez pominięcie milczeniem twierdzeń i zarzutów skarżącego, nie odniesienie się i nie wyjaśnienie w sposób należyty i przekonujący poszczególnych okoliczności stanu faktycznego przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia,

2. przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez przyjęcie że nieruchomość objęta planowanym zamierzeniem inwestycyjnym ma dostęp do drogi publicznej,

2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia planistycznego przez niewyznaczenie linii zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego,

3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 rozporządzenia planistycznego przez niekonsekwentne i błędne wyznaczenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej terenu objętego planowaną inwestycją w kontekście usytuowania działki objętej planowaną zabudową, jej powierzchni oraz przyjętego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki,

4) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 6 rozporządzenia planistycznego przez nieprawidłowe i nieprecyzyjne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej budynku objętego planowanym zamierzeniem inwestycyjnym,

5) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 i 8 rozporządzenia planistycznego przez nieprawidłowe i nieprecyzyjne wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu,

6) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego,

7) naruszenie art. 54 pkt 2 lit. a i c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki i wymagania dotyczące zapewnienia ładu przestrzennego oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Strony skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji.

SKO w Krakowie odpowiadając na skargi wniosło o ich oddalenie odnosząc się do zarzutów w uzasadnieniu odpowiedzi.

Postanowieniem Sądu z 23 stycznia 2023 r. zarządzono połącznie spraw z odrębnych skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia a także prowadzenia pod sygn. II SA/Kr 1322/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Sądu sprawa została rozstrzygnięta przez organy z istotnym naruszeniem prawa procesowego, które co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia te dotyczą wzorców normatywnych wynikających z art. 7, art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1 art 80 i art. 107 § 3 k.p.a. O konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji, a nie tylko decyzji zaskarżonej zaważyło przede wszystkim to, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna, a więc dowód spełniający kluczową rolę w procesie ustalania parametrów nowej zabudowy – została sporządzona w wadliwy sposób.

Sąd wskazał, że w części tekstowej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 3 lutego 2022 r., autorka analizy stwierdziła wprost, że "obowiązki organu w zakresie sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej w Wydziale Architektury i Urbanistyki UMK realizowane są wspólnie przez odpowiednich pracowników tego Wydziału i Członków Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego" powołanego zarządzeniem nr 336/2019. Zespół w "sposób czynny uczestniczy w opracowywaniu analiz urbanistyczno-architektonicznych". Autorka analizy przyznała, że z uwagi na określone w zarządzeniu kompetencje: "Zespół Urbanistyczno-Architektoniczny w ramach sporządzonej analizy, formułuje wskazania mające wpływ na jej wynik. (...) Zespół Urbanistyczno-Architektoniczny w sposób czynny uczestniczy w opracowywaniu analiz urbanistyczno-architektonicznych w sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy (...)."

W ocenie Sądu wyniki analizy, a w ślad za tym treść projektu decyzji oraz treść samej decyzji, nie są efektem samodzielnych ustaleń i rozważań osoby, o której mowa w art. 5 u.p.z.p. lub osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Według Sądu w rozpoznawanej sprawie zachodzi uzasadnione podejrzenie, że sporządzający analizę działał zgodnie z wytycznymi Zespołu Urbanistycznego, które mogły mieć charakter polecenia służbowego. Już to uchybienie – zdaniem Sądu – dyskwalifikuje moc dowodową sporządzonej w sprawie analizy.

Według stanowiska Sądu sporządzona analiza jest również wadliwa merytorycznie. Przykładowo Sąd wskazał, że wyznaczając parametr wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, urbanista nie uzasadnił w sposób należyty dlaczego nie nawiązał do średniej z obszaru analizowanego. Wskazał jedynie, że "dla projektowanej zabudowy możliwe i uzasadnione przestrzennie jest wyznaczenie powyższego parametru, zgodnie z wnioskiem, w nawiązaniu do wskaźników i gabarytów sąsiedniej zabudowy mieszkalnej (wskazując m.in. dz. nr [...], [...], [...], [...])". Krytycznie też Sąd ocenił dowolność w doborze ww. działek z analizowanego obszaru – stosownie do wskazań inwestora.

Zastrzeżenia Sądu budził również sposób obliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, polegający potraktowaniu dwóch odrębnych działek ewidencyjnych o nr [...], [...] jako jednej, co przekłada się na obliczoną wielkość średniego wskaźnika powierzchni zabudowy.

Sąd również zakwestionował poprawność pozostałych, wyznaczonych w analizie parametrów. Według Sądu także przy ustalaniu geometrii dachu dokonano przypadkowego doboru działek.

W notatce służbowej z 13 października 2021 r sporządzająca analizę zauważyła, że budynki zlokalizowane wzdłuż ul. K. i ul. G. stanowią pewien kwartał zabudowy, a projektowana zabudowa ma być domknięciem tego kwartału. To spostrzeżenie jest trafne, lecz wbrew temu w sporządzonej analizie nie zdefiniowano szczególnych cech zabudowy w tym kwartale, które mogą determinować nową zabudowę zgodnie z zasadą utrzymania ładu przestrzennego i wkomponowania nowej zabudowy w zastany układ urbanistyczny. Zamiast tego w sporządzonej analizie a następnie decyzji uzasadniając wyniki analizy i parametry zabudowy, w zupełnie ogólny sposób stwierdzono: "Z uwagi na fakt, iż na tym etapie postępowania wymagany jest jedynie koncepcyjny zarys projektowanego zagospodarowania oraz planowanego obiektu, a także nie są znane wszystkie uwarunkowania przestrzenne i architektoniczne oraz techniczne, wynikające z przepisów wykonawczych i istniejącego uzbrojenia terenu, wskazane jest przyjęcie powyższego przedziału, dającego możliwość inwestorowi na wykorzystanie optymalnego rozwiązania urbanistycznego i architektonicznego dla projektowanej zabudowy, bez szkody dla kształtowania istniejącej przestrzeni urbanistycznej, kontynuując charakterystyczną cechę omawianego układu, czyli swobodę i różnorodność w kształtowaniu zabudowy tej części miasta". W ocenie Sądu takie założenie i wnioski są błędne.

Sąd zaznaczył też, że ponownego rozważenia wymaga kwestia realnej dostępności do drogi publicznej w kontekście tego, że jest on przewidziany przez dz. nr [...], która ma oznaczenie Bi – tereny zabudowane. W ocenie Sądu, pożądane jest aby dostęp ten został przedstawiony również graficznie. Kwestia wyznaczenia linii zabudowy od strony wschodniej, drogi na dz. nr [...] wymaga szczegółowego zbadania. Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd, że nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, zlokalizowanego w granicy z działką nr [...], zgodnie z opisanymi zasadami zawartymi w § 4 rozporządzenia planistycznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Opierając skargę na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia planistycznego przez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że poszczególne parametry dla planowanej inwestycji zostały wadliwie wyznaczone z uwagi na ich ustalenie w oparciu o przepisy dopuszczające odstępstwa od podstawowych reguł ich wyznaczania i w wielkości innej niż średnia z obszaru analizowanego, zaś uzasadnienie ich wyznaczenia nie jest przekonujące ani wystarczające – gdy tymczasem organ obszernie i szczegółowo uzasadnił sposób ustalenia każdego parametru, powody, dla których koniecznym i usprawiedliwionym względami przestrzennymi było zastosowanie wyjątkowych unormowań z odwołaniem się do stanu i parametrów zabudowy występującej w całym obszarze analizowanym oraz przy szczególnej analizie zabudowy z otoczenia terenu inwestycji, bacząc na zachowanie wymagań ładu przestrzennego;

2. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia planistycznego przez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że nie do przyjęcia jest odstąpienie w przedmiotowej sprawie od wyznaczenia linii zabudowy od strony wschodniej – drogi na dz. nr 298/20 oraz błędne przyjęcie, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometria dachu zostały wadliwie i dowolnie wyznaczone – podczas gdy:

– brak jest wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku – w odniesieniu do sposobu ustalania poszczególnych parametrów, na czym wadliwość ta ma polegać,

– brak jest wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, jaki wpływ na ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji i szerokości elewacji frontowej ma łączne potraktowanie dz. nr [...] (zabudowanej) i nr [...] (niezabudowanej) jako jednej działki, skoro każdy z tych parametrów wyznaczony jest na poziomie niższym niż średnia, a uwzględnienie tylko zabudowanej dz. nr [...] spowodowałoby ustalenie średniej tych parametrów na wyższym poziomie,

– brak jest wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, jaki wpływ na ustalenie poszczególnych parametrów, w tym wysokości planowanego budynku ma uwzględnienie przy ustalaniu średniej z obszaru budynku na dz. nr [...] o wysokości 31 m, skoro organ nie nawiązał do tego budynku przy ustalaniu wysokości nowej zabudowy w przedziale od 10 m do 15 m Sąd pominął, że inny jest sposób ustalania szerokości elewacji frontowej, a inny wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, co wymusza uwzględnianie innych działek do rozważenia przy każdym z parametrów,

– Sąd pominął, że dz. nr [...] znajduje się w znacznej i zabudowanej części w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, zatem brak było podstaw do jej pominięcia,

– Sąd pominął, że parametry nowej zabudowy zostały ustalone przy uwzględnieniu przede wszystkim cech zabudowy z bezpośredniego sąsiedztwa terenu inwestycji oraz konfiguracji terenu inwestycji, które uniemożliwiają poprzestanie na automatycznym powieleniu średniej poszczególnych parametrów i na tej podstawie wyznaczenie parametrów nowej zabudowy, co zostało wyczerpująco omówione i uzasadnieniu w analizie i decyzji;

3. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 5 ust. 2 rozporządzenia planistycznego przez błędne przyjęcie, że wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji w przedziale od 43 % do 47 %, a więc na poziomie niższym niż średnia z obszaru analizowanego i w oparciu o wyjątek od reguły nie zostało przekonująco uzasadnione – podczas gdy organ I i II instancji szczegółowo wyjaśnił sposób ustalenia tego parametru, wnikliwie przeanalizował wskaźniki zabudowy występujące w całym obszarze analizowanym i wskazał powody, dla których zastosowanie średniej z obszaru i odwzorowanie wskaźnika zabudowy na działkach sąsiednich nie byłoby właściwe;

4. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 6 ust. 2 rozporządzenia planistycznego przez błędne przyjęcie, że wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w przedziale od 13 m do 16 m, a więc na poziomie niższym niż średnia z obszaru analizowanego i w oparciu o wyjątek od reguły nie zostało przekonująco uzasadnione – podczas gdy organ I i II instancji szczegółowo wyjaśnił sposób ustalenia tego parametru, wnikliwie przeanalizował wskaźniki zabudowy występujące w całym obszarze analizowanym i wskazał powody, dla których zastosowanie średniej z obszaru i odwzorowanie wskaźnika zabudowy na działkach sąsiednich nie byłoby właściwe;

5. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 ust. 4 rozporządzenia planistycznego przez błędne przyjęcie, że wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy (wysokość attyki) na poziomie od 10 m do 15 m, a więc na poziomie niższym niż średnia z obszaru analizowanego i w oparciu o wyjątek od reguły nie zostało przekonująco uzasadnione – podczas gdy organ I i II instancji szczegółowo wyjaśnił sposób ustalenia tego parametru, wnikliwie przeanalizował wskaźniki zabudowy występujące w całym obszarze analizowanym i wskazał powody, dla których zastosowanie średniej z obszaru i odwzorowanie wskaźnika zabudowy na działkach sąsiednich nie byłoby właściwe;

6. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 8 rozporządzenia planistycznego przez błędne przyjęcie, że wyznaczenie dla nowej inwestycji geometrii dachu zostało dokonane dowolnie, przez przypadkowy dobór działek – podczas gdy organ I i II instancji szczegółowo wyjaśnił sposób ustalenia tego parametru, wnikliwie przeanalizował wskaźniki zabudowy występujące w całym obszarze analizowanym i wskazał powody, dla których zastosowanie średniej z obszaru i odwzorowanie wskaźnika zabudowy na działkach sąsiednich nie byłoby właściwe;

7. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego przez błędne przyjęcie, że można wyznaczyć linię zabudowy od strony wschodniej – drogi na dz. nr 298/20 – podczas gdy przepisy § 4 rozporządzenia nie nakazują wyznaczenia linii zabudowy od innej strony, niż tej gdzie znajduje się front terenu inwestycji;

8. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że ponownego rozważenia wymaga kwestia realnej dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej, a dostęp powinien być przedstawiony również graficznie – podczas gdy:

– z uzasadnienia wyroku nie wynika, dlaczego bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. K. przez istniejący, przeznaczony do przebudowy zjazd na drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działkach nr [...] i [...], obr. [...] Ś. (z których działka nr [...] stanowi własność inwestora M. sp. z o.o., natomiast działka nr [...] stanowi własność Gminy Miejskiej Kraków), którego fakt zlokalizowania i istnienia na tych działkach został potwierdzony przez zarządcę dróg Zarząd Dróg Miasta Krakowa w opinii z 6 listopada 2020 r. – nie został uznany za realny,

– żaden przepis prawa nie wymaga dodatkowego graficznego przedstawiania w decyzji o warunkach zabudowy dostępu do drogi publicznej – zwłaszcza, że istnienie zjazdu i drogi na ww. działkach potwierdzają zalegające w aktach sprawy mapy sytuacyjno-wysokościowe obrazujące zagospodarowanie terenu;

9. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia planistycznego przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie został sporządzony samodzielnie przez osobę posiadającą uprawnienia, o których mowa w art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p., a w konsekwencji uznanie, że cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wyznaczył urbanista i organ, a Zespół Urbanistyczny – gdy tymczasem w aktach sprawy zalega analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. sporządzona w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, projekt decyzji został przygotowany przez osobę posiadającą wymagane prawem uprawnienia, zaś opinia Zespołu Urbanistycznego – gremium pomocniczego przewidzianego w przepisach wewnętrznych działania Urzędu Miasta Krakowa – miała charakter jedynie niewiążący i brak jest podstaw do twierdzenia, że ustalenia analizy nie miały charakteru samodzielnego.

II. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja Kolegium wraz z decyzją ją poprzedzającą I instancji naruszają przepisy prawa materialnego – podczas, gdy w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia tego naruszenia, a decyzje zostały wydane w sytuacji zaistnienia wszystkich koniecznych warunków z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.;

2. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na wskazaniu jako podstawy prawnej orzeczenia – podczas gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie wskazał, na czym polegało naruszenie przez organ przepisów postępowania określających wzorce postępowania w art. 7, art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

3. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu decyzji i odpowiedzi na skargę, w których Kolegium dokładnie i wyczerpująco odniosło się do zarzutów odwołań i skarg, w tym zwłaszcza w zakresie dotyczącym ustalonych parametrów urbanistycznych, a do których to rozważań Kolegium nie odniósł się Sąd w wydanym wyroku.

Na podstawie powyższych zarzutów, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie złożonych skarg na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 29 sierpnia 2022 r., znak SKO/ZP/415/146/2022 oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wpisu sądowego, opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wpisu sądowego, opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – M. sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg, popierając zarzuty podnoszone przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strony przeciwne nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały w pełni trafne.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku zastrzeżenia Sądu I instancji odnoszą się do: 1) aktywnego udziału pracowników Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK oraz członków Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego w procesie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy; 2) sposobu wyznaczenia wskaźników i parametrów, o których mowa w przepisach rozporządzenia planistycznego oraz 3) dostępu do drogi publicznej terenu objętego ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Pierwsze zastrzeżenie zostało objęte zarzutem oznaczonym jako I.9, w którym Kolegium podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia planistycznego przez ustalenie, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie został sporządzony samodzielnie przez osobę posiadającą uprawnienia, o których mowa w art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p. Odnosząc się do tego zarzutu wypada na wstępie odwołać się do stanowiska przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym funkcjonowanie opiniodawczych zespołów urbanistyczno-architektonicznych "złożonych z osób spełniających wymagania określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. (zob. np. § 3 ust. 1 załącznika do Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa Nr 336/2019 z 15 lutego 2019 r. w sprawie powołania Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego) nie stanowi naruszenia prawa. Wręcz przeciwnie, działanie tego rodzaju zespołów zapewnia większą transparentność procesu przygotowywania projektu decyzji o warunkach zabudowy (...), a tym samym wzmacnia zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP), a także koresponduje z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.)." (wyrok NSA z 15.11.2023 r., II OSK 1623/21, LEX nr 36447960).

Należy też zauważyć, że obok cytowanych w zaskarżonym wyroku fragmentów treści wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, w których jest mowa o udziale członków Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego (s. 25-26 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), autorka tego dokumentu wyraźnie zaznacza, że Zespół ten stanowi integralną część aparatu pomocniczego organu oraz że do zakresu jego działania należy akceptacja lub formułowanie zaleceń i uwag do opracowanych w Wydziale Architektury i Urbanistyki analiz urbanistyczno-architektonicznych.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku przywołane "zalecenia", "uwagi", czy nawet "wskazania" rodzą w ocenie Sądu I instancji uzasadnione podejrzenie, że autorka analizy urbanistyczno-architektonicznej działała zgodnie z wytycznymi tego Zespołu, które mogły mieć charakter polecenia służbowego. Przy czym podejrzenie to – zdaniem Sądu I instancji – uzasadnione, w dalszej części wywodu nie jest poddane weryfikacji. Brak kategorycznego przyjęcia, że w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna i wnioski z niej wynikające są konsekwencją realizacji wytycznych Zespołu, mających charakter polecenia służbowego oraz wskazania na konkretny materiał zgormadzony w aktach postępowania administracyjnego, odzwierciedlający przyjęte przez Sąd stanowisko w tej kwestii, sprawia że samego zachodzącego – zdaniem Sądu – podejrzenia nie można uznać za wystarczającą podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej w oparciu o wnioski tejże analizy.

Warto przy tym zwrócić uwagę na aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się wprost, że udział Zespołu Urbanistycznego oraz Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego w procedurze przygotowującej projekt decyzji o warunkach zabudowy nie tylko nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, ale stanowi procedurę szerszej dyskusji i konsultacji wewnętrznych na etapie poprzedzającym sporządzenie analizy w celu uniknięcia arbitralności w rozstrzygnięciach organu (zob. m.in. wyroki NSA z: 15.11.2023 r., II OSK 1623/21, LEX nr 3644796; 18.01.2024 r., II OSK 1022/21, LEX nr 3694227; 8.02.2024 r., II OSK 1200/21, LEX nr 3709475).

W przypadkach, który miał miejsce również w niniejszej sprawie, podpis złożony pod analizą i wynikającymi z niej wnioskami, poświadcza że analiza urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona przez osobę uprawnioną. To zaś, że analiza została sporządzona w ramach wewnętrznej procedury, przewidującej udział Zespołu Urbanistycznego nie ma tych okolicznościach wpływu na ocenę prawidłowości przeprowadzenia analizy i wynikających z niej wniosków (por. wyroki NSA z 14.07.2020 r., II OSK 326/20, LEX nr 3242420 oraz z 18.07.2023 r., II OSK 2696/20, LEX nr 3619649).

Mając powyższe na względzie należało uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia planistycznego.

Zastrzeżenia Sądu I instancji dotyczące sposobu wyznaczenia wskaźników i parametrów, o których mowa w przepisach rozporządzenia planistycznego zostały zakwestionowane w zarzutach podniesionych w pkt. I.1-7.

Odnosząc się kolejno do oceny poszczególnych wskaźników i parametrów należało przyjąć co następuje:

Podnoszona przez Sąd I instancji konieczność szczegółowego zbadania kwestii wyznaczenia linii zabudowy od strony wschodniej – drogi na dz. nr 298/20 nie znajduje uzasadnienia. Otóż linia zabudowy, o której mowa w przepisach § 4 rozporządzenia planistycznego co do zasady jest ustalana od strony drogi publicznej (por. m.in. wyroki NSA z 22.01.2021 r., II OSK 2389/20, LEX nr 3129517 oraz z 27.01.2022 r., II OSK 1613/19, LEX nr 3306749), którą w tym przypadku jest ul. K. W analizie w sposób szczegółowy i przekonujący wyjaśniono, że odstąpienie od wyznaczenia linii nowej zabudowy od tej drogi, wynika z tego, iż teren inwestycji znajduje się w odległości ok. 20-27 m od granicy z działką drogową, po której przebiega ul. K., a przy tym za budynkami położonymi wzdłuż tej ulicy. Zatem lokalizacja planowanego budynku na terenie będącym przedmiotem ustalenia warunków zabudowy nie ma wpływu na kształtowanie linii zabudowy wzdłuż ulicy K. Powyższe odstąpienie nie było zresztą kwestionowane w zaskarżonym wyroku. Z kolei w odniesieniu do drogi wewnętrznej przebiegającej przez działkę [...] po innej stronie niż strona frontowa planowanego budynku (po przeprowadzonej analizie) zalecono z uwagi na bezpieczeństwo istniejącego ciągu komunikacyjnego zachowanie minimum 3 m odległości elewacji planowanego budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni.

Wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy bez odniesienia się do średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, które dopuszcza § 4 ust. 1 rozporządzenia planistycznego znajduje uzasadnienie w przeprowadzonej analizie, z której wynika, że działki zabudowane znajdujące się w granicach obszaru analizowanego charakteryzują się zróżnicowanymi wskaźnikami wielkości powierzchni zabudowy. Zróżnicowanie to jest spowodowane zarówno wielkością działek, ale również funkcją i formą zabudowy. Stąd też za zasadne należało uznać wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w nawiązaniu do wskaźników i gabarytów sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej.

Także podnoszone w zaskarżonym wyroku błędne – zdaniem Sądu I instancji – potraktowanie dwóch odrębnych działek nr [...] i [...] okazało się zabiegiem właściwym. Otóż wskazane działki tworzą jedną urbanistyczną całość. Działka [...] jest całkowicie zabudowana, natomiast działka [...] jest działka niezabudowaną. Łącznie obie działki wkomponowują w zabudowę działek przyległych, których frontowa część jest zabudowana i koresponduje w tym zakresie z działką nr [...], zaś na ich tyłach znajduje się teren niezabudowany odpowiadający działce [...]. Słusznie zatem wskazuje organ w skardze kasacyjnej, że odrębne potraktowanie działek nr [...] i [...] nie odzwierciedlałoby cech zabudowy tego kwartału.

Ocenę łącznego traktowania w analizie działek nr [...] i [...] należy również odnieść do zastrzeżeń Sądu I instancji dotyczących wyznaczania szerokości elewacji frontowej. Ponadto wyznaczenie tego parametru na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia planistycznego znajduje swoje uzasadnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej, z której wynika że odstąpienie od kierowania się średnią szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym zostało podyktowane: 1) zróżnicowaniem parametrów budynków znajdujących się w tym obszarze; 2) kształtem działki inwestycyjnej; 3) nawiązaniem do szerokości elewacji frontowych sąsiednich budynków mieszkalnych. Przyjęte rozwiązanie, w ocenie autorki analizy, nie tylko nie zaburza ładu przestrzennego, ale pozwala na spójne uzupełnienie urbanistycznej tkanki analizowanego obszaru.

Tak jak przy wyznaczaniu wyżej wskazanych parametrów, tak i w przypadku wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, odstąpienie od standardowego sposobu wyznaczenia tego parametru, wynika z przeprowadzonej analizy, która wykazała znaczne zróżnicowanie wysokości obiektów, uzależnione przede wszystkim od ich funkcji. W tych okolicznościach nawiązanie do wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków sąsiednich należało uznać za uzasadnione.

Ustalenie kolejnego parametru, a mianowicie geometrii dachu – wbrew stanowisku Sądu I instancji, którego motywów próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie nastąpiło w sposób dowolny. W analizie zaznaczono bowiem, że w obszarze nią objętym występują zarówno budynki o dachach płaskich oraz budynki kryte dachami połaciowymi dwu lub wielospadowymi o różnych kątach nachylania połaci dachowych. Z uwagi zaś na dominację obiektów z dachami płaskimi ustalono, że również planowana zabudowa będzie pokryta dachem płaskim przy równoczesnym dopuszczeniu częściowego zadaszenia połaciowego.

Ze wskazanych powyżej względów należało podzielić stanowisko Kolegium podniesione w zarzutach ujętych w pkt. I.1-7.

Jako zasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jest on związany z: 1) wyrażonymi przez Sąd I instancji wątpliwościami co do realnego dostępu do drogi publicznej z terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na to, że jedna z działek służąca dostępowi do drogi publicznej ma oznaczenie Bi oraz 2) brakiem przedstawienia tego dostępu w formie graficznej.

W tym względzie słusznie podnosi Kolegium, że planowany zjazd został wyznaczony przez istniejący już zjazd (przeznaczony do przebudowy) przebiegający przez działkę inwestora (nr [...]) oraz działkę gminną (nr [...]) i zaakceptowany przez zarządcę dróg Zarząd Dróg Miasta Krakowa w opinii z 6 listopada 2020 r. W tych okolicznościach wymóg ponownego rozważenia realności dostępu do drogi publicznej nie jest konieczny, zwłaszcza gdy zważy się, że przy określaniu dostępu do drogi publicznej terenu objętego ustaleniami warunków zabudowy należy przyjąć rzeczywisty stan faktyczny nieruchomości (faktyczną możliwość wykorzystania danego terenu pod zjazd). Nie sposób też uznać by brak graficznego przedstawienia dostępu terenu do drogi publicznej miałby wpływ na wynik sprawy, a tym samym doprowadził do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Uwzględnienie podniesionych przez Kolegium zarzutów naruszenia prawa materialnego sprawia, że również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. okazał się usprawiedliwiony. Przepis ten należy do tak zwanych przepisów wynikowych. Oznacza to, że jego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Zatem skuteczność zarzutów naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego powoduje tym samym skuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegającego na przywołaniu w zaskarżonym wyroku tego przepisu jako podstawy prawnej orzeczenia – podczas gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie wskazał, na czym polegało naruszenie przez organ przepisów postępowania określających wzorce postępowania w art. 7, art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Opisane w tym zarzucie okoliczności świadczą bowiem nie tyle o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegającym na wskazaniu jako podstawy prawnej orzeczenia, ile na braku wyjaśnienia dlaczego Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, na czym to naruszenie polegało i dlaczego według Sądu I miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co zatem idzie na niedostatecznym wypełnieniu wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Błędne było też zarzucenie zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na nieodniesieniu się do stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu decyzji i odpowiedzi na skargę.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Z cytowanego przepisu nie wynika bowiem, by Sąd musiał się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem uwag wyżej poczynionych oraz podda ocenie te z zarzutów podnoszonych w skargach, które – z uwagi na zakwestionowanie poprawności analizy urbanistyczno-architektonicznej i jej wyników – nie były przedmiotem rozpoznania.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości, ponieważ przyczyną uruchomienia postępowania kasacyjnego, a następnie uchylenia zaskarżonego wyroku okazała się wadliwa ocena zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji.