Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1276/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 399 ust. 1 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1087
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] Parku Narodowego na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 sierpnia 2024 r. znak KR.RUZ.4219.1.11.2023 w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej [...] Parku Narodowego kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 5 lipca 2023 r., znak: [...], wydaną m.in. na podstawie art. 388 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 5, art. 389 pkt 1, art. 393 ust. 4, art. 397 ust. 3 pkt 2, art. 400 ust. 1, 6 i 7, art. 401 ust. 1, art. 403 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 407 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.), Dyrektor ZZ w Krakowie PGW Wody Polskie udzielił O. w S. pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne obejmujące wprowadzanie oczyszczonych ścieków przemysłowych stanowiących mieszaninę ścieków bytowych, przemysłowych ścieków technologicznych z budynków produkcyjnych oraz wód opadowych lub roztopowych do wód powierzchniowych cieku "bez nazwy" w km 1+675 w zlewni rzeki [...] wylotem zlokalizowanym na działce nr [...] obręb [...], gmina S.

Decyzją z 7 sierpnia 2024 r., znak: KR.RUZ.4219.1.11.2023, wydaną po rozpatrzeniu odwołania [...] Parku Narodowego, Dyrektor RZGW w Krakowie PGW Wody Polskie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że wnioskodawczyni decyzją Starosty [...] z 16.03.1999 r. uzyskała pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie oczyszczonych ścieków do rowu melioracyjnego będącego dopływem potoku [...] z terminem obowiązywania do dnia 31 grudnia 2002 r. Z jej uzasadnienia wynika, że O. do 10 czerwca 1998 r. posiadała pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie oczyszczonych ścieków do ziemi eksploatację oczyszczalni ścieków udzielone decyzją Wojewody [...] z 8.05.1995 r. W dniu 31.12.2002 r. Starosta [...] wydał decyzję, w której w pkt VI udzielił wnioskodawczyni pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków bytowych, technologicznych i wód opadowych do rowu melioracyjnego w zlewni rzeki [...] z terminem obowiązywania do dnia 31 grudnia 2012 r. Z jej uzasadnienia wynika, że "z uwagi na położenie oczyszczalni w granicach [...] Parku Narodowego i ochronę potoku [...] zostały zmniejszone wskaźniki zanieczyszczeń w ściekach oczyszczonych w zakresie BZT5, zawiesiny ogólnej i substancji ekstrahujących się eterem naftowym w stosunku do najwyższych dopuszczalnych zgodnie z ww. Rozporządzeniem MOŚZNiL". Następnie decyzją Starosty [...] z 02.01.2013 r. udzielono wnioskodawczyni pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych biologicznie rozkładalnych, ścieków bytowych powstałych w związku z działalnością Spółdzielni i ścieków opadowych z terenu Spółdzielni do rowu w zlewni rzeki [...], ustalając termin obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego do 01 stycznia 2023 r.

Z analizy przekazanych przez organ pierwszej instancji wyników pomiarów ilości i jakości oczyszczonych ścieków wprowadzanych przez O. do odbiornika wykonanych przez laboratorium posiadające akredytację wynika, że nie przekraczały one dopuszczalnych wskaźników zanieczyszczeń i że O. dotrzymuje warunków pozwolenia wodnoprawnego.

Z analizy protokół kontroli MWIOŚ wynika, że próbka odprowadzanych ścieków pobrana 6 lipca 2023 r. do badań laboratoryjnych bezpośrednio z wylotu wykazała znaczne przekroczenia norm jakościowych dopuszczonych przepisami prawa. Jak wynika z protokołu sytuacja ta miała charakter incydentalny, a Spółdzielnia podjęła szereg działań zaradczych zmierzających do poprawy pracy oczyszczalni, co potwierdziły wyniki pobranej do badania próbki ze studzienki na kanale odpływowym w dniu, które nie wykazywały przekroczeń dopuszczalnych wartości określonych w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym. Również protokół kontroli przeprowadzonej w 2024 r. nie wskazuje na nieprawidłowości w zakresie pracy zakładowej oczyszczalni ścieków.

W odwołaniu wniesiono o zaostrzenie kryteriów, jakie muszą spełniać odprowadzane ścieki, tak aby spełniały normy jakościowe jak dla wody odbiornika, która powinna spełniać wymogi co najmniej II klasy jakości. Zaostrzenie warunków wprowadzania ścieków do wód może mieć miejsce wówczas, gdy istniejące urządzenia oczyszczające umożliwiają ich osiągnięcie (art. 82 pkt 1 Prawa wodnego). Analiza wyników pomiarów jakości oczyszczonych ścieków wprowadzanych przez O. do odbiornika wskazuje, że zakładowa oczyszczalnia ścieków nie umożliwia osiągnięcia takiego stopnia oczyszczenia ścieków.

Ustawa o ochronie przyrody nie wprowadza żadnych ograniczeń ochronnych w stosunku do otulin parków. Oczyszczone ścieki O. odprowadzane są wylotem do tego samego odbiornika od końca lat 60. XX wieku. Organ odwoławczy nie stwierdził przesłanek odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego (art. 399 Prawa wodnego). Z kolei zgodnie z art. 396 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać: ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyłączeniem okoliczności, o których mowa w art. 66; ustaleń planów ochrony i planów zadań ochronnych dla obszarów chronionych; ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym; ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy; ustaleń programu ochrony wód morskich; ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych; ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z; przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych. Z powyższego wynika, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jest zasadą, a odmowa udzielenia takiego pozwolenia możliwa jest tylko w sytuacjach określonych prawem, jednak żadna z takich sytuacji nie zachodzi.

W wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze [...] Park Narodowy wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zobowiązanie organu do wydania decyzji odmownej i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie:

1) art. 399 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 2 i 8 Prawa wodnego przez wydanie pozwolenia mimo przesłanek negatywnych, tj. naruszenia ustaleń Planu Ochrony dla PN oraz wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i wynikających z przepisów odrębnych, czyli z ustawy o ochronie przyrody;

2) art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez nieuwzględnienie i błędne określenie w zaskarżonej decyzji funkcji otuliny parku narodowego i błędne stwierdzenie, że w ustawie o ochronie przyrody brak jest ograniczeń dotyczących otuliny parków narodowych;

3) art. 15 ust. 1 pkt 6 i pkt 3 ustawy o ochronie przyrody przez nieuwzględnienie obowiązującego na terenie parku narodowego zakazu w zakresie zanieczyszczania i dokonywania zmian obiektów przyrodniczych, obszarów oraz zasobów, tworów i składników przyrody, jak również zakazu zabijania dziko występujących zwierząt;

4) art. 52 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 6 ust. 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt przez niezastosowanie obowiązującego na terenie PN zakazu dokonywania naruszeń w zakresie dziko występujących zwierząt gatunków objętych ochroną gatunkową;

5) art. 6 ust. 9b ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieuwzględnienie celu publicznego w postaci ochrony zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody;

6) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa przez niezebranie i nierozpatrzenie wszelkich okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezałatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej.

W uzasadnieniu skargi wskazał na wstępie, że sporna działka zlokalizowana jest w otulinie PN – obszaru Natura 2000 "[...]" [...] w odległości ok. 600 m od jego granicy, a w kierunku południowym od niej znajduje się wąwóz opadający bezpośrednio do doliny [...]. Rzeźba terenu wymusza tam spływ powierzchniowy bezpośrednio na teren PN. Skarżący zwrócił uwagę na to, że w zaskarżonej decyzji jest mowa o incydentalnym znacznym przekroczeniu norm jakościowych (próbka ścieków z 6 lipca 2023 r.) i podkreślił, że nie można z góry zakładać, że taka sytuacja nie wydarzy się ponownie. Tymczasem nawet sporadyczne odprowadzanie cieczy tego typu mogłoby nieodwracalnie zmienić unikalne środowisko PN (gatunki zagrożone wyginięciem). Zdaniem skarżącego decyzja powinna określać niższe niż maksymalne wartości stężeń dla ścieków, ponieważ może dojść do kumulacji zanieczyszczeń – potok będzie rozprowadzał nierozcieńczone ścieki, bo prowadzi niewielką ilość wody, a trzeba uwzględnić to, że dwie inne oczyszczalne odprowadzają już do niego ścieki. Zachowanie różnorodności biologicznej zasobów przyrodniczych jest celem utworzenia PN i zależy od utrzymania w dobrym stanie korytarzy ekologicznych, a tymczasem zaskarżona decyzja negatywnie wpłynie na główny wodny korytarz ekologiczny PN (art. 5 pkt 2 u.o.p.), naruszając art. 117 ust. 1 pkt 2 u.o.p. Oddziaływanie ścieków będzie negatywnie wpływało na przedmiot ochrony w sposób istotny i ciągły. Dojdzie do bezpośredniej negatywnej ingerencji w priorytetowe siedlisko przyrodnicze ujęte w Dyrektywie Siedliskowej (91E0 Łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe), co będzie skutkowało pogorszeniem ich stanu przez istotne zanieczyszczanie przepływającej przez nie wody potoku – stoi to w sprzeczności z art. 33 ust. 1 i 2 u.o.p.

Skarżący podkreślił, że rozporządzenie MGMiŻŚ ustalające normy dla ścieków przemysłowych zakłada, że ścieki będą znacznie rozcieńczone wodą cieku, do którego zostały odprowadzone. Tymczasem dane za ostatnie 35 lat wskazują na to, że odpływ ze zlewni zmniejsza się. W XIX w. w potoku żyło 18 gatunków ryb, w tym 7 gatunków aktualnie chronionych prawem krajowym, a 4 prawem europejskim. Obecnie stwierdzono w nim tylko 2 gatunki. Te zmiany gatunkowe liczebności ryb były skutkiem zanieczyszczenia wód ściekami pochodzącymi głownie z mleczarni i dlatego zaleceniem ochronnym w stosunku do ichtiofauny potoku jest konsekwentne ograniczanie zanieczyszczenia wody. Zaskarżona decyzja uniemożliwi osiągnięcie celu PN i obszaru Natura 2000, którym jest nie tylko ochrona obecnie żyjących gatunków zwierząt, ale także poprawa warunków siedliskowych w celu przywrócenia na ten teren gatunków chronionych (np. głowacz białopłetwy, głowacz pręgopłetwy). Nastąpi pogorszenie miejsca życia bobra, wydry, żaby trawnej.

Skarżący zwrócił uwagę na to, że dopuszczono stężenia, które nie odpowiadają rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie klasyfikacji stanu ekologicznego, potencjału ekologicznego i stanu chemicznego oraz sposobu klasyfikacji stanu jednolitych części wód powierzchniowych, a także środowiskowych norm jakości dla substancji priorytetowych (azot ogólny: 30 mg N/l zamiast do 3,50 mg N/l; fosfor ogólny: 2 mg P/l zamiast 0,35 mg P/l; BZT5: 25 mg O2/l zamiast do 4,1 mg O2/l).

Niezrozumiała jest argumentacja organu, który twierdzi, że "oczyszczone ścieki [...] odprowadzane są wylotem do tego samego odbiornika od końca lat 60. XX.", kiedy to właśnie ten proces doprowadził praktycznie do wymarcia ichtiofauny. Jeżeli – jak twierdzi organ – zakładowa oczyszczalnia ścieków nie umożliwia osiągnięcia takiego stopnia oczyszczenia ścieków, to należy podjąć prace modernizacyjne, a nie godzić się na dalsze zanieczyszczanie zlewni PN.

Ścieki, jeżeli już mają być odprowadzane do zlewni potoku, muszą spełniać nie tylko kryteria stawiane ściekom przemysłowym, ale kryteria dla wody, jaka powinna w nim płynąć. Powinny spełniać wymogi co najmniej 2 klasy jakości (dla wód dobrej jakości). Tylko przestrzeganie takich norm pozwoli na przywrócenie właściwego stanu jako środowiska życia gatunków prawnie chronionych. Tymczasem wody potoku wykazują znaczne przekroczenia wartości szkodliwych biogenów (związków azotu i fosforu), BZT5, ChZT-Cr oraz zawiesiny; dlatego wg danych WIOŚ klasyfikowane są poza V klasą czystości, wskutek czego życie biologiczne na niektórych odcinkach zamiera.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW w Krakowie PGW Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł m.in., że powoływanie się przez skarżącego na ogólne przepisy dot. ochrony przyrody należy rozpatrywać w kategoriach nadużycia prawa, zważywszy, że wnioskodawca prowadzi działalność od wielu lat. Wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym normy są dozwolone przepisami prawa i zastosowanie ich nie narusza żadnego prawnie wiążącego zakazu. Organ nie naruszył art. 5 pkt 14 u.o.p. (przepis zawiera definicję otuliny, nie stanowił podstawy prawnej decyzji), art. 15 ust. 1 pkt 6 u.o.p. (wydane pozwolenie nie przesądza automatycznie o zanieczyszczeniu środowiska), art. 52 ust. 1 pkt 7 i 8 u.o.p. (przepis kompetencyjny stanowiący podstawę wydawania zakazów), art. 6 ust. 9b u.g.n. (nie orzekano o celu publicznym), art. 399 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 2 i 8 Prawa wodnego (pozwolenie wodnoprawne obejmuje dopuszczalne prawem ilości i substancje i nie stanowi naruszenia jakichkolwiek prawnie wiążących zakazów).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

1/ Na wstępie zaznaczenia wymaga, że skarga została uwzględniona z uwagi na brak zweryfikowanych ustaleń faktycznych w istotnych dla sprawy kwestiach, a zatem naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 84 k.p.a.

Zgodnie z art. 399 i 396 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2024.1087 t.j., dalej "p.w."):

Art. 399.

1. Wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli:

1) projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8;

2) projektowany sposób korzystania z wód dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony.

2. Wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli zakład planujący korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków.

Art. 396.

1. Pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać:

1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyłączeniem okoliczności, o których mowa w art. 66;

2) ustaleń planów ochrony i planów zadań ochronnych dla obszarów chronionych;

3) ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym;

4) ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy;

5) ustaleń programu ochrony wód morskich;

6) ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych;

7) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

8) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych.

Jak wynika z akt sprawy, ciek wodny odbiera oczyszczone ścieki z O. "[...]" na działce zlokalizowanej w otulinie [...] Parku Narodowego (OPN) – obszaru Natura 2000 "[...]" [...] w odległości ok. 600 m od jego granicy. Na początkowym odcinku nie występuje przepływ wód, tylko ścieki z O.; dopiero poniżej, na długości 1675 m następuje dopływ wód ze zlewni naturalnej /operat wodnoprawny – k. 122/. Oczyszczone ścieki wpadają do zlewni rzeki [...], przepływającej przez całą długość OPN.

Jak chodzi o charakterystykę Jednolitej Części Wód Powierzchniowych (JCWP) – JWC rzecznej "[...]", to w ocenie tego stanu za lata 2020-2012 wskazano w tabeli (dostępna w sieci) stan ogólny – zły, ocena ryzyka nieosiągnięcia celu środowiskowego - zagrożona Przy terminie osiągnięcia celu środowiskowego podanym na 2021r. – wskazano, że w zlewni JCPW występuje presja komunalna, w programie działań zaplanowano działania podstawowe, obejmujące uporządkowanie gospodarki ściekowej, które miały być wystarczające, aby zredukować tę presję w zakresie wystarczającym dla osiągnięcia dobrego stanu.

Aktualnie organy prezentują dwa przeciwne stanowiska.

W operacie wodnoprawnym przedstawionym przez O. wskazano, że oczyszczone ścieki nie wpływają negatywnie na stan środowiska gruntowo – wodnego, na stan flory i fauny, potencjał ekologiczny, w tym ichtiofaunę. Wskazano tamże, że w wyniku planowanej działalności nie powstaną żadne zagrożenia dla położonych w bliskim i dalszym sąsiedztwie form ochrony przyrody.

W tym miejscu należy przypomnieć rolę operatu wodnoprawnego ( art. 409 p.w.).

Operat wodnoprawny, pomimo że powinien być przygotowywany przez osobę posiadającą wiadomości specjalne i odpowiednie doświadczenie nie jest opinią biegłego, lecz dokumentem prywatnym, który stanowi dowód podlegający ocenie także w trybie zasad ogólnych postępowania dowodowego, gdyż musi opierać się na prawidłowych, rzetelnych i dających się zweryfikować organowi i stronom postępowania danych dotyczących przedmiotu opracowania ( wyrok NSA z dnia 28 października 2020 r. II OSK 2593/20 LEX nr 3090586). Operat wodnoprawny jest narzędziem wspomagającym podjęcie decyzji organu wydającego pozwolenie wodnoprawne, stąd musi zawierać cały dostępny materiał dowodowy wraz z dogłębną analizą wszystkich uwarunkowań prawnych, technicznych czy też środowiskowych. Powinien rozwiązywać dane zagadnienie w sposób kompleksowy z uwzględnieniem wszystkich stron, narażonych na oddziaływanie zamierzonego korzystania z wód. Organ powinien pamiętać, że operat wodnoprawny sporządzany jest na zlecenie i w interesie zamawiającego-wnioskodawcy, dlatego też szczególnym obowiązkiem organu jest staranna analiza jego zawartości, także w kontekście sprawdzenia odpowiednich i aktualnych danych z wykorzystaniem aktualnych (a nie archiwalnych) metod opracowania ( wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 marca 2018 r. II SA/Wr 223/17 LEX nr 2499735). Stosownie do art. 414 ust. 6 p.w., zbadanie aktualności informacji zawartych w przedłożonym przez stronę wnioskującą operacie wodnoprawnym oraz dokonanie niezbędnych ustaleń co do spełnienia wskazanych w tym przepisie okoliczności obciąża prowadzący postępowanie organ i powinno nastąpić w toku postępowania administracyjnego. Organ ten, jako wyspecjalizowany z zakresu prawa wodnego, powinien więc ustalić treść dokumentów o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 tej ustawy, a następnie zbadać w oparciu o istniejący już operat wodnoprawny, czy w sprzeczności z nimi nie pozostaje sposób korzystania z wód, co do którego został złożony wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego ( wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r. II SA/Rz 326/20, LEX nr 3052588). I wreszcie, co istotne, "Organ administracji nie jest związany treścią operatu wodnoprawnego przedłożonego przez podmiot ubiegający się o pozwolenie wodnoprawne, jeśli idzie o wskazanie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. W szczególności istnienia takiego związania nie sposób zasadnie wywodzić z treści art. 132 ust. 3 p.w. (obecnie art. 409 ust. 2 pkt 1-przypis autora), który określa jedynie wymaganą zawartość części graficznej operatu i nie daje żadnych podstaw do wnioskowania o zasadach tudzież zakresie oceny operatu przez organ". Jak z tego wynika kwestia oddziaływania sposobu korzystania z wód może być, a niekiedy powinna być przedmiotem badania przez organ.

W wypadku kontrolowanej sprawy taka konieczność wyniknęła ze stanowiska Dyrektora Parku, który zgodnie z art. 8e ust. 1 u.o.p. realizuje ustalenia planu ochrony, o którym mowa w art. 18, lub zadań ochronnych, o których mowa w art. 22, oraz wydaje zarządzenia dotyczące funkcjonowania parku narodowego, w tym określające sposoby udostępniania obszarów parku narodowego.

Dyrektor OPN bowiem zaprezentował całkowicie odmienne stanowisko, niż wynikające z operatu wodnoprawnego. Podkreślił on, że określone w decyzji dopuszczalne normy wskaźników zanieczyszczeń są najwyższymi dopuszczalnymi wartościami stężeń dla ścieków i utrzymanie ich jest równoznaczne z wyrażeniem zgody na odprowadzanie takich ścieków do zlewni [...]. Zagrożeniem jest bowiem niewielka i zmniejszająca się ilość wody prowadzona przez P. (dane potwierdzone literaturą przedmiotu), co sprawi, że będzie on odprowadzał praktycznie nierozcieńczone ścieki. Będzie to zagrożenie dla siedlisk gatunków chronionych, będzie mieć negatywny wpływ na wodny korytarz ekologiczny OPN. Będzie dochodziło do bezpośredniej negatywnej ingerencji w priorytetowe środowisko przyrodnicze, ujęte w Dyrektywie Siedliskowej UE-910 Łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe. Będzie to również zagrożenie dla ryb ( opisane w skardze). Dyrektor wskazał, że w XIX wieku żyło w [...] 18 gatunków ryb, w tym 11 gatunków aktualnie chronionych. Obecnie stwierdzono występowanie 2 gatunków. Dyrektor podkreślił, co wynika również z operatu wodnoprawnego, że istniejący zasadniczy system oczyszczania O. funkcjonuje od 1968r. i jeżeli nie umożliwia większego stopnia oczyszczenia ścieków, to należy podjąć prace modernizacyjne, a nie godzić się na dalsze zanieczyszczanie zlewni parku narodowego.

Reasumując, każda ze stron zajmuje przeciwne stanowisko w kwestii zanieczyszczania bądź nie zlewni rzeki [...], a tym samym terenu [...] Parku Narodowego – najwyższej formy ochrony przyrody.

Ramy prawne działania organów władzy publicznej wyznacza ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r.o ochronie przyrody (Dz.U.2024.1478 t.j.dalej "u.o.p."). W art. 4 ust. 1 wskazano: 1. Obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Natomiast ust. 2 powiada: 2. Organy administracji publicznej są obowiązane do zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody. Przy czym, jak to słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r. II OSK 651/07 LEX nr 539901: "Obowiązek dbałości organów administracji publicznej oraz innych podmiotów o przyrodę winien następować w granicach obowiązującego prawa, z poszanowaniem interesu indywidualnego".

Mając na względzie wskazaną oczywistą konieczność uwzględniania obowiązującego prawa, należy podnieść, że cytowany już art. 399 ust. 1 p.w. w zw. z art.396 ust. 1 pkt 2 p.w. pozwala na odmowę zezwolenia wodnoprawnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia planu ochrony i planów zadań ochronnych dla obszarów chronionych. W kontrolowanej sprawie będzie zatem chodziło o ustalenia zawarte w Rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 6 lipca 2021r. (DZ.U. 2021 poz. 1432) w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Ojcowskiego Parku Narodowego. Wynika z niego, że obszar OPN jest jednocześnie obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty Dolina Prądnika (PLH 120004). Jak chodzi o cele ochrony pod kątem zagadnień badanych w sprawie, to w załączniku do rozporządzenia wskazano (między innymi) , oprócz ogólnych celów ochrony przyrody, że:

1.4. Celem ochrony ekosystemów wodnych jest:

1) utrzymanie lub poprawa bilansu wodnego oraz stanu ekologicznego i stanu chemicznego wód, tak aby osiągnąć co najmniej dobry stan ekologiczny i dobry stan chemiczny wód powierzchniowych;

(...)

5) utrzymanie lub odtworzenie różnorodności biologicznej i naturalnych procesów zachodzących w ekosystemach wodnych, z uwzględnieniem:

a) zachowania czystości wód powierzchniowych i podziemnych,

b) zachowania lub odtwarzania siedlisk organizmów wodnych,

c) zachowania reliktowych gatunków flory i fauny wodnej,

d) zachowania różnorodności siedlisk, charakterystycznych zespołów i zgrupowań organizmów wodnych i ziemnowodnych, e) zapewnienia niezakłóconego, naturalnego przebiegu procesów przyrodniczych,

(...)

i) uzyskania dobrego stanu i potencjału ekologicznego wód,

(...)

1.8. Celem ochrony siedlisk przyrodniczych jest:

1) zachowanie lub odtworzenie właściwego stanu naturalnych i półnaturalnych siedlisk przyrodniczych; 2) zapewnienie odpowiednich warunków życia gatunkom zwierząt roślin i grzybów, związanym z siedliskami przyrodniczymi;

3) przeciwdziałanie wszelkim przekształceniom i zaburzeniom pochodzenia antropogenicznego zmierzającym do zaburzenia naturalnych procesów zachodzących w biocenozie siedlisk.

1.11. Celem ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Dolina [...] (PLH120004), zwanego dalej "obszarem Natura 2000 [...]", pokrywającego się z obszarem Parku jest zachowanie jego integralności i spójności z siecią obszarów Natura 2000 na Wyżynie [...] oraz utrzymanie i przywrócenie właściwego stanu siedlisk przyrodniczych, gatunków roślin, zwierząt i grzybów oraz ich siedlisk – występujących na tym obszarze i będących przedmiotami ochrony, w szczególności: - wymienionych szczegółowo w Rozporządzeniu.

Załącznik kończy tabela wskazująca między innymi na istniejące i potencjalne zagrożenia wewnętrzne i zewnętrzne oraz ich skutki dla obszaru Parku. Pod Lp.27 znajdujemy jako identyfikację zagrożenia – zanieczyszczenie wód i gleby ściekami bytowymi, środkami ochrony roślin, nawozami, odpadami i metalami ciężkimi. Przeciwdziałać temu ma między innymi promowanie i wspieranie działań zmierzających do budowy kanalizacji lub indywidualnych oczyszczalni ścieków.

Wbrew stanowisku organu, w ocenie Sądu zapisy rozporządzenia nie mają charakteru wyłącznie emblematycznego, hasłowego, nie do zastosowania w praktyce. Gdyby tak rzeczywiście było, park narodowy, który jest najwyższą formą ochrony przyrody w Polsce, utraciłby podstawowy cel jego utworzenia, jakim jest zgodnie z art. 8 ust. 2 u.o.p. zachowanie różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenie właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenie zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów. Zdaniem Sądu, cele ochrony tworzą równocześnie zadania dla administracji parku, ale także nakładają pewne obowiązki na organy administracji publicznej, co wynika z art. 4 u.o.p., albowiem parki narodowe to dobro ogólnospołeczne.

W niniejszej sprawie wylot ścieków oczyszczonych nie znajduje się na terenie OPN, ale w jego otulinie. Otulinę zgodnie z art. 11 ust. 1 u,o,p, wyznacza się na obszarach graniczących z parkiem narodowym. Zgodnie z art. 5 pkt 14 u.o.p. otulina oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Jak to trafnie wskazał NSA w wyroku z 29.05.2023r. II OSK 2294/22, publ. CBOSA – "Należy raz jeszcze podkreślić, że otulina nie jest chroniona tak samo jak park narodowy, ale jest obszarem o istotnym znaczeniu i jej zagospodarowanie podlega ograniczeniom. Pełni swoistą funkcję, którą należy uwzględnić przy tworzeniu studium, co wyraża się w konieczności jego uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego. Otulina, chociaż nie jest formą ochrony przyrody, służy zabezpieczeniu parku. Z tego względu jej funkcja nie może być wykładana w oderwaniu od potrzeb parku i konieczności ochrony przyrody".

Tak więc wylot ścieków oczyszczonych znajduje się w otulinie OPN, natomiast dyrektor OPN twierdzi, że ścieki o najwyższym dopuszczonym stężeniu, prowadzone do zlewni [...] ( wodnego korytarza ekologicznego) – degradują rzekę oraz tym samym żyjące w niej organizmy i otoczenie, a zatem naruszają cele ochrony Parku. Gdyby tak rzeczywiście było, to miałby zastosowanie art. 399 ust. 1 pkt 1 p.w. Nie miałoby przy tym znaczenia, że wspomniane najwyższe możliwe stężenie pozostaje w zgodzie z Rozporządzeniem w sprawie substancji szczególnie szkodliwych, skoro tolerowanie dalej tej sytuacji prowadziłoby do powolnego niszczenia przyrody Parku (nie mówiąc już o awaryjnych, nawet jednostkowych sytuacjach, gdy następuje zrzut ścieków nieoczyszczonych). Tak więc w ocenie Sądu, powinnością organów jest doprowadzić do sporządzenia opinii biegłego czy zespołu biegłych, którzy wskażą, czy taki wpływ w rozumieniu degradacji przyrody Parku w istocie ma miejsce. CSM w S. wskazuje w operacie wodnoprawnym, że oczyszczalnia działa od 1968r., zaś z tego samego operatu wynika, że zmodernizowano od tego czasu tylko stację osadników. Wygląda zatem na to, że od lat 60-tych nie zmodernizowano oczyszczalni jako całości, co jest w okolicznościach sprawy dość znamienne.

Pierwszym zatem zadaniem organów jest z pomocą biegłych ustalenie, czy i jaki negatywny wpływ na wody i organizmy rzeki [...] ma przesył ścieków oczyszczonych w obecnym stężeniu i czy narusza to w konsekwencji cele ochrony Parku.

2/ Przypomnieć należy, że w odwołaniu Dyrektor OPN zawarł tak żądanie z uwagi na cele ochrony Parku zakazu ich odprowadzania, jak i żądanie zmniejszenia parametrów ścieków. O celach ochrony Parku i możliwych skutkach ich naruszenia była już mowa. Należy zatem przejść do drugiego zagadnienia, a mianowicie kwestii zmniejszenia stężenia substancji szkodliwych. Powiada o tym art. 82 prawa wodnego:

art. 82.

Organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, ustalając warunki wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, może określić w pozwoleniu wodnoprawnym wartości zanieczyszczeń w ściekach:

1) niższe niż najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2, jeżeli istniejące urządzenia oczyszczające umożliwiają ich osiągnięcie;

2) wyższe niż najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2, jeżeli dotrzymanie najwyższych dopuszczalnych wartości nie jest możliwe mimo zastosowania dostępnych technik i technologii oczyszczania ścieków oraz zmian w procesie produkcji, a jednocześnie stan wód odbiornika i ich podatność na eutrofizację rozumianą jako wzbogacanie wód biogenami, w szczególności związkami azotu lub fosforu, powodującymi przyspieszony wzrost glonów oraz wyższych form życia roślinnego, w wyniku którego następują niepożądane zakłócenia biologicznych stosunków w środowisku wodnym oraz pogorszenie jakości tych wód, pozwala na dokonanie odstępstw

Organ II instancji przeszedł nad tym zagadnieniem do porządku dziennego, wskazując, że istniejące urządzenia nie umożliwiają obniżenia wskaźników i że świadczą o tym w jego ocenie wyniki pomiarów jakości oczyszczonych ścieków wprowadzonych przez O. do odbiornika. W ocenie Sądu organ nie zbadał dostatecznie tej kwestii, i Sąd ma tu na względzie zbadanie możliwości samych urządzeń.

Nadto, powstaje pytanie, które zadał także Dyrektor OPN, czy jeśli O. dysponuje urządzeniami zasadniczo z końca lat 60, to czy taka sytuacja ma determinować zanieczyszczanie Parku, zakładając, że ma ono miejsce?

Przechodząc do wykładni art. 82 ust. 1, rzeczywiście, literalne jego odczytanie, a w szczególności zestawienie z ustępem 2-gim mogłoby wskazywać na taką interpretację. Jednak w ocenie Sądu nie można na tym poprzestać.

Przepis art. 82 ust. 1 p.w. to odpowiednik art. 40 ust. 5 prawa wodnego z 2001r. Na tle tego ostatniego przepisu wskazać można załącznik nr 2 (dostępny w sieci) do opinii Biura Studiów i Ekspertyz na temat rządowego projektu ustawy z druku 3601 pod względem zgodności z Ramową Dyrektywą Wodną (2000/60/WE). Załącznik nr 2 zawierał stanowisko Krajowej Rady Gospodarki Wodnej w sprawie projektu ustawy i zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. W stanowisku tym wskazano na wątpliwości powstające na tle tego przepisu:

"Z omawianą tu problematyką łączy się zagadnienie uznaniowego obostrzania wymagań w stosunku do standardów emisyjnych wynikających z aktów wykonawczych do ustawy, wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3. Chodzi o nowy ust. 5 w art. 41, zamieszczony w projekcie ustawy. Przewiduje on, że organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustalając warunki wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi może określić wartości zanieczyszczeń w ściekach niższe niż najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń w ściekach, jeśli istniejące urządzenia oczyszczające umożliwiają ich osiągnięcie. Wątpliwości budzi uznaniowy charakter takiego rozstrzygnięcia oraz brak związku z interesem środowiska. Obostrzanie norm mogło by mieć jakiś sens, gdyby było podyktowane potrzebami ochrony wód. Wiązanie takich skutków wyłącznie z charakterem urządzeń nie znajduje uzasadnienia: ani przyrodniczego, ani ekonomicznego".

Do powyższego trzeba dodać, że tak odczytywany przepis, aktualnie art. 82 ust. 1 p.w. - w żaden sposób nie dopinguje przedsiębiorcy do polepszenia standardów oczyszczalni, do jej modernizacji czy wyposażenia w najnowsze lub po prostu nowsze urządzenia, aby poprawić stan wypuszczanych ścieków. Zatem tak czytany przepis jest przepisem martwym, albowiem można założyć, że zainteresowane podmioty nie będą modernizować oczyszczalni, jeśli tylko z "istniejącymi urządzeniami" utrzymają się w dopuszczalnych stężeniach.

Z tego względu w ocenie Sądu przepis ten należy powiązać funkcjonalnie, dokonując jego wykładni, z istniejącymi na danym terenie przepisami dotyczącymi docelowego stanu środowiska i stwierdzić, że istniejące urządzenia to także urządzenia dostępne na rynku, które należy wziąć pod uwagę zakładając, że powinny być przez danego przedsiębiorcę zastosowane. Przepis ma uznaniowy charakter, ale w ocenie Sądu organ w takiej sytuacji jak omawiana, gdyby doszedł do wniosku że istnieje zagrożenie dla Parku Narodowego, a jednocześnie nie jest ono tego rodzaju, aby odmówić udzielenia wodnoprawnego - powinien rozważyć jego zastosowanie, biorąc pod uwagę urządzenia istniejące na rynku, a nie tylko istniejące w danej oczyszczalni. Oczywiście i tutaj może być przydatna opinia specjalisty, albowiem można przedsiębiorcy stawiać jedynie wymagania możliwe do osiągnięcia. Pamiętać bowiem należy, że uznaniowy charakter decyzji nakłada na organy obowiązek wnikliwego ustalenia stanu faktycznego oraz prawidłowej oceny zebranych dowodów. Ocena, czy przesłanki z art. 82 pkt 1 p.w. istnieją w konkretnej sprawie, może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego oraz dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych.

Reasumując, w świetle wskazanych przepisów prawa materialnego organy, a zwłaszcza organ II instancji wobec twierdzeń odwołania, nie dokonały istotnych w sprawie ustaleń faktycznych, dla poczynienia których konieczna jest ekspertyza specjalisty ( specjalistów). Tym samym naruszyły w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy, art. 7 i 77 k.p.a.. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W sytuacji zatem, gdy strona postępowania kwestionuje ustalony stan faktyczny, nawet dopiero na etapie postępowania odwoławczego, to rolą organu II instancji, który przecież rozpatruje sprawę w jej całokształcie, jest ten rzeczywisty stan faktyczny sprawy ustalić (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2020 r. IV SA/Wa 2199/19 LEX nr 2782020).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy przy pomocy opinii specjalistycznej zbadają, czy istnieją przesłanki do odmowy wydania pozwolenia, bądź też do ustalenia niższych wartości stężeń substancji szkodliwych w ściekach, niż maksymalne określone rozporządzeniem , bądź też – że nie ma podstaw do jednego lub drugiego.

Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p0.s.a. orzeczono jak w sentencji.