Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 944/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 ust. 3 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Wójt Gminy G. po rozpatrzeniu wniosku inwestora J. Z. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa szklarni na działce nr [...], budowa szklarni na działce nr [...], rozbudowa szklarni na działce nr [...], budowa zbiornika retencyjno-chłonnego na działce nr [...] wraz z budowa niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie Gospodarstwa Ogrodniczego "[...]" w B. , gmina G.".

Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy G., po rozpatrzeniu wniosku inwestora J. Z., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie szklarni, rozbudowie istniejącej szklarni, przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 15kV na linię kablową wraz z budową stacji transformatorowej oraz budowie zbiornika retencyjnego na wodę deszczową w zabudowie zagrodowej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości B. , obręb B. , gmina G., określonej na załączniku graficznym decyzji.

Wnioskiem z dnia [...] r. inwestor J. Z. wystąpił do Starosty [...] o udzielenia pozwolenia na budowę I etapu ww. inwestycji, na działkach nr [...], i [...] w miejscowości B. , obręb B. , gmina G.. W następstwie rozpatrzenia tego wniosku Starosta G. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę I etapu inwestycji obejmującej: 1) budowę szklarni o powierzchni użytkowej [...] wraz z wewnętrznym systemem gromadzenia wody opadowej w obiegu zamkniętym przy wykorzystaniu [...] wewnętrznych retencyjnych zbiorników stalowych o pojemności łącznej [...] oraz instalacją wodną; 2) budowę łącznika między projektowaną szklarnią nr [...], a istniejącą szklarnią nr [...]; 3) budowę płyty żelbetowej na odpady roślinne wraz ze szczelnym zbiornikiem na odcieki o V = 2 m3, na działkach nr [...], i [...] w miejscowości B. , obręb B. , gmina G..

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący M. P., właściciel działki nr [...]. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji, iż przedmiotowa decyzja wydana została niezgodnie z prawem, bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz nie uwzględnia interesów stron.

W uzasadnieniu odwołania skarżący stwierdził, że jest stroną przedmiotowego postępowania, a organ I instancji niezgodnie z prawem nie przyznał mu tego statusu. Powołując się na definicję strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, zawartą w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, która ogranicza liczbę stron do tych podmiotów, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu wskazał, że konkretyzacja obszaru oddziaływania obiektu powinna uwzględniać specyfikę danej inwestycji oraz że w obszarze oddziaływania mogą się znajdować nieruchomości, które bezpośrednio nie graniczą z terenem inwestycji. Podniósł, że choć w niniejszej sprawie inwestycja nie ma być prowadzona na działce [...] (sąsiadującej bezpośrednio z jego działką nr [...]), to jednak cała nieruchomość inwestora graniczy z nieruchomością będącą własnością skarżącego. W przypadku tak dużej inwestycji jej oddziaływanie nie ograniczy się, zdaniem skarżącego, do granic nieruchomości, lecz w zakresie hałasu, emisji spalin (kotłownia), naświetlenia itp. będzie te granice znacznie przekraczać. Skarżący zarzucił organowi zbyt krótkie prowadzenie postępowania - przez 2 dni. W tak krótkim czasie trudno, zdaniem skarżącego ustalić, czy wniosek wraz z załącznikami jest kompletny i poprawny. Nie sposób przeprowadzić jakiekolwiek postępowania mającego zweryfikować, czy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę jest spójny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z poprzedzającą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie można też przyjąć, że organ był w stanie wykonać czynności takie jak ocena wniosku, jego kompletności i poprawności, ustalenie stron postępowania, przeprowadzenie postępowania dowodowego, sprawdzenie całej dokumentacji, uprawnień osób ją sporządzających oraz dokonanie oceny, czy poprzedzające wydanie pozwolenia na budowę decyzje są zgodne ze złożonym wnioskiem. Podkreślając, że zaskarżona decyzja dotyczy tylko pierwszego etapu inwestycji skarżący stwierdził, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, ażeby tak podzielona inwestycja stanowiła samodzielną całość i że inwestor pomimo obowiązku wynikającego z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wykazał, że objęte jego wnioskiem obiekty będą stanowiły samodzielną funkcjonalną całość. Ponadto, jak zaznaczył, w pozwoleniu na budowę, które obejmuje część zamierzenia inwestycyjnego musi się znaleźć projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia, a brak o tym jakichkolwiek informacji w zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł także zarzuty dotyczące nie spełnia wymogów wynikających z ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). Zarzucił też brak spójności i jednorodności wydanych w czasie procesu inwestycyjnego decyzji, tj. o środowiskowych uwarunkowaniach, o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania wskazując, że skarżący nie był na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i że w związku z tym nie służy mu odwołanie od decyzji organu I instancji. Wyrokiem z dnia [...] r., wydanym na skutek skargi M. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił ww. postanowienie z dnia [...]. wskazując, że w sytuacji, gdy odwołanie wnosi podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jego odwołanie, a jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania stwierdzi, że podmiot ten nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to zobowiązany jest on wówczas wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego

W następstwie rozpatrzenia odwołania skarżącego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej powoływanej jako kpa) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej powoływanej jako pb), orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż planowana inwestycja obejmuje I etap zamierzenia, w skład którego wchodzi: 1) budowa szklarni o powierzchni użytkowej 10 282,65 m2 wraz z wewnętrznym systemem gromadzenia wody opadowej w obiegu zamkniętym oraz instalacją wodną; 2) budowa łącznika między projektowaną szklarnią nr [...], a istniejącą szklarnią nr [...]; 3) budowa płyty żelbetowej na odpady roślinne wraz ze szczelnym zbiornikiem na odcieki na działkach nr [...] Zatem, jak prawidłowo ustalił organ I instancji, nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W związku z tym nie przysługuje mu przymiot strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z art. 28 ust. 2 pb, będącym lex specialis w stosunku do art. 28 kpa, stroną tego postępowania są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stanowiąca zaś własność skarżącego działka nr [...] znajduje się w oddaleniu od terenu inwestycji, obejmującego działki nr [...] Od tego terenu oddziela ją bowiem działka nr [...], na której nie będzie realizowane planowane przedsięwzięcie. Zatem z samego faktu, że właścicielem działki nr [...] (nie stanowiącej terenu inwestycji) jest również inwestor nie można wywodzić, że działka skarżącego, sąsiadująca z działką nr [...], znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że nie znalazł norm prawa materialnego, które inwestycja ta naruszałaby w stosunku do skarżącego, jak również nie ustalił, by inwestycja wprowadzała jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu skarżącego. Wskazał, że powoływane przez skarżącego okoliczności dla uzasadnienia statusu strony (hałas, emisja spalin, naświetlenia itp.) zaliczane są do immisji, o których mowa w art. 144 Kodeksu cywilnego, tymczasem przepis ten chroni właścicieli nieruchomości sąsiednich jedynie wówczas, gdy zakłócenia w korzystaniu z nieruchomości zaistniały i przekraczają przeciętna miarę. Nie dotyczy on natomiast działań przyszłych i hipotetycznych. Dopiero więc w sytuacji występowania zakłóceń przekraczających przeciętną miarę, właściciele nieruchomości sąsiednich będą mogli skorzystać z art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego. Roszczeń wynikających z ww. przepisu można domagać się na drodze postępowania cywilnego. Wynika z tego, jak stwierdził organ, że zarzut nadmiernego hałasu, emisji spalin, czy naświetlenia jest bezzasadny. W chwili obecnej, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie ma podstaw, by sądzić, że inwestycja spowoduje zakłócenia, naruszające prawa skarżącego. Kwestia ta pozostaje w sferze jego obaw, niepopartych żadnymi dowodami. Tym bardziej więc, jak podsumował organ, bezzasadne byłoby przyznanie skarżącemu statusu strony postępowania. Podkreślając, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa prawo wniesienia odwołania od decyzji I instancji służy jedynie stronie, organ odwoławczy stwierdził, że skoro skarżący nie jest stroną, to tym samym nie ma prawa wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, czego konsekwencją jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że wbrew stanowisku organu, posiada on przymiot strony. Podniósł, że samo odwołanie się do art. 28 ust. 2 pb nie jest w pełni wystarczające do zrekonstruowania przymiotu strony przedmiotowego postępowania. Dodatkową okolicznością jest, że pozwolenie na budowę obejmuje tylko I etap inwestycji. Organ odwoławczy przyjął, że skarżący nie jest stroną, albowiem na tym etapie inwestycji nie można mówić o jej oddziaływaniu na jego nieruchomość. Nie można jednak uznać za dopuszczalną taką koncepcję, w myśl której przymiot strony byłby uzależniony od etapu objętego pozwoleniem. Samo więc podzielenie inwestycji na etapy ma służyć tylko realizacji inwestycji, a nie zaś, jak podkreślił skarżący, powodować eliminację podmiotów z kręgu stron. Ograniczenie inwestycji do jej I etapu nie pozbawiło zatem skarżącego praw strony. Mając na uwadze, że inwestycja wykonana w całości będzie oddziaływała na nieruchomość skarżącego, to pominięcie jednej działki na I etapie realizacji inwestycji nie może pozbawiać skarżącego jego uprawnień. Zdaniem skarżącego, aby w sposób prawidłowy ustalić, kto jest stroną postępowania należy również dokonać oceny, czy podział inwestycji na poszczególne etapy spełnia wymogi przewidziane w art. 33 ust. 1 pb, tj. wymów aby obiekt lub zespoły obiektowe stanowiły samodzielną funkcjonalną część oraz wymów przedstawienia projektu zagospodarowania działki dla całego przedsięwzięcia. W tym kontekście skarżący zarzucił, że organy obu instancji w ogóle nie dokonał analizy wniosku pod względem spełniania merytorycznych przesłanek z art. 33 ust. 1 pb. W ocenie skarżącego przeprowadzenie prawidłowej analizy w tym zakresie umożliwiałoby dokonanie ustalenia, iż wniosek nie spełnia przesłanek pozwalających na etapowanie inwestycji, a zamierzeniem inwestora jest doprowadzenie do sytuacji, w której skarżący zostałby odsunięty od udziału w postępowaniu. Ponadto skarżący wskazał na aktualność podniesionych przez niego wcześniej zarzutów dotyczących istniejących rozbieżności pomiędzy wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, a uzyskanymi na poprzednim etapie decyzjami Wójta Gminy G. o warunkach zabudowy oraz o środowiskowych uwarunkowaniach. Treść tych rozbieżności wskazuje, jak stwierdził skarżący, że inwestor na etapie występowania z wnioskiem o pozwolenie na budowę, dokonał na tyle istotnych zmian, które nie są spójne z wskazanymi decyzjami.

W odpowiedz na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istotny przedmiotowej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżącemu prawidłowo odmówiono przyznania statusu strony postępowania i umorzono postępowanie odwoławcze na postawie art. 138 § 1 ust. 3 kpa, a więc czy zasadnie stwierdzono, że skarżący nie był legitymowany do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r.

Krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, dalej powoływanej jako prawo budowlane). Przepis ten bowiem definiuje pojęcie strony w tym postępowania stanowiąc, że są nią poza inwestorem, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z przytoczonej definicji wynika, że aby uzyskać status strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę muszą być spełnione kumulatywne dwie przesłanki tj. określony podmiot musi posiadać tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego lub trwałego zarządu oraz jego nieruchomość musi znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu. Zaistnienie obu tych przesłanek łącznie przesądza o posiadaniu statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i oznacza, że dany podmiot (właściciel sąsiedniej nieruchomości, użytkownik wieczysty, zarządca) posiada interes prawny w tym postępowaniu. Posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę uwarunkowane jest zatem kategorią podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego oraz obszarem oddziaływania obiektu. Oznacza to, że samo bycie właścicielem (użytkownikiem wieczystym, zarządcą) nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji nie jest wystarczające do posiadania interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, lecz konieczne jest również pozostawanie nieruchomości sąsiedniej w zasięgu oddziaływania inwestycji. Tym samym właściwe określenie i rozumieniu obszaru oddziaływania obiektu jest kluczowe i niezbędne do ustalenia interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a w konsekwencji przesądzające o kręgu stron tego postępowania.

Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przywołany przepis nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do przepisów odrębnych, w oparciu o które wyznacza się obszar oddziałania obiektu. Do przepisów tych zalicza się przepisy powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Należą do nich nie tylko przepisy prawa administracyjnego, w tym szczególności przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, zagospodarowania przestrzennego czy prawa wodnego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności, m.in. art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego. Pozwolenie na budowę nie może bowiem naruszać obowiązującego porządku prawego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2209/14; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2089/13; z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2002/13). W sytuacji więc, gdy z wymienionych (przykładowo) przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. To zatem istnienie przepisów prawa materialnego, które nakładają określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową terenu determinuje obszar oddziaływania obiektu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2209/14; z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1296/10; z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06).

Z powyższego wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę organ administracji ma obowiązek każdorazowo ustalić wszystkie okoliczności związane z tym, czy konkretne przepisy odrębne nie wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu w związku z realizacją inwestycji i na ich podstawie, w sytuacji ustalenia - na gruncie określonej normy prawa materialnego - okoliczności, które mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego obejmujący te nieruchomości. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Nie ma przy tym znaczenia czy został naruszony interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego obszaru oddziaływania obiektu nie należy wiązać tylko z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości. Okoliczność, że obiekt budowlany spełnia określone przepisami wykonawczymi wymagania i wyznaczone przez organ parametry nie oznacza braku oddziaływania obiektu na otoczenie. Nawet bowiem nieponadnormatywne oddziaływanie może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności (por. wyroki N.: z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I. O. 2209/14; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I. O. 2089/13; z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt I. O. 451/13; z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt I. O. 664/12; z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt I. O. 282/12; z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. atk II OSK 2508/11). Dlatego też brak jest podstaw do utożsamiania obszaru oddziaływania obiektu z normatywnym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości. Przymiot strony nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względnie normy, lecz wynika z okoliczności oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiedniej. Przesądzające zatem dla przyznania statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest stwierdzenie, że dana nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji z uwagi na istnienie okoliczności, które mogłyby stanowić w świetle przepisów odrębnych, w tym art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, ograniczenie w możliwości zagospodarowania tej nieruchomości. Ustalenie tych okoliczności i tym samym wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu wymaga wzięcia pod uwagę rodzaju i charakteru konkretnej inwestycji, jej indywidualnych cech charakterystycznych, a także sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając przy tym (a nie utożsamiając z obszarem oddziaływania) treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Zaznaczy przy tym należy, że obszarem oddziaływania obiektu, w zależności od sytuacji faktycznej, mogą być objęte nieruchomości nawet znacznie oddalone od danego obiektu, ale też niekiedy oddziaływanie planowanego obiektu może ograniczać się jedynie do działki, na której będzie on zrealizowany.

W niniejszej sprawie, jak wynika z treści decyzji wydanej w I instancji, realizacja całej zamierzonej inwestycji została rozłożona na etapy, a decyzja organu I instancji o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] r. dotyczyła I etapu realizacji inwestycji, a więc budowy szklarni wraz z wewnętrznym systemem gromadzenia wody opadowej i instalacją wodną, budowy łącznika między szklarniami oraz płyty żelbetowej na działkach o nr [...], i [...]. Z akt sprawy wynika, że inwestor w ramach realizacji procesu inwestycyjnego uzyskał wcześniej tj. przed wydaniem ww. pozwolenia na budowę, decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...]. oraz decyzję środowiskową z dnia [...] r., które to decyzje określały, że zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie obejmuje również budowę zbiornika retencyjnego na działce nr [...]. Działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działką skarżącego nr [...].

Z powyższego wynika, że wydane w sprawie pozwolenie na budowę dotyczyło jedynie pierwszego etapu inwestycji. Kwestię etapowego realizowania inwestycji w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 33 ust. 1 pb. Zgodnie z treścią tego przepisu pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Z przytoczonego przepisu wynika, że ustawodawca nawet w przypadku tzw. etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Przy czym, w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu. To właśnie projekt zagospodarowania działki lub terenu z uwagi na swoją zawartość stanowi tę część projektu budowlanego, która pozwala na ocenę oddziaływania projektowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, czyli przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich musi być dokonywana z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko - jak nieprawidłowo uczyniono to w przedmiotowej sprawie - poszczególnych jego etapów (patrz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 410/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2016r., sygn. akt II OSK 2484/15; wyrok NSA z dnia 8 września 2016r., sygn. akt II OSK 1564/15 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to że realizacja inwestycji etapami nie ma wpływu na oceną obszaru oddziaływania inwestycji, jako że w takiej sytuacji krąg stron postępowania powinien być tożsamy z tym, który występowałby w postępowaniu o pozwolenie na budowę całego zamierzenia inwestycyjnego.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że aby prawidłowo ustalić, czy skarżący powinien być stroną postępowania zakończonego pozwoleniem na realizację pierwszego etapu inwestycji, należało uwzględnić uwarunkowania wynikające z projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego - zgodnie z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 pb. Tego jednak organ nie uczynił, wskazując w decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, że stanowiąca własność skarżącego działkę nr [...] nie znajduje się obszarze oddziaływania obiektu, gdyż działkę tę oddziela od terenu inwestycji - obejmującej działki nr [...] - działka nr [...]. Wskazana argumentacja organu w świetle poczynionych wyżej uwag jest nieprawidłowa, albowiem oparta jest ona nie na analizie całego zamierzenia inwestycyjnego, leczy jedynie pierwszego jego etapu. Jak wykazano to wyżej, realizacja inwestycji etapami nie ma wpływu na oceną obszaru oddziaływania inwestycji, gdyż o tym ostatnim decyduje całość zamierzonego przedsięwzięcia, a nie jego poszczególny etap. Dokumentem, w oparciu o który dokonuje się weryfikacji całości przedsięwzięcia jest w świetle art. 33 ust. 1 pb projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. To zatem w oparciu o ten dokument należało przeprowadzić ocenę oddziaływania projektowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich. Organ odwoławczy pominął jednak ten kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy dokument, czym naruszył art. 33 ust. 1 pb, a także proceduralne przepisy art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nieustalenie przez organ w ramach toczącego się postępowania i pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Uznając zatem, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie dla określania kręgu stron postępowania miały przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pb analizowane z uwzględnieniem treści art. 33 ust. 1 pb, jako że pozwolenie na budowę dotyczyło jedynie pierwszego etapu inwestycji, Sąd z uwagi na pominięcie kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentu, tj. projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, na postawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) uchylił zaskarżoną decyzję, z uwagi na nieuwzględnienie treści przepisu art. 33 ust. 1 pb, mającego w okolicznościach przedmiotowej sprawy istotne znacznie dla oceny obszaru oddziaływania inwestycji i tym samym ustalenia kręgu stron postępowania. Z uwagi na zakres rozstrzygnięcia organu II instancji, który dotyczył oceny legitymacji skarżącego do bycia stroną postępowania administracyjnego, Sąd nie objął kontrolą legalności kwestii związanych z oceną merytorycznej pozwolenia na budowę, uznając to za przedwczesne. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.