Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1623/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 53a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 8 sierpnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. i J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2049/22 w sprawie ze skargi M.L. i J.L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2022 r. nr 825/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w P. Nr 113/2022 z dnia 31 maja 2022 r., 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.L. i J.L. solidarnie kwotę 1604 (jeden tysiąc sześćset cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. oddala wniosek D.H. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 24 lutego 2023 r., VII SA/Wa 2049/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę M.L. i J.L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z 27 lipca 2022 r. nr 825/2022, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, M.L., J.L., G.N., M.C., J.M., P.P., J.C., T.Z. (wnioskodawcy) pismem z 16 marca 2021 r. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie (PINB) o podjęcie czynności kontrolnych "w sprawie zgodności z obwiązującymi przepisami zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości". W uzasadnieniu wnioskodawcy podali, że na terenie działki o nr ew. [...] prowadzona jest komercyjna działalność gospodarcza w postaci stadniny koni z usługami polegającymi m. in. na udzielaniu lekcji jazd konnych. Z tego względu na działce powstały takie obiekty budowlane jak dwa parkingi, hala namiotowa trwale z gruntem związana, boksy, budynek magazynowy, szereg budynków gospodarczych, dom jednorodzinny. Teren posiada również wyodrębniony plac ćwiczebny i ujeżdżalnię.

2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 2049/22 kolejno wskazano, że PINB, po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, pismem z 22 lipca 2021 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego na żądanie wnioskodawców "w sprawie zgodności z obwiązującymi przepisami zagospodarowania terenu działki nr ew. [...]".

Następnie PINB w dniu 4 października 2021 r. przeprowadził kontrolę nieruchomości, podczas której ustalił, że zdemontowano konstrukcję hali namiotowej, a elementy konstrukcji złożono na terenie działki; w dniu 12 października 2021 r. organ powiatowy uzyskał od Wójta Gminy R. informację, że w zasobach archiwalnych jego urzędu nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku, zaś w rejestrze "Ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej" z 1987 r., stanowiącym zasoby archiwum gminnego, zamieszczono wpis o decyzji wydanej w dniu 12 maja 1987 r. nr 50/87, zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego we wsi L., którego inwestorem była D.D. PINB uzyskał informację z Archiwum Państwowego w Warszawie Oddział w [...], że w zespole archiwalnym nie przechowuje się dokumentacji budowlanej, wobec czego brak jest decyzji nr 50/87. PINB uzyskał od D.H. (inwestor) informację, że: "wg szkicu: bud. 1 i 2 - budynek mieszkalny z garażem w bryle wybudowany na podstawie decyzji Naczelnika Gminy R. nr AJ50/87 z dnia 14.05.1987 r.; bud. 3 - stajnia powstała z budynku gospodarskiego zakupionego w 1984 r. razem z całą posesją; bud. 4 - łącznik z mieszkaniem na pierwszym piętrze; bud. 5 - pom. socjalne, siodlarnia, poczekalnia, paszarnia; bud. 3, 4 i 5 były budynkami gospodarskimi, po zakupie nieruchomości przeprowadziłam remont; bud. 6 - obiekt tymczasowy zgłoszony do Starostwa w dniu 20.07.2021 r. na 180 dni, przeznaczony do rozbiórki; bud. 7 - w trakcie rozbiórki zgłoszonej do Starostwa bez sprzeciwu w 2021 r. jesienią; bud. 8 - hala namiotowa rozebrana latem 2021 r.; 9 i 10 - to nie są boksy, tylko padoki zewnętrzne, w których w ciągu dnia przez parę godzin chodzą konie; 11 - ujeżdżalnia zewnętrzna otwarta, służąca jako element miejsca treningowego dla koni". PINB otrzymał także kopię decyzji Naczelnika Gminy R. z 14 maja 1987 r. nr A/50/87, zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego na terenie dz. nr 80 położonej we wsi L., kopię zaświadczenia z 21 września 2021 r. o braku sprzeciwu w sprawie zgłoszenia z 20 lipca 2021 r. budowy tymczasowego budynku gospodarczego nietrwale połączonego z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce przed upływem 180 dni na dz. nr ew. [...] oraz kopię szkicu sytuacyjnego.

2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że PINB decyzją z 31 maja 2022 r., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.), oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm., uPb), umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na żądanie wnioskodawców "w sprawie zgodności z obwiązującymi przepisami zagospodarowania terenu przedmiotowej działki". W uzasadnieniu tej decyzji organ powiatowy wskazał, że uprawniony był do wszczęcia postępowania administracyjnego wyłącznie z urzędu. Wszczęcie postępowania na żądanie wnioskodawców było błędne, gdyż przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a uPb, zaś zgodnie z art. 53a ust. 1 uPb postępowanie uregulowane w tym rozdziale wszczyna się z urzędu. Dodanie powyższego przepisu ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471, Uzm.uPb), przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń przepisów uPb są wszczynane wyłącznie z urzędu, nie na wniosek. W konsekwencji konieczne było umorzenie postępowania wszczętego na wniosek, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Z akt wynika bowiem, że inicjatywa podjęcia przez PINB czynności odnośnie do zgodności z obowiązującymi przepisami zagospodarowania działki pochodziła od wnioskodawców, podczas gdy wobec dyspozycji art. 53a ust. 1 uPb najpierw należało przeprowadzić czynności wyjaśniające i dopiero w razie potwierdzenia zgłoszonych wątpliwości, wszcząć postępowanie z urzędu.

2.4. W odwołaniu od powyższej decyzji PINB M.L. i J.L. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, w której brak jest przesłanek do uznania, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z jakichkolwiek przyczyn; art. 61 § 1 K.p.a. w zw. art. 53a ust. 1 uPb przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sytuacji, w której art. 53a ust. 1 uPb nakazuje organom prowadzić dany rodzaj postępowania z urzędu, to wyłącza to możliwość wszczęcia postępowania na wniosek.

2.5. Dalej w wyroku VII SA/Wa 2049/22 przywołano, że MWINB powołaną na wstępie decyzją z 27 lipca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wojewódzki w motywach swej decyzji wskazał, że z przyczyn formalnych właściwe było zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. PINB uprawniony był bowiem wyłącznie do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, gdy tymczasem, jak wynika z zawiadomienia z 22 lipca 2021 r., wszczął je na żądanie wnioskodawców. MWINB podkreślił, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a uPb ("Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy"). Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 Uzm.uPb, a nowelizacja ta weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. W ocenie MWINB, dodanie ww. przepisu przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń uPb są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Postępowanie wszczęte na wniosek nieuprawnionych podmiotów podlega natomiast umorzeniu, a zatem zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. było właściwe. Na koniec MWINB zauważył, że mając na uwadze ustalenia dokonane w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, PINB winien przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne z urzędu. Organ stwierdził, że ze względu na wadliwe wszczęcie postępowania, w toku którego wydana została zaskarżona odwołaniem decyzja, PINB słusznie umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na żądanie wnioskodawców, jednak powyższe nie oznacza, że nie może prowadzić tego postępowania z urzędu.

3.1. W skardze na powyższą decyzję M.L. i J.L. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

- art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne utrzymanie decyzji PINB w mocy w sytuacji, w której organ ten błędnie zastosował instytucję umorzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy brak było przesłanek do uznania, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z jakichkolwiek przyczyn;

- art. 61 § 1 K.p.a. w zw. art. 53a ust. 1 uPb w zw. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji PINB, w której dokonano błędnej wykładni ww. przepisów polegającej na uznaniu, że w sytuacji, w której art. 53a ust. 1 uPb nakazuje organom prowadzić dany rodzaj postępowania z urzędu, to wyłącza to możliwość wszczęcia tego postępowania na wniosek podmiotu posiadającego interes prawny, co skutkowało rażąco błędnym uznaniem, że w sprawie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, skutkująca jego umorzeniem,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez sporządzenie przez MWINB uzasadnienia decyzji zawierającego sprzeczne twierdzenia i nie wyprowadzenie z przytaczanego w treści uzasadnienia orzecznictwa sądów administracyjnych właściwych wniosków.

3.2. W odpowiedzi na skargę organ wojewódzki wniósł o jej oddalenie.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że PINB otrzymując wniosek m. in. skarżących, zawierający w istocie prośbę o wszczęcie postępowania w sprawie zagospodarowania terenu dz. nr [...], prawidłowo przyjął, że postępowanie to może być wszczęte tylko z urzędu. Tym samym – zdaniem sądu a quo – organ prawidłowo orzekł na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 uPb. Zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, jest formalną odmową prowadzenia/kontynuowania postępowania z wniosku, co oznacza, że organ administracji publicznej w przypadku uznania tego za konieczne, może uruchomić to postępowanie raz jeszcze z urzędu, i poddać w nim ocenie całość zgromadzonego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, zapewniając przy tym czynny udział w postępowaniu wszystkim stronom.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259; Ppsa) zaskarżając go w całości.

5.2. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 151 Ppsa w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 uPb w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której w przedmiotowej sprawie organ II instancji błędnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami zagospodarowania terenu dz. nr [...] przy ul. [...] w L., gmina R., wskazując, że organ I instancji uprawniony był do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, a zatem wszczęcie postępowania na żądanie wnioskodawców było błędne, podczas gdy art. 53a ust. 1 uPb i wyrażona w nim zasada oficjalności postępowania nie mogła stanowić uzasadnionej przyczyny odmowy wszczęcia postępowania, co w niniejszej sprawie zadecydowało o jego umorzeniu przez organ odwoławczy jako rzekomo wadliwie wszczętego, co miało istotny wpływ wynik sprawy i winno doprowadzić do uchylenia skarżonej skargą decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa;

2) art. 151 Ppsa w zw. z art. 53a ust. 1 uPb poprzez błędne oddalenie skargi i uznanie, że art. 53a ust. 1 uPb i wyrażoną w nim zasadę oficjalności postępowania, tj. wszczynania postępowań wyłącznie z urzędu, należy stosować do wszystkich postępowań określonych w Rozdziale 5b uPb, podczas gdy przepis art. 53a ust. 1 uPb należy rozumieć w ten sposób, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione i zobowiązane do wdrożenia stosownego postępowania z Rozdziału 5b uPb i przepis ten nie reguluje sytuacji, w której wszczęcia postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny, co skutkowało nieprawidłowym umorzeniem postępowania i brakiem ustalenia w sprawie, czy wnioskodawcy posiadali interes prawny we wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami zagospodarowania terenu dz. nr [...] przy ul. [...] w L., gmina R., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i winno doprowadzić co uchylenia skarżonej skargą decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa;

3) art. 151 Ppsa w zw. z art. 53a ust. 1 uPb poprzez błędne oddalenie skargi i uznanie, że postępowania uregulowane w "Rozdziale 5b" (w skardze kasacyjnej pominięto wskazanie aktu normatywnego – uwaga Sądu) mogą być wszczęte wyłącznie z urzędu w sytuacji, w której ustawodawca nie doprecyzował ww. przepisu uPb o przesłankę wyłączności, a zgodnie z regułą wnioskowania a maiori ad minus, jeżeli organ jest uprawniony do wszczęcia postępowania z urzędu, to tym bardziej winien być uprawniony do wszczęcia postępowania na wniosek, co miało istotny wpływ wynik sprawy i winno doprowadzić do uchylenia skarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa;

4) art. 151 Ppsa w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 uPb poprzez błędne oddalenie skargi i uznanie, że organ I instancji błędnie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z obowiązującymi przepisami zagospodarowania terenu dz. nr [...] przy ul. [...] w L., gmina R. na wniosek, zawiadamiając w piśmie z 22 lipca 2021 r. o wszczęciu postępowania na żądanie wnioskodawców, podczas gdy, biorąc pod uwagę zasady ekonomiki i szybkości postępowania administracyjnego w tej konkretnej sprawie, jak również podjęte przez organ czynności w ramach postępowania wyjaśniającego, wszczęcie postępowania mogło zostać zakwalifikowane jako wszczęte z urzędu, co w świetle przepisów K.p.a. następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności procesowej w sprawie, a takimi czynnościami organu I instancji były podjęte czynności wyjaśniające i kontrolne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i winno doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa;

5) art. 151 Ppsa w zw. z art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi i nie uwzględnienie przez sąd I instancji podstawowych dyrektyw postępowania administracyjnego zwłaszcza w zakresie szybkości i prostoty procedowania przez organ oraz informowania strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy rozpoznanie sprawy w kontekście w/w klauzul generalnych powinno doprowadzić do uchylenia decyzji administracyjnych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 Ppsa.

5.3. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnoszą o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy w przedmiotowej sprawie.

5.4. W ocenie skarżących kasacyjnie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy art. 53a ust. 1 uPb nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do umorzenia postępowania, szczególnie w sytuacji, w której organ I instancji przez zawiadomienie o wszczęciu postępowania dokonał już określonych czynności kontrolnych i wyjaśniających. Zgodnie z wnioskowaniem prawniczym a maiori ad minus, skoro ustawodawca wskazał, że postępowania z Rozdziału 5b uPb mogą być wszczynane z urzędu, to tym bardziej winny móc być wszczynane na wniosek. Abstrahując od powyższego, skarżący kasacyjnie wskazują również, że sam art. 53a ust. 1 uPb nie mógł w okolicznościach niniejszej sprawy stanowić, wbrew stanowisku organów obu instancji i sądu wojewódzkiego, uzasadnionej przyczyny odmowy wszczęcia postępowania, co w niniejszej sprawie zadecydowało o jego umorzeniu jako rzekomo wadliwie wszczętego. Zdaniem skarżących kasacyjnie przepis art. 53a ust. 1 uPb należy rozumieć w ten sposób, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione i zobowiązane do wdrożenia stosownego postępowania z Rozdziału 5b uPb. Nie reguluje on jednak sytuacji, w której wszczęcia postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny. Przepis art. 53a ust. 1 uPb nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania na wniosek.

5.5. W odpowiedzi uczestnika postępowania – D.H. – na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości jako bezprzedmiotowej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego na jej rzecz. Uczestnik nie wnosił o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym.

Zdaniem uczestnika postępowania w treści art. 53a "§ 1" (powinno być "ust. 1" – uwaga Sądu) uPb ustawodawca jednoznacznie przesądził, że postępowania w sprawach określonych w jej art. 48-51 wszczynane są wyłącznie z urzędu. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że postępowanie w sprawach z zakresu nielegalnego rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych prowadzone jest z urzędu. Zdaniem uczestnika sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku słusznie wskazał, że decyzje organów obu instancji są prawidłowe i nie naruszają dyspozycji art. 105 § 1, jak też art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 53a ust. 1 uPb. Zarzuty skarżących kasacyjnie wskazujące na naruszenie wspomnianych dyspozycji są bezzasadne i nie wpisują się w aktualne brzmienie przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6.2. Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

6.3. Istota sprawy sprowadza się do oceny poprawności umorzenia postępowania przez PINB. Oddalenie skargi przez sąd wojewódzki wiązało się z przyjęciem, że zasadnie MWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie wszczęte na żądanie wnioskodawców, co uzasadniono treścią art. 53a ust. 1 uPb, z którego wynika postępowania uregulowane w Rozdziale 5b uPb wszczyna się z urzędu.

Z treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, jak i z zawiadomienia PINB o wszczęciu postępowania na żądanie wnioskodawców, nie wynika wprost, jakie to postępowanie unormowane przepisami uPb, z uwagi na jego przedmiot, organ powiatowy wszczął. Jego przedmiot w swej decyzji organ powiatowy określił jako "zgodność z obowiązującymi przepisami zagospodarowania terenu działki nr [...], położonej przy ul. [...] w L., gmina R.". Tymczasem Rozdział 5b uPb został zatytułowany "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Ani sąd pierwszej instancji, ani orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego nie wskazały jaki rodzaj postępowania ujętego w rozdziale 5b uPb został objęty wszczętą procedurą. Sąd pierwszej instancji także tej okoliczności nie ustalił, przywołując in extenso (i ujmując to w cudzysłów) określenie użyte w decyzji PINB. W Rozdziale 5b uPb unormowano sprawy rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy obejmujące procedury tzw. samowoli budowlanej i jej legalizacji, oraz tzw. postępowania naprawczego, obejmującego prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W przepisach tegoż Rozdziału 5b uPb nie unormowano natomiast kwestii postępowań "zagospodarowania terenu" w aspekcie zgodności "z obowiązującymi przepisami". Tak określony przedmiot decyzji umarzającej budzi wątpliwości chociażby i z tego względu, że np. kwestia niezgodnej z prawem zmiany zagospodarowania terenu jest przedmiotem regulacji zawartej w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie zaskarżonej decyzji: Dz. U. 2022, poz. 503, Upzp), a przy tym nie należy to zagadnienie do kompetencji organu nadzoru budowlanego.

Z decyzji umarzającej postępowanie organu powiatowego powołującego się na okoliczność wszczęcia i prowadzenia jednego z tych postępowań, które unormowano przepisami rozdziału 5b uPb nie wynika jednak, które z tych postępowań zostało uruchomione, aby zasadnie powoływać się następczo na niedopuszczalność jego prowadzenia w konsekwencji normy art. 53a ust. 1 uPb. Skoro zaś organy nadzoru budowlanego nie zidentyfikowały jednoznacznie prowadzonego postępowania, z uwagi na jego przedmiot, jako toczącego się w reżimie przepisów Rozdziału 5b uPb, to przedwczesne było zaaprobowanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję umarzającą postępowanie organu I instancji.

6.4. Umorzenie postępowania przez organ powiatowy zostało usprawiedliwione tym, iż PINB miał zorientować się, że z przepisu art. 53a ust. 1 uPb wynikać ma, że oznaczone postępowania prowadzone są z urzędu, nie zaś na wniosek. Rzecz w tym, że z akt sprawy nie wynika, aby – uprzednio umarzając postępowanie, którego przedmiot ujęto w decyzji I instancji – równocześnie PINB objął działaniem z urzędu jakiekolwiek oznaczone roboty budowlane na dz. nr [...] w miejscowości L.. Innymi słowy, organ powiatowy umorzył bliżej nie zidentyfikowane z uwagi na jego przedmiot postępowanie, tłumacząc to normą art. 53a ust. 1 uPb i koniecznością działania z urzędu, gdy równocześnie takiego działania nie podejmował. Czyni to trafnym zarzut naruszenia przepisu art. 11 K.p.a. w tym aspekcie, w jakim przekonując do potrzeby umorzenia postępowania wszczętego wadliwie, bo dopuszczalnego do jego wszczęcia z urzędu, zarazem organ powiatowy takowego postępowania nie uruchamia.

6.5. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w judykaturze wykładnia przepisu art. 53a ust. 1 uPb prowadzi do rozbieżności orzeczniczych. Obok stanowiska, w ramach którego wskazuje się, że postępowania uregulowane w Rozdziale 5b uPb są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności (por. np. wyrok NSA z 25 lipca 2023 r., II OSK 814/22, LEX nr 3610179), prezentowane jest również podejście bardziej zniuansowane, w ramach którego wskazuje się, że przepis powyższy nie reguluje przypadku, gdy wszczęcia postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r., II OSK 2096/22, CBOSA.nsa.gov.pl). W realiach przedmiotowej sprawy dojść należało do wniosku, że powołanie się na zasadę oficjalności mającej wynikać z art. 53a ust. 1 uPb, nie mogło – przy braku wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej lub postępowania naprawczego uregulowanych w przepisach Rozdziału 5b uPb, uzasadniać umorzenia postępowania w przedmiocie "zagospodarowania terenu" dz. nr [...] w L. Skuteczne są przeto zarzuty naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 53a ust. 1 uPb. Skoro organy nadzoru budowlanego w motywach swych decyzji wskazują, że zasadne byłoby wszczęcie postępowania z urzędu względem bliżej nie określonych robót budowlanych lub obiektów zrealizowanych na w/w działce, a z akt sprawy nie wynika, aby takie działanie zostało podjęte, to nie jest prawidłowym takie działanie sądu administracyjnego, które uznaje za trafne umorzenie postępowania administracyjnego z powołaniem się na dyspozycję art. 53a ust. 1 uPb, a dotyczącego "zgodności z obowiązującymi przepisami zagospodarowania terenu przedmiotowej działki". Do zadań organów nadzoru budowlanego należy m. in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, skoro – jak to ma wynikać z motywów zaskarżonej decyzji (vide s. 5 decyzji MWINB) – organ wojewódzki nadzoru budowlanego dostrzega, że brak jest podstaw aby zwolnić się od "kompleksowego zbadania sprawy, a w szczególności czy poszczególne roboty wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną", czy nie istnieje zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz inne nieprawidłowości", to nie powinno to prowadzić do sankcjonowania w istocie nie działania właściwego organu, usprawiedliwiającego się treścią art. 53a ust. 1 uPb.

7.1. Z wyłożonych względów należało – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. PINB, z uwagi na posiadane informacje rozważy zasadność wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego oznaczonych obiektów budowlanych względnie robót budowlanych zrealizowanych na dz. nr [...], położonej przy ul. [...] w L., gmina R. Jednocześnie organ powiatowy rozważy zasadność przekazania wg właściwości podania wnioskodawców dotyczącego zagospodarowania terenu przedmiotowej działki właściwemu wójtowi (burmistrzowi) w trybie art. 59 ust. 3 Upzp.

7.2. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i 205 § 2 Ppsa.