Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3103/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9n, art. 9x ust. 1 pkt 5 i art. 9 zb ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 579/19 w sprawie ze skargi T.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku terminowego złożenia sprawozdania półrocznego z działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z 16 maja 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz T.G. kwotę 1667 (jeden tysiąc sześćset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę T.G. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 19 lipca 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku terminowego złożenia sprawozdania półrocznego z działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że 22 lutego 2018 r. skarżący będący podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, złożył do Burmistrza [...] duplikat sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne za II półrocze 2017 r. Wyjaśnił przy tym, że oryginał sprawozdania nie został doręczony Burmistrzowi [...] w terminie z winy operatora pocztowego. W piśmie z 5 października 2018 r. skarżący poinformował, że sprawozdanie zostało nadane jako przesyłka zwykła, a nie polecona, w terminie, tj. 30 stycznia 2018 r. Ponadto skarżący wskazał, że złożył reklamację do operatora pocztowego. W dniu 21 listopada 2018 r. skarżący przesłał stanowisko operatora pocztowego w sprawie reklamacji przesyłki zawierającej sprawozdanie, w którym wskazano, że przesyłki zwykłe nie są objęte żadną ewidencją w trakcie przewodu i doręczania, zatem nie jest możliwe ustalenie miejsca lub osoby odpowiedzialnej za brak doręczenia przesyłki nierejestrowanej.

Decyzją z 16 maja 2019 r. organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2200 zł za przekazanie po terminie półrocznego sprawozdania za II półrocze 2017 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 9n, art. 9x ust. 1 pkt 5 i art. 9 zb ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm. – dalej: ustawa o utrzymaniu czystości), Zdaniem organu I instancji, skarżacy złożył sprawozdanie za II półrocze 2017 r. z przekroczeniem ustawowego terminu, a przy tym nie udowodnił, że nadał sprawozdanie w placówce pocztowej w terminie do 31 stycznia 2018 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Decyzją z 19 lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło decyzję organu I instancji oraz nałożyło na skarżącego karę administracyjną w wysokości 2100 zł za przekazanie po terminie półrocznego sprawozdania za II półrocze 2017 r. W ocenie organu odwoławczego, sprawozdanie zostało złożone 22 lutego 2018 r. Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, że sprawozdanie zostało nadane na poczcie. Przesłuchanie pracowników uczestniczących w przygotowaniu i nadaniu przesyłki przed dniem 31 stycznia 2018 r. było zbędne. Wynika to z tego, że pracownik firmy J.G., składając pisemne wyjaśnienia oświadczył, że nie pamięta dokładnie daty nadania przesyłki.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo naliczył karę za opóźnienie, bowiem sprawozdanie wpłynęło do organu 22 lutego 2018 r., zatem dzień ten nie powinien być liczony jako dzień opóźnienia.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu administracyjnym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2018 r., poz. 2188 ze zm.). Wynika to z art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Podmiot, który nadał pismo powinien dysponować dowodem nadania pisma, ponieważ to na nim spoczywa ciężar dowodu w tej kwestii, a także z jego sytuacją prawną wiąże się ryzyko braku możliwości udowodnienia daty nadania pisma. Nadający przesyłkę nie ponosi odpowiedzialności za funkcjonowanie poczty, jednak korzystając z prostszej formy wysyłki (listem zwykłym) podejmuje ryzyko wynikające z pozbawienia się możliwości dowodzenia daty nadania w sposób pewny. Pewnym dowodem oddania pisma jest bowiem jedynie potwierdzenie nadania przesyłki listem poleconym. W tej sprawie brak dowodu nadania przesyłki ze sprawozdaniem skutkuje brakiem dowodu na okoliczność daty nadania przesyłki w urzędzie pocztowym. Okoliczności tej nie zmieniają wyjaśnienia operatora pocztowego złożone w odpowiedzi na reklamację. Jedynym pewnym dowodem mogącym świadczyć o dochowaniu przez stronę terminu złożenia sprawozdania w terminie, w sytuacji zaginięcia przesyłki, może być potwierdzenie jej nadania. Dokumentu takiego strona nie posiada.

Sąd I instancji podkreślił, że norma z art. 7a § 1 k.p.a. nie ma w tej sprawie zastosowania, ponieważ dotyczy on rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, a w tej sprawie wątpliwości o tym charakterze nie wystąpiły. Nie można również zarzucić organowi, że nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, w szczególności nie przeprowadził dowodów wskazywanych przez stronę.

Sąd I instancji nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 189a § 2 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie. Wobec uregulowania przedmiotowej kary pieniężnej w przepisach szczególnych i odesłania w nich do przepisów Ordynacji podatkowej, instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, uregulowana w dziale IVa k.p.a. nie ma zastosowania. Ponadto, przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania organ nie bierze pod uwagę stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia oraz dotychczasowej działalności podmiotu. Wynika to z tego, że w art. 9zc ustawy o utrzymaniu czystości nie wymieniono kar pieniężnych, o których stanowi art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 9n ust. 1 w związku z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Polegało to na oddaleniu skargi wobec bezzasadnego nałożenia kary pieniężnej na skarżącego.

Po drugie, niezastosowanie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości w związku z art. 189f § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 151 p.p.s.a., jak i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w sytuacji gdy nałożona na skarżącego kara pieniężna za nieterminowe złożenie sprawozdania, wobec znikomego stopnia naruszenia prawa i zaprzestania naruszenia prawa powinna zostać uchylona.

Po trzecie, nieprawidłowe zastosowanie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z 30 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646) oraz w związku z art. 151 p.p.s.a., jak i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Polegało to na oddaleniu skargi wobec całkowitego nierozpoznania przez Sąd instancji oraz organy zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi. W ocenie skarżącego, uchylenie w całości decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy było nieprawidłowe, w sytuacji gdy waga naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy przez brak ustalenia, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a.

Po trzecie, naruszenie art. 151 p.p.s.a, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. a także w związku z art. 75 § 1 k.p.a. Polegało to na oddaleniu skargi przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że organy administracji zaniechały zgromadzenia z urzędu dowodów pozwalających na ustalenie, czy zaistniały przesłanki do nałożenia kary pieniężnej. Ponadto organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy dotyczących podjętych przez skarżącego czynności związanych ze złożeniem sprawozdania. Nie ustaliły także, czy skarżący dochował terminu ustawowego do złożenia sprawozdania.

Po czwarte, niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7a § 1 k.p.a. i art. 81a § 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy organy rozpatrzyły wątpliwości co do okoliczności faktycznych związanych z nadaniem w terminie sprawozdania na niekorzyść skarżącego.

Po piąte, niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi na podstawie błędnej oceny dowodów dokonanych przez organy.

Po szóste, niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku nieprawidłowo uzasadniło decyzję z 19 lipca 2019 r.

Po siódme, niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. polegające na sporządzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wadliwego uzasadnienia wyroku z 4 marca 2020 r. Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny niezgodnie z rzeczywistością przez bezzasadną akceptację wadliwych ustaleń organów administracji obydwu instancji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenia radcowskiego). Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały prawidłowo sformułowane i mogły odnieść zamierzony skutek.

Pomimo sformułowania przez skarżącego trzech zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i siedmiu zarzutów procesowych, skarga kasacyjna dotyczy w istocie dwóch kwestii. Pierwsza z nich odnosi się do możliwości przyjęcia, że przedmiotowe sprawozdanie zostało złożone w terminie, natomiast druga wskazuje na możliwość zastosowania w tej sprawie instytucji z art. 189f k.p.a. W tej też kolejności należy ocenić okoliczności prawne tej sprawy, ponieważ tylko przyjęcie, że sprawozdanie zostało złożone po terminie uzasadnia przyjęcie, że organ prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną i tylko w takiej sytuacji możliwe jest rozważenie, czy w tego rodzaju sprawach zastosowania ma art. 189f k.p.a.

Pierwszej z powołanych wyżej kwestii, a więc terminowości złożenia sprawozdania przez skarżących dotyczą zarzuty naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 9n ust. 1 w związku z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a także art. 10 ust. 1 Prawo przedsiębiorców w związku z art. 151 p.p.s.a., jak i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Od strony procesowej kwestii tej dotyczą zarzuty podnoszące naruszenie art. 151 p.p.s.a, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. a także w związku z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., jak i zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7a § 1 k.p.a. i art. 81a § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że strona wnosząca pismo za pośrednictwem operatora pocztowego, ale za pomocą przesyłki zwykłej i nierejestrowanej, ponosi ryzyko jej ewentualnego zagubienia. Jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia pewności obrotu prawnego przyjęcie prezentowanego przez spółkę stanowiska, że organ w takiej sytuacji powinien w istocie poprzestać na przyjęciu oświadczenia skarżącego lub jego pracowników, z którego wynika, że przesyłka została nadana w terminie. Skarżący nie przedstawił bowiem żadnych przekonujących dowodów, które potwierdzałyby jego oświadczenie. Nawet oświadczenie pracownika, który według skarżącego nadał przesyłkę, jest niepełne, ponieważ pracownik nie pamięta daty nadania przesyłki, a jedynie to, że miało to miejsce w terminie. W tej sytuacji zbędne było przesłuchiwanie przez organ innych pracowników skarżącego, którzy przygotowywali sprawozdanie, skoro to nie oni nadawali przedmiotową przesyłkę. Ponadto skarżący w toku całego postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego nie wskazał, jakiego rodzaju okoliczności chcieli wyjaśnić wskazywani przez niego pracownicy, jak i nie złożył pisemnych oświadczeń tych pracowników, które podlegałyby przecież ocenie organu w granicach swobodnej oceny dowodów. Skarżący kwestionuje zatem przede wszystkim ustalenia faktyczne, które były jednak prawidłowe. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie zasługuje zatem na aprobatę. Sąd I instancji trafnie także wskazał, że norma z art. 7a § 1 k.p.a. nie znajduje w tej sprawie zastosowania, ponieważ dotyczy rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej, które to wątpliwości w tej sprawie nie występuje. Budzące wątpliwości okoliczności faktyczne mogą być rozstrzygnięte na korzyść strony na podstawie art. 81a § 1 k.p.a., jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie nie mamy do czynienia z tego rodzaju wątpliwościami. Skarżący poprzestał bowiem w istocie na gołosłownych oświadczeniach, a złożenie sprawozdania po terminie nie budziło wątpliwości. Zaufanie do przedsiębiorcy, o którym stanowi art. 10 ust. 1 Prawa przedsiębiorców nie oznacza, że przedsiębiorca może zaniedbać obowiązków związanych z prowadzoną przez siebie działalnością regulowaną i uniknąć konsekwencji tego zaniedbania tylko przez proste oświadczenie, że przesyłka zawierająca sprawozdanie zaginęła. Sąd I instancji prawidłowo przy tym orzekł, że z pisma Poczty Polskiej złożonego przez skarżącego w żaden sposób nie wynika, że przesyłka została przez skarżącego (lub jego pracownika) nadana za pośrednictwem operatora pocztowego.

Drugą istotna kwestią mającą zasadnicze znaczenie w tej sprawie w kontekście sformułowanych przez skarżącego zarzutów kasacyjnych, jest dopuszczalność zastosowania art. 189f k.p.a. w odniesieniu do kar pieniężnych uregulowanych w przepisach rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że przepisów rozdziału 4d, w tym art. 189f k.p.a. nie stosuje się w tego rodzaju sprawach. Nie jest to stanowisko prawidłowe, chociaż należy zaznaczyć, że kwestia ta była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wątpliwości te zostały rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r. III OPS 1/21, zgodnie z którą do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości stosuje się art. 189f k.p.a. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że żaden z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości nie normuje przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Tego rodzaju regulacji nie stanowi także art. 9zf ustawy. W świetle tego przepisu: "Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmującego powyższą uchwałę, zakres odesłania do przepisów działu III Ordynacji podatkowej może budzić wątpliwości interpretacyjne, biorąc pod uwagę różnice konstrukcyjne pomiędzy administracyjnymi karami pieniężnymi a zobowiązaniami podatkowymi. Niewątpliwie jednak w dziale III Ordynacji podatkowej nie ma konstrukcji odpowiadającej odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto z literalnego brzmienia przepisu art. 9zf ustawy o utrzymaniu czystości wynika, że odsyła do stosowania Ordynacji podatkowej do kary pieniężnej, a więc dolegliwości już nałożonej przez organ administracji publicznej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). Zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów kar pieniężnych z rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości.

Z tych względów uznać należało, że przepis art. 189f k.p.a. stanowi uzupełnienie regulacji przepisów rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości o przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Oznacza to, że zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości w związku z art. 189f § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 151 p.p.s.a., jak i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Dotyczy to również zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co polegało na nierozpoznaniu istoty sprawy przez brak ustalenia, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z 16 maja 2019 r. Ponadto chociaż decyzja organu odwoławczego była decyzją uchylającą decyzję organu I instancji, ale wynikało to wyłącznie z błędnego obliczenia przez organ I instancji wysokości kary. Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczność rozważenia tak istotnej kwestii jak możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej wymaga zagwarantowania ewentualnego rozpatrzenia sprawy w tym zakresie przez organy dwóch instancji.

Pozostałe zarzuty kasacyjne zostały błędnie sformułowane. Dotyczy to zarzutu podnoszącego naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ są to przepisy określające wyłącznie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) oraz organ odwoławczy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Dotyczy to również zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ przepis ten dotyczy elementów, które musi zawierać decyzja administracyjna i nie można zarzutem naruszenia tego przepisu skutecznie kwestionować oceny organu wyrażonej w tej decyzji i następnie zaakceptowanej przez Sąd I instancji. Z kolei zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. nie można kwestionować oceny Sądu I instancji odnoszącej się do stanu faktycznego sprawy. Ponadto Sąd I instancji nie stosuje powołanych przepisów k.p.a., a jedynie kontroluje ich stosowanie przez właściwe w sprawie organy administracji publicznej.

Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.