Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 130/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 151 par. 1 i 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant: Specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi Spółdzielni S. w B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2022 r. znak: DOA.7210.38.2021.ACK(1) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2022 r. znak: DOA.7210.38.2022.LWT oraz postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2022 r. o wznowieniu postępowania; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółdzielni S. w B. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z. 28 października 2022 r., znak DOA.7210.38.2021.ACK(1) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni [...] w B. (dalej: "Spółdzielnia") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 września 2022 r. znak: DOA.7210.38.2022.LWT - utrzymał w mocy ww., własną decyzję.

Organ wyjaśnił, że decyzją z 23 września 2022 r., znak: DOA.7210.38.2022.LWT, uchylił decyzję własną z 25 października 2017 r., znak DOA.7110.268.2017.KKO oraz utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 13 marca 2017 r., Nr 0-204/17, znak: IF- 0.7840.535.2015.KB, w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r., Nr [...], w zakresie dotyczącym budowy zjazdu publicznego z drogi gminnej (działki nr ewid. [...] oraz [...]) na działkę nr ewid. [...].

Po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni o ponowne rozpoznanie sprawy oraz po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, GINB nie znalazł podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Podstawą takiego postępowania jest zawsze zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. lub art. 145b § 1 k.p.a. nie wpłynęły na treść decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść jedynie rodzaje rozstrzygnięć administracyjnych wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a.

Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia.

W analizowanej sprawie podstawę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją GINB z 25 października 2017., znak: DOA.7110.268.2017.KKO, stanowił art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Okolicznością faktyczną, która legła u podstaw wznowienia ww. postępowania, było ustalenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej: "SKO") decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję własną z [...] marca 2016 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy G. z [...] lipca 2014 r., Nr [...] (zezwalającej na budowę zjazdu z drogi gminnej nr [...] w granicach działki nr ewid. [...] i działki nr ewid. [...], obręb [...] na działkę nr ewid. [...] wraz z utwardzeniem terenu tej działki).

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że przez "okoliczność istotną dla sprawy" - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Chodzi zatem o okoliczności istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą więc być prawotwórcze, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego.

Opisana powyżej okoliczność faktyczna stanowiącą podstawę wznowienia postępowania istniała w dacie wydania decyzji GINB z 25 października 2017 r., znak: DOA.7110.268.2017.KKO, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki prawne z mocą wsteczną (ex tunc), co oznacza, że ww. decyzji Wójta Gminy G. z [...] lipca 2014 r., Nr [...] (zezwalającej na budowę zjazdu z drogi gminnej), nie było w obrocie prawnym w dacie wydania ww. decyzji GINB. Okoliczność, że ww. decyzja organu gminnego nie funkcjonowała w obrocie prawnym w dacie wydania decyzji GINB z 25 października 2017 r., znak: DOA.7110.268.2017.KKO, nie była znana temu organowi, albowiem została stwierdzona mocą ww. deklaratoryjnej ostatecznej decyzji SKO z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...].

Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą, uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, obala domniemanie legalności i prawidłowości decyzji, której nieważność została stwierdzona, powoduje, że sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed jej wydaniem (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, art. 156, red. Hauser 2018 r., wyd. 5 / Glibowski).

Dokonując oceny nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, jako mających istotne znaczenie dla sprawy należy zbadać, czy gdyby były one znane organowi wydającemu pierwotną decyzję, to rozstrzygnięcie mogłoby być inne. W ramach oceny istotności okoliczności faktycznych lub dowodów nie dokonuje się oceny prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego zastosowanych przy wydaniu decyzji pierwotnej. Zmiana wykładni tych przepisów pozostaje bez znaczenia dla oceny nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, jako istotnych dla sprawy. Celem wznowienia postępowania nie jest bowiem weryfikacja decyzji pierwotnej, ale jedynie sprawdzenie, czy w związku z ujawnieniem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należałoby uznać, że organ wydający decyzję pierwotną w razie wzięcia pod uwagę tych okoliczności lub dowodów mógłby wydać decyzję odmienną od decyzji pierwotnej.

Nie ulega wątpliwości, że ujawniona okoliczność polegająca na stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy G. z [...] lipca 2014 r. (zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi gminnej), stanowi nową, istotną okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie przez GINB sprawy odwoławczej od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 13 marca 2017 r" Nr 0-204/17. W sprawie zaistniała zatem przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. Ponadto organ właściwy do wznowienia postępowania nie ma kompetencji do ponownego prowadzenia postępowania niejako w zastępstwie właściwego organu i tym samym do wyjaśniania, czy wszystkie z przesłanek wydania decyzji zostały spełnione.

Jakkolwiek w decyzji z 23 września 2022 r., znak: DOA.7210.38.2022.LWT, GINB prawidłowo uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to bezpodstawnie dokonał analizy zgodności decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r., Nr [...], znak: [...], z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] października 2014 r., Nr [...], znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Jedną z płaszczyzn weryfikacji wniosku o pozwolenie na budowę jest zgodnie z art. 35 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji, dalej: "Pr. bud.") analiza wymogu posiadania przez inwestora niezbędnych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. O tym, jakie dokumenty inwestor jest zobowiązany przedłożyć decydują realia konkretnej inwestycji. Niewątpliwie warunkiem umożliwiającym w omawianej sprawie realizację inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi gminnej było uzyskanie w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, o którym stanowi art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm. według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Mając na uwadze, że ujawnioną w sprawie okolicznością jest nieważność decyzji Wójta Gminy G. z [...] lipca 2014 r., Nr [...] (zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi gminnej), w niniejszym postępowaniu wznowieniowym należy ocenić wpływ tej okoliczności na ocenę legalności decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r., nr [...], znak: [...], w kontekście naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.

Jak podnosi się w orzecznictwie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z uchybieniem obowiązków wskazanych w art. 35 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego może stanowić dla organu wyższego stopnia podstawę do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie GINB, decyzja Starosty [...] z [...] października 2014 r., nr [...], znak: [...], została wydana w oparciu o decyzję Wójta Gminy G. z [...] lipca 2014 r., Nr [...]. Budowa zjazdu z drogi publicznej winna być bowiem poprzedzona uzyskaniem w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Oparcie decyzji o inną przedmiotowo zależną decyzję, należy rozpatrywać na podstawie przepisów prawa materialnego, które wyznaczają relacje między tymi decyzjami. Decyzja druga jest decyzją zależną od pierwszej, w tym sensie, że organ czerpie wiedzę o stosunkach prawnych lub faktycznych z orzeczenia lub z decyzji innego organu i opierając się na nich orzeka o uprawnieniach stron. Aby zatem stwierdzić, że jakaś decyzja jest zależna od innej, pomiędzy tymi decyzjami musi istnieć związek przyczynowy przejawiający się w tym, że wydanie drugiej decyzji nie jest możliwe bez wydania pierwszej.

Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo - administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno - ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W toku postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w oparciu o nieważną decyzję nie można ograniczyć się do stwierdzenia, że w obrocie prawnym nie było decyzji uznanej za nieważną. Organ administracji architektoniczno - budowlanej obowiązany jest wnikliwie zbadać powody, dla których stwierdzono nieważność decyzji, ponieważ te powody mogą rzutować na ocenę ciężaru naruszenia prawa przez decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ administracji prowadząc postępowanie nieważnościowe względem decyzji o pozwoleniu na budowę jest zobowiązany rozważyć, czy stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (ze względu na przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą pozwolenie na budowę zostało wydane) byłoby usprawiedliwione z punktu widzenia zasady praworządności. Innymi słowy, czy istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, której wadą jest to, że stwierdzono nieważność poprzedzającej ją decyzji obraża obowiązujący porządek prawny.

W uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1741/17, SKO stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy G. z [...] lipca 2014 r., Nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który "wprowadza jednoznacznie obowiązek określenia w zezwoleniu na lokalizację zjazdu wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - miejsca lokalizacji zjazdu i jego parametrów technicznych. (...) decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Wójt Gminy G. o zezwoleniu Spółdzielni na budowę zjazdu z drogi gminnej, zezwolono na budowę zjazdu zgodnie z załączonym projektem budowlanym. Decyzja ta nie zawiera jednak wskazania żadnych parametrów technicznych tego zjazdu. Jakkolwiek w decyzji zostało wskazane, że jej załącznikiem jest projekt budowlany, to jednak w żaden sposób nie zidentyfikowano go bliżej. Samo tylko ogólne nawiązanie w sentencji decyzji do projektu budowlanego, bez podania parametrów technicznych wynikających z tego projektu budowlanego, nie spełnia wymogu określonego art. 29 ust. 3,u.d.p. W świetle poczynionych powyższych ustaleń w ocenie SKO badana decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Ta nieważność wynika z rażącego naruszenia przepisów art. 29 ust. 1 i 3 u.d.p., ponieważ w jej treści nie określono parametrów technicznych wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, do czego organ pierwszej instancji był obowiązany. Ponadto, przesunięcie składników konstytutywnych decyzji do załącznika, który nie jest podpisany, nie spełnia wymogu określonego w art. 107 § 1 k.p.a. W konsekwencji nie można uznać, że został zachowany obowiązek zawarcia danego elementu w decyzji, jeśli brak pod nim podpisu uprawnionej osoby. Nie znaczy to, że żaden z elementów decyzji nie może być rozwinięty w załączniku (załącznik może zawierać nowe treści), lecz że wszystkie relewantne składowe decyzji muszą być zwieńczone podpisem uprawnionej osoby. Ponadto - na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku - nie do zaakceptowania są również skutki przedmiotowej decyzji z punktu widzenia wymagań praworządności. Konsekwencje decyzji z [...] lipca 2014 r. rzutują na bezpieczeństwo na drodze (ochronę życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego), co jednoznacznie przesądza o poważnych racjach społecznych i ekonomicznych, stojących za stwierdzeniem nieważności".

Jak wskazuje Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 276/11, decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, jednakże uznanie to podlega ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Mając na uwadze przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z [...] lipca 2014 r., należało więc stwierdzić, że decyzja Starosty [...] z [...] października 2014 r., Nr [...], znak: [...], w części dotyczącej budowy zjazdu publicznego z drogi gminnej (działki nr ewid. [...] oraz [...]) na działkę nr ewid. [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Naruszenie przepisu jest bezsprzeczne natomiast mając na uwadze szczególną rolę decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu w zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego w sąsiedztwie zjazdu skutki naruszenia uznać należy za niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu naruszenia art. 37b ust. 1 Prawa budowlanego organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią ww. przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Przepis ten został dodany do ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Wprawdzie niniejsze postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte postanowieniem GINB z 4 sierpnia 2022 r., znak: DOA.7210.38.2022.LWT, tj. po wejściu w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych, to jednak należy pamiętać, że dotyczy ono postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r., Nr [...], które zostało wszczęte przed 19 września 2020 r., tj. kilka lat przed wprowadzeniem ww. przepisu.

Zgodnie z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawą Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Skoro zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r., Nr [...], zostało wszczęte przed 19 września 2020 r., to w ocenie GINB należy stosować do niego - także przy wznowieniu tego postępowania - przepisy Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu, co wyklucza możliwość zastosowania art. 37 b Prawa budowlanego.

Dlatego – zdaniem GINB - decyzja Starosty [...] z [...] października 2014 r., Nr [...] w zakresie dotyczącym budowy zjazdu publicznego z drogi gminnej (działki nr ewid. [...] oraz [...]) na działkę nr ewid. [...] wydana z rażącym naruszeniem prawa i należało uchylić decyzję GINB z 25 października 2017 r., znak: DOA.7110.268.2017.KKO oraz utrzymać w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 13 marca 2017 r., Nr 0-204/17, w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r., Nr [...], w zakresie dotyczącym budowy zjazdu publicznego z drogi gminnej (działki nr ewid. [...] oraz [...]) na działkę nr ewid. [...]..

Z tą decyzją nie zgodziła się Spółdzielnia, wnosząc pismem datowanym na 5 grudnia 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

"1. Naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.2000 t.j.) - dalej: kpa, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z nową okolicznością faktyczną, nieznaną organowi, który wydał decyzję, która stanowi podstawę wznowienia postępowania.

2. Naruszenie przepisu art. 37b ust, 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie o częściowym stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2014 r. w sytuacji, gdy od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat.

3. Naruszenie przepisu art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 z dnia 2020.03.18) poprzez jego błędne zastosowanie.

4. Naruszenie przepisu art, 158 § 2 kpa w zw. z art. 37b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane - poprzez jego niezastosowanie.

5. Naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie będące skutkiem przyjęcia, iż w sprawie miało miejsce:

a) naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 t.j. z dnia 2013.11.29).

6. Naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy zaskarżoną decyzję w sytuacji braku podstaw do ’ zastosowania tego przepisu.

7. Naruszenie przepisu art. 7-9, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w ten sposób, iż organ rozstrzygający odwołanie nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonał dowolnego ustalenia stanu faktycznego - co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wniosku, iż w sprawie dopuszczono się naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 t.j. z dnia 2013.11.29).

8. Naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie obowiązku prawidłowego uzasadniania rozstrzygnięcia, które powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa".

Skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisała przebieg postępowania. Wyjaśniła, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nowe okoliczności faktyczne musiałyby istnieć w dniu wydania decyzji i nie mogły być znane organowi, który wydał decyzję. Przy ocenie tych przesłanek warunkiem jest istnienie okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. W dacie wydania decyzji GINB z 25 października 2017 r., znak: DOA.7110.268.2017.KKO, decyzja Wójta Gminy G. z [...] lipca 2014 r., nr [...], pozostawała w obrocie prawnym. Okoliczność wydania przez SKO w J. decyzji z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] jest okolicznością powstałą po dacie wydania ostatecznej decyzji i nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania, określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Niedopuszczalne jest fikcyjne przyjęcie, spełniające przesłankę wznowienia postępowania (określoną w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), że z uwagi na skutek prawny ex tunc, mamy do czynienia z nieistnieniem w dacie wydania decyzji GINB z 25 października 2017 r., decyzji Wójta Gminy G. z [...] lipca 2014 r.

Stosownie do art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. A contrario w nowych sprawach (wszczętych po dniu wejścia w życie nowelizacji) powinno stosować się aktualne regulacje. Przy czym ustawą zmienianą według ww. przepisu jest ustawa Prawo budowlane. Sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji nie jest przedmiotem regulacji w ustawie Prawo budowlane, a w ustawie k.p.a. Zatem art. 25 ustawy nowelizującej nie stanowi przepisu intertemporalnego, który mógłby odnosić się do sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji - co wynika wprost z jego literalnego brzmienia.

W ocenie skarżącej, zastosowanie w niniejszej sprawie powinien mieć art. 37b ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Od doręczenia decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r., upłynęło już bowiem ponad 7 lat. Przepisy ustawy nowelizującej nie odnoszą się wprost do materialnoprawnych skutków decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, jednakże ustawa w art. 2 ust. 1 wyraźnie nakazuje stosowanie nowego prawa do wszczętych i niezakończonych postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności. Powyższe potwierdzają również zasady ogólne prawa i postępowania administracyjnego. Tryby nadzwyczajne stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji. Ostateczna decyzja administracyjna opiera się na domniemaniu legalności, a więc ustabilizowanie ukształtowanych przed nowelizacją stosunków prawnych jest w pełni słuszne aksjologicznie. Ten kierunek wykładni jest "zgodny z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12.05.2015 r. 29 oraz ze zmianą ogólnych przepisów procesowych 30".

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r., zakończyło się prawomocnie decyzją GINB z 25 października 2017 r., znak: DOA.7110.268.2017.KKO. Przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało z urzędu postanowieniem z 4 sierpnia 2022 r. Jest to zatem nowe postępowanie, choć jego przedmiot dotyczy poprzedniego postępowania. Brak jest więc podstaw do uznania, by to postępowanie uznać za wszczęte przed 19 września 2020 r., skoro wszczęto je z urzędu 4 sierpnia 2022 r.

Spółdzielnia odnośnie zarzutów dot. stwierdzenia nieważności decyzji (powołując się na doktrynę i orzecznictwo) przytoczyła i wyjaśniła przesłanki rażącego naruszenia prawa. Uznała, że zarzut rażącego naruszenia prawa powinien wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. W postępowaniu nieważnościowym, jako nadzwyczajnym trybie postępowania, organy administracji publicznej, nie poddają analizie całego postępowania zwykłego. Kontroli podlega wyłącznie okoliczność, czy wydanie decyzji może wiązać się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma zatem - co do zasady - miejsca na prowadzenie postępowania - dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. A zatem badaniu podlega stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Faktem jest, że SKO, decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję z [...] marca 2016 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji wydanej przez Wójta Gminy G. z [...] lipca 2014 r., nr [...], o zezwoleniu Spółdzielni [...] w B. na budowę zjazdu z drogi gminnej nr [...] w granicach działki nr [...] i działki nr [...], obręb [...], na działkę nr [...] wraz z utwardzeniem terenu tej działki, obręb [...]. Wadliwość decyzji Wójta Gminy G. wynikała z określenia parametrów technicznych zjazdu publicznego z drogi gminnej (działka nr [...] i działka nr [...]) na działkę nr [...] w projekcie budowlanym, który stanowił załącznik do tej decyzji - zamiast w sentencji decyzji. Orzeczenie o nieważności ww. decyzji Wójta Gminy G. nie może automatycznie oznaczać nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r., nr [...], w części obejmującej budowę zjazdu publicznego z drogi gminnej (działka nr [...] i działka nr [...]) na działkę nr [...] - jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Zgodnie bowiem z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6.

Zdaniem Spółdzielni, Starosta [...] rozpatrując wniosek o pozwolenie na budowę, dysponował zaakceptowanym przez Wójta Gminy G. projektem budowlanym przedmiotowego zjazdu. W projekcie tym zawarte były szczegółowe parametry zjazdu. Wydana decyzja o pozwoleniu na budowę jest całkowicie zgodna z uzgodnionymi przez Wójta Gminy G. parametrami. Rozpatrując niniejszą sprawę organ zaniechał analizy, czy Starosta [...] opierając się na uzgodnieniach dokonanych przez Wójta Gminy G. rażąco naruszył prawo, czy też naruszenie to tego skutku nie miało. Samo bowiem wyeliminowanie decyzji Wójta Gminy G. z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc nie przesądza w niniejszej sprawie, że Starosta [...] wydał decyzję pozwolenia na budowę bez wymaganego uzgodnienia - uzgodnienie to zawarte było w przedłożonym projekcie budowlanym (mimo, że nie miało formy decyzji administracyjnej). W tej sytuacji stanowisko o rażącym naruszeniu przepisu art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 z 2013.11.29) jest co najmniej przedwczesne.

Organ dopuścił się naruszenia art. 7 - 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w ten sposób, że nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, dokonał dowolnego ustalenia stanu faktycznego, pominął część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś powoływany nie został wszechstronnie przeanalizowany. Zaskarżona decyzja w konsekwencji narusza art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie obowiązku prawidłowego uzasadniania rozstrzygnięcia, które powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszały prawo w sposób opisany poniżej, a ponadto naruszającym prawo było postanowienie GINB z 4 sierpnia 2022 r., znak: DOA.7210.38.2022.LWT, którym organ ten wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z 25 października 2017 r. z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Na wstępie wyjaśnić należy, że podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy stanowi postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania (art. 149 § 2 k.p.a.). Oznacza to zatem, że ustalenie, czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, wskazane w ww. postanowieniu, może nastąpić wyłącznie na etapie rozpoznania sprawy, a nie w fazie wstępnej (formalnej). Konsekwencją tego jest, że zakres postępowania wyjaśniającego w postępowaniu wznowieniowym zdeterminowany jest podstawami wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3114/15, CBOSA). Istotnym dla sposobu rozstrzygnięcia przez organ sprawy we wznowionym postępowaniu jest to, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia, z powodu której organ wznowił postępowanie.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie, to właśnie treść postanowienia o wznowieniu postępowania determinuje w dalszej kolejności zakres prowadzonego w jego następstwie postępowania, zaś ustalenia przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu zwykłym mogą być przedmiotem ewentualnej zmiany w trybie nadzwyczajnym jedynie w zakresie, który został określony w postanowieniu wznawiającym postępowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 784/22, CBOSA).

Obowiązkiem organu, wszczynającego postępowanie wznowieniowe w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest wykazanie, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności są rzeczywiście nowe i istotne dla sprawy, a ponadto istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Organ ma obowiązek udowodnić ich występowanie w sprawie (por. wyrok NSA z 18 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 874/19, z 16 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 2974/18, CBOSA).

W sprawie niniejszej GINB postanowieniem z 4 sierpnia 2022 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z 25 października 2017 r., znak DOA.7110.268.2017.KKO, wskazując, jako przesłankę wznowieniową art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ, w ww. postanowieniu, za owe "nowe okoliczności faktyczne" uznał to, że SKO decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję własną z [...] marca 2016 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy G. z [...] lipca 2014 r., Nr [...], zezwalającej, na budowę zjazdu z drogi gminnej nr [...] w granicach działki nr ewid. [...] i działki nr ewid. [...], obręb [...] na działkę nr ewid. [...] wraz z utwardzeniem terenu tej działki. Stwierdził też, że okoliczności te istniały w dacie wydania przez niego decyzji z 25 października 2017 r., znak: DOA.7110.268.2017.KKO i były one nieznane organowi w dacie wydawania decyzji. Zdaniem GINB, "stwierdzenie nieważności ww. decyzji zezwalającej na budowę zjazdu wywołuje skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od daty jej wydania. Wobec powyższego przyjąć należy, że ww. decyzji Wójta Gminy G. z [...] lipca 2014 r., Nr [...], nie było w obrocie prawnym w dacie wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z 25 października 2017 r., znak: DOA.7110.268.2017.KKO".

Stanowisko GINB było błędne i oczywistym prawnie w momencie wydawania ww. postanowienia o wszczęciu postepowania powinien być dla organu fakt niewystępowania w tej sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. występuje jedynie wówczas, gdy zaistnieją łącznie wszystkie przesłanki, wymienione w tym przepisie: ujawnione muszą zostać nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, musiały one istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej kończącej postępowanie administracyjne, nie mogły być znane organowi administracji publicznej, wydającemu decyzję. Ponadto muszą one być istotne dla sprawy (por. też wyrok WSA w Warszawie z 22 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1266/22, CBOSA). Zarówno, gdy idzie o okoliczności faktyczne, jak i nowe dowody, to muszą one istnieć w dniu wydania decyzji, a jedynie ujawnia się ich istnienie już po wydaniu decyzji, wydanej po zakończeniu postępowania, którego dotyczy wznowienie. Stąd też nie mogą takich okoliczności ani dowodów stanowić decyzje czy też akty, wydane później (tak też WSA w Poznaniu w wyroku z 12 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Po 833/21, CBOSA).

Niezależnie od zakwestionowania przez tut. Sąd prawidłowości wznowienia postępowania w tej sprawie, zwrócić należy uwagę, że sam fakt wznowienia postępowania nie oznacza jeszcze, że w rzeczywistości istnieje jedna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i że postępowanie to musi zakończyć się uchyleniem kwestionowanej decyzji. Ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić w toku wznowionego postępowania, prowadzonego zgodnie z regułami prawa procesowego, o czym wyraźnie stanowi art. 149 § 2 k.p.a.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, branie pod uwagę zasady trwałości decyzji ostatecznych i – w konsekwencji - nadzwyczajnego charakteru postępowania wznowieniowego wskazuje, że nie może ono służyć ponownemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy i zastępować postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z 14 września 2018 r., sygn. akt II FSK 2687/16, z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1582/10, z 19 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 933/08, z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 300/12, wyrok WSA w Łodzi z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 41/21, CBOSA). Pojęcie "nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne" należy interpretować w sposób ścisły. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych judykatura rozumie obiektywnie istniejące elementy rzeczywistości, które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a jedynie ujawnione zostały po jej wydaniu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II FSK 2701/13, z 1 listopada 2013 r., sygn. akt II FSK 2675/12, z 23 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2484/01, CBOSA).

Dlatego też uznać należy, że wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby w dacie wydania decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne istniało ostateczne rozstrzygnięcie SKO utrzymujące w mocy decyzję SKO z [...] marca 2016 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy G. z [...] lipca 2014 r., Nr [...], zezwalającej na budowę zjazdu z drogi gminnej nr [...]. [...] października 2017 r. decyzja taka jednak nie istniała, gdyż jej wydanie nastąpiło [...] sierpnia 2019 r.

Ponadto, na co słusznie zwrócił uwagę NSA w wyroku z 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1322/17 (CBOSA) stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze będzie oznaczało przywrócenie tego stanu prawnego, który istniał przed wydaniem decyzji, której nieważność stwierdzono. To, czy w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji będzie możliwe przywrócenie poprzedniego stanu prawnego zależne jest od przedmiotu sprawy i okoliczności danej sprawy.

Brak wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 k.p.a. uniemożliwia wznowienie postępowania tak z urzędu, jak i na wniosek (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2219/21, CBOSA).

Przyjęcie przez organ koncepcji, wyrażającej się w powołaniu skutku wstecznego ww. decyzji SKO z [...] sierpnia 2019 r., utrzymującej w mocy decyzję z [...] marca 2016 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy G. z [...] lipca 2014 r., Nr [...], zezwalającej na budowę zjazdu z drogi gminnej nr [...], jako tego, że w dacie wydania decyzji ostatecznej GINB z 25 października 2017 r., znak DOA.7110.268.2017.KKO kończącej postępowanie administracyjne nie istniała decyzja Wójta Gminy G. z [...] lipca 2014 r., Nr [...], zezwalająca na budowę zjazdu z drogi gminnej nr [...] w granicach działki nr ewid. [...] i działki nr ewid. [...], obręb [...] na działkę nr ewid. [...] wraz z utwardzeniem terenu tej działki było niedopuszczalne.

Skutek wsteczny stwierdzenia nieważności decyzji oznacza jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ex tunc, ale nie oznacza to wcale, jak błędnie przyjął GINB, że decyzja taka nie istniała w dniu wydania przez GINB ww. decyzji ostatecznej. W 2017 r. decyzja ww. Wójta Gminy G. z [...] lipca 2014 r., zezwalająca na budowę zjazdu z drogi gminnej nr [...] istniała.

Jak podkreśla się w literaturze, "warunkiem sine qua non zastosowania analizowanej podstawy wznowienia jest to, aby owe fakty czy dowody realnie istniały już w czasie wydawania decyzji ostatecznej. Dopiero bowiem w takim przypadku, oczywiście w fazie merytorycznego badania wystąpienia przesłanek wznowienia, będzie można przyjąć wadliwość postępowania poprzedzającego wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy owe fakty czy dowody ujawnią się po wydaniu takiej decyzji, istnieje możliwość wszczęcia nowego postępowania administracyjnego, gdyż zmiana stanu faktycznego sprawy, a z taką będziemy wówczas mieli do czynienia, powoduje, że odpada walor owej decyzji ostatecznej w postaci rei iudicatae" (tak komentarz do art. 145 § 1 k.p.a. w: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019).

Jak już była o tym mowa, organ wznawiający postępowanie związany jest wskazaną podstawą z art. 145 § 1 k.p.a., która determinuje postępowanie merytoryczne. Należy więc zwrócić uwagę, że GINB nie powołał się na art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym postepowanie wznawia się, jeśli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Było to słuszne, albowiem stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1545/18, CBOSA). Jak zaś wiążąco prawnie wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 (CBOSA), "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.".

W związku z tym – w odniesieniu do tej sprawy – biorąc pod uwagę, że o fakcie wydania przez SKO wspomnianej wyżej decyzji GINB dowiedział się po wydaniu swej ostatecznej decyzji to należy wyjaśnić, że ta niestanowiąca podstawy wznowienia okoliczność mogłaby być podstawą wszczęcia nowego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r., Nr [...], znak: [...], w zakresie dotyczącym budowy zjazdu publicznego z drogi gminnej, gdyż zmiana stanu faktycznego sprawy, a z taką mamy do czynienia, powoduje, że odpada walor owej decyzji ostatecznej w postaci rei iudicatae.

Zaskarżona do tut. Sądu decyzja wydana została więc przez GINB w wyniku wadliwie wszczętego postepowania wznowieniowego. Tym samym, skoro postępowanie nie mogło być poprawnie (z przyczyny wskazanej przez organ) wznowione, to tym bardziej nie można było wydać jednej z decyzji, wymienionych w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. Decyzja bowiem (art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.) stanowi załatwienie sprawy przez rozstrzygnięcie co do jej istoty w całości lub w części – a w tym wypadku "sprawa", jaką była ponowna ocena w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji w ogóle nie powstała. Dlatego też zarówno zaskarżona, jak i ją poprzedzająca, decyzja wydana została z naruszeniem art. 6, art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. wobec tego, że wskazane przez organ okoliczności nie spełniały wymogu "nowości", ergo nie można było ani wszcząć postępowania wznowieniowego w tej sprawie, ani wydać decyzji merytorycznej. Uchybienia organy miały w tym zakresie zdecydowany wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Należy ponadto zwrócić uwagę, że w wyniku ścisłej wykładni przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. judykatura dopuszcza uznanie wznowienia postępowania na podstawie okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, nawet za rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności wydanej decyzji (wyrok NSA z 23 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 914/13, a także wyrok NSA z 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2634/18, CBOSA).

W ocenie tut. Sądu wznowienie przez GINB postępowania w tej sprawie a priori zakładało cel postępowania i rozstrzygnięcia przez uchylenie własnej decyzji tego organu z 25 października 2017 r., oraz utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 13 marca 2017 r., w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r., Nr [...]. Organ dokonał jednakże wadliwego wyboru rodzaju postępowania nadzwyczajnego i – wyłącznie dla celów zarówno wznowienia, jak i rozstrzygnięcia – dokonał takiej wadliwej wykładni stanu faktycznego ("nowych okoliczności"), która umożliwiła przyjęcie przez GINB podstawy prawnej wydawanej decyzji w zakresie rozstrzygnięcia. Takie działanie organu może naruszać zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i nie może być uznane za mieszczące się w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.).

Tut. Sąd nie podziela jednakże zarzutu skarżącej naruszenia przez organ art. 37b ust. 1 Pr. bud. oraz przepisów ustawy nowelizującej, wskazanych w skardze.

Przepis ten nie miał zastosowania w sprawie z uwagi na treść przepisu przejściowego - art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). W myśl ww. art. 25, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa nowelizująca weszła w życie 19 września 2020 r., zaś treść ww. przepisu prowadzi do wniosku, że do wszczętego postępowania, zakończonego decyzją GINB z 2017 r. nie znajdowała zastosowanie zasada wyrażona w art. 37b ust. 1 Pr. bud.

Jak stwierdził NSA w wyroku z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 569/22 (CBOSA), "jakkolwiek bowiem w znaczeniu procesowym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nowym, cechującym się odrębnością względem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym zakończonym wydaniem badanej decyzji, to nie może budzić wątpliwości, że sprawa administracyjna weryfikacyjna prowadzona w trybie stwierdzenia nieważności decyzji oparta jest na konkretyzowaniu normy prawa procesowego regulującej rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.) w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem sprawy administracyjnej materialnej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 29). Weryfikacja decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie, w jakim obejmuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., następuje przy uwzględnieniu przepisów P.b. obowiązujących w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę. Warunki uzależniające możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę określają przepisy P.b. (rozdział 4. Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych) normujące sprawę wydania pozwolenia na budowę, toteż brak jest podstaw, by wyłączyć postępowanie prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z zakresu pojęcia "sprawy uregulowanej ustawą zmienianą w art. 1" w znaczeniu, jakie mu nadaje art. 25 cyt. ustawy. Funkcjonalnie bowiem sprawa stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę na płaszczyźnie stosowanych przepisów materialnoprawnych pozostaje sprawą "uregulowaną" przepisami P.b. W związku z powyższym wszczętą przed dniem 19 września 2020 r. sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli nie doszło do jej zakończenia w tym terminie, kształtować powinny (...) przepisy P.b. w brzmieniu dotychczasowym (obowiązującym przed tą datą)".

Odmiennie jednak uznał WSA w Warszawie w wyroku z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2074/21 (CBOSA).

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256) zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego.