Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1223/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 118/20 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 listopada 2019 r. nr KOC/4892/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C. Sp. z o.o. w W. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 19 czerwca 2019 r. nr ZDM/GKP/R/367/2019/K, Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm. - dalej jako udp) oraz uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. nr 148, poz. 3717 ze zm.) wymierzył C. Sp. z o.o. w W. (dalej jako skarżąca, spółka) karę pieniężną w kwocie 2.647,50 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. Ś. nr [...] w rejonie ul. A. poprzez umieszczenie w nim dwóch reklam o powierzchni 2,81 m² każda w okresie 22 lutego 2019 r. - 7 marca 2019 r. reklamy o treści "[...]", "[...]", w dniu 17 marca 2019 r. reklamy o treści "[...]", "[...]" oraz dwóch nośników reklamowych o powierzchni rzutu poziomego 0,18 m² każdy w okresie 8-16 marca 2019 r. bez zezwolenia zarządcy drogi.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 26 listopada 2019 r. nr KOC/38/Dr/20 na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) oraz na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

SKO w całości podzieliło ustalenia faktycznych i ocenę prawną zaprezentowane przez organ I instancji.

III.

Wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 118/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę C. Sp. z o.o. w W. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 19 czerwca 2019 r., orzekając jednocześnie o kosztach postępowania.

W ocenie WSA dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

W aktach sprawy brak jest nie tylko niezbędnej mapy, ale jakichkolwiek dowodów na okoliczność tego, czy miejsce, za którego zajęcie naliczono karę, stanowi pas drogowy. Zgromadzony materiał ma charakter szczątkowy, nie pozwalający w istocie na weryfikację prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Nie można mieć w szczególności pewności, czy istotnie - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - ściana budynku o numerze [...] usytuowanego na ulicy Ś. w okolicy ul. A. graniczy bezpośrednio z pasem drogowym. Na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który zdaniem organów zajmuje bezprawnie pas drogowy. Z fotografii znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że linia budynków jest prosta na całej długości i czy aby nie jest "pofałdowana" gzymsami i innymi wystającymi zdobieniami. Wbrew stanowisku SKO, nawet sporządzone fotografie nie dają pewności, czy w rzeczywistości na gruncie - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego. Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez inspektora ZDM (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista.

W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 udp, z drugiej zaś kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego. Nie wiadomo też w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni reklamy i nośnika reklamowego.

W sytuacji kwestionowania przez stronę ustalonych przez organ w tym zakresie faktów, na podstawie przeprowadzonych samodzielnie i w dość chaotycznie udokumentowanych czynności przedprocesowych, należało przeprowadzić skodyfikowaną czynność dowodową w postaci oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., wymagających w myśl art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. bezwzględnie sporządzenia protokołu. W świetle art. 20 pkt 10 u.d.p. zarządca drogi ma prawo i obowiązek dokonywania kontroli "stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Należy przypuszczać, że choć w zaskarżonej decyzji tego nie wyjaśniono w tym właśnie trybie dokonywano "kontroli pasa drogowego", udokumentowanego protokołem z 22 lutego 2019 r. (k. 2 akt administracyjnych).

Jeżeli jednak czynności w tym zakresie stanowić mają dowód w postępowaniu administracyjnym, muszą cechować się należytą starannością zwłaszcza, że strona wszczętego następnie postępowania nie ma możliwości w nich udziału. O ile więc w zasadzie dopuszczalne jest włączenie w poczet materiału dowodowego materiałów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, o tyle ich sposób udokumentowania i związany z tym walor dowodowy nie może budzić zastrzeżeń. W przeciwnym razie z uszczerbkiem dla prawidłowego wyniku postępowania i zapewnienia należytego doń dostępu dla strony podstawą do wydania decyzji stać się mogą materiały sporządzone w sposób dowolny bez zachowania minimum rygoryzmu gwarantowanego przez art. 75 § 1 k.p.a. W aktach sprawy nie ma postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy nie wyjaśniły przyczyn, dla których uznały, że nośnik reklamowy spełniał kryteria wyczerpuje pojęcie obiektu budowlanego. Stosując właściwą takiemu obiektowi stawkę kary, wynikającą z poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat należało uargumentować przyczyny, dla których nośnik reklamowy został w ten sposób zakwalifikowany, zwłaszcza w kontekście znacznie wyższej stawki dziennej (3,50 zł) niż w przypadku reklamy (2,80 zł) za 1 metr kwadratowy. Zachodzących w tym zakresie wątpliwości nie można było rozstrzygać na niekorzyść strony skarżącej.

W postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k.p.a. W tej sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był stosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k. p. a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy to bezwzględnie uczynić. W pozostałym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego byłaby przedwczesna.

Ponadto WSA zwrócił uwagę, że spółka w odwołaniu podniosła szereg zarzutów, które okazały się uzasadnione w postępowaniu prowadzonym przed sądem. Tymczasem nie zostały one w żaden sposób przez SKO rozpoznane, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

W wytycznych WSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, decyzja powinna zostać poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących faktów za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Organ może również skorzystać z opinii biegłego geodety, jeżeli okoliczności sprawy będą tego wymagały. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Organy zadbają także o to, by - jeżeli okaże się, że istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego - okres tego stanu rzeczy został wykazany za pomocą odnośnych dowodów prawidłowo włączonych w poczet materiału dowodowego.

Jeżeli okaże się, że skarżąca istotnie umieściła określone przedmioty w pasie drogowym, organy dokonają wykładni przepisów załącznika nr 3 do uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w taki sposób, by jednoznacznie je zakwalifikować w celu ustalenia prawidłowej stawki sankcji z tego tytułu. W szczególności wypowiedzą się o możliwości uznania nośnika reklamowy za obiekt budowlany. Sporządzona decyzja tak organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego wyjaśniać będą zwięźle i klarownie przyczyny faktyczne i podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia, a w przypadku wniesienia odwołania - Kolegium zadba o należyte rozpatrzenie podniesionych w nim twierdzeń i zarzutów. Organ zapewni też Stronie czynny udział w postępowaniu zgodnie z art.10 i 73 k.p.a.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie:

1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst, jedn.: Dz. U. 2020 r., poz. 470 z późn. zm.; dalej jako "u.d.p.") w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;

2. przepisów § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz.1572) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi;

3. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż w przypadku decyzji związanej jaką jest decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi organy administracji obowiązane są stosować przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a."), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że w przypadku wydania przez organ decyzji związanej w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego przepisów działu IVa k.p.a. nie stosuje się

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granice pasa drogowego ul. Ś. nr [...] w rejonie ul. A. w W. przebiegają po ścianie/elewacji budynku ze względu na pofałdowaną fasadę budynku, podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku, wyrysu z map ewidencyjnej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że Organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

4. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wydruku z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego tj. materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego ul. Ś. nr [...] w rej. ul. A. w W. oraz kolizję reklamy z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;

5. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 czerwca 2019 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego ul. Ś. nr [...] w rejonie ul. A. przez umieszczenie w nim dwóch reklam o powierzchni 2,81 m² każda w okresie: 22.02.2019r. - 07.03.2019r. reklamy o treści "[...]", "[...]", w dniu 17.03.20ł9r. reklamy o treści "[...]", "[...]" oraz dwóch nośników reklamowych o powierzchni rzutu poziomego 0,18 m² każdy w okresie 08 - 16.03.2019r., bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na decyzję SKO z dnia 26 listopada 2019 r. nr KOC/4892/Dr/19;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które to naruszenie ww. przepisów k.p.a. miało polegać na braku wydania przez organ I instancji postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy przepisy k.p.a. nie przewidują wydawania przez organ postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Strony skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a ponadto Strona skarżąca nie kwestionowała faktu zajęcia przez nią pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k.p.a., podczas gdy przepisy k.p.a. dotyczące odstąpienia od nałożenia kary nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie, o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna w okolicznościach niniejszej sprawy jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Tytułem wstępu należy przede wszystkim przypomnieć, co zasadniczo legło u podstaw uchylenia przez WSA obu decyzji.

Po pierwsze, WSA zakwestionował twierdzenie organów obu instancji, że granicę pasa drogowego wyznacza granica działki sąsiadującej z działką, na której znajduje się budynek, na którym umieszczono nośniki.

Po drugie, dowód, który w okolicznościach sprawy pozwoliłby zdaniem WSA na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, powinna raczej stanowić mapa do celów prawnych z wrysowanym na niej przedmiotem sporu, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Jakkolwiek WSA wprost formułuje takie wskazanie, to jednakże w dalszej części wywodów dopuszcza również określenie położenia pasa drogowego i nośnika reklamowego na podstawie innych zasobów geodezyjnych.

Po trzecie, zebrane dowody, nie przesądzają, zwłaszcza w kontekście wykonanych zdjęć budynku i nośników oraz jego pofałdowanego charakteru, czy nośnik rzeczywiście znajduje się w pasie drogowym.

Po czwarte, WSA kwestionuje w istocie zdawkowe odniesienie się przez SKO do kwestii przepisów Działu IVa k.p.a. o karach pieniężnych, zwłaszcza zaś do przepisów o odstąpieniu od wymierzenia kary.

Po piąte, wobec stanowiska skarżącej spółki, kwestionującej ustalenia dotyczące wykonanych pomiarów, zdaniem WSA należało przeprowadzić skodyfikowaną czynność dowodową w postaci oględzin miejsca powieszenia nośników. W aktach sprawy brak jest przy tym postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego, co powoduje naruszenie art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 85 § 1 i 2 k.p.a.

Po szóste, organy nie wyjaśniły przyczyn, dla których uznały, że nośnik reklamowy spełniał kryteria wyczerpuje pojęcie obiektu budowlanego. Stosując właściwą takiemu obiektowi stawkę kary, wynikającą z poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat należało zdaniem WSA wyjaśnić przyczyny, dla których nośnik reklamowy został w ten sposób zakwalifikowany, zwłaszcza w kontekście znacznie wyższej stawki dziennej (3,50 zł) niż w przypadku reklamy (2,80 zł).

Po siódme, SKO w żaden sposób nie rozpoznało całości zarzutów podniesionych przez spółkę w odwołaniu od decyzji, co stanowi w ocenie WSA naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

VII.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej podkreślenia wymaga, że istota sporu, jak wynika z wyżej przytoczonych okoliczności sprawy, dotyczy przede wszystkim braku pewności Sądu pierwszej instancji co do tego, czy organy zgodnie z prawem i na podstawie dostępnych dowodów, ustaliły przebieg pasa drogowego, który ma ich zdaniem przylegać bezpośrednio do ściany, a ściślej kolumn budynku przy ul. Ś. [...] w rejonie ul. A., przez co zawieszenie na jego elewacji jakiegokolwiek dodatkowego elementu (tu: dwóch nośników reklamowych) powoduje nielegalne wkroczenie w przestrzeń pasa drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w zaskarżonym wyroku WSA zakwestionował w istocie "upraszczający" sposób dojścia przez organy do wniosków końcowych, co należy przede wszystkim widzieć w kontekście celu postępowania o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, które nie może odbywać się, nawet w najmniejszym zakresie, na zasadzie dowolności czy też "w atmosferze niejasności" czynionych ustaleń faktycznych.

Za niezasadne zatem należy uznać zarzuty nr I.1 i I.2 skargi kasacyjnej, które w istocie kwestionują, w związku ze wskazanymi w nich przepisami prawa materialnego, przyjęty przez WSA pogląd o niejasności poczynionych ustaleń faktycznych co do przebiegu pasa drogowego. Zarzuty te kwestionują w istocie odesłanie do bardziej precyzyjnych ustaleń, tj. takich narzędzi jak mapa do celów prawnych, na której uwidoczniony ma zostać sam pas drogowy jak i sporne obiekty.

Należy w związku z powyższym wskazać, że WSA, wbrew wnioskom skargi kasacyjnej, nie przesądził generalnej tezy, mającej rzekomo obowiązywać zawsze w sprawach o zajęcie pasa drogowego, jakoby oceny granic tego pasa, leżącego przy budynku, należało zawsze dokonywać za pomocą wskazanej mapy do celów prawnych.

Strona skarżąca kasacyjnie bezzasadnie formułuje tezę, że WSA powiązał możliwość nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi z bezwzględnym obowiązkiem wykazania tego faktu w każdym wypadku jedynie na mapie do celów prawnych z wrysowanym na niej przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Z całokształtu twierdzeń SKO wynika, że prawidłowa wykładnia przepisów wskazanych w zarzutach materialnych dopuszczać powinna ocenę faktu zajęcia pasa w perspektywie całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie przy uwzględnieniu zasad logiki i doświadczenia życiowego, a także map zasadniczych. Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu w żadnym razie nie neguje, aczkolwiek zwraca organowi uwagę, że WSA dostrzegł w sprawie istotny deficyt rzetelnych ustaleń faktycznych, czy raczej weryfikacji poczynionych ustaleń, wiązanych przede wszystkim z kształtem ściany budynku, która w rzeczywistości jest nieregularna, zwieńczona gzymsem, poszerzającą każdą kolumnę stopą i może w związku z tym nie leżeć bezpośrednio przy pasie drogowym, jak przyjmuje organ jedynie na podstawie mapy zasadniczej i pobieżnej oceny zdjęć.

Podkreślenia wymaga, że istota twierdzenia WSA o potrzebie sięgnięcia do bardziej precyzyjnych opracowań wynika z wątpliwości, czy wobec "pofałdowanej" elewacji budynku, na kolumnie którego (WSA nie jest w tym względzie dostatecznie precyzyjny, tak samo zresztą jak organ i uczestnik) zawisły sporne nośniki reklamowe, dochodzi w ogóle do naruszenia pasa drogowego, a jeżeli tak to w jakim zakresie. WSA słusznie zwrócił bowiem uwagę na konkretne elementy budynku, które wystają poza obrys miejsca, w którym zawieszony jest każdy nośnik.

Zastrzec oczywiście należy, że nie może mieć definitywnego znaczenia to, czy gzymsy, bądź stopa kolumny wystają nad pas drogowy, gdyż ta okoliczność sama przez się nie świadczy jeszcze, że pas drogowy uległ w związku z tym przesunięciu czy innej modyfikacji. Nie może to więc legalizować podwieszonych pod tymi gzymsami nośników reklamowych. Jednakże niewątpliwie wyjaśnienia wymagało, czy rzeczywiście granice działki, na której położony jest budynek przy ul. Ś. [...] w rejonie ul. A., a która graniczy zdaniem organu bezpośrednio z pasem drogowym i to "pofałdowaną" ścianą posadowionego na niej budynku, rzeczywiście wyznaczona jest jak twierdzi organ przez przyziemie tego budynku, czy też może być tak, że obrys budynku i tym samym działki ewidencyjnej wyznaczony jest np. jego gzymsem, lub stopą kolumny a granica działki nie przebiega wzdłuż przyziemia budynku, tylko jest od niej oddalona. W tym właśnie tkwi istota twierdzeń WSA, przy czym wątpliwości te wspiera, a nie im zaprzecza skarga kasacyjna, w której organ wprost wskazuje, że obrys budynku uwidaczniany jest na mapie ewidencyjnej "co do zasady" poprzez pomiar przy jego przyziemiu. Zyskuje to szczególnego znaczenia z uwagi na zdjęcia i ogólnodostępne portale mapowe np. Google Street View, uzupełniająco wskazujące, że każdy ze spornych nośników wisi na kolumnie (filarze) tworzącej podcień budynku, zaś piedestał owej kolumny, czy prościej będzie powiedzieć jej "stopa" jest wyraźnie szersza pod nośnikiem spółki, przez co nie jest wiadome, czy w całości czy w jakiejś tylko części jest on zawieszony nad pasem drogowym.

Kończąc ten wątek rozważań zaznaczyć należy, że w ramach zarzutów materialnych organ w istocie podważa nie tyle samą wykładnię i prawidłowość zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego, co ocenę okoliczności faktycznych dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, kwestionującą braki w jasnym przeprowadzeniu ustaleń przez organy, w tym zwłaszcza prawidłowość stanowiska tego Sądu odnośnie do potrzeby przeprowadzenia koniecznych w sprawie ustaleń na podstawie konkretnego dowodu (mapy do celów prawnych) w związku z mogącymi występować niejasnościami, co do kształtu budynku i granicy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie wyłącza przy tym możliwości wykazania zajęcia pasa drogowego również innym dowodem geodezyjnym niż wskazana w zaskarżonym wyroku mapa do celów prawnych. To jednak wymaga wskazania, że z dowodów tych wynika, że pas drogowy został zajęty.

VIII.

Za niezasadne należało uznać również, w zdecydowanej większości, zarzuty procesowe oraz zarzut materialny nr I.3 (rozpatrywany w tym miejscu z uwagi na to, że jest komplementarny z zarzutem procesowym nr II.7 skargi kasacyjnej).

Strona skarżąca kasacyjnie przede wszystkim podnosi w nich:

1. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez poddanie w wątpliwość, czy granice pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku licząc od jego przyziemia, a co ma wynikać z zebranego w sprawie materiału dowodowego (zarzut nr II.1);

2. wadliwe przyjęcie, że organy nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący i że dowody zgromadzone w sprawie były niewystarczające do wydania orzeczenia o karze, a także że nie wyjaśniono podstawy kary w przypadku zajęcia pasa drogowego przez rzut poziomy nośnika jako innego obiektu budowlanego oraz niedostateczne uzasadnienie decyzji (zarzut nr II.2, II.3 i II.4);

3. brak oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. podczas gdy prawidłowo oceniony materiał dowody świadczy o tym, że powinna ona zostać w ten sposób oceniona (zarzut nr II.5);

4. niezasadne wskazanie, że organ nie wydał postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego, w sytuacji gdy przepisy nie przewidują wydawania takiego postanowienia (zarzut nr II.6);

5. błędne uznanie, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były zastosować przepisy działu IVa k.p.a., podczas gdy przepisy te, dotyczące odstąpienia od nałożenia kary, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie (zarzut nr II.7).

Nie ma wątpliwości, że zarzuty te zmierzają w głównej mierze do wykazania, że nie było podstaw do kwestionowania przede wszystkim przebiegu pasa drogowego, a nadto, że zebrany materiał dowody jest wystarczający, zaś w sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. o karach pieniężnych.

Należy zatem przypomnieć, oceniając zarzuty procesowe skargi kasacyjnej, że przez "istotny wpływ uchybienia na wynik sprawy", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie orzeczeniem. Związek ten musi uzasadniać istnienie co najmniej hipotetycznej możliwości odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez WSA, co wymaga uprawdopodobnienia przez autora skargi kasacyjnej.

Skoro na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to nie chodzi o każde naruszenie przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać indyferentny dla wyniku sprawy. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa jednak na autorze skargi kasacyjnej.

Rozpatrywany środek odwoławczy nie zawiera tego rodzaju argumentacji, która podważyłaby wyrażone w wyroku WSA wątpliwości, co do przebiegu granicy pasa drogowego, zwłaszcza w kontekście wskazywanych niedostatków ustaleń faktycznych i zebranych dowodów (także ich oceny). Skarżący kasacyjnie organ prezentuje jedynie własny pogląd na ocenę materiału dowodowego, który nie podważa twierdzeń WSA, pomimo wadliwości niektórych zastrzeżeń względem decyzji SKO i prowadzonego postępowania.

Strona skarżąca kasacyjnie neguje ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, bez wskazania jednak wzorców normatywnych, z uwagi na które ma być ona wadliwa w stopniu uzasadniającym uchylenie wyroku. Dla przypomnienia wskazać wypada, że WSA podważył, w kontekście okoliczności podnoszonych przez obciążoną karą spółkę, rzetelność przyjęcia, że granica pasa drogowego z całą pewnością przebiega na linii granicznej działek, wzdłuż ściany przyziemia budynku. Z dokumentacji zebranej w sprawie wynika natomiast, że okoliczność ta nie podlegała głębszej weryfikacji organu (patrz kształt kolumny budynku), zaś podniesione zastrzeżenia i uwagi, powiązane z niewielkimi rozmiarami (grubość) nośników oraz wystającymi gzymsami i kształtem ściany kolumny (jej szerszej stopy), wskazują na wątpliwości w tym zakresie, które mógłby np. wyjaśnić pomiar i ustalenie granic działek, czy też elementów budynku.

Skarga kasacyjna nie podważa zatem skutecznie oceny przeprowadzonej przez WSA.

Skarżący kasacyjnie organ nie wyjaśnił ponadto w sposób dostatecznie przekonywujący, na czym miałoby polegać naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Tymczasem naruszenie tego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawą kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją (zob. wyrok NSA z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych sytuacji, w szczególności, że Sąd pierwszej instancji wykroczył poza wyznaczone przedłożonymi mu aktami administracyjnymi granice i orzekał na podstawie dowolnych ustaleń, które nie znajdują w ogóle w nich podstawy faktycznej. Z całą pewnością przy tym nie zachodzi pominięcie przez WSA dowodów zebranych w sprawie. WSA wszystkie je rozważył, uznając jednak, że nie przesądzają one jednoznacznie o granicy pasa drogowego.

Ponadto zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. wyroki NSA z 21 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1158/18).

Stanowisko skargi kasacyjnej wskazuje również, że wbrew ocenie WSA, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla wydania decyzji o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, albowiem mówiąc w uproszczeniu nie zawierał żadnych braków. W konsekwencji strona podważa zasadność potrzeby rozważenia przeprowadzenia ustaleń na podstawie dowodu z mapy dla celów prawnych, w tym również wobec czasochłonności przeprowadzania tego dowodu i wiążących się z tym kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że stanowisko WSA wskazujące na to, że zebrane w sprawie dowody i przeprowadzone na ich podstawie ustalenia nie dają w tej konkretnej sprawie pewności odnośnie do posadowienia nośnika reklamowego w pasie drogowym, jest prawidłowe i nie zostało przez organ skutecznie zakwestionowane.

Wskazano już wcześniej, że nie istnieje generalna zasada wykazywania granic pasa drogowego mapą do celów prawnych (WSA wniosku takiego notabene nie sformułował). Jednakże nie istnieje również swoiste domniemanie, że wykreślone na mapie zasadniczej granice działek i budynków, zostały określone w precyzyjny i wystarczający sposób, określając jasno przebieg pasa drogowego (nie ma dowodów, że był on kiedykolwiek weryfikowany). Nie istnieje więc swoiste domniemanie, że ściana budynku mierzona przy jego przyziemiu posadowiona jest zawsze na granicy z działką drogową. Nie jest to oczywiście wskazanie, które w każdym przypadku nakazuje dokonywanie głębokiej analizy położenia pasa drogowego na mapach zasadniczych. Ma to zastosowanie do spraw wątpliwych, do których ta należy, bowiem każdy nośnik wisi na kolumnie, której kształt jest nieregularny. Stopa (piedestał) jest szersza niż trzon, na którym wisi nośnik.

Na żadnej z map zgromadzonych w sprawie nie został jednak naniesiony w odpowiedniej skali oraz przez uprawnioną do tego osobę nośnik reklamowy i wobec podnoszonych przez stronę skarżącą wątpliwości oraz kształtu budynku, brak jest pewności odnośnie do kolidowania wymienionego obiektu z pasem drogowym (nie ma jasności, czy to ściana przyziemia, a nie gzyms dachu budynku czy stopa kolumny wyznaczyła granice działki i tym samym pas drogowy). Argumentacja prezentowana w uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych nie podważa przekonująco argumentów Sądu pierwszej instancji. W istocie w sprawie chodzi więc o ustalenie, czy granica działek wyznacza pas drogowy, czy też granica ta wyznaczona jest jednak przez obrys gzymsu/stopy kolumny budynku, przez co pas drogowy odstaje od przyziemia budynku. Jakkolwiek więc mapa do celów prawnych może nie być do tego ostatecznie konieczna, to jednak wymagane jest nieco więcej uwagi celem ustalenia, że pas drogowy wyznacza przyziemie wskazanego budynku (w szczególności pomiar, jeżeli strona w sposób uzasadniony kwestionuje taki przebieg pasa drogowego, co przy wyraźnie niejednorodnej bryle budynku jest wskazane).

Tymczasem organ przyjmuje uproszczone rozumowanie, że skoro z mapy zasadniczej wynika, że budynek stoi na granicy z działką drogową (niezależnie od jego pofałdowania), to niewątpliwie dokonany pomiar odnosił się do jego przyziemia. Niewątpliwie może mieć to miejsce, rzecz jednak w tym, że nie ma w przypadku kar administracyjnych miejsca na nierozstrzygnięte wątpliwości, a te w tej sprawie się nasuwają.

Jeszcze raz podkreślić należy, że nie jest możliwy do zaakceptowania wniosek, że położenie budynku na mapie zawsze wyznacza "co do zasady" obrys jego przyziemia i skoro tak, to w rzeczywistości tak właśnie jest. Zaprzecza temu kształt kolumny, na której wisi każdy nośnik.

Jak wskazano, strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji, z której wynika, że zebrane w sprawie dowody i przeprowadzone na ich podstawie ustalenia nie były na tym etapie wystarczające dla przypisania skarżącej spółce naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji dla nałożenia na spółkę kary pieniężnej. Jakkolwiek więc charakter oraz walor mapy do celów prawnych z wrysowanym obiektem, która obrazowałaby jego rzeczywiste usytuowanie na elewacji budynku w relacji do pasa drogowego oraz jego przestrzeni i granic, ma istotne znaczenie w sprawie, to jednak rzecz jest w tym, by organ wykazał (również innymi, adekwatnymi dowodami), że granica pasa drogowego przebiega właśnie po przyziemiu budynku.

Uwagi WSA co do potrzeby skorzystania z mapy do celów prawnych nie mają charakteru uniwersalnego i były determinowane wyłącznie okolicznościami rozpatrywanego przypadku, jako swoiste pewne rozwiązanie problemu. Nie jest zatem słuszne twierdzenie, podnoszone naprzemiennie w zarzutach materialnych jak i procesowych, że tylko i wyłącznie omawiany dowód (mapa do celów prawnych) może służyć prawidłowemu wykazaniu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i że WSA przesądził w tym zakresie jakąkolwiek zasadę.

Oczekiwanego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem wynikowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 425/18; z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II FSK 297/16; z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2547/17).

Nie są także zasadne zarzut zwalczające wskazany przez WSA obowiązek stosowania przepisów Działu IVa k.p.a. odnoszącego się do administracyjnych kar pieniężnych.

W związku z funkcją oraz celami regulacji prawnej zawartej w Dziale IVa k.p.a. "Kary administracyjne", a także wobec treści art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 w zestawieniu z ustawą o drogach publicznych, która nie normuje instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że w sprawach nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi znajduje zastosowanie przepis art. 189f k.p.a. (zob. wyroki NSA z 16 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 274/20; 23 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 133/20; 25 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 703/20; 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2461/21; 19 października 2021 r. sygn. akt II GSK 587/21; 19 maja 2020 r. sygn. akt II GSK 24/20).

Podkreślenia wymaga, że z uwagi na treści art. 189f § 1 i 2 k.p.a. oraz określonych przesłanek stosowania instytucji, o której w nim mowa, nie sposób jest twierdzić, że przesłanki te zaktualizowały się w rozpatrywanej sprawy, a tym bardziej, że organy przeprowadziły ich gruntowną analizę.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że jakkolwiek kara za zajęcie pasa drogowego przez rzut poziomy nośnika na grunt jest zaokrąglana do pełnego metra kwadratowego, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że inaczej z perspektywy instytucji odstąpienia, będzie trzeba potraktować sytuację, gdy okaże się, że z uwagi na pomiary, uwzględniające szerszą "stopę" kolumny ewentualne naruszenie będzie marginalne.

Częściowo zasadny jest natomiast zarzut wskazujący na wadliwe założenie WSA, że włączenie dowodów (w tym protokołu kontroli pasa drogowego) w poczet materiału dowodowego sprawy powinno bezwzględnie nastąpić w drodze odrębnego postanowienia. Przepisy k.p.a. nie przewidują wprost takiej konieczności, zaś WSA nie rozwinął w szerszy sposób twierdzenia przyjętego w tym zakresie tj. co do potrzeby wydania postanowienia o dopuszczeniu jako dowodu materiałów zebranych wcześniej, które to uchybienie ma z kolei stanowić istotne naruszenie prawa, uzasadniające uchylenie decyzji. W szczególności WSA nie wyjaśnił np. że o potrzebie wydania takiego postanowienia może stanowić art. 75 § 1 w zw. z art. 123 § 1 i 2 k.p.a., a jeśli tak, to dlaczego.

Niemiej jednak skarżący kasacyjnie organ traci z pola widzenia okoliczność, że kwestia oceny sposobu włączenia do akt dowodów zebranych przed wszczęciem postępowania, nie powoduje, aby dowody te, w braku owego postanowienia, spełniały wymagania z art. 75 k.p.a. Jakkolwiek strona mogła wszystkie te dowody kwestionować i byłą ich świadoma, to jednak organ nie wykazał, aby całokształt zebranych przez niego dowodów, także tych przed formalnym wszczęciem postępowania, o czym pisze w dalszej części zarzutu nr II.6, przesądził o prawidłowości poczynionych na ich podstawie ustaleń.

Oceniając natomiast stanowisko podważające zarzuty WSA sformułowane w zakresie nierozważenia przez SKO kwestii wyboru stawki kary z uwagi na przesłankę zajęcia pasa drogowego nie przez reklamę a rzut nośnika, to uwagi WSA w tym zakresie słusznie są przez stronę kontestowane, zaś przyjęta stawka, nie wymagała szerszego wyjaśnienia, co jednak nie ma wpływu na wynik sprawy i nie może skutkować uchyleniem wyroku.

Należy przede wszystkim wskazać, że tablice reklamowe podlegają zaliczeniu do obiektów budowlanych (są to niewątpliwie budowle, ściślej urządzenia reklamowe w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 P.b.). Nie jest przy tym do końca trafne poszukiwanie sensu i istoty sprawy poprzez odwoływanie się wyłącznie do charakteru tego obiektu w rozumieniu prawa budowlanego, bez uwzględnienia kontekstu i celu, w jakim pojawił się on w przestrzeni publicznej i uchwale określającej stawki. W całej sprawie znika bowiem z pola widzenia, i to zarówno organu jak i WSA to, że kwestia prawidłowej kwalifikacji dokonanej przez organ, związana jest przede wszystkim z charakterem obiektu, który jest zmienny w zależności od chwili.

Dostrzec już na pierwszy rzut oka należy istotę rozdzielenia kwoty kary dokonaną przez organy, co szerszej argumentacji nie wymaga. W dniach stwierdzonego na miejscu emitowania treści reklamowych, który pokrywa się z datami kontroli w terenie, organ przyjmuje, że ma do czynienia z umieszczeniem w pasie drogowym reklamy, rozliczanej w metrach kwadratowych powierzchni reklamowej. W pozostałym okresie objętym decyzją, odwołując się do ekonomiki i logiki działania inwestora oraz interwałów kontroli przyjmuje, że nie mogąc udowodnić emitowania reklam w sposób opisany wyżej (na wyświetlaczach), należy zakwalifikować to jako po prostu umieszczenie innego obiektu budowlanego, podlegającego karze na zasadzie poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały. Organ nie ma bowiem pewności, czy w tym okresie reklamy są rzeczywiście emitowane (istnieje więc jedynie sam nośnik reklamowy, będący obiektem budowlanym umieszczonym - wedle przekonania organów - w pasie drogowym). Założenie takie jest przy tym dla strony obiektywnie korzystniejsze, nawet przy przyjęciu wyższej stawki za obiekt budowlany niż obowiązująca dla reklamy, bowiem w przypadku reklam liczy się powierzchnia, z której reklama jest "emitowana", zaś w przypadku obiektu budowlanego liczy się rzut poziomy na pas drogowy. Tego rodzaju argumentacja przyświeca organowi w skardze kasacyjnej, zwalczającej zarzut niewyjaśnienia powodów kwalifikacji nośnika jako obiektu budowlanego.

W realiach niniejszej sprawy, jakkolwiek w decyzji nie znajduje się pogłębiona ocena powodów różnicowania stawki kary (za reklamę, za nośnik), to jednak nie ulega wątpliwości, że organy opisując stanowisko w tym względzie, prawidłowo wskazały, że w dniach, w których nie mają dowodów na emisję reklam, stosują stawkę jak za inny obiekt budowlany. Skutecznie zatem w skardze kasacyjnej wskazywany jest brak potrzeby szerszej argumentacji w tym zakresie.

Nie zakwestionowano natomiast twierdzenia WSA, co do konieczności przeprowadzenia oględzin zamiast kontroli pasa drogowego oraz zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim organowi zarzucane jest nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania.

Podsumowując, zarzuty skargi kasacyjnej, widziane i oceniane globalnie, nie posiadają usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym należało ten środek odwoławczy oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych skarżącej spółce od wnoszącego skargę kasacyjną organu orzeczono natomiast na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. "a" i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1800 ze zm.).