Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1567/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 3, art. 10 ust. 1 pkt b7, ust. 2 pkt 1, ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Asesor WSA Paweł Dańczak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Dnia [...] kwietnia 2018r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] "w sprawie uchwalenia zmiany nr [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" ( dalej: zmiana nr [...] Studium, uchwała z [...] kwietnia 2018r.).

Skargę na powyższą uchwałę, pismem z dnia 12 czerwca 2020r., wniósł Wojewoda [...] (dalej: skarżący, Wojewoda), zarzucając jej naruszenie: art. 9 ust. 1, ust. 3 i 3a, art. 10 ust. 1 pkt 5, 7 i 11, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 5 pkt 1, 4, 5 i 6, art. 12 ust. 1, w związku z art. 27 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.), a także § 4 ust. 1 pkt 1 i 3, § 6 pkt 1, § 7 pkt 1 lit. a i d, § 7 pkt 3, 4 i 5, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233- dalej: rozporządzenie). Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżący wniósł na podstawie art. 93 w związku z art. 94 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym o: stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem oraz zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Ponadto, odwołując się do orzecznictwa sądowego, podniesiono, iż postanowienia studium są sprzeczne z ustawą wtedy, gdy nie realizują dyspozycji konkretnej normy ustawy, a także wtedy, gdy ich ogólnikowość i hasłowość nie pozwalają na realizację celów, które ma do spełnienia studium.

Organ nadzoru podkreślił również, że w związku z art. 27 u.p.z.p., każda zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wymaga dokonania tego w takim samym trybie, jak sporządzenie i uchwalenie studium, a pominięcie, bądź niewłaściwe wykonanie którejś z czynności proceduralnych stanowi naruszenie trybu uchwalania zmiany studium i w przypadku istotnego naruszenia, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślono, że w wypadku częściowej (fragmentarycznej) zmiany studium – tak jak w niniejszej sprawie – niezbędne jest dokonanie aktualizacji wszystkich nieaktualnych treści, wpływających na treść dokonywanej zmiany, przy uwzględnieniu obowiązku spełnienia obecnych wymogów ustawowych. Skarżący zauważył przy tym, że Studium Gminy [...] zostało uchwalone uchwałą Rady Gminy [...] z [...] marca 2008r. nr [...] (dalej: Studium lub uchwała z [...] marca 2008r.) i podlegało już kilkakrotnie różnym zmianom (uchwała z [...] kwietnia 2008r. nr [...]; zarządzenie Wojewody [...] z [...] października 2017r. znak: [...] w sprawie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]; uchwała z [...] marca 2018r. nr [...]) a zatem Rada Gminy winna była uwzględnić wszystkie dotychczasowe zmiany wprowadzone do pierwotnego studium, gdyż była ona związana przepisami art. 9 ust.1, 3, 3a oraz 10 w zw. z art. 27 u.p.z.p. oraz przepisami §§ 4,6 i 7 w związku z § 8 rozporządzenia. Z tego też względu w ocenie Wojewody Rada powinna była sporządzić:

część tekstową stanowiącą spójny wewnętrznie tekst zawierający wszystkie dotychczasowe zmiany studium ze wskazaniem, które zapisy zostały z nich wykreślone, a które zostały dodane;

część tekstową stanowiącą spójny wewnętrznie tekst uwzględniający wprowadzenie przez Wojewodę [...] udokumentowanego złoża kopalin;

część tekstową spełniającą wymogi przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia, a zatem zawierającą m.in. wytyczne/ustalenia wiążące dla sporządzanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, m.in. w zakresie funkcji oraz parametrów i wskaźników urbanistycznych w odniesieniu do wszystkich obszarów wskazanych w zmianie studium;

część graficzną stanowiącą spójny wewnętrznie rysunek zawierający wszystkie dotychczasowe zmiany studium ze wskazaniem dokonanych zmian, a także uwzględniający wydane zarządzenie zastępcze w zakresie obszarów udokumentowanych złóż kopalin;

część tekstową i graficzną spójną wewnętrznie, uwzględniającą zasadę, iż studium to opracowanie o charakterze kompleksowym sporządzonym w odniesieniu do całej gminy (w jej granicach administracyjnych).

Tymczasem w ocenie Wojewody analiza podjętej uchwały prowadzi do wniosku, że:

- część tekstowa zmiany nr [...] Studium nie uwzględnia żadnych zmian wynikających z podjętej przez Radę Gminy [...] uchwały Nr [...] z [...] marca 2018 r. "w sprawie uchwalenia Zmiany Nr [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]"; co oznacza że tekst zmiany studium nie spełnia wymogu tekstu ujednoliconego z wyróżnionymi zmianami, o którym mowa w § 8 rozporządzenia w związku z art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 3 i ust. 3a, art. 12 ust. 1 oraz art. 27 u.p.z.p.; co więcej tekst zmiany studium nie zawiera jakichkolwiek wykreśleń nieaktualnych treści zmiany studium;

- część tekstowa zmiany nr [...] Studium nie uwzględnia zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z [...] października 2017 r. znak: [...], w sprawie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. A zatem uwzględniając powyższe, tekst zmiany nr [...] Studium także w tym zakresie nie spełnia wymogu tekstu ujednoliconego z wyróżnionymi zmianami, o którym mowa w § 8 rozporządzenia w związku z art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 3 i ust. 3a, art. 12 ust. 1 oraz art. 27 u.p.z.p. Skarżący wyjaśniająco wskazał w tym miejscu, że zarządzenie zastępcze wprowadzające udokumentowany obszar kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wydane przez wojewodę, wywołuje takie same skutki prawne jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co wynika wprost z art. 208 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r., poz. 868, z późn. zm.). Powyższe oznacza, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (z późn. zm.), w zakresie uwarunkowań należy uwzględniać łącznie z wydanym zarządzeniem zastępczym. A to oznacza, że aby zachować ujednoliconą formę tekstu studium, sporządzając a następnie uchwalając jego kolejną zmianę, organy gminy winny uwzględnić, w załączniku nr [...], stanowiącym, zgodnie z § 2 pkt 1 uchwały jednolity tekst studium, w rozdziale 2. pn. Diagnoza stanu gminy, pkt 2.4. pn. Środowisko przyrodnicze, w ppkt 2.4.3. pn. Kopaliny mineralne, obszary i tereny górnicze zmiany wprowadzone zarządzeniem zastępczym Wojewody [...] z [...] października 2017 r., znak: [...];

- część graficzna zmiany studium nie tylko nie zawiera wyróżnienia wcześniej dokonywanych zmian, w tym m.in. wynikających z ostatniej zmiany studium, w związku z podjęciem uchwały Nr [...] z [...] marca 2018 r., ale co więcej w ogóle nie uwzględnia faktu, że taka uchwała była podjęta; Tym samym w sposób nieuprawniony, albowiem w sposób wykraczający poza zakres zmian określony w uchwale przystąpieniowej, dokonano zmiany kierunków zagospodarowania przestrzennego – co stanowi o naruszeniu art. 9 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 27 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 pkt 3, § 7 pkt 1 lit. a i d, § 7 pkt 3,4 i 5 oraz § 8 rozporządzenia;

- część graficzna zmiany studium, w zakresie uwarunkowań, nie uwzględnia zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z [...] października 2017 r. znak: [...], w sprawie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wierzbica – co narusza art. 9 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a, art. 10 ust. 1 pkt 11 i art. 27 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 8 rozporządzenia w związku z art. 208 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze;

sama zmiana, oznaczona jako zmian nr [...] Studium, nie stanowi spójnego dokumentu, lecz zawiera faktycznie odrębne (w rozumieniu niezależne) opisy stanu istniejącego, jak i ustalenia dotyczące dokonanej zmiany.

Powyższe oznacza również faktyczny brak powiązania części tekstowej z częścią graficzną, bowiem brak jest możliwości identyfikacji obszarów objętych kolejnymi zmianami, a tym samym brak jest możliwości odpowiedniego przyporządkowania wiążących, przy sporządzaniu planu miejscowego, ustaleń studium. W ocenie skarżącego zgodnie z wolą ustawodawcy kolejno dokonywane zmiany studium winny być wyróżnione zarówno w części tekstowej jak i graficznej w taki sposób aby przeciętny odbiorca mógł jednoznacznie określić, kiedy i jakie ustalenia zostały wprowadzone oraz do jakiego obszaru się one odnoszą. A zatem w przedmiotowej sprawie kluczowym jest fakt, iż pomimo braku przywołania w podstawie prawnej art. 27 u.p.z.p. to inkryminowana uchwała została podjęta w sprawie zmiany dotychczas obowiązującego studium. Podejmując zaskarżoną uchwałę nie uwzględniono przy tym, iż miesiąc wcześniej, na mocy uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 2018r. dokonano zmiany jego ustaleń w odniesieniu do części sołectwa [...], w ramach którego dokonano zmiany struktury funkcjonalno-przestrzennej poprzez wprowadzenie nowych terenów pod zabudowę wielofunkcyjną, w tym m. in. zabudowę zagrodową, mieszkaniową jednorodzinną, usługową i gospodarcza. Zdaniem Skarżącego w efekcie podjęcia zaskarżonej uchwały z [...] kwietnia 2018r. w sprawie uchwalenia zmiany nr [...] Studium, w związku z nieuwzględnieniem wcześniejszych zmian, w sposób nieuprawniony po raz kolejny dokonano zmiany kierunków zagospodarowania przestrzennego, wracając do pierwotnych ustaleń planistycznych co obrazują zestawienia części graficznych studium, obowiązujących na podstawie uchwał: - nr [...], nr [...] oraz nr [...] Wojewoda wskazał przy tym, że w związku z art. 9 ust.3 u.p.z.p. w sposób oczywisty nie może istnieć sytuacja w której obowiązujące jest kilka uchwał w sprawie studium. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy, wyrażoną m. in. w § 8 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium, na obszarze danej gminy może obowiązywać tylko jedno studium, stąd też konieczność sporządzenia ujednoliconego tekstu oraz rysunku studium w przypadku sporządzenia cząstkowych jego zmian. W ocenie Wojewody skoro Rada Gminy [...] na podstawie uchwały nr [...] z [...] września 2016r. przystąpiła do sporządzenia zmiany studium w zakresie części sołectwa [...] (uchwała intencyjna), to dokonując zmiany ustaleń Studium w zakresie części sołectwa [...] wykroczyła poza zakres uchwały intencyjnej, a tym samym poprzez sporządzenie a następnie uchwalenie zmiany studium dla obszaru dla którego nie było formalnej uchwały intencyjnej, doszło nie tylko do naruszenia zasad sporządzania zmiany studium ale również do naruszenia trybu sporządzania a także do naruszenia właściwości organów (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

W skardze podniesiono również, że podejmując uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należało uwzględnić uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. A zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p. w celu wyznaczenia, bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę, należy dokonać oceny chłonności: obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa; obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Przy czym dopiero zestawienie otrzymanych wartości chłonności i zapotrzebowania, pozwala na wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, poza obszarami zagospodarowanymi i wcześniej przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych i to tylko w takim zakresie, w jakim zapotrzebowanie przekracza tak określoną chłonność. Tak więc podstawą dokonania wszelkich wyliczeń zapotrzebowania są m. in. szczegółowe analizy i prognozy demograficzne dla danej gminy. Tymczasem zaskarżona uchwała nie zawiera jakichkolwiek aktualnych wyliczeń oraz analiz w zakresie prognoz demograficznych na obszarze gminy [...]. Zamieszczone w uwarunkowaniach dane stanowiące podstawę do przeprowadzenia analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i prognoz demograficznych pochodzą z lat 2005-2006 a wiec są to dane o charakterze historycznym i stanowiły one podstawę do przyjęcia w dniu [...] marca 2008r. uchwały nr [...]. A zatem skoro ustawodawca w przepisie art. 9 ust. 3a u.p.z.p. przesądził, iż zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej Studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p., to oznacza, iż dokonywana zmiana Studium w części dotyczącej uwarunkowań narusza przywołane powyżej przepisy i nie stanowi realizacji ustawowego celu, jakim jest wskazanie uwarunkowań, które służyć mają określeniu dalszych kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego skoro ustawodawca w przepisie art. 10 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. przesądził, iż przy określeniu maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę, bierze się pod uwagę maksymalną 30 letnią perspektywę, to dane sprzed 13 lat nie mogą stanowić żadnej podstawy do zastosowanych wyliczeń i winny być bezsprzecznie zaktualizowane na potrzeby dokonywanej zmiany studium. Pozostawienie w studium danych historycznych stanowiących blisko połowę maksymalnego okresu perspektywy, możliwej do przyjęcia przez sporządzającego studium, nie realizuje podstawowego celu sporządzenia uwarunkowań, które są w istocie, kluczem, punktem wyjścia do ustaleń kierunkowych, co wynika wprost z istoty studium, jak i konkretnie z przepisu art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., a także z § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Tym samym powyższe stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium określonych w: art. 10 ust. 1 pkt 5 i 7, art. 10 ust. 5 pkt 1, 5 i 6, w związku z art. 9 ust. 3a u.p.z.p. W ocenie Wojewody analiza obydwu zmian studium z 2018r. (nr 1 i nr 2 ) oraz ich porównanie z bilansem datowanym na czerwiec 2017r., który został dołączony do uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 2018r. "w sprawie uchwalenia Zmiany Nr 1 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" wskazuje, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium dotyczy również kwestii związanych z szacunkami w zakresie zapotrzebowania. Z niewiadomych bowiem przyczyn po 34 dniach od podjęciu pierwszej zmiany dokonano również zmian w zapotrzebowaniu na zabudowę usługowo - sportowo rekreacyjną o blisko 27 razy w stosunku do maksymalnego wariantu przyjętego w marcu 2018 r. – powyższe wskazuje na brak wiarygodności tak określonego zapotrzebowania, które wprost wpływa na ostateczny wynik bilansu. Skarżący zauważył również, że zapotrzebowanie na nową zabudowę

usługowo -sportowo rekreacyjną, w zestawieniu z obliczoną chłonnością obszarów objętych obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego wskazuje na niemożność wyznaczenia nowych terenów pod taka zabudowę, poza tymi przesądzeniami planistycznymi oraz poza zwarta strukturą funkcjonalno-przestrzenną. Powyższe oznacza w związku z art. 10 ust. 5 pkt 4 lit, a) u.p.z.p., brak możliwości, wyznaczania nowych obszarów na takie funkcje. A zatem wyznaczenie nowych obszarów z przeznaczeniem pod zabudowę pomimo braku takich możliwości, oznacza istotne naruszenie zasad sporządzania studium, gdyż takim działaniem, doprowadzono do wyznaczenia nowego obszaru poza ostatecznymi wynikami bilansu. Obszar ten znajduje się przy tym poza zwartą strukturą funkcjonalno-przestrzenną, która zawiera się w ramach pierwotnie uchwalonego studium z 2008 r., a to oznacza kwalifikowane - istotne - naruszenie zasad sporządzania studium.

W skardze podkreślono również, że Wojewoda nie kwestionuje możliwości dokonania zmiany funkcji poszczególnych obszarów i wyznaczania nowych obszarów pod zabudowę, niemniej jednak obowiązkiem Rady Gminy [...] było spełnienie wymogów stawianych przez ustawodawcę, w tym udokumentowanie faktycznych potrzeb do delimitacji nowych obszarów, które byłyby danymi o wiarygodnym charakterze. Dopiero wykonane w sposób spełniający warunki ustawowe: analizy, bilanse terenów przeznaczonych pod zabudowę, określenie zapotrzebowanie na nową zabudowę, a także jednoznacznie określone możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej służących realizacji zadań własnych gminy, stanowić może podstawę do prawidłowego, z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego, określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy. Braki w powyższym zakresie, w ocenie skarżącego, należy kwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, ewentualnie orzeczenie, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

Reasumując skarżący wskazał, że w jego ocenie zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem zasad sporządzania zmiany studium a także z naruszeniem właściwości organów, a tym samym na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. winna ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie jej nieważności. Jednakże w przedmiotowym przypadku, z uwagi na upływ czasu od podjęcia inkryminowanej uchwały, zastosowanie znajdzie przepis art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, wskazujący iż Sąd winien orzec o jej niezgodności z prawem.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniesiono, że zmiana Nr [...] Studium obejmuje niewielki fragment terenu sołectwa [...] i dotyczy przeznaczenia terenów na cele potencjalnego rozwoju usług sportu i rekreacji, usytuowanych w centralnej części sołectwa [...]. Wskazana zmiana Studium obejmuje część tekstową i cześć graficzną, w zakresie niezbędnym dla określenia terenów stanowiących przedmiot zmiany. W celu uzyskania ujednoliconego tekstu opracowania, dotychczasowy tekst studium wraz ze zmianą Nr [...] Studium, został uzupełniony o zapisy dotyczące zmiany Nr [...] Studium, które dla odróżnienia zostały zapisane inną czcionką (Times New Roman, kursywa, 11 i oznaczone odnośnikiem "*2"). Na załącznikach graficznych do obowiązującego studium (poza wprowadzoną zmianą nr [...] Studium), zostały wprowadzone oznaczenia graficzne, granice obszaru z wyodrębnioną zmianą Nr [...] Studium, (granice obszaru opracowania zgodne z załącznikiem graficznym do uchwały inicjującej) wraz z przedmiotem zmiany. W ocenie Gminy przy opracowywaniu zmiany nr [...] Studium, zostały spełnione wymagania określone w u.p.z.p.. Zachowana został procedura planistyczna wynikająca z ustawy, co zawiera załączona do uchwalonej zmiany nr 2 Studium "dokumentacja prac planistycznych", w zakresie dokonanej zmiany, ograniczającej się do granic i zakresu określonych w uchwale inicjującej.

W odpowiedzi na skargę Gmina wskazała, że nie można się zgodzić z zawartymi w skardze wnioskami w sprawie części tekstowej i graficznej zmiany nr [...] Studium, gdyż :

- część tekstowa studium została uzupełniona o treść zmiany nr [...] Studium a wcześniej o treść zmiany nr [...] Studium. Zapisy zostały dokonane w poszczególnych rozdziałach studium w zakresie niezbędnym do dokonywania zmian i które dla odróżnienia zostały zapisane inną czcionką (Time New Roman, kursywa, 11);

- część graficzna studium zawiera właściwe wyodrębnienie dokonanych zmian studium, ze wskazaniem graficznym i opisowym, oddzielnych granic opracowania zmiany Nr [...] Studium uchwalonej w dniu [...] marca 2018 r. oraz zmiany Nr [...] Studium, uchwalonej w dniu [...] kwietnia 2018 r., będącej przedmiotem skargi.

Podkreślono, że każda kolejna zmiana przyjmuje jako materiał wyjściowy istniejącą treść obowiązującego studium wraz z uchwalonymi zmianami oraz przyjęcie kolejnych zmian nie uchyla automatycznie poprzednich zmian studium.

W ocenie gminy poszczególne rozdziały studium zostały uzupełnione w zakresie niezbędnym do dokonanej zmiany Nr [...] Studium i w jej granicach. Dotyczy to również wniesionej do tekstu zmiany Nr [...] Studium, na którą skarżący wskazuje w skardze. Redakcja samego tekstu zmiany studium została dokonana w sposób czytelny i przejrzysty dla każdego odbiorcy. A uzupełniony tekst studium o zmianę Nr [...] Studium, a wcześniej zmianę Nr 1 Studium, stanowi ujednolicony tekst, a zatem ogólnikowe stwierdzenie skarżącego, że tekst zmiany studium nie spełnia wymogu teksu ujednoliconego z wyróżnionymi zmianami, nie jest zasadne. Wskazano, że zapisy w tekście wprowadzonej zmiany Nr [...] Studium, nie wymagały wykreśleń nieaktualnych treści studium, tylko wprowadzenia nowych, dodatkowych zapisów. Zatem postawiona kwestia przez skarżącego, że "tekst zmiany studium nie zawiera jakichkolwiek wykreśleń nieaktualnych treści zmiany studium", nie ma zastosowania.

Gmina zgodziła się ze skarżącym że zgodnie z art. 208 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, sporządzone w trybie zarządzenia zastępczego studium , wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przyznała również, że zostało wydane przez Wojewodę [...] zarządzenie zastępcze z [...] października 2017r. znak: [...] w sprawie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], którym wprowadzono obszar udokumentowanego złoża kopaliny złoże kruszywa naturalnego "[...]" w miejscowości [...] do studium. Podniesiono jednak, że zgodnie z danymi publikowanymi w Systemie Gospodarki i Ochrony Bogactw Mineralnych "[...]", udokumentowane złoże kopaliny - złoże kruszywa naturalnego "[...]" w miejscowości [...], będące przedmiotem ww. zarządzenia zastępczego Wojewody [...], z [...] grudnia 2017 r., zostało skreślone z bilansu zasobów, a zatem w czasie podjęcia uchwały uchwalającej zmianę Nr [...] Studium, nie stanowiło złoża udokumentowanego, wymagającego wprowadzenia do tekstu i rysunku Studium. A niezależnie od powyższego podkreślono, że przedmiotowa zmiana nr [...] Studium nie obejmuje terenu wskazanego w zarządzeniu zastępczym. Tym samym postawiony w tym zakresie zarzut jest bezprzedmiotowy.

W ocenie gminy niezrozumiałym jest połączenie zmiany Nr [...] Studium ze zmianą Nr 1 Studium, a w szczególności wywód określający ważność uchwały Nr [...] z [...] marca 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany Nr [...] Studium, która według skarżącego obowiązywała przez 33 dni tj. do czasu podjęcia uchwały w sprawie zmiany nr [...] Studium, a która to uchwała przywróciła pierwotne ustalenia studium z 2008 r., które nie przewidywały funkcji określonych w zmianie Nr [...] Studium, tj. zabudowy wielofunkcyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu gmina wskazała, że zmiana nr [...] Studium została sporządzona odrębnym trybem wynikającym z u.p.z.p., niezależnie od wcześniej sporządzonej zmiany Nr [...] Studium, i obydwie były poprzedzone stosownymi uchwałami o przystąpieniu do takiej zmiany. A zatem w ocenie gminy trudno zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego, że doszło do naruszenia właściwości organów oraz że zostały naruszone zasady i tryb sporządzania zmiany studium. Podkreślono, że dokumentacja prac planistycznych zawiera materiały z przeprowadzonej procedury planistycznej przy opracowaniu projektu zmiany Nr [...] Studium, z której jednoznacznie wynika, że zostały zachowane wymagania przy opracowaniu dokumentu planistycznego.

Gmina podniosła również, że treści zapisów Studium, które utraciły aktualność, lecz nie były w istotny sposób powiązane z przedmiotem zmiany studium nie mogły zostać zmienione lub wykreślone, gdyż uchwała upoważniająca do zmiany studium w części, nie przewidywała kompleksowej zmiany uwarunkowań i kierunków dla całej gminy, poza terenem ścisłej (fragmentu terenu) zmiany studium. W części tekstowej studium uwzględnione zostały nowe wymagania dla tego dokumentu wynikające ze zmiany ustawy podstawowej o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie stosownym do przedmiotu zmiany (nowe rozdziały tematyczne) lub kompleksowo dla całej gminy w formie odrębnego dokumentu jakim jest "Bilans...", stanowiący materiał analityczny, służący do określenia zapotrzebowania na ewentualne nowe tereny rozwojowe przy czym Bilans nie jest załącznikiem do uchwały a tym samym brak jest podstaw do jego cytowania w całości w zmianie studium.

Na zakończenie gmina wskazała, że uznanie zaskarżonej uchwały za niezgodną z prawem byłoby dla Gminy [...] dotkliwe z tego powodu, że Gmina [...] w oparciu o skarżoną uchwałą nabyła własność działki przeznaczonej na rekreację i wypoczynek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z [...] kwietnia 2018r. "w sprawie uchwalenia zmiany nr [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" (dalej: zmiana nr [...] Studium). A zatem przedmiotem jest przyjęta zaskarżoną uchwałą zmiana dotychczas obowiązującego w gminie Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju. Ocena legalności tego aktu winna być tym samym dokonana z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.), który jako przepis szczególny w stosunku do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.) określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie w zakresie węższym niż w przypadku stwierdzenia nieważności uchwał na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania studium" oraz pojęcie "trybu sporządzania studium". Tryb sporządzania studium odnosi się niewątpliwie do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do jego uchwalenia począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu (art. 11-12 u.p.z.p). Natomiast zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej, co w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostało uregulowane przede wszystkim w art. 10 u.p.z.p., przy uwzględnieniu postanowień przewidzianych w art. 1 ust. 2, 3 i 4 ww. ustawy.

Z treści przywołanego wyżej art. 28 u.p.z.p. jasno wynika także, że ustawodawca wprowadził przesłankę istotności naruszenia zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania studium. Tym samym, nie każde naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny. Dodać także należy, że zmiana studium następuje w takim trybie w jakim jest on uchwalany (art. 27 u.p.z.p.). A zatem nie ma podstaw prawnych do pominięcia wymaganego trybu, bez względu na rodzaj i zakres zmian. W konsekwencji pominięcie lub niewłaściwe wykonanie którejś z czynności proceduralnych, stanowi naruszenie trybu uchwalania zmiany studium i w przypadku istotnego naruszenia, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały z [...] kwietnia 2018r. nr [...] Rady Gminy [...] w sprawie uchwalenia zmiany nr [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (dalej: zmiana nr [...] Studium) w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że przy jej podjęciu Rada Gminy [...] w istotny sposób naruszyła zasady i tryb sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W ocenie Sądu, uzasadnione okazały się zarzuty postawione w skardze przez organ nadzoru, wskazujące na naruszenie zasad sporządzania studium. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że Rada Gminy [...] winna uwzględnić wszystkie dotychczasowe zmiany wprowadzone do pierwotnego studium, gdyż organ uchwałodawczy, związany był przepisem art. 9 ust.1,3,3a, oraz art. 10 w związku z art. 27 u.p.z.p. a także zapisami § 4, § 6 i § 7 w związku z § 8 rozporządzenia, jak również podjętymi przez siebie wcześniejszymi uchwałami (Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 2008 r., Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 2018 r.) oraz zarządzeniem zastępczym Wojewody [...] z [...] października 2017r. znak: [...]. Zmiany wynikające z powyższych aktów, winny być uwzględnione i uwidocznione w ujednoliconym tekście i rysunku studium, które stanowiło bazę wyjściową do kolejnej zmiany nr [...] Studium. Tymczasem analiza zaskarżonej uchwały, jak słusznie podniósł organ nadzoru, wskazuje że część tekstowa studium, stanowiąca załącznik nr [...] do zaskarżonej uchwały, w swej treści nie uwzględnia zmian, wynikających z podjętej przez Radę Gminy Wierzbica uchwały nr [...] z [...] marca 2018r. (dalej: zmiana nr [...] Studium) oraz wskazanego wyżej zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z [...] października 2017r. w sprawie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wierzbica. Zauważenia w tym miejscu wymaga, iż niewątpliwie załączony do uchwały ujednolicony – jak twierdzi gmina w odpowiedzi na skargę – tekst studium zawiera dodane nowe zapisy objęte zmianą nr [...] Studium (inna czcionka). Jednakże zmiany te nie są naniesione na ujednolicony i aktualny na dzień podejmowania uchwały tekst studium (a zatem taki tekst który zawierał by wszystkie dotychczasowe zmiany). Sąd w tym miejscu zauważa, że notorią znaną sądowi ze sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 1709/20, w której znajdują się dokumenty dot. uchwalenia zmiany nr [...] Studium, jest iż uchwałą z 22 marca 2018r. (zmiana nr 1 Studium) m. in. w pkt 2.9 za tabelą nr 15 dodano zapisy "Zgodnie z analizą demograficzną do "Bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę na terenie gminy Wierzbica", wynika że na koniec 2015r., na terenie gminy Wierzbica mieszkało 9 937 osób w tym 5 093 mężczyzn i 4 844 kobiety. Gęstość zaludnienia w gminie wynosiła 106 osób/ km2, przyrost naturalny był dodatni i wynosił 2 osoby, saldo migracji dodatnie wynosiło 47 osoby.....", w pkt 6.1 dodano zapis iż : "(..) Zmiana studium przewiduje zachowanie fragmentów pasa zieleni izolacyjnej przewidywanej do utworzenia w sytuacji podjętej eksploatacji dalszej części złoża (...)". Tymczasem załącznik nr [...] zaskarżonej uchwały (zmiana nr [...] Studium), który ma stanowić ujednolicony tekst studium m. in. we wskazanych punktach, nie zawiera wyżej cyt. zapisów, które zostały dodane zmianą nr [...] Studium. Nadto, na nie uwzględnienie zmian dokonanych w studium uchwałą z [...] marca 2018r. nr [...], wskazują również zapisy samej uchwały z [...] kwietnia 2018r., którą dokonano zmiany nr [...] Studium. W § 1 tej uchwały (zmiany nr [...] Studium) wskazano bowiem: "Uchwala się Zmianę nr [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wierzbica, uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2008r. , zmienioną Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2008r.", że wyłożenie ujednoliconego tekstu studium, który następnie stanowi załącznik nr 1 do uchwały z [...] kwietnia 2018r. (zmiana nr [...] Studium), nastąpiło w dniach 11 grudnia 2017r. do 11 stycznia 2018r. (zał. nr 4 do zaskarżonej uchwały). Miało to zatem miejsce przed uchwaleniem zmiany nr [...] Studium, co oznacza, że dokonane tą uchwałą zmiany studium nie mogły znaleźć się w wyłożonym do publicznego wglądu dokumencie planistycznym – zmiana nr [...] Studium.

Należy zatem w tym miejscu wskazać za organem nadzoru, że zgodnie z wolą ustawodawcy kolejno dokonywane zmiany studium winny być wyróżnione zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, w taki sposób aby przeciętny odbiorca mógł jednoznacznie określić, kiedy i jakie ustalenia zostały wprowadzone oraz do jakiego obszaru się one odnoszą. Co więcej, Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 25 czerwca 2014r. sygn. akt. II OSK 169/13 (publ. na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że dokonywane zmiany winny uwzględniać konstrukcję pierwotnego studium, bowiem z założenia studium ma być aktem określającym politykę przestrzenną całej gminy (art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o p.z.p.). Należy w tym miejscu dodać, że tekst ujednolicony studium nie może być utożsamiany z jego tekstem jednolitym, czyli przybrać formę jednego zwartego tekstu, w brzmieniu uwzględniającym wszelkie modyfikacje, jakie w nim zaszły od chwili uchwalenia. Musi on obejmować zarówno tekst zmieniany, jak i tekst zmian, który powinien być dodatkowo wyróżniony z zastosowaniem takiej metody redakcyjnej, która pozwoli ten cel osiągnąć. Spostrzeżenie to dotyczy również części graficznej studium, która, w świetle przywołanego w skardze § 7 pkt 5 rozporządzenia, powinna zawierać przejrzyste i czytelne oznaczenia graficzne, które również winno odzwierciedlać zmianę studium tj. zobrazować nie tylko to, jakie tereny zostały objęte zmianą i jakie będzie ich obecne przeznaczenie, ale i to, jakie rozwiązania w tej materii przewidywało studium przed zmianą.

Rację należy również w tym kontekście przyznać organowi nadzoru, który wskazał, iż ujednolicony projekt studium stanowiący załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały z dnia [...] kwietnia 2018r., nie uwzględnia wskazanego wyżej zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z [...] października 2017r. wprowadzającego do studium zapis odnoszący się do obszaru udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego "[...]". Załączone bowiem do zaskarżonej uchwały ujednolicone studium nie zawiera w swej treści w rozdziale 2, punkt 2.4, podpunkt 2.4.3 tekstu w brzmieniu określonym ww. zarządzeniem Wojewody tj. "W granicach administracyjnych gminy Wierzbica znajduje ponadto się obszar udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego "Rzeczków", dla którego właściwy organ administracji geologicznej zatwierdził dodatek do dokumentacji geologicznej w terminie, od którego upłynęło co najmniej dwa lata do daty wydania niniejszego zarządzenia zastępczego. ZŁOŻE KRUSZYWA NATURALNEGO – RZECZKÓW

- kopalina: kruszywa naturalne

- piaski budowalne

- miejscowość: [...] - decyzja nr / znak sprawy: [...] z dnia [...].10.2014 r.".

Wskazane złoże nie zostało również oznaczone na załączniku graficznym studium. Zauważenia przy tym wymaga, że zarządzenie zastępcze wojewody, zgodnie z przepisem art. 208 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011r. Prawo geodezyjne i górnicze, wywołuje takie same skutki prawne jak studium. Ustalenia studium zatem, w zakresie uwarunkowań, winny być uwzględnione w ujednoliconym studium wraz z ww. zarządzeniem zastępczym Wojewody [...] – co przyznaje również Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę, dodając jednak, że zgodnie z danymi publikowanymi w Systemie Gospodarki i Ochrony Bogactw Mineralnych "[...]" wskazane w zarządzeniu udokumentowane złoże kopaliny – złoże kruszywa naturalnego zostało z dniem 31 grudnia 2017r. skreślone z bilansu zasobów a zatem w czasie podjęcia skarżonej uchwały nie stanowiło złoża udokumentowanego wymagającego wprowadzenia do studium.

Sąd nie podziela jednak wskazanego wyżej stanowiska gminy, że skoro złoże w międzyczasie zostało wykreślone, to nie było potrzeby ujawniania go w studium. Należy bowiem podkreślić, że aby zachować ujednoliconą formę tekstu studium, sporządzając a następnie uchwalając jego kolejną zmianę w tym zmianę nr 2 Studium, organy gminy winny uwzględnić, w załączniku nr 1, stanowiącym, zgodnie z § 2 pkt 1 uchwały jednolity tekst studium, w rozdziale 2. pn. Diagnoza stanu gminy, pkt 2.4. pn. Środowisko przyrodnicze, w ppkt 2.4.3. pn. Kopaliny mineralne, obszary i tereny górnicze, zmiany wprowadzone zarządzeniem zastępczym Wojewody [...] z [...] października 2017 r. Szczególnie, że zmiana nr 2 Studium nie dotyczyła obszaru, w którym ww. złoża się znajdują. Nie ujawniając wskazanego złoża w załączniku nr 1 do uchwały organ w istocie dokonał zmiany zapisów studium zakresie obszaru, którego nie dotyczyła uchwała z [...] września 2016r. nr [...] Rady Gminy [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (dalej: uchwała intencyjna) oraz zaskarżona uchwała. Te ostatnie dotyczyły bowiem jedynie część sołectwa Zalesice Kolonia w granicach wskazanych na zał. nr 1 uchwały intencyjnej.

Wskazane naruszenia niewątpliwie należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania studium, gdyż załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały w istocie nie był dokumentem ujednoliconym. Nie zawierał bowiem ani uchwalonej zmiany nr 1 Studium uchwałą z dnia [...] marca 2018r. (nr [...]), ani stosownych zapisów wynikających z zarządzenia zastępczego Wojewody. Tym samym nie dawał możliwości zorientowania się przez zainteresowanych mieszkańców gminy, co do faktycznego brzmienia obowiązującego na terenie gminy podstawowego aktu planistycznego oraz kierunków planowanych zmian czyli naruszając jednocześnie w sposób istotny przepisy art. 9 ust. 1, 3, 3a, art. 10 w związku z art. 27 u.p.z.p. oraz § 4, § 6, § 7 w związku z § 8 rozporządzenia.

Ponownie w tym miejscu Sąd podkreśla, że zgodnie z wolą ustawodawcy, kolejno dokonywane zmiany studium winny być wyróżnione zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, w taki sposób aby przeciętny odbiorca mógł jednoznacznie określić, kiedy i jakie ustalenia zostały wprowadzone oraz do jakiego obszaru się one odnoszą. Co więcej, dokonywane zmiany winny uwzględniać konstrukcję pierwotnego studium, bowiem z założenia studium ma być aktem określającym politykę przestrzenną całej gminy (art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o p.z.p.).

Rację ma przy tym skarżący, że w świetle brzmienia art. 9 ust. 3 u.p.z.p. stanowiącego, że Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy - w sposób oczywisty nie może istnieć sytuacja, w której na terenie jednej gminy obowiązujących jest kilka uchwał w sprawie studium. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy na obszarze danej gminy może obowiązywać tylko jedno studium, stąd też istnieje konieczność sporządzenia ujednoliconego tekstu oraz rysunku studium w przypadku sporządzania cząstkowych zmian studium (§ 8 rozporządzenia). Należy bowiem pamiętać, iż poprzez uchwalenie zmiany studium, organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej gminy.

Sąd podziela także stanowisko skarżącego, że przy uchwalaniu zaskarżanej uchwały doszło do naruszenia art. 10 ust.1 pkt 7, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 5 u.p.z.p. Niewątpliwie, bowiem podejmując uchwałę w sprawie zmiany studium, w niniejszej sprawie zmiany nr 2 Studium, należało uwzględnić uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę i dokonać oceny chłonności: obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa; obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Zestawienie otrzymanych w ten sposób wartości chłonności i zapotrzebowania pozwala bowiem dopiero na wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, poza obszarami zagospodarowanymi i wcześniej przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych i to tylko w takim zakresie, w jakim zapotrzebowanie przekracza tak określoną chłonność. W przypadku zaś gdy chłonność terenów zagospodarowanych i przeznaczonych do zagospodarowania w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę, to w studium nie można dokonać zmiany funkcji kolejnych obszarów. Przy czym podstawę dokonania wyliczeń zapotrzebowania, winny wówczas stanowić m. in. szczegółowe analizy i prognozy demograficzne dla danej gminy. Tymczasem w zaskarżonej uchwale brak jest jakichkolwiek wyliczeń oraz analiz w zakresie prognoz demograficznych na obszarze gminy Wierzbica. Zamieszczone w uwarunkowaniach dane, stanowiące podstawę do przeprowadzenia analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i prognoz demograficznych pochodzą z lat 2005 - 2006, a więc są to dane o charakterze historycznym, które stanowiły podstawę do przyjęcia, w dniu [...] marca 2008 r., uchwały Nr [...]. Zauważyć w tym miejscu należy, że co prawda na str. 101 tekstu studium, stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, w Rozdziale 4 pn. Potrzeby i możliwości rozwoju gminy w kontekście zmiany Nr 2 Studium, zapisano jednym zdaniem, iż: "Wyżej określone analizy oraz bilans terenu został sporządzony dla terenu całej gminy Wierzbica i stanowi odrębne opracowanie.", to powyższe nie zastępuje konieczności zaktualizowania wszystkich merytorycznych kwestii. Zobowiązuje bowiem do tego przepis art. 9 ust. 3a u.p.z.p. określając, iż zmiana studium dla części obszaru gminy – a z taką w niniejszej sprawie mamy do czynienia – wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. A to oznacza, iż dokonywana zmiana nr 2 Studium w części dotyczącej uwarunkowań, narusza przywołane powyżej przepisy i nie stanowi realizacji ustawowego celu, jakim jest wskazanie uwarunkowań, które służyć mają określeniu dalszych kierunków zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym należy, podzielając stanowisko organu nadzoru, że jeżeli ustawodawca w przepisie art. 10 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. przesądził, iż przy określeniu maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę, bierze się pod uwagę maksymalną, 30 letnią perspektywę, to dane sprzed 13 lat nie mogą stanowić żadnej podstawy do zastosowanych wyliczeń i winny być bezsprzecznie zaktualizowane na potrzeby dokonywanej zmiany studium. Pozostawienie w studium danych historycznych, stanowiących blisko połowę maksymalnego okresu perspektywy możliwej do przyjęcia przez sporządzającego studium, nie realizuje podstawowego celu sporządzenia uwarunkowań, które są w istocie, punktem wyjścia do ustaleń kierunkowych, co wynika wprost z istoty studium oraz z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a także z § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia.

W tym kontekście dokonana analiza zaskarżanej uchwały prowadzi do wniosku, że część tekstowa zmiany nr 2 Studium nie stanowi spójnego, aktualnego dokumentu. Jeżeli zatem ze strony 101 tekstu studium wynika, iż do dokonanej zmiany studium zostały sporządzone aktualne analizy i bilanse, to winny stanowić one integralną część dokumentu, co w praktyce oznacza konieczność uaktualnienia danych np. dotyczących: 1/ ludności, w tym jej struktury, a także prognoz demograficznych, w związku z obowiązkiem przeprowadzenia analiz demograficznych, o których mowa w przepisie: art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. b, art. 10 ust. 5 pkt 1, w związku z art. 9 ust. 3a u.p.z.p.; 2/ mieszkalnictwa oraz poziomu infrastruktury społecznej, w związku z obowiązkiem przeprowadzenia analiz społecznych, o których mowa w przepisie: art. 10 ust. 1 pkt 5, art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a, art. 10 ust. 5 pkt 1, w związku z art. 9 ust. 3a u.p.z.p.; 3/ zatrudnienia, bezrobocia, działalności gospodarczej, a także 4/ budżetu gminy Wierzbica, w związku z obowiązkiem przeprowadzenia analiz ekonomicznych, o których mowa w przepisie: art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a i c, art. 10 ust. 5 pkt 1, art. 10 ust. 5 pkt 5 i 6, w związku z art. 9 ust. 3a u.p.z.p. A skoro powyższego nie dokonano, to stanowi to o naruszeniu istotnych zasad sporządzania studium, określonych w art. 10 ust. 1 pkt 5 i 7, art. 10 ust. 5 pkt 1, 5 i 6, w związku z art. 9 ust. 3a u.p.z.p. Powyższe jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżanej uchwały w całości, bowiem niedopełnienie tych wymogów stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium, określonych w przywołanych wyżej przepisach u.p.z.p.

Sąd w tym miejscu zauważa, że w przekazanej do Sądu dokumentacji prac planistycznych dot. zmiany nr 2 Studium, znajduje się dokument zawierający bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę z czerwca 2017r. Chociaż niewątpliwie nie został on sporządzony na potrzeby tej konkretnej zmiany studium, to zawiera on aktualną analizę. Rację ma przy tym Wojewoda, przy braku zajęcia w tym względzie stanowiska przez gminę, że zestawienie danych zawartych w bilansie oraz w zmianie nr 1 (notorium znane sądowi z akt sprawy o sygn. IV SA/Wa 1709/20) i nr 2 Studium, wskazuje na zgoła inne zapotrzebowanie na tereny pod zabudowę. W bilansie (str. 38) oraz w z zmianie nr 1 Studium (str. 111) w wariancie maksymalnym zapotrzebowanie zostało określone na poziomie 1.942,2 m2 w zakresie potencjalnego zapotrzebowania na tereny usług sportu i rekreacji dla mieszkańców gminy. Natomiast w zmianie nr 2 Studium zapotrzebowanie to zostało określone jako ok. 52.000 m2 (str. 101 zmiany nr 2 Studium). Powyższe budzi duże wątpliwości co do wiarygodności tak określonego zapotrzebowania, które niewątpliwie wpływa również na ostateczny wynik bilansu. Zasadnie również skarżący podniósł, że jeżeli zgodnie z szacunkami zawartymi na str. 102 zmiany nr 2 Studium wskazano, iż chłonność takiej funkcji zabudowy w ramach obowiązującego jedynego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 22.410 m2 powierzchni zabudowy, to oznacza to iż chłonność ta przewyższa maksymalne zapotrzebowanie określone w bilansie i w zmianie nr 1 Studium (tam została bowiem określona na 1.942,2 m2). To oznaczałoby zaś, w świetle art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a) u.p.z.p., że zapotrzebowanie na nową zabudowę usługową sportowo-rekreacyjną, w zestawieniu z obliczoną chłonnością obszarów objętych planem miejscowym nie daje możliwości wyznaczenia nowych terenów pod taką zabudowę, poza tymi przesądzeniami planistycznymi oraz poza zwartą strukturą funkcjonalno-przestrzenną. W konsekwencji, wyznaczenie w zmianie nr 2 Studium nowych obszarów z przeznaczeniem pod zabudowę pomimo braku takich możliwości, wskazywałoby na istotne naruszenie zasad sporządzania studium, gdyż doprowadziło do wyznaczenia nowego obszaru poza ostatecznymi wynikami bilansu sporządzonego w czerwcu 2017r. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że nowy wyznaczony zmianą nr 2 Studium obszar, znajduje się poza zmianą funkcjonalno-przestrzenną, która zawiera się w ramach pierwotnie uchwalonego studium z 2008r. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a i b u.p.z.p., lokalizowanie nowej zabudowy poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w podziale na funkcje, jest dopuszczalne tylko, gdy powierzchnia zabudowy w jednostkach osadniczych jest niewystarczająca (v. wyrok WSA w Olsztynie z 21 listopada 2016r. sygn. akt II SA/Ol 958/16). A zatem, opracowanie zmiany nr 2 Studium w sposób niezgodny ze sporządzonym i znajdującym się w aktach bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę, jest istotnym naruszeniem. Istotne naruszenie trybu postępowania należy w tym wypadku rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych które byłyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego. W niniejszej zaś sprawie z akt wynika, że gdyby organ zastosował się do sporządzonego bilansu i treści wskazanego wyżej przepisu art. 10 u.p.z.p., to ustalenia planistyczne w zmianie nr 2 Studium byłyby odmienne.

Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała o zmianie nr 2 Studium w kontekście stawianych przez organ nadzoru zarzutów i przepisów regulujących zasady i tryb sporządzania studium oraz jego zmiany, została opracowana z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium (zmiany studium) oraz z istotnym naruszeniem trybu sporządzenia zaskarżonej uchwały w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd nie kwestionuje przy tym uprawnienia Gminy do dokonywania zmian w studium, gdyż to Gmina odpowiada za politykę planistyczną na jej obszarze, a więc może ją kształtować także z uwzględnieniem wniosków jej mieszkańców. Niemniej, zmierzające do tego działania, nie mogą być podporządkowane wyłącznie osiągnięciu celu założonego na wstępie podejmowanych prac planistycznych, jeśli z wymaganych prawem danych i sporządzonych na ich podstawie opracowań (w tym bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę) wynika, że byłoby to sprzeczne z obowiązującym prawem.

Z tego też względu uznając, iż w sprawie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz uwzględniając, że zapis art. 94 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (jt.Dz. U. z 2020r. poz. 713- dalej: u.s.g) określa ramy czasowe, w których Sąd może stwierdzić nieważność uchwały a po ich upływie możliwe jest jedynie stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku uznając, że przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały. Sąd uwzględnił bowiem, że zaskarżona uchwała została podjęta 25 kwietnia 2018r.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania, należy zauważyć, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W warunkach niniejszej sprawy strona skarżąca, na podstawie art. 100 u.s.g., była zwolniona od opłat sądowych, wobec czego nie przysługiwał jej także zwrot wydatków, o których mowa w ww. przepisie. Nadto strona skarżąca nie była reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego, lecz była reprezentowana przez piastuna organu tj. K. R. Wojewodę [...].

W rezultacie w sprawie nie mógł znaleźć także zastosowania art. 205 p.p.s.a. Wobec powyższego brak było podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej.