Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1301/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 3a, art. 34 ust. 2, art. 46a, art. 46b
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 10, art. 12, art. 12a i art. 15
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 188, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej małoletniego A.G. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych I. G. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 934/21 w sprawie ze skargi małoletniego A. G. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych I. G. i M. G. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia 31 października 2021 r. w przedmiocie objęcia kwarantanną 1.uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach na rzecz skarżącego małoletniego A. G. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych I. G. i M. G. 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 934/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę małoletniego A. G. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych – I. G. i M. G. (dalej: małoletni, strona, skarżący) na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach (dalej: PPIS; organ) z 31 października 2021 r. w przedmiocie objęcia kwarantanną.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 31 października 2021 r. I. G. została telefonicznie poinformowana przez pracownika Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Kielcach o objęciu kwarantanną jej syna A.G.. Do dnia wniesienia skargi w stosunku do strony nie wydano decyzji administracyjnej ani organ nie przekazał mu informacji o wydaniu takiej decyzji.

Małoletni reprezentowany przez rodziców zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (dalej: WSA) czynność Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Kielcach z 31 października 2021 r. o objęciu go kwarantanną, wnosząc o stwierdzenie jej bezskuteczności i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucił zaskarżonej czynności rażącą sprzeczność z prawem, tj. z przepisami art. 34 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.; dalej: ustawa o zapobieganiu), które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej. Swoje stanowisko wywodził także z przepisów k.p.a. i Konstytucji RP, stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich, opinii doktryny oraz wyroków Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach w sprawach III SA/Gl 467/20 i III SA/Gl 514/20 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie III SA/Lu 885/20.

W odpowiedzi na skargę PPIS wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego. Organ zauważył, że w skardze nieprawidłowo określono organ, gdyż właściwy jest PPIS, co wynika z art. 10, art. 12, art. 12a i art. 15 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021r. poz. 195; dalej: ustawa o Inspekcji). Organ opisał procedurę w przypadku stwierdzenia potwierdzonego zakażenia SARS-CoV-2 na terenie szkoły, tj. dyrektor szkoły ma obowiązek zawiadomić PPIS, po czym informacje dyrektora szkoły są weryfikowane przez pracownika powiatowej stacji sanitarno-epidemiologicznej podczas przeprowadzanego indywidualnie dochodzenia epidemiologicznego z osobami wskazanymi przez dyrektora placówki jako potencjalnie mających bliski kontakt z osobą, u której stwierdzono zakażenie wirusem. Na tej podstawie PPIS ustala osoby z kontaktu i w oparciu o art. 2 pkt 25 ustawy o zapobieganiu w kontekście zagrożenia przeniesienia zakażenia określonego w art. 34 ust. 2 tego aktu podejmuje czynności.

Organ wyjaśnił, że z przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego wynikało, że małoletni spełnił co najmniej jedno z kryteriów epidemiologicznych tzw. bliskiego kontaktu z osobą zakażoną, tj. przebywał w bezpośredniej bliskości z osobą chorą, w odległości mniej niż 2 m przez ponad 15 min. przez co był narażony na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 w rozumieniu art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz § 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. poz. 351 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z 25 lutego 2021 r.), co skutkowało nałożeniem obowiązku kwarantanny, zwłaszcza że u osoby, u której potwierdzono zakażenie, choroba była objawowa, co zwiększało ryzyko przeniesienia zakażenia. Przebywanie strony w zamkniętym pomieszczeniu w klasie przez godzinę lekcyjną z osobą, u której potwierdzono zakażenie, stwarzało zagrożenie przeniesienia zakażenia na inne osoby.

Co do zarzutu, że w przedmiocie objęcia kwarantanną powinna być wydana decyzja administracyjna organ podkreślił, że ustawa zapobieganiu przewiduje dwie podstawy nakładania kwarantanny: art. 33 i 34 ust. 2. Na podstawie tego ostatniego przepisu organ nakłada kwarantannę w drodze czynności materialno-technicznej. Oba ww. przepisy nie są ze sobą powiązane, nie korespondują ze sobą. Organ decyduje samodzielnie o wyborze podstawy prawnej nałożenia kwarantanny na daną osobę. Z kolei art. 33 ust. 3a ustawy o zapobieganiu nie miał zastosowania ze względu na brak uznania przez ustawodawcę zakażenia wirusem SARS-CoV-2 za chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną, stanowiącą bezpośrednie zagrożenie zdrowia lub życia innych osób.

Na małoletniego nałożono kwarantannę na podstawie art. 34 ust. 2 ww. ustawy, bez wydawania decyzji, skoro nałożenie kwarantanny wynika wprost z przepisu prawa. Elastyczne podejście ustawodawcy wynikało głównie z generalnej zasady ochrony zdrowia publicznego i obowiązku organów szybkiego działania w celu ograniczenia rozprzestrzeniania się epidemii. Wydanie decyzji administracyjnej i doręczenie jej stronie przez pocztę udaremniłoby działanie organu, gdyż kwarantanna zakończyłaby się zanim decyzja dotarłaby do adresata. Dodatkowo organ przywołał treść § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z 6 maja 2021 r.), który wyłącznie w aspekcie technicznym uregulował kwestie, że organ inspekcji sanitarnej nie wydaje decyzji w przypadku objęcia osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę małoletniego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił ją.

Zauważył, że organem, który podjął zaskarżoną czynność i przeciwko któremu faktycznie powinna zostać skierowana skarga, był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kielcach, a nie Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w Kielcach, mając na uwadze ustawę o zapobieganiu w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji. Zdaniem WSA, z uwagi na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., wadliwe oznaczenie organu w skardze nie miało jednak wpływu na możliwość przeprowadzenia przez Sąd kontroli zaskarżonego aktu.

Zdaniem WSA przedmiotem skargi była czynność PPIS z 31 października 2021 r., polegająca na objęciu obowiązkową kwarantanną małoletniego, który uczestniczył w dniu 26 października 2021 r. w zajęciach w szkole, prowadzonych przez nauczyciela zakażonego wirusem SARS-CoV-2, podjęta na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 6 maja 2021r.

Sąd I instancji uznał, że analiza przepisów ustawy o zapobieganiu oraz rozporządzeń, wydanych na podstawie zawartych w tej ustawie delegacji (według stanu z daty podjęcia czynności – 31 października 2021 r.), przy zastosowaniu wykładni celowościowej przemawiała za stanowiskiem, że poddanie się kwarantannie przez osobę, co do której stwierdzono, że była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów chorobowych, ma charakter obowiązku ustawowego, a organ inspekcji sanitarnej nie jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej nakładającej na taką osobę obowiązek odbycia kwarantanny.

Sąd I instancji podał, że chociaż wśród chorób wymienionych w załączniku do ustawy o zapobieganiu, wydanym w oparciu o art. 3 ust. 1 tej ustawy, do których stosuje się ten akt, nie ma wymienionej choroby powodowanej przez wirusa SARS-CoV-2, to jednak na podstawie delegacji ustawowej z art. 3 ust. 2 tego aktu, Minister Zdrowia ogłosił w rozporządzeniu z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 325, dalej: rozporządzenie z 27 lutego 2020r.), że zakażenie tym wirusem zostaje objęte przepisami ustawy o zapobieganiu.

Mając na uwadze art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, według którego właściwy inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1; dodany z dniem 1 kwietnia 2020 r. (Dz.U. z 2020r., poz.567) ust. 3a do art. 33, dotyczący doręczania decyzji wspomnianych w ust. 1; art. 34 ust. 2 ww. ustawy uprawniający organy inspekcji sanitarnej do postanowienia o obowiązkowej kwarantannie lub nadzorze epidemiologicznym przez okres nie dłuższy niż 21 dni, wobec osób, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych oraz rozporządzenie z 25 lutego 2021 r., rozszerzające obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, na przypadki narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych wywołujących tę chorobę (§ 7 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia), WSA doszedł do wniosku, że art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu ma charakter regulacji specjalnej wobec art. 33 ust. 1 tej samej ustawy. Przepis art. 33 ust. 1 odnosi się ogólnie do wszystkich obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1, zaś art. 34 ust. 2 dotyczy jedynie kwarantanny. Ponadto, w przeciwieństwie do treści art. 34 ust. 2, wydając decyzję w trybie art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, właściwy organ może, ale nie musi, nałożyć jeden z obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1. Wydanie decyzji ma w tym przypadku charakter konstytutywny, a więc kreuje określone obowiązki wobec podmiotu, do którego decyzja jest skierowana. Natomiast art. 34 ust. 2 ww aktu, zawierający normę o charakterze materialnoprawnym, nakłada na określone podmioty, w sytuacjach opisanych w tym przepisie, obowiązek poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu. Uznanie organu ogranicza się tylko do wyboru jednego z tych dwóch środków, natomiast sam obowiązek ukonstytuowany został wprost w ustawie, co oznacza, że nie ma podstaw prawnych, aby go konkretyzować w formie decyzji administracyjnej.

Sąd zgodził się, że istnieje niespójność między art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 3a i art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, mogąca wywoływać wątpliwości w zakresie jednoznacznego określenia wzajemnych relacji zawartych w nich norm, w aspekcie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z literalnej konstrukcji tych regulacji nie wynika jednoznaczna i logiczna odpowiedź, czy obowiązek kwarantanny winien wynikać z decyzji administracyjnej, skoro kwarantanna jest jednym ze środków wymienionych w art. 5 ust. 1, do którego odwołuje się art. 33 ust. 1 ustawy. Wobec ww. wątpliwości interpretacyjnych, WSA uwzględnił przede wszystkim cel uregulowań, polegający na zapewnieniu rozwiązań prawnych, które pozwolą na sprawne i skuteczne realizowanie zadań wynikających z ustawy oraz realnie zagwarantują szybką reakcję służb sanitarnych w sytuacjach, jak w art. 34 ust. 2 ustawy. Potwierdzać to stanowisko miało, że obowiązek kwarantanny, określony w art. 34 ust. 2 ustawy, wynika wprost z tego przepisu. Nie zostają więc ograniczone w sposób sprzeczny z Konstytucją prawa i wolności obywatelskie, gdyż źródło tych ograniczeń znajduje się w ustawie, a nie w aktach niższego rzędu-rozporządzeniach.

Sąd nie znalazł także podstaw do odmowy zastosowania § 5 rozporządzenia z 6 maja 2021 r. wyłączającego wydanie decyzji w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, o czym informuje się ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności. Zdaniem WSA rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu.

Sąd podzielił pogląd, że nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi jedną z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności przemieszczania się obywateli , o jakiej mowa w art. 52 Konstytucji RP i dlatego może być wprowadzony do porządku prawnego wyłącznie w drodze ustawy, przy uwzględnieniu ograniczeń, o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia standardów konstytucyjnych przez omawiane uregulowania. Obowiązek kwarantanny dla osób ze stycznością z osobą zakażoną SARS-CoV-2 wynika bowiem wprost z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, a nie z rozporządzenia i do tego jest stosowany z mocy samego prawa. Wyłączenie formy decyzji w takim przypadku kwarantanny nie stanowiło przekroczenia delegacji ustawowej z art. 46a pkt 2, gdyż mieściło się w ramach rodzajów stosowanych rozwiązań w zakresie ustawowo ustanowionego obowiązku kwarantanny - co do formy procesowej rozstrzygnięcia organu, czyli objęcia obowiązkiem kwarantanny, a nie obowiązkiem nadzoru epidemiologicznego.

W rezultacie WSA podzielił stanowisko, że objęcie obowiązkową kwarantanną stanowi czynność materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jako podjętą w sprawie indywidualnej i dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisu prawa - art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu. Tego rodzaju czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, z czego skorzystał skarżący.

Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonej czynności PPIS Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszeń prawa powodujących konieczność stwierdzenia jej bezskuteczności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. i skargę oddalił.

Kierując się treścią art. 32 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, regulującego czynności w przypadku uzyskania danych lub innych informacji o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej i niekwestionowanym faktem, że skarżący przez 45 minut przebywał w jednym pomieszczeniu z osobą zakażoną, bez maseczek ochronnych, WSA zgodził się, że okoliczności te dawały organowi inspekcji sanitarnej podstawę do przyjęcia, że doszło do styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego w rozumieniu art. 34 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 25 ustawy o zapobieganiu. Dlatego skarżący podlegał obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu. Przy ustaleniu ww. okoliczności, organ kierował się opartą na wiedzy medycznej własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz wytycznymi państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia. W stanie faktycznym sprawy organ nie naruszył art. 32 ust. 1, art. 34 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 25 ustawy o zapobieganiu, kierując na kwarantannę, której okres wytyczono zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia z 25 lutego 2021 r., licząc 10 dni od ostatniego kontaktu z osobą zakażoną, czyli 26 października 2021 r. Ostatnim dniem obowiązkowej kwarantanny był 5 listopada 2021 r. i tak też określił ją organ, informując także ojca skarżącego o możliwości skrócenia kwarantanny po uzyskaniu ujemnego wyniku testu na obecność koronawirusa, z której to możliwości rodzice skarżącego nie skorzystali.

Sąd nie uwzględnił wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, gdyż przepisy p.p.s.a. nie przewidują takiej możliwości przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się małoletni i reprezentowany przez rodziców wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że według wskazanych norm nie jest wymagane wydanie decyzji administracyjnej w zakresie objęcia skarżącego kwarantanną, na co zdaniem Sądu pozwala zastosowanie sprzecznego z treścią tych przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia z 6 maja 2021 r., wyłączającego formę decyzji administracyjnej bez stosownej podstawy prawnej, co jest niedopuszczalne i stanowi jednocześnie nielegalne pozbawienie skarżącego wolności osobistej;

b) art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu poprzez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym uznanie, iż właściwym było zastosowanie przez organ środka najbardziej dolegliwego dla skarżącego, tj. kwarantanny w sposób arbitralny i automatyczny, albowiem zdaniem Sądu obowiązek skierowania na kwarantannę wynika wprost z tego przepisu, a tym samym nie zostają ograniczone w sposób sprzeczny z Konstytucją prawa i wolności obywatelskie, gdyż źródło tych ograniczeń znajduje się w ustawie, a nie w aktach niższego rzędu;

c) § 5 rozporządzenia z 6 maja 2021 r. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji stwierdzenie, iż przepis ten pozwala na uznanie, że w niniejszym przypadku organ był zwolniony z wydania decyzji w zakresie skierowania skarżącego na kwarantannę, podczas gdy przepis ten wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu, nie dając podstaw do takowego wyłączenia, jak i art. 92 Konstytucji RP;

d) art. 46a oraz art. 46b ustawy o zapobieganiu poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż przepisy te stanowiły podstawę do wydania rozporządzenia, pozwalającego na odmienne uregulowania prawne w zakresie kwarantanny, tj. brak konieczności wydawania decyzji administracyjnej, podczas gdy nie upoważniały one do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej;

e) art. 41 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż decyzja o kwarantannie w niniejszej sprawie nie stanowi formy pozbawienia wolności w znaczeniu konstytucyjnym;

f) art. 52 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do uznania, że w niniejszej sytuacji nie mamy do czynienia z sytuacją naruszającą standardy konstytucyjne w zakresie wolności przemieszczania się, z uwagi na fakt, iż obowiązek kwarantanny w tym przypadku wynika z ustawy, tj. art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu;

g) art. 92 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do uznania, iż rozporządzenie z 6 maja 2021 r. w zakresie możliwości nałożenia kwarantanny spełnia wymogi ustawowe, podczas gdy zawiera ono w tym zakresie jedynie regulacje blankietowe, które nie mieszczą się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu;

h) art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez uznanie, iż skierowanie skarżącego na kwarantannę nie stanowi niedopuszczalnego na gruncie przepisów Konwencji pozbawienia wolności;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, mianowicie:

a) art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż organ wywiązał się z obowiązku, o którym mowa w niniejszym przepisie, pomimo tego, iż organ zawarł jedynie krótkie wyjaśnienia dotyczące stanu faktycznego w treści odpowiedzi na skargę, w tym co do przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego, bez załączenia żadnych dokumentów stanowiących akta administracyjne i wskazujących na właściwie przeprowadzone postępowanie przez organ I instancji, co świadczy o tym, iż żadne dokumenty ani materiały, które składałyby się na akta administracyjne sprawy dotyczące w/w kwarantanny nie zostały przez organ wytworzone ani zebrane.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnosił o: uchylenie w/w wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów niniejszego postępowania,, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed NSA.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, nie wypowiedział się co do przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna małoletniego zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 259z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, gdyż PPIS w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie żądał przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Przesłanki określone w powołanym przepisie, podobnie jak przesłanki z art. 178 p.p.s.a. nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną, w granicach której działa Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem czynności PPIS w przedmiocie objęcia małoletniego obowiązkową kwarantanną z uwagi na bliski kontakt z osobą zakażoną SARS-Cov-2, uznał, że organ w prawidłowej formie – czynności materialno-technicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (bo nie było potrzeby wydawania decyzji) zrealizował, wynikający wprost z powołanego przepisu, obowiązek nałożenia kwarantanny i w okolicznościach sprawy obowiązek ten został nałożony zasadnie. Z porównania treści art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu (państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1 i art. 34 ust. 2 tej ustawy (osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności) Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że art. 33 ust. 1 odnosi się do kwarantanny, wraz z nałożeniem której można rozstrzygnąć w kwestii obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 ustawy o zapobieganiu (czyli musi być decyzja o charakterze konstytutywnym), a z kolei art. 34 ust. 2 ww. aktu zawiera normę materialnoprawną i nakłada wprost na pewne podmioty, w sytuacjach w nim wymienionych, obowiązek poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu (s. 9 uzasadnienia wyroku). Dlatego ten ostatni przepis jest przepisem szczególnym względem normy ogólnej zawartej w art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu. Uregulowania te w powiązaniu z

§ 5 ust. 1 rozporządzenia z 6 maja 2021 r., mającym umocowanie w delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu, uzasadniają prawidłowość działania organów inspekcji sanitarnej postanawiających o obowiązkowej kwarantannie na mocy art. 34 ust. 2 ww. ustawy w formie czynności materialno-prawnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną NSA podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że celem ustawy o zapobieganiu jest przeciwdziałanie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych, w tym przypadku choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2 (prawidłowo uznanego przez WSA za wywołującego chorobę szczególnie niebezpieczną, skoro miały zastosowanie wszystkie regulacje dotyczące tego rodzaju chorób), w tym zapewnienie takich rozwiązań prawnych, które skutecznie i sprawnie będą realizować zadania wynikające z ustawy oraz realnie zagwarantują szybką reakcję służb sanitarnych. Jednym z instrumentów mających umożliwić realizację wymienionych celów jest regulacja art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu. Jednakże w odniesieniu do wspomnianego środka – formy jego wykonania - NSA, kierując się także powołanymi założeniami, wyprowadza odmienne wnioski niż prezentowane przez Sąd I instancji, których konsekwencją powinno być uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie czynności PPIS za bezskuteczną.

Stawiane w skardze kasacyjnej strony zarzuty, które zgodnie z zasadą dyspozycyjności obowiązującą w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyznaczają granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, i które jednocześnie wobec ich komplementarnego charakteru (gdy chodzi o zarzuty ujęte pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), uzasadniają, aby rozpoznać je łącznie.

Należy zauważyć, że zarówno art. 33, jak i art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu znajdują się w rozdziale 6 ww. ustawy - Postępowanie w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej oraz w przypadku stwierdzenia zgonu z powodu choroby zakaźnej. Nie budzi wątpliwości, że art. 33 tej ustawy, który w kwestii nakładania określonych nim obowiązków (nakazów i zakazów) na osobę zakażoną, chorą, podejrzaną o zakażenie lub chorobę albo mającą styczność z czynnikami chorobotwórczymi ustanawia decyzyjny tryb działania właściwych organów. Odstępstwo od zasady wydania decyzji ustanawia

art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, który pozwala lekarzowi przyjmującemu do szpitala, kierującemu do izolacji, kwarantanny lub zlecającemu izolację w warunkach domowych w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zachorowania na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną, gdy kierując się własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego, poddać osobę podejrzaną o zachorowanie, chorą na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną lub osobę narażoną na zakażenie hospitalizacji, izolacji, kwarantannie, badaniom lub zlecić izolację w warunkach domowych, również w przypadku, gdy brak jest decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, a osoba podejrzana o zachorowanie, chora lub narażona na zakażenie nie wyraża zgody na hospitalizację, izolację, kwarantannę, wykonanie badania lub izolację w warunkach domowych. Natomiast w art. 34 ust. 2 ww. ustawy uregulowano tylko przypadki podlegania obowiązkowej kwarantannie. Nie wynika jednakże z tego przepisu, aby nałożenie kwarantanny nie wymagało wydania decyzji. Sam fakt, że obowiązek ten wynika wprost z powołanego przepisu nie oznacza, że nie musi być konkretyzowany w formie decyzji i wystarczy działanie organu w formie czynności materialno-technicznej, jak błędnie, za organem, przyjął WSA.

Należy zauważyć, że obowiązki z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu ciążą na osobach, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych. Na gruncie tego przepisu obowiązek kwarantanny powstaje w sytuacji, gdy osoba nie wykazuje objawów chorobowych, a więc w potocznym rozumieniu jest zdrowa - co nie musi być prawdą - ale była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem chorobowym. O ile ustawa o zapobieganiu definiuje kwarantannę w art. 2 pkt 12 (o czym niżej), to już nie definiuje pojęcia osoby narażonej na chorobę zakaźną, bowiem w jej art. 2 określono tylko znaczenia: nosiciela, ozdrowieńca, podejrzanego o chorobę zakaźną i podejrzanego o zakażenie, zakażenia. Oznacza to, że osoba narażona na chorobę zakaźną musi być określona zgodnie z regułami języka potocznego. Inaczej rzecz się ma w przypadku osób pozostających w styczności ze źródłem czynnika chorobotwórczego, bo biologiczny czynnik chorobotwórczy jest zdefiniowany w art. 2 pkt 2 ustawy o zapobieganiu. Wskazanie tychże różnic w definiowaniu pojęć określających zakres podmiotowy art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu ma istotne znaczenie dla wykładni tego przepisu, a tym samym dla ustalenia granic postępowania wyjaśniającego (dochodzenia epidemiologicznego), tym bardziej, że wystąpienie tylko jednej z tych okoliczności skutkuje obowiązkiem kwarantanny, który wynika z ustawy. Zatem, aby nałożyć wspomniany obowiązek najpierw trzeba ustalić osoby, które spełniają warunki określone w dyspozycji art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, a co wymaga formy decyzji (por. wyroki NSA z 8 września 2021r., sygn. akt II GSK 793/21 i II GSK 835/21; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero decyzja określa obowiązek kwarantanny w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności.

Ponadto wyborowi przez organ podlegają wprowadzone przez art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu środki: kwarantanna czy nadzór epidemiologiczny. Sąd I instancji uważał z pewnością w odniesieniu do nałożenia kwarantanny, że wystarczające było, że obowiązek ten został objęty ustawą i nie było potrzeby jego konkretyzowania w formie decyzji. W odniesieniu do formy nałożenia drugiego obowiązku przewidzianego w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu – nadzoru epidemiologicznego stanowisko Sądu I instancji nie było wyraźne (s. 13 uzasadnienia wyroku). Przy tym WSA nie rozważał w ogóle skutków nałożenia każdego z obowiązków uregulowanych w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, mimo że są to środki o różnych stopniach dolegliwości. Kwarantanna bowiem, zgodnie z definicją z art. 2 pkt 12 ustawy o zapobieganiu oznacza odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Z kolei nadzór epidemiologiczny, z mocy art. 2 pkt 14 tej samej ustawy oznacza obserwację osoby zakażonej lub podejrzanej o zakażenie, bez ograniczenia jej swobody przemieszczania się, wykonywanie badań sanitarno-epidemiologicznych u tej osoby w celu wykrycia biologicznych czynników chorobotwórczych lub potwierdzenia rozpoznania choroby zakaźnej oraz zebranie, analizę i interpretację informacji o okolicznościach i skutkach zakażenia (nadzór indywidualny), jak i stałe, systematyczne gromadzenie, analizę oraz interpretację informacji o zachorowaniach lub innych procesach zachodzących w sferze zdrowia publicznego, wykorzystywane w celu zapobiegania i zwalczania zakażeń lub chorób zakaźnych (nadzór ogólny). Nie budzi wątpliwości, że kwarantanna jest dotkliwszym środkiem niż nadzór epidemiologiczny, skutkującym odosobnieniem, zakazem przemieszczenia się. Skoro przesłanki nałożenia jednego z omawianych obowiązków, wymienione w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu są takie same, ale skutki nałożenia jednego z nich różnią się istotnie co do stopnia dolegliwości dla zobowiązanego, to chociażby z tego powodu nie jest możliwe nałożenie każdego z tych obowiązków w formie czynności materialno-technicznej. Jakkolwiek, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o zapobieganiu nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, to równocześnie precyzuje, że obowiązek ten ma być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka też właśnie konstrukcja tego obowiązku nakazuje przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, wobec których aktualizują się warunki określone w dyspozycji normy prawnej rekonstruowanej z tego przepisu prawa (por. wyroki NSA w sprawach II GSK 793/21 i II GSK 835/21; L. Bosek (red.): Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz., C.H. BECK 2021, s. 551, 553; D. Fleszer, Nałożenie obowiązku kwarantanny na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń chorób zakaźnych u ludzi, Roczniki Prawa i Administracji z 2023 r., z. 1, s. 111-121; A. Gomułowicz, M. Więcek, Omówienie do wyroku WSA z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1188/20, ZNSA z 2022r. z. 2 s. 142-145).

Już wspomniane przesłanki wskazują, że na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu obowiązki w nim określone powinny być nakładane w formie decyzji.

Jak już wspomniano, kwarantanna, zgodnie z definicją z art. 2 pkt 12 ustawy o zapobieganiu polega na odosobnieniu osoby zdrowej, gdyż stanowi przymusową, okresową izolację osoby, mogącej ze względów epidemicznych stanowić zagrożenie dla otoczenia. Nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa i wolności obywatelskie, np. wolność poruszania się po terytorium Polski, gwarantowaną przez art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, która wszakże może podlegać ograniczeniom, ale określonym w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji RP). Uwzględniając zakres innych ograniczeń związanych z nałożeniem kwarantanny (osoba poddawana kwarantannie objęta jest zakazem opuszczania miejsca kwarantanny, zakazem bezpośredniego kontaktowania się z osobami, które nie odbywają z nią wspólnie kwarantanny, podlega także nadzorowi w zakresie realizacji obowiązku przestrzegania kwarantanny, a naruszenie tych ograniczeń i zakazów zagrożone jest natomiast wysoką administracyjną karą pieniężną w myśl art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu), to nałożenie kwarantanny powinno być również rozpatrywane z perspektywy art. 41 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą, a w zdaniu drugim, że pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie, co oznacza, ze materię ustawową stanowią zasady i tryb pozbawienia lub ograniczenia wolności osobistej. Dlatego też ustawodawca musi w ustawie uregulować wszystkie materialnoprawne oraz proceduralne przesłanki pozbawienia lub ograniczenia wolności osobistej, materia ta w ogóle bowiem nie stanowi materii możliwej do przekazania do uregulowania w formie rozporządzenia (por. S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, WKP 2021, rozdz. III).

Przy tym w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Nie jest kwestionowane, że wolność osobistą można ograniczyć lub nawet jej pozbawić, gdy jest to niezbędne w celu zwalczania epidemii (por. wyroki NSA w sprawach II GSK 793/21, II GSK 835/21). Konstytucyjne warunki ograniczenia lub pozbawienia wolności osobistej są w tym zakresie tożsame z warunkami określonymi w art. 5 ust. 1 lit. e) EKPCz, z których wynika, że każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może więc być pozbawiony wolności, z wyjątkiem zgodnego z prawem pozbawienia wolności w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej (por. S. Trociuk, tamże).

Zatem nałożenie na małoletniego obowiązku kwarantanny w formie czynności materialno-technicznej, zamiast wydania decyzji, mogło spowodować naruszenie art. 41, art. 52 Konstytucji RP (por. postanowienie NSA z 11 października 2022r., sygn. akt II GSK 1146/22; wyrok SN z 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 97/21).

Wobec powyższego nie można też podzielić argumentacji WSA, że § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r. (nie wydaje się decyzji organu sanitarnego w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, a informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1) miał zastosowanie w sprawie i nie naruszał standardów konstytucyjnych. W opinii WSA zastrzeżenie o nie stanowiło przekroczenia delegacji ustawowej przewidzianej w art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu, bo mieściło się w ramach rodzajów stosowanych rozwiązań, o których mówi art. 46a ww. ustawy.

Należy zauważyć, że co do prawidłowości delegacji ustawowej zawartej w art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu i legalności rozporządzeń Rady Ministrów wydawanych na jej podstawie wypowiadał się wielokrotnie NSA, podnosząc, że upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wprowadzającego określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b), przy czym przepisy te nie zawierają wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, nie spełniając tym samym wymogu wynikającego z art. 92 Konstytucji RP. Również zawarte we wspomnianych rozporządzeniach, wydanych na podstawie delegacji z art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu, regulacje ograniczeń praw i wolności obywatelskich uznawał za niezgodne przede wszystkim z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz innymi przepisami gwarantującymi poszczególne prawa i wolności, np. art. 22 ust. 1, art. 52 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, podkreślając, że ograniczanie wolności i praw człowieka może następować tylko przy zachowaniu formy ustawowej (por. wyroki NSA z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 690/22, II GSK 413/22; 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 429/22, II GSK 851/22; II GSK 689/22; 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 672/22).

Trzeba też podkreślić, że na mocy art. 46a ustawy o zapobieganiu Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia: zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego (pkt 1) oraz rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b (pkt 2) - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem rodzaj stosowanych rozwiązań oznacza ograniczenia, nakazy, zakazy, określone w art. 46b ustawy o zapobieganiu. Tym samym delegacja nie zawiera jakiegokolwiek upoważnienia wyłączającego decyzyjny tryb załatwiania spraw o nałożeniu ograniczeń, nakazów, zakazów związanych z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, a do tego nawet, gdyby określała, to byłaby niezgodna z art. 31 ust. 3, art. 41 ust. 1, art. 52 ust. 3, art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W świetle powyższego omawiane uregulowanie § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r. zostało wydane z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP mówiącym, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (por. wyroki NSA z: 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 689/22; 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 843/22). Przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP bowiem z jednej strony określa warunki, które winno spełniać rozporządzenie jako akt wykonawczy, a z drugiej - formułuje wymagania stawiane upoważnieniu ustawowemu. Konstrukcja rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy jest ograniczona następującymi podstawowymi warunkami: wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest opartego nie tylko na domniemaniu i wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu; wydania rozporządzenia co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu i w celu wykonania ustawy; niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji oraz z ustawą, na podstawie której zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi ustawami, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem tego aktu

(por. wyrok TK z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt U 5/06, opubl. OTK-A z 2007 r. z 1, poz. 3). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika też jednoznacznie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 689/22 i powołane w nim wyroki TK).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom, w myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji, mógł samodzielnie odmówić zastosowania w sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por. wyrok NSA 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 843/22, II GSK 1162/22, II GSK 845/22; R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, L. Bosek, tamże, s. 316 i n.).

Uregulowanie przez § 5 ust. 1 zd. drugie wyłączenia wydawania decyzji w przypadku objęcia obowiązkową kwarantanną należało uznać za niezgodne z art. 92 Konstytucji RP z tego powodu, że w kwestii rozstrzygania o ograniczeniu praw i wolności rozporządzeniem ograniczano także uprawnienia procesowe jednostki objętej procedurą określoną w rozdziale 6 ustawy o zapobieganiu. Akceptacja stanowiska WSA i organu prowadziła bowiem do nieuprawnionego zwolnienia organów inspekcji sanitarnej z obowiązku prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny oraz pozbawienia strony z gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), w drodze odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.); por. wyroki WSA w Poznaniu z 25 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 1022/21; WSA w Gliwicach z 29 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 325/22).

W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące interpretacji art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu co do formy rozstrzygania o obowiązkowej kwarantannie, ujęte w pkt 1 lit. a), c)-h) petitum skargi kasacyjnej należało uznać za zasadne. Co do zarzutu z pkt 1. lit. b), który podważał zasadność zastosowania kwarantanny wobec skarżącego, czyli już w zindywidualizowanym przypadku, jak i zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, dotyczącego prawidłowości przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego, należało uznać za przedwczesne za odnoszenie się do nich.

Mając na uwadze powyższe, wyrok Sądu I instancji - akceptujący stanowisko organu, że objęcie obowiązkową kwarantanną z mocy art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu następuje w formie czynności materialno -technicznej, mimo że na podstawie powołanego przepisu obligatoryjną formą było wydanie decyzji - należało na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylić w całości (pkt 1), a na mocy art. 188 w zw. art. 146 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę, stwierdzić, że dokonana w tym przedmiocie zaskarżona czynność materialno-techniczna naruszała prawo, a zatem była bezskuteczna, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni stanowisko NSA co do formy załatwienia sprawy prowadzonej w oparciu o art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu i poprowadzi je zgodnie z wymogami przewidzianymi dla dochodzenia epidemiologicznego.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn.zm.).