Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 112/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 81 ust. 3 pkt 1-3, art. 95 ust. 2, art. 96 ust. 3 i 4,
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 §1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 153, art. 176, art. 190,
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych O. S.A. w W. oraz Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1300/19 w sprawie ze skarg O. S.A. w W., Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji oraz Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 10 kwietnia 2019 r. nr DHRT.WIT.7114.3.2017.45 w przedmiocie odmowy przyznania dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej za rok 2010 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od O. S.A. w W. oraz Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej po 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2019 r., nr DHRT.WIT.7114.3.2017.45, po rozpoznaniu wniosku T. S.A. (obecnie O. S.A. w W.) z dnia 30 czerwca 2011 r., Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej uchylił decyzję z 10 stycznia 2012 r. i przyznał na rzecz O. S.A. dopłatę do kosztów świadczenia usługi udzielania informacji o numerach telefonicznych oraz udostępniania spisów abonentów za rok 2010 w wysokości 12 466 158,92 zł, zaś w pozostałym zakresie odmówił przyznania za 2010 rok dopłaty do kosztów świadczonych przez O. Sp. z o.o. usług wchodzących w skład usługi powszechnej: usługi połączenia pojedynczego zakończenia sieci w głównej lokalizacji abonenta z wyłączeniem sieci cyfrowej z integracją usług ("ISDN"), usługi utrzymania łącza abonenckiego z zakończeniem sieci w głównej lokalizacji abonenta w gotowości do świadczenia usług telekomunikacyjnych oraz usługi połączenia telefoniczne krajowe i międzynarodowe, w tym do sieci ruchomych, obejmującej także zapewnienie transmisji dla faksu oraz transmisji danych, w tym połączenia do sieci Internet.

Zaskarżonym wyrokiem z 2 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1300/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi O. S.A. z siedzibą w W., [...] oraz [...] na powyższą decyzję uznając, że jest ona wolna od uchybień uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyły: O. S.A. z siedzibą w W. i [...].

O. S.A. z siedzibą w W. (zwana dalej w skrócie także: "skarżąca" lub "spółka") zaskarżyła wyrok w części oddalającej jej skargę, zarzucając:

a) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (dalej: "p.t.") w związku z art. 95 ust. 2 p.t. zdanie drugie, przez błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że ocena, czy koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego, obejmuje badanie, czy koszt netto został zasadnie poniesiony, podczas gdy ocena zasadności poniesienia kosztu netto jest przeprowadzana na etapie badania kosztu netto, a nie na etapie badania czy zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego, a w przedmiotowej sprawie fakt wystąpienia kosztu netto i jego wysokości zostały już wcześniej rozstrzygnięte,

b) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 3 i 4 p.t. polegające na błędnej wykładni powołanych przepisów, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że przyznanie dopłaty do usługi powszechnej, nie stanowi zasady, a w konsekwencji przyjęcie przez WSA, że dokonywanie przez Prezesa UKE oceny, czy koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego bez uwzględnienia, iż tylko szczególnie istotne powody mogą uzasadniać odmowę przyznania dopłaty, tj. mogą przesądzać o uznaniu, że druga przesłanka oceniana w postępowaniu o przyznaniu dopłaty - nieuzasadnione obciążenie - wskazuje na potrzebę odmowy przyznania dopłaty,

c) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 3 i 4 p.t. przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dopuszczalna jest odmowa przyznania dopłaty do niektórych usług wchodzących w skład usługi powszechnej, ze względu na to, że zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia, przy jednoczesnym przyznaniu dopłaty do innych usług wchodzących w skład usługi powszechnej, w sytuacji, gdy oceny czy koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie należy dokonywać przy uwzględnieniu przesłanek ekonomicznych, co oznacza, że w stosunku do tego samego przedsiębiorcy nie mogą one prowadzić od odmiennych rezultatów w zakresie oceny, czy koszt netto stanowi nieuzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego,

d) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 4 p.t. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez WSA, że koszt netto usług, o których mowa w art. 81 ust. 3 pkt 1-3 p.t. nie stanowi uzasadnionego obciążenia O., ze względu na to, że O. świadczył te usługi również przed wyznaczeniem jako operator obowiązany do świadczenia usługi powszechnej, tj. nie rozpoczął ich świadczenia w związku z nałożeniem na O. obowiązku świadczenia usługi powszechnej, pomimo tego, że przed wyznaczeniem na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów O. był obowiązany świadczyć usługę powszechną, co spowodowało, że nieprawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji, iż koszt netto nie stanowił uzasadnionego obciążenia, a w konsekwencji nieprawidłowo odmówiono O. dopłaty za te trzy usługi.

e) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7,77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez WSA, że dopuszczalne było na etapie postępowania administracyjnego pominięcie istotnych okoliczności stanu faktycznego, co skutkowało uznaniem, że koszt netto usług, o których mowa w art. 81 ust. 3 pkt 1-3 p.t., nie stanowił uzasadnionego obciążenia O., ze względu na to, że niezyskowność abonentów wynikała z decyzji biznesowych O., podczas gdy to działania Prezesa UKE spowodowany, ze O. nie mógł stosować wyższych opłat,

f) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez WSA, że dopuszczalne było niewyjaśnienie w zaskarżonej decyzji wszystkich okoliczności stanu faktycznego w zakresie oceny czy koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego, tj. pominięcie przy tej ocenie kwestii wypierania telefonii stacjonarnej przez telefonię komórkową, pomimo podnoszenia tej okoliczności przez O. w postępowaniu administracyjnym, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia pozycji rynkowej O. wskutek uwzględnienia wyłącznie udziału O. w telefonii stacjonarnej, a w rezultacie, doprowadziło do ustalenia, że koszt netto trzech usług wchodzących w skład usługi powszechnej (usług, o których mowa w art. 81 ust. 3 pkt 1-3 p.t.) nie stanowił uzasadnionego obciążenia O., co przesądziło o odmowie przyznania dopłaty do tych trzech usług,

g) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż niezasadne są poszczególne zarzuty podniesione w skardze O..

W związku z podniesionymi zarzutami, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części zaskarżonej przez O., tj. w części odmawiającej O. przyznania dopłaty do usługi powszechnej, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku - o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie na rzecz O. kosztów postępowania według norm przepisanych.

[...] (zwana dalej w skrócie także: PIKE) wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie oddalenia jej skargi, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

I. naruszenie art 145 §1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 10 §1 k.p.a., art 28 k.p.a. oraz art. 145 §1 pkt 4) k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału wszystkie strony, co stanowiło podstawę wznowieniową uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji. Na wypadek przyjęcia, że uchybienie to nie stanowiło podstawy do uchylenia decyzji jako podstawa wznowieniowa konieczne jest przyjęcie, że mogło ono mieć wpływ na treść decyzji. Gdyby bowiem strony zostały dopuszczone do postępowania, to mogłyby przedstawiać wnioski dowodowe i powoływać fakty, których uwzględnienie prowadziłoby do wydania odmiennego merytorycznie rozstrzygnięcia.

II. naruszenie art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 oraz 138 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że organ nie rozpoznał wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ nie miał prawa badać przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy tych kwestii, które nie zostały poruszone w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 2501/15. Sąd przyjął domniemanie, że WSA nie wypowiadając się co do danej kwestii zaakceptował rozstrzygnięcie organu, czym zarówno organ jak i Sąd I instancji pozostawały związane przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy. W ten sposób doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż zgodnie z jego jednolitą wykładnią, związanie organu i WSA obejmuje tylko te kwestie, co do których wprost zajęto stanowisko w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję, a nie rozstrzygnięcia domniemane. Skutkiem uchybienia było nieuchylenie decyzji, przy wydaniu której nie zbadano następujących istotnych okoliczności sprawy:

a. pominięcie kwestii dobrowolnego świadczenia przez OPL usługi OBN i OSA po ustaniu obowiązku świadczenia usługi powszechnej, co wskazuje na ekonomiczną opłacalność świadczenia tej usługi;

b. nieustalenie wszystkich korzyści pośrednich uzyskanych przez OPL z tytułu świadczenia usługi OBN i OSA;

c. niewyjaśnienie relacji doskonałej sytuacji gospodarczej OPL w roku 2010 do wysokości obciążenia związanego z dopłatą;

d. nierozważenie kwestii niewystarczającej jakości usług OPL;

e. jakość urządzeń OPL, która to okoliczność jest istotna do zbadania istnienia nieuzasadnionego obciążenia.

Uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż zbadanie powyższych kwestii mogło doprowadzić do odmiennego ustalenia wysokości kosztu netto (w przypadku pkt a i b) lub odmiennego ustalenia czy istnieje nieuzasadnione obciążenie nakazujące zwrot kosztu netto (w przypadku pkt c - e).

III. Naruszenie art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi P., co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku oraz co może wskazywać na to, że nie wszystkie zarzuty P. zostały należycie rozważone. Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów związanych z ustaleniami Organu poczynionymi w postępowaniu administracyjnym, wymienionymi w zarzucie powyższym w pkt a - e. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, rozważenie takich okoliczności jak przyczyny dobrowolnego świadczenia przez OPI, usług przez OBN i OSA oraz ustalenie wszystkich korzyści pośrednich związanych z usługami OBN i OSA prowadzić powinno do zmniejszenia przyjętego kosztu netto. Po drugie natomiast, rozważenie takich okoliczności jak kondycja finansowa OPL w 2010r., jakość świadczonej usługi powszechnej oraz jakość posiadanych urządzeń prowadzić powinna do przyjęcia, że nie wystąpiło po stronie OPL nieuzasadnione obciążenie uzasadniające przyznanie dopłaty.

Naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na:

IV. naruszeniu art. 95 ust. 1 p.t. poprzez objęcie dopłatą kosztu netto za usługi ORN I OSA, który OPL poniósłby nawet gdyby nie miał obowiązku świadczenia tych usług, bowiem z materiałów postępowania administracyjnego wynika, że usługi te były świadczone także po wygaśnięciu obowiązku usługi powszechnej;

V. naruszeniu art. 107 ust. 1 TFUE poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że dopłata do usługi powszechnej nie stanowi pomocy publicznej gdyż nie pochodzi ze środków publicznych. Tymczasem zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE pomocą publiczną jest nie tylko pomoc wypłacana bezpośrednio ze środków podmiotów publicznych, ale każda pomoc przyznawana przy użyciu "zasobów państwowych";

VI. naruszeniu art. 95 ust. 3 pkt 3 p.t. w zw. z § 7 ust. 3 w zw. z § 5 ust 1 Rkn w zw. § 4 ust 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości i kalkulacji kosztów usług (Dz. U. Nr 255, poz. 2140; dalej: Rrr) poprzez niezastosowanie § 4 ust 2 pkt 2 Rrr poprzez zaakceptowanie dokonania przez organ arbitralnego przypisania wszystkich korzyści pośrednich innych niż reklama na aparatach i na kartach telefonicznych (które zostały przypisane do usługi PAS) do usług, o których mowa w art. 81 ust, 3 pkt 1-3 p.t. podczas gdy przypisanie tych korzyści pośrednich, które są związane z kilkoma usługami, powinno odbyć się zgodnie z zasadami określonymi w § 4 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia.

[...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargi kasacyjne. W piśmie procesowym z 7 lutego 2020 r. odniósł się do zarzutów obu skarg kasacyjnych, wnosząc o ich oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obydwie wniesione w tej sprawie skargi kasacyjne nie były oparte na usprawiedliwionych podstawach, dlatego nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Nie zasługiwała na uwzględnienie skarga kasacyjna O. S.A.

Nie jest zasadny zarzut podniesiony w punkcie g) petitum tej skargi kasacyjnej najdalej idący zarzut, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na "niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż niezasadne są poszczególne zarzuty podniesione w skardze O.".

Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, te i kolejne cytowane poniżej orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W sposób wystarczający Sąd przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem administracji publicznej i we wcześniejszych postępowaniach sądowych oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. To zaś, że WSA nie odniósł się odrębnie do każdego z zarzutów skargi nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ ocena WSA odnośnie do tych zarzutów wynika jasno z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Skarżąca kasacyjnie O. S.A. w tej sprawie ograniczając się do stwierdzenia, że to naruszenie sądu polegało na "niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że niezasadne są poszczególne zarzuty podniesione przez O.", nie wykazała też, że zarzucana wadliwość uzasadnienia mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowi warunek niezbędny dla skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w punktach a-d petitum skargi kasacyjnej O. S.A..

Ich konstrukcja nie jest w pełni prawidłowa, nie spełniają one bowiem wymogów przewidzianych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., gdyż nie precyzują w sposób prawidłowy zarzucanego naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Skarżąca kasacyjnie spółka nie wskazała precyzyjnie na czym, jej zdaniem, polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu art. 96 ust. 3 i 4 p.t. i nie podała właściwego, jej zdaniem, rozumienia tego przepisu.

Ograniczenie zakresu sądowoadministracyjnej kontroli tych zarzutów jest również spowodowane treścią art. 153 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zarzuty te zostały sformułowane tak, jakby ta sprawa była przedmiotem kontroli sądowej po raz pierwszy, podczas gdy w niniejszej sprawie, na podstawie art. 153 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a., wiążąca jest ocena prawna zawarta w zapadłych już wcześniej w tej sprawie orzeczeniach sądowych. Podniesione w skardze kasacyjnej kwestie dotyczące naruszenia art. 96 ust. 3 i 4 p.t., były już przedmiotem rozpoznania przez sąd i wiążąco przesądzone, a zatem zarzuty tego dotyczące wykraczają poza dopuszczalny zakres rozpoznania w tej sprawie.

Mianowicie, kwestia zarzucanej w punkcie a petitum skargi błędnej wykładni art. 96 ust. 3 i 4 p.t. w związku z art. 95 ust. 2 p.t., polegającej na "nieprawidłowym przyjęciu, że ocena, czy koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego, obejmuje badanie, czy koszt netto został zasadnie poniesiony", nie może być uwzględniona. Wykładnia tych przepisów została ustalona już na wcześniejszym etapie postępowania, a więc WSA w Warszawie orzekając w wyroku zaskarżonym w niniejszym postępowaniu kasacyjnym, był tym związany. Prawidłowo zatem uwzględnił okoliczność, że osobno są ustalane kwestie związane w kosztami netto i wskazał również kryteria, które powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu, czy były uzasadnione te obciążenia, które zostały poniesione przez przedsiębiorcę. W tej sprawie zostało już prawomocnie rozstrzygnięte w szczególności to, że "zweryfikowany koszt netto nie stanowi automatycznie podstawy do przyznania dopłaty, bowiem zgodnie z ust. 4 art. 96 cyt. ustawy odmowę dopłaty może uzasadniać twierdzenie Prezesa UKE, że zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego", a także że "przy ocenie czy poniesienie kosztu netto stanowi nieuzasadnione obciążenie przedsiębiorcy wyznaczonego, należy zbadać stosunek między kosztem netto, a zakresem i charakterem działalności tego przedsiębiorcy", a także że uzasadnienie odmowy dopłaty powinno być oparte o przesłanki ekonomiczne właściwe dla wnioskującej spółki (wyrok NSA z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 2406/16). Wbrew zatem zarzutowi skargi kasacyjnej, dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia w tej sprawie nie była nieprawidłowa.

Nie zasługiwały na uwzględnienie także pozostałe zarzuty materialnoprawne błędnej wykładni art. 96 ust. 3 i 4 p.t. (punkty b-d petitum skargi kasacyjnej). Odnosząc się do zarzucanej wadliwości oceny przez Sąd ustaleń dotyczących tzw. Planu socjalnego NSA stwierdza, że odmowa przyznania dopłaty związanej z tym planem taryfowym była prawidłowa. NSA wziął pod uwagę wszelkie okoliczności podnoszone w sprawie przez O., w tym w szczególności to, że te plany taryfowe na etapie ich wprowadzania były w istocie narzucone przez organ, zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami. Trafnie też zwrócił uwagę organ i zasadnie zaakceptował i zaakcentował to Sąd pierwszej instancji, że zastosowanie tych taryf w roku 2010 należy uznać za świadomą decyzję biznesową skarżącej kasacyjnie jako przedsiębiorcy, gdyż w tym czasie dysponowała ona środkami prawnymi, które mogły spowodować zmodyfikowanie albo wręcz usunięcie tych taryf z obrotu. Z akt sprawy nie wynika, by takie działania skarżąca kasacyjnie podejmowała i że pozostała z tymi taryfami nie będąc w stanie się z nich wycofać. Skoro zatem te taryfy nadal obowiązywały i O. nie podjęła działań zmierzających do ich zmiany, należało to potraktować jako jej świadomą decyzję biznesową i tak słusznie przyjął organ, a w ślad za nim Sąd.

Mając powyższe na uwadze, wszystkie argumenty z tym związane, a wyartykułowane w skardze kasacyjnej jako zarzuty błędnej wykładni art. 96 ust. 3 i 4 p.t., zarówno w kontekście kosztów netto, a następnie w kontekście oceny czy to obciążenie przedsiębiorcy było uzasadnione, należało z tych powodów uznać za niezasadne.

Nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty naruszenia prawa procesowego, podniesione w punktach e i f petitum skargi kasacyjnej O. S.A. Uwzględniając zawężony zakres niniejszego postępowania kontrolnego, spowodowany wspomnianymi powyżej ograniczeniami wynikającymi z art. 153 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. i uprawomocnieniem się w związku z tym częściowo wcześniejszych rozstrzygnięć, należy uznać, że postępowanie administracyjne, które zostało w tej sprawie przeprowadzone, było wystarczające i prawidłowe. Nie doszło zatem do zarzucanego naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwała także skarga kasacyjna PIKE.

Nie jest zasadny zarzut podniesiony w punkcie III. petitum tej skargi kasacyjnej najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedoniesienie się do wszystkich zarzutów skargi PIKE, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku i może wskazywać, że nie wszystkie zarzuty PIKE zostały należycie rozważone.

Biorąc pod uwagę wskazaną powyżej treść art. 141 § 4 p.p.s.a. i wynikające z niego przesłanki, które mogłyby uzasadniać jego naruszenia przez sąd, należy uznać, że o zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogły świadczyć argumenty podniesione przez skarżącą kasacyjnie PIKE, tj. że "rozważenie takich okoliczności jak przyczyny dobrowolnego świadczenia przez OPI usług przez OBN i OSA oraz ustalenie wszystkich korzyści pośrednich związanych z usługami OBN i OSA prowadzić powinno do zmniejszenia przyjętego kosztu netto", a także, że "rozważenie takich okoliczności jak kondycja finansowa OPL w 2010 r., jakość świadczonej usługi powszechnej oraz jakość posiadanych urządzeń powinna prowadzić do przyjęcia, że nie wystąpiło po stronie OPL nieuzasadnione obciążenie uzasadniające przyznanie dopłaty". Podkreślenia bowiem wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza ten zarzut skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie PIKE wskazuje bowiem, że sąd nieprawidłowo rozstrzygnął w tej sprawie kwestię przyjętego kosztu netto i nieuzasadnione przyznanie dopłaty. Kwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie wyrażonej przez organ i sąd pierwszej instancji oceny prawnej, nie może być skuteczne w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni zarzut naruszenia tego przepisu niezasadnym.

Nie zasługiwały także na uwzględnienie także pozostałe zarzuty procesowe podniesione w skardze kasacyjnej PIKE.

Nie ma racji skarżąca kasacyjnie kwestionując naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. , art. 28 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (punkt I petitum skargi kasacyjnej PIKE).

Należy podkreślić, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest jedyną przesłanką wznowieniową braną pod uwagę jedynie na wniosek strony, której prawo do udziału w postępowaniu zostało naruszone. Dlatego nie mógł być uwzględniony zarzut sformułowany przez PIKE, a nie przez M. S.A. i M. S.A., których brak udziału w postępowaniu zarzuca PIKE w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej PIKE). Nadto zaś należy w tej sprawie wziąć pod uwagę jej szczególne okoliczności, w tym w szczególności fakt, że jeden z podmiotów, który domagał się dopuszczenia do udziału w postępowaniu i finalnie, na skutek postanowienia NSA z 18 maja 2020 r. o sygn. akt II GSK 74/20, WSA zapewnił mu udział w postępowaniu prowadzonym odrębnie, pod odrębną sygnaturą (sprawa nadal oczekuje na rozpoznanie - postanowienie WSA w Warszawie z 28 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1431/20, o zawieszeniu postępowania w sprawie ze skargi M. S.A.). Należy bowiem zwrócić uwagę, że każda z rozpoznawanych w niniejszej sprawie skarg kasacyjnych wniesionych od wyroku WSA z 2 października 2019 r. dotyczyła tego zaskarżonego wyroku jedynie w części, tj. w zakresie, który dotyczył interesu danego skarżącego kasacyjnie. Nie ma zatem ryzyka, że doszło do uchybienia prawa strony, która w niniejszym postępowaniu nie uczestniczy, skoro jej skarga jest przedmiotem odrębnego rozpoznania w sprawie prowadzonej przez WSA odrębnie.

Biorąc zatem pod uwagę treść obowiązujących przepisów, specyfikę przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz szczególne okoliczności tej sprawy związane z kręgiem stron tego postępowania i odrębnym toczącym się postępowaniem sądowym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesiony w punkcie a petitum skargi kasacyjnej PIKE zarzut nie mógł być uwzględniony, nie wystąpiła bowiem w tej sprawie przesłanka wznowieniowa wskazywana przez skarżącą kasacyjnie, a także nie doszło do naruszenia prawa poprzez brak możliwości przedstawienia ewentualnych wniosków dowodowych i twierdzeń przez pominięte w niniejszym postępowaniu strony.

Nie jest zasadny także drugi z zarzutów procesowych (punkt II petitum skargi kasacyjnej PIKE). Wbrew temu zarzutowi, Sąd pierwszej instancji wypowiedział się co do kwestii podniesionych w tym zarzucie, akceptując w całości pogląd organu. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ nie miał prawa badać kwestii innych niż wskazane we wcześniejszym wyroku WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2501/15. Trafnie bowiem w tej sprawie przyjęto, że z powodu treści art. 153 p.p.s.a. badanie okoliczności niewskazanych w poprzednim wyroku WSA było niedopuszczalne. A zatem niezasadny jest zarzut, że w sprawie nie poczyniono niezbędnych ustaleń faktycznych, przez co naruszono art. 7, 77 oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego, podniesione w punktach IV - VI petitum skargi kasacyjnej PIKE.

Ponownego podkreślenia w tym miejscu wymaga, że skarga kasacyjna jest szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które dla swej skuteczności musi spełniać rygorystyczne wymogi formalne. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wskazania konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, co w przypadku naruszenia prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się ze wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06).

Zarzuty podniesione w pkt IV i VI petitum skargi kasacyjnej PIKE tych wymogów nie spełniają, gdyż nie precyzują w sposób prawidłowy, czy zarzucane jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie. W punkcie IV petitum skargi kasacyjnej w ogóle to pominięto, natomiast w punkcie VI zarzucono niezastosowanie § 4 ust. 2 pkt 2 Rrr, ale nie wykazano na czym polegało naruszenie pozostałych wymienionych w tym punkcie przepisów p.t. i Rkn. Wadliwość konstrukcyjna tych zarzutów spowodowała zatem ograniczenie zakresu ich rozpoznania przez NSA jedynie do granic wyznaczonych treścią zrekonstruowaną samodzielnie przez NSA na podstawie ich uzasadnienia (por. cyt. powyżej uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09).

Co więcej, ograniczenie zakresu sądowoadministracyjnej kontroli w ramach tych zarzutów zostało spowodowane również treścią art. 153 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a. Należy bowiem zwrócić uwagę, że także zarzuty z punktu IV i VI skargi kasacyjnej PIKE zostały sformułowane tak, jakby ta sprawa była przedmiotem kontroli sądowej po raz pierwszy, podczas gdy w niniejszej sprawie wiążące - a więc niemożliwe do zakwestionowania skargą kasacyjną - są oceny prawne zawarte w zapadłych już wcześniej w tej sprawie orzeczeniach sądowych, dotyczące kosztu netto i korzyści pośrednich, czego skarżąca kasacyjnie spółka nie uwzględniła. Z tych powodów podnoszone w tym zakresie argumenty nie mogły zostać uwzględnione.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut podniesiony w punkcie V petitum skargi kasacyjnej PIKE. Konstrukcja także tego zarzutu nie jest w pełni prawidłowa. Powołano się wprawdzie na błędną wykładnię, ale nie sprecyzowano na czym ten błąd polegał. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wadliwą wykładnię art. 107 ust. 1 TFUE, nie wskazała jednak na czym polegała błędna wykładnia tego przepisu przez Sąd, ani jaka zdaniem skarżącej kasacyjnie jest treść normy zawartej w art. 107 ust. 1 TFUE po przeprowadzeniu jego prawidłowej wykładni. Także ten zarzut wymagał zatem częściowego zrekonstruowania przez NSA.

Art. 107 ust. 1 TFUE przewiduje, że "Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi". Wynikający z uzasadnienia zarzutu kasacyjnego pogląd, że dopłata do usługi publicznej stanowi pomoc publiczną, gdyż kwota przeznaczona na dopłaty wpływa uprzednio na pozostający pod kontrolą urzędu państwowego rachunek bankowy, nie jest zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd organu, że z uwagi na specyfikę tego rodzaju świadczenia jak dopłata, nie można go traktować jako pomocy publicznej. Należy uwzględnić w szczególności fakt, że środki przeznaczone na dopłatę nie pochodzą ze środków publicznych, lecz od innych przedsiębiorców, zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty (art. 97 i 98 p.t.). Przewidziana ustawowo procedura przekazywania wpłacanych przez poszczególnych przedsiębiorców udziałów w dopłacie potwierdza, że uprawnionym z tytułu dopłat jest beneficjent, a nie Skarb Państwa, który jedynie pośredniczy w przekazaniu tych środków beneficjentowi. W art. 99 ust. 1 p.t. wyraźnie przewidziano, że "Kwotę ustaloną w decyzji, o której mowa w art. 98 ust. 3, wpłaca się na wyodrębniony rachunek UKE wykorzystywany do transferów pieniężnych od przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, obowiązanego do udziału w pokryciu dopłaty, do przedsiębiorcy wyznaczonego, uprawnionego do otrzymania tej dopłaty, w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania tej decyzji", natomiast z art. 99 ust. 3 p.t. wynika, że "Prezes UKE po uzyskaniu wpłat na rachunek UKE niezwłocznie przekazuje dopłatę przedsiębiorcy wyznaczonemu, uprawnionemu do jej otrzymania proporcjonalnie do uzyskanych wpłat." Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie PIKE, że "(...) do zbierania środków składających się na dopłatę, ich przechowywania oraz wypłaty wykorzystywane są zasoby państwowe w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE". Dodatkowo zaś należy też w tej sprawie wziąć pod uwagę również wysokość kwoty przyznanej za 2010 r. dopłaty, która nie przekracza minimalnej kwoty pozwalającej w świetle obowiązujących przepisów kwalifikować ją jako pomoc publiczną, co zresztą nie było w tej sprawie kwestionowane.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ zarzuty podniesione w obu skargach kasacyjnych nie były usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skarg kasacyjnych na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265, ze zm.). Zasądzona kwota stanowi wynagrodzenie pełnomocnika organu za udział w rozprawie przed NSA.