Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 508/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art.58 par.1 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Kędzierzyn – Koźle na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 marca 2024 r. nr SKO.40.2806.2023.ro w przedmiocie uchylenia w całości decyzji w sprawie częściowego umorzenia należności z tytułu zwrotu dotacji i umorzenia postępowania w sprawie postanawia : odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Gmina Kędzierzyn – Koźle (dalej jako: strona, skarżąca, organ I instancji) zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 15 marca 2024 r. nr SKO.40.2806.2023.ro w przedmiocie uchylenia w całości decyzji w sprawie częściowego umorzenia należności z tytułu zwrotu dotacji i umorzenia postępowania w sprawie.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z 7 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta Kędzierzyn - Koźle umorzył K. część ustanowionego zwrotu dotacji w wysokości 1.580 zł, stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym wraz z przysługującymi odsetkami, będącą zobowiązaniem wynikającym z decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Kędzierzyn – Koźle z 15 marca 2023 r., i odmówił umorzenia części dotacji w kwocie 2.594 zł, która przypada do zwrotu do budżetu Gminy Kędzierzyn – Koźle przez K. niezwłocznie jako część dotacji wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem od 21 grudnia 2022 r. do dnia zapłaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z 15 marca 2024 r. nr SKO.40.2806.2023.ro uchyliło w całości decyzję Prezydent Miasta Kędzierzyn – Koźle i umorzyło postępowanie w sprawie.

Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem Gmina Kędzierzyn – Koźle, której organem jest Prezydent Miasta Kędzierzyn – Koźle wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazało na treść art. 50 § 1 i 2 oraz art. 58 § pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) [dalej: ppsa]. Podniosło przy tym, że podstawą odrzucenia skargi "jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne" jest np. wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot, a więc taki, który nie posiada legitymacji procesowej, przy czym chodzi tu o podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest legitymowany do jej wniesienia (wyrok NSA z 30 grudnia 2016 r., I OSK 1579/16). Powierzenie organowi administracji publicznej właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze postanowienia lub decyzji administracyjnej wyłącza możliwość kwestionowania przezeń decyzji (postanowienia) organu drugiej instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organ, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma zatem legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej sprawie. W rezultacie skarga wniesiona przez organ pierwszoinstancyjny, a więc organ niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (postanowienie WSA w Warszawie z 28 sierpnia 2017 r., II SA/Wa 1040/17; postanowienie NSA z 26 września 2017 r., II OSK 2006/17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ppsa. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa (pkt 5a) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6).

Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 1-2 ppsa).

Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. W myśl zaś art. 58 § 1 pkt 6 ppsa sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi.

Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04). Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 ppsa. W uchwale składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, stwierdzono, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba - stroną tego postępowania i wówczas organ ją reprezentujący będzie bronił jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom tego postępowania. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.). Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego.

W takiej sytuacji, jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (postanowienie NSA z 23 czerwca 2018 r., II OSK 1355/18).

Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie oznacza ograniczenie zakresu uprawnień procesowych tych jednostek.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym stwierdzając zgodność przepisów art. 33 i 50 § 1 ppsa z art. 165 Konstytucji RP, Trybunał zwrócił uwagę, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organowi jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest Prezydent Miasta Kędzierzyn – Koźle, ustawodawca wyznaczył rolę organu administracji publicznej, a więc w konsekwencji organ ten nie posiada legitymacji do złożenia skargi w indywidualnej sprawie na decyzję wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej przez ten organ.

Jak wynika z akt, sprawa administracyjna z odwołania K. od decyzji Prezydenta Miasta Kędzierzyn – Koźle z 7 czerwca 2023 r. nr. [...] rozpatrzona została na podstawie przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Organem pierwszej instancji właściwym w sprawie był Prezydent Miasta Kędzierzyn – Koźle, który rozstrzygnął sprawę decyzją z 7 czerwca 2023 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 15 marca 2024 r. uchyliło w całości ww. decyzję Prezydenta Miasta Kędzierzyn – Koźle i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

Z przyczyn opisanych wyżej, organowi pierwszej instancji nie przysługuje zatem w sprawie sądowoadministracyjnej legitymacja do wniesienia skargi do Sądu na decyzję Kolegium z 15 marca 2024 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania K. od ww. decyzji Prezydenta Miasta Kędzierzyn – Koźle.

W tym miejscu Sąd dostrzega, że skarga została formalnie wniesiona przez Gminę Kędzierzyn – Koźle, w imieniu której działa (organem której jest) Prezydent Miasta Kędzierzyn – Koźle. Niemniej jednak analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Gmina Kędzierzyn – Koźle nie była stroną postępowania administracyjnego i nie ma w sprawie własnego interesu prawnego. Wniesiona skarga jest w istocie wyrazem niezadowolenia Prezydenta Miasta Kędzierzyn – Koźle, który wydał decyzję w postepowaniu administracyjnym jako organ I instancji z decyzji organu odwoławczego.

W tym miejscu należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowym za ugruntowany uznać należy pogląd, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej. Wobec tego ani gmina, ani żaden jej organ, nie są uprawnieni do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze, nie budzi wątpliwości Sądu, że Gmina Kędzierzyn - Koźle, której Prezydent wydał w pierwszej instancji decyzję z 7 czerwca 2023 r. umarzającą K. część ustanowionego zwrotu dotacji w wysokości 1.580 zł, stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym wraz z przysługującymi odsetkami, będącą zobowiązaniem wynikającym z decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Kędzierzyn – Koźle z 15 marca 2023 r. odmawiającej umorzenia części dotacji w kwocie 2.594 zł, która przypada do zwrotu do budżetu Gminy Kędzierzyn – Koźle przez K. niezwłocznie jako część dotacji wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem od 21 grudnia 2022 r. do dnia zapłaty - nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego w tej sprawie.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że zarówno w piśmiennictwie (por. M. Bogusz, Zaskarżenie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 35; A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu..., s. 127; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z 27 stycznia 2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005, nr 11, poz. 128), jak i w orzecznictwie sądowym (por. wyrok z 27 stycznia 2004 r., wyrok NSA z 27 maja 1988 r., IV SA 164/88) prezentowany jest pogląd, że podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję administracyjną do sądu administracyjnego jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym, jaki i niemający interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej. Natomiast w orzecznictwie NSA, jakie ukształtowało się w okresie obowiązywania ustawy o NSA, dominował pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na podstawie ustawy, czy też w formie porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej zatem sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego (por. np. uch. NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 (niepubl.), rozważając tę kwestię na gruncie art. 50 § 1 pps. podzielił w całej rozciągłości stanowisko wyrażone we wcześniejszym orzecznictwie. Sąd ten, odwołując się do wskazanego orzecznictwa stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Wspomniana jednostka, jako osoba prawna, może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W takim wypadku będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W wyroku stwierdzono: "Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego". Należy zauważyć, że stanowisko wyrażone w powołanym wyżej wyroku z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, odpowiada poglądom formułowanym w tym względzie przez większość przedstawicieli doktryny (por. m.in. J.P. Tarno, Ochrona interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym (w:) Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Zakamycze 2001, s. 721 i n.; T. Woś, glosa do uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, Sam. Teryt. 2004, nr 12, s. 79; M. Stahl, glosa do wyroku NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., OSK 301/04, OSP 2005, z. 2, s. 72).

Podsumowując, w przedmiotowej sprawie organ gminy, którym jest Prezydent Miasta Kędzierzyn – Koźle wydał decyzję w sprawie, w pierwszej instancji, organ ten, ani reprezentowana przez ten organ jednostka samorządu terytorialnego, jaką jest Gmina Kędzierzyn - Koźle nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie.

Z tego powodu skarga została odrzucona jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa (por. wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, niepubl., postanowienie NSA z 24 maja 2006 r., II FSK 818/05, postanowienie NSA z 29 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 624/09)

Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w treści niniejszego uzasadnienia, zostały udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl.