Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2543/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.  17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1516/22 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] czerwca 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz K.K. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 marca 2023 r. III SA/Kr 1516/22, oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 16 sierpnia 2022 r. nr SKO.NP/4115/279/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W uzasadnieniu pierwotnej odmownej decyzji z 10 marca 2022 r. Prezydent Tarnowa wskazał, że nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność matki skarżącego powstała po 25 roku życia. Drugą przesłanką odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia było posiadanie przez skarżącego prawa do renty. Organ podniósł, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia, gdyż ma ustalone prawo do renty, a tym samym nie rezygnuje z zatrudnienia na rzecz pomocy matce lecz ze względu na swój stan zdrowia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w wyniku rozpoznania odwołania decyzją z 6 maja 2022 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13. Nadto odnosząc się do kwestii pobierania przez skarżącego renty z ZUS, Kolegium stwierdziło, że opowiada się za poglądem, uwzględniającym możliwość dokonania wyboru przez opiekuna świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości pod warunkiem zawieszenia prawa do renty. Kolegium wskazało także, że organ l instancji nie ustalił w szczegółowy sposób, jakich czynności pielęgnacyjno-opiekuńczych wymaga matka skarżącego oraz czy koniecznym jest, aby opieka ta była sprawowana w sposób ciągły, uniemożliwiający skarżącemu podjęcie zatrudnienia nawet w niewielkim rozmiarze. Jednocześnie organ poruszył kwestię udziału pozostałych członków rodziny w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką.

Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z 9 czerwca 2022 r. ponownie odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdzając, jak uprzednio, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależnia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ wskazał również, że sama konieczność sprawowania opieki, czy też wykonywane czynności stanowiące codzienną pomoc nie stanowią w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto mając na uwadze, że skarżący ma ustalone prawo do renty, organ uznał, iż nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu a rezygnacją przez opiekuna z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżący nie wykazał także, że istnieją szczególne, obiektywne okoliczności pozwalające na zwolnienie pozostałych członków rodziny z obowiązku zapewnienia przez nich opieki niepełnosprawnej matce.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 16 sierpnia 2022 r. znak: SKO.NP/4115/279/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że skarżący zwrócił się wnioskiem z 21 stycznia 2022 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Tarnowie z 15 kwietnia 2019 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ze stwierdzeniem że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od kwietnia 2019 r. W treści orzeczenia zawarto zapis - symbol przyczyny niepełnosprawności 10-N co oznacza choroby neurologiczne.

W opinii Kolegium, stanowisko organu l instancji, co do skutków wyroku TK z 21 października 2014 r. nie zasługuje na akceptację, ponieważ w świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Pomimo jednak dokonania błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzja ostatecznie odpowiada prawu ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy lub niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką.

SKO wskazało, że decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 16 grudnia 2021 r. przyznano skarżącemu rentę od 29 listopada 2021 r., tj. od dnia zaprzestania pobierania świadczenia rehabilitacyjnego. W treści orzeczenia podano, iż Lekarz Orzecznik w orzeczeniu z 9 listopada 2021 r. uznał skarżącego za osobę częściowo niezdolną do pracy do 30 listopada 2022 r., wobec czego renta przysługuje do 30 listopada 2022 r. Organ, odnosząc się do stanowiska skarżącego zaprezentowanego w odwołaniach od decyzji z 10 marca 2022 r. oraz 9 czerwca 2022 r. w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego po zawieszeniu prawa do renty, wyjaśnił, że opowiada się za koncepcją uwzględniającą możliwość dokonania wyboru przez zainteresowaną stronę (opiekuna) świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, pod warunkiem zawieszenia prawa do renty.

Organ wyjaśnił, że osoba wymagająca opieki jest osobą w wieku 90 lat, wdową, jest przewlekle chora, cierpi na nadciśnienie tętnicze, miażdżycę, głuchotę i zaburzenia nerwicowe, ma zaawansowaną chorobę Alzheimera, nie rozpoznaje najbliższych osób, pory dnia i nocy, nie kojarzy logicznie, nie potrafi wykonać najprostszych czynności codziennych, wymaga pampersowania, nie przemieszcza się samodzielnie - mieszka wraz ze skarżącym, jego żoną i dorosłym pracującym wnukiem, którzy nie wyrażają chęci zaopiekowania się teściową (babcią). Nadto skarżący ma dwóch braci – B. K. (emeryt), który zamieszkuje w Tarnowie, nie pomaga w opiece nad matką oraz J. K. (emeryt), który zamieszkuje w Poznaniu, kontaktuje się telefonicznie. W oświadczeniu z 24 maja 2022 r. skarżący podał, że jego rodzeństwo nie jest w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu i zaopiekować się matką. Zdaniem Kolegium część obowiązków nad matką mogą przejąć zatem pozostali synowie, na których również ciąży wobec niej obowiązek alimentacyjny, wynikający wprost z art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego, jak i obowiązek moralny. Samo stwierdzenie, że są na emeryturze, nie może automatycznie oznaczać, że w żaden sposób nie mogą wesprzeć brata - skarżącego (osobiście lub choćby finansowo, realizując tym samym swój obowiązek alimentacyjny) w opiece nad chorą matką.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Zdaniem Sądu I instancji stanowisko organów jest prawidłowe. W rozpoznawanej sprawie nie został wykazany bowiem związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej skarżącego, czy też niemożnością podjęcia zatrudnienia, a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. Mając bowiem na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, tj. orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 9 listopada 2021 r. o częściowej niezdolności skarżącego do pracy, decyzję o przyznaniu skarżącemu renty z 16 grudnia 2021 r. oraz dokumentację medyczną skarżącego, trudno dać wiarę, że to w istocie sprawowana przez niego opieka nad matką - a nie stan zdrowia - stanowiła rzeczywistą przyczynę rezygnacji z zatrudnienia, czy też niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Nadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżący posiada jeszcze dwóch braci (emerytów) - zatem mogą oni wspólnie realizować obciążający ich z mocy prawa obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, a zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. K. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy;

2. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż dla istnienia związku przyczynowego konieczne jest wykazanie, iż rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia niepełnosprawnej i że zdarzenia te pozostawały w związku czasowym ze sobą, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, iż w przedmiotowej spawie nie występuje związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu nakazuje ustalić, czy na dzień złożenia wniosku zakres opieki sprawowanej przez skarżącego był na tyle szeroki, iż obiektywnie uniemożliwiał mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia;

3. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego;

4. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.:

1. art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;

2. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a żadna z pozostałych stron postępowania w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach.

Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., a istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżącemu przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne mimo posiadania przez niego dwójki rodzeństwa zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnej matki. Skoro istota sporu sprowadza się do ustalenia zakresu obowiązywania przepisów u.ś.r. wpierw należało się odnieść do zarzutów materialnoprawnych.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisu u.ś.r., regulujące zasady i warunki przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Tarnowie z 15 kwietnia 2019 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ze stwierdzeniem że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od kwietnia 2019 r. Niepełnosprawna matka skarżącego ma 90 lat, jest wdową, jest przewlekle chora, cierpi na nadciśnienie tętnicze, miażdżycę, głuchotę i zaburzenia nerwicowe, ma zaawansowaną chorobę Alzheimera, nie rozpoznaje najbliższych osób, pory dnia i nocy, nie kojarzy logicznie, nie potrafi wykonać najprostszych czynności codziennych, wymaga pampersowania, nie przemieszcza się samodzielnie - mieszka wraz ze skarżącym, jego żoną i dorosłym pracującym wnukiem. Ze względu na stan zdrowia, osoba ta wymaga opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Wymaga stałej opieki i pielęgnacji w zabezpieczeniu podstawowych potrzeb życiowych, zwłaszcza w utrzymaniu higieny osobistej, przygotowaniu i podawaniu posiłków, utrzymaniu czystości pomieszczeń, robieniu zakupów, podawaniu leków, zmiany pampersów, utrzymaniu kontaktu z placówkami służby zdrowia i urzędami. Skarżący, jako jedyny z rodzeństwa, zapewnia matce opiekę i pielęgnację całodobowo, zabezpieczając wszystkie potrzeby w zakresie żywienia, leczenia, utrzymania higieny osobistej.

Podkreślenia wymaga, że zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, nie kwestionują poważnego stanu zdrowia matki skarżącego, jednak Sąd I instancji wskazał, że takie czynności jak "przygotowywanie i podawanie posiłków, podawanie leków, mierzenie ciśnienia, smarowanie kremami, masaże, oklepywanie, robienie zakupów, organizowanie wizyt lekarskich, załatwianie spraw urzędowych, czytanie książek, układanie do snu, pomaganie w ćwiczeniach fizycznych mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego". W związku z powyższym Wojewódzki Sąd kwestionuje zaistnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a zakresem opieki sprawowanym przez skarżącego.

Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Skoro bowiem matka skarżącego cierpi na chorobę Alzheimera, nie rozpoznaje najbliższych osób, pory dnia i nocy, nie kojarzy logicznie, nie potrafi wykonać najprostszych czynności codziennych, wymaga pampersowania – to z całą pewnością wymaga całodobowej opieki, a skarżący ze względu na jej stan nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, nawet w ograniczonym zakresie. Z tego względu za usprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 151 p.p.s.a. w zw. z 80 k.p.a., gdyż zebrany materiał dowodowy został błędnie i dowolnie oceniony.

Nadto, zarówno w ocenie Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, w realiach tej sprawy z uwagi na posiadanie przez skarżącego jeszcze dwójki rodzeństwa, obciążonych w równym stopniu co on obowiązkiem alimentacyjnym względem matki, w stosunku do których nie ma obiektywnych przeszkód uniemożliwiających im wywiązanie się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego – brak jest możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego,

Z takim stanowiskiem Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, również nie sposób się zgodzić.

Bezsprzecznie zarówno skarżący, jak i jego rodzeństwo, należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie względem matki i jednocześnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy wnioskodawca, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1596/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt 1626/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1554/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1521/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1627/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21).

Zatem stwierdzić trzeba, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącego, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany przepis wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki.

Należy zwrócić uwagę, iż brak jest podstaw, aby na wykładnię przepisów u.ś.r. miały oddziaływać przesłanki dotyczące uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej określone w ustawie o pomocy społecznej. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zawiera bowiem żadnych odesłań w tym zakresie. Z kolei w zakresie warunków, zasad i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i nie ma podstaw przyjmowanie - jak to uczynił Sąd Wojewódzki - że przepisy u.ś.r. powinny być wykładane z uwzględnieniem przepisów ustawy o pomocy społecznej i określonych w niej przesłanek odnoszących się do celów i zasad pomocy społecznej. Świadczenia rodzinne stanowią, obok świadczeń z pomocy społecznej, element systemu zabezpieczenia społecznego, ale w żadnym wypadku nie stanowią elementu systemu pomocy społecznej, czego zdaje się nie rozróżniać Sąd I instancji. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych "celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych (...)". Tym samym zasady określone w ustawie o pomocy społecznej w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego nie znajdują żadnego zastosowania. Podkreślenia wymaga, iż warunkiem koniecznym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wyłącznie spełnienie przesłanek pozytywnych określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w kontekście świadczenia pielęgnacyjnego, pomoc jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m. in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby potrzebującej, ewentualnie z możliwości zatrudnienia opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych). Podkreślić należy, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. takiego wymogu nie ustanawia, natomiast wyraźnie określa podmiotowe i przedmiotowe oraz pozytywne i negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odniesieniu do stanowiska Sądu I instancji, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. O obowiązkach Państwa do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony stanowią art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, jednakże nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22).

Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie wypowiadał się co do obowiązków Państwa w zakresie udzielania rodzinie pomocy i ochrony. W wyroku z 12 kwietnia 2011 r. SK 62/08, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przyjęty przez ustrojodawcę w art. 71 ust. 1 zdaniem drugie Konstytucji RP termin "szczególna pomoc" obejmuje obowiązek władz publicznych, po pierwsze, zapewnienia każdemu członkowi rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej minimum egzystencjalnego, a po drugie, zapewnienia pomocy wykraczającej poza zwykłą pomoc. Konstytucja pozostawia przy tym ustawodawcy (działającemu w ramach wartości i zasad konstytucyjnych) swobodę określenia progu egzystencjalnego, odpowiadającemu minimalnemu poziomowi wynikającemu z potrzeb konsumpcyjnych człowieka w danych warunkach społeczno-ekonomicznych.

W kontekście powyższego wywody Sądu I instancji w zakresie art. 71 ust. 1 Konstytucji RP są niezrozumiałe i tym samym trudne do zaakceptowania. W świetle przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca w u.ś.r. określił zasady i warunki m. in. przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych (art. 17). Przepis ten określa przesłanki zarówno pozytywne i negatywne, jak i podmiotowe i przedmiotowe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Innymi słowy, żadne inne przesłanki niż określone w art. 17 u.ś.r. nie mogą być brane pod uwagę przez organy administracji publiczne przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji ani z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, ani z art. 17 u.ś.r. nie wynika, aby wymagane i konieczne było ustalanie przez organy administracji publicznej sytuacji rodziny osoby wymagającej opieki, w tym ustalanie możliwości uzyskania przez taką osobę świadczeń alimentacyjnych od osób ustawowo zobowiązanych do ich ponoszenia.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że z zawartego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. odesłania do k.r.o. wynika, że znaczenie prawne dla ocen przyjmowanych na potrzeby spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (związku przyczynowego), ma niewątpliwie kwestia istnienia obowiązku alimentacyjnego obciążającego inne niż wnioskodawca osoby. Nie można się również zgodzić z tym, że skoro w samej u.ś.r. powołane zagadnienie nie zostało uregulowane, to usprawiedliwione jest odwołanie się do regulacji k.r.o.

Uszło przede wszystkim uwadze Sądu I instancji, że odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów k.r.o. ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów k.r.o. w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. (...). W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o., a u.ś.r. zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak – wbrew stanowisku Sądu I instancji - jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach rozpoznawanej sprawy, należy uznać, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką nie daje mu sposobności do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skarżący bowiem codziennie wykonuje osobiście wszelkie czynności opiekuńcze nad matką w takim zakresie, który pozostaje adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Poważny stan zdrowia matki skarżącego, co zresztą przyznają zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, wymaga bezsprzecznie stałej przy niej obecności i podejmowania różnego rodzaju czynności opiekuńczych w różnych porach, w ciągu całego dnia przez cały rok. Opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Zauważyć też trzeba, że skarżący przez cały czas czuwa przy matce i pozostaje w gotowości do jej udzielenia wymaganej pomocy. Mając zatem na względzie zakres i charakter sprawowanej opieki nad matką, w pełni zrozumiały jest brak możliwości pogodzenia tej opieki z podjęciem przez skarżącego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymierza czasu pracy.

Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, iż w niniejszej sprawie bez żadnych wątpliwości występuje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką. Brak podejmowania przez skarżącego zatrudniania wywołany jest bez wątpienia koniecznością sprawowania opieki nad matką, a zakres i charakter tej opieki uniemożliwia podjęcie przez skarżącego aktywności zawodowej. Zatem całkowicie nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, o niewystępowaniu związku przyczynowo – skutkowego miedzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną matką.

Zasadnie zatem skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez bezkrytyczną akceptację stanowiska organu odwoławczego o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a opieką nad matką.

Powyższe wywody przekładają się w sposób oczywisty na aprobującą ocenę zarzutów procesowych przy pomocy których skarżący kwestionował dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście badania przez Kolegium przesłanki istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym był bowiem wystarczający do wydania przez Kolegium rozstrzygnięcia merytorycznego, jednak ocena tego materiału powinna być odmienna od zaprezentowanej w niniejszej sprawie.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku oraz aktualny stan prawny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obydwu instancji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.