Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 239/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 52, art. 53, art. 54, art. 56
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 151, art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Inspektor sądowy Magdalena Figurniak-Cis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi K. Spółka z o.o. w O. i skargi [...] Stowarzyszenia P. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr SKO.40.2391.2021.li, w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. Spółka z o.o. w O. (zwana dalej Spółką lub skarżącą) i przez [...] Stowarzyszenie P. w R. (zwane dalej Stowarzyszeniem) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr SKO.40.2391.2021.li, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 16 lipca 2021 r., nr UAB.6733.14.2021.AD, w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skargi zostały wniesione w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o. o. w W. (zwanej dalej inwestorem) z dnia 10 marca 2021 r. Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 16 lipca 2021 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z kablową linią zasilającą oraz kanalizacją kablową przy ulicy [...], na terenie części działki nr a, karta mapy [...], obręb G. w O. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 53 ust. 4, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2022 r. poz. 503]), zwanej dalej ustawą. W pkt 2 decyzji - w warunkach i wymaganiach kształtowania ładu przestrzennego -organ określił m.in., że ustala się budowę wieży stalowej o wysokości do 35 m; dopuszcza instalację do 3 anten sektorowych na projektowanej wieży, sytuowanych na wysokości 32,0 m, każda z nich skierowana na odrębne azymuty, tj.: 40°, 140° i 270°; dopuszcza instalację do 4 anten radioliniowych na projektowanej wieży, sytuowanych na wysokości 30,0 m, każda z nich skierowana na odrębne azymuty, tj.: 2°, 81°, 140° i 292°; wysokość projektowanych anten należy liczyć od poziomu terenu do środka elektrycznego anteny; równoważna moc promieniowania izotropowo (EIRP) dla pojedynczej anteny sektorowej nie może przekroczyć 794 W; maksymalne pochylenie osi głównej wiązki (tilt) projektowanych anten sektorowych nie może przekroczyć 10°. Ponadto organ w pkt 2 rozstrzygnięcia ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych dotyczące warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz innych warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. W ramach wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich organ wskazał, że inwestycja nie może pozbawić osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również ma zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W punkcie 3 rozstrzygnięcia organ podał, że linie rozgraniczające teren inwestycji zostały określone na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Opola wyjaśnił m.in., że planowana inwestycja w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy zaliczana jest do inwestycji celu publicznego. Natomiast teren inwestycji położony jest na obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego inwestycja jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Następnie stwierdził, że zgodnie z przedstawioną do wniosku kwalifikacją przedsięwzięcia równoważna moc promieniowania izotropowo (EIRP) dla pojedynczej anteny wynosi 794 W. Przy czym podkreślił, że wskazano maksymalne pochylenie wiązek głównych osi wiązek (tilt) do 10°. Zatem do obszaru analizy potencjalnego oddziaływania należało przyjąć obszar w odległości 40 m, tj. zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), zwanego dalej rozporządzeniem, który nakazuje uwzględnić ww. odległość od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, w której mogą znajdować się potencjalne miejsca dostępne dla ludności. Z tego względu jako strony postępowania określono właścicieli działek, które znajdują się w odległości 40 m od granic terenu objętego wnioskiem inwestora z uwagi na potencjalne zaistnienie oddziaływania inwestycji na miejsca dostępne dla ludności. Organ wyjaśnił też, że zgodnie z zapisami § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia równoważną moc promieniowania izotropowego wyznacza się dla pojedynczej anteny, także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. W związku z powyższym przedstawiona przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia jest zgodna z ww. rozporządzeniem, a wnioskowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dalej organ podał, że powyższa kwalifikacja znajduje potwierdzenie w opinii Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa UM Opola o numerze [...] z dnia 8 lutego 2021 r., w której na podstawie przedstawionej charakterystyki przedsięwzięcia ustalono, że przedsięwzięcie to nie jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie zaś z przedłożoną kwalifikacją przedsięwzięcia projektowana instalacja anten sektorowych planowana jest na wysokości 32,0 m. Uwzględniając maksymalne pochylenie głównej wiązki do 10° emitowanych przez projektowane anteny wykazano, że nie ma miejsc dostępnych dla ludności znajdujących się w odległości 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania przedmiotowych anten. Na podstawie tych ustaleń organ uznał, że planowana inwestycja i przedstawiona charakterystyka przedsięwzięcia są zgodne z rozporządzeniem, zatem nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Końcowo Prezydent stwierdził - po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy - że projektowana i przedstawiona we wniosku inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z ustawą.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, z późn. zm.) w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227) w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy tiltów anten na podstawie oryginalnych kart katalogowych anten. Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie art. 54 ust. 1 ustawy poprzez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten sektorowych oraz radioliniowych, co jest tożsame z uznaniem, iż jest ona bezprzedmiotowa, oraz naruszenie art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego organ analizował zaniżone moce anten wiedząc, że wszystkie wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść środowiska. Spółka podniosła też zarzut niepodania mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika [...] z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta, nieokreślenia danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej oraz niedokonania wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Opola wniosło również Stowarzyszenie, które zarzuciło naruszenie:

- art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy tiltów anten;

- art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego organ analizował wielokrotne zaniżone moce anten wiedząc, że wszystkie wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść środowiska;

- niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

W związku z tymi zarzutami Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W wyniku rozpatrzenia odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej zwane Kolegium lub w skrócie SKO) decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania i przypomniało, że wniosek z dnia 10 marca 2021 r. (data wpływu), będący przedmiotem niniejszego postępowania, jest już trzecim wnioskiem w sprawie ustalenia na rzecz inwestora lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej w O. przy ul. [...], na części działki nr a. Nie stwierdziło Kolegium, by w niniejszej sprawie zachodziła tożsamość przedmiotowa z wcześniej prowadzonymi postępowaniami. Następnie wyjaśniło, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Odnotowało też, że inwestor dołączył do wniosku dwa opracowania ze stycznia 2021 r. pn. "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" oraz "Kwalifikacja przedsięwzięcia", które to opracowanie jest podstawową i kluczową dokumentacją służącą kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia pod kątem konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium dowodziło, że z danych lokalizacyjnych i konfiguracyjnych przedmiotowej instalacji przedstawionych w przedłożonych opracowaniach wynika, iż w skład stacji bazowej wchodzą 3 takie same anteny sektorowe (model [...]), zawieszone na wysokości 32 m, skierowane na azymuty 40°, 140° i 270°, po jednej antenie typu [...] na każdy azymut, pracujących w paśmie 900 MHz i mocy równoważnej anteny 794 W, EIRP dla każdego azymutu, z możliwością pochylenia wiązki promieniowania (tilt) w zakresie maks. do 10° dla każdej anteny. Wyjaśniło również SKO, że względu na wielkość równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) poszczególnych anten sektorowych, mieszczącej się w zakresie 500-999 W, analizę występowania miejsc dostępnych dla ludności przeprowadzono w odległości 40 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania każdej z tych anten, co pozostaje w zgodzie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. c rozporządzenia. Z załączonego rzutu poziomego osi głównych wiązek promieniowania wymienionych anten oraz przekrojów pionowych terenu wzdłuż osi głównej wiązki dla maksymalnego projektowanego jej pochylenia wynika, że tylko w przypadku anteny skierowanej na azymut 270°, poniżej jej osi, znajduje się obiekt budowlany (h - ok. 6,4 m), jednak jego odległość, mierzona w pionie, od dachu tego budynku do wyznaczonej trasy osi głównej wynosi 18,2 m. W tej sytuacji zgodziło się SKO z oceną zawartą w opracowaniu, że w analizowanej odległości 40 m nie występują miejsca dostępne dla ludności, w zasięgu osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych. Zdaniem SKO oznacza to, że dopuszczalne jest, bez ograniczeń, przebywanie ludzi na poziomie terenu oraz w okolicznych budynkach. W konsekwencji Kolegium uznało, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących (zawsze lub potencjalnie) znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Poza tym SKO wywodziło, że w rozważanym przypadku montaż 3 anten sektorowych, skierowanych na azymuty 40°, 140° i 270°, po jednej antenie na każdy azymut, wyklucza możliwość ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania, emitowanych przez poszczególne anteny oraz przekroczenia dopuszczalnych wielkości, jak to mogło mieć miejsce w przypadku dwóch pierwszych wniosków, gdzie inwestor planował po dwie anteny sektorowe na każdy z azymutów. Dodało, że w okolicznościach sprawy, gdy inwestor precyzyjnie określił inwestycję i jej parametry, brak było podstaw do czynienia sugerowanych przez skarżących rozważań w zakresie uwzględnienia maksymalnych mocy i tiltów anten. W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że organ wypełnił dyspozycję art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 53 ust. 1 ustawy. Ponadto decyzja i wniosek inwestora spełniają wymogi określone w art. 54 i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy.

W skardze na powyższą decyzję Spółka ponowiła zarzut odwołania dotyczący nieuwzględnienia maksymalnych mocy emitowanych przez anteny i danych tiltów na podstawie kart katalogowych oraz zarzut w zakresie naruszenia przepisów K.p.a. Dodatkowo zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku (...) poprzez nieustalenie rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140, art. 143, art. 144 K.c. w związku z art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie poprzez nieustalenie, jakie ograniczenia w zakresie maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy (w tym też wszelkich inwestycji) wymusi zrealizowanie omawianego przedsięwzięcia z racji wprowadzenia przezeń obszaru ograniczonego użytkowania na terenach, do których użytkowania inwestor nie posiada tytułu prawnego;

- § 3 ust. 1 pkt 8 a-g rozporządzenia poprzez brak określenia przez organ miejsc dostępnych dla ludności w rozumieniu obowiązujących przepisów i przez uznanie, że miejsce dostępne dla ludności to tylko wykazany w dokumentacji inwestora istniejący budynek;

- art. 54 ust. 1 ustawy oraz art. 21 ust. 1 ustawy o SKO poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Opola konkretnych mocy EIRP anten radioliniowych, co stanowi o niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a tym samym o naruszeniu art. 77 § 1 K.p.a.;

- art. 107 § 1 pkt 4 i 5, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 53 ust. 3 w związku z art. 54 pkt 2 lit a, b, d w związku z art. 56 ustawy przez niewskazanie w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz niewskazanie w decyzji warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych.

Na podstawie tych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania. Ponadto domagała się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że SKO w decyzji powołało jedynie przepisy proceduralne z ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, bez wskazania przepisów prawa materialnego, na których to nastąpiło rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto w uzasadnieniu Kolegium wskazało tylko część przepisów, bez ich omówienia i bez odniesienia do przepisów odrębnych. W decyzji nie wyjaśniono też, z jakich powodów nie dokonano oceny parametrów technicznych w oparciu o dane katalogowe anten, tym bardziej, że moc EIRP może wynosić nawet ponad 20 000 W dla pojedynczej anteny. Ponadto organ zanegował poglądy sądów administracyjnych wskazujące na konieczność uwzględniania maksymalnych parametrów technicznych anten. Następnie Spółka odwołała się do prezentowanych w orzecznictwie poglądów, wedle których kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Dalej zarzuciła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nie wyjaśnia istoty sprawy. Przede wszystkim nie wynika z niego, jakie przepisy odrębne uwzględniono, jakie warunki są przez odrębne przepisy wymagane, co nie pozwala na podjęcie polemiki w tym zakresie. Poza tym, zdaniem Spółki, organy obu instancji nie dokonały ustaleń dotyczących faktycznych i prawnych warunków terenu wokół projektowanej inwestycji. Analiza miejsc dostępnych dla ludności dotyczyła wyłącznie istniejącego i wskazanego przez inwestora budynku, podczas gdy obowiązujące przepisy rozporządzenia wymagają ustalenia przez organ, czy tereny znajdujące się przy planowanej inwestycji to tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i określenia terenów, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Z kolei Stowarzyszenie w skardze na decyzję Kolegium ponowiło zarzut odwołania dotyczący nieuwzględnienia maksymalnych mocy tiltów anten oraz zarzut w zakresie naruszenia przepisów K.p.a. Dodatkowo wskazało na naruszenie:

- art. 54 ust. 1 ustawy poprzez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten radioliniowych, co jest tożsame z uznaniem, iż jest ona bezprzedmiotowa;

- art. 107 § 1 pkt 4 i 5, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 54 pkt 2 lit a, b, d ustawy poprzez niewskazanie w decyzji, w jaki sposób decyzja spełnia wymagania, o których mowa powyżej i - co najważniejsze - jakie przepisy odrębne analizując powyższe uwzględniono.

W związku z tymi zarzutami Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie akcentowało, wspierając się poglądami orzecznictwa, konieczność uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola elektromagnetycznego z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania.

W odpowiedziach na skargi SKO podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skarg.

Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 240/22, tut. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm. [na dzień orzekania przez Sąd - Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.]), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., połączył sprawę ze skargi [...] Stowarzyszenia P. w R. o sygnaturze akt II SA/Op 240/22 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi K. Spółka z o.o. w O. o sygnaturze akt II SA/Op 239/22 oraz postanowił prowadzić te sprawy pod sygnaturą akt II SA/Op 239/22.

W piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2023 r. Stowarzyszenie zgłosiło dalsze zarzuty, które dotyczyły naruszenia przepisów procesowych, prawa materialnego oraz Konstytucji przez: zastosowanie rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; przyjęcie, że tylko przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. stanowią przepisy odrębne, na podstawie których ustala się obszar odziaływania inwestycji; niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten sektorowych i radioliniowych; niepodanie w osnowie decyzji zastosowanych przepisów prawa materialnego; nieuwzględnienie w decyzji art. 54 pkt 2 lit. a, b, d ustawy; nieokreślenie obszaru oddziaływania inwestycji oraz obszaru oddziaływania strefy pośredniej oraz zagrożenia; niewskazanie, w jaki sposób ustalono obszar oddziaływania inwestycji oraz na czym ma polegać ochrona środowiska i interesu osób trzecich.

Zarządzeniem z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Op 239/22, tut. Sąd - na podstawie art. 49 § 2 P.p.s.a. - pozostawił bez rozpoznania wniosek S. Sp. z o.o. w K. o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

Na rozprawie pełnomocnik Spółki podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Dodatkowo oświadczył, że wolą Spółki było rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji przez Sąd, a nie przez organ. Z kolei Prezes Zarządu Stowarzyszenia w pierwszym rzędzie sprecyzował, że w piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2023 r. chodziło o rozporządzenie z 2019 r. Podniósł, że organy nie oceniły, jak w związku z inwestycją będzie ukształtowany ład przestrzenny. W tym zakresie organy nie odniosły się do wymogów ustawowych. Podkreślił, że organy nie posługują się konkretnymi jednostkami redakcyjnymi poszczególnych przepisów. Zaakcentował raz jeszcze, że brak jest analizy inwestycji pod kątem ochrony środowiska i przepisów Prawo o ochronie środowiska, do której odsyłają przepisy ustawy. Natomiast przy ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko Kolegium nie wskazało konkretnych regulacji rozporządzenia wykonawczego z grudnia 2019 r. Pominięto również rozporządzenie o ochronie zdrowia w środowisku pracy. Zdaniem Prezesa te kwestie powinny być przedmiotem badania w postępowaniu związanym z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 cyt. wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal zwanej w skrócie P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że rozstrzygnięcia te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, zaś ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną decyzji kontrolowanej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy cyt. już wcześniej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej ustawą.

Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 ustawy decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana jest w przypadku, gdy dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustala ona lokalizację inwestycji, która spełnia wymogi definicji "inwestycji celu publicznego", sformułowanej w art. 2 pkt 5 ustawy.

Organy obu instancji, uwzględniając wskazane regulacje, dokonały prawidłowej kwalifikacji planowanej inwestycji jako stanowiącej realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.). Zamierzenie inwestycyjne polegające na realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej niewątpliwie bowiem dotyczy inwestycji w zakresie łączności publicznej, która w myśl art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej niewątpliwie też służyć będzie co najmniej wspólnocie lokalnej (gminnej).

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest również to, że teren realizacji przedmiotowej inwestycji nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyższych ustaleń organy słusznie zatem uznały, że zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że omawiana decyzja jest pierwszą z kilku decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter wstępny i nie przesądza jeszcze o prawie do rozpoczęcia budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, ani o tym, że inwestycja będzie realizowana. Również w orzecznictwie podkreśla się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ - rozpatrując wniosek inwestora - bada jedynie, czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu administracyjnego zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym przypadku przewidują przepisy prawa. Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2962/19, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja ta nie ustala natomiast żadnych praw do tego terenu i nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ocena, czy na danym terenie, dla którego nie uchwalono planu miejscowego, dopuszczalna jest realizacja określonej inwestycji oraz wskazanie wszelkich warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów prawa, z których inwestor zobowiązany jest się wywiązać na późniejszym etapie projektowania i realizacji. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, określa się na podstawie obowiązujących przepisów prawa i organy nie mogą w decyzji nałożyć obowiązków nieprzewidzianych przez prawo. Stąd w decyzji określane są wyłącznie warunki oraz szczegółowe zasady dotyczące zagospodarowania i zabudowy wynikające z przepisów prawa. Wydając decyzję lokalizacyjną, organ nie może też realizować kompetencji innych organów i rozstrzygać kwestii stanowiących przedmiot odrębnych postępowań.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który to wniosek powinien spełniać wymogi określone w art. 52 ust. 2 ustawy.

W niniejszej sprawie postępowanie wszczęte zostało na podstawie wniosku inwestora, który spełniał ustawowe wymagania. W szczególności dostrzec przyjdzie, że na kopii mapy sporządzonej w odpowiedniej skali określono granice terenu objętego wnioskiem oraz obszar oddziaływania planowanej inwestycji, a do wniosku załączono dwa opracowania, pierwsze dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia oraz drugie obejmujące analizę rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej, oba zawierające szczegółowe dane, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Organy prawidłowo więc dokonały ustaleń i oceny w zakresie inwestycji określonej wnioskiem na podstawie przedstawionej dokumentacji. Ze względu na charakter przedmiotowego postępowania stwierdzić przyjdzie, że organ rozstrzygający o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem strony odnośnie do charakteru i parametrów planowanego zamierzenia i nie działa w ramach uznania administracyjnego. Jak już wcześniej wskazano, wydanie decyzji związane jest bowiem ze zbadaniem, czy w świetle przepisów prawa na danym terenie możliwa jest lokalizacja określonej we wniosku inwestycji. Zgodnie też z art. 56 ustawy organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że odmowę ustalenia warunków lokalizacji lub określenie ich wbrew żądaniu wnioskodawcy organ może oprzeć jedynie na wyraźnej sprzeczności z konkretnym przepisami prawa nakładającymi w sposób wyraźny i jednoznaczny jakieś określone ograniczenia w tym zakresie. Wyłącznej podstawy odmowy nie może jednak stanowić przepis art. 1 ust. 2 ustawy, w którym wskazano generalne wartości i zasady uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To powoduje, że stwierdzenie naruszenia tych wartości i zasad wymaga ustalenia, że inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Dostrzec również trzeba, że organ zgodnie z art. 52 ust. 3 ustawy nie może uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Natomiast szczegółowe zasady postępowania, w tym m.in. co do weryfikacji stanu faktycznego w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi oraz co do wymaganych uzgodnień, ustalone zostały w art. 53 ustawy. Z kolei w art. 54 ustawy ustawodawca określił treść i wymogi dotyczące zawartości decyzji.

Oceniając na tej podstawie legalność działania organów, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia organy nie naruszyły tych regulacji. Przede wszystkim decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy określone w art. 54 ustawy. I tak - w sposób precyzyjny i prawidłowy - określa rodzaj inwestycji, wskazując dokładnie jej parametry, w tym położenie, rodzaj i moc anten (art. 54 pkt 1 ustawy). Określa też wymagane warunki i szczegółowe zasady w zakresie zagospodarowania i zabudowy terenu wynikające z przepisów odrębnych, w tym w pkt 2 lit. b w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz w pkt 2 lit. d w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wbrew twierdzeniom skarżących w decyzji ustalono, że inwestycja nie może pozbawić osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również ma zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Poza spełnieniem wymogów co do treści decyzja posiada również część graficzną, o której mowa w art. 54 pkt 3 ustawy. Wobec powyższego Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skarg dotyczące niezawarcia w decyzji wszystkich elementów określonych w przepisie art. 54 ustawy.

Stosownie natomiast do art. 53 ust. 3 ustawy wydanie decyzji w niniejszej sprawie poprzedzone zostało dokonaniem wymaganej analizy, która w ocenie Sądu przeprowadzona została w sposób prawidłowy i wyczerpujący, co wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji. Zgodnie ze wskazaną regulacją w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy należy stwierdzić, że organy przeanalizowały samodzielnie istniejący stan faktyczny w zakresie planowanej inwestycji oraz obowiązujący stan prawny mający znaczenie dla ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikający z przepisów odrębnych. Prawidłowo uwzględniły sposób zagospodarowywania oraz przeznaczenie tak nieruchomości objętej inwestycją, jak i terenów sąsiednich, a także charakter i parametry planowanej inwestycji i dokonały oceny w zakresie jej wpływu na środowisko. Nie można przy tym zgodzić się ze Spółką i Stowarzyszeniem, że przeprowadzona ocena jest błędna i została dokonana z naruszeniem przepisów prawa procesowego.

Mając na uwadze zarzuty skarg, dostrzec trzeba, że zasadniczo dotyczą one nieuwzględnienia przez organy maksymalnych mocy emitowanych przez wszystkie anteny, braku wskazania konkretnej mocy EIRP anten, nieuwzględnienia katalogowych parametrów anten oraz kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko należy podkreślić, że kwestia ta nie podlega kontroli w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć. Postępowanie to prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku, i jest postępowaniem odrębnym od tego, którego dotyczy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zatem właściwy do rozstrzygania kwestii dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zdrowie ludzi, w tym do oceny szkodliwości emitowanych fal. Nie może wkraczać w kognicję organów administracji właściwych w sprawach objętych wskazaną wyżej ustawą, która realizowana jest w innych postępowaniach.

W niniejszej sprawie organy były natomiast zobowiązane ustalić jedynie, czy przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor zobowiązany był uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym zakresie organy były zobligowane do dokonania analizy, czy planowane przedsięwzięcie należy do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o jakich mowa w cyt. wcześniej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nadal zwanym rozporządzeniem. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na mocy art. 59 ust. 1 tej ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Z danych przedstawionych w opracowaniach załączonych przez inwestora do wniosku wynika, że w skład stacji bazowej wchodzą 3 takie same anteny sektorowe, zawieszone na wysokości 32 m i cztery anteny radioliniowe, wszystkie o określonych azymutach i równoważnej mocy promieniowania izotropowo (EIRP) dla poszczególnych anten sektorowych wynoszącej 794 W, z możliwością maksymalnego pochylenia osi głównej wiązki (tilt) do 10° dla każdej z anten. Dokonując analizy co do kwalifikacji przedsięwzięcia, organy prawidłowo uwzględniły - stosownie do przepisów rozporządzenia - że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny, równoważna moc promieniowania izotropowo (EIRP) wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. To z kolei pozwoliło na ustalenie, że parametry techniczne i użytkowe anten nie osiągają progów przesądzających o uznaniu inwestycji za przedsięwzięcie wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 lub w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Wedle bowiem § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Z kolei § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Przy dokonywaniu powyższych ustaleń organy prawidłowo też uznały, że parametry określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie dotyczą anten radioliniowych, natomiast wyznaczona maksymalna moc anten sektorowych nie przekracza mocy określonej w rozporządzeniu w przypadku każdej anteny. Podkreślenia nadto wymaga, że omawiana moc anten nie podlega sumowaniu z innymi antenami wchodzącymi w skład instalacji. Wyjaśnić bowiem trzeba, że rozbieżność poglądów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w kwestii sumowania mocy anten została usunięta uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, która - w ocenie Sądu - znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. W uzasadnieniu ww. uchwały siedmiu sędziów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że literalna treść § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie budzi wątpliwości. Wynika z niej, że parametr równoważnej mocy promieniowanej izotropowo jako warunek zakwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych pod przepisy rozporządzenia z 2010 r., a tym samym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należy przyjmować w odniesieniu do "pojedynczej anteny". Brzmienie przepisu, pomimo użycia w nim kilku zwrotów i terminów technicznych, jest jasne i zrozumiałe. Instalacja wymaga decyzji środowiskowej jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, jeżeli w jej składzie jest zaprojektowana co najmniej jedna antena odpowiadająca wymaganiom zawartym w przepisie. Zauważyć należy, że wielkość równoważnej mocy promieniowanej izotropowo "pojedynczej anteny" nie jest jedynym warunkiem, od którego zależy kwalifikacja przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko. Została ona powiązana z odległością wyznaczaną od środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki jej promieniowania. Oba te parametry, tj. moc i odległość służą ustalaniu, czy w zasięgu instalacji nie występują miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799). Przepis skonstruowany jest tak, że w kolejnych punktach oznaczonych literami od "a" do "g" punktu 8 ustępu pierwszego stopniuje, tj. zwiększa moc anteny i jednocześnie powiększa odległość terenu, na którym należy przeprowadzić badanie pod kątem występowania miejsc dostępnych dla ludności. Oba te parametry pozostają zatem w zależności. Dopiero ustalenie, że w danej odległości od środka pojedynczej anteny o mocy podanej w § 3 ust. 1 pkt 8 znajduje się miejsce dostępne dla ludności powoduje, że przedsięwzięcie staje się przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 71 ust. 2 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko, a tym samym, że wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustalenie z kolei, że takie miejsce w otoczeniu instalacji składającej się z pojedynczych anten o równoważnych mocach promieniowanych izotropowo mieszczących się w przedziałach wskazanych w tym przepisie nie występuje skutkuje jej zwolnieniem z tego obowiązku. To, że parametr EIRP (W) odnosi się do pojedynczej anteny świadczy zatem nie tylko samo użycie w § 3 ust. 1 pkt 8 takich sformułowań jak "wyznaczona dla pojedynczej anteny" czy "w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny", ale również cel posłużenia się tą wielkością w konstrukcji przepisu, jego wewnętrzna budowa i zakodowany w nim sposób wyznaczania obszaru. Naczelny Sąd Administracyjny uznał też, że nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Przywołana uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 P.p.s.a.), a nadto ma ona ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że jakikolwiek skład sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w ww. uchwale i jest nim związany. Natomiast przytoczona uchwała wyklucza skuteczność zarzutów skarżących w zakresie konieczności uwzględnienia danych katalogowych anten odnośnie do pochylenia osi głównej wiązki (tilt) czy też maksymalnej mocy promieniowania. W świetle tej uchwały stwierdzić również należy, że organ nie może modyfikować wniosku inwestora, jak oczekują tego skarżący, co do szczegółowych rozwiązań technicznych. Poza tym poglądy sądów administracyjnych wyrażone w powołanych przez skarżących orzeczeniach, mające potwierdzać zasadność stawianych zarzutów, w znacznej części uległy dezaktualizacji z uwagi na powyższą uchwałę NSA i z tego względu pozbawione są jakiejkolwiek doniosłości prawnej dla rozstrzygnięcia sprawy.

Dokonując dalszej oceny kontrolowanych decyzji, Sąd uznał, że organy uwzględniły też aktualny stan prawny i faktyczny w zakresie ustalenia odległości miejsc dostępnych dla ludzi. W tej mierze wzięły pod uwagę zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki anteny, jak i maksymalne do 10° pochylenie tej wiązki (tilt). Prawidłowo, bo zgodnie z przepisami rozporządzenia, przeanalizowano także występowanie tych miejsc w odległości 40 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania. Ponadto z oceny Kolegium, opartej na materiałach w postaci załączonego do wniosku rzutu poziomego osi głównych wiązek promieniowania wymienionych anten oraz przekrojów pionowych terenu wzdłuż osi głównej wiązki dla maksymalnego projektowanego jej pochylenia, jednoznacznie wynika, że tylko w przypadku anteny skierowanej na azymut 270°, poniżej jej osi, znajduje się obiekt budowlany (h - ok. 6,4 m), jednak jego odległość, mierzona w pionie, od dachu tego budynku do wyznaczonej trasy osi głównej, wynosi 18,2 m. Wobec takich ustaleń trafne jest stanowisko organów, że w analizowanej odległości 40 m nie występują miejsca dostępne dla ludności, w zasięgu osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych. Ponadto, w ocenie Sądu, wyznaczenia odległości miejsc dostępnych dla ludności słusznie dokonano z uwzględnieniem istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że kontrolowane decyzje dotyczą ustalenia lokalizacji inwestycji, ponieważ na ocenianym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc w decyzjach tych chodzi tylko o przesądzenie, czy na danym obszarze jest możliwa tego rodzaju inwestycja.

Jeśli zaś chodzi o podnoszoną w skardze Stowarzyszenia okoliczność dotyczącą niewyjaśnienia przez organy kwestii oddziaływania inwestycji na miejsca dostępne dla ludzi wyjaśnić przyjdzie, że choć rozporządzenie posługuje się tym pojęciem, to nie zawiera jego legalnej definicji. Ta znajduje się jednak w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r poz. 1973, z późn. zm.), który zawarto w dziale dotyczącym ochrony przed polami elektromagnetycznymi. Zgodnie z tym przepisem przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Pojęcie to należy zatem odróżnić od pojęcia "terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową", którym ustawodawca posługuje się także w dziale dotyczącym ochrony przed polami elektromagnetycznymi. Zasadniczo też przyjąć należy, że miejscem dostępnym dla ludzi ze swej istoty będzie zabudowa mieszkaniowa oraz teren, w którym człowiek może znaleźć się w ramach zwykłego, codziennego korzystania z tego terenu. W ocenie Sądu zgodzić się trzeba z poglądem, że w ramach zwykłego, codziennego korzystania z terenu, bez potrzeby użycia sprzętu technicznego, człowiek ma dostęp do miejsc znajdujących się nie wyżej niż 2 m nad poziomem terenu. Jeżeli zaś na terenie znajduje się zabudowa mieszkaniowa, to należy zakładać, że bez potrzeby użycia sprzętu technicznego człowiek będzie miał dostęp do miejsc, które znajdują się nie wyżej niż 2 m nad budynkiem, który stanowi taką zabudowę (por. wyroki NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1064/18 i z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 766/16).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest zaś sporne, że w odległości 40 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych nie występuje aktualnie żadna zabudowa, poza obiektem budowalnym znajdującym się poniżej osi promieniowania anteny skierowanej na azymut 270°. Jednakże jego odległość mierzona od dachu do trasy wiązki głównej wynosi 18,2 m. Niewątpliwie na niezabudowanym terenie pod wektorem na wysokości 2 m nad poziomem terenu oraz nad budynkiem nie znajdują się żadne miejsca dostępne dla ludzi będące w zasięgu osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych.

Wobec prawidłowo dokonanych ustaleń w omówionym wyżej zakresie organy słusznie przyjęły, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skoro ustalono, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak również nie stwierdzono, aby naruszała jakiekolwiek przepisy odrębne, to w świetle art. 56 ustawy brak było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji.

Zauważyć ponadto należy, że w ramach ustalania warunków i szczegółowych zasad w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego określa się między innymi również wymagania co do ochrony środowiska, zdrowia oraz interesów osób trzecich. Takie też ustalenia zawiera zaskarżona decyzja. To powoduje, że na podstawie obowiązującego prawa chroni ona wskazane wartości. Za bezpodstawne uznać przy tym trzeba zarzuty skargi wskazujące na dokonanie oceny na podstawie kryteriów określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia oraz naruszenie przepisów Prawa ochrony środowiska i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Rozporządzenie określające kryteria kwalifikacji przedsięwzięcia jest bowiem obowiązującym aktem normatywnym, co powoduje, że tworzy stan prawny, który organy zobowiązane były uwzględnić. Zarzucając natomiast naruszenie przepisów Prawa ochrony środowiska i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, skarżący nie dostrzegają, że przedmiotem niniejszej sprawy nie była ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym co do wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, o której mowa w art. 62 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Jeszcze raz podkreślić w związku z tym trzeba, że ocena taka dokonywana jest w odrębnym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie organy zobowiązane były natomiast ustalić wyłącznie to, czy z uwagi na parametry techniczne i użytkowe planowana inwestycja należy do przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu, mogących znacząco oddziaływać na środowisko. I takiej oceny dokonały, prezentując prawidłowe - bo znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy - stanowisko, że planowana inwestycja nie zalicza się do tego rodzaju przedsięwzięć i w związku z tym nie było konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec braku jakichkolwiek podstaw do skutecznego zakwestionowania oceny organów brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Zważywszy, że w przepisach ustalono dopuszczalne limity, a wnioskodawca wskazuje, że chce uzyskać decyzję na inwestycję spełniającą te wymogi, to nie sposób uznać, że jest ona niezgodna z prawem.

Reasumując, nie można zarzucić organom naruszenia obowiązujących przepisów prawa oraz wadliwą i niepełną oceną w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi. W ocenie Sądu przy rozpatrywaniu sprawy organy na podstawie analizy przeprowadzonej zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy dokonały samodzielnej, wyczerpującej i prawidłowej oceny, w tym kwalifikacji przedsięwzięcia jako nieoddziałującego znacząco na środowisko. Postępowanie przeprowadzono stosownie do wymogów ustalonych w przepisach art. 53 ustawy. Organ odwoławczy rozpoznał zaś zarzuty odwołań, a ponadto podjęte w sprawie rozstrzygnięcie spełnia wymogi z art. 54 ustawy.

Podkreślić trzeba, że organy nie mogły podjąć decyzji odmownej tylko z tego powodu, że według skarżących obowiązujące kryteria kwalifikacji inwestycji zostały w przepisach prawa wadliwie ustalone, a regulacje prawne zostały sporządzone bez udziału lekarzy. Stanowisko sprzeciwiające się realizacji inwestycji z tego powodu nie znajduje umocowania w przepisach prawa, dlatego nie mogło zostać uwzględnione. Odrębną kwestią, niepodlegającą badaniu w ramach przedmiotowego postępowania jest z kolei to, czy po zrealizowaniu inwestycja będzie odpowiadała parametrom wskazanym w decyzji i czy jej faktyczne działanie nie będzie naruszało przepisów prawa na skutek przekraczania norm promieniowania. To może być bowiem poddane ocenie odpowiednich organów dopiero po zrealizowaniu, uruchomieniu i rozpoczęciu użytkowania inwestycji. Na etapie ustalania lokalizacji inwestycji organy badają natomiast wyłącznie kwestię, czy planowane zamierzenie inwestycyjne o podanych i określonych parametrach technicznych oraz użytkowych może zostać zrealizowane w określonym miejscu.

Również za nieuprawnione należy uznać zarzuty skarg dotyczące naruszenia przepisów Prawa budowlanego, ponieważ nie miały one zastosowania w realiach niniejszej sprawy. W przypadku procedowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego organy nie orzekają na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, jak również na podstawie przepisów wykonawczych do tej ustawy, tj. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Przepisy te stosowane są na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, a mianowicie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza bowiem o prawie do rozpoczęcia budowy.

W związku z zarzutami skarżących dotyczącymi przeprowadzenia przez organy analizy mocy anten w oderwaniu od kart katalogowych anten Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu dotyczy inwestycji o ściśle określonych parametrach. Zezwolenie to wydawane jest zawsze dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, które zostało oznaczone we wniosku inwestora i ma określone indywidualnie parametry techniczne. Nie można natomiast wymagać, by inwestor przedmiotem swoich wyjaśnień obejmował parametry inwestycji, której nie zamierza realizować. Nie ma zatem podstaw, by ten aspekt, który ma związek z "wszelkimi możliwymi ustawieniami anten", zakładającymi możliwość wykorzystywania najwyższych teoretycznych ich parametrów, w tym maksymalnych możliwych pochyleń osi wiązki promieniowania, prowadził do uznania sprawy za niewyjaśnioną w stopniu nakazującym ponowne przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego stosownie do art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2244/22)

Odnosząc się jeszcze do zarzutu Stowarzyszenia dotyczącego niewskazania w zaskarżonej decyzji zastosowanych przepisów prawa materialnego, dostrzec przyjdzie, że SKO wydało rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, przewidziane w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W razie więc gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji, należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ pierwszej instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck 2019, s. 780-781 i powołane tam orzecznictwo). W realiach rozpoznawanej sprawy brak wskazania w osnowie decyzji Kolegium przepisów prawa materialnego nie stanowi naruszenia przepisów prawa procesowego uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy ma ten skutek, że wiążące wskazanie tych przepisów określa decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 16 lipca 2021 r. Poza powyższym odnotowania wymaga, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż brak wskazania podstawy prawnej decyzji czy też podanie niepełnej podstawy prawnej nie jest uchybieniem istotnym, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia. Podkreśla się też, że wydanie decyzji administracyjnej bez wskazania podstawy prawnej jej wydania nie może być utożsamiane z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej. Wydanie aktu administracyjnego bez podstawy prawnej nie zachodzi bowiem, gdy w decyzji nie powołano podstawy prawnej albo powołano ją błędnie, gdyż istotne jest rzeczywiste istnienie tej podstawy. W tego rodzaju sytuacji mamy do czynienia z wadą formalną decyzji administracyjnej polegającą na niezgodności jej brzmienia z wymogiem określonym w omawianym art. 107 § 1 K.p.a. W związku z tym błędne powołanie podstawy prawnej decyzji lub jej niepowołanie w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a ponadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie może być uznane za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją tego jest to, że błędne powołanie podstawy prawnej w decyzji administracyjnej nie prowadzi automatycznie do uchylenia decyzji w postępowaniu przed sądem administracyjnym, jeżeli podstawa taka istnieje (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2920/17). W niniejszej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przywołane w osnowie decyzji organu pierwszej instancji przepisy ustawy, które były przedmiotem wyczerpującej oceny Kolegium przedstawionej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Stwierdzone zatem naruszenie prawa procesowego poprzez powołanie przez organ odwoławczy w osnowie decyzji wyłącznie przepisów proceduralnych i kompetencyjnych nie miało żadnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, wobec czego nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Stosownie do powyższego Sąd uznał, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z kablową linią zasilającą oraz kanalizacją kablową przy ulicy [...], na terenie części działki nr a, karta mapy [...], obręb G. w O. nie narusza przepisów prawa i brak jest podstaw do kwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu nie doszło też do zarzucanego przez skarżących naruszenia przepisów tak co do spełnienia przez organy wymogów proceduralnych poprzedzających wydanie decyzji, jak i w zakresie spełnienia przez decyzję art. 54 ustawy. Jak natomiast wyjaśniono już wcześniej, aby odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób wnioskowany przez inwestora organ ustalający musiałby wykazać niezgodność tej lokalizacji z przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie prawidłowo takiej niezgodności organy obu instancji nie stwierdziły, co obligowało je do ustalenia wnioskowanej lokalizacji dla projektowanej inwestycji. W konsekwencji nie sposób również zarzucić organom orzekającym w sprawie naruszenia art. 54 i art. 53 ust. 3 ustawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargi.