Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 651/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Informacja prasowa
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Starszy Referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 6 grudnia 2017 r. M. P. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy O. (dalej: "organ") o udostępnienie następującej informacji: kopii wszystkich dokumentów zarówno wytworzonych, jak i będących w posiadaniu urzędu Gminy O., w tym korespondencji e-mailowej na adresy służbowe...@ug.[...] związanych bezpośrednio z zamówieniami publicznymi, dla których zastosowano przepisy zawarte w zarządzeniu Nr [...] z dnia [...] o wartości szacunkowej nieprzekraczającej wyrażoną w złotych wartość progową 30 000 euro, począwszy od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek.

Pismem z dnia 13 grudnia 2017 r. organ poinformował skarżącego, że żądana przez niego informacja publiczna jest informacją przetworzoną, w związku z czym wezwał do wykazania w terminie 7 dni, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie mailem z dnia 26 grudnia 2017 r., skarżący wskazał, że wnioskowane przez niego informacje posiadają walor informacji prostej, nadto postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego jest jawne w oparciu o § 2 pkt 1 Regulaminu udzielania zamówień publicznych,.

Decyzją z dnia [...] nr [...] , organ odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1330, dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że skarżący przedstawił stanowisko ograniczając się do przytoczenia wybranych wyroków sądowych i de facto nie udzielił odpowiedzi merytorycznej w zakresie wykazania interesu publicznego. Zakres wniosku wymaga natomiast uszeregowania dokumentów i anonimizacji danych osobowych w tych przypadkach, które uzasadniają taką potrzebę, a także chronologicznego zestawienia dokumentacji w logiczną całość, co związane jest z licznymi czynnościami organizacyjno-technicznymi. Zatem wymaga odpowiedniego wkładu czasowego i organizacyjnego osób przygotowujących tę informację, przez co skutkuje brakiem realizacji istotnych zadań, dla których w pierwszej kolejności powołane są organy gminy (wykonawcze i stanowiące) Zdaniem organu, wnioskodawca musi wykazać, że informacje, które zamierza uzyskać nie dotyczą wyłącznie jego interesu, ale powinien nakreślić okoliczności i fakty, które zostaną uznane za wystarczające dla przyjęcia, że działa w interesie publicznym, nadto sprawa, o której chce zostać poinformowany, ma szczególne znaczenie.

Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło w całości powyższą decyzję organu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak złożenia podpisu skarżącego w mailowo przesłanym wniosku.

Po uzupełnieniu braku wniosku skarżącego o złożenie podpisu elektronicznego w dniu 13 lutego 2018 r., organ decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił udostępnienia żądanej we wniosku informacji publicznej, powołując na brak wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego oraz w tym zakresie odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, akcentując czasochłonność i nakład pracy konieczny do jej wytworzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło w całości decyzję organu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W treści uzasadnienia wskazało, że aby można było uznać, że w sprawie zachodzi konieczność przetworzenia informacji publicznej, organ, mając na uwadze art. 7-8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), zobowiązany jest wskazać w sposób szczegółowy jak wysokie nakłady musiałby podjąć aby sprostać treści złożonego wniosku. Nie wystarczą zatem ogólne stwierdzenia, że udostępnienie informacji prowadziłoby do poniesienia określonych nakładów pracy w celu wyszukania dokumentów. Okoliczność, że w całym 2017 r. wpłynęło do Urzędu Gminy 428 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy jej udostępnienia. W takiej sytuacji organ może skorzystać z normy wyrażonej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jednak uprzednio jest zobowiązany przeprowadzić dogłębną analizę, czy ta informacja może być kwalifikowana jako przetworzona.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2018 r. organ ponownie wezwał skarżącego do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w terminie 7 dni od otrzymania wezwania.

Skarżący w odpowiedzi na wezwanie z dnia 6 kwietnia 2018 r. zaznaczył, że organ powinien merytorycznie rozpatrzeć wniosek a nie ponownie wzywać do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Powołał się na wcześniej udzielone odpowiedzi i załączył ich kopie, uznając że niezasadnie przedłużone zostało postępowanie w sprawie wniosku złożonego w dniu 6 grudnia 2017 r. Nie zgodził się ze stanowiskiem, że żądane informacje nie służą interesowi ogółu, bowiem mimo wyodrębnienia przez organ w Biuletynie Informacji Publicznej zakładki zapytań ofertowych poniżej 30 000 Euro, to nie ma tam żadnych publikacji, dlatego jego wniosek jest uzasadniony.

Decyzją z dnia [...] nr [...] organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii wszystkich dokumentów zarówno wytworzonych, jak i będących w posiadaniu Urzędu Gminy O., w tym korespondencji e-mailowej związanej bezpośrednio z zamówieniami publicznymi, dla których zastosowano przepisy zawarte w przywołanym we wniosku skarżącego zarządzeniu z dnia 27 stycznia 2015 r., z powodu nie stwierdzenia istnienia szczególnego interesu publicznego po stronie skarżącego. Zdaniem organu, udzielenie wnioskowanej informacji publicznej, która stanowi informację publiczną przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. mogłoby nastąpić wówczas, gdy zaangażowano by połowę czasu pracy pracowników samorządowych przez co najmniej 30 dni. Tym samym zostaliby oni wyłączeni z realizacji bieżących zadań. Łączna liczba dokumentów wymagających opracowania i przygotowania wynosi bowiem 5 783 sztuki, co w zestawieniu z liczbą zatrudnionych pracowników samorządowych daje podstawę do uznania, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ dokonał analizy orzecznictwa sądowoadministracyjnego i zaznaczył, że skarżący nie wykazał na czym ma polegać w jego ocenie istnienie szczególnego interesu publicznego, który uzasadniałby żądanie udostępnienia informacji wskazanych we wniosku z dnia 6 grudnia 2017 r. oraz opisał motywy już wcześniej wydanych dwóch decyzji administracyjnych uchylonych przez organ odwoławczy.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący, wyrażając niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz akcentując, iż wnioskowane informacje nie posiadają waloru informacji przetworzonej, ale stanowią prostą informację publiczną.

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] utrzymana została w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] W jej uzasadnieniu powołano się na treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. uznając, że żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie "informacja przetworzona" nie jest zdefiniowane ustawowo i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone. Według poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1489/16 (opublikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS") przetworzenie informacji publicznej może polegać na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona. Natomiast w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 964/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odnosząc się do pojęcia informacji publicznej przetworzonej wskazał, że zasadniczą cechą informacji przetworzonej jest okoliczność, że jej uzyskanie wiąże się zawsze z poniesieniem przez podmiot zobowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością. Czynności, jakie należy podjąć w tym zakresie, mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej. Wszystkie one wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci analizy akt wielu spraw celem selekcji dokumentów i usunięcia danych chronionych prawem, niemniej chodzić może tylko o działania pracochłonne i ponadstandardowe, wykraczające poza zwykłe zadania tych osób, absorbujące znacznie ich czas i siły. Suma tzw. informacji prostych może być uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego (CBOS).

Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji wykazał, że nie posiada żądanej informacji w postaci prostej, którą mógłby udostępnić od razu zgodnie z wnioskiem skarżącego. Czynności dotyczące rozpoznania wniosku wymagają operacji organizacyjnych, analitycznych, intelektualnych, selekcyjnych. Wielowątkowość wniosków dotyczących różnorakich zagadnień z zakresu działalności publicznej powoduje ponadto zaangażowanie wszystkich urzędników gminy zajmujących stanowiska urzędnicze do wyselekcjonowania i opracowania informacji publicznej według wskazań skarżącego. Wskazania te obejmują udostępnienie kopii wszystkich dokumentów, zarówno wytworzonych jak i będących w posiadaniu urzędu Gminy O., w tym również korespondencję email (adresy służbowe ... @ ug.[...]) związanych bezpośrednio z zamówieniami publicznymi dla których zastosowano przepisy zawarte w zarządzeniu z dnia [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu udzielania zamówień publicznych o wartości szacunkowej nieprzekraczającej wyrażoną w złotych wartość progową 30 000 euro. Skarżący zakres czasowy określił od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia udzielania odpowiedzi. Jak zostało ustalone do dnia 19 kwietnia 2018 r. Gmina O. zawarła łącznie 252 różnego rodzaju umów, w których była stroną. Zakres przedmiotowy umów był wielowątkowy i dotyczył różnych obszarów działalności gminy, a określonych m.in. w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Do zawarcia przedmiotowych umów niezbędne było również uprzednie przygotowane dokumentacji wynikającej z przywołanego zarządzenia. Ustalono, że udzielono łącznie około 2 302 zamówień publicznych w trybie tegoż zarządzenia. Dla opracowania wniosku we wskazanym zakresie należałoby więc podjąć szereg czynności organizacyjnych, a to: odszukanie i wyselekcjonowanie z dokumentów znajdujących się w Urzędzie Gminy, wszystkich materiałów związanych z zastosowaniem do nich tego zarządzenia. Następnie przydzielanie ich poszczególnym pracownikom gminy według ich kompetencji, a potem odszukanie, skompletowanie wszystkich załączników składających się na całą procedurę związaną z wyłonieniem oferentów, przygotowanie materialno-techniczne tych dokumentów i ułożenie odpowiedzi zbiorczej w logiczną i sensowną całość, dokonanie skopiowania tych dokumentów z uwzględnieniem ich anonimizacji i końcowe przygotowanie ich do wysyłki zgodnie z ustalonymi we wniosku kryteriami. Czynności te w istotnym wymiarze sekwencji czasowej stanowiącej ogólny wymiar dziennych godzin urzędowania wypełniałyby obowiązki pracowników. Łączna liczba dokumentów, które wymagają opracowania i przygotowania w sposób opisany powyżej wynosi łącznie ok. 5 783 szt. W zestawieniu z liczbą pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych i przedmiotowo związanych z przygotowaniem wniosku według życzenia skarżącego w sposób ponad przeciętny byliby oni zaangażowani, tak by spełnić wymagania w nim zawarte. Zakres tych czynności i czas pracy pracowników przeznaczony do opracowania odpowiedzi spełnia w ocenie organu pierwszej instancji przesłankę istnienia w tym przypadku informacji publicznej przetworzonej. Organ odwoławczy podziela pogląd organu pierwszej instancji wyrażony w tym zakresie, że przygotowanie powyższych danych stronę wymaga ponadstandardowego nakładu pracy oraz podjęcia czynności związanych z wytworzeniem nowej, nieistniejącej w chwili złożenia wniosku informacji. Z uwagi na ilość dokumentów niezbędnych do przeglądnięcia, zweryfikowania a następnie wyselekcjonowania, celem przygotowania żądanej informacji należy uznać, że wnioskowana informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną. Uzyskanie jej powodowałoby konieczność podęcia czynności o znacznym zakresie nakładu pracy, któremu sprostanie prowadziłoby do zaburzenia normalnego toku pracy Urzędu Gminy O. w wykonywaniu podstawowych zadań. Tym samym koniecznym jest stwierdzenie, że wniosek skarżącego w istocie dotyczy informacji przetworzonej, która podlega udostępnieniu tylko wówczas, gdy po jego stronie istnieje szczególny interes publiczny w jej udostępnieniu. Jednak takiego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej żądanej przez skarżącego nie stwierdzono, co stanowi przesłankę wydania decyzji odmownej. Na podstawie zgromadzonych akt sprawy nie można w żaden sposób stwierdzić, że skarżący działa w interesie publicznym, a sprawa o której chce zostać poinformowany ma szczególne znaczenie.

Należy przy tym zauważyć, że mimo jednoznacznego wezwania przez organ pierwszej instancji, skarżący nie wykazał, że żądanie udostępnienia przetworzonej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odnosząc się do zarzutu, że na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy O. nie są publikowane żadne dane w wyodrębnionej zakładce zapytań ofertowych poniżej 30 000 euro organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy - Prawo zamówień publicznych jej przepisów nie stosuje się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30 000 euro. Przepis art. 11 ust. 1 i 5 tej ustawy stanowi, że ogłoszenia, o których mowa w ustawie zamieszcza się w Biuletynie Zamówień Publicznych udostępnianym na stronach portalu internetowego Urzędu Zamówień Publicznych, oraz publikuje się w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, jeżeli są przekazywane Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej. Zamawiający może zamieścić w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenie, którego zamieszczenie ze względu na wartość zamówienia albo konkursu nie jest obowiązkowe. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje m.in. w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8. Przepis art. 8 ust. 3 u.d.i.p. stanowi, że podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. a) tiret drugie, lit. c) i d) oraz pkt 5. Podmioty, o których mowa w zdaniu pierwszym, mogą udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej również inne informacje publiczne. Tym samym organ pierwszej instancji nie ma obowiązku zamieszczania w BIP ogłoszeń dotycząych zamówień publicznych, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30 000 euro.

W skardze skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, wobec której udostępnienia nie istnieje szczególnie istotny interes publiczny oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez prawidłowego uzasadnienia. Z tego powodu domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi zaznaczył, że w pełni podtrzymuje stanowisko wyrażone na poprzednich etapach postępowania, bowiem w jego ocenie wniosek dotyczy informacji publicznej prostej. Zdaniem skarżącego, w dalszym ciągu w zaskarżonej decyzji brak jest należytego uzasadnienia odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Organ odwoławczy przyjął, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, nie wykazując przy tym rzetelnie, jakie to czynności musiałby podjąć organ I instancji, celem jej udostępnienia. Sama konieczność sięgnięcia do materiałów źródłowych oraz ich rozdzielenie nie może świadczyć o przetworzonym charakterze informacji publicznej. Podobnie, przetworzeniem informacji publicznej nie będzie sama anonimizacja dokumentów, o której mowa w treści zaskarżonej decyzji. Konieczność przetworzenia informacji publicznej może wynikać z intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci analizy akt wielu spraw, celem dokonania selekcji dokumentów i usunięcia danych chronionych prawem (jeżeli jest to działanie pracochłonne). Przy czym na dzień 19 kwietnia 2018 r. wniosek dotyczył 252 umów różnego rodzaju. Warto jednak zauważyć, że wymienione czynności w żaden sposób nie wskazują na wkład intelektualny, który miałby zostać poczyniony aby wnioskowana informacja mogła być udostępniona. Przyjęcie, że dokonanie prostych czynności odkrywających dane źródłowe świadczy o przetworzeniu informacji prowadziłoby do sytuacji, w której praktycznie każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie mógłby zostać zrealizowany jako informacja prosta. Ponadto, zarówno organ I, jak i II instancji wskazują na liczbę zawieranych umów, nie biorąc jednak pod uwagę faktu, że skarżący złożył wniosek w miesiącu grudniu 2017 r. Zatem, gdyby organ zrealizował żądanie w terminie ustawowym, to również liczba dokumentów koniecznych do zebrania byłaby mniejsza. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji skarżący przytoczył różne rozstrzygnięcia sądów administracyjnych, np. w wyroku z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 10/16 (CBOS) Sąd wskazał, że: "Udzielenie żądanej informacji nie wymaga także analizowania posiadanego zasobu dokumentów, jego przetworzenia, lecz ogranicza się jedynie do wyboru niektórych danych z dokumentów z zasobu organu, według zakreślonych przez skarżącego kryteriów. Wniosek dotyczy bowiem informacji, której zasadnicza treść nie powinna ulegać zmianie.". Słusznie także zdaniem skarżącego podkreślił, że od procesu przetworzenia informacji należy rozróżnić proces jej przekształcenia, za który uznał sięgnięcie do materiałów znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Organ analizując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien dążyć do jej udostępnienia w każdym przypadku, gdy nie jest to ograniczone przesłankami ustawowymi. Organ I instancji przyjął natomiast z góry, że całość wniosku wymaga przetworzenia informacji, powołując się przy tym na konieczność oderwania pracowników od bieżących zadań. Treść uzasadnienia obu decyzji wskazuje na to, że w rzeczywistości organ I instancji miałby trudności z przygotowaniem informacji w podstawowym terminie 14 dni. Zamiast jednak rozważyć zastosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. to zdecydowano się na prowadzenie postępowania, trwającego już pół roku. Kwestię tę trafnie porusza komentator S. Osowski: "(...) Moim zdaniem nie można art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP traktować jako ograniczenia prawa do informacji. Po pierwsze wnioskowanie, iż instytucja informacji publicznej przetworzonej ma charakter ograniczania, nie jest dopuszczalne na gruncie przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji - nie chroni żadnej z wartości wskazanych w tym przepisie. Dodatkowo takie stanowisko przeczyłoby roli prawa do informacji - zapewnienia, niezależnie od celu pozyskania informacji, maksymalnej wiedzy o działaniach państwa oraz gromadzonych przez państwo informacji. Ustawodawca wprowadzając to rozwiązanie zdecydował się zagwarantować możliwość uzyskiwania również informacji, która na chwilę wnioskowania nie istnienie, a której wytworzenie wymaga określonej pracy.".

W wyroku WSA z dnia 4 października 2016 r.(sygn. akt II SA/Kr 831/16 (CBOS) Sąd istotnie wskazał: Sąd nie kwestionuje twierdzeń organu, że utworzenie zbioru informacji prostych w niniejszej sprawie może wymagać stosunkowo dużego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które w jakimś stopniu negatywnie wpłyną na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na organ zobowiązany. Jednakże, jak słusznie podniósł skarżący, czasochłonność oraz trudności organizacyjno- techniczne jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanego podmiotu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej (jakkolwiek mogą uzasadniać zastosowanie przepisów art. 14 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej przewidzianego w art. 3 u.d.i.p. Jednocześnie należy podważyć stanowisko, zgodnie z którym przygotowanie tzw. sumy informacji prostych, świadczyć może w przypadku niniejszej sprawy o przetworzeniu informacji publicznej. W tym zakresie warto odwołać się do cytowanego już autora S. Osowski: Przyjęcie, iż tzw. suma informacji prostych może stać się przesłanką uznania, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, stanowi moim zdaniem daleko idące zagrożenie dla prawa do informacji publicznej. Praktyka wskazuje, iż przy braku jakikolwiek wytycznych dla określania, w jakich sytuacjach zakres wniosku może wpłynąć na przyjęcie, że dotyczy on informacji przetworzonej, administracja nadużywa przyjętego w tej kwestii stanowiska sądów administracyjnych. Zdarza się, że w niektórych przypadkach nawet proste pytanie organ kwalifikuje jako żądanie informacji publicznej przetworzonej.".

Również zdaje się, że ziściło się stanowisko M. Jaśkowskiej, która wskazała, że "Konsekwencją przyjęcia bardzo szerokiego określenia informacji publicznej oraz braku w ustawie mechanizmów przeciwdziałających nadużywaniu prawa do informacji, stało się wąskie traktowanie informacji przetworzonej". Omawiane uregulowania u.d.i.p. zawierają rozwiązania pomagające przeciwdziałać sytuacjom, w jakich wykonanie wniosku może być utrudnione ze względu na jego zakres. Przede wszystkim wskazuje na to obowiązek prowadzenia stron Biuletynu Informacji Publicznej (BIP). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. prowadzenie stron BIP oraz ich aktualizacja pozwala na unikanie konieczności udostępniania informacji publicznej na wniosek (wystarczy wówczas odesłanie pod właściwy adres internetowy BIP). Ustawodawca przewidział możliwość przedłużenia terminu do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Termin do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej określony został w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku). Tylko w przypadkach uzasadnionych może podmiot zobowiązany poinformować o przedłużeniu terminu do udostępnienia informacji publicznej. Warto w tym miejscu podkreślić, że przedłużenie terminu może dotyczyć wyłącznie sytuacji, w jakiej zamierza udostępnić informacje, a nie zamierza po przedłużeniu terminu odmówić udostępnienia informacji, co wynika z brzmienia art. 13 ust. 2 u.d.i.p.: "Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku". Odnosząc się natomiast do zaistnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego należy zauważyć, że poza wskazaniem ścieżki interpretacyjnej tego pojęcia, organ odwoławczy nie przedstawił w żaden sposób, czy istnieje ono na gruncie przedmiotowej sprawy. To, że nie akceptuje się stanowiska skarżącego nie oznacza jednak, że interes, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie istnieje. Z tego względu, sam brak wykazania przesłanki nie uprawnia organu do wydania decyzji odmownej.

W odpowiedzi na skargę z dnia 26 czerwca 2018 r., organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 10 akt sądowoadministracyjnych).

Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego wywiódł, że żądana we wniosku informacja stanowi informację prostą nie wymagającą kompilowania, czy też przekształcania, a jej przygotowanie trwałoby nie dłużej niż 2 dni w każdym z wydziałów tak niewielkiej gminy jaką są O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., w tym również skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8).

Stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obejmuje uprawnienia do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych, zwłaszcza:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) wglądu do dokumentów urzędowych;

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy zauważyć, iż nie ulega wątpliwości, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym również osoby prawne samorządu terytorialnego.

Nie jest również sporne, że przedmiotowa informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Informacją publiczną jest bowiem każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych m.in. treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ.

Przedmiotem sporu jest więc to, czy zasadnie odmówiono skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej powołując się na fakt, iż stanowi ona informację przetworzoną.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, co zgodnie przyznaje zarówno skarżący, jak i organ odwoławczy, że ustawodawca nie doprecyzowuje na gruncie przepisów u.d.i.p. pojęcia "informacji przetworzonej", wobec tego ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony na podmioty stosujące prawo.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wykształcił się pogląd, wedle którego informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012r. sygn. akt I OSK 1477/12 i z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05, CBOS).

Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowo-administracyjne i poglądy doktryny w tym zakresie można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. I tak, zgodnie z pierwszą z nich tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany podmiot w celu wytworzenia informacji przetworzonej mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać w celu wytworzenia takiej informacji. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, s. 133). Z kolei druga koncepcja tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania, polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (zob. P. Fagielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s. 85-86). W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy, gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie - również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności - nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca. A zatem przetworzenie informacji prostych będzie grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą żądanie w sposób zupełny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05, z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 369/16, CBOS).

Należy przy tym podkreślić, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z realizacją tych czynności tak, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy (por. D. Fleszar, Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej, "Samorząd Terytorialny" 1-2/2011, s. 91 - 93).

W kontrolowanej sprawie informacja, której domaga się skarżący istnieje w postaci rozproszonej. Jako prawidłowe przedstawia się twierdzenie organu, że musiałaby zostać wykonana czasochłonna praca związana z udostępnieniem żądanej informacji publicznej, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach Sąd podziela stanowisko i przedstawioną na poparcie, że żądaną przez skarżącego informację publiczną należy uznać za informację przetworzoną.

Udostępnienie żądanych we wniosku danych dotyczących nie tylko kopii wszystkich dokumentów zarówno wytworzonych, jak i będących w posiadaniu urzędu Gminy O., ale również korespondencji e-mailowej na adresy służbowe...@ug.[...] związanych bezpośrednio z zamówieniami publicznymi, dla których zastosowano przepisy zawarte w zarządzeniu Nr [...] z dnia [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu udzielania zamówień publicznych o wartości szacunkowej nieprzekraczającej wyrażoną w złotych wartość progową 30 000 euro, począwszy od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek, nie polega wyłącznie na czynności materialno-technicznej i nie jest pozbawione konieczności przetworzenia informacji prostych.

Organ I instancji nie dysponuje żądanym zestawieniem, na co wskazuje treść obu wydanych w sprawie decyzji. Czynności, do których zobligowany byłby organ, wymagają zaangażowania dodatkowych sił i środków w celu jednorazowego wykonania żądanego zestawienia. Oznacza to też po stronie organu, konieczność pewnego intelektualnego zaangażowania w weryfikację przetwarzanego przez organ zasobu informacyjnego. Przygotowanie żądanego zestawienia wymaga pracochłonnego przygotowania, związanego ze znacznymi nakładami organizacyjnymi, czasowymi i koniecznością zaangażowania wielu pracowników. Nie jest to, jak twierdzi skarżący proste zestawienie. Efektem wymienionych działań jest wytworzenie jakościowo nowej informacji i to specjalnie na potrzeby skarżącego, co wskazuje, iż żądanie obejmuje swym zakresem informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Charakterystyczny dla informacji przetworzonej jest proces przetwarzania, w którym istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie tej informacji. Ten wysiłek intelektualny prowadzić do uzyskania jakościowo nowej informacji wobec materiału wyjściowego. "Mamy tu zatem do czynienia z opracowaniem informacji jednostkowych i wykreowaniem nowego typu informacji, które można określić mianem informacji źródłowych" (por. E. Jarzęcka-Siwik, Ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej. Przegląd Sądowy Nr 7-8 z 2004, s. 157). Zgodnie z tym stanowiskiem informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego zestawiania lub usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami myślowymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) i nadania skutkom tego działania cech informacji (por. H. Izdebski -Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2001 r. s. 31, R. Stefanicki - Ustawa o dostępie do informacji publicznej - Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego PiP 2004 r., nr 2, s. 97). Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji.

Zważywszy na zarzuty skargi przyjdzie zauważyć, że pojęcie "informacji przetworzonej", co do rodzajów zabiegów wymaganych od podmiotu jej udzielającego, by ją uzyskać, nie jest całkowicie jednolicie rozumiane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wydaje się jednak przeważającą wykładnia, zgodnie z którą przeniesienie informacji na inny nośnik, pomijanie pewnych fragmentów, czy proste zsumowanie danych są tego rodzaju zabiegami, które nie pozwalają mówić o "przetworzeniu", a co najwyżej o "przekształceniu" informacji w inną formę i nie stanowi informacji przetworzonej. Na tym więc również polega różnica pomiędzy informacją prostą, tj. zawierającą się w istniejącym dokumencie, a informacją przetworzoną, która musi zostać dopiero wytworzona w oparciu o istniejące dokumenty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1727/09, publ. CBOS). W przypadku bowiem zakwalifikowania żądanej informacji jako przetworzonej, prawo do jej uzyskania zostało przez ustawodawcę ograniczone. Rozwiązanie to miało "stanowić swego rodzaju ochronę podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej przed zalewem wniosków od osób prywatnych, które dotyczą udostępnienia informacji przetworzonej. Brak tego przepisu zmusiłby te podmioty do rozbudowy swoich komórek organizacyjnych zajmujących się bezpośrednio obsługą osób wnioskodawców, co groziłoby nawet paraliżem pracy administracji" (Tomasz R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2004 r., s. 103).

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu, O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (por. J. Lang, "Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym", Wrocław 1972, s. 98-100).

W literaturze wskazuje się, iż charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych, mają wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie stosownych informacji przetworzonych. Jako przykład podmiotu mającego takie możliwości wskazano m.in. posła lub radnego, gdyż funkcja sprawowana daje możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. Dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, znaczenie ma nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale także istota i charakter żądanej informacji, gdyż w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. chodzi m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz.", Warszawa 2016, s. 80-81).

Pojęcie szczególnego interesu publicznego jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa, w szerokim tego słowa znaczeniu (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. I OSK 2310/14, CBOS). W przypadku stwierdzenia przez podmiot zobowiązany, że udostępnienie informacji przetworzonej w jakimkolwiek zakresie objętym wnioskiem nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podmiot ten nie ma możliwości udzielenia informacji objętych żądaniem wniosku. Organ wydając decyzję wskazał ilu dokładnie dokumentów wniosek dotyczy, co przesądza, że ich zestawienie wiązałoby się z poniesieniem przez organ określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, w tym przypadku z bieżącą działalnością. Natomiast wnioskodawca domagający się informacji przetworzonej celem wykazania, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania administracji publicznej.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.