Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 467/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 18 czerwca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I SAB/Po 19/23 w sprawie ze skargi R. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz R. K. kwotę 300 (trzysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 grudnia 2023 r., I SAB/Po 19/23 w sprawie ze skargi R. K. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu szkód powstałych na nieruchomości oraz zmniejszenia jej wartości: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Wielkopolskiego do wydania decyzji w sprawie (pkt I.), stwierdził, że Wojewoda Wielkopolski dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania (pkt II.), stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III.), przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.000,00 złotych (pkt IV.), oddalił skargę w pozostałej części (pkt V.) i rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt VI.).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

R. K. pismem z [...] września 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu szkód powstałych na nieruchomości oraz zmniejszenia jej wartości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie wskazując, że w dniu 28 lutego 2011 r. wydał decyzję nr [...] znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś. polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN700, PN8,4MPa relacji G. (etap II), zlokalizowanego na nieruchomościach bądź ich częściach, położonych w powiecie t., o., k. oraz mieście K., na terenie województwa wielkopolskiego, która stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2012 r. w połączeniu z decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...]. Na mocy przedmiotowej decyzji nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 4,5606 ha, arkusz mapy nr [...], obręb [...]-D., Miasto K., zapisana w księdze wieczystej nr [...] jako wspólność ustawowa majątkowa małżeńska I. i R. K., została przeznaczona na realizację inwestycji w zakresie terminalu. Wojewoda Wielkopolski pismem z 14 maja 2015 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania o ustalenie odszkodowania, a następnie postanowieniem z 29 czerwca 2015 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego D.Z. jako biegłą. W operacie szacunkowym z 31 lipca 2015 r. biegła ta określiła wartość szkód na nieruchomości na kwotę 22.057,00 zł. Decyzją z dnia 14 października 2015 r. Wojewoda Wielkopolski ustalił odszkodowanie z tytułu szkód powstałych na przedmiotowej nieruchomości na kwotę 22.057,00 zł. I. i R. małżonkowie K. wnieśli odwołanie od tej decyzji do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżona decyzję Wojewody Wielkopolskiego i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Następnie Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia 31 października 2018 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego G. N., która w operacie szacunkowym z 9 stycznia 2019 r. ustaliła wartość szkód na przedmiotowej działce na kwotę 21.232,00 zł. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda Wielkopolski ustalił odszkodowanie na rzecz I. i R. małżonków K. na ww. kwotę. Właściciele nieruchomości nie zgodzili się z tą decyzją i wnieśli odwołanie. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia 25 listopada 2021 r., znak [...] uchylił w całości powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z 17 czerwca 2022 r. Wojewoda Wielkopolski zawiadomił strony o ponownym rozpatrzeniu sprawy i wyznaczył termin załatwienia sprawy do 31 października 2022 r.

Pismem z 2 sierpnia 2023 r. (data wpływu do organu – 10 sierpnia 2023 r.) I.i R. małżonkowie K.wnieśli ponaglenie wobec niedziałania w sprawie Wojewody Wielkopolskiego. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2023 r. znak [...] Minister Rozwoju i Technologii uznał, że Wojewoda Wielkopolski nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zawiadomieniem z 11 sierpnia 2023 r. wydanym w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Wojewoda Wielkopolski poinformował o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 15 października 2023 r., a postanowieniem z 11 sierpnia 2023 r. powołał jako biegłą rzeczoznawcę majątkowego I. T. Zawiadomieniem z 20 września 2023 r. Wojewoda Wielkopolski poinformował małżonków K. o zebraniu pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w wyznaczonym terminie. Następnie decyzją z dnia 2 października 2023 r. organ ten ustalił na rzecz I. i R.małżonków K.odszkodowanie z tytułu szkód powstałych na nieruchomości oraz zmniejszenia jej wartości w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji, w kwocie wynoszącej łącznie 33.667,00 zł. Wojewoda Wielkopolski podkreślił, że ponaglenie, które wpłynęło do organu 10 sierpnia 2023 r. spełniło swoją funkcję dyscyplinującą, bowiem 11 sierpnia 2023 r. została powołana biegła rzeczoznawca majątkowy I. T., zaś 20 września 2023 r. pełnomocnik stron otrzymała operat szacunkowy do zapoznania się i złożenia ewentualnych uwag, które nie wpłynęły w wyznaczonym terminie. W związku z powyższym 2 października 2023 r. organ wydał decyzję ustalającą odszkodowanie. Wojewoda podniósł, że proces przygotowania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś.(Dz.U.2023.924 ze zm.) jest skomplikowany. Wynika to ze specyfiki materii będącej przedmiotem rozpatrywanych spraw, w tym stopnia skomplikowania materiału dowodowego. Na potrzeby postępowań odszkodowawczych sporządzony jest główny dowód w sprawie – operat szacunkowy. Wojewoda wyjaśnił także, że wskutek omyłki akta sprawy zostały przeznaczone do archiwizacji, wskutek czego postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z k.p.a., niemniej brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu. Organ wskazał, że od kilku już lat liczba spraw z jaką muszą się zmierzyć organy wojewódzkie jest bardzo duża i znacznie przewyższa możliwości kadrowe tych urzędów. W związku z prowadzeniem szeregu nowych inwestycji na terenie województwa wielkopolskiego ilość tego rodzaju spraw sukcesywnie się powiększa. W ocenie Wojewody bezczynność w niniejszej sprawie nie miała charakteru kwalifikowanego w postaci rażącego naruszenia prawa. Co do wniosku o zasądzenie odpowiedniej sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia, ponieważ w żaden sposób skarżący nie uzasadnił ewentualnej szkody i nie odniósł się do poniesionej straty z tytułu bezczynności organu. Organ dodał, że w skardze nie podniesiono żadnych argumentów, które mogłyby przemawiać za przyznaniem ww. kwoty pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2023 r. uwzględnił skargę wskazując, że po wydaniu przez Ministra Rozwoju i Technologii decyzji z dnia 25 listopada 2021 r., którą uchylono w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 kwietnia 2019 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, decyzja ta wraz z aktami wpłynęła do Kancelarii Głównej Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu w dniu 13 grudnia 2021 r. Po tej dacie Wojewoda Wielkopolski nie podjął żadnych czynności i dopiero pismem z 17 czerwca 2022 r., na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił pełnomocnika skarżącego, że termin załatwienia sprawy został przedłużony do 31 października 2022 r., nie podejmując nadal żadnych czynności. Dopiero w dniu 11 sierpnia 2023 r. Wojewoda wydał postanowienie o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego i zawiadomił o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 15 października.2023 r. Sąd I instancji zauważył, że czynności te zostały podjęte dopiero po wpłynięciu ponaglenia w dniu 10 sierpnia 2023 r. Następnie Wojewoda Wielkopolski pismem z 20 września 2023 r. zawiadomił pełnomocnika skarżącego o uzupełnieniu materiału dowodowego o operat szacunkowy z dnia 15 września 2023 r. i decyzją z dnia 2 października 2023 r. ustalił odszkodowanie w kwocie wynoszącej łącznie 33.667,00 zł. W ocenie Sądu I instancji działania Wojewody Wielkopolskiego pozostawały w jawnej sprzeczności z zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania i przepisem art. 35 k.p.a., wyznaczającym terminy załatwiania sprawy, a także z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Ponieważ jednak przed rozpoznaniem przez Sąd Wojewódzki przedmiotowej skargi, Wojewoda Wielkopolski wydał decyzję z dnia 02 października 2023 r., nr SNVII.7534.295.2015.3 ustalającą na rzecz I. i R. małżonków K.odszkodowanie, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy jako bezprzedmiotowe zostało umorzone, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I. wyroku).

Sąd I instancji stwierdzając, że bezczynność Wojewody w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa stwierdził, że wziął pod uwagę, iż organ, po zawiadomieniu pełnomocnika skarżącego pismem z 17 czerwca 2022 r., z którego wynika, że termin załatwienia sprawy przedłużony został do dnia 15 października 2023 r., pozostawał w bezczynności, gdyż nie wydał decyzji w tym terminie. Organ I instancji nie podejmował w tym czasie również żadnych innych czynności, podjął je dopiero w dniu 11 sierpnia 2023 r., a więc po wpłynięciu ponaglenia z dnia 2 sierpnia 2023 r., a zatem po upływie prawie 14 miesięcy. W tym czasie organ nie informował skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, nie powołał również rzeczoznawcy majątkowego celem wykonania opinii dotyczącej wysokości szkody. Dopiero wniesienie ponaglenia spowodowało podjęcie przez organ czynności i wydanie decyzji (pkt II i III. wyroku).

Przyznając sumę pieniężną Sąd I instancji wskazał, że wziął pod uwagę, iż od 13 grudnia 2021 r., kiedy to wpłynęła do Urzędu Wojewódzkiego decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 listopada 2021 r., którą uchylono w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 kwietnia 2019 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, do wydania decyzji przez Wojewodę Wielkopolskiego w dniu 2 października 2023 r., minęły prawie 22 miesiące, co – zdaniem Sądu I instancji – wypełniło dyspozycję art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowiącego podstawę przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (pkt IV. wyroku). Sumę tę Sąd I instancji przyznał w kwocie 1.000,00 złotych.

W pozostałym zakresie skargą podlegała oddaleniu (pkt V. wyroku). Ponadto Sąd I instancji rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt VI. wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt III. i IV., zarzucając naruszenie:

1. przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. przez stwierdzenie, że bezczynność w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, lecz wynikało z okoliczności obiektywnych, a naruszenie prawa nie miało charakteru drastycznego, o dużym ciężarze gatunkowym;

2. przepisu art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy, waga naruszenia prawa, poziom uszczerbku i krzywdy skarżącego, dają podstawę do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1.000,00 zł, pomimo iż nie było ku temu podstaw.

Na podstawie powyższych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach zajętego stanowiska wskazał na poprawność zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Ocenę zasadności zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić konstatacją, iż nie jest w badanej sprawie kwestionowane pozostawanie organu w bezczynności. W zakresie tegoż rozstrzygnięcia wyrok Sądu I instancji nie został zakwestionowany i stał się prawomocny. Zaskarżone pozostały natomiast rozstrzygnięcia odnoszące się do rażącego charakteru stwierdzonej bezczynności oraz przyznanej skarżącemu sumy pieniężnej. Zagadnienia te wypada omówić oddzielnie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że wskutek niedziałania organu naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla wykazania powyższych okoliczności uzasadnienie zaskarżonego wyroku kolejno, szczegółowo opisuje działania organu od dnia wszczęcia postępowania, szczególną uwagę przywiązując niedziałaniu organu po drugim uchyleniu decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy. W tym zakresie Sąd I instancji koncentruje się na fakcie mylnego skierowana sprawy do archiwum, gdzie pozostawała od grudnia 1021 r. do czerwca 2022 r. Pomimo dostrzeżenia własnego błędu w tym zakresie, niewątpliwie opóźniającego rozstrzygnięcie sprawy, organ nie zintensyfikował działań, lecz dopiero w sierpniu 2023 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego celem oszacowania szkody w nieruchomości skarżącego. Trafnie Sąd I instancji podjęcie powyższych działań łączy z ponagleniem, wniesionym przez skarżącego w sierpniu 2023 r. To zaś wskazuje, że dopiero zainicjowanie przez stronę postępowania weryfikującego sprawność i terminowość działania organu dało asumpt do podjęcia przez ten organ czynności efektywnie zmierzających do zakończenia postępowania. Powyższe okoliczności dają asumpt do twierdzenia, że działania organu zmierzające do załatwienia sprawy wynikały raczej z zagrożenia sankcjami prawnymi (ponaglenie, skarga na bezczynność), nie zaś z samej powinności przestrzegania prawa w zakresie terminowego załatwienia sprawy. Okoliczność, iż naruszenia prawa w powyższym zakresie nie były celowymi działaniami organu, obliczonymi na unikanie rozstrzygnięcia sprawy, nie podważa powyższej konstatacji o rażącym naruszeniu prawa. Zresztą nie sposób zgodzić się z tezą, iż dopiero tak jaskrawe naruszenia porządku prawnego przez organ administracji, wskazujące w istocie na instrumentalne traktowanie prawa, mogłyby stanowić podstawę do uznania rażącego naruszenia prawa przez stwierdzoną bezczynność organu.

Należy przy tym podkreślić, że po wniesieniu ponaglenia, a następnie skargi na bezczynność organ zakończył sprawę w terminie niewiele przekraczającym półtora miesiąca. Operat szacunkowy został sporządzony 15 września 2023 r., w dniu 20 września organ powiadomił strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a., zaś w dniu 2 października wydał decyzję kończącą postępowanie w I instancji. Pozwala to wyprowadzić wniosek o możliwości rozstrzygnięcia badanej sprawy w ustawowym terminie zakreślonym dla spraw szczególnie skomplikowanych (art. 35 § 3 k.p.a.). Tym samym trafnie uznał Sąd I instancji, że organ nie podejmował w sprawie jakichkolwiek efektywnych działań od grudnia 2021 r. do sierpnia 2023 r., a zatem przez 20 miesięcy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że oceniając kwestię bezczynności stanowiącej rażące naruszenie prawa należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., I OSK 2563/13; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (vide: wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd I instancji trafnie stan taki skonstatował w okolicznościach badanej sprawy, dostrzegając trwający przez 20 miesięcy stan niedziałania organu w sprawie, przy braku jakiegokolwiek racjonalnego wyjaśnienia tej sytuacji. Niezasadny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.

Nie można także potwierdzić zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Przepis ten nie wskazuje kryteriów zastosowania instytucji sumy pieniężnej. Podaje jedynie, odwołując się art. 154 § 6 p.p.s.a., że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, zaś sumę pieniężną do wysokości połowy tak określonej kwoty. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wyboru środka dodatkowego wskazanego w tych przepisach dokonuje sąd administracyjny dysponując swobodą zbliżoną do uprawnienia dyskrecjonalnego. Z tego też powodu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ocena prawidłowości zastosowanych środków dodatkowych polega istotnemu ograniczeniu (vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2021 r., II OSK 2943/20; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., II OSK 3140/20; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 2948/21, www.orzecznia.nsa.gov.pl ). Skoro przyznanie sumy pieniężnej zależy od uznania sądu i może nastąpić zarówno z urzędu jak i na wniosek strony, to kontrola w postępowaniu kasacyjnym prawidłowości zastosowania środka dodatkowego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic jego stosowania i zbadaniu, czy rozstrzygniecie o zastosowaniu bądź odmowie jego zastosowania oparte zostało na obiektywnych kryteriach wynikających z celu funkcjonowania w systemie prawa powyższej regulacji prawnej. Przy czym, uznanie sądowe, którym kieruje się sąd rozstrzygający kwestię środków dodatkowych cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy. Opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego sędziego (vide: wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 2948/21, www.orzecznia.nsa.gov.pl ).

W powyższych warunkach rozstrzygania spraw z zakresu stosowania ww. środków dodatkowych, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane zostało stanowisko, że środki dyscyplinująco-represyjne (grzywna) oraz dyscyplinująco-kompensacyjne (suma pieniężna) mając charakter dodatkowy winny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20; wyrok NSA z dnia 12 maja 2021 r., III OSK 927/21 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sadów administracyjnych zauważa się, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny i stanowi swoistą zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie za negatywne przeżycia wynikające z niedziałania organu w sprawie. Jednocześnie, podobnie jak grzywna, suma pieniężna spełnia funkcję prewencyjną oraz represyjną, mając na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania (vide: M.Jagielska, J.Jagielski, M.Grzywacz, R.Stankiewicz, [w:] R.Hauser, M.Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2017, s. 636; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 2948/21; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20, www.orzecznia.nsa.gov.pl ). Suma pieniężna nie ma natomiast charakteru zadośćuczynienia za doznaną krzywdę albo naprawienia poniesionej szkody w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Uznając zatem, że suma pieniężna ma przede wszystkim na celu danie stronie rekompensaty (swoistego zadośćuczynienia) za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., I OSK 1905/16, www.orzecznia.nsa.gov.pl ), wysokość przyznanej z tego tytułu kwoty nie może być symboliczna. Środek ten stanowi bowiem dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Natomiast przez to, że suma pieniężna jest wydatkowania ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, następuje wzmocnienie gwarancji terminowego załatwiania sprawy. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że konieczność wydatkowania owych środków poza strukturę organów władzy publicznej stanowi realną, odczuwalną represję wobec organu (vide: wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17, www.orzecznia.nsa.gov.pl ).

Mając na uwadze przytoczone powyżej okoliczności, wskazujące na trwające 20 miesięcy niedziałanie organu w badanej sprawie bez jakiegokolwiek uzasadnienia, nie jest możliwe uznanie za dowolne, zastosowanego przez Sąd I instancji środka dodatkowego w postaci sumy pieniężnej. Stan stwierdzonej bezczynności organu uzasadnia skompensowanie skarżącemu poczucia krzywdy wywołanej ignorowaniem jego prawa do sprawnego i terminowego załatwienia jego sprawy, której przedmiotem jest odszkodowanie za nieruchomość wykorzystaną dla realizacji inwestycji publicznej. Ponadto należy dostrzec, iż wysokość zastosowanego środka dodatkowego mieści się w granicach ustawowych (art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.) i stanowi poniżej 3% maksymalnej wysokości sumy pieniężnej. Przyznana kwota nie może być zatem postrzegana jako wygórowana. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. okazał się zatem bezzasadny.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.