Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 134/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8, art.  8, art. 80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak, Protokolant: Starszy Referent Tomasz Gołębiowski, , po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w J. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 4 grudnia 2023 r. nr SKO.SO/41/11/23 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2023 r., nr OŚ.6236.04.20222.16, Wójt Gminy B. (dalej: Wójt, organ I instancji) nakazał Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Starostę K. (dalej: strona skarżąca, Starosta), usunięcie z działki nr [...], obręb T., odpadów o wskazanych kodach, stanowiących głównie nienadające się do użytkowania pojazdy mechaniczne, odpady z demontażu tych pojazdów, opony, a także odpady stanowiące materiały budowlane, cegły, beton, asfalt, części azbestowe, itp. Termin wykonania obowiązku określono na 36 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji, z zachowaniem wszelkich środków bezpieczeństwa.

Powyższy nakaz wydany został w oparciu o następujące okoliczności faktyczne.

W wyniku oględzin przeprowadzonych na powyższej nieruchomości w dniach 21 i 29 października oraz 5 i 23 listopada 2021 r. przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) stwierdzono, że składowane są na niej znaczne ilości odpadów stanowiących elementy pojazdów mechanicznych (karesorie, wyposażenie wewnętrzne, zawieszenie, zbiorniki paliwa, szyby itd.), ogumienie, odpady z tworzyw sztucznych, przemysłowych, materiały budowlane (asfalt, beton rozbiórkowy). Stwierdzono także kolejne liczne odpady o takim samym charakterze zakopane bezpośrednio w ziemi na głębokości 1,5-2m.

W związku z powyższymi ustaleniami WIOŚ wystąpił do Wójta o podjęcie niezwłocznych działań wynikających z art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 587 ze zm. – dalej: ustawa). Niezależnie wniósł zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 183 § 1 i 4 Kodeksu karnego (nieodpowiedniego postępowania z odpadami).

Organ I instancji w wyniku poczynionych ustaleń dotyczących pochodzenia odpadów i podmiotów które są odpowiedzialne za ich usunięcie stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość jest oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny obsługi w gospodarstwach leśnych. Wskazał jednocześnie, że w planie tym, dla przedmiotowych terenów wprowadzony został jednocześnie zakaz trwałego składowania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych i przemysłowych, w tym odpadów niebezpiecznych. Dalej Wójt ustalił, że na podstawie umowy z dnia 30 grudnia 1998 r. oraz aneksu do tej umowy, powyższa nieruchomość została wydzierżawiona przez poprzedniego właściciela Spółkę E. na rzecz Z. Ś. (dalej: dzierżawca), na czas oznaczony, do 31 grudnia 2019 r. Nieruchomość, której obecnym właścicielem jest Skarb Państwa (reprezentowany przez Starostę) – co ustalono na podstawie zapisów Księgi Wieczystej – pozostaje nadal w posiadaniu dzierżawcy, a kwestia prawa do dalszego dzierżawienia jest przedmiotem postępowania przed właściwym Sądem Rejonowym w wyniku pozwu wniesionego przez Starostę o wydanie nieruchomości.

W toku postępowania administracyjnego Wójt uwzględnił materiał dowodowy zgromadzony przez inspektorów WIOŚ w wyniku oględzin, który potwierdzał zgromadzenie odpadów w różnych częściach przedmiotowej działki. Do akt postępowania administracyjnego włączone zostały też informacje Prokuratury Okręgowej w J., z której wynika, że część ujawnionych odpadów pochodziła z zakładów produkcyjnych K. i została zbyta trzem ustalonym odbiorcom za pośrednictwem C. S.A. Spółka ta zobowiązała się do usunięcia odpadów, których dotyczył powyższy obrót, co miało miejsce w lipcu 2022 r., zgodnie z zarządzeniem Prokuratora i za zgodą Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości.

Zgodnie z informacją udzieloną przez Starostę, Prokuratura Rejonowa w B. wszczęła śledztwo przeciwko dzierżawcy o popełnienie przestępstwa z art. 171 § 1 (wytwarzanie lub obrót substancjami niebezpiecznymi) i art. 183 § 1 Kodeksu karnego. Dodatkowo organ I instancji pozyskał informację, że odpady znajdujące się na przedmiotowej działce nie są zabezpieczone jako dowód w powyższej sprawie karnej.

Na podstawie tak poczynionych ustaleń organ I instancji wydał wymienioną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy, do usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania jest obowiązany posiadacz odpadów. Ustalając, kto na mocy przepisów prawa jest posiadaczem odpadów, powołał art. 3 pkt 19 i pkt 32 ustawy o odpadach oraz art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 2556 ze zm. – dalej: upoś). W oparciu o przywołane normy wywiódł, że wskazana regulacja (art. 3 pkt 19 ustawy) wprowadza domniemanie prawne, że posiadaczem odpadów jest władający nieruchomością, na której odpady się znajdują, to jest jej właściciel, czyli aktualnie Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę.

Organ I instancji zauważył, że przedmiotowa nieruchomość była w posiadaniu dzierżawcy na podstawie umowy do końca 2019 r. a następnie bezumownie. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika jednak aby Starosta utracił władztwo nad nieruchomością, zaś z pisma Prokuratora przedłożonego do akt sprawy ani z pozostałej dokumentacji nie wynika wprost, aby dzierżawca był wytwórcą lub posiadaczem odpadów, składującym je nielegalnie, wbrew woli właściciela nieruchomości. Co do toczącego się postępowania karnego przeciwko dzierżawcy w sprawie o popełnienie przestępstwa w zakresie nielegalnego składowania odpadów, Wójt uznał, że jest to odrębne postępowanie, gdzie odpowiedzialność jest oparta na zasadzie winy, a jego celem jest ukaranie sprawcy czynu. Od tej odpowiedzialności Wójt jednak odróżnił odpowiedzialność administracyjną, która wynika z samego faktu składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym i ma na celu ich usunięcie.

Zdaniem organu I instancji, zebrana w sprawie dokumentacja nie pozwala stwierdzić, że dzierżawca jest posiadaczem odpadów, gdyż ustawodawca nie zrównuje dzierżawcy w obowiązkach ustawowych z władającym ziemią, na której odpady się znajdują. Zaś wskazane wyżej domniemanie prawne zostało prowadzone do ustawy w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczanie odpadów na nieruchomości (ich wytwórcy). Może być ono obalone, gdy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Natomiast według organu I instancji, Starosta nie przedłożył dowodów wykazujących na innego posiadacza odpadów w rozumieniu powołanych przepisów ustawy. Fakt pozostawania nieruchomości w dzierżawie do 31 grudnia 2019 r. sam w sobie nie warunkuje zwolnienia z odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi. Według Wójta obciążająco świadczą też okoliczności, że nieruchomość jest ogrodzona i że Starosta wyraził zgodę na usunięcie odpadów w ilości 345,25 Mg na zlecenie C. S.A. Wywiódł stąd, że skoro nie było przeszkód do usunięcia odpadów, których posiadacz został ustalony przez Starostę, to możliwe jest usunięcie pozostałych odpadów przez samego właściciela nieruchomości.

Dodatkowo organ I instancji wytknął, że przedmiotowa nieruchomość była składnicą rakiet i materiałów wybuchowych należącą do wojsk radzieckich, a właściciel odpowiada za bezpieczeństwo na jego działce. Starosta natomiast nie podjął nawet podstawowych działań poprzez ogrodzenie nieruchomości i zawieszenie tablic o zagrożeniu niewybuchami.

Końcowo Wójt przytoczył i rozwinął rozumienie pojęć składowania i magazynowania, zawartych w art. 26 ust. 1 ustawy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Starosta K. zarzucając, że została ona wadliwie została skierowana do podmiotu który jest wyłącznie stacione fisci Skarbu Państwa. Co do zasady właścicielem terenu jest bowiem Wojewoda który ponosi faktyczną odpowiedzialność finansową za mienie Skarbu Państwa.

Odnośnie ustalenia posiadacza odpadów wskazano, że podczas zawisłego przed Sądem Rejonowym w B. postępowania z powództwa Skarbu Państwa przeciwko byłemu dzierżawcy o wydanie nieruchomości, pozwany przedłożył inną treść aneksu do umowy dzierżawy z dnia 31 grudnia 1998 r. Wynika z niego, że nieruchomość oddana została w dzierżawę do 31 grudnia 2029 r. Mając na względzie przedmiotowy fakt, odwołujący się stwierdził, że nie ma możliwości władania przedmiotową nieruchomością. Dzierżawca zajmuje znajdujący się na nieruchomości budynek o charakterze mieszkalnym i rości sobie prawo do władania całą nieruchomością. Zgodnie z istniejącym stanem faktycznym włada on zatem odpadami złożonymi na działce. Zarzucono także, że czyniąc ustalenia faktyczne co do posiadacza odpadów Wójt nie wziął pod uwagę zeznań dzierżawcy złożonych przed Sądem Rejonowym w B. (w sprawie o sygn. akt [...]).

Zdaniem odwołującego się organ posiadał wiedzę, że faktycznym posiadaczem odpadów jest dzierżawca i wbrew tej wiedzy nieprawidłowo stwierdził, że posiadaczem odpadów jest Starosta uzasadniając to jedynie faktem, że Starosta nie utracił władztwa w sytuacji, gdy posiadanie działki związane jest z faktycznym jej władaniem, a faktyczne władanie zależy od stosunku prawnego (umowne albo bezumowne) i wykonywane jest przez dzierżawcę.

Po rozpoznaniu opisanego wyżej odwołania, zaskarżoną obecnie decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia jest art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy. Wspierając się stanowiskiem orzecznictwa sądowego ukształtowanym na tle powyższej regulacji prawnej, organ odwoławczy powtórzył za Wójtem kwestię domniemania, że posiadaczem odpadów jest władający powierzchnią (właściciel), na której są one składowane, a tym samym ponosi konsekwencje wynikające z art. 26 ustawy.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do tego, że Starosta nie obalił domniemania, że posiadaczem przedmiotowych odpadów jest Skarb Państwa. Podkreśliło, że zgodnie z orzecznictwem obalenie tego domniemania może nastąpić tylko w jeden sposób, przez wskazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. W tym względzie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę nie przedstawił dowodów, że nie jest on posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W szczególności brak jest dowodów na twierdzenie Starosty, że w sprawie zawisłej przed Sądem Rejonowym w B. dzierżawca przedstawił aneks do umowy dzierżawy, z którego wynika, że umowa ta została zawarta do 31 grudnia 2029 r. Organ odwoławcza zwrócił uwagę, że Starosta pomimo, że jest stroną tego postępowania, nie dołączył przedmiotowego aneksu do odwołania.

Organ odwoławczy zgodził się także z Wójtem, że z dokumentacji znajdującej się w aktach nie wynika aby Starosta utracił władztwo nad nieruchomością, skoro jeszcze przed wszczęciem postępowania (w piśmie z dnia 22 czerwca 2022 r) wyraził zgodę C. SA na usunięcie z nieruchomości odpadów o kodzie 070208 w ilości 345 Mg. Nie podzielił natomiast stanowiska odwołującego się, że faktycznym posiadaczem był dzierżawca. Zwrócił uwagę, że jeszcze przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie ustalono, że posiadaczem części odpadów był inny podmiot, trudno zatem domniemywać, że pozostałe odpady należą do dzierżawcy - brak na to jakichkolwiek dowodów. Dowodem takim nie jest akt oskarżenia przeciwko dzierżawcy skierowany (jak wynika z pisma Prokuratury Rejonowej w B.) w dniu 29 czerwca 2022 r. do Sądu Rejonowego w B., między innymi z art. 184 K.k. Sam akt oskarżenia nie świadczy bowiem o ukaraniu. Starosta nie przedstawił zaś innych przeciwdowodów na obalenie wskazanego domniemania.

Kolegium podkreśliło, że domniemanie z art. 3 pkt 19 ustawy, może być obalone przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania spoczywa jednak na władającym powierzchnią ziemi. Może on zwolnić się odpowiedzialności wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Nie jest przy tym wystarczające uprawdopodobnienie tylko przez władającego powierzchnią ziemi, że nie on jest posiadaczem odpadów lecz inna osoba lub, że toczy się spór między nim a rzekomym posiadaczem odpadów w tej sprawie. W orzecznictwie wskazuje się, że wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady przez władającego powierzchnią ziemi, zdejmuje z organów obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów.

W ocenie Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia stanowisko, że w sprawie mamy do czynienia ze składowaniem bez zezwolenia odpadów, zaś ich posiadaczem jest Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę, wobec braku jednoznacznych dowodów przeciwnych. Nie zostało bowiem skutecznie wykazane, jaki inny podmiot dopuścił się pozostawienia odpadów na działce skarżącego. W tej sytuacji Skarb Państwa, jako właściciel działki na której doszło do umieszczenia odpadów, jest zobowiązany do ich usunięcia.

Kolegium zauważyło również, że skoro umowa dzierżawy wygasła z dniem 31 grudnia 2019 r., to nie może zwolnić się z odpowiedzialności za stan nieruchomości właściciel, który do tej pory prawnie jej nie odzyskał. Nie ma także przeszkód dla dalszej utylizacji odpadów skoro C. w lipcu 2022 r. usunął część odpadów, na co zgodę wyraził Starosta.

Organ zaznaczył nadto, że wobec treści art. 26 ust. 3b ustawy, jeżeli w przyszłości ujawniony zostanie również inny podmiot odpowiedzialny za składowanie odpadów, nic nie stoi na przeszkodzie aby odpowiadał on solidarnie ze Skarbem Państwa.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę K.

Działając imieniem Starosty K. profesjonalny pełnomocnik zarzucił powyższej decyzji rażące naruszenie:

- art. 80, art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dowolne przyjęcie, że strona skarżąca jest posiadaczem odpadów na działce nr [...], obręb T., podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy w sprawie (umowa dzierżawy, informacja o akcie oskarżenia i toczącym się postępowaniu) wskazuje, że posiadaczem odpadów jest dzierżawca, który zajmuje tę działkę od 1998 r. Jako nadużycie ww. przepisów oceniła strona skarżąca przyjęcie, że włada przedmiotową działką, gdyż wyraziła zgodę na usunięcie części odpadów o określonym kodzie przez C. S.A. w sytuacji, gdy zgodę taką mogła wyrazić i wyraziła Prokuratura Rejonowa w B. w postępowaniu karnym – zatem zdaniem strony skarżącej niemożliwe jest wywodzić ze zgody (nakazu) Prokuratury wyprowadzać wniosek o władztwie Starosty nad przedmiotową nieruchomością;

- art. 81a § 1 kpa, poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego co do władztwa nad nieruchomością na korzyść strony;

- art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez nie zawieszenie postępowania administracyjnego, pomimo istnienia w sprawie zagadnienia wstępnego w zakresie posiadania odpadów – w kwestii tej prowadzone są dwa odrębne postępowania: cywilne o wydanie nieruchomości i karne przeciwko dzierżawcy oskarżonemu o popełnienie szeregu przestępstw przeciwko środowisku, w tym w szczególności z art. 183 k.k, w związku z czym organ był zobligowany do zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia co najmniej jednego z tych postępowań;

- art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy w związku z art. 3 pkt 44 upoś, poprzez ich niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie przyjmując, że Starosta jest posiadaczem odpadów i jest zobowiązany do ich usunięcia z działki nr [...] podczas, gdy nie ma kompletnie żadnych podstaw do przyjęcia takiej tezy.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Dodatkowo, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej: p.p.s.a.) strona skarżąca wniosła o wystąpienie do Sądu Rejonowego w B. i przedłożenie akt sprawy [...] i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach, w tym z umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości, zawartej pomiędzy poprzednim właścicielem i dzierżawcą do 2029 r. oraz opinii biegłego grafologa co do autentyczności podpisów na niej; ewentualnie o wystąpienie do Prokuratury Rejonowej w B. o przedłożenie akt postępowania przygotowawczego i przeprowadzenie dowodu z tego samego dokumentu.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organy zignorowały postępowania sądowe toczące się w sprawie cywilnej o wydanie nieruchomości i w sprawie karnej przeciwko dzierżawcy. Tymczasem istotną okolicznością jest, że w toku tych postępowań przedłożona została przez dzierżawcę kolejna umowa dzierżawy zawarta z poprzednim współwłaścicielem do 2029 r. a biegły grafolog potwierdził autentyczność podpisów pod umową. Faktem także jest, że od 1998 r. posiadaczem nieruchomości jest dzierżawca i przeciwko niemu Prokurator Rejonowy skierował akt oskarżenia o popełnienie przestępstw przeciwko środowisku.

Wskazując na powyższe autor skargi stwierdził, że domniemanie prawne z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach nie zwalnia organów z podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów. Zgodził się także ze stanowiskiem orzecznictwa, że z istoty umowy dzierżawy wynika władztwo nad przedmiotem umowy, w tym przypadku nad działkami gruntu.

Powyższe potwierdza dowolność organów w stwierdzeniu, że strona skarżąca jest posiadaczem odpadów skoro: 1/ dzierżawcą nieruchomości od 1998 r. jest określona osoba fizyczna; 2/ niezależnie od ważności umowy dzierżawy do 2029 r. osoba ta faktycznie nieprzerwanie włada nieruchomością; 3/ przeciwko tej osobie fizycznej skierowano akt oskarżenia o popełnienie szeregu przestępstw przeciwko środowisku. Nie powinno ulegać wątpliwości, że domniemanie posiadania odpadów przez stronę skarżącą zostało obalone a jeżeli organ posiadał w tym względzie jakiekolwiek wątpliwości powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe aby rozstrzygnąć wątpliwości na korzyść strony. Uzasadnionym i koniecznym było także zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia co najmniej jednego z postępowań toczących się przed sądem cywilnym i karnym.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Do postępowania w niniejszej sprawie zgłosił udział Prokurator Prokuratury Okręgowej w J., który w piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2024 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a Prokurator wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: 1/ wypisu z aktu oskarżenie przeciwko dzierżawcy na okoliczność dysponowania przez niego gruntem na którym składowane są odpady jak i wysokiego prawdopodobieństwa popełnienia czynu polegającego na składowaniu na nim odpadów; 2/ odpisu z protokołu przesłuchania B. B. przez funkcjonariuszy WIOŚ w dniu 22 kwietnia 2022 r. na okoliczność gospodarowania przez niego odpadami zgromadzonymi na terenie nieruchomości – co ma znaczenie w kontekście zasady z art. 22 ustawy o odpadach; 3/ odpisu notatki służbowej Dyrektora w C. S.A z dnia 29 kwietnia 2022 r. na okoliczność ujawnienia części odpadów złożonych na działce; 4/ odpisu notatki służbowej uprawnionego pracownika K. SA z dnia 17 grudnia 2021 r. oraz z dnia 13 grudnia 2021 r. z czynności wyjaśniających dotyczącej prawdopodobnego podrzucenia odpadów pochodzących z K. na przedmiotowej działce przez firmy zewnętrzne; 5/odpisu decyzji o umorzeniu dochodzenia Komendy Powiatowej Policji w K.(1) na okoliczność ustalenia kiedy dzierżawca władał gruntem należącym do strony skarżącej; 6/ odpisu informacji z C. S.A z dnia 11 października 2022 r. na okoliczność wskazania podmiotu który, między innymi, odbierał odpady pochodzące z K., powodów podjęcia samodzielnego usunięcia przez Spółkę tych odpadów jak i ewentualnych kosztów regresowych podjętych wobec B. B.; 7/ odpisu informacji WIOŚ z dnia 28 października 2022r. na okoliczność przygotowań do kontroli u B. B. i ujawnienia u niego odpadów podobnych do tych jakie ujawniono w przedmiotowej sprawie;

8/ odpisu informacji WIOŚ z dnia 23 czerwca 2023 na okoliczność zakończenia kontroli u B. B. i wynikających z niej ustaleń.

Prokurator wyjaśnił, że wnioskowane do przeprowadzenia dowody mają również znaczenie dla prawidłowego określenia stron postępowania w kontekście art. 10 i 28 k.p.a.

Argumentując wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji Prokurator wskazał, między innymi, że organ II instancji nie sprawdził, czy i które okoliczności na które powołał się Wójt zachowały aktualność – w szczególności dotyczy to śledztwa prowadzonego przeciwko dzierżawcy które zostało zakończone w czerwcu 2022 r. wniesieniem aktu oskarżenia inicjującym postępowanie jurysdykcyjne w tej sprawie. Ponadto z dokumentów przekazanych Wójtowi wynikały okoliczności świadczące o podrzuceniu na działkę odpadów pochodzących z K. przez B. B., który podczas kontroli WIOŚ na nieruchomości czynnie zajmował się odpadami. Już tylko te dwie okoliczności związane z pochodzeniem części odpadów wskazują na potrzebę ich zbadania.

Zdaniem Prokuratora nie można powoływać się na domniemanie z art. 3 pkt 19 ustawy w sytuacji, gdy wbrew powinności wynikającej z art. 7 k.p.a. organy nie zweryfikowały okoliczności mogących podważyć owo domniemanie. Wniosek przeciwny prowadziłby do stosowania w każdej sytuacji tylko domniemania w oderwaniu od okoliczności faktycznych, co stanowiłoby naruszenie zasady zaśmiecający płaci (art. 22 ust.1 ustawy) jak i każdorazowo narażałaby właściciela nieruchomości na podrzucanie odpadów. Taka interpretacja jest w ocenie Prokuratora niedopuszczalna, gdyż naraża nie tylko interes społeczny ale także indywidualny interes właścicieli nieruchomości.

Prokurator zarzucił także organowi odwoławczemu, że zauważając braki dowodowe w odwołaniu i inicjatywnie dowodowej Starosty, nie dążyło z urzędu do uzupełnienia postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. w zakresie ewentualnych informacji od Prokuratora Rejonowego w B. Kolegium powieliło natomiast chybiony argument, że Starosta nie utracił władztwa nad nieruchomością w sytuacji gdy – biorąc pod uwagę okoliczności w jakich Skarb Państwa stał się właścicielem - uprawnione jest twierdzenie, że Starosta nigdy nie objął tej nieruchomości we władanie. Zdaniem Prokuratora z żadnego dokumentu nie wynika, że Starosta wszedł w posiadanie tej nieruchomości, gdyż w dacie przejścia własności nieruchomość była w posiadaniu innej osoby na podstawie tytułu prawnego. Korespondowanie w przedmiocie decyzji podatkowych, środków na rozminowanie terenu, czy też udzielenie zgody na wjazd na teren nieruchomości celem jego uprzątnięcia, nie mogą być utożsamiane z faktycznym władztwem nad nieruchomością będąca od 1998 r. we władaniu innej osoby. Wskazane wyżej okoliczności zostały pominięte przez organy, tymczasem były one częścią ustaleń śledztwa Prokuratury w wyniku którego oskarżono dzierżawcę o trwające do 23 listopada 2021 r nielegalne składowanie odpadów na przedmiotowej nieruchomości.

W dniu 22 maja 2024 r. wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika strony skarżącej z wnioskiem o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: 1/ wyroku Sądu Rejonowego w B. I Wydział Cywilny z dnia 9 lutego 2024 r. sygn. akt [...] z uzasadnieniem, którym oddalone zostało powództwo Starosty o wydanie nieruchomości – na okoliczność wskazania faktycznego nieprzerwanego posiadania nieruchomości przez dzierżawcę, braku władztwa (posiadania) nad nieruchomością przez Skarb Państwa od momentu formalnego przejęcia własności tej nieruchomości, niewykonywania uprawnień właścicielskich i znoszenia umowy dzierżawy; 2/ umowy dzierżawy z 30 grudnia 1998 r. na okoliczność wskazania faktycznego, nieprzerwanego posiadania nieruchomości przez dzierżawcę i braku władztwa nad nieruchomością Starosty od momentu formalnego przejścia własności na Skarb Państwa. W piśmie podtrzymano dotychczasowe zarzuty i argumentację skargi.

Z kolei przy piśmie z dnia 4 września 2024 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w J. podtrzymał zgłoszone wnioski dowodowe i wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci kopii nieprawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia 27 czerwca 2024 r. o sygn.akt [...] w zakresie skazania dzierżawcy. Nadto wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też decyzji organu I instancji.

Postanowieniem ogłoszonym na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. Sąd działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a uwzględnił wniosek dowodowy Prokuratora Prokuratury Okręgowej w J. zawarty w piśmie z dnia 8 kwietnia 2024 r. w zakresie przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci aktu oskarżenia dzierżawcy, nie uwzględniając pozostałych wniosków dowodowych zwartych w tym piśmie oraz w piśmie z dnia 4 września 2024 r. Sąd nie uwzględnił również wniosków dowodowych pełnomocnika strony skarżącej zawartych w skardze oraz w piśmie procesowym złożonym w dniu 22 maja 2024 r.

Obecny na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę wraz z zawartą w niej argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do zasadności uznania Starosty K. zobowiązanym do usunięcia odpadów z nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb T., jako posiadacza odpadów, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy. Stosownie bowiem do treści tego przepisu, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Zasadniczo organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły wywód w oparciu o przepisy prawa materialnego celem ustalenia podmiotu, którego należy kwalifikować jako posiadacza odpadów. Zgodzić się zatem należy, że jego legalna definicja została zawarta w części słownikowej ustawy, to jest w art. 3 ust. 1 pkt 19, który określa posiadacza odpadów jako wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Prawidłowo też organy zauważyły, że skoro ustawa o odpadach nie definiuje wyrażenia "władającego powierzchnią ziemi", konieczne jest -poprzez zastosowanie wykładni systemowej - posiłkowanie się definicją zawartą w upoś, która w art. 3 pkt 44 określa je jako właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujawniony jako władający.

W orzecznictwie sądowym, ukształtowanym na gruncie przytoczonych przepisów (powołanym również w decyzjach organów), zwracano uwagę, że konstrukcja powyższych unormowań wskazuje, że intencją ustawodawcy było stworzenie przepisów pozwalających na niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Następstwem powyższego było wprowadzenie w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy instytucji domniemania, że władający powierzchnią ziemi jest jednocześnie uznawany za posiadacza odpadów, w stosunku do którego można wydać decyzję nakazującą usunięcie odpadów. W istocie, bez tak jednoznacznego określenia posiadacza odpadów realizacja celów ustawy byłaby znacząco utrudniona, a w niektórych przypadkach nawet niemożliwa. Powyższy cel wskazanych wyżej regulacji prawnych, a przede wszystkim przepisu art. 26 ust. 2 ustawy (o nakazie usunięcia odpadów w drodze decyzji) – to jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania – jest podyktowany tym, że odpady takie stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17, z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 803/18, z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 7295/21 – dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Domniemanie prawne może jednak zostać skutecznie obalone. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że podważenie domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy może nastąpić poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Przy czym ciężar dowodzenia co do tej okoliczności spoczywa nie na organie administracyjnym, którego kompetencją jest wydanie decyzji nakazującej usunięcie odpadów, lecz na władającym powierzchnią ziemi. Organy bowiem nie są zobowiązane do prowadzenia we własnym zakresie dochodzenia mającego na celu ustalenie podmiotu będącego posiadaczem odpadów, jeżeli prawnie domniemany posiadacz nie przedstawi wiarygodnych dowodów w tym zakresie. Jednocześnie jednak nie mogą zignorować dowodów, które mogą doprowadzić do ustalenia wytwórcy lub posiadacza odpadów innego niż właściciel nieruchomości – o ile zostaną w toku postępowania pozyskane (por. wyroki NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3271/19 i z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 1548/21 – dost. jw.). Niezależnie bowiem, na kogo nałożony jest ciężar dowodzenia, organ administracyjny zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, nie jest zwolniony z obowiązków wynikających z ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Organy również w przypadku tak rozłożonego ciężaru dowodzenia zobligowane są do podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia prawdy obiektywnej – w niniejszej sprawie do ustalenia rzeczywistego posiadacza odpadów. Art. 7 kpa wyraźnie bowiem stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dopełnieniem ogólnej zasady prawdy obiektywnej zawartej w powyższym przepisie są regulacje wynikające w art. 77 § i art. 80 kpa. Zgodnie z ich treścią, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i w oparciu o całokształt tego materiału dokonuje oceny, czy dana okoliczność została udowodniona.

W opinii Sądu, te podstawowe obowiązki zostały zaniedbane w toku postępowania administracyjnego w zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jak i odwoławczym.

Analiza treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji (decyzja SKO w zasadzie stanowi powielenie stanowiska Wójta) wskazuje, że organy ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie zasadniczo sprowadziły do rozważań mających wykazać domniemanego posiadacza odpadów, a więc podmiot będący właścicielem nieruchomości (władającym powierzchnią ziemi). Tymczasem konstrukcja definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy wskazuje, że należy uwzględnić domniemanego posiadacza odpadów - czyli właściciela nieruchomości - dopiero, gdy na podstawie rzetelnie i wyczerpująco zebranego materiału dowodowego nie będzie możliwe ustalenie wytwórcy odpadów lub podmiotu, który jest w ich posiadaniu. Z definicji legalnej posiadacza odpadów wynika bowiem, że obok "wytwórcy odpadów" oraz "władającego powierzchnią ziemi" ustawa za posiadacza odpadów uważa także "kolejnego posiadacza odpadów" – tj. osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, które same nie wytworzyły odpadów, ale są w ich posiadaniu. Chodzi więc o podmiot, który sam nie wytworzył odpadów (w sposób pierwotny lub wtórny), ale faktycznie nimi włada. Pomiędzy jego zachowaniem, a odpadami musi wystąpić adekwatny związek przyczynowy wskazujący, że je posiada/włada nimi. Jest to status niezależny od faktu władania powierzchnią ziemi – związek miejsca położenia odpadów z ich posiadaniem nabiera dopiero znaczenia w razie konieczności zastosowania ww. domniemania prawnego.

W niniejszej sprawie organy nie podjęły nawet próby poczynienia ustaleń w powyższym zakresie, pomimo że strona skarżąca, która została ustalona posiadaczem na zasadzie domniemania, wskazywała na okoliczności zmierzające do obalenia tego domniemania. Podnoszono, że nieruchomość, której Skarb Państwa jest właścicielem, w rzeczywistości znajduje się w posiadaniu dzierżawcy stale od 1998 r., a sam Starosta nigdy do tej pory nie był w jej władaniu. Jedyną reakcją organów w tym zakresie było zakwestionowanie tej okoliczności poprzez wskazanie, że umowa dzierżawy wygasła z końcem 2019 r. Nie odniosły się jednak organy do kolejnych faktów, które strona skarżąca powoływała w tym względzie – to jest, że wniosła pozew o wydanie nieruchomości oraz, że w postępowaniu sądowym dzierżawca przedstawił aneks do umowy dotyczący jej przedłużenia do roku 2029. Wypada zauważyć, że wprawdzie na dzień wydania decyzji w wyniku postępowania odwoławczego wyrok sądowy z dnia 9 lutego 2024 r., oddalający pozew Starosty o wydanie nieruchomości, jeszcze nie istniał, nie zmienia to jednak faktu, że pozew był wniesiony przeciwko dzierżawcy zajmującego przedmiotową nieruchomość, na której składowane był odpady. Powtórzenia w tym miejscu wymaga, że o posiadaniu odpadów – zgodnie z treścią art. 3 pkt 19 ustawy – decyduje w pierwszej kolejności władztwo faktyczne, a nie prawne. W tym też kontekście – zdaniem Sądu – konieczne jest przeprowadzenie oceny ww. okoliczności.

Nadto Starosta powołał się na ustalenia w postępowaniu karnym w fazie przygotowawczej oraz na akt oskarżenia przeciwko dzierżawcy podejrzanemu o popełnienie czynu z art. 183 § 1 Kodeksu karnego, to jest o nielegalne składowanie, usuwanie, przetwarzanie, zbieranie, unieszkodliwianie, transportowanie odpadów lub substancji albo dokonywanie odzysku odpadów lub substancji w takich warunkach lub w taki sposób, że może to zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka lub spowodować obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi lub zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym.

W ocenie organów ww. fakty powołane przez Starostę w toku postępowania administracyjnego nie mogły zostać uwzględnione, gdyż strona skarżąca nie przedstawiła w tym względzie żadnych dowodów. Dodatkowo, według organu odwoławczego, samo wniesienie aktu oskarżenia nie jest równoznaczne z ukaraniem.

Zdaniem Sądu jednak, w sytuacji, gdy strona powołuje się na okoliczności istotne dla ustalenia faktycznego posiadacza odpadów, stwierdzone w innych postępowaniach (cywilnym, karnym) nie przedstawiając dowodów na ich potwierdzenie, organ administracyjny – wobec ciążących na nim wskazanych wyżej obowiązków gospodarza postępowania administracyjnego – nie może poprzestać tylko na stwierdzeniu, że okoliczności te nie zostały udowodnione. Przepisy postępowania - art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a - nakazują organowi ustalenie całokształtu okoliczności faktycznych i przewidują w tym celu szereg środków prawnych (dowodowych). Organ zatem był uprawniony i zobowiązany do wezwania strony do przedłożenia stosownych dowodów lub też do wystąpienia we własnym zakresie do właściwych organów o ich udostępnienie. Organ administracyjny bowiem – co należy szczególnie zaakcentować – zobowiązany jest do podjęcia wszelkich czynności, aby ustalić okoliczności faktyczne odzwierciedlające prawdę obiektywną. Jak wcześniej zaznaczono wprowadzenie domniemania prawnego z art. 3 pkt 19 ustawy nie zwalnia organów z podejmowania wszelkich czynności zamierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów. Dopiero gdy jest to utrudnione lub niemożliwe działa domniemanie. Zasadniczą funkcją domniemania jest bowiem zaprowadzenie ładu i stabilności właśnie w sytuacjach niepewnych i wątpliwych dotyczących odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi za odpady znajdujące się na nieruchomości (por. art. 1 ustawy o odpadach). Aby móc w oparciu o domniemanie z art. 3 pkt 19 ustawy wydać decyzję zobowiązującą do usunięcia odpadów, koniecznym jest podjęcie wszelkich czynności zmierzających do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zdeponowanie odpadów. Dopiero bezskuteczne poszukiwanie podmiotu odpowiedzialnego, umożliwia zastosowanie powyższej regulacji prawnej (wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2023 r., IV SA/Wa 2605/22, LEX nr 3548514).

W niniejszej sprawie organy nie podjęły żadnych dodatkowych czynności, ograniczając się tylko do negacji argumentów podnoszonych przez Starostę. W szczególności organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego - choćby poprzez wezwanie strony do przedłożenia dokumentów na które powoływała się w odwołaniu. Uzasadnienia decyzji sprowadzono głównie do wywodów i wnioskowań wyłącznie na potwierdzenie jednej tezy – domniemania posiadania odpadów przez właściciela nieruchomości.

Nadto nie także można pominąć, że już na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego przed organem I instancji (28 listopada 2022 r.) było w toku postępowanie przed Sądem Rejonowym w B., zainicjowane aktem oskarżenia przeciwko dzierżawcy, na który powoływała się strona skarżąca. Oczywiście, rację należy przyznać obu organom, że sam akt oskarżenia nie świadczy o ukaraniu. Niemniej jednak nie uwzględniły organy, że okoliczność wniesienia aktu oskarżenia oraz ustalenia faktyczne i dowody wykorzystane celem jego sporządzenia mogły stanowić materiał dowodowy istotny i pomocny dla poczynienia ustaleń własnych na potrzeby zastosowania przedmiotowych w niniejszej sprawie przepisów materialnych i wydania na ich podstawie rozstrzygnięcia.

Akt oskarżenia został sporządzony w oparciu m.in. o dowody z przesłuchania świadków i wyjaśnień samego dzierżawcy. Na ich podstawie prokurator ustalił, że dzierżawca od lat dziewięćdziesiątych na zajmowanej działce nr [...], obręb T., prowadził działalność polegającą na skupowaniu i demontażu samochodów, w celach zarobkowych. Ustalenia te wskazują, że sporne odpady, które odpowiadają wskazanej działalności oraz okolicznościom poczynionym w akcie oskarżenia, mogły być składowane na działce którą dzierżawca władał jak posiadacz zależny, za jego wiedzą i zgodą.

Dowody zgromadzone w postępowaniu karnym poprzedzającym wniesienia aktu oskarżenia mogą mieć zatem istotne znaczenie w postępowaniu administracyjnym w kontekście prawidłowego ustalenia adresata nakazu, o którym mowa w art. 26 ust. 1 i 2 ustawy. Organy powinny bowiem wyjaśnić, czy jak podnosiła strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego, to dzierżawca był faktycznym posiadaczem odpadów. W szczególności wyjaśnienia wymaga, czy był on posiadaczem odpadów jako ich wytwórca, czy też na zasadzie "kolejnego posiadacza odpadów" a więc takiego który sam ich nie wytworzył ale był w ich posiadaniu - przyjmował od wytwórcy lub innego posiadacza i podejmował decyzje o ich wykorzystaniu (co świadczy też o ich samodzielnym władaniu). Aby bowiem uznać, że to dzierżawca był wytwórcą lub kolejnym posiadaczem odpadów, pomiędzy faktem zalegania tych odpadów a zachowaniem dzierżawcy musi istnieć adekwatny związek.

Zauważyć przy tym należy, że w postępowaniu administracyjnym uczestniczył prokurator okręgowy – nie było zatem przeszkód, aby organ zwrócił się o udostępnienie ww. aktu oskarżenia lub też powołanym w nim dowodów, które mogłyby mieć istotne znaczenie dla zweryfikowania twierdzeń Starosty zgłaszanych w postępowaniu administracyjnym (w pierwszej instancji i w odwołaniu), że faktycznym posiadaczem odpadów był dzierżawca. Dodatkowo, jeśli z aktu oskarżenia wynika, że dzierżawca prowadził działalność w zakresie skupu i demontażu samochodów, na potwierdzenie tych ustaleń, organy mogły skorzystać z danych Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.

Na gruncie niniejszej sprawy konieczne jest również zwrócenie uwagi na unormowanie zawarte w art. 26 ust. 3a ustawy, zgodnie z którym decyzję, o której mowa w ust. 2 (w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z miejsca do tego nieprzeznaczonego), wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie. Oznacza to, że – po dokonaniu stosownych ustaleń faktycznych – solidarnie zobowiązani do usunięcia odpadów mogą być zarówno ustalony na dzień wydania decyzji posiadacz faktyczny części odpadów (wytwórca, kolejny posiadacz), jak i posiadacz domniemany, to jest podmiot władający powierzchnią ziemi, w tej części, która została zdeponowana przez nieustalonych wytwórców/ posiadaczy. Domniemany posiadacz zwolnić się może od tego obowiązku w całości w sytuacji, gdy wskaże wytwórców lub posiadaczy wszystkich odpadów znajdujących się na nieruchomości, której jest właścicielem bądź władającym powierzchnią ziemi. Aksjologicznie jest bowiem uzasadnione, aby solidarną odpowiedzialność za usunięcie odpadów ponosili ustalony ich wytwórca, który złożył je w miejscu do tego nieprzeznaczonym ewentualnie "kolejny posiadacz odpadów" oraz władający nieruchomością na zasadzie domniemania prawnego, że jest posiadaczem tej części odpadów, co do których nie wskazał podmiotu faktycznie władającego odpadami zdeponowanymi na jego nieruchomości.

Wprowadzona od dnia 6 września 2019 r. zmiana przepisów ustawy o odpadach (mocą ustawy 19 lipca 2019 r. o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw – Dz.U z 2019 r. poz.1579), polegająca na dodaniu w art. 26 ustępów 3a-3c, w istotny sposób poszerzyła krąg podmiotów zobowiązanych do usunięcia odpadów zgodnie z wymaganiami ustalonymi w art. 26 ust. 2. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 5421/21 (dost. jw.), przepisy zawarte w art. 26 ust. 3a-3c zakładają, po pierwsze, że adresatem decyzji z art. 26 ust. 1 ma być nie tylko ostatni posiadacz odpadów, czyli ten, który je zgromadził (złożył) w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, ale także wszyscy poprzedni posiadacze tych odpadów, a więc również wytwórca, jako tzw. posiadacz pierwotny. Po drugie, wszyscy adresaci decyzji za jej realizację mają odpowiadać w sposób solidarny, co oznacza, że organ może wszcząć postępowanie egzekucyjne w przypadku niewykonania decyzji wobec każdego z adresatów. Stwierdzenie powyższe wyprowadzone zostało z koncepcji odpowiedzialności solidarnej w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (art. 366 w zw. z art. 369), przepisy ustawy o odpadach nie precyzują bowiem zasad odpowiedzialności solidarnej w rozumieniu używanym w tej ustawie.

Z omówionych regulacji wynika, że organ ma obwiązek ustalić wszystkich posiadaczy odpadów.

Poczynione wyżej rozważania prowadzą do konstatacji, że zarzuty skargi podnoszące naruszenie przepisów postępowania, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa są uzasadnione. Powtórzyć zatem trzeba, że mimo, iż to na domniemanym posiadaczu spoczywa ciężar dowodzenia, to jednak organ administracyjny zobligowany jest do ustalenia prawdy obiektywnej. Organy obu instancji, pomimo podnoszonych przez Starostę argumentów i okoliczności, które miały zwolnić go z odpowiedzialności za zgromadzone odpady na działce nr [...], obręb T., nie podjęły żadnych działań, do których były zobowiązane na podstawie powołanych przepisów procesowych.

Ponadto zgodzić się należało z Prokuratorem biorącym udział w niniejszym postępowaniu, który zwrócił uwagę na wady postępowania administracyjnego w zakresie zachowania zasady dwuinstancyjności. Zasadniczo bowiem decyzja SKO sprowadza się do powtórzenia stanowiska zajętego w decyzji organu I instancji. Tymczasem powyższa zasada, wyrażona w art. 15 kpa, zakłada dwukrotne rozpoznanie sprawy, a więc obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest tylko weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Postępowanie dwuinstancyjne wymaga przeprowadzenia przez każdy z organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (takie stanowisko bezwzględnie dominuje w piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie, zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 100 oraz wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3780/19 – dost. CBOSA).

W ocenie Sądu nie można mówić o pełnym zrealizowaniu zasady dwuinstancyjności w sytuacji, gdy znaczna część merytorycznych rozważań SKO stanowi w istocie odtworzenie stanowiska Wójta. W takim układzie trudno założyć, by organ odwoławczy ponownie i samodzielnie dokonał powtórnej oceny istotnych dla sprawy okoliczności i interpretacji stosownych przepisów prawnych.

Odnosząc się kolejno do pozostałych zarzutów skargi, to wobec stwierdzonych naruszeń procesowych poprzez nierzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy, niemożliwe jest obecnie stwierdzenie naruszenia przepisów materialnych 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy w związku z art. 3 pkt 44 upoś.

Nie można również na obecnym etapie stwierdzić naruszenia art. 81a § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Zauważyć należy, że przytoczona regulacja stanowi o rozstrzyganiu wątpliwości na korzyść strony. Tymczasem, stwierdzenie naruszeń co do ustaleń faktycznych dotyczących posiadacza odpadów jest równoznaczne z wątpliwościami co do kręgu stron postępowania dotyczącego nakazu z art. 26 ust. 1 ustawy.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, to w opinii Sądu brak było podstaw, aby uznać wynik postępowania karnego jako zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego. Przede wszystkim na zbędność zastosowania instytucji zawieszenia postępowania wskazuje regulacja zawarta w art. 26 ust. 3b, który stanowi, że jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 2, właściwy organ stwierdzi, że za gospodarowanie odpadami odpowiedzialny jest również inny posiadacz odpadów, może wydać decyzję o nałożeniu obowiązku wykonania ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 2, przez tego posiadacza odpadów. Odpowiedzialność posiadaczy odpadów za wykonanie decyzji jest solidarna. Poza tym, powtórzyć wypada, że przepisy regulujące zagadnienie odpowiedzialności za usunięcie odpadów są skonstruowane w taki sposób, aby dawały organom możliwość szybkiego reagowania z uwagi na zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. Zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia w sprawie karnej stoi w całkowitej opozycji do powyższego celu.

Końcowo, odnosząc się do wniosków dowodowych, w pierwszej kolejności przywołać trzeba podstawę prawną dopuszczającą przeprowadzenie dowodów na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zwrócić należy uwagę, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający (zob. wyroki NSA z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2781/22 oraz z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1592/14, z dnia 25 października 2015 r., sygn. I OSK 300/14 i z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1306/08 dost. jw).

Zdaniem Sądu, na podstawie powołanego art. 106 § 3 p.p.s.a. na uwzględnienie zasługiwał jedynie wniosek Prokuratora co do odpuszczenia jako dowód aktu oskarżenia – dokument ten bowiem, jakkolwiek był znany na etapie postępowania administracyjnego, organy jednak pominęły okoliczności, które z niego wynikały i miały znaczenie na potrzeby rozstrzygnięcia w sprawie.

Co do pozostałych wniosków, to nie spełniały one wymogów wynikających z powyższej regulacji prawnej. Z pewnością też nie mógł zostać uwzględniony wyrok z dnia 9 lutego 2024 r. oddalający pozew Starosty, gdyż zapadł już po wydaniu zaskarżonej decyzji, co oznacza, że na dzień jej wydania nie był organowi znany. Natomiast poza kompetencją sądu administracyjnego jest czynienie ustaleń faktycznych na potrzeby sprawy, która podlega rozpoznaniu organów administracyjnych.

W każdym razie, wobec stwierdzenia naruszeń o charakterze procesowym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszeniami tymi są dotknięte decyzje organów obu instancji, Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. , o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku. Dla porządku wskazać wypada, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei na podstawie art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ zobowiązany będzie podjąć czynności celem ustalenia stanu faktycznego zgodnie z wyżej poczynionymi uwagami.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego, zawarte w punkcie II, wydane zostało w oparciu o art. 200 p.p.s.a., a na ich wartość złożyła się kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi oraz opłata za zastępstwo prawne, ustalona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), wynosząca 480 zł.