Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1010/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2023 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 września 2022 roku, nr NSP-VIII.7581.1.255.2021.DL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga I. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 września 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.255.2021.DL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia 13 września 2021 umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w Gdyni, oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako parcele nr: [...]

o pow. 5 813 m2 , [...] o pow. 7 006 m2 , [...] o pow. 3 043 m2 , [...]

o pow. 132 m2 , [...] o pow. 300 m2 i [...] o pow. 490 m2 , stanowiącą obecnie działki nr: [...] o pow. 1 197 m2, [...] o pow. 2 162 m2, [...] o pow. 2 454 m2,

[...] o pow. 962 m2, [...] o pow. 223 m2, [...] o pow. 1 589 m2, [...]

o pow. 489 m2, [...] o pow. 3 842 m2, [...] o pow. 370 m2, [...] o pow. 147 m2, [...] o pow. 2 526 m2, [...] o pow. 132 m2, obręb [...] oraz działki

nr: [...] o pow. 300 m2 i [...] o pow. 490 m2, obręb [...].

Prezydent wskazał, że I. K., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2021 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, o ustalenie i wypłatę odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość położoną w Gdyni C., o łącznej pow. 16 784 m2, wywłaszczoną F. i Z. K. na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 30 września 1952 r., nr [...], zmienionego orzeczeniem z dnia 26 stycznia 1954 r., nr [...]. W uzasadnieniu skarżąca, jak wskazał organ, wyjaśniła, że z niezrozumiałych powodów PWRN w Gdańsku nie przyznało F. i Z. K. należnego odszkodowania, chociaż zostali oni w orzeczeniu o wywłaszczeniu wskazani jako właściciele nieruchomości, a także w załączniku do pisma wnioskodawcy wywłaszczenia Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 1958 r.

Prezydent ustalił, że orzeczeniem z dnia 30 września 1952 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, działając na podstawie art. 21 i 24 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R. P. nr 4 poz. 31 z 1952 r.), na wniosek Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Gdańsku, orzekło o wywłaszczeniu m.in. części parceli nr [...] o pow. ok. 5813 m2, k.m. [...], części parceli nr [...] o pow. ok. 7006 m2, k.m. [...], części parceli nr [...] o pow. ok. 3043 m2, k.m. [...], części parceli nr [...] o pow. ok. 132 m2, k.m. [...], części parceli nr [...] o pow. ok. 300 m2, k.m. [...] i części parceli nr [...] o pow. ok. 490 m2, k.m. [...], z nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej C. tom 2 wykaz [...] jako własność F. K. i Z. H. z d. R., z przeznaczeniem pod rozbudowę stacji postojowej w Gdyni C.. W orzeczeniu wskazano, że odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości ustalone zostanie w oddzielnym postępowaniu.

Następnie orzeczeniem z dnia 26 stycznia 1954 r., nr S.A.A.II.2/23/51, na podstawie art. 95 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. P. nr 38 poz. 365), Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku wznowiło postępowanie administracyjne i zmieniło swoje orzeczenie z dnia 30 września 1952 r., nr [...], w ten sposób, że na podstawie art. 21 i 24 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, na wniosek Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Gdańsku, orzekło o wywłaszczeniu m.in. parceli nr [...] o pow. 5813 m2, k.m. [...], [...]

o pow. 7006 m2, k.m. [...], [...] o pow. 3043 m2, k.m. [...], [...] o pow. 132 m2, k.m. [...], [...] o pow. 300 m2, k.m. [...], [...] o pow. 490 m2, k.m. [...], z nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej C. tom 2 wykaz [...] jako własność F. K. i Z. H. z d. R. Jednocześnie w treści orzeczenia wskazano, iż odszkodowanie zostanie orzeczone w oddzielnym postępowaniu.

Organ ustalił następnie, że dawne parcele nr: [...] o pow. 5813 m2 (k.m. [...]), [..] o pow. 7006 m2 (k.m. [...]), [...] o pow. 3043 m2 (k.m. [...]), [...]

o pow. 132 m2 (k.m. [...]), [...] o pow. 300 m2 (k.m. [...]) i [...] o pow. 490 m2 (k.m. [...]), stanowią obecnie działki nr: [...] o pow. 1197 m2, [...] o pow. 2162 m2, [...] o pow. 2454 m2, [...] o pow. 962 m2, [...] o pow. 223 m2, [....] o pow. 1589 m2, [...] o pow. 489 m2 , [...] o pow. 3842 m2, [...] o pow. 370 m2, [...]

o pow. 147 m2, [...] o pow. 2526 m2, [...] o pow. 132 m2 , obręb ewidencyjny [...] oraz działki nr: [...] o pow. 300 m2 i [...] o pow. 490 m2, obręb ewidencyjny [...], będące własnością Skarbu Państwa, z czego działki nr: [...]-[...] w użytkowaniu wieczystym "Polskich Kolei Państwowych" S.A. Dla każdej z tych działek prowadzona jest księga wieczysta.

Prezydent ustalił też, że F. i Z. K., pismem z dnia 15 listopada 1979 r. - wystąpili do Komitetu Centralnego PZPR w Warszawie z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz PKP na mocy orzeczenia PWRN w Gdańsku z dnia 30 września 1952 r., nr S.A.A.II.2/23/51, zmienionego orzeczeniem z dnia 26 stycznia 1954 r., nr [...], nieruchomość o pow. 16 784 m2. Pismem z dnia 21 lutego 1980 r. Urząd Miejski w Gdyni Wydział Gospodarki Komunalnej i Inżynierii Miejskiej zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość, jednocześnie zobowiązując Północną Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w Gdańsku, jako wnioskodawcę wywłaszczenia, do wyjaśnienia, czy za nieruchomość tę zostało ustalone i wypłacone odszkodowanie. Pismem z dnia 3 marca 1980 r. Północna Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Gdańsku poinformowała, że odszkodowanie za część gruntu F.i Z. K. nie zostało ustalone i wypłacone.

Urząd Miejski w Gdyni Wydział Gospodarki Komunalnej i Inżynierii Miejskiej decyzją z dnia 31 marca 1980 r., nr GK/ZGT-8221/4/80/GN oddalił wniosek F. i Z.K. o ustalenie odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wywłaszczenie przedmiotowego gruntu nastąpiło w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a w myśl art. 39 dekretu roszczenia odszkodowawcze przedawniają się z upływem lat trzech od dnia, w którym orzeczenie stało się ostateczne w toku instancji, czyli w niniejszej sprawie w ciągu trzech lat od dnia 18 lutego 1954 r. Właściciele nieruchomości nie występowali o ustalenie odszkodowania, w związku z czym ich roszczenia uległy przedawnieniu i brak było podstaw do ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Decyzją z dnia 31 maja 1980 r., nr GT.C./8221/108/79, Wojewoda Gdański utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia 31 marca 1980 r. wskazując, że w świetle art. 24 ww. dekretu orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń b. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni w dniach od 2 lutego do 18 lutego 1954 r., co było równoznaczne z jego doręczeniem, a wniosek o ustalenie odszkodowania mógł zostać złożony w terminie 3 lat od dnia 18 lutego 1954 r., a zatem roszczenia odszkodowawcze uległy przedawnieniu.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Prezydent uznał, że przedmiot żądania skarżącej odpowiada żądaniu jej poprzedników prawnych zawartemu we wniosku z dnia 15 listopada 1979 r., ostatecznie rozpoznanemu decyzjami z dnia 31 marca 1980 r., nr GK/ZGT-8221/4/80/GN i z dnia 31 maja 1980 r., nr GT.C./8221/108/79. Okoliczność ta, w ocenie organu, czyni ponowne orzekanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie ww. nieruchomości nieuprawnionym. Wydając kolejną decyzję w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie dawnych parcel nr: [...]-[...] w sytuacji, gdy kwestia ustalenia odszkodowania za nie była już rozpatrywana i została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, funkcjonującą w obrocie prawnym, organ orzekałby po raz drugi w tej samej sprawie, co jest niedopuszczalne.

Organ wyjaśnił też, że obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera przepis art. 129 ust. 5 pkt 3, który pozwala na wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, jednak, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie dotyczy to sytuacji, w których roszczenie odszkodowawcze na skutek przedawnienia nie może być skutecznie egzekwowane.

Organ wyjaśnił dalej, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania, w rozumieniu przyjętym na gruncie art. 105 § 1 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy w sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W ocenie Prezydenta Miasta Gdyni, w niniejszej sprawie zaistniała zarówno tożsamość podmiotowa, jak i przedmiotowa ze sprawą ustalenia odszkodowania ostatecznie rozstrzygniętą decyzjami z dnia 31 marca 1980 r. i z dnia 31 maja 1980 r., wobec czego organ zobowiązany jest do umorzenia postępowania.

Wojewoda Pomorski - rozpoznając zażalenie skarżącej, decyzją z dnia 30 września 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzja Wojewody Gdańskiego z dnia 31 maja 1980 r., jak i utrzymana nią decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 31 marca 1980 r., zostały wydane w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, którą najpierw zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a następnie obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwana dalej "u.g.n.". W chwili obecnej podstawą prawną orzekania o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość - o ile nie orzeczono o nim w decyzji wywłaszczeniowej - jest przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych został uchylony na mocy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., której art. 47 ust. 1 stanowił, że "postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia wżycie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych". W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło przed datą 1 lipca 1956 r., ponieważ decyzja wywłaszczeniowa została wydana w dniu 26 stycznia 1954 r. W związku z tym, mimo że dekret został uchylony, w dalszym ciągu do kwestii odszkodowania w sprawie miały zastosowanie jego przepisy.

Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 33 ust. 1 dekretu "Wniosek o ustalenie odszkodowania każda ze stron może złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wykonawca narodowych planów gospodarczych może zgłosić wniosek o ustalenie odszkodowania równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego ". Pismo Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Gdańsku z dnia 9 listopada 1955 r. (karta 137) nie stanowi wniosku o ustalenie odszkodowania, wbrew twierdzeniu skarżącej, a jedynie zapytanie, czy zostały wydane decyzje odszkodowawcze za wywłaszczone nieruchomości i prośbę o ich przesłanie. Ponadto w decyzjach odszkodowawczych dla innych osób nie wskazano, aby odszkodowanie zostało ustalone na wniosek ww. Dyrekcji z dnia 9 listopada 1955 r.

Nie ma znaczenia - w ocenie Wojewody, czy pismo z dnia 19 kwietnia 2021 r., które zainicjowało postępowanie, stanowiło wniosek o kontynuowanie postępowania odszkodowawczego, czy wniosek o ustalenie o odszkodowania, ponieważ w obu sytuacjach nie jest możliwe wydanie decyzji merytorycznej w tym zakresie, bowiem - po pierwsze - funkcjonują w obrocie prawnym decyzje Wojewody Gdańskiego z dnia 31 maja 1980 r. i Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 31 marca 1980 r., a po drugie, nawet, gdyby nie zostały one wydane, brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji merytorycznej w zakresie odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, bowiem roszczenie odszkodowawcze wygasło ponad 60 lat temu. Przepis art. 39 dekretu stanowił o przedawnieniu roszczenia odszkodowawczego, a nie ustanawiał terminu na złożenie wniosku o odszkodowanie. Zapewne dlatego w decyzjach odszkodowawczych, wydanych co do innych działek wywłaszczonych tą samą decyzją, zawarto pouczenie "prawo do otrzymania odszkodowania ulega przedawnieniu zasadniczo po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się prawomocne, ostateczne w administracyjnym toku instancji".

Organ wskazał następnie, że ostateczna decyzja Wojewody Gdańskiego z dnia 31 maja 1980 r. została skierowana do Z. K. i F. K., a wnioskiem z 19 kwietnia 2021 r. wystąpili spadkobiercy tych osób. W związku z tym zachodzi w tych dwóch sprawach tożsamość podmiotowa. Zachodzi też tożsamość przedmiotowa - oba postępowania odnoszą się bowiem do tego samego przedmiotu, tj. sprawy odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości położone w G., w tym parcele nr [...], k.m. [...], o pow. 5 813 m2, [...], k.m. [...],

o pow. 7 006 m2, [...], k.m. [...], o pow. 3 043 m2, [...], k.m. [...], o pow. 132 m2, [...], k.m. [...], o pow. 300 m2 i [...], k.m. [...], o pow. 490 m2, z nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej C. tom 2, wykaz [...]. Zachodzi w sprawie również tożsamość stanu prawnego, co prawidłowo uzasadnił organ pierwszej instancji. Reasumując uznano, że postępowanie było od samego początku bezprzedmiotowe, w związku z czym uzasadnione było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.

I. K. reprezentowana przez pełnomocnika, w skardze na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 września 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.255.2021.DL wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 13 września 2021 r., nr PNO.6821.26.202 l.WS, wskazała, że od dnia 31 maja 1980 r. stan prawny dotyczący szeroko pojętego trybu i zasad ustalania odszkodowania (obejmującego nie tylko przepisy prawa materialnego, ale i przepisy postępowania administracyjnego) uległ istotnej zmianie, przez wprowadzenie z dniem 1 września 1980 r. w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 1980 r., nr 4, poz. 8), zmieniającej nie tylko przepisy dotyczące postępowania administracyjnego, ale i wprowadzającej do porządku prawnego nową instytucję - Naczelny Sąd Administracyjny, wraz z nowym prawem dla strony - prawem do składania skarg do tego sądu po wyczerpaniu możliwości zaskarżania decyzji w toku postępowania przed organami administracyjnymi. Zatem zmiana stanu prawnego dotycząca trybu i zasad ustalania odszkodowania przesądza, że sprawa o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w dacie skierowania w dniu 19 kwietnia 2021 r. do Prezydenta Miasta Gdyni pisma o kontynuowanie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, żadną miarą nie jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją Wojewody Gdańskiego z dnia 31 maja 1980 r., nr GT.C/8221/108/79. Okoliczności tej zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy w ogóle nie wzięli pod uwagę, czym naruszyły art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Oprócz tego, że nie było zdaniem skarżącej podstaw prawnych do umorzenia postępowania ze względu na rozstrzygnięcie sprawy poprzednimi ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, nie było także podstaw prawnych do umorzenia postępowania ze względu na wystąpienie o ustalenie odszkodowania po terminie określonym w przepisie art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. nr 4, poz. 31), tj. po upływie 3 lat od dnia, kiedy orzeczenie o odszkodowaniu stało się ostateczne. Poprzedni właściciele wywłaszczonej nieruchomości, F. i Z. K., w terminie 3 lat nie wystąpili z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Z takimi samymi wnioskami nie wystąpili też inni wywłaszczeni, gdyż w żadnej decyzji ustalającej odszkodowanie, znajdującej się w aktach wywłaszczeniowych pod sygnaturą S.A.A. II2/23/51 (tj. orzeczenie z dnia 20.12.1958 r. dla A. i H. S. oraz J. M., a także orzeczenie z dnia 23.12.1958 r. dla A. K. i J. P.) brak jest wzmianki o złożeniu przez nich takiego wniosku. Przed wydaniem powyższych orzeczeń nie przeprowadzona też została odrębna rozprawa odszkodowawcza, z protokołu której wywieść by można było, kto złożył wymagane ówczesnymi przepisami wnioski o odszkodowanie. Podkreślono, że samo wywłaszczenie dokonane zostało jednym orzeczeniem, obejmującym różne nieruchomości, stanowiące własność 24 osób (23 - fizycznych i 1 - prawnej), a przyznanie odszkodowania dokonane zostało odrębnymi decyzjami, skierowanymi tylko do części tych osób (4 osób). Pozostałym 20 osobom odszkodowania nie przyznano.

Wskazano dalej, że jeżeli wydane zostały orzeczenia o odszkodowaniu, a te mogły być wydane dopiero po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej, to zamieszczenie w nich wzmianki o przeprowadzeniu wcześniej (tj. w dniu 23 września 1952 r.) rozprawy, na której przedstawiciel wnioskodawcy wywłaszczenia popierał ten wniosek "w całej rozciągłości", oznacza, że wnioskodawca wywłaszczenia intencjonalnie zainteresowany był i wywłaszczeniem nieruchomości, i ustaleniem za nią odszkodowania. Zamieszczona w orzeczeniach odszkodowawczych wzmianka o przeprowadzeniu rozprawy w dniu 23 września 1952 r. dowodzi, że rozprawa ta

- według organu wywłaszczeniowego - miała charakter rozprawy odszkodowawczej. A rozprawę o takim charakterze mógł przeprowadzić wyłącznie w toku prowadzonego przez siebie postępowania odszkodowawczego. Wprawdzie nie ma w dokumentacji materialnego dowodu bezpośrednio potwierdzającego wolę wnioskodawcy wywłaszczenia co do kwestii ustalenia odszkodowania dla osób wywłaszczanych, ale wolę tę można odczytać z innych dokumentów wysłanych do organu wywłaszczeniowego przez wnioskodawcę wywłaszczenia. W świetle tej konstatacji przyjąć należy - zdaniem skarżącej, że wprawdzie nie sposób jest ustalić dokładnej daty złożenia wniosku inicjującego postępowanie odszkodowawcze, to musiało to nastąpić przed dniem rozprawy, tj. przed dniem 23 września 1952 r., skoro organ wywłaszczeniowy uznał, iż rozprawa w tym dniu miała charakter również odszkodowawczy. Swoją wolę ustalenia na rzecz osób wywłaszczonych, już po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego w jego ostatecznym kształcie, w dniu 16 stycznia 1954 r., wnioskodawca wywłaszczenia potwierdził swoimi kolejnymi pismami, na które powołała się skarżąca.

Jak wskazano, wolą wnioskodawcy wywłaszczenia - jako jednego z podmiotów uprawnionych do wystąpienia o ustalenie odszkodowania, było przyznanie odszkodowania wszystkim wywłaszczonym osobom. Żaden przepis dekretu z 26 kwietnia 1949 r. nie określał wymogów formalnych wniosku o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ww. dekretu, a skoro organ wywłaszczeniowy wydał orzeczenia o odszkodowaniu, z powołaniem się na rozprawę przeprowadzoną w dniu 23 września 1952 r., to oznacza, że uznał on, iż procedura związana z przyznaniem odszkodowania rozpoczęta została jeszcze przed wydaniem ostatecznych orzeczeń o wywłaszczeniu (tj. przed dniem 26 stycznia 1954 r.) i nie są - dla zainicjowania postępowania odszkodowawczego - konieczne wnioski złożone przez osoby wywłaszczane.

Podsumowując stwierdzono, że oba organy orzekające w sprawie rażąco naruszyły przepis art. 39 dekretu z dnia 2 kwietnia 1949 r. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, mimo braku oczywistych przesłanek do jego zastosowania. Konsekwencją rażącego naruszenia tego przepisu przez oba organy, jako przepisu prawa materialnego, oraz przepisu art. 105 § 1 k.p.a. przez organ I-instancyjny, było naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez organ odwoławczy poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, pomimo braku oczywistych podstaw do jego zastosowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że przedmiotem postępowania w sprawie nie jest ocena legalności decyzji przyznających odszkodowanie innym właścicielom nieruchomości, wywłaszczonych orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 26 stycznia 1954 r. nr [...]. Ponadto - wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącej, Wojewoda Pomorski wyjaśnił w rozstrzygnięciu, dlaczego jego zdaniem w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Dokonując kwalifikacji prawnej stanu faktycznego pod kątem zasadności złożonego wniosku Prezydent Miasta Gdyni, a następnie Wojewoda Pomorski uwzględnili istotne przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4 poz. 31), ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. nr 17 poz. 70) i obecnej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

(Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.). Przepisy przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane.

W świetle art. 33 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. orzeczenie o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość było wydawane w postępowaniu odrębnym od postępowania wywłaszczeniowego i wymagało złożenia odrębnego wniosku przez którąkolwiek ze stron postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 1 dekretu, roszczenia odszkodowawcze przedawniały się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. W przypadkach istnienia sporu co do własności wywłaszczanej nieruchomości, przedawnienie nie biegło w czasie od wniesienia pozwu do prawomocnego zakończenia sporu, jeżeli pozew wniesiony został w terminie jednego roku od dnia, o którym mowa w ust. 1. Przedawnienie następowało w każdym razie po upływie sześciu lat od dnia, o którym mowa w ust. 1.

Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie pozostaje, że orzeczeniem z dnia 30 września 1952 r., nr S.A.A.II.2/23/51, zmienionym orzeczeniem z dnia 26 stycznia 1954 r., nr S.A.A.II.2/23/51, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, na wniosek Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Gdańsku, orzekło o wywłaszczeniu m.in. parceli nr [...], k.m. [...], o pow. 5 813 m2, [...], k.m. [...], o pow. 7 006 m2, [...], k.m. [...], o pow. 3 043 m2, [...], k.m. [..], o pow. 132 m2, [...], k.m. [...], o pow. 300 m2 i [...], k.m. [...], o pow. 490 m2, z nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej C. tom 2, wykaz [...] jako własność F. i Z. K., z przeznaczeniem pod rozbudowę stacji postojowej w G..

Natomiast decyzją z dnia 31 marca 1980 r., nr GK/ZGT-8221/4/80/GN, Urząd Miejski w Gdyni, Wydział Gospodarki Komunalnej i Inżynierii Miejskiej, oddalił wniosek F. i Z. K. o ustalenie odszkodowania za ww. parcele, z uwagi na fakt, iż ich roszczenia uległy przedawnieniu i brak było podstaw do ustalenia odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości. Decyzją z dnia 31 maja 1980 r., nr GT.C./8221/108/79, Wojewoda Gdański utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu, powyższe oznacza, że sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną i brak jest podstaw do prowadzenia kolejnego postępowania administracyjnego mającego na celu ponowne ustalenie prawa do odszkodowania. Prawidłowo zatem organy obu instancji uznały, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, co skutkuje koniecznością wydania - na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a.", decyzji o umorzeniu postępowania. Dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja Wojewody Gdańskiego

z 31 maja 1980 r., utrzymująca w mocy decyzję z 31 marca 1980 r., nie jest możliwe prowadzenie kolejnego postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości.

Według art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt

VII SA/Wa 2771/19).

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zaś brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, pociągającą za sobą brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jest sytuacja, gdy sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Wydanie bowiem ponownego rozstrzygnięcia dotyczącego tożsamej sprawy oznaczałoby, wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę co do istoty naruszyłoby ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na to, że sprawa została rozstrzygnięta decyzją ostateczną wydaną przed weryfikowaną decyzją, jest konsekwencją wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji. Również w judykaturze wskazuje się, że decyzja organu administracji publicznej rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a niestanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów, jest dotknięta wadą określoną

w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, bądź w sposób milczący, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji (domniemania milczącego załatwienia sprawy) w ustalonym przez prawo trybie. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne, i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt

I OSK 1467/16).

Strona skarżąca, jak wynika z uzasadnienia skargi, nie kwestionuje istnienia ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu, ani ostatecznej decyzji o oddaleniu wniosku o ustalenie odszkodowania. Zarzuty skargi opierają się na twierdzeniu, że w związku z wprowadzeniem z dniem 1 września 1980 r. w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 1980 r. nr 4 poz. 8), nastąpiła zmiana stanu prawnego dotycząca trybu i zasad ustalania odszkodowania. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, nie występuje tożsamość sprawy o ustalenie odszkodowania zgodnej z wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2021 r. ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją Wojewody Gdańskiego z dnia 31 maja 1980 r., nr GT.C/8221/108/79.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów skargi, należy wskazać, że wprowadzenie sądowej kontroli aktów administracyjnych ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mogło oznaczać zmiany stanu prawnego w rozumieniu zasad i trybu ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przez zmianę stanu prawnego należy uznać zmianę przepisów aktów prawnych, uchwalonych lub wydanych w trybie konstytucyjnym, stanowiących podstawę oceny prawnej w danej sprawie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2002 r., sygn. akt III RN 77/02 publ. Prok. i Pr. 2003/9/40).

Zauważenia wymaga, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 30 września 1952 r., nr S.A.A.II.2/23/51, zmienione orzeczeniem z dnia 26 stycznia 1954 r., nr S.A.A.II.2/23/51, zostało wydane w czasie, gdy w procedurze administracyjnej - uregulowanej rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.), obowiązywała zasada dwuinstancyjności postępowania. W chwili wprowadzenia w życie sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie istniałaby możliwość skontrolowania przez sąd decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie bowiem z art. 14 powyższej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. przepisy k.p.a. o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych z powodu ich niezgodności z prawem stosowało się do decyzji wydanych w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie tej ustawy. Przepisem tym ustawodawca ograniczył możliwość zaskarżania do sądu administracyjnego aktów administracyjnych.

Należy podkreślić, że postępowanie o wywłaszczenie nieruchomości zostało wszczęte, co jak słusznie zauważył organ drugiej instancji, przed 1 lipca 1956 r., a więc przed datą uchylenia dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Przepisy dekretu

z 26 kwietnia 1949 r. nie miałyby zastosowania do kwestii związanych z ustaleniem odszkodowania w razie łącznego spełnienia dwóch przesłanek: wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego po dniu 1 lipca 1956 r. i nieustalenia odszkodowania do dnia wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 roku. Skoro jeden z tych warunków nie został spełniony, bowiem postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte zostało przed 1 lipca 1956 roku, odszkodowanie winno być ustalone na podstawie przepisów dekretu. Zgodnie bowiem z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych.

Ustawa z 12 marca 1958 r. a zatem również jej przepis wprowadzający zasadę stosowania do określonych stanów faktycznych przepisów dekretu

z 26 kwietnia 1949 r., uchylona została ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.). Nie oznacza to jednak, że przepisy dekretu nie pozostają w systemie prawa jako podstawa prawna utrzymania wywołanych przez niego skutków prawnych. Badanie bowiem, czy określony przepis wywołał przewidziany w nim skutek prawny musi zawierać ocenę, czy znajdował on zastosowanie do określonej sytuacji, co stanowi proces stosowania przepisu. Orzekanie o sytuacjach z przeszłości pociąga za sobą konieczność stosowania nieobowiązującego już obecnie przepisu. Należy mieć na względzie, że zgodnie z obowiązującą w systemie prawnym ogólną zasadą tempus regit actum skutki prawne zdarzenia prawnego podlegają ocenie w świetle norm prawnych obowiązujących w chwili zajścia zdarzenia prawnego (zob. stanowisko wyrażone w uchwale NSA z dnia 10 stycznia 2011 roku, sygn. I OPS 3/10).

W niniejszej sprawie decyzja orzekająca o wywłaszczeniu z dnia 30 września 1952 r. nr S.A.A.II.2/23/51, zmieniona orzeczeniem z dnia 26 stycznia 1954 r., nr S.A.A.II.2/23/51, stała się ostateczna z dniem 4 marca 1954 r. Z ustaleń organów, które znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych bezsprzecznie wynika, iż poprzednicy prawni skarżącej, tj. Z. i F. K. - złożyli wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania dopiero w dniu 15 listopada 1979 r., czyli po upływie terminu, o którym mowa w powołanym wyżej art. 39 dekretu. Przepis ten miał charakter bezwzględnie wiążący i musiał być brany pod uwagę z urzędu. Ponieważ przedawnienie nastąpiło z mocy prawa to brak było podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Sąd podkreśla, że kwestia przedawnienia w prawie administracyjnym nie jest oceniana jednoznacznie, niemniej jednolicie przyjmuje się, że ma ono miejsce zawsze, gdy przepis szczególny je wprowadza (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie I OSK 1588/07 oraz z dnia 6 kwietnia 2017 r. w sprawie I OSK 1857/15). Dekret z 1949 r. wprowadzał instytucję przedawnienia roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a zatem przedawnione roszczenie nie może być obecnie skutecznie dochodzone. Uznać zatem należy, że upływ terminu do dochodzenia roszczenia o odszkodowanie rodzi konieczność stwierdzenia, że wygasły także uprawnienia spadkobierców wywłaszczonej nieruchomości do odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 3062/14 i z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt

I OSK 2813/12).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że także przepis

art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może stanowić nowej, samodzielnej podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania, którego przedawnienie nastąpiło przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany przepis dotyczy wyłącznie takich roszczeń odszkodowawczych, które nie uległy przedawnieniu

- z powodu braku przepisu przewidującego przedawnienie (jak np. w ustawie z 1958 r.), bądź też z powodu złożenia wniosku o odszkodowanie przed upływem okresu przedawnienia, lecz nierozpoznania go przez organy administracji. Stosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest wprawdzie wykluczone, ale

– z drugiej strony – nie może nastąpić w oderwaniu od regulacji obowiązujących wcześniej. W szczególności nie można przyjąć, że roszczenie swego czasu rozstrzygnięte prawomocnym orzeczeniem lub wygasłe, dzięki wspomnianemu przepisowi może zostać ponownie rozpoznane.

Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że zgodnie z naczelną zasadą wyrażoną w art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W związku z tym organy orzekające zobowiązane są przede wszystkim kierować się treścią przepisów i nie są związane stanowiskiem wyrażonym w innych decyzjach ustalających odszkodowanie. Dlatego przekonanie skarżącej, że skoro wydano decyzje w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wobec pozostałych czterech osób, to należało je wydać także w stosunku do jej poprzedników prawnych, lub w stosunku do niej samej, nie może być kwalifikowane jako zmiana stanu prawnego lub faktycznego sprawy, a tym bardziej uzasadniać uznania, że wniosek został wcześniej złożony, czy też uzasadniać wystąpienia z kolejnym wnioskiem. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest bowiem ocena legalności decyzji przyznających odszkodowanie innym właścicielom nieruchomości.

Reasumując, wobec pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji o odszkodowaniu nie jest możliwe wydanie kolejnej decyzji rozstrzygającej o uprawnieniu skarżącej do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Jeżeli skarżąca uważa, że wcześniejsza decyzja była wadliwa, to drogą do wyeliminowania tej wadliwości nie może być wydanie w zwykłym trybie kolejnej decyzji dotyczącej tego samego stanu faktycznego i prawnego. Wniosek następcy prawnego właściciela wywłaszczonej nieruchomości o ustalenie odszkodowania jest bezskuteczny i powoduje bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa

w art. 105 § 1 k.p.a. Tożsamość sprawy administracyjnej zachodzi z powodu występowania tych samych podmiotów w sprawie. Nie budzi także wątpliwości Sądu, że nie zmienił się stan faktyczny sprawy, ani przedmiot postępowania.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).