Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 662/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu G. S. od decyzji Wojewody z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 1 czerwca 2018 r., znak: [...] Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. G. pozwolenia na budowę domu pogrzebowego (kategoria obiektu XVII) - na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...], obręb ewidencyjny nr [...] M. K., jednostka ewidencyjna 060601_1 K., ponieważ jego lokalizacja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K..

Uzasadniając to rozstrzygnięcie podniesiono, że w dniu 28 lutego 2018 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek M. G. złożony przez jego pełnomocnika A. K. o pozwolenie na budowę domu pogrzebowego (kategoria obiektu XVII) - na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...], obręb ewidencyjny nr [...] M. K., jednostka ewidencyjna 060601_1 K.. Do wniosku załączono 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokument pełnomocnictwa wraz z potwierdzeniem dokonania opłaty skarbowej. Postanowieniem z dnia 28 marca 2018 r. nałożono na pełnomocnika inwestora obowiązek usunięcia, w terminie do dnia 7 maja 2018 r., nieprawidłowości występujących w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej, tj.: wypełnionego we właściwy sposób oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (działka nr ew. [...]), wykazania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krasnegostawu, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 23 października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic [...] w [...] określając w sposób prawidłowy minimalną powierzchnię biologicznie czynną, maksymalną powierzchnię zabudowy oraz zgodnie z § 3 pkt 10 i 11 w/w planu wskazać przeznaczenie podstawowe i uzupełniające (w %): wykazać zgodność inwestycji z ustaleniami w/w planu zagospodarowania przestrzennego (§ 3 pkt 15), z którego wnika, iż przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć przedsięwzięcia, które nie powodują ponadnormatywnego oddziaływania w emisji substancji i energii oraz nie będące przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi, a zarazem prowadzona działalność swoim oddziaływaniem nie zakłóca ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem - w przedłożonym projekcie budowlanym brak informacji dotyczącej projektowanego domu pogrzebowego niezbędnej do oceny czy działalność inwestora nie zakłóci ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem (na fakt ten zwrócił uwagę również Wojewoda w treści decyzji z dnia 16 października 2017 r., znak: [...]). Pismem z dnia 3 kwietnia 2018 r. A. S., G. S. i F. S. złożyli uwagi i zastrzeżenia do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę domu pogrzebowego na działce nr ew. [...]. Wnieśli oni bowiem o uznanie ich jako właścicieli działki nr ew. [...] za strony niniejszego postępowania oraz odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Pismem z dnia 9 kwietnia 2018 r., organ I instancji zwrócił się do pełnomocnika inwestora z prośbą o ustosunkowanie się do uwag zawartych w piśmie p. A. S., p. G. S. i p. F. S., w terminie 14 dni od otrzymania tegoż pisma. W odpowiedzi, pismem z dnia 4 maja 2019 r., A. K. wskazał, iż sporna inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic [...] w [...]. Pełnomocnik inwestora nadmienił również, iż dom pogrzebowy należy kwalifikować jako usługi nieuciążliwe, ponieważ jego funkcjonowanie nie będzie zakłócać korzystania z działek sąsiednich zgodnie z przeznaczeniem. Teren działki, na której projektowana jest inwestycja jest ogrodzony, a nadto działalność domu pogrzebowego nie będzie generować ponadprzeciętnego dla okolicy hałasu. Przy piśmie z dnia 4 maja 2019 r. A. K. przedłożył uzupełnioną dokumentację projektową, stosownie do postanowienia z dnia 28 marca 2018 r. Pismem z dnia 9 maja 2018 r. Starosta [...], w związku z usunięciem nieprawidłowości w projekcie budowlanym, zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z przedłożoną dokumentacją oraz złożenia wniosków lub uwag, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Pismem z dnia 14 maja 2018 r. A. S., G. S. i F. S. podtrzymali w całości swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo, w ocenie w/w stron, całkowicie niezasadne jest stanowisko pełnomocnika inwestora w zakresie zaliczenia domu pogrzebowego do kategorii usług nieuciążliwych, albowiem planowana działalność znacznie przekracza zwyczajowo przyjęte godziny pracy. Pismem z dnia 17 maja 2018 r. E. G. przedstawiła swoje wnioski i uwagi w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domu pogrzebowego na działce nr ew. [...]. Wniosła o udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego w/w inwestycję.

W tym stanie faktycznym Starosta uznał, że zachodzi niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic [...] w [...]. W dacie orzekania na działce inwestora, na której zaplanowano budowę domu pogrzebowego brak jest przeznaczenia podstawowego terenu, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która obejmuje min. 51% powierzchni działki budowlanej. Z danych zawartych w projekcie wynika, że powierzchnia projektowanej zabudowy wynosi 465,09 m2 w tym: dom pogrzebowy - 227,48 m2; budynek mieszkalny (według odrębnego opracowania) - 115,51 m2; budynek garażowy (według odrębnego opracowania) - 44,1 m2; wiata gospodarcza (według odrębnego opracowania) - 80 m2; utwardzenie terenu - 573, 53 m2, zaś teren zielony obejmuje 604,38 m2. Wyliczenie dotyczące stosunku powierzchni mieszkaniowej nie zawierają danych dotyczących projektowanych powierzchni dojść, dojazdów i miejsc parkingowych. Końcowo autor projektu stwierdza jedynie, że powierzchnia projektowanego domu pogrzebowego jest mniejsza niż 49% powierzchni działki budowlanej. Analizując przedmiotową dokumentację organ I instancji stwierdził, że działka objęta inwestycją ma powierzchnię 1643 m2. Z § 28 pkt 2 lit. h planu wynika, że powierzchnia zabudowy powinna wynosić 40% powierzchni działki budowlanej, tj. 657,2 m2. Zgodnie z ustaleniami §3 pkt 10 i 11 planu z powierzchni tej należy przeznaczyć co najmniej 51% na funkcję podstawową (mieszkalną jednorodzinną), czyli 335,172 m2, natomiast funkcja uzupełniająca (usługi nieuciążliwe) nie może przekroczyć 49%, tj. 332, 028 m2. Obecnie powierzchnia budynku kubaturowego wynosi 227,48 m2, czyli 70,63% powierzchni przeznaczonej pod zabudowę uzupełniającą. Dodatkowo, w projekcie budowlanym brak jest informacji dotyczącej powierzchni dojść, dojazdów i miejsc parkingowych przeznaczonych pod usługi. Dokumentacja zawiera jedynie ogólną informację o powierzchni utwardzenia terenu na podbudowie nieprzepuszczalnej (573,53 m2). O niezgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem świadczą również informacje zawarte na rys. A-1 (projekt zagospodarowania działki) odnoszące się do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę uzupełniającą (775,17 m2). Ponadto nadal nie uzupełniono we właściwy sposób oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z pkt 1 postanowienia z dnia 28 marca 2018 r. a w projekcie budowlanym nie zawarto informacji, czy projektowana działalność nie zakłóci ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem (pkt 3 w/w postanowienia). W tym zakresie pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia 4 maja 2019 r. ograniczył się do ogólikowych wyjaśnień.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor reprezentowany przez r. pr. A. T.. Zarzucił zaskarżonej decyzji, że wydana została z naruszeniem art. 6 k.p.a. poprzez dowolne i wybiórcze zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego, nieuwzględnienie słusznego i prawnego interesu skarżącego oraz wprowadzanie ograniczeń w zakresie władztwa skarżącego nad nieruchomością, które nie wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K.; art. 7, 12 i 79a k.p.a. poprzez brak wnikliwego zbadania projektu budowlanego oraz nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, a przez to sformułowanie błędnych wniosków co do zawartości projektu budowlanego, co doprowadziło do nie uwzględnienia słusznego interesu skarżącego w sprawnym załatwieniu sprawy; art. 75, 76, 77 i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie wyjaśnień projektanta dotyczących zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także poprzez dowolne i wybiórcze odczytywanie zapisów tego planu w tym zakresie; art. 9 i 10 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego; art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i w konsekwencji odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego w sytuacji, gdy brak jest, w istniejącym stanie prawnym, podstaw do takiego stanowiska; § 27 pkt 2 lit. a, b i h oraz § 3 pkt 10 i 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic [...] w [...], poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami w/w planu; §3 pkt 15 planu, poprzez wadliwe przyjęcie jakoby planowana inwestycja stanowiła inwestycje szczególnie uciążliwą i przez to niezrozumiałe, niejasne i nieprecyzyjne odniesienie wskazanych zapisów do wymagań w zakresie przedłożenia przez inwestora dowodów potwierdzających spełnienie określonego w nim warunku; art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez zaniechanie wezwania wnioskodawcy do usunięcia w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym polegających na niezgodności funkcji przedmiotowego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawa budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy rzeczony projekt jest zgodny z zapisami miejscowego planu, nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, wskazanie w/w przepisów jako podstawy prawnej decyzji odmownej, podczas gdy podstawą takiej decyzji może być tylko art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlanego; art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uniemożliwienie skarżącemu korzystania z przysługujących mu praw do należącej do niego nieruchomości, bez podstawy wynikającej ku temu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co prowadzi do bezprawnego ograniczenia prawa własności oraz art. 22 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ograniczeniu wolności działalności gospodarczej skarżącego, które jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, w związku z brakiem zgody na budowę wnioskowanej inwestycji, który to zakaz nie znajduje oparcia w miejscowym planie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, orzeczenie co do istoty sprawny, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2018 r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zdaniem organu II stopnia z uwagi na fakt, że znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo udzielone przez inwestora A. K. zakazywało udzielania dalszych pełnomocnictw, udzielenie pełnomocnictwa substytucyjnego r. pr. A. T. było niedopuszczalne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie wnieśli M. G. reprezentowany przez r. pr. A. T. oraz E. G.. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt. II SA/Lu 854 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone postanowienie. W ocenie Sądu co najmniej przedwczesne było stanowisko organu II instancji co do konieczności stwierdzenia w tej sprawie niedopuszczalności odwołania. Gdy z odwołania wynika, że zostało ono wniesione w imieniu strony przez podmiot, w stosunku do którego istnieją wątpliwości co do skutecznego umocowania do reprezentowania, obowiązkiem organu jest podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do rozstrzygnięcia tych wątpliwości i ewentualnego usunięcia braków. Niewątpliwie zatem, jeśli organ odwoławczy stwierdził, że do odwołania, złożonego w imieniu M. G. nie dołączono pełnomocnictwa, które zawierało prawidłowe umocowanie do działania w jego imieniu, to obowiązkiem organu było wezwanie osoby występującej jako pełnomocnik do usunięcia tego braku w trybie art. 64 § 2 k.p.

Ponownie prowadząc postępowanie Wojewoda pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r. wezwał r. pr. A. T. do przedłożenia oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, z którego wynika umocowanie do złożenia odwołania w imieniu inwestora. Przy pismie z dnia 19 sierpnia 2019 r. inwestor przedłożył oryginał pełnomocnictwa z dnia 20 czerwca 2018 r. udzielonego A. K., które nie zakazywało udzielania dalszych pełnomocnictw. W ocenie Wojewody skutecznie usunięto braki odwołania złożonego przez r. pr. A. T. w imieniu inwestora.

Decyzją z dnia 4 września 2019 r., Nr [...] Wojewoda uchylił decyzję z dnia 1 czerwca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie wyjaśnił, że działka nr ew. [...] stosowanie do ustaleń m.p.z.p. znajduje się w całości na obszarze oznaczonym symbolem MN, U-6. Zgodnie z §28 pkt 1 m.p.z.p. podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MN,U-6 jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś przeznaczenie uzupełniające to usługi nieuciążliwe. Szczegółowe zasady zagospodarowania terenu MN, U-6 określa §28 pkt 2 m.p.z.p. Działka nr ew. [...] o powierzchni 1642 m2 może być zagospodarowana w następujący sposób. Zgodnie z §3 pkt 10 m.p.z.p. na przeznaczenie podstawowe, tj. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną przeznaczyć trzeba co najmniej 836,93 m2 (min. 51% powierzchni działki). Stosowanie do §3 pkt 11 m.p.z.p. na przeznaczenie uzupełniające tj. usługi nieuciążliwe można przeznaczyć nie więcej niż 805,07 m2 (maks. 49% powierzchni działki). Z ustaleń szczegółowych zawartych w §28 pkt 2 lit. h planu wynika, że maksymalna powierzchnia zabudowy powinna wynosić 40% powierzchni działki, tj. 657,2 m2. Zdaniem Wojewody wskazana powierzchnia, która może zostać przeznaczona pod zabudowę (40% powierzchni działki) dotyczy zabudowy przeznaczonej zarówno pod funkcję mieszkaniową, jak i usługi nieuciążliwe. Jak wynika z przedłożonego projektu budowlanego planowana powierzchnia zabudowy wynosi 465,09 m2, w tym dom pogrzebowy - 227,48 m2; budynek mieszkalny (według odrębnego opracowania) - 113,51 m2; budynek garażowy (według odrębnego opracowania) - 44,1 m2 oraz wiata gospodarcza (według odrębnego opracowania) - 80 m2. Oznacza to, że powierzchnia zabudowy wynosi 28,31% powierzchni działki (mniej niż 40%), a więc wbrew stanowisku Starosty [...] projektowana inwestycja nie narusza ustaleń §28 pkt 2 lit. h m.p.z.p. terenu położonego w rejonie ulic [...] w [...].

Wojewoda nie podzielił też stanowiska organu I instancji, jakoby przedłożony do zatwierdzenia projekt nie zawierał informacji na temat powierzchni dojść, dojazdów i miejsc parkingowych przeznaczonych pod usługi nieuciążliwe. Z załączonego do projektu budowlanego projektu zagospodarowania działki (część graficzna - rys. A-l) wynika, że całkowity teren przeznaczony pod funkcję uzupełniającą wynosi 775,17 m2. W ocenie organu II instancji projektant omyłkowo użył sformułowania "zabudowa uzupełniająca", gdyż oznaczona powierzchnia działki pod przeznaczenie uzupełniające, jakim są usługi nieuciążliwe, obejmuje również dojścia, dojazdy, miejsca parkingowe oraz teren zielony. Reasumując, powierzchnia działki przeznaczona pod funkcję uzupełniającą, która wynosi 775,17 m2 stanowi 47,18% powierzchni działki, zaś powierzchnia przeznaczona pod funkcję podstawową wynosi 867,83 m2, co z kolej stanowi 52,82% powierzchni działki.

Z tych powodów stwierdził, że sporna inwestycja zgodna jest z §3 pkt 10 i 11 m.p.z.p. obowiązującego planu miejscowego.

Budowa domu pogrzebowego nie narusza ustaleń § 28 pkt 2 lit. g m.p.z.p., stanowiącego, że minimalna powierzchnia biologicznie czynna w granicach działki budowlanej powinna wynosić 40% powierzchni działki budowlanej. W przedłożonej dokumentacji projektowej wskazano, że teren zielony obejmować będzie 604,38 m2. Co więcej z 573,53 m2 powierzchni utwardzonej płytami ażurowymi na podbudowie przepuszczalnej, obsianej trawą należy przeznaczyć 80% na powierzchnię biologicznie czynną, przy zastosowaniu wyrobu płyta geoSYSTEM G5 max, producent geoPRODUCT Sp. z o.o. (zgodnie ze wskazaniami producenta do powierzchni biologicznie czynnej należy zaliczyć 80% powierzchni płyty), co daje 458,82 m2. W sumie zaprojektowana powierzchnia biologicznie czynna wynosić będzie 1063,2 m2, tj. 64,71% powierzchni działki budowlanej.

Budowa domu pogrzebowego nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać lub mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w świetle postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Jak wynika z projektu budowlanego obiekt nie będzie w sposób ponadnormatywny emitować substancji i energii, albowiem odpady powstałe w czasie eksploatacji gromadzone będą w stosownych szczelnych pojemnikach, nieczystości płynne odprowadzane do gminnej kanalizacji sanitarnej, a ponadto obiekt nie będzie wyposażony w urządzenia wytwarzające drgania i hałas.

Działalność gospodarcza mająca być prowadzona w ramach planowanej inwestycji swoim oddziaływaniem nie zakłóci ponad przeciętną miarę korzystania z nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem. W ocenie Wojewody za wystarczające w tej materii należy uznać wyjaśnienia przedłożone przez pełnomocnika inwestora pismem z dnia 4 maja 2018 r. Wskazano tam, że teren działki, na której projektowana jest inwestycja jest ogrodzony, a nadto działalność domu pogrzebowego nie będzie generować ponadprzeciętnego dla okolicy hałasu. Dodatkowo, jak wynika z projektu budowlanego, zaprojektowano oddzielenie terenu prowadzonej działalności gospodarczej od działek sąsiednich zielenią izolacyjną. O uciążliwości działalności domu pogrzebowego ponad przeciętną miarę nie świadczą zaproponowane godziny otwarcia (dni powszechnie: 8.00- 18.00, dni wolne od pracy: 8.00-14.00). Według organu odwoławczego stan faktyczny sprawy uzasadnia stanowisko, że możliwe jest istnienie domu pogrzebowego na obszarze, gdzie stosownie do postanowień obowiązującego planu, podstawową funkcją terenu jest funkcja mieszkaniowa, zaś uzupełniającą usługi nieuciążliwe.

W ocenie Wojewoda projektowana inwestycja narusza natomiast §28 pkt 4 lit b w zw. z §9 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. Wprawdzie w części opisowej projektu zagospodarowania działki projektant stwierdza, że warunek planu dotyczący minimalnej liczy miejsc postojowych został spełniony, bowiem w obrębie działki zaprojektowano 6 miejsc postojowych (2 dla budynku mieszkalnego w dwustanowiskowym garażu, 4 dla budynku usługowego), to z części graficznej projektu zagospodarowania działki wynika, iż na terenie działki przeznaczonej pod zabudowę uzupełniającą zaprojektowano tylko 2 miejsca postojowe, zaś na terenie przeznaczonym pod funkcję mieszkaniową 4 miejsca postojowe. Wszystkie miejsca postojowe dla budynku usługowego winny być natomiast zaprojektowane w części działki, którą inwestor planuje przeznaczyć pod funkcję uzupełniającą terenu (usługi nieuciążliwe). Ponadto wątpliwości budzi sposób lokalizacji miejsc postojowych w części działki przeznaczonej pod funkcję mieszkaniową, który w rzeczywistości będzie uniemożliwiał korzystanie ze wszystkich miejsc postojowych jednocześnie. Jak wynika z części graficznej projektu zagospodarowania działki (rys. A-1) zewnętrzne miejsca postojowe zaprojektowano w odległości jednego metra od wjazdu do budynku garażowego, gdzie zlokalizowano kolejne 2 miejsca postojowe. Analizując projekt budowlany organ I instancji nie zwrócił uwagi na w/w niezgodność, do której usunięcia inwestor powinien zostać wezwany w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Konieczne jest zatem przekazanie sprawy Staroście Krasnostawskiemu do ponownego rozpatrzenia. Niezbędne jest bowiem wydanie na podstawie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane postanowienia zobowiązującego inwestora do usunięcia nieprawidłowości, co przesądza o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie od decyzji organu odwoławczego wniosła G. S.. Zażądała w nim uchylenia zaskarżonej decyzji. W jego uzasadnieniu wyjaśniła, że dom pogrzebowy jest tożsamy z zakładem pogrzebowym. Usługi prowadzone w ramach zakładu pogrzebowego będą więc koegzystowały z funkcją mieszkaniową działek sąsiednich. O ile działalność biurowa związana z organizacją pochówków nie jest uciążliwa dla realizacji funkcji mieszkaniowej to już balsamowanie zwłok i przechowywanie ich do momentu pogrzebu, czy kremacja zwłok może stwarzać istotne niedogodności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, zwłaszcza w sferze emocjonalno – psychicznej. Prawdopodobnie planowana na działce nr ewid. [...] inwestycja wiązać się będzie z koniecznością przechowywania zwłok w chłodniach, ich balsamowaniem, co wiązać się będzie z usuwaniem krwi ze zwłok i zastępowaniu jej płynami konserwującymi. Projekt zaś nie precyzuje czy projektowana inwestycja obejmuje szerokie pojęcie działalności domu pogrzebowego, czy też wąskie. Ponadto zgodnie z art. 144 k.c. właściciel nieruchomości ma zagwarantowane wykonywanie swojego prawa własności bez konieczności znoszenia działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Budowa i następnie działalność domu pogrzebowego wiązać się będzie dla nieruchomości sąsiednich z koniecznością znoszenia immisji niematerialnych, co wpływać będzie na dobro innych osób. Na gruncie unormowania art. 24 k.c. prawo do zachowania nietykalności mieszkania oznacza również prawo do ochrony przed bezprawnym wtargnięciem w sferę określonego stanu psychicznego i emocjonalnego, jaki daje każdemu człowiekowi poczucie bezpieczeństwa i niezakłóconego posiadania miejsca, w którym koncentruje swoje istotne sprawy życiowe i chroni swoją prywatność. Dobrem osobisty jest bowiem nietykalność mieszkania w sferze psychologicznej. Prawo do odpoczynku i poczucia bezpieczeństwa stanowi powszechnie uznane wartości dopełniające treść prawa osobistego określonego jako nietykalność mieszkania. Osoby zamieszkujące obok domu pogrzebowego mimo swojej woli będą świadkami rytuałów pogrzebowych. To będzie negatywnie wpływało na ich przeżycia emocjonalne. Częste konfrontowanie ze śmiercią, rozpaczą i cierpieniem utrudniało będzie przeżywanie radości dnia codziennego, zarówno w gronie rodzinnym jak i w gronie znajomych. Dlatego chronić należy prawo tych osób przed tego rodzaju wtargnięciem w sferę ich stanu psychicznego i emocjonalnego.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i odnosząc się do zarzutów sprzeciwu, wniósł o jego oddalenie jako niezasadnego.

Pismem z dnia 28 stycznia 2020 r. skarżąca uzupełniła zarzuty i wywody sprzeciwu. Przytoczyła w nim argumenty wskazujące na wadliwość dokonanej przez organ odwoławczy wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa m.p.z.p. odnoszących się do usytuowania planowanej inwestycji na obszarze, gdzie podstawową funkcją terenu jest funkcja mieszkalna, zaś uzupełniającą usługowa.

Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu z dokumentów a mianowicie z dołączonego do wniosku projektu zagospodarowania działki z dnia 28 lutego 2018 r. oraz projektu zagospodarowania działki z dnia 25 listopada 2019 r. W wywodach wniosku wykazała zasadność przeprowadzenia wnioskowanych dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie jest zasadny. Stosownie do unormowania art. 1 §2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a.").W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 §2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c §4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b §3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d §1). Zgodnie zaś z nowym art. 151a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 §2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 §2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. LEX nr 2745364.). Nadto, zakres rozpoznania sprawy nie może obejmować oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b §3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3238/19, LEX nr 2737292).

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 §2 k.p.a. Stanowi on, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kontrola zgodności z prawem decyzji zaskarżonej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

W ocenie organu odwoławczego decyzja z dnia 1 czerwca 2018 r. wydana została z naruszeniem §28 pkt 4 lit b w zw. z §9 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 23 października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic [...] w [...] ([...]). Nie wyjaśniono bowiem, czy projekt budowalny spełnia wymóg dyspozycji normy wynikającej z §28 pkt 4 lit b w zw. z §9 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p. (z zestawienia brzmienia zacytowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji §9 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. z brzmieniem §9 ust. 2 wynika, że w uzasadnieniu omyłkowo podano pkt 1, gdy w istocie powinien to być pkt 4, ten bowiem cytuje się w uzasadnieniu). Norma ta nakazuje, aby dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MN,U-6, czyli terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi nieuciążliwych oraz usługi (a zatem i dla działki nr ewid. [...]), minimalna liczba miejsc postojowych dla samochodów w przypadku obiektów usługowych innych niż przeznaczonych na usługi gastronomiczne oraz lokali usługowych stanowiących funkcję uzupełniającą wynosiła minimum 2 miejsca postojowe na każde 100 m2 powierzchni użytkowej lokali użytkowych. Przy czym z §9 ust. 2 pkt 5 m.p.z.p. wynika, że potrzeby parkingowe należy realizować w granicach działki budowlanej zaś z punktu drugiego ustępu 2 tego paragrafu, iż dla nowoprojektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej powinno się zapewnić minimum 2 miejsca postojowe na jeden lokal mieszkalny. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że planowana powierzchnia zabudowy domu pogrzebowego wynosi 227,48 m2. Zgodnie z §28 ust. 2 m.p.z.p. podstawową funkcją terenu działki nr ewid. [...] jest funkcja mieszkaniowa zaś funkcja usługowa ma charakter uzupełniający. Zatem budynek domu pogrzebowego pełnił będzie funkcję uzupełniającą. Tym samym biorąc pod uwagę unormowanie §9 ust. 2 pkt 4 oraz powierzchnię zabudowy domu pogrzebowego, w związku z jego wzniesieniem, inwestor powinien zapewnić na działce nr ewid. [...], w jej części objętej zabudową uzupełniającą, 4 miejsca postojowe. Na działce tej planuje się również wzniesienie budynku mieszkalnego o powierzchni 113,51 m2, co biorąc pod uwagę unormowanie §9 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. oznacza obowiązek zapewnienia dodatkowo minimum dwóch miejsc postojowych. Ogółem zatem na działce nr ewid. [...] zaprojektowane powinny być miejsca postojowe w liczbie 6, cztery na terenie objętym zabudową pełniącą funkcję uzupełniającą i dwa na terenie objętym zabudową pełniącą funkcję podstawową. Takie rozplanowanie usytuowania miejsc postojowych wynika z brzmienia §9 ust. 2 pkt 2 i 4 m.p.z.p. Stanowi on bowiem, że miejsca postojowe w określonej liczbie zapewnia się dla nowoprojektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (pkt. 1) i dla pozostałych obiektów usługowych oraz lokali usługowych stanowiących funkcję uzupełniającą (pkt. 2). Natomiast z części graficznej projektu, mapy do celów projektowych wykonanej w skali 1:500 stanowiącej rysunek A – 1 wynika, że na terenie działki przeznaczonej pod przeznaczenie uzupełniające zaprojektowano tylko 2 miejsca postojowe (przy budynku usługowym – domu pogrzebowym), zaś na terenie przeznaczonym pod funkcję mieszkaniową 4 miejsca postojowe (dwa miejsca przy budynku mieszkalnym oraz dwa stanowiska w budynku garażowym, według odrębnego opracowania). Usytuowanie to nie realizuje dyspozycji normy wynikającej z §28 pkt 4 lit b w zw. z §9 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. i z tego powodu przyjąć należy, że w zakresie usytuowania miejsc postojowych przedłożony przez inwestora projekt jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego między innymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. W razie zaś stwierdzenia naruszeń, między innymi w zakresie zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Zatem w sprawach o pozwolenie na budowę samo ujawnienie niezgodności z prawem nie stanowi wystarczającej podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W sytuacji ujawnienia stwierdzonych nieprawidłowości organ architektoniczno-budowlany w pierwszej kolejności obowiązany jest wezwać inwestora do ich usunięcia. Dopiero niewykonanie tego obowiązku przez inwestora może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Nie można więc aktualnie wykluczyć, że po poprawieniu projektu budowlanego w zakresie rozplanowania usytuowania miejsc postojowych inwestor uzyska pozwolenie na budowę. Z uwagi na unormowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego rozplanowanie usytuowania miejsc parkingowych w przypadku projektu budowlanego spornej inwestycji jest zagadnieniem w sposób istotny wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy. Wykluczone było więc zastosowanie przez organ odwoławczy unormowania art. 136 k.p.a. Zatem organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 §2 k.p.a., co przesądza o oddalenia sprzeciwu.

Sprzeciw o decyzji służy jedynie weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jest zatem odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia. Inicjuje kontrolę sądową działania organu drugiej instancji w ograniczonym zakresie, wykluczającym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kontrola ta nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy. Sformułowanie takich wniosków byłoby bowiem przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., które legły u podstaw wydania kontrolowanej decyzji. Dlatego też w niniejszej sprawie Sąd nie może się odnieść do zarzutów sprzeciwu dotyczących legalności usytuowania planowanej inwestycji na obszarze, gdzie podstawową funkcją terenu jest funkcja mieszkalna, zaś uzupełniającą usługowa. Zarzuty te bowiem kwestionują nie prawnoproceduralną trafność zaskarżonej decyzji, ale w całości kwestionują usytuowanie spornej inwestycji.

Odnośnie wniosku dowodowego podkreślić należy, że stosownie do art. 106 §3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Stwierdzone uchybienia organu I instancji oraz obowiązki jakie w związku z tym na organ ten nakładają przepisy Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zbędnym czynią prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z przedłożonych projektów zagospodarowania działki nr ewid. [...].

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 151a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił sprzeciw.