Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4934/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.21 ust.6 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art.2, art.32 ust.1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.145bpar.1 pkt 1 lit.a, art.188, art.203 pkt.1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1077/20 w sprawie ze skargi M.R. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 10 marca 2020 r. nr BP-DZ.410.18.2020/2 w przedmiocie odmowy przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w P. z 30 stycznia 2020 r. nr OP-DZ.4300.286.2018/8; II. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego M.R. kwotę 1000 (jeden tysiąc) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 grudnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 1077/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") - oddalił skargę M.R. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] marca 2020 r. w przedmiocie odmowy przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

Jak wynika z akt sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w P. decyzją z [...] stycznia 2020 r., działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") i art. 24 ust. 1, art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i ust. 6 pkt 4 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.; dalej "ustawa o zakwaterowaniu") odmówił skarżącemu przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

W wyniku wniesionego odwołania Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z [...] marca 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2308 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że skoro skarżący otrzymał już raz pomoc na cele mieszkaniowe w ramach służby pełnionej w Policji to nie może ubiegać się ponownie o przyznanie środków na realizację tego samego zamierzenia po zmianie formacji, bowiem sprzeciwia się temu dokonana w oparciu o wykładnię systemową i celowością analiza przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. W rozpoznawanej sprawie Sąd meriti, co do zasady podzielił zapatrywania i ocenę prawną, jakiej dokonał Prezes AMW w zaskarżonej decyzji. Przyznanie bowiem pomocy zarówno na podstawie ustawy o zakwaterowaniu, jak również ustawy o Policji ma na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy i ich rodzin, które to potrzeby w przypadku skarżącego zostały zaspokojone.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy w sposób prawidłowy odkodował normę prawną płynącą z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, która określając cezurę czasową do "31 grudnia 1995 r." miała także na uwadze jej późniejsze zmiany przez zastąpienie pomocy finansowej ekwiwalentem pieniężnym za rezygnację z kwatery. Z kolei następna nowelizacja z 2004 r. rezygnowała z wypłaty ekwiwalentu na rzecz odprawy mieszkaniowej, która przysługiwała żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. Natomiast wedle WSA prawo do pomocy państwa funkcjonariuszom Policji wynikało zaś z ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2011 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. z 2013 r., poz. 864 ze zm.), w których również przewidziano ograniczenia w uzyskaniu pomocy.

Zwrócono także uwagę na kategoryczność użytego w przywołanym przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu zwrotu "nie przysługuje prawo do zakwaterowania", jak również na ogólne określenie przez ustawodawcę przesłanek negatywnych realizacji prawa do zakwaterowania, który w powiązaniu z systemową, celowością i funkcjonalną jego wykładnią wykluczył możliwość otrzymania wsparcia na cele mieszkaniowe przez skarżącego. Na potwierdzenie powyższego przywołany został także wyrok wydany przez NSA 27 listopada 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1418/18. Analiza powołanego orzeczenia i dokonana na jego podstawie wykładnia funkcjonalna art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu ma wykluczać możliwość parokrotnego korzystania z pomocy państwa przez podmiot, który skorzystał z tej pomocy w ramach pełnienia służby w formacji mundurowej innej niż siły zbrojne.

Jak wyjaśnił to Sąd meriti pomoc na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, dla osób pełniących służbę w formacjach mundurowych jest świadczona przez państwo zasadniczo w dwóch formach: wsparcia przy uzyskaniu własnego lokalu albo pomocy przy korzystaniu z lokalu cudzego. Istnieje więc alternatywa i skorzystanie z jednej formy pomocy zamyka możliwość uzyskania innej. Z uwagi na okoliczność, że dane reguły są analogiczne w różnych służbach mundurowych zmiana rodzaju formacji nie może mieć wpływu na możliwość skorzystania z alternatywnych form pomocy, przewidzianej dla wszystkich funkcjonariuszy służb mundurowych. Oceny takiej nie zmienia także fakt, że pomoc przewidziana dla żołnierzy i funkcjonariuszy Policji w ramach poszczególnych form wsparcia nie jest jednak identyczna, co musi uwzględniać osoba decydująca się na zmianę rodzaju służby. Powyższe założenia ma potwierdzać wykładnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 lutego 1997 r., sygn. akt P 4/96.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się także naruszenia przez Prezesa AMW zasad określonych przepisami k.p.a., albowiem organ zgromadził w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy materiał dowodowy i prawidłowo dokonał też jego oceny.

Nie mogła także mieć charakteru wiążącego opinia prawna z 13 listopada 2018 r. na którą powołał się skarżący, ponieważ tego typu dokument nie może narzucać treści i kierunku rozstrzygnięcia w sprawie. Z kolei zawiadomienie Dyrektora OR AMW z 7 lutego 2019 r. informujące o umieszczeniu żołnierza (skarżącego) na wykazie żołnierzy zawodowych do wypłaty świadczenia mieszkaniowego jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną, zatem i ono nie mogło rzutować na treść zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej, zaskarżonemu wyrokowi Sądu pierwszej instancji, skarżący zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, a to: art. 21 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 21 ust. 1 i 4 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sytuacji, gdy literalne brzmienie przepisu, nie budząc żadnych wątpliwości, wskazując, iż prawo do zakwaterowania nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek otrzymali pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r, na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 mają 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992 r, poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Sąd przyjmuje, iż uprawnione jest stosowanie do w/w przepisu wykładni systemowej i celowościowej prowadzące do stwierdzenia, iż "w/w przepis znajdzie zastosowanie, gdy Skarb Państwa udzielił już raz pomocy finansowej, która przyczyniła się do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych konkretnej osoby, bez względu na to jaki mundur przywdziała w związku z wykonywaniem służby na rzecz Państwa po udzieleniu w/w pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych", co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionych i błędnych wniosków, iż skoro skarżący skorzystał już z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie ustawy o Policji z dnia 6.04.1990 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), to traci uprawnienia podstawowe, o których mowa w art. 21 ust. 1 skutkujące oddaleniem skargi;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 in principio k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2.04.1997 r. poprzez wydanie wyroku sprzecznego z prawem, pozostawiającego w obrocie prawnym decyzję wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co narusza zasadę praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do państwa.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej, przytoczone wyżej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku reformatoryjnego uwzględniającego niniejszą skargę, jeśli NSA uzna, że zachodzą ku temu przesłanki - na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a nadto zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych. Ponadto na skutek zobowiązania Sądu, skarżący oświadczył, iż domaga się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna rozpoznawana w granicach podniesionych zarzutów zasługuje na uwzględnienie.

Analiza przedmiotowej sprawy, a zarazem jej istota dotyczy wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu i sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącemu, jako żołnierzowi zawodowemu służby kontraktowej, który pełniąc uprzednio służbę w Policji otrzymał w ramach tejże służby pomoc finansową z przeznaczeniem na uzyskanie lokalu mieszkalnego, którą częściowo zwrócił, przysługuje prawo do zakwaterowania realizowane w jednej z form wynikających z art. 21 ust. 2 pkt 1 – 3 ustawy o zakwaterowaniu. Przy czym w niniejszym przypadku chodzi o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy).

Słowem wstępu do dalszych rozważań należy zauważyć, że podobne przypadki do analizowanego problemu prawnego były już przedmiotem rozstrzygnięć wydawanych przez NSA, m.in. w wyrokach: z 21 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 4321/21; z 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3338/21; z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3501/21; z 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4247/21; z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4648/21; z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 6431/21; z 17 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4678/21; z 1 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2271/21; z 5 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2574/21; z 16 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2690/21; z 24 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2942/21 (wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, co do zasady w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyżej powołanych orzeczeniach. To z kolei prowadzi do wniosku, że ocena prawna dokonana przez Sąd pierwszej instancji była wadliwa.

Przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu stanowi, że "żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych".

Należy zauważyć, że katalog negatywnych przesłanek wyłączających dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania został w sposób wyczerpujący określony w sygnalizowanym art. 21 ust. 6 in extenso ustawy o zakwaterowaniu. W sytuacji określonej przepisem art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy chodzi wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw. Zdaniem składu orzekającego treść nadmienionego wyżej przepisu nie daje podstaw do zastosowania wykładni rozszerzającej ograniczenia w zakresie prawa żołnierza do zakwaterowania, a wynikającego z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, poza zakres precyzyjnie określony w art. 21 ust. 6 tejże ustawy. Prowadziłoby to do nieuprawnionego rozszerzenia wyjątków od zasady i byłoby jednocześnie niezgodne z dyrektywą wykładni językowej exceptiones non sunt extendandae (wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco).

Wprawdzie zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w procesie wykładni nie powinno się całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej danego przepisu na którą to okoliczność organ się powołuje. Możliwa jest bowiem hipotetyczna sytuacja, wskazująca że sens przepisu okaże się wątpliwy w konfrontacji z innymi przepisami lub też jeżeli weźmie się pod uwagę całościowy, ogólny sens regulacji prawnej. Jest to istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, Zasady Wykładni Prawa, Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z: 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Mimo to w ocenie składu orzekającego względy celowościowe zostały wykorzystane przez organ w sposób wadliwy i doprowadziły do rezultatu sprzecznego z pełną (literalną, celowościową i systemową) wykładnią tego przepisu, która winna zostać zastosowana w sprawie. Należy przypomnieć, iż wykładnię systemową stosuje się w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie rozwiewa wątpliwości co do znaczenia danej normy bądź należy od niej odstąpić (gdyż np. prowadzi do absurdu lub wykrycia oczywistego błędu legislacyjnego). Z kolei wykładnię funkcjonalną (celowościową) stosuje się w sytuacji, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa, okażą się w danym przypadku niewystarczające. Taka sytuacja uzasadniająca zastosowanie wykładni systemowej lub celowościowej na gruncie niniejszej sprawy nie miała miejsca.

Prezes AMW, powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu wyjaśnił, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasady równości i sprawiedliwości społecznej wynikające z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP. W swej argumentacji oparł się zatem jedynie na ogólnym celu ustawy – zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny i posiłkował się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Taką argumentację uznać należy za nieprawidłową. Organ drugiej instancji nie odniósł się bowiem do przeprowadzonej, a budzącej wątpliwość, wykładni językowej, lecz do jasnej treści samego przepisu. Stosował zatem wykładnię celowościową wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.

Podobnie prezentuje się sytuacja względem przywołanego przez organ odwoławczy orzeczenia WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 690/19, a także innych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, które miałyby potwierdzać słuszność stanowiska organu oraz wątpliwości w zakresie interpretacji art. 21 ust 6 ustawy o zakwaterowaniu. W ramach przeprowadzonej przez NSA kontroli wydanych orzeczeń wskutek złożenia skarg kasacyjnych zostały one uchylone wraz z poprzedzającymi je decyzjami organów obu instancji (vide przywołane już na wstępie rozważań prawnych wyroki NSA: z 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3338/21; z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3501/21; z 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4247/21; z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4648/21; z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 6431/21; z 17 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4678/21; z 1 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2271/21; z 5 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2574/21; z 16 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2690/21; z 24 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2942/21).

Pozostając przy tej materii należy zauważyć, że z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, iż wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2014 r., sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (zob. L. Garlicki [w]: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania [w]: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej.

Tym samym w ramach prawnie relewantnej cechy – bycia żołnierzem – każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przepisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. Ponownie podkreślić trzeba, że w realiach zaistniałego stanu faktycznego skarżący nie chce po raz drugi skorzystać z prawa pomocy mieszkaniowej w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów.

Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (szczególnym traktowaniu) żołnierzy, którzy przeszli z innych formacji mundurowych w stosunku do innych żołnierzy (o ich dyskryminacji). W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 32 ust. 1, ani art. 2 Konstytucji RP.

Co więcej, stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji zaprezentował błędne zapatrywania na poruszaną kwestię, posiłkując się dodatkowo wyrokiem NSA z 17 listopada 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1418/18. Okoliczności faktyczne przywołanej sprawy dotyczyły wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, gdzie ogólne sformułowanie w przepisie tym zawarte pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie wyłączenia nim określonego, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie. Niemniej jednak taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.

Podkreślenia przy tym wymaga, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji "poprawiania" przepisów ustawy we własnym zakresie, przez nadanie im innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej rozstrzygając o prawach obywatela są zobligowane podejmować decyzje w oparciu o wyraźną podstawę prawną przewidzianą w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. W konsekwencji nie sposób przyjąć, aby ustawodawcy w tym przepisie chodziło o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc, np. policjantom, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tylko tę ustawę). Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Zauważyć należy, że obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu była już wielokrotnie nowelizowana. To ustawodawca, który ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 tejże ustawy, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Zawarty w art. 21 ust. 6 ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierzowi zawodowemu nie został poszerzony lub zmieniony przez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową na cele związane z zakwaterowaniem. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1, 4 oraz ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu – jest zasadny.

Jako niezasadny należało natomiast ocenić drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa procesowego oraz przepisów k.p.a. W sprawie nie doszło do naruszeń, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ stan faktyczny, co do zasady nie był kwestionowany.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.