Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 116/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 2, art. 20, art. 21 ust.1 pkt 1, art. 87 ust. 1 pkt 2a i art. 92a ust. 1, lp. 2.1.1. załącznika nr 3,
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Go 622/19 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 14 listopada 2019 r., sygn. II SA/Go 622/19 oddalił skargę Z.D. (dalej: skarżący, strona, przedsiębiorca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 3 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 26 marca 2019 r. na punkcie kontrolnym na drodze krajowej nr [...] w S. - [...] inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego (dalej: ITD) przeprowadzili kontrolę drogową autobusu marki MERCEDES - BENZ o nr rej. [...] kierowanego przez pracownika firmy Z. Pojazdem wykonywany był międzynarodowy przewóz drogowy osób - przewóz pracowników na trasie Polska - Niemcy. Podczas kontroli kierujący okazał: licencję nr [...] na wykonywanie międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób wydaną na rzecz przedsiębiorcy, dowód rejestracyjny autobusu oraz książkę nr [...] z formularzami przejazdu, w tym także obejmującym dzień kontroli, z K. do G. i z powrotem. Kierowca oświadczył, że takie przewozy wykonywane są codziennie, z tego samego miejsca w K. do miejsca docelowego w G. (Niemcy), dokąd są przewożeni pracownicy. Kierowca okazał zeszyt, w którym każdy z pasażerów wpisywał się z imienia i nazwiska. Kontrolujący uznali, że był wykonywany międzynarodowy przewóz regularny specjalny bez wymaganego zezwolenia. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole.

Po przeprowadzeniu postępowania Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: LWITD) decyzją z 29 kwietnia 2019 r. nałożył na stronę karę pieniężną 8.000 zł za naruszenie z lp. 2.1.1. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58 z późn. zm.; dalej jako u.t.d.), tj. wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego pozwolenia.

Po rozpatrzeniu odwołania GITD zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W oparciu o treść art. 18 ust. 1 pkt 2, art. 20, art. 21 ust.1 pkt 1 oraz art. 87 ust. 1 pkt 2a i art. 92a ust. 1 u.t.d., uznał, że przewozy wykonywane przez stronę spełniają przesłanki przewozu regularnego specjalnego, ponieważ codziennie (cyklicznie) mniej więcej w stałych godzinach, na ustalonej trasie byli przewożeni pracownicy do zakładu pracy. Podkreślił, że przewóz regularny specjalny nie ma charakteru publicznego i nie ma podstaw, aby do tego przewozu odnosić wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania. Dlatego strona powinna była w dniu kontroli posiadać zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, którego nie posiadała. Także przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 1073/2009 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarem i autobusem i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz. U. UE z 14.11.2009 r. L.300/88; dalej: rozporządzenie 1073/2009) uznają przewozy pracowników za typowy przykład przewozów regularnych specjalnych. Wyjaśnił GITD, że przez okazjonalne zmiany godzin przejazdu takie przewozy nie tracą charakteru regularności. Obok przewozów regularnych specjalnych można także wykonywać przewozy okazjonalne.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie wykazywał przesłanek, które pozwalałyby na zastosowanie art. 92c u.t.d, gdyż brak wpływu i niemożliwość przewidzenia naruszenia muszą realnie zaistnieć.

Za niezasadne GITD uznał argumentu strony, że nieregularność kontrolowanego przewozu potwierdzają dane cyfrowe z tachografu kontrolowanego autobusu, gdyż na karcie kierowcy, czy też danych w tachografie cyfrowym autobusu nie znajdują się informacje dotyczące charakteru przewozu, lecz jedynie trasy, godzin przejazdu i stanu licznika pojazdu i dane te nie mogły stanowić dowodu na wykonywanie przez stronę przewozu o charakterze nieregularnym. Natomiast treść zeznań kierowcy, jak i pasażerki nie budziły wątpliwości co do ich wiarygodności. Nie zgodził się GITD, że kierowca został zmanipulowany przez kontrolujących. Mógł odmówić podpisania protokołu z zeznań, jak i mógł wnieść do niego zastrzeżenia.

W ocenie GITD postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi przedsiębiorcy na powyższą decyzję, powołanym wyrokiem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), uznając skargę za niezasadną, oddalił ją.

Wskazał, że bezsporne było, że skarżący nie posiadał zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego, a kontrolowany przewóz posiadał wszystkie cechy charakterystyczne dla przewozu regularnego specjalnego, mając na uwadze definicje z art. 4 pkt 7 i 9 u.t.d. Skarżący bowiem wykonywał przewozy codziennie (cyklicznie), pracowników zakładu I., na określonej trasie (z K. do G. i z powrotem) i mniej więcej w stałych godzinach. Nie zmieniała charakteru przewozu, podnoszona przez skarżącego, okoliczność, że czasami kierowca, zabierał po drodze innych pasażerów. Nie powodowała ona, że przewóz nabierał charakteru przewozu okazjonalnego w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. Również bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawała kwestia nie badana przez organ a dotycząca danych z tachografu kontrolowanego pojazdu. Słusznie bowiem uznał organ, że na karcie kierowcy czy danych w tachografie cyfrowym pojazdu nie znajdują się informacje dotyczące charakteru przewozu lecz jedynie przejechanej przez pojazd drogi, godzin przejazdu i stanu licznika pojazdu oraz aktywności kierowcy, czyli okresów jego jazdy.

W tej sytuacji, na mocy art. 18 ust. 1 u.t.d. skarżący powinien był posiadać zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Natomiast wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia podlegało karze 8.000 zł na mocy l.p. 2.1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. i art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d.

Zdaniem WSA, wbrew zarzutom skarżącego, nie doszło do naruszenia ani prawa materialnego - art. 18 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9 u.t.d., ani art. 7 k.p.a.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się strona i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając orzeczeniu naruszenie:

1. prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

- art. 4 pkt 9 u.t.d. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonywany przez skarżącego przewóz stanowił przewóz regularny specjalny,

- art. 18 ust. 1 u.t.d. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonywany przez skarżącego w dniu 26 marca 2019 r. transport drogowy wymagał zezwolenia specjalnego w sytuacji, gdy dogłębna analiza stanu faktycznego oraz obowiązujących w tej materii przepisów prawa pozwala na przyjęcie, że zezwolenia takie w niniejszej sprawie nie było wymagane, bowiem w istocie był to przewóz okazjonalny;

- art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w imieniu skarżącego nie był wykonywany okazjonalny przewóz osób;

- art. 18 ust. 3 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie;

2. przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi, a to wskazywanych przez skarżącego naruszeń przepisów:

▪ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z ; dalej: k.p.a.) poprzez nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez stronę, mimo że okoliczności faktyczne ustalone na podstawie danych z tachografu miały istotne znaczenie dla sprawy,

▪ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji GITD z 3 lipca 2019 r. w sytuacji, gdy organ zobligowany był na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z uwagi na zebrany w sprawie materiał dowodowy, a naruszenie to miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnosił o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu powołał argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 25 stycznia 2023 r., na mocy art. 15zzs4 ust. 3 (Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów) w zw. z ust. 1 (W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późn. zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w dniu 10 marca 2023r., o czym zawiadomiono strony. Żadna ze stron, prawidłowo zawiadomiona, nie zgłaszała, aby nie wystąpiły przesłanki, które zadecydowały o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży więc obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z 26 marca 2014r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2012r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).

Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający NSA uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego.

Należy podnieść, że autor skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powiązał z uchybieniem art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającym na nierozpatrzeniu wszystkich zarzutów skargi podnoszących naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wielokrotnie wypowiadał się już odnośnie kwestii prawidłowej konstrukcji zarzutu podnoszącego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Ustawodawca w powołanym przepisie określił niezbędne elementy uzasadnienia, jak: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie dotyczącym tej problematyki przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., z. 3, poz. 39; wyroki NSA z: 17 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 1804/21; 10 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1439/17; 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 908/22; 28 września 2010 r. sygn. akt II OSK 992/09) Uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Taka ocena jest niezbędna dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd wojewódzki tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna czy uniemożliwia jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu.

W niniejszej sprawie, zdaniem składu orzekającego, uzasadnienie WSA sporządzone zostało w sposób prawidłowy, zawiera odniesienie się do istotnych elementów stanu faktycznego oraz ocenę prawną, wymaganą tym przepisem (inna sprawa, czy może ona zyskać akceptację, ale ta kwestia nie może podlegać ocenie w ramach omawianego zarzutu). W opinii Sądu odwoławczego, tego rodzaju zarzutami, jak postawione, autor skargi kasacyjnej zmierzał do podważenia nie tyle jakości uzasadnienia, które miałoby powodować brak możliwości dokonania kontroli instancyjnej, a oceny i końcowe konkluzje WSA w sprawie, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym skarżący kwestionował stanowisko WSA co do przeprowadzonych i nieprzeprowadzonych przez organy dowodów, a w konsekwencji ocenę ustaleń faktycznych organów. Natomiast w ramach zarzutu uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować można jedynie "techniczną kompletność" uzasadnienia, nie zaś prawidłowość merytoryczną, czyli twierdzenia i wnioski sądu I instancji w zakresie poprawności stosowania przepisów procesowych i materialnych. Wszelkie naruszenia w tym obszarze, jakich mógł się dopuścić WSA, należałoby zwalczać zarzutami opartymi na właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., a nie jako naruszenia formalnych warunków uzasadnienia (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1399/21 i II GSK 958/19; 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I FSK 658/20; 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 3458/17).

Brak odniesienia się Sądu I instancji do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, jeżeli to pominięcie dotyczy zarzutów i argumentów, nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy. Do skarżącego kasacyjnie należy wykazanie istotnego wpływu na wynik sprawy pominiętych zarzutów, w myśl art. 183 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17; 2 grudnia 2022r. sygn. akt II OSK 3963/19).

Wywody Sądu I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawierają stanowisko wobec wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze na decyzję GITD. Okoliczność, że skład orzekający nie wskazał w niektórych przypadkach wprost, do których zarzutów się odnosi, nie oznacza, że uzasadnienie wyroku należało uznać za wadliwe. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji. Wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać ocenione całościowo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20; 23 lutego 2023, sygn. akt I OSK 2893/19). Odnosi się to kwestii braku wskazania wprost, że decyzja GITD nie naruszała art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wiązał z nieprzeprowadzeniem dowodu z odczytu danych z tachografu i karty kierowcy oraz uzupełniającego przesłuchania kierowcy czyli nieprzeprowadzeniem wyczerpującego postępowania dowodowego, co także zostało podniesione w ramach zarzutu skargi - naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a., do którego wprost się WSA odniósł, uznając za prawidłowe przesłuchanie kierowcy w charakterze świadka podczas kontroli drogowej (s. 6-7 uzasadnienia) oraz stanowisko organów, że nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niezbadanie danych z tachografu (s. 8 uzasadnienia). W konsekwencji zdaniem WSA nie doszło naruszenia art. 7 k.p.a.; został zebrany przez organy wyczerpujący materiał dowodowy i dokonano jego wszechstronnej analizy (s. 8 uzasadnienia).

Jak już podniesiono, kwestionowanie prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego i oceny nie dokonuje się poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z powyższych względów zarzut ujęty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

W tej sytuacji ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny nie został skutecznie podważony.

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej. Mimo że w zarzutach sformułowanych w tiret pierwsze, drugie, trzecie skarżący podnosił błędną wykładnię art. 4 pkt 9, art. 18 ust. 1 i art. 4 pkt 11 u.t.d., to w rzeczywistości zgłaszał zarzut niewłaściwego zastosowania wspomnianych uregulowań. Przede wszystkim wiązał naruszenie tychże przepisów z niewłaściwym przyjęciem w odniesieniu do stanu faktycznego. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikało, że tak naprawdę, zarzutami tymi skarżący kasacyjnie w istocie starał się zakwestionować stan faktyczny, ustalony w sprawie przez organy i następnie zaakceptowany przez Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentrowało się na podważaniu prawidłowości ustaleń faktycznych, ich zupełności w sytuacji nieprzeprowadzenia dowodu z odczytu z tachografu. Należy zaś stwierdzić, że zarzutem naruszenia prawa materialnego nie sposób skutecznie podważać ustalony w sprawie stan faktyczny.

Skarżący, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) powinien był w przypadku zgłaszania zarzutu błędnej wykładni określonego przepisu prawa wskazać, na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy NSA mógłby odnieść się do tak postawionego zarzutu, a stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa powinien był wskazać, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa. Tych elementów w omawianych zarzutach pkt 1 tiret pierwsze – trzecie zabrakło.

Z kolei w przypadku zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 u.t.d. kasator powinien był go doprecyzować, skoro NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) i przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne, i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Należało więc oczekiwać od profesjonalnego pełnomocnika - autora skargi kasacyjnej – jednoznacznego wskazania przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych. W przypadku zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 u.t.d. tego zabrakło w skardze kasacyjnej.

Przy tym, treść przepisu art. 18 ust. 1 u.t.d. wskazuje, że ma on przede wszystkim charakter kompetencyjny i określa organy właściwe do wydawania zezwoleń (por. wyrok NSA z 22 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1245/19) i dlatego nie dawał podstawy do przyjęcia, czy uzyskanie zezwolenia było konieczne dla przewozu, jak oceniany.

Mimo błędów w konstrukcji zarzutu z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, Sąd odwoławczy, kierując się uchwałą pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl.: ONSAiWSA z 2010 r. z .1 poz. 1) zajął stanowisko wobec ich treści.

Powołane przez skarżącego przepisy zawierają definicję: art. 4 pkt 9 u.t.d. przewozu regularnego specjalnego rozumianego jako niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób, a art. 4 pkt 11 - przewozu okazjonalnego rozumianego jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.

Przewóz regularny specjalny jest odmianą przewozu regularnego, zdefiniowanego przez art. 4 pkt 7 u.t.d. jako publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1983). Tego uregulowania strona nie podważała w skardze kasacyjnej. Nie wyjaśniła też, dlaczego przewóz innych pasażerów, niż tylko pracowników miał być kwalifikowany jako przewóz okazjonalny, a nie przewóz regularny. Nie zostało bowiem podważone, że codziennie o określonych porach, na określonej trasie z K. do G. (Niemcy) i z powrotem skarżący przewoził pracowników (i to było podstawowy cel przewozu). Zatem osoby, nie będące pracownikami mogły uważać, że przewozy są dokonywane według rozkładu jazdy. Nawet, gdyby przyjąć błędne stanowisko strony, że przewóz dodatkowych pasażerów zmieniał charakter przewozu na okazjonalny, to i ten przewóz wymagałby zezwolenia. Wyjątki od wymogu uzyskania zezwolenia dla przewozu okazjonalnego reguluje art. 18 ust. 3 u.t.d. Skarżący uważał, że miała miejsce sytuacja objęta pkt 1 ust. 3 art. 18 u.t.d., że tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu przewożono tę samą grupę osób i dowożono ją do miejsca początkowego. Jednakże przepisu tego nie można interpretować bez uwzględnienia pkt 2 i 3 tego samego ust. 3 (chodzi o przewóz okazjonalny polegający na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych) – pkt 2, albo polegający na jeździe bez osób do miejsca docelowego i odebraniu oraz przewiezieniu do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika drogowego została przewieziona na zasadzie określonej w pkt 2 -pkt 3), czyli nie może mieć charakteru regularnego i na określonej trasie, co w niniejszej sprawie miało miejsce (por. wyroki NSA z: 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 564/18; 22 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 2941/17), jak i art. 5 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (opubl. Dz. U. UE L z 2009 r. poz. 300 s. 88), zgodnie z którym jako typowy przykład przewozów regularnych specjalnych podaje przewóz pracowników na trasie między miejscem pracy a miejscem zamieszkania.

Dlatego niezasadny okazał się także zarzut ujęty w pkt 1. tiret czwarte petitum skargi kasacyjnej niezastosowania art. 18 ust. 3 pkt 1 u.t.d.

Wobec powyższego, skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.