Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 417/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddala sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 82, art. 85
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 151 a § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze sprzeciwu U.R., M.R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania U.R. i M.R. - prowadzących G oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2023 r. znak: [...] o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Budowa trzech obiektów inwentarskich o łącznej obsadzie 39000 szt. indyków (936 DJP) na działce nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 i 6 , art. 80 ust. 1 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 1029 z póżn. zm., dalej jako - ustawa ooś ) oraz art. 11, art. 77 § 1 , art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że po rozpatrzeniu wniosku U.R. i M.R. - prowadzących G - z dnia [...].10.2015 r., uzupełnionego [...].11. 2015 r. oraz w związku z decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022 r. znak: [...], Wójt Gminy decyzją z dnia z dnia [...] lutego 2023 r. znak: [...] orzekł o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa trzech obiektów inwentarskich o łącznej obsadzie 39000 szt. indyków (936 DJP) na działce nr [...]. Od decyzji w ustawowym terminie odwołali się U.R. i M.R. zaskarżonej decyzji zarzucając: 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wydanie decyzji z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, polegające przede wszystkim na pominięciu pozytywnych opinii wydanych przez właściwe organy i instytucje, 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, polegające na niewyjaśnieniu z jakich przyczyn i w oparciu o jakie dowody organ uznał, iż nie można wydać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy w aktach sprawy znajdują się pozytywne opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zaś raport o oddziaływaniu na środowisko został uzupełniony zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Gorzowie WIkp. z dnia 2208.2018 r. sygn. akt II SA/Go, 3. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji polegające na braku uzasadnienia prawnego decyzji, wyjaśnienia podstawy prawnej i wskazania w oparciu o jakie przepisy prawa powszechnie obowiązującego organ I instancji uznał, iż w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowania, 4. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2022 z poz. 329 ze zm.) i art. 138 § 2a k.p.a. poprzez niezastosowanie się przez organ I instancji do wykładni przepisów prawa i wytycznych zawartych w wiążącym organ I instancji wyroku sądu i orzeczeniu organu odwoławczego, 5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 ustawy ooś polegające na jego zastosowaniu, podczas gdy w sprawie brak jest przesłanek do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, 6. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy ooś polegające na jego zastosowaniu i wydaniu decyzji odmownej w oparciu o sprzeciw społeczeństwa 7. naruszenie prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2 ustawy ooś polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez ocenę zgodności planowanej inwestycji z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, podczas gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy do oceny planowanej inwestycji. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie dla planowanego przedsięwzięcia decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania.

Od decyzji odwołał się również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, który zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: art. 77 ust. 1 , art. 80 ust. 1, art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy ooś poprzez ich niezastosowanie, wskutek czego w prowadzonym postępowaniu nie przeprowadzono oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie zapewniono możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, nie uzyskano uzgodnień i opinii organów o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy ooś; oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. 1. art. 33 ust. 1 ustawy ooś, poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku podania do publicznej wiadomości informacji o prowadzonym postępowaniu i możliwości udziału społeczeństwa, 2. art. 37 pkt 2 ustawy ooś, poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku podania w uzasadnieniu decyzji informacji o przeprowadzonym udziale społeczeństwa i jego wyniku; 3. art. 77 ust. 1 ustawy ooś, poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz braku opinii organu Państwowej inspekcji Sanitarnej, 4. art. 79 ust. 1 ustawy ooś, poprzez jego niezastosowanie, polegające na niezapewnieniu możliwości udziału społeczeństwa przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, w oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że do wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedmiotowej inwestycji dołączony został raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzony w sierpniu 2015 r., opracowany przez mgr inż. M.K. - 3 egz., poświadczona przez właściwy organ kopia mapy ewidencyjnej obejmującą teren, na którym miało być realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującą obszar, na który miało ono oddziaływać, wypisy z rejestru gruntów, pełnomocnictwo, dowód wniesienia opłaty skarbowej. Planowane przedsięwzięcie zakwalifikowano do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymienione w § 2 ust. 1 pkt. 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. co oznacza, że jego realizacja zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt. 1 ustawy ooś wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W toku postępowania organ zgodnie z art. 77 ustawy ooś. występował do organów opiniujących - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W wyniku stanowisk tych organów raport o oddziaływaniu na środowisko był kilkukrotnie uzupełniany. RDOŚ uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. Natomiast organ I instancji, po wydaniu przez SKO decyzji kasacyjnej z [...] maja 2023 r. znak: [...] pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. znak; [...] wezwał na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. M.K. - pełnomocnika U.R. i M.R. do uzupełnienia złożonego wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań w terminie 30 dni w zakresie ujętych w 20 punktach rozbieżności zawartych piśmie organu. RDOŚ uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. przed wydaniem trzeciej z kolei decyzji (decyzja Wójta Gminy z [...] lipca 2020 r., znak: [...]) w oparciu o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzony w sierpniu 2015 r. przez mgr inż. M.K. i jego uzupełnienia, aneks do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko pn. "Warianty przedsięwzięcia" sporządzony w marcu 2019 r. przez mgr inż. M.K., a także uzupełnienia aneksu z [...] lutego 2020 r. i [...] marca 2020 r. RDOŚ nie miał wiedzy o uzupełnieniach raportu z dnia [...] kwietnia 2020 r. dokonanych na wezwanie Wójta Gminy, a dotyczących wyjaśnienia wątpliwości co do treści raportu wg. zaleceń decyzji [...]. Analiza akt sprawy wykazała, że Państwowy Inspektor Sanitarny nie był poinformowany o wprowadzanych uzupełnieniach w raporcie o wpływie przedsięwzięcia na środowisko, zatem organ ten również nie posiadał pełnej wiedzy co treści uzupełnionego raportu. Powyższe dowodzi, że organy, które uczestniczyły w postępowaniu nie wypowiedziały się w oparciu o ten sam materiał dowodowy w sprawie, co jest sprzeczne z ogólną zasadą współdziałania organów administracji publicznej wyrażonej w art. 7b Kpa oraz narusza postanowienia art. 77 ustawy ooś. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy ooś, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika brak możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji, spośród wariantów, o których mowa w aft. 66 ust. I pkt 5, wariant dopuszczony do realizacji. W przypadku braku możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariantach, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 oraz w przypadku braku zgody wnioskodawcy na wskazanie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wariantu dopuszczonego do realizacji, organ odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia - art. 81 ust. 1 ustawy ooś. Art. 85 ustawy stanowi, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać; 1) w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko: o oddziaływaniu 1. informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, 2. informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w tym uzgodnienia i opinie organów, o których mowa w art. 77 ust. 1, 3. uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w aft. 82 ust. 1 pkt 4 (ust. 2). Natomiast art. 11 kpa wyraża tzw. zasadę przekonywania, zgodnie z którą. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona - art. 80 k.p.a.

Dalej Kolegium podniosło, że organ I instancji, pomimo iż w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, to jednak nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie dokonał w oparciu o ten materiał oceny, czy okoliczności stanowiące podstawę wydania odmownej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zostały udowodnione. Organ I instancji nie odniósł się do opinii sporządzonej przez A.B. - Ekspertyza z [...].11.2021 r. - dotyczącej prawidłowości i rzetelności, w tym zgodności z obowiązującymi przepisami, raportów o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięć polegających na budowie: trzech obiektów inwentarskich o łącznej obsadzie 39000 szt. indyków (936 DJP) na dz. nr [...] oraz trzech obiektów inwentarskich o łącznej obsadzie 4 39000 szt. indyków (936 DJP) na dz. nr [...], a w szczególności do wynikających z niej wniosków odnoszących się do Raportu wraz z uzupełnieniem. Organ nie odniósł się też do pozytywnych uzgodnień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Zarówno Raport o odziaływaniu na środowisko (z uzupełnieniem), jak i opinie organów współdziałających przewidują możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia. Niezależnie od merytorycznej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, uzasadnienie decyzji powinno zawierać - uzasadnienie faktyczne tj. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów kpa. Ponadto zgodnie z art. 85 ust. 1 i 2 ustawy ooś, w uzasadnieniu decyzji powinny znaleźć się informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzgodnienia i opinie organów, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy ooś. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia powyższych wymogów. Organ I instancji ograniczył się do opisu zebranego w sprawie materiału dowodowego wymienionych dowodów wraz z zacytowaniem wniosków - zawartych w punkcie 5 Opinii z [...].11.2021 r., natomiast nie odniósł się do wyjaśnień zawartych w piśmie U.R. i M.R. z dnia [...] stycznia 2023 i nie wyjaśnił dlaczego uznał je za ..niewystarczające". Organ I instancji nie wypowiedział się na temat tego - jaki wpływ na możliwość realizacji planowanej inwestycję mają wnioski zawarte w tej opinii. W szczególności brak jest analizy, czy w ocenie organu należy uzupełnić raport, a jeżeli tak to w jakim zakresie. W Opinii zawarto wiele wniosków końcowych, które mogą mieć istotne znaczenie dla oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocena zawiera wnioski dotyczące; zużycia wody, ściółki, ilości obornika, ilości pomiotu, wydajności wentylatorów, wielkości emisji amoniaku. Jest też opis otoczenia i potencjalnego obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia oraz zasięgu rozprzestrzeniania zanieczyszczeń, warunków wynoszenia gazów i możliwości przekroczenia dopuszczalnej wartości poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Wskazano na występowanie wyższych wartości rozprzestrzeniania amoniaku poza terenem planowanych inwestycji, występowania przekroczenia akceptowalnego poziomu stężeń maksymalnych odorów na całym obszarze objętym analizą, włączając w to obszary zabudowy mieszkaniowej miejscowości [...]. Wskazano na występowanie uciążliwości zapachowej w całym analizowanym obszarze oraz na wady "wykonanej analizy akustycznej i błędnej oceny oddziaływań tylko na terenie przewidzianym pod budowę fermy drobiu, bez odniesienia się do obszaru potencjalnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Zawarto ocenę wpływu na jakość wód powierzchniowych i podziemnych, możliwość zanieczyszczenia wód gruntowych oraz na pominięcie zagadnienia depozycji amoniaku. W ocenie Kolegium organ I instancji winien w związku z tym rozważyć uzyskanie opinii Wód Polskich . W opinii zwrócono uwagę na kwestię ingerencji w istniejący krajobraz, brak oceny oddziaływań wzajemnych pomiędzy poszczególnymi kompartymentami środowiska, brak opisu oddziaływań negatywnych innych niż przekroczenia wartości granicznych oraz na kwestię uwzględnienia w ocenie oddziaływania skumulowanego oddziaływania zakładów przetwarzani

odpadów, w tym kompostowni mieszczących się w Tomaszowie, porównania proponowanej technologii z technologią spełniającą wymagania, o których mowa w art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska i nieadekwatności do możliwego oddziaływania przedsięwzięcia zaproponowanego zakresu monitoringu. Kolegium ponownie zauważyło, że w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie dokonuje się oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia ze studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie jest aktem prawa miejscowego. Organ I instancji nie wykazał, dlaczego nie ma możliwości ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, dlatego uzasadniony jest zarzut odwołujących, zgodnie z którym przed załatwieniem sprawy organ powinien żądać uzupełnienia Raportu w zakresie wskazanym w w.w. opinii. Za całkowicie niewystarczające należy uznać samo przytoczenie w uzasadnieniu decyzji wniosków zawartych w opinii, bez wskazania, jakie przepisy, czy wymogi wynikające z art. 66 ustawy ooś nie zostały spełnione w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Uzasadnienie decyzji nie zawiera też uzasadnienia prawnego, a uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawiera faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności mocy dowodowej. W istocie jedynym argumentem, który organ uzasadnił jest sprzeciw społeczeństwa, który sam w sobie nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przepisy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Rozpatrując sprawę Kolegium wskazało, że organ I instancji winien wystąpić do organów opiniujących o aktualne opinie przedkładając jednocześnie tym organom wszystkie opinie i ekspertyzy sporządzone przez niezależnych ekspertów w toku postępowania, następnie organ winien dokonać oceny - czy okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia zostały udowodnione. Uzasadnienie decyzji winno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i art. 85 ust. 2 ustawy ooś.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].05.2023 r. Nr [...] uchylającej decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2023 r. znak: [...] o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań U.R. i M.R. - prowadzący G - wnieśli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili: 1. Istotne naruszenie prawa, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 12 i art. 77 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji będącej przedmiotem odwołania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji braku przesłanek wynikających z tego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności oraz szybkości postępowania, a w konsekwencji do nieuzasadnionego uchylenia się przez organ odwoławczy od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wnieśli uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].05.2023 r. Nr [...] oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz Skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podnieśli, że jak wynika z treści art. 138 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. organ odwoławczy co do zasady jest obowiązany do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym obowiązują również przepisy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.. Odstępstwem od powyższej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji i w zależności od wyniku tej oceny podjąć dalsze czynności. Podnieść należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Skarżący stwierdzili, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze - przy uwzględnieniu obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. - uznając, że brak jest ku temu przesłanek nie skorzystało z uprawnień przewidzianych w art. 136 k.p.a., nie wskazało w zaskarżonej decyzji istotnego dla rozstrzygnięcia zakresu spraw do wyjaśnienia przez Starostę. Wskazanie w uzasadnieniu decyzji, iż organ I instancji winien rozważyć uzyskanie opinii Wód Polskich, nie wypełnia dyspozycji art. 136 k.p.a. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co podniesiono wyżej, uznało zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy za kompletny. Tym samym w sprawie nie ma konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, a sam brak prawidłowego uzasadnienia decyzji przez organ I instancji, nie jest wystarczającą przesłanką do skorzystania z trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło samodzielnie uzupełnić materiał dowodowy, bądź zlecić uzupełnienie materiału dowodowego organowi I instancji I wydać decyzję merytoryczną. Skarżący podnieśli, że przedmiotowa sprawa toczy się od 2016 r. i mimo kilku decyzji kasacyjnych i zebraniu kompletnego materiału dowodowego, decyzja merytoryczna nie została wydana.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Na podstawie art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). W sprawach dotyczących decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e p.p.s.a., stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.

Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64e p.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151 § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie.

Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego", jak wskazuje się w literaturze przedmiotu i orzecznictwie (wykładnia zorientowana na cel ww. przepisu), wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2653/14). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane uznać należy za przedwczesne wobec nieustalonego w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, która na mocy decyzji kasacyjnej ma wrócić do organu pierwszej instancji (patrz, szerz. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.). W konsekwencji, sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2606/20).

Obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. o postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art.15 k.p.a.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zwrócić należy uwagę, że przedmiotem badanej sprawy jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji opisanego na wstępie przedsięwzięcia, które - jak wynika z akt sprawy - zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (DZ.U. z 2016 r. poz. 71). W myśl art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy ooś przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W art. 66 ustawodawca określił wymagania dotyczące treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Istotna dla oceny legalności zaskarżonej decyzji kasacyjnej jest również kwestia trybu w jakim wydawana jest decyzja środowiskowa. Zwrócić zatem trzeba uwagę na przepis art. 77 ustawy ooś, w którym na organ prowadzący postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań nałożono obowiązek uzgodnienia warunków decyzji środowiskowej (tryb uzgodnieniowy) oraz obowiązek uzyskania stosownych opinii pochodzących od organów zewnętrznych. Wskazać należy, że uzgodnienie oraz wyrażenie opinii przez organ zewnętrzny następuje w trybie art. 106 kpa, przy czym - w przeciwieństwie do stanowiska wyrażonego w formie opinii - uzgodnienie jest dla organu prowadzącego postępowanie wiążącą formą współdziałania. Stosownie do treści art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy ooś jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i, w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego.

Z akt sprawy wynika, że do wniosku z dnia [...] października 2015 r. o wydanie decyzji środowiskowej wnioskodawcy dołączyli min. raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzony w sierpniu 2015 r. W toku postępowania organ I instancji przeprowadził tryb uzgodnieniowy na podstawie art. 77 ustawy ooś, w wyniku którego uzyskał stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W wyniku uwzględnienia stanowisk tych organów raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko podlegał kilkukrotnie zmianom. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia w oparciu o aktualną wówczas treść raportu. Jak wynika z akt sprawy, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2023 r. sporządzony w tej sprawie raport został następnie uzupełniony w dniu [...] kwietnia 2020 r. Uzupełniony w tym trybie raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie był przedmiotem uzgodnienia i opiniowania organów zewnętrznych, czyli Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego, których stanowiska są obligatoryjne w procesie wydania decyzji środowiskowej. W tym stanie sprawy jako prawidłowe ocenić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym wydanie decyzji I instancji nastąpiło z naruszeniem trybu określonego w art. 77 ustawy ooś. Już ta okoliczność uzasadniała wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Nie może bowiem budzić wątpliwości okoliczność, że uzgodnienie decyzji środowiskowej w trybie art. 77 ustawy ooś nie może być przeprowadzone przez organ drugiej instancji na podstawie art. 136 kpa, jako uzupełnienie materiału dowodowego, zakres postępowania o jakim tu mowa wykracza bowiem poza ramy postępowania uzupełniającego, którego dotyczy art. 136 kpa. Po myśli art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd, zgodnie z treścią przytoczonego przepisu, w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie postępowania dowodowego jedynie w niewielkim zakresie, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów.

Również w pozostałym zakresie wskazane w zaskarżonej decyzji przyczyny uchylenia decyzji I instancji należy ocenić jako zasadne. Słusznie Kolegium zauważyło, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zapadła bez analizy Ekspertyzy z dnia [...] listopada 2021 r. sporządzonej przez A.B., dotyczącej prawidłowości i rzetelności sporządzonego w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz bez ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym również do pozytywnego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz pozytywnej opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Badając legalność zaskarżonej decyzji trzeba również zwrócić uwagę na szczególny charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która oprócz wymogów ogólnych wynikających z art. 107 kpa powinna obligatoryjnie zawierać elementy określone w art 82 i 85 ustaw ooś.

Stosownie do treści art. 85 ust. 2 powyższej ustawy uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać:

1)w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko:

a)informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa,

b)informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:

–ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

–uzgodnienia i opinie organów, o których mowa w art. 77 ust. 1,

–wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone,

c)uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4;

2)w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 kpa oraz art. 85 ust. 2 pkt 1b., organ nie odniósł się i nie ocenił bowiem całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisu art. 138 § 2 kpa, bowiem uchylona nią decyzja organu I instancji dotknięta jest wadami, które uzasadniały jej eliminację z obrotu prawnego w trybie instancyjnym. W ocenie Sądu konwalidacja dostrzeżonych uchybień przez organ odwoławczy stanowiłaby naruszenie wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze sprzeciw, jako niezasadny, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., został oddalony.