Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 134/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Mrozek (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 listopada 2022 r. nr 660/2022 w przedmiocie odmowy wydania odpisu decyzji opatrzonej klauzulą ostateczności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr 660/2022 z dnia 30 listopada 2022 r. Wojewoda Mazowiecki (dalej "Wojewoda", "organ II instancji") po rozpatrzeniu zażalenia P. Z. (dalej "skarżący") uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Warszawy (dalej "Prezydent", "organ I instancji") nr 409/SD/2022 z dnia 23 września 2022 r. o odmowie wydania odpisu decyzji Prezydenta nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy:

Wnioskiem złożonym dnia 22 lipca 2021 r. skarżący wystąpił do Prezydenta o wydanie odpisu decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2015 r. opatrzonego klauzulą wykonalności w zakresie punktu 3 decyzji. Następnie skarżący w dniu 6 grudnia 2021 r. za pośrednictwem Prezydenta wystąpił do Wojewody z ponagleniem w związku z bezczynnością organu. W ponagleniu tym doprecyzował swoje żądanie w ten sposób, że wnosi o wydanie zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej "k.p.a.") zaświadczenia stwierdzającego, że przedmiotowa decyzja jest ostateczna. Wojewoda postawieniem nr 631/2022 z dnia 22 listopada 2022 r. uznał wniesione ponaglenie za uzasadnione, a ponadto stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i nie wyznaczył organowi I instancji dodatkowego terminu na załatwienie sprawy.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego Prezydent postanowieniem nr 409/SD/20022 z dnia 23 września 2022 r. odmówił wydania odpisu decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. opatrzonego klauzulą ostateczności w zakresie dotyczącym punktu 3 decyzji.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że wnioskodawca wnosząc o wydanie odpisu dokumentu jakim jest decyzja administracyjna nie wykazał ważnego interesu prawnego. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Z kolei § 2 powołanego art. 73 k.p.a. wskazuje na okoliczności, których wystąpienie może uzasadniać żądanie przez stronę uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub też wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Okoliczność taka zachodzi o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Zatem organ zauważył, że obowiązek sporządzenia uwierzytelnionych odpisów i przesłania ich stronie lub jej pełnomocnikowi obciąża organ administracji państwowej, jednak tylko wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik nie mają możliwości sporządzenia odpisów ww. dokumentów i uzyskania ich uwierzytelnienia w trybie art. 73 § 1 w zw. z art. 73 § 2 in initio k.p.a. (P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz aktualizowany, LEX, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Łd 770/96, LEX nr 31771; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1997 r., I SA/Łd 302/96, LEX nr 29358). Organ powołał również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 lutego 2021 r. (sygn. akt II SA/Bk 786/20), w którym Sąd stwierdził, że kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje i nie rozwija pojęcia "ważny interes strony", jednakże z braku obwarowania jakimikolwiek ograniczeniami bezpośredniego dostępu strony do przeglądania akt sprawy, wyprowadzany jest wniosek, że wydania dokumentu z akt sprawy strona może się domagać, gdy nie jest w stanie osobiście lub przez pełnomocnika zapoznać się z aktami sprawy w siedzibie organu i samodzielnie sporządzić notatek lub kopii. Ważnego interesu nie uzasadnia sama chęć posiadania uwierzytelnionego odpisu z akt sprawy ani chęć zweryfikowania treści uwierzytelnionego odpisu dokumentu z zebranymi przez siebie dowodami.

Organ I instancji wskazał także, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1846/21), żądanie uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy ze względu na ewentualną perspektywę ich wykorzystania w przyszłości w nieskonkretyzowanym postępowaniu nie stanowi ważnego interesu strony. Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 157/21) podkreślono, iż uzasadnianie istnienia ważnego interesu strony li tylko koniecznością posiadania uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, czy to dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, czy to w celu wykorzystania ich w innych postępowaniach prawnych, jest niewystarczające.

Mając na uwadze powyższe orzecznictwo oraz stan faktyczny niniejszej sprawy organ stwierdził, że skarżący, domagając się wydania odpisu dokumentu jakim jest decyzja administracyjna, nie wykazał ważnego interesu strony w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. Ważnym interesem nie jest wskazanie przez skarżącego, że decyzja Prezydenta z dnia [...] grudnia 2015 r. w punkcie 3 rozstrzygnięcia nie została uchylona przez organ nadzorczy, wobec czego jest w tym zakresie prawomocna. Jako, że stronie oraz jej pełnomocnikowi przysługuje prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, które to przysługuje również po zakończeniu postępowania, strona w celu uzyskania klauzuli ostateczności winna przedłożyć organowi oryginał doręczonej jej decyzji administracyjnej bądź też egzemplarza sporządzonego zgodnie z trybem wskazanym w art. 73 § 1 k.p.a.

Organ także podkreślił, że strona jak i reprezentujący ją profesjonalny pełnomocnik nie wskazał, że nie jest w stanie osobiście zapoznać się z aktami sprawy w siedzibie organu i samodzielnie sporządzić notatek lub kopii. Zaznaczył przy tym, że złożony wniosek dotyczył wydania odpisu decyzji opatrzonego klauzulą ostateczności nie zaś wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 k.p.a. stwierdzającego, że ww. decyzja administracyjna Prezydenta, w zakresie punktu 3 stała się ostateczna. Natomiast organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpatrywać wniesione przez stronę wnioski zgodnie z ich treścią.

Dodatkowo organ podniósł okoliczność, iż pismem z dnia 20 października 2021 r. zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o wszczęcie z urzędu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie punktu 3, 4 i 14. Następnie pismem z dnia 21 grudnia 2021 r. organ skierował prośbę o rozważenie wniesienia sprzeciwu od ww. decyzji w zakresie pkt. 3, 4 i 14 do Prokuratury Regionalnej w [...]. W konsekwencji pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta w powyższym zakresie. Organ wskazał, że mając na względzie okoliczność, iż w zakresie objętym wnioskiem zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, organ I instancji nie ma możliwości jednoznacznego stwierdzenia czy na dzień wydania odpisu decyzja ta pozostaje w obrocie. W konsekwencji nie jest możliwym również nadanie takiemu odpisowi klauzuli ostateczności. Organ zwrócił uwagę, że postępowanie w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. nie toczy się przed organem, do którego wniosek został skierowany a przed Wojewodą Mazowieckim, a organ I instancji nie jest nawet stroną tego postępowania.

Pismem z dnia 5 października 2022 r. skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Prezydenta nr 409/SD/20022 z dnia 23 września 2022 r. zarzucając organowi I instancji wydanie skarżonego postanowienia z naruszeniem:

1) art. 7, art. 9 w zw. z art. 61 § 1 i art. 63 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, skutkiem czego było przyjęcie, że strona wniosła o wydanie odpisu decyzji Prezydenta nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., podczas gdy:

a) strona złożyła podanie o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 1 k.p.a. stwierdzającego ostateczność decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2015 r. co do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 3, które to żądanie zostało następnie potwierdzone przez stronę w treści ponaglenia z dnia 6 grudnia 2021 r.;

b) organ administracji publicznej ma obowiązek ustalenia rzeczywistej woli strony inicjującej postępowanie celem określenia zakresu tego postępowania;

– tym samym Prezydent winien dojść do wniosku, że strona pismem z dnia 22 lipca 2021 r. oraz ponagleniem z dnia 6 grudnia 2021 r. żąda wydania zaświadczenia o stwierdzeniu ostateczności decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2015 r. co do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 3, przy czym, mimo wskazania zakresu żądania, organ arbitralnie i błędnie uznał, że strona domaga się odrębnego rozstrzygnięcia w postaci wydania odpisu decyzji administracyjnej, mimo przyjętego i akceptowanego poglądu w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych, że żądanie wydania odpisu decyzji z klauzulą ostateczności jest szczególnym rodzajem zaświadczenia wydanego w trybie art. 217 § 1 k.p.a.;

2) art. 217 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało niewydaniem zaświadczenia o stwierdzeniu ostateczności decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2015 r. co do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 3, podczas gdy prawidłowa analiza akt sprawy oraz treści pism strony (żądania);

3) art. 16 § 1, 2 i 3 w zw. art. 217 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nie można wydać zaświadczenia stwierdzającego ostateczność decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2015 r. co do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 3 ze względu na brak możliwości stwierdzenia przez organ, czy decyzja ta pozostaje w obrocie, podczas gdy:

a) naczelna i podstawowa zasada trwałości decyzji administracyjnych dotyczy takich decyzji, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; decyzje takie zyskują przymiot i ostateczności z mocy prawa, przy czym nie można podważyć ostateczności decyzji administracyjnej, jeśli wszczęte i niezakończone zostało odrębne postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności (w stanie faktycznym niniejszej sprawy postępowanie to nie zostało ostatecznie zakończone), a skutek w postaci utraty przymiotu ostateczności decyzji administracyjnej następuje dopiero w momencie jej zmiany w sposób przewidziany prawem, natomiast do tego czasu organ administracji publicznej, który wydał decyzji, jest decyzją związany;

b) organ ustalając zakres żądania strony winien dojść do przekonania, że żądanie strony obejmowało wniosek o wydanie zaświadczenia, przy jednoczesnym uznaniu, że w postępowaniu wszczętym w trybie art. 217 § 1 k.p.a. nie dokonuje się merytorycznego rozpatrzenia sprawy;

– tym samym organ winien był dojść do wniosku, że decyzja Prezydenta z dnia [...] grudnia 2015 r. co do rozstrzygnięcia w zakresie punktu 3 zyskała przymiot ostateczności, bowiem decyzja ta nie została wzruszona i pozostaje w obrocie.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Wojewoda postanowieniem nr 660/2022 z dnia 30 listopada 2022 r. uchylił postanowienie Prezydenta nr 409/SD/2022 z dnia 23 września 2022 r. o odmowie wydania odpisu decyzji Prezydenta nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że z rozstrzygnięcia oraz z treści uzasadnienia postanowienia Prezydenta wynika, iż organ I instancji nie uwzględnił żądania wnioskodawcy z dnia 22 lipca 2022 r. sprecyzowanego pismem z dnia 6 grudnia 2022 r. Wydając skarżoną decyzję organ pierwszej instancji oparł jej podstawę prawną na art. 74 § 2 k.p.a., stanowiącego o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów.

Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie strona pismem z dnia 6 grudnia 2022 r. sprecyzowała swój wniosek z dnia 22 lipca 2022 r. wskazując jako podstawę swojego żądania art. 217 k.p.a. Zwrócił także uwagę, że organ administracji jest zobowiązany rozstrzygnąć konkretną sprawę w ramach konkretnej procedury wyznaczonej przez ustawodawcę. W przypadku, jeżeli organ działa na wniosek strony jest związany tym wnioskiem, w szczególności, co do wskazania wnioskodawcy, jaka konkretna sprawa, w jakiej procedurze ma być przez organ załatwiona. Organ administracyjny nie jest zatem władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. W razie zaistnienia wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji, co w ocenie organu odwoławczego strona postępowania uczyniła w piśmie z dnia 6 grudnia 2022 r. Należy więc wskazać, że postanowienie Prezydenta z dnia 23 września 2022 r. nie uwzględnia żądania wnioskodawcy, czym organ naruszył przepisy prawa materialnego (art. 217 k.p.a.) i prawa proceduralnego (art. 7, 8 i 61 § 2 i 63 § 2 k.p.a.).

Wojewoda ponadto wskazał, że art. 61 § 4 k.p.a. statuuje zasadę jawności wszczętego postępowania wobec wszystkich stron w danej sprawie. Oznacza to, że organ ma bezwzględny obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, w tym także spadkobierców stron. Organ zauważył, że kontrolowane postanowienie Prezydenta z dnia 23 września 2022 r. skierowane zostało jedynie do wnioskodawcy. Z kolei przedmiot żądania z dnia 22 lipca 2022 r. obejmuje swym zakresem punkt 3 decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2015 r., w którym orzeczono o odmowie przyznania skarżącemu prawa użytkowania wieczystego do części zabudowanego gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej [...], w udziale wynoszącym [...] który został oddany w użytkowanie wieczyste właścicielom wykupionych lokali nr [...] znajdujących się w budynku mieszkalnym posadowionym na gruncie położonym przy [...] hip. nr [...]. Stronami postępowania zakończonego przedmiotową decyzją był nie tylko podmiot, któremu przysługiwało roszczenie w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 2945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), ale także właściciele lokali wykupionych w budynku posadowionym na gruncie objętym powołanym dekretem warszawskim. Wobec powyższego w niniejszym postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem, za stronę winni być uznani także właściciele wyodrębnionych lokali. W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych i jednocześnie współużytkownicy wieczyści gruntu, na którym budynek został wzniesiony, są – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – stroną w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 dekretu (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06; 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 264/08; 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 798/10; 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2055/13; 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 508/14; 28 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2005/14; 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1904/14; 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2812/15, dostępne w CBOSA).

W ocenie organu zatem nieprawidłowo został określony krąg stron (adresatów) postanowienia z dnia 23 września 2022 r. Kwestia bowiem rozstrzygana w tym postanowieniu dotyczy praw właścicieli wyodrębnionych lokali nr [...] w budynku przy [...] hip. nr [...]. Pominięcie ich w niniejszym postępowaniu narusza treść art. 28 k.p.a. i stanowi przesłankę do uchylenia postanowienia Prezydenta z dnia 23 września 2022 r.

Organ także podkreślił, że w niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje fakt, że na dzień rozpoznawania wniosku dotyczącego oznaczenia ostateczności decyzji administracyjnej toczy się przed innym organem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji objętej wnioskiem, dopóki taka decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Wobec powyższego wydanie postanowienia odmownego w zakresie ostateczności decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2015 r. dotyczącego jej punktu 3, z uwagi na pisemne wystąpienie do innego organu administracji publicznej o stwierdzenie nieważności decyzji zdaniem organu jest nieuzasadnione. Decyzja ta nie została zmieniona, uchylona i nie stwierdzono jej nieważności.

Wobec wykazania, że postanowienie Prezydenta z dnia 23 września 2022 r. oparte jest o normę prawną, która nie była przedmiotem wniosku w zakresie stwierdzenia ostateczności decyzji Prezydenta w zakresie punktu 3 decyzji oraz zostało wydane bez udziału wszystkich stron postępowania, organ odwoławczy powyższe postanowienie uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na postanowienie Wojewody z dnia 30 listopada 2022 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 217 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm., dalej również jako "k.c.") oraz w związku z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50 poz. 279, dalej również jako "dekret warszawski") poprzez ich błędną wykładnię skutkującą bezpodstawnym przyjęciem przez Wojewodę Mazowieckiego, że właścicielom wyodrębnionych lokali znajdujących się w budynku posadowionym na przedmiotowym gruncie, objętym przepisami dekretu warszawskiego, przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, o którego wydanie, zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., wystąpił Skarżący, jako że byli oni stronami postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2015 r.; podczas gdy mając na uwadze wskazane powyżej przepisy, w tym w szczególności art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej powinien był dojść do przekonania, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie występuje strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem stroną (stronami) takiego postępowania jest jedynie ten podmiot, który wystąpił ze stosownym wnioskiem o jego wydanie, który zarazem odwołuje się do własnego interesu prawnego, nie zaś wszystkie podmioty, którym tego rodzaju interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia można byłoby przypisać, niezależnie od tego, czy wystąpiły one z wnioskiem o jego wydanie, czy też nie. Tym samym Wojewoda powinien był stwierdzić, że właściciele wskazanych powyżej wyodrębnionych lokali nie są stronami postępowania o wydanie zaświadczenia wszczętego z wniosku pełnomocnika skarżącego; w przypadku zaś gdy pozostają oni legitymowani do uzyskania zaświadczenia o treści wynikającej z rzeczonego wniosku, swój interes mogą zaspokoić składając na podstawie art. 217 § 1 k.p.a. własny wniosek o jego wydanie;

II. będące skutkiem naruszenia powyższych przepisów naruszenie:

1) art. 138 § 2 w związku z art. 144 oraz art. 124 § 2 w związku z art. 10 § 1 oraz w związku z art. 61 § 4 k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące sporządzeniem uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w ten sposób, że Wojewoda bezpodstawnie uznając, iż właścicielom wyodrębnionych lokali znajdujących się w budynku posadowionym na przedmiotowym gruncie, przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, o którego wydanie zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. wystąpił pełnomocnik skarżącego, wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że Prezydent, rozpatrując ponownie sprawę, jest obowiązany zawiadomić właścicieli tychże lokali mieszkalnych, jak również, w przypadku śmierci właścicieli, obowiązany jest zawiadomić ich następców prawnych, o wszczęciu przedmiotowego postępowania o wydanie zaświadczenia z wniosku skarżącego; podczas gdy z uwagi na brzmienie przepisów, o których mowa w punkcie 1 powyżej, Wojewoda powinien był stwierdzić, że skoro właściciele wskazanych powyżej wyodrębnionych lokali nie są stronami postępowania o wydanie zaświadczenia wszczętego z wniosku pełnomocnika skarżącego, tego rodzaju obowiązek na Prezydencie nie ciąży.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia przez Wojewodę w całości i wydanie nowego postanowienia, uwzględniającego zarzuty wywiedzione w niniejszej skardze. Gdyby natomiast Wojewoda nie dostrzegał podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazał skargę wraz z aktami Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, to skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia przez Sąd. Ewentualnie, gdyby Sąd doszedł do przekonania, że naruszenie powyższych przepisów nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem rozstrzygnięcie wynikające z zaskarżonego postanowienia odpowiada prawu, a w konsekwencji gdyby Sąd oddalił niniejszą skargę, to skarżący wniósł o zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, uwzględniających stanowisko skarżącego wynikające z niniejszej skargi. W przypadku uwzględnienia niniejszej skargi oraz uchylenia zaskarżonego postanowienia, skarżący wniósł również o uchylenie postanowienia Prezydenta nr 409/SD/2022 z 23 września 2022 r., a to z przyczyn wskazanych w zażaleniu z 5 października 2022 r. Ponadto, skarżący w razie uwzględnienia niniejszej skargi wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, choć nie wszystkie argumenty zawarte w jego uzasadnieniu Sąd podziela.

Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem – wbrew stanowisku organu I instancji – dotyczyło wydania zaświadczenia, którego treścią miało być potwierdzenie ostateczności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 2005 r. w zakresie punktu 3.

Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w dziale VII kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 217 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Wydaje się je, stosownie do § 2 tego artykułu, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie jest zatem czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym – w myśl art. 218 § 1 k.p.a. – na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy jest sporna.

Wskazać należy, że zaświadczenia wydawane w trybie k.p.a. nie są indywidualnymi aktami administracyjnymi, a jedynie potwierdzają, jak wyżej zaznaczono, określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie nie tworzy zatem nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, jak również nie ma charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Nie może być ono – w przeciwieństwie do aktu administracyjnego – oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga więc prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym.

Podkreślić jednak należy, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w k.p.a., należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia.

W realiach niniejszej sprawy, organ odwoławczy zatem prawidłowo uznał, że organ I instancji nie powinien prowadzić postępowania klauzulowego, a powinien przeprowadzić postępowanie w przedmiocie wydania żądanego zaświadczenia – i to bez względu na to, że zostało wszczęte postępowanie nieważnościowe wobec decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda słusznie również zakwestionował twierdzenie organu I instancji, iż skarżący nie mógł doprecyzować swojego wniosku (żądania) w treści ponaglenia, z którym przecież organ pierwszoinstancyjny się zapoznał, a następnie w odpowiedzi na nie przedstawił swoje stanowisko w piśmie z dnia 23 grudnia 2022 r.

Należy pokreślić, że w tym zakresie przepisy k.p.a. nie określają konkretnej formy zmiany treści i zakresu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Skarżący mógł więc doprecyzować swój wniosek w dowolnej formie, także w złożonym ponagleniu, a Prezydent był tą modyfikacją (uzupełnieniem) wniosku związany.

Sąd natomiast nie podziela stanowiska organu w zakresie ustalenia stron postępowania o wydanie zaświadczenia. Organ II instancji błędnie wskazał, że stronami postępowania w sprawie wydania zaświadczenia powinni być poza skarżącym wszyscy właściciele wyodrębnionych lokali nr [...] w budynku posadowionym na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym położonym przy [...].

W ocenie Sądu, stroną postępowania o wydanie zaświadczenia jest tylko wnioskodawca, co wprost wynika z powołanego na wstępie przepisu art. 217 § 1 k.p.a. Zaświadczenie jedynie potwierdza określone fakty lub stan prawny, a nie kreuje nowego stanu prawnego i faktycznego. Zauważyć bowiem należy, iż cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż zaświadczenie które jedynie potwierdza, a nie kreuje określonego stanu rzeczy nie wpływa na prawa i obowiązki innych osób niż osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Tym samym stronami postępowania o wydanie zaświadczenia nie są właściciele wyodrębnionych lokali.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny stanu faktycznego, według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów k.p.a., którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie kończące postępowanie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.