Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3341/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Fizjoterapeutów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 100/20 w sprawie ze skargi O[...] na bezczynność Krajowej Rady Fizjoterapeutów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od O[...] na rzecz Krajowej Rady Fizjoterapeutów kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2020 r. II SAB/Wa 100/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O[...] na bezczynność Krajowej Rady Fizjoterapeutów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej:

1. zobowiązał Krajową Radę Fizjoterapeutów do rozpatrzenia wniosku O[...] z dnia 18 lipca 2019 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. oddalił skargę w pozostałym zakresie;

4. zasądził od Krajowej Rady Fizjoterapeutów na rzecz skarżącego O[...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 18 lipca 2019 r. O[...] wystąpił do Krajowej Izby Fizjoterapeutów o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu protokołu z XXXI Posiedzenia Krajowej Rady Fizjoterapeutów (dalej: "KRF", "organ"), które odbyło się w dniach 16 i 17 maja 2019 r.

Pismem z 25 lipca 2019 r. KRF poinformowała skarżącego w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), że wniosek z 18 lipca 2019 r. zostanie rozpatrzony w terminie nie dłuższym niż do 16 września 2019 r. Jako powód przedłużenia terminu podano konieczność pogłębionej analizy charakteru prawnego protokołu z uwagi na jego treść i bardzo szeroki zakres informacji w nim zawartych oraz kwestie organizacyjne związane ze sposobem pracy organu.

Następnie w piśmie z 9 września 2019 r. KRF wskazała skarżącemu, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej, ponieważ ma charakter ściśle wewnętrzny. Zewnętrzne efekty posiedzenia w postaci uchwał KRF są dostępne dla każdego zainteresowanego na stronie internetowej Krajowej Izby Fizjoterapeutów.

W dniu 12 września 2019 r. skarżący złożył do organu pismo zatytułowane "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", podnosząc, że żądana przezeń informacja stanowi informację publiczną, a nie dokument wewnętrzny, albowiem protokół, na podstawie którego podejmuje się decyzje czy uchwały, ma charakter publiczny z racji tego, że jego treść jest tworzona nie na wewnętrzne potrzeby Krajowej Izby Fizjoterapeutów, lecz na potrzeby podmiotów zewnętrznych, co umożliwia wykonywanie kontroli społecznej.

KRF w skierowanym do skarżącego piśmie z 3 października 2019 r. podtrzymała uprzednio zajęte stanowisko, zgodnie z którym żądany dokument nie stanowi informacji publicznej ze względu na jego ściśle wewnętrzny charakter.

Pismem z 3 lutego 2020 r. O[...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KRF w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 18 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę KRF wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wobec faktu, że skarżący nie złożył do organu wniosku o udostępnienie protokołu z posiedzenia KRF z 16 i 17 lipca 2019 r., ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Zaakcentowano, że protokół nie jest tworzony na potrzeby zewnętrzne. Żaden przepis ustawy nie nakazuje organowi wykonawczemu samorządu zawodowego fizjoterapeutów sporządzania protokołów z jego posiedzeń. Ze swej natury są to dokumenty, które wytwarzane są na wewnętrzne potrzeby organów samorządu - np. samej KRF lub komisji rewizyjnej.

W piśmie z 7 kwietnia 2020 r., zatytułowanym "Sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej" i stanowiącym uzupełnienie skargi, O[...] wyjaśnił, że skarga dotyczyła nieudostępnienia protokołów z posiedzenia, które odbyło się w dniach 16 i 17 maja 2019 r., a nie - jak to omyłkowo wpisano w uzasadnieniu skargi - 16 i 17 lipca 2019 r.

We wspominanym na wstępie wyroku z 8 czerwca 2020 r. II SAB/Wa 100/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie częściowo uwzględnił skargę. W ocenie Sądu I instancji, żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Przedmiotem wniosku z 18 lipca 2019 r. był bowiem protokół z XXXI Posiedzenia KRF, które odbyło się w dniach 16 i 17 maja 2019 r. Przedmiotem ww. posiedzenia było (m.in.) ustalenie priorytetowych działań KRF, które należy zakończyć w bieżącej kadencji; dyskusja w sprawie uchwały wyrażającej zgodę na przeprowadzenie kampanii społecznej promującej zawód fizjoterapeuty; rozpatrzenie projektu uchwały w sprawie przyjęcia definicji fizjoprofilaktyki; rozpatrzenie projektu uchwały w sprawie kontroli fizjoterapeutów; dyskusje dotyczące: protestu części środowiska fizjoterapeutów, akredytacji szkoleń podyplomowych oraz strategii systemowego działania w celu wprowadzenia w życie zapisów ustawy o zawodzie fizjoterapeuty w różnych jednostkach jak np. zakłady opieki zdrowotnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiot obrad posiedzenia KRF z 16 i 17 maja 2019 r. dotyczy spraw publicznych mających związek z realizacją zadań publicznych, do jakich przewidziany został samorząd zawodowy fizjoterapeutów. Sąd nie podzielił jednak poglądu organu, że sporny protokół stanowi jedynie dokument wewnętrzny i jako taki nie zawiera informacji publicznej. Stanowisko KRF, będącej jednym z organów samorządu zawodowego fizjoterapeutów, w sprawach wchodzących w zakres właściwości tego samorządu odnosi się do spraw publicznych. Informacją o sprawie publicznej jest zatem także treść protokołu z posiedzenia KRF zawierająca nie tylko przebieg prac związanych z rozpatrywaniem projektów uchwał, ale również opis dyskusji nad ważnymi aspektami tak wykonywania zawodu fizjoterapeuty, jak i funkcjonowania samorządu.

Zdaniem Sądu I instancji, nie czyniło zadość wnioskowi z 18 lipca 2019 r. odesłanie skarżącego do strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej, na której opublikowano uchwały podjęte w na posiedzeniu KRF w dniach 16 - 17 maja 2019 r. O[...] wyraźnie domagał się protokołu z tego posiedzenia, a nie uchwał, które są ogólnie dostępne (vide art. 10 ust.1 u.d.i.p.). Dlatego Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązał KRF do rozpatrzenia wniosku z 18 lipca 2019 r. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd I instancji orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku, że bezczynność KRF nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej kwestii Sąd uwzględnił błędną kwalifikację prawną wniosku przez organ, który nie przemilczał ani nie zlekceważył wniosku, prezentując swoje stanowisko w sprawie. Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, jako środek represji, winno być stosowane w sposób ostrożny i tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Krajowa Rada Fizjoterapeutów, zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt 1, 2 i 4. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 4 oraz art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (Dz. U. z 2019 r. poz. 952, ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 (w szczególności lit. b, c oraz d), pkt 3 (w szczególności lit. f) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez zobowiązanie KRF do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej i uznaniu, że żąda ona informacji publicznej, w konsekwencji udostępnienia informacji, tj. protokołu z posiedzenia KRF z 16 i 17 maja 2019 r., podczas gdy nie stanowi on informacji publicznej, a dodatkowo KRF udostępnił ostateczne stanowiska przyjęte na posiedzeniu Krajowej Rady Fizjoterapeutów (dalej również "KRF"), w formie odesłania do strony internetowej organu będącej Biuletynem Informacji Publicznej;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez odniesienie się w uzasadnieniu: do przedstawionego stanu sprawy, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w sposób pobieżny i brak merytorycznego odniesienia się do podnoszonych przez KRF argumentów,

- że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a według Sądu przesądzająca jest w zasadzie sama nazwa dokumentu oraz tematyka, bez potrzeby analizy formy i treści (skoro Sąd się do niej nie odniósł a wskazał jedynie na zakres rozważań na posiedzeniu), która wskazuje wprost na roboczy charakter bowiem odwzorowuje rozważania i dyskusje poprzedzające podejmowanie ostatecznych stanowisk przez KRF, a dodatkowo wbrew treści protokołu w zaskarżonym wyroku uznano, że protokół zawiera "opis dyskusji", podczas gdy protokół jest stenogramem z dyskusji, a nie jej opisem;

- i sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający ocenę, czy przesłanki na których oparł się Sąd są trafne, w szczególności uniemożliwiający odtworzenie procesu myślowego, jaki uzasadniałby przyjęcie, dlaczego wszelkie informacje objęte żądaniem, łącznie z roboczymi ustaleniami prowadzącymi do ostatecznego stanowiska organu, mogły być uznane za informację publiczną i zaniechanie wskazania przesłanek, które pozwalałyby zweryfikować ten pogląd sądu w kontekście treści protokołu i już udostępnionych stronie skarżącej informacji publicznych, a zwłaszcza zweryfikować zasadność zastosowania norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej,

- i brak wskazania konkretnej podstawy prawnej z art. 6 u.d.i.p., ze skrótowym określeniem żądanej informacji jako dotyczącej spraw publicznych, podczas gdy przepis ten zawiera ponad trzydzieści jednostek redakcyjnych, a nie jest rzeczą strony domyślać się o jaki przepis konkretnie chodzi, na podstawie którego Sąd zobowiązuje do określonego działania;

II. prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 (w szczególności lit. b, c oraz d), pkt 3 (w szczególności lit. f) w zw. z art. 4 ust. 1 (w szczególności pkt 2 i 5) u.d.i.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że żądany przez Stronę przeciwną protokół stanowi, w ocenie Sądu, informację publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładnia zaskarżonych przepisów prowadzi do wniosku, że żądana informacja jest dokumentem roboczym, (jeśli nie w całości, to przynajmniej w części zawierającej odwzorowanie dyskusji prowadzącej do ostatecznego rozstrzygnięcia w postaci uchwał Organu), bowiem określa przebieg dochodzenia do końcowego efektu w postaci stanowiska lub uchwały, a zatem nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., i w konsekwencji nie mają do niej zastosowania ww. przepisy u.d.i.p. (oraz w szczególności art. 13, art. 16 ust. 1 w zw. art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), a co za tym idzie nie doszło do bezczynności KRF w zakresie rozpatrzenia wniosku strony przeciwnej i skarga winna była zostać oddalona.

Mając powyższe na uwadze, wniesiono o:

1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. pkt 1, 2 i 4 i oddalenie skargi również w tym zakresie (w konsekwencji skarga oddalona byłaby w całości) na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w ww. zakresie i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) o zasądzenie na rzecz KRF od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto wniesiono o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że w przypadku, gdy uznaje się, że dokument ma charakter wewnętrzny, to właściwym postępowaniem jest udzielenie przez podmiot obowiązany jedynie stosownej odpowiedzi w tym zakresie. Brak jest w takim przypadku podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji lub obowiązku udostępnienia żądanego dokumentu. Jako dokument wewnętrzny nie podlega on udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Jedynym sposobem jest w takim przypadku powiadomienie wnioskodawcy, o tym, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej, co też zostało uczynione. W ocenie KRF przedmiotowy protokół nie stanowi informacji publicznej (adekwatna treść zarzutu prawa materialnego), a zatem KRF nie pozostawał w bezczynności i w konsekwencji brak było podstaw do zobowiązania KRF do rozpatrzenia wniosku, uznania żądanej informacji za informację publiczną i udostępnienia żądanej informacji.

W konsekwencji nieuzasadnionego i niepopartego spójną argumentacją uznania przez Sąd I instancji, iż wniosek strony przeciwnej dotyczył w całości informacji publicznej, zastosowano art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. mimo braku ku temu podstaw.

Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie, w zaskarżonym wyroku brak jest przekonywającego wyjaśnienia, dlaczego protokół z posiedzenia w całości stanowi informację publiczną. Według Sądu przesądzająca jest w zasadzie sama nazwa dokumentu i zakres rozważań, niezależnie od tego, że treść protokołu zawiera informacje robocze, które poprzedzają ostateczne rozstrzygnięcia KRF. Sąd wskazał, że opis dyskusji nad ważnymi aspektami tak wykonywania zawodu fizjoterapeuty, jak i funkcjonowania samorządu, stanowi informację publiczną. Abstrahując od tego, że pogląd ten stanowi wyłom w traktowaniu informacji roboczych jako informacji publicznej, to wyraźnie należy podkreślić, że protokół nie zawiera opisu dyskusji, lecz samą dyskusję, jest bowiem stenogramem, a nie relacją, skrótowym przedstawieniem czego dotyczyła dyskusja i jakie były jej końcowe efekty. Stanowiska końcowe KRF są natomiast dostępne na stronie internetowej www.kif.info.pl. a strona przeciwna ma do nich dostęp, a chce jedynie poznać szczegóły etapów decyzyjnych i robocze wypowiedzi oraz ustalenia członków organu.

O tym czy protokół stanowi informację publiczną decyduje jego treść i forma. Zasadnicza treść dotyczy jednak ww. kwestii roboczych, zawierających wystąpienia poszczególnych osób na tematy związane z wewnętrzną działalnością samorządu zawodowego. Żądanie Strony przeciwnej o udostępnienie informacji nie dotyczy bezpośrednio rozstrzygnięć KRF w przedmiotowym zakresie. W istocie dotyczy bowiem tego, jaka konkretnie osoba jakie wypowiedzi składała. W ocenie organu wykładnia pojęcia informacji publicznej nie pozwala utożsamiać wypowiedzi podczas określonego procesu myślowego członków KRF z informacją o rozstrzygnięciach tego organu, które są dostępne dla każdego. Prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 prowadzi zatem do wniosku, że przedmiotowy dokument pn. protokół stanowi wewnętrzny dokument roboczy, który wykorzystywany jest przez KRF i inne organy samorządu zawodowego w miarę potrzeb korporacyjnych. Materiały robocze powstające we wstępnej fazie, przed podjęciem decyzji w określonym zakresie, służące do przygotowania rozstrzygnięć w postaci uchwał organu nie mają waloru informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną O[...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania konkretnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia oraz brak dostatecznego odniesienia się do argumentów organu w zakresie tego, że żądany dokument (protokołu z XXXI posiedzenia Krajowej Rady Fizjoterapeutów) jest dokumentem wewnętrznym (roboczym). Obydwa te zagadnienia pozostają ze sobą w ścisłym związku.

Zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku jest niepełne w stopniu, który uniemożliwia jednoznaczne odtworzenie podstawy prawnej i faktycznej oraz motywów rozstrzygnięcia. Taka wada uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku i niewątpliwie mogła znacząco utrudnić podjęcie merytorycznej polemiki z argumentacją Sądu I instancji, na co zwraca uwagę skarżący kasacyjnie organ, wskazując na trudności z formułowaniem zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej z uwagi na brak przywołania i wyjaśnienia przez Sąd I instancji konkretnej podstawy rozstrzygnięcia, opartej na art. 6 u.d.i.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może być podstawą skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy (ma pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego końcowego załatwienia sprawy). Ponadto samo uzasadnienie wyroku ma doniosłe znaczenie procesowe. Ma ono umożliwić wyższej instancji zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparł się sąd I instancji są trafne oraz ma służyć ustaleniu innych skutków wyroku, a także przekonaniu stron co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia. Słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do kluczowych dla niniejszej sprawy zagadnień, w szczególności do charakteru żądanego dokumentu, rozważania Sądu I instancji są niepełne, co uniemożliwia odtworzenie podstawy faktycznej i prawnej wydanego wyroku.

Podstawą żądania OZZ PF zawartego we wniosku z 18 lipca 2019 r. był konkretny dokument, jako całość (skan protokołu z XXXI posiedzenia Krajowej Rady Fizjoterapeutów, które odbyło się w dniach 16 i 17 maja 2019 r.), a nie tylko poszczególne treści w nim zawarte. Należało zatem rozważyć, czy żądanie dotyczyło dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., bowiem tylko taki podlega udostępnieniu co do treści i postaci (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). W tym zakresie Sąd I instancji nie wyraził żadnego poglądu. Nie wskazywał w ogóle na te przepisy. Stwierdził jedynie, że "(...) nie podziela poglądu organu, iż sporny protokół stanowi jedynie dokument wewnętrzny i jako taki nie zawiera informacji publicznej. Stanowisko KRF, będącej jednym z organów samorządu zawodowego fizjoterapeutów, w sprawach wchodzących w zakres właściwości tego samorządu odnosi się do spraw publicznych. Informacją o sprawie publicznej jest zatem także treść protokołu z posiedzenia KRF zawierająca nie tylko przebieg prac związanych z rozpatrywaniem projektów uchwał, ale również opis dyskusji nad ważnymi aspektami tak wykonywania zawodu fizjoterapeuty, jak i funkcjonowania samorządu" (str. 7-8 uzasadnienia).

Już w samym tylko przywołanym fragmencie zawarta jest pewna sprzeczność, bowiem z jednej strony mówi się, że do spraw publicznych odnosi się stanowisko KRF (jako organu) w sprawach wchodzących w zakres właściwości samorządu, a z drugiej strony za informację publiczną Sąd I instancji uznaje także przebieg prac związanych z rozpatrywaniem projektów uchwał, ale również opis (organ twierdzi, że to stenogram) dyskusji nad ważnymi aspektami wykonywania zawodu fizjoterapeuty i funkcjonowania samorządu.

Rozstrzygnięcia wymaga przede wszystkim, czy żądany protokół spełnia definicję dokumentu urzędowego z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., w szczególności, czy został podpisany przez funkcjonariusza publicznego, w ramach jego kompetencji i skierowany do innego podmiotu lub złożony do akt sprawy. Wymaga to poczynienia właściwych ustaleń co do tego, jakie są kompetencje organu będącego adresatem wniosku, czy sporządzenie protokołu mieści się w tych kompetencjach i czy wobec tego można taki dokument uznać za wyłącznie wewnętrzny (roboczy), czy też wyrażający stanowisko organu.

W orzecznictwie podnosi się, że "Dokumentem wewnętrznym jest taki dokument, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., czyli jest to dokument "roboczy", potrzebny do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań, czynności. Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej" (zob. wyrok NSA z 24.03.2023 r. III OSK 7683/21, LEX nr 3513683). Dlatego od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 27 stycznia 2012 r. I OSK 2130/11; z 15 lipca 2010 r. I OSK 707/10; z 14 września 2012 r. I OSK 1203/12, LEX nr 1242950).

Dopiero przesądzenie o charakterze żądanego dokumentu i ocenie treści w nim zawartych, pozwolić może na ustosunkowanie się do zarzutów dotyczących prawa materialnego, co w tej sytuacji byłoby przedwczesne. W konsekwencji nie można też w powyższych okolicznościach przesądzić o bezczynności organu, czego dotyczy zarzut pierwszy postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.

Ponieważ niezaskarżony pkt 3 wyroku Sądu I instancji nie ma samodzielnego bytu, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.