Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 682/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Dnia 30 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant Asystent sędziego Tomasz Stańczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 roku sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 maja 2021 roku znak: SKO.4115.160.2021 w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ksawerów z dnia 2 kwietnia 2021 r., znak: RPS.5014.5.2021.AP; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz K. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. ał


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 19 maja 2021 r., nr SKO.4115.160.2021 - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako: "k.p.a." oraz art. 8 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 64, art. 106 ust. 1, 4 i 6, art. 104 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), dalej jako: "u.p.s." - po rozpatrzeniu odwołania K. G. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ksawerów z dnia 2 kwietnia 2021 r., nr RPS.5014.5.2021.AP o odmowie zwolnienia K. G. z opłaty za pobyt matki - J.G. w domu pomocy społecznej.

Jak wynika z akt administracyjnych, Wójt Gminy Ksawerów decyzją z dnia 2 kwietnia 2021 r. odmówił zwolnienia K. G. z opłaty za pobyt matki – J. G. w domu pomocy społecznej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 104 i art. 108 k.p.a. oraz art. 8, art. 64, art. 64a, art. 104 i art. 106 ust. 4 u.p.s.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. G. wskazał na:

1. błędną wykładnię art. 64 pkt 6 u.p.s. polegającą na wadliwym przyjęciu, iż jego wykładnia słowna budzi wątpliwości z uwagi na rozbieżności pomiędzy gramatycznym brzmieniem normy, a celem dla którego została ona powołana;

2. naruszenie art. 108 k.p.a., poprzez bezzasadne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji braku ziszczenia się przesłanek wynikających z tego przepisu;

3. naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a., tj. zasady legalizmu i prawdy obiektywnej poprzez pobieżne zbadanie stanu faktycznego sprawy i brak oparcia go na przepisach prawa z uwagi na wybiórcze i dowolne ustalenia dotyczące relacji rodzinnych wnioskodawcy i jego matki, jej rażąco nagannego zachowania względem dziecka w tym w szczególności pominięcia przez organ faktów znanych mu z urzędu;

4. naruszenie art. 8 k.p.a., tj. zasady zaufania obywateli do działań podejmowanych przez organ administracji poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w szczególności sytuacji materialnej i rodzinnej stron, nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności;

5. naruszenie art. 104 ust. 4 u.p.s., poprzez bezzasadne przyjęcie, iż przypadki szczególnie uzasadnione winny dotyczyć jedynie sytuacji materialnej strony bez umiejscowienia jej w kontekście trudnych relacji stron;

6. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w szczególności braku jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji gdy rygor ten został zawieszony przez wojewódzki sąd administracyjny wszystkim dotychczas wydanym przez organ decyzjom, a zaskarżonym przez stronę w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt J.G. w domu pomocy społecznej, zobowiązania K.G. do ich regulowania oraz nakazania mu zwrotu opłat poniesionych zastępczo przez Gminę Ksawerów.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor odwołania wniósł o:

1. wstrzymanie natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji w trybie art. 135 k.p.a.;

2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwolnienie w całości odwołującego z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej i odstąpienia od żądania zwrotu opłat wniesionych zastępczo przesz Gminę Ksawerów;

3. ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia;

4. nadto przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków E. T., D. G. i T.G., celem wykazania rażąco nagannego zachowania J.G. względem syna K. G., zaniedbywania go przez matkę, jej alkoholizmu i braku ukształtowania się relacji matki z synem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż decyzją z dnia 16 kwietnia 2020 r., nr RPS.5014.6.2020.AP (utrzymaną w mocy przez SKO w Łodzi), następnie zmienioną co do kwoty decyzją z dnia 24 czerwca 2020 r., nr RPS.5014.6.2.2020.AP (utrzymaną w mocy przez SKO w Łodzi ), Wójt Gminy zobowiązał odwołującego do regulowania opłat za pobyt matki - J.G. w domu pomocy społecznej. Następnie decyzją z dnia 28 lipca 2020 r., nr RPS.5014.13.2020.JJ organ orzekł o zwrocie przez odwołującego opłat poniesionych zastępczo przez Gminę Ksawerów, wobec niewywiązania się przez niego z nałożonego obowiązku (decyzja utrzymana w mocy przez SKO w Łodzi). Powyższe decyzje jako ostateczne w toku instancji konkretyzują obowiązek ponoszenia opłat, zatem zaistniały przesłanki do rozpoznania wniosku odwołującego z dnia 11 sierpnia 2020 r., dotyczącego całkowitego zwolnienia z opłat za pobyt J.G. w domu pomocy społecznej, na podstawie art. 64 pkt 6 u.p.s., z uwagi na prawomocny wyrok sądu oddalający powództwo przeciwko wnioskodawcy o alimenty na rzecz matki.

Następnie Kolegium wskazując na treść art. 64 pkt 6 u.p.s. wyjaśniło, że przepis ten dopuszcza możliwość częściowego lub całkowitego zwolnienia osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej na jej wniosek, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w szczególności w przypadkach wymienionych w punktach od 1 do 6, w tym m.in. jeżeli osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu (pkt 6). Powyższy przepis wprowadza fakultatywną możliwość zwolnienia z opłaty za dom pomocy społecznej. Organ decyduje o częściowym lub całkowitym zwolnieniu osób wnoszących opłatę w ramach uznania administracyjnego.

W ocenie Kolegium, na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca domu pomocy społecznej. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma bowiem zastosowania art. 1441 zd. pierwsze Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do domu pomocy społecznej. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej.

Następnie Kolegium zacytowało ustalenia organu I instancji wskazując, że wskutek nowelizacji ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1690), obowiązującej od dnia 4 października 2020 r., w art. 64 dodane zostały punkty 5 i 6, a ponadto został dodany przepis art. 64a. Z uwagi na związek funkcjonalny przepisu art. 64 pkt 6 u.p.s. z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, jego wykładnia słowna (językowa) budzi wątpliwości z uwagi na rozbieżność pomiędzy gramatycznym brzmieniem normy, a celem, dla którego norma ta została powołana. Powoduje to konieczność zastosowania wykładni celowościowej, logicznej i systematycznej przepisu art. 64 pkt 6 u.p.s. w kontekście przepisów K.r.io. Na gruncie K.r.io. od dawna obowiązywała zasada, zgodnie z którą w razie rażąco niewłaściwego postępowania osoby uprawnionej do alimentów, budzącego powszechną dezaprobatę, dopuszczalne jest oddalenie powództwa w całości lub w części ze względu na zasady współżycia społecznego (art. 5 K.c.). Od dnia 13 czerwca 2009 r. (Dz.U. z 2008 r., Nr 220, poz. 1431) zaczął obowiązywać art. 144 (1) K.r.io. stanowiący, że zobowiązany może uchylić się od wykonania obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Regulacja ta jest zbieżna z przepisami art. 64 pkt 5 i 6 oraz art. 64a u.p.s. w warunkach, gdy przyczyną wyroku oddalającego powództwo o alimenty jest sprzeczność żądania alimentów z zasadami współżycia społecznego. Taka interpretacja art. 64 pkt 6 u.p.s. zakłada spójność systemu prawa. Wniosek taki dodatkowo wynika z uzasadnienia ustawy nowelizującej ustawę o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1690), gdzie wskazano, że projekt ustawy nowelizuje art. 64 u.p.s., poszerzając katalog sytuacji, w których można zwolnić z obowiązku wnoszenia opłaty o sytuacje nienależytego wykonywania władzy rodzicielskiej przez mieszkańca domu w stosunku do zobowiązanego. Zmiana wychodzi naprzeciw postulatom osób, których rodzice zostali skierowani do domu pomocy społecznej, a w przeszłości zachowywali się w stosunku do swoich dzieci w sposób rażąco naganny. W konsekwencji organ przyjął, że przepis art. 64 pkt 6 u.p.s. nie ma zastosowania do sytuacji, gdy przyczyną oddalenia powództwa o alimenty na rzecz rodzica jest ustalenie, że rodzic ten nie znajduje się w niedostatku.

Jak wskazał organ I instancji, a co powtórzył organ odwoławczy, wyrok w sprawie o alimenty z powództwa Kierownika GOPS w K. na rzecz J.G. zapadł w dniu 14 kwietnia 2011 r. Z wniosku odwołującego wszczynającego postępowanie wynika, że Sąd wskazał, iż wbrew jakimkolwiek zasadom współżycia społecznego byłoby obciążenie odwołującego obowiązkiem partycypacji w alimentacji na rzecz jego matki z uwagi na jej alkoholizm i kompletny brak wywiązywania się z obowiązków rodzicielskich wobec syna. Stwierdzenie to jednak - zdaniem organu - nie pokrywa się z uzasadnieniem wyroku, bowiem w istocie sąd ustalił, iż J.G. od okresu wczesnego dzieciństwa odwołującego nadużywała alkoholu, która to okoliczność nie jest kwestionowana. Ustalenie tego faktu nie znalazło jednak przełożenia na treść rozstrzygnięcia, gdyż oddalenie powództwa nastąpiło z uwagi na okoliczność, iż nie ma podstaw do stwierdzenia, iż J. G. znajduje się w niedostatku. Ponadto sąd stwierdził, że kwestia partycypowania przez odwołującego w kosztach utrzymania matki w domu pomocy społecznej jest regulowana w przepisach prawa administracyjnego, a w sprawie ustalenia alimentów podstawową przesłanką było znajdowanie się przez osobę uprawnioną w stanie niedostatku, co nie zostało wykazane. Sąd w żaden sposób nie ocenił, iż niewątpliwie naganne zachowanie J.G., wyrażające się w nadużywaniu przez nią alkoholu, uzasadniałoby zastosowanie art. 144 (1) K.r.io., gdyby fakt niedostatku miał miejsce, a nie działa tu tego rodzaju automatyzm, że niewłaściwe postępowanie rodzica zawsze musi rzutować na treść wyroku.

W tej sytuacji organ I instancji uznał, iż nie została spełniona przesłanka z art. 64 pkt 6 u.p.s., interpretowanego w kontekście nagannego postępowania rodzica względem dziecka, umożliwiająca ubieganie się o zwolnienie z opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, co czyni wniosek bezpodstawnym. Nadto, organ I instancji wziął pod uwagę fakt, iż alkoholizm jest chorobą oraz że nadużywanie alkoholu przez J.G. nie było związane z drastycznymi okolicznościami, do których nie można zaliczyć odczucia wnioskodawcy, iż był zaniedbywany przez matkę. W ocenie organu, nie zachodzą również inne przesłanki do zwolnienia wnioskodawcy z opłat na podstawie art. 64 u.p.s.

Jak wskazał organ I instancji, a co powieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zobowiązany do ponoszenia opłaty może ubiegać się o zastosowanie instytucji zwolnienia z opłaty przewidzianej w art. 64 u.p.s., jak również instytucji odstąpienia od żądania zwrotu opłat wniesionych zastępczo przez gminę, przewidzianej w art. 104 ust. 4 u.p.s. W tej sytuacji organ I instancji rozpoznał sprawę także w tym zakresie i cytując treść art. 104 ust. 4 u.p.s. wskazał, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, jeżeli żądanie zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę wskutek niewywiązania się osób zobowiązanych z obowiązku wnoszenia opłat stanowiłoby dla nich nadmierne obciążenie, organ może odstąpić od żądania zwrotu. Zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach nadzwyczajnych. Szczególnie uzasadniony przypadek to przede wszystkim taka sytuacja osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe. Pojęcia przypadku szczególnie uzasadnionego nie wyczerpują takie okoliczności, jak ciężka choroba, niepełnosprawność lub trudna sytuacja materialna.

Następnie Kolegium cytując ustalenia wynikające z wywiadu środowiskowego wskazało, że rodzina odwołującego składa się z trzech osób, czyli jego, żony T. i córki K. Odwołujący oraz jego żona leczą się z powodu chorób przewlekłych (nadciśnienie oraz problemy z kręgosłupem i reumatologiczne), jednak - zdaniem organu - nie jest to przesłanka do zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. Zdaniem organu, w zakresie sytuacji materialnej rodziny wywiad został przeprowadzony w sposób nierzetelny, co zweryfikował organ I instancji na podstawie dokumentacji przedstawionej przez odwołującego, w szczególności na podstawie rachunków i przelewów dotyczących stałych miesięcznych wydatków wraz z zestawieniem miesięcznych obciążeń oraz na podstawie przelewów i zaświadczeń dotyczących uzyskiwanych dochodów. Dochody rodziny wynosi 15 356,42 zł (emerytura odwołującego wynosi 4 157,64 zł, jego przeciętne wynagrodzenie za pracę 11 198,78 zł). Żona odwołującego od dnia 1 grudnia 2020 r. nie pracuje, a córka podjęła zatrudnienie, ale organ I instancji nie posiada informacji na temat osiąganych przez nią dochodów. Stałe miesięczne obciążenia finansowe rodziny, wyszczególnione przez odwołującego i zgodnie z przedstawionymi przez niego dokumentami, wynoszą 7 605,62 zł, tj. opłata za prowadzenie rachunku bankowego (80 zł), kapitalizacja odsetek linii kredytowej (223,93 zł), rata kredytu w Banku Handlowym w Warszawie (856 zł), rata kredytu hipotecznego - spłata kapitału (957,08 zł) i spłata odsetek (761,69 zł), abonament Orange (363,38 zł), spłata karty kredytowej w PKO BP (1 269,26 zł), czynsz (746,54 zł), spłata karty w Banku Handlowym (1 000 zł), ubezpieczenie na życie w PZU SA (555,90 zł), abonament UPC (291,95 zł), energia elektryczna (402,65 zł : 2 miesiące, czyli 201,32 zł miesięcznie), ubezpieczenie samochodu (1 178 zł : 12 miesięcy, zatem 98,17 zł miesięcznie), prowizja od linii kredytowej (2 140 zł : 12 miesięcy, czyli 178,30 zł miesięcznie) oraz podatek od nieruchomości (256 zł : 12 miesięcy, czyli 22,10 zł miesięcznie). Do obciążeń tych organ doliczył kwotę 200 zł, dając wiarę wnioskodawcy, iż takie wydatki ponosi na leki i leczenie. Tym samym łączna kwota stałych miesięcznych obciążeń wynosi 7 805,62 zł, podczas gdy w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego wydatki te zostały wykazane w kwocie 8 159,50 zł, stąd ocena, że wywiad został przeprowadzony nierzetelnie. Różnica wynika z przyjęcia wydatków w postaci opłaty za odnowienie kredytu i za ubezpieczenie samochodu w skali miesięcznej. Również nieprawidłowo - zdaniem organu - wskazano wydatek na energię elektryczną w kwocie 402,65 zł, podczas gdy jest to opłata za dwa miesiące. Jednocześnie w kwestionariuszu wywiadu nie ujęto wszystkich stałych miesięcznych wydatków odwołującego, wyszczególnionych w sporządzonym przez niego wykazie i uwzględnionych przez organ.

Po odjęciu tych obciążeń od dochodu rodziny (15 356,42 zł - 7 805,62 zł), rodzinie pozostaje kwota 7 550,80 zł na bieżące wydatki. Opłata za pobyt J.G. w domu pomocy społecznej wynosiła 2 833,62 zł miesięcznie za luty i marzec 2020 r., a od kwietnia 2020 r. wynosi 2 779,30 zł miesięcznie (po waloryzacji jej emerytury). Po zmniejszeniu kwoty 7 550,80 zł pozostającej do dyspozycji rodziny o odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej w lutym i marcu (po 2 833,62 zł miesięcznie), na bieżące wydatki pozostaje rodzinie do dyspozycji kwota 4 717,18 zł miesięcznie, a od kwietnia kwota 4 771,50 zł miesięcznie. Decyzja o zwrocie opłat z dnia 28 lipca 2020 r. dotyczy kwoty 14 168,10 zł (po 2 833,62 zł od lutego do czerwca) i zostanie zmieniona po jej uprawomocnieniu, z uwzględnieniem zmniejszonej odpłatności na dom pomocy społecznej od kwietnia 2020 r.

Jak wskazało Kolegium, poza sytuacją dochodową i zdrowotną rodziny organ I instancji nie dopatrzył się innych okoliczności uzasadniających uwzględnienie wniosku i uznał, że w tych warunkach nie może być mowy o przypadku szczególnie uzasadnionym i nadmiernym obciążeniu wskutek zwrotu opłat wniesionych zastępczo przez gminę i nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania ich zwrotu.

Przystępując do prezentacji własnego stanowiska w sprawie Kolegium ponownie przedstawiło wykładnię art. 64 u.p.s. wskazując, że zwolnienie jest możliwe tylko gdy w sytuacji życiowej strony występują uzasadnione okoliczności, które ma wykazać strona, zatem decyzja w przedmiocie zwolnienia ma charakter uznaniowy. Następnie Kolegium cytując orzeczenia sądów administracyjnych wyjaśniło, że opłata, jaką ponosi zstępny za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej jest wypadkową kilku czynników: średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w placówce, jego zdolności do ponoszenia ciężaru opłaty (jako zobowiązanego w pierwszej kolejności), aktualnego dochodu osoby zobowiązanej (zstępnego) oraz aktualnej wysokości kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Przepis art. 64 u.p.s. dopuszcza możliwość częściowego lub całkowitego zwolnienia osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej na jej wniosek, w przypadku gdy występują uzasadnione okoliczności. Określona w art. 64 u.p.s. lista przesłanek uzasadniających zwolnienie z ponoszenia ustalonej opłaty ma charakter przykładowy.

Na podstawie zgromadzonych dla potrzeb postępowania o zwolnienie z opłaty materiałów dowodowych dotyczących sytuacji dochodowej strony organ ustalił, iż kwoty opłat pozostają w granicach możliwości płatniczych strony. Ważnym również aspektem sprawy o całkowite zwolnienie, jest realizacja zadań gminy wymagających wydatków z budżetu gminnego, który wymaga działania w sposób zgodny z prawem, efektywny i oszczędny.

A ponieważ uiszczanie opłat na dom pomocy społecznej stanowi dla osoby zobowiązanej obciążenie finansowe, głównym powodem zastosowania zwolnienia z art. 64 u.p.s. powinna być sytuacja materialna zobowiązanego. Zwolnienie nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych okoliczności osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce (np. utrzymuje się z jednego, ale wysokiego wynagrodzenia). Stosowanie odmiennych zasad godzi w idee i cele pomocy społecznej, a niezasadne zwolnienie jest sprzeczne z zasadą pomocniczości, przerzuca bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych. Ustawodawca nie uzależnił obowiązku ponoszenia opłat przez krewnych (wstępnych i zstępnych) od okoliczności subiektywnych, takich jak wzajemne stosunki w rodzinie.

Jak wskazało Kolegium, organ dokonał pełnej oceny możliwości finansowych strony celem wywiązania się z nałożonego obowiązku, uwzględniając zaistniały stan faktyczny w sprawie według dnia podjęcia rozstrzygnięcia.

Pozostające w dyspozycji rodziny środki finansowe umożliwiają wniesienie opłaty w ustalonej wysokości, jak również pokrycie przez stronę niezbędnych kosztów związanych z utrzymaniem. W sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające zwolnienie strony z opłaty za pobyt krewnego w placówce.

Jak podkreśliło Kolegium, przejęcie przez pomoc społeczną obowiązku sprawowania faktycznej całodobowej opieki nad osobą jej wymagającą ma wyłącznie na celu przeciwdziałanie takim sytuacjom, w których brak możliwości sprawowania w sposób fizyczny tej opieki przez rodzinę mógłby doprowadzić do życia osoby niepełnosprawnej lub w zaawansowanym wieku w warunkach poniżej godności ludzkiej. Pomoc społeczna wyręcza w takim wypadku rodzinę, ale nie zastępuje jej całkowicie w wykonywaniu obowiązku sprawowania opieki. Pobyt w domu pomocy społecznej jest bowiem odpłatny.

Następnie Kolegium powtórzyło po raz kolejny, że realizacja zadań gminy wymagających wydatków z budżetu gminnego wymaga działania w sposób zgodny z prawem, efektywny i oszczędny. Nie jest dopuszczalne ponoszenie wydatków z budżetu gminy na opłatę za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy rodzina beneficjenta posiada wystarczające środki na co najmniej partycypowanie w tym obowiązku. Wystarczające i odpowiadające celom pomocy społecznej wydaje się wtedy wsparcie ze strony administracji publicznej polegające na odciążeniu takiej rodziny od obowiązków osobistego świadczenia opieki nad jednym z jej członków poprzez zapewnienie stałej, profesjonalnej lecz odpłatnej opieki w placówce.

Zwolnienie całkowite nie powinno nastąpić jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych w art. 64 u.p.s. okoliczności osoba jest w stanie płacić za pobyt osoby bliskiej w placówce społecznej.

Niewątpliwie strona kieruje się pewnym stosunkiem emocjonalnym, w jej ocenie sytuacja w jakiej pozostaje jest szczególna, zasługuje na uwagę, a wniosek na uwzględnienie. Organ zobowiązany jest do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) musi wszystkie te problemy rozważyć pod kątem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony.

Jak wskazało Kolegium, wnikliwe ustalenie i ocena sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej strony, nie uzasadnia uszczuplenia należności na rzecz krewnego w tym celu, by poprawić kondycję dochodową strony. Dokonując oceny ważnego interesu strony należy mieć na względzie całokształt jej sytuacji, także w aspekcie rzetelności w wypełnianiu zobowiązań wobec krewnego, by nie przerzucać odpowiedzialności za jej prywatne sprawy w życiu.

Organy mimo zrozumienia sytuacji strony nie mogą postępować zgodnie z życzeniem osób zainteresowanych, sprzecznych między innymi z przytoczonymi przepisami, na których straży ma obowiązek stać.

W konkluzji uzasadnienia Kolegium cytując po raz kolejny poglądy orzecznictwa powtórzyło, że niezasadne zwolnienie jest sprzeczne z zasadą pomocniczości, przerzuca bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych. Zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej powinno mieć charakter zupełnie wyjątkowy, wyłącznie w takim skonfigurowaniu, w którym sytuacja zdrowotna, rodzinna, życiowa i losowa wnioskującego reprezentuje taki ładunek aksjologiczny, który przełamuje fiskalizm państwa.

Końcowo odnosząc się do zawartego w treści odwołania wniosku o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji na podstawie art. 135 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że organ odwoławczy może zmierzać tylko do wstrzymania wykonania decyzji w uzasadnionych przypadkach do czasu rozpatrzenia odwołania. Wobec przeprowadzonego w sprawie postępowania odwoławczego wniosek jest bezprzedmiotowy.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze K.G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Ksawerów oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wskazał na naruszenie przepisów mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. naruszenie art. 64 pkt 2 i pkt 6 u.p.s. poprzez bezzasadne uznanie, że skarżący nie może zostać zwolniony częściowo lub całkowicie z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej, wynikające z błędnego ustalenia, że w sprawie nie występują uzasadnione okoliczności, które pozwalałyby na zwolnienie skarżącego z odpłatności na zasadzie uznania administracyjnego;

2. naruszenie art. 104 ust. 4 u.p.s., poprzez bezzasadne przyjęcie, iż przypadki szczególnie uzasadnione winny dotyczyć jedynie sytuacji materialnej strony bez umiejscowienia jej w kontekście trudnych relacji stron;

3. naruszenie art. 108 k.p.a., poprzez brak odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do bezzasadnego nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności przez organ I instancji w sytuacji braku ziszczenia się przesłanek wynikających z treści art. 108 k.p.a.;

4. naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a., tj. zasady legalizmu i prawdy obiektywnej poprzez pobieżne zbadanie stanu faktycznego sprawy i brak oparcia go w przepisach prawa z uwagi na wybiórcze i dowolne ustalenia dotyczące sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego i dalszych zstępnych J.G., jej rażąco nagannego zachowania względem dziecka w tym w szczególności pomięcia przez organ faktów znanych mu z urzędu oraz dotyczących sytuacji materialnej samej J.G.;

5. naruszenie art. 8 k.p.a., tj. zasady zaufania obywateli do działań podejmowanych przez organ administracji poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w szczególności sytuacji materialnej i rodzinnej stron, nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności;

6. naruszenie art. 89 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia rozprawy celem przesłuchania zawnioskowanych przez skarżącego świadków;

7. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w szczególności braku odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, precyzyjnego wyjaśnienia przyczyn uzasadniających nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, chaotycznym przytoczeniu przepisów i orzecznictwa bez odniesienia ich do stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest wydana w postępowaniu odwoławczym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 maja 2021 r., nr SKO.4115.160,2021 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Ksawerów z dnia 2 kwietnia 2021 r., nr RPS.5014.5.2021.AP o odmowie zwolnienia skarżącego z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z treścią przepisu art. 64 u.p.s. w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy, osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;

5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;

6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu;

7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.

Użycie w art. 64 u.p.s. określenia "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie to oparte jest na uznaniu administracyjnym. Uznaniowy charakter decyzji nie zezwala jednak organom administracji publicznej na całkowitą i niekontrolowaną swobodę w rozstrzyganiu sprawy. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne ciąży bowiem obowiązek należytego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W przypadku decyzji uznaniowej szczególnego znaczenia nabiera uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Chociaż decyzja o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą sądu administracyjnego, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sąd nie bada celowości jej podjęcia. Kontrola tego rodzaju decyzji przez sąd polega na ustaleniu, czy wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa było dopuszczalne, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 października 2019 r., sygn. II SA/Gl 829/19; wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W niniejszej sprawie kwestionowane w skardze rozstrzygnięcia organów obu instancji nie mogły się ostać.

W pierwszej kolejności w sprawie należy dostrzec, że Wójt Gminy Ksawerów decyzją z dnia 16 kwietnia 2020 r. (znak RPS.5014.6.2020.AP) ustalił, że K.G. jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt matki – J. G. w Domu Pomocy Społecznej Sieradzu w kwocie 2 833,62 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 27 maja 2020 r. (znak SKO.4115.158.2020) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Łd 566/20 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ksawerów z dnia 16 kwietnia 2020 r. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 września 2023 r., sygn. I OSK 1864/21, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, oddalił skargę kasacyjną oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz K.G. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto, Wójt Gminy Ksawerów decyzją z dnia 24 czerwca 2020 r. (znak RPS.5014.6.2.2020.AP) zmienił własną wcześniejszą decyzję z dnia 16 kwietnia 2020 r. (znak RPS.5014.6.2020.AP) w punkcie dotyczącym odpłatności ustalając, że K.G. jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt matki – J.G. w Domu Pomocy Społecznej w Sieradzu, w kwocie 2 779,30 zł miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2020 r. oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 15 lipca 2020 r. (znak SKO.4115.201.2020) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Łd 735/20 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ksawerów z dnia 24 czerwca 2020 r. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 września 2023 r., sygn. I OSK 1865/21, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, oddalił skargę kasacyjną oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz K. G. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych wyrokach wskazał, że: "Trafnie zwrócono uwagę na zmianę brzmienia zdania wstępnego w art. 64 u.p.s., która nastąpiła z dniem 4 października 2019 r. na mocy art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690). Dodano wówczas, że z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej mogą być zwolnione częściowo lub całkowicie zarówno osoby wnoszące opłatę, jak i osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Przepis ten w brzmieniu sprzed omawianej nowelizacji uprawniał do ubiegania się o uzyskanie zwolnienia z opłat jedynie osoby wnoszące opłatę. W wyniku zmiany brzmienia art. 64 u.p.s. prezentowany w orzecznictwie i powoływany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd o ograniczeniu w tym przepisie kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty do osób wnoszących opłatę stał się nieaktualny. Konkludując, strona obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia w przedmiocie zwolnienia z opłat w decyzji ustającej ich wysokość."

Konsekwencją wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroków w sprawach o sygn. II SA/Łd 566/20 i II SA/Łd 735/20 będzie ponowne rozpoznanie sprawy odpłatności skarżącego za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W toku postępowania skarżący zwracał uwagę na jedną z okoliczności, która stanowi ustawową podstawę zwolnienia z odpłatności (wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca takiego domu). Pominięcie tej okoliczności, zdaniem Sądu, poskutkowało naruszeniem przez organy przepisu art. 6 k.p.a. A ponieważ w toku postępowania skarżący wskazywał na okoliczność będącą podstawą do zwolnienia go z odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej, to organ ponownie rozpoznając sprawę ustalenia odpłatności skarżącego za pobyt matki w domu pomocy społecznej zobowiązany będzie do rozpoznania także wniosku o zwolnienie z tej odpłatności. A skoro nie będzie podstaw do wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie, to w obrocie prawnym nie może funkcjonować decyzja o odmowie zwolnienia z odpłatności, bo kolejna wydana w tym przedmiocie mogłaby być dotknięta nieważnością (gdyby skarżący nie podnosił nowych okoliczności). Ponadto, decyzja w przedmiocie zwolnienia z odpłatności nie może wyprzedzać postępowania w sprawie ustalenia odpłatności skarżącego za pobyt matki w domu pomocy społecznej.

Wobec powyższego, w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, w sprawie nie było potrzeby wszczynania odrębnego postępowania w sprawie zwolnienia z opłaty, a kwestia zwolnienia powinna być przedmiotem zainteresowania organów w toku postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Wszczęcie odrębnego postępowania w sprawie zwolnienia z odpłatności możliwe jest tylko po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, w którym strona nie podniosła kwestii związanych ze zwolnieniem.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że niewątpliwie w sprawie doszło do naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji najpierw zaprezentowało poglądy orzecznictwa na kwestie związane ze zwolnieniem z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, po czym wprost zacytowało uzasadnienie decyzji organu I instancji, a następnie w istocie powtórzyło swoje wstępne uwagi odnoszące się do wcześniej prezentowanych poglądów judykatury. Odniesienie się do istoty sprawy to w istocie kilka zdań rozmieszczonych w całym uzasadnieniu. Uzasadnienie decyzji w takim kształcie narusza przywołany przepis art. 107 § 3 k.p.a., jak i zasady ogólne postępowania administracyjnego, tj. zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Końcowo należy wskazać, że przedwczesnym jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi wobec tego, że w toku ponownie prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia odpłatności skarżącego za pobyt matki w domu pomocy społecznej uwadze organów poddana zostanie kwestia zwolnienia skarżącego z tej odpłatności.

Z opisanych powodów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W punkcie drugim wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego czyniąc to na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).