Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 713/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 9
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Urszula Wiśniewska asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Krenz-Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2023r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 12 września 2022 r. nr 9002-2022-005641 w przedmiocie odmowy płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu na rzecz S. K. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2020 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w A. K. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności na 2020 r. Na podstawie złożonego wniosku i zmian do niego, wnioskodawca ubiegał się w 2020 r. o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) do łącznej powierzchni 356,09 ha, w tym:

- płatności ONW typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo-turystycznych) do powierzchni 3,16 ha;

- płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I do powierzchni 345,24 ha;

- płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II do powierzchni 7,69 ha.

Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w A. K. odmówił stronie przyznania wnioskowanych płatności ONW na rok 2020.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2022 r., nr [...] Inne utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało poparte prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, a brak uchybień formalnych i merytorycznych nie dawał podstaw do jego podważenia. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku wielokierunkowej analizy zgromadzonej w toku postępowania za 2020 r. obszernej dokumentacji, stwierdzone zostały liczne powiązania o charakterze personalnym, organizacyjnym, biznesowym i własnościowym pomiędzy skarżącym a innymi podmiotami, zarówno osobami fizycznymi jak i spółkami prawa handlowego.

W ocenie organu, podmioty powiązane (czyli skarżącego, małżonkę strony, synów strony) należało uznać za jednego rolnika, a wszystkie spółki powiązane osobowo i zarządzane przez tę grupę osób jako jedno gospodarstwo. Sztuczne wykreowanie 9 gospodarstw (4 indywidualnych oraz 5 prowadzonych formalnie przez spółki kapitałowe) umożliwiło obejście przepisów prawa wspólnotowego i w ten sposób zwielokrotnienie otrzymanego wsparcia finansowego. Zdaniem organu, stwierdzone w wyniku postępowania okoliczności faktyczne uzasadniały sformułowanie tezy o istnieniu obiektywnych i subiektywnych przesłanek do uznania, że stworzone zostały sztuczne warunki do uzyskania zawyżonych korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów Wspólnot Europejskich (dalej: rozporządzenie Nr 2988/95).

Zdaniem organu, aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, niezbędne było w przedmiotowej sprawie stwierdzenie istnienia dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem.

Organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania należało ustalić, czy po pierwsze w sprawie doszło do wykreowania obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności (przesłanka obiektywna). Po drugie - czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkoma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu gospodarstw o mniejszej powierzchni (przesłanka subiektywna). Organ w tym zakresie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno element obiektywny jak i subiektywny, co stanowi podstawę do stwierdzenia, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Element obiektywny polegał na wykreowaniu wielu (9) podmiotów wnioskujących o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Stworzyło to możliwość uzyskania odrębnie przez te podmioty wsparcia w wysokości wyższej niż mogłaby zostać przyznana, gdyby te podmioty ubiegały się o przyznanie płatności jako jeden rolnik. Natomiast w ramach elementu subiektywnego organ I instancji przeprowadził wielowątkową analizę istniejących pomiędzy: stroną, A. K., K. K., K. K., P.W. B. Sp. z o.o., G. K. Sp. z o.o., P.W.E. P. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. sp. k. i A. Sp. z o.o. powiązań o charakterze osobowym, funkcjonalnym (organizacyjnym), biznesowym i własnościowym. W ramach tej analizy poddano ocenie historię rejestracji w Ewidencji producentów poszczególnych podmiotów uznanych za powiązane, siedzib, deklarowanych wariantów oraz ich powierzchni, położenia użytkowanych nieruchomości rolnych, wymiany działek ewidencyjnych, stan zaplecza gospodarczego (maszyny, budynki gospodarcze), siedzib stad i przemieszczenia zwierząt.

W ramach badania powiązań osobowych ustalono, że Skarżący oraz A. K. są małżeństwem od 1992 roku. Pomiędzy małżonkami od dnia [...] grudnia 2010 r. istnieje rozdzielność majątkowa, ustanowiona na podstawie umowy majątkowej małżeńskiej zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...]. W tym zakresie organ

I instancji wskazywał na istniejący między małżonkami ustrój wspólności majątkowej małżeńskiej. Jednak podkreślono, że w momencie wydawania zaskarżonej decyzji, organ I instancji nie był w posiadaniu ww. aktu notarialnego.

S. K. uzyskał wpis do Ewidencji producentów w dniu [...] maja 2004 r. A. K. została wpisana do Ewidencji na podstawie własnego wniosku, złożonego w Biurze Powiatowym ARiMR w A. K. w dniu [...] maja 2005 r. Podkreślono, że w dniu złożenia wniosku przez A. K. małżonkowie pozostawali we wspólności majątkowej małżeńskiej.

K. K. oraz K. K. są synami S. K. i A. K.. K. K. uzyskał wpis do ewidencji producentów w dniu [...].04.2013 r., natomiast K. K. - w dniu [...] listopada 2015 r. Pełnomocnikiem obu synów jest S. K. na podstawie pełnomocnictw sporządzonych w formie aktów notarialnych. Oba pełnomocnictwa obejmują m.in. dokonywanie czynności prawnych związanych z obrotem nieruchomościami, obciążania ich, reprezentowanie mocodawcy przed wszelkimi podmiotami, zarząd i administrowanie majątkiem mocodawcy, podpisywanie w jego imieniu weksli in blanco i deklaracji wekslowych, odbioru wszelkiej korespondencji kierowanej do mocodawcy, zaciąganie zobowiązań kredytowych i wiele innych, określonych w dokumentach pełnomocnictw. Organ podkreślił, że większość czynności objętych zakresem pełnomocnictwa może być dokonywana na warunkach według uznania pełnomocnika. Okoliczność ta, a także bardzo szerokie zakresy obu pełnomocnictw uzasadniają przyjęcie tezy, że S. K. ma w istocie prawo do samodzielnego zarządu majątkami obu synów.

Ustalono również, że Skarżący jest głównym udziałowcem i osobą uprawnioną do samodzielnej reprezentacji P.W. B. Sp. z o.o. i G. K. Sp. z o.o. S. K. jest także jedynym wspólnikiem P.W. E. P. Sp. z o.o. Wynika z tego, że ma on w tej spółce wyłączne kompetencje we wszystkich sprawach, w których zgodnie z kodeksem spółek handlowych wymagana jest uchwała wspólników, w tym w sprawie powoływania zarządu i odwoływania zarządu.

Struktura A. Sp. z o.o. i H. E. Sp. z o.o. sp. k. (oraz jej komplementariusza - H. E. Sp. z o.o.) ukształtowana jest natomiast w taki sposób, że poprzez pełnione funkcje i wynikające z nich uprawnienia S. K. ma decydujący wpływ na bieżącą działalność tych podmiotów, w tym na ubieganie się przez te podmioty o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich.

S. K. jest także pełnomocnikiem K. K. i K. K., a udzielone pełnomocnictwa są na tyle szerokie, że w praktyce stwarzają stronie możliwość samodzielnego działania we wszystkich aspektach działalności rolniczej synów, w tym także w zakresie składania wniosków o przyznanie płatności.

W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR przeprowadzona analiza materiału dowodowego potwierdza istnienie zarówno powiązań osobowych jak i organizacyjnych pomiędzy wskazanymi powyżej podmiotami.

Kolejnym elementem, który został poddany ocenie, były siedziby gospodarstw Skarżącego, A. K., K. K. i K. K. oraz gospodarstw zgłaszanych jako należące do 5 spółek kapitałowych, wraz z zarejestrowanymi siedzibami stad. W tym zakresie organ I instancji przeprowadził szereg wizji lokalnych, w miejscach zamieszkania osób fizycznych oraz w zarejestrowanych siedzibach spółek kapitałowych.

Na podstawie umiejscowienia siedzib spółek kapitałowych oraz adresów gospodarstw osób fizycznych, organ doszedł do wniosku, że opisane okoliczności wskazują na zorganizowaną i przemyślaną koordynację działań pomiędzy ww. podmiotami. W ocenie organu odwoławczego, istotną podstawą do takiego wniosku jest również analiza umiejscowienia siedzib stad wymienianych powyżej podmiotów, a także przemieszczeń zwierząt dokonywanych pomiędzy tymi siedzibami. Sposób rozmieszczenia siedzib stad i siedzib spółek kapitałowych, sposób sprawowania opieki nad zwierzętami (zbiorczo przez pracowników E. P. Sp. z o.o.), sam sposób przetrzymywania zwierząt (we wspólnych boksach), w połączeniu z przeprowadzoną analizą struktury własnościowej spółek i ich strukturą organizacyjną wskazują na istniejące powiązania osobowe, a także powiązania organizacyjne i gospodarcze, z wiodącą rolą strony oraz A. K. jako osób posiadających określone kompetencje decyzyjne w ramach powiązanych podmiotów. Kompetencje te wynikają przy tym bądź z tytułu posiadanych udziałów w spółkach kapitałowych, bądź z tytułu prawa reprezentacji, bądź też z zakresu udzielonych pełnomocnictw.

Organ wskazał, że innymi okolicznościami, świadczącymi o istnieniu powiązań osobowych, organizacyjnych i gospodarczych pomiędzy analizowanymi podmiotami są wykazane w zaskarżonej decyzji przemieszczenia poszczególnych sztuk zwierząt pomiędzy różnymi siedzibami stad, pozostającymi jednak przez cały czas w ramach wskazywanego kręgu powiązanych podmiotów. Organ w tym zakresie szczegółowo opisał powiązania wynikające z przemieszczania zwierząt pomiędzy osobami fizycznymi i prawnymi podając, że wiele sztuk zwierząt było przemieszczanych wielokrotnie pomiędzy różnymi powiązanymi podmiotami, ale również migracja zwierząt pomiędzy siedzibami stad miała miejsce bez fizycznej migracji zwierząt i odbywała się jedynie w dokumentacji papierowej i elektronicznej. Podmiotem, z którego dokonano przemieszczeń największej ilości zwierząt była G. K. Sp. z o.o., czyli podmiot, w którym wszystkie udziały należały do S. K.. Organ zauważył, że część z powiązanych podmiotów, pomimo wieloletniego ubiegania się o przyznanie płatności, rozpoczęła działalność w zakresie hodowli dopiero po uruchomieniu odrębnej płatności do zwierząt (A. K. czy też P.W. E. P. Sp. z o.o.), o czym świadczy brak wcześniejszej rejestracji siedzib stad i zwierząt przez te podmioty. Na podstawie bazy danych identyfikacji i rejestracji zwierząt ustalono, że w okresie od 2015 do 2020 r. wszystkie "nowe" sztuki w poszczególnych siedzibach stad pochodziły, z któregoś z podmiotów powiązanych. Nie dokonywano zakupu nowych zwierząt od podmiotów spoza kręgu podmiotów powiązanych. Organ zaznaczył, że powyższe wywody dotyczące siedzib stad i zwierząt w nich przebywających jedynie pozornie nie mają związku z płatnością ONW. W ocenie organu odwoławczego, świadczy to jednak o świadomym i przemyślanym działaniu w porozumieniu, nakierowanym wyłącznie na zmaksymalizowanie możliwych do uzyskania płatności do zwierząt. Dokonywanie przemieszczeń w opisany sposób, świadczy o koordynacji i współpracy pomiędzy poszczególnymi wnioskodawcami. W ocenie organu odwoławczego, koordynacja taka nie byłaby możliwa, gdyby pomiędzy omawianymi podmiotami nie istniały ścisłe związki o charakterze osobowym, gospodarczym i organizacyjnym.

Organ podał, że w sprawie została przeprowadzona także analiza sposobu deklarowania gruntów przez poszczególne podmioty, w tym z uwzględnieniem kryterium geograficznego (położenia poszczególnych działek ewidencyjnych). Organ wskazał, że 9 powiązanych podmiotów deklarowało do płatności działki ewidencyjne położone na terenie 3 województw: kujawsko-pomorskiego, wielkopolskiego i zachodniopomorskiego i 10 powiatów. Łączna powierzchnia deklarowana do płatności ONW we wszystkich wnioskach i wszystkich zgłaszanych strefach wynosiła 2.652,63 ha. Organ zauważył, że żaden z 9 podmiotów ubiegających się o płatność ONW w roku 2020 nie realizował 5-letniego zobowiązania, o którym mowa w § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW. Tym samym limit powierzchni, do której możliwe było uzyskanie płatności ONW przez każdy z podmiotów wynosił 75 ha. Przeprowadzona analiza powierzchni zadeklarowanych przez poszczególne podmioty do płatności ONW wykazała, że gdyby w 2020 r. został złożony jeden wniosek o przyznanie płatności z tytułu ONW to szacunkowa przyznana płatność na podstawie deklarowanych wartości na rok 2020 wyniosłaby [...] zł. Natomiast, jeżeli kwota płatności zostałaby określona dla każdego z podmiotów z osobna, to wielkość płatności szacowana łącznie dla wszystkich podmiotów wyniosłaby [...] zł. Organ podniósł, że z deklaracji zawartej we wnioskach składanych przez powiązane podmioty w roku 2020 wynika, że miejsca położenia gruntów poszczególnych wnioskodawców były rozproszone, położone w różnych powiatach, a nawet w różnych województwach, w znacznej odległości od siebie. Skarżący deklarował uprawy położone na działkach ewidencyjnych położonych w dwóch różnych województwach i 6 różnych powiatach. Położenie zgłaszanych gruntów w różnych województwach dotyczyło także deklaracji K. K., K. K. i P.W. E. P. Sp. z o.o., a położenie w różnych powiatach dotyczyło wszystkich wnioskodawców, poza G. K. Sp. z o.o. Grunty rolne deklarowane przez powiązane podmioty do płatności w poszczególnych latach były wymieniane pomiędzy sobą przez te podmioty w zasadzie w sposób niczym nie ograniczony. Brak jest jednocześnie podstaw do przyjęcia obiektywnie uzasadnionego celu takich zmian w posiadaniu gruntów. Podkreślono, że wszelkie decyzje w zakresie zmian w posiadaniu pomiędzy powiązanymi podmiotami pozostawione były w gruncie rzeczy jedynie decyzji dwóch osób: A. K. i S. K., pozostających w związku małżeńskim, którzy mieli możliwość podejmowania wszelkich czynności prawnych w imieniu pozostałych podmiotów, bądź to z tytułu przysługujących im uprawnień zarządczych, bądź właścicielskich, bądź na podstawie udzielonych S. K. pełnomocnictw.

Zdaniem organu, takie ukształtowanie stanu faktycznego posiadania gruntów rolnych miało na celu przede wszystkim wykazanie prowadzenia przez poszczególne podmioty działalności rolniczej, które następnie miało uzasadniać prowadzenie odrębnych gospodarstw przez poszczególne podmioty. Zdaniem organu, przekazywanie posiadanych i zgłaszanych do płatności gruntów poszczególnych podmiotów, na podstawie np. umów dzierżawy, innym podmiotom powiązanym, miało na celu formalne dysponowanie przez każdy z podmiotów powiązanych powierzchnią zapewniającą maksymalne wykorzystanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wskazane przekazywanie gruntów rolnych w obrębie powiązanych ze sobą podmiotów świadczy o świadomym i zorganizowanym działaniu, mającym na celu ominięcie przepisów, definiujących rolnika oraz gospodarstwo rolne. Działania takie noszą znamiona sztucznego wykreowania określonych elementów stanu faktycznego, w celu uzyskania wyższych płatności.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że jedynie część poszczególnych, wizytowanych gospodarstw posiadała własne zaplecza produkcyjne i techniczne, pozwalające na samodzielną i niezależną uprawę roślin i hodowlę zwierząt w pełnym, wynikającym z deklaracji wymiarze. Stan parków maszynowych w ocenie organu odwoławczego wskazuje, że poszczególne podmioty były uzależnione od siebie wzajemnie przy produkcji rolnej i hodowlanej na taką skalę, gdyż żaden z nich nie ma możliwości technicznych pozwalających na wykonywanie wszystkich niezbędnych prac polowych, w szczególności w powiązaniu z tak znacznym rozproszeniem gruntów. Powiązania rodzinne poszczególnych osób fizycznych, zakres umocowań S. K. oraz struktura własnościowa i przedstawicielska osób prawnych umożliwiają w istocie zupełnie swobodne wykorzystywanie poszczególnych maszyn i urządzeń na potrzeby każdego z deklarowanych gospodarstw. Duże rozproszenie gruntów deklarowanych przez poszczególne podmioty skorelowane jest więc z podobnym rozproszeniem miejsc stacjonowania maszyn, które wykorzystywane są, w zależności od potrzeb, na gruntach deklarowanych przez różne osoby. Podobny sposób współpracy pomiędzy różnymi podmiotami jest widoczny w zakresie użytkowania budynków i zabudowań gospodarczych. Dodatkowo organ podał, że tylko w spółkach P.W. B. i P.W. E. P. Sp. z o.o. zatrudnieni są pracownicy. Osoby te wykonują prace polowe nie tylko na rzecz spółek je zatrudniających, ale także na rzecz innych podmiotów z kręgu podmiotów powiązanych.

S. K., a także, w mniejszym stopniu, A. K., w ocenie organu odwoławczego zarządzali w istocie jednym dużym gospodarstwem, jedynie podzielonym na mniejsze jednostki organizacyjne, zachowujące pozory odrębności.

Ponadto organ podniósł, że płody rolne w postaci zbóż oraz rzepaku dostarczane były przez wszystkie osoby fizyczne najczęściej do tych samych odbiorców, a z kolei olej napędowy kupowany był najczęściej u tego samego dostawcy. W ocenie organu odwoławczego, koncentracja miejsc zbytu płodów rolnych dla wszystkich osób fizycznych oraz wspólne miejsce zakupu paliwa do maszyn rolniczych są kolejnym elementem, który wskazuje na świadomą i zamierzoną koordynację działań w ramach jednostek organizacyjnych jednego dużego gospodarstwa rolnego.

Organ podał, że na tle zebranego i zweryfikowanego materiału dowodowego nie sposób nie dostrzec wiodącej roli S. K. we wszystkich procesach prowadzenia działalności rolniczej i ubiegania się o przyznanie płatności wszystkich wymienianych wcześniej podmiotów, tj. samego S. K., A. K., K. K., K. K., P.W. B. Sp. z o.o., G. K. Sp. z o.o., H. E. Sp. z o.o. sp. k., P.W. E. P. Sp. z o.o. oraz A. Sp. z o.o. Wszelkie działania w sferze prowadzenia działalności rolniczej i ubiegania się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego związane były bezpośrednio z działalnością S. K., występującego bądź to w charakterze pełnomocnika, bądź reprezentanta, bądź właściciela poszczególnych podmiotów, czy w końcu właściciela środków produkcji, wykorzystywanych przez te podmioty. Zdaniem organu, nie sposób pominąć więzi rodzinnych pomiędzy stroną i pozostałymi osobami fizycznymi, które to więzi w przedmiotowej sprawie stanowiły istotny element powiązań osobowych. Ze swojej istoty więzi te ułatwiały w znaczącym stopniu porozumienie pomiędzy osobami fizycznymi, a także pomiędzy osobami fizycznymi i spółkami, w których strukturach te same osoby fizyczne dominowały, co wykazano powyżej. Więzi te, w ocenie organu odwoławczego, miały także wpływ na udzielenie S. K. tak daleko idących pełnomocnictw przez jego synów, wymagających niewątpliwie dużego zaufania mocodawców do plenipotenta.

Biorąc pod uwagę wszystkie wymienione powyżej elementy i zdarzenia, zdaniem organu składają się one na klarowny obraz jednego, wieloskładnikowego gospodarstwa rolnego, zarządzanego przez wąską grupę podmiotów ( A. K. i S. K.), działających w porozumieniu w celu maksymalizacji korzyści możliwych do uzyskania w ramach pomocy wspólnotowej w rolnictwie.

W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uniknięcia skutków zmniejszenia poziomu wsparcia, ponieważ zmniejszenie to wystąpiłoby w sytuacji, kiedy o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ubiegałby się jeden podmiot prowadzący jedno gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia PE i Rady (UE) Nr 1307/2013. Organ podkreślił, że stworzenie sztucznych warunków niewątpliwie stoi w sprzeczności z celami przyznawania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, rozumianymi jako zrównoważone przydzielanie proporcjonalnych kwot płatności małym i dużym beneficjentom, posiadającym w świetle przepisów unijnych status rolnika prowadzącego samodzielne gospodarstwo rolne.

Organ odwoławczy zaznaczył, że nie kwestionuje tego, że na gruncie prawa polskiego działania S. K. i pozostałych podmiotów powiązanych były dozwolone i legalne, a także tego, że zgodnie z tym prawem podmioty te były niezależnymi i odrębnymi uczestnikami obrotu gospodarczego. Jednocześnie w ocenie organu, nie można jednak pominąć definicji "rolnika" i "gospodarstwa rolnego" istniejących na gruncie prawa wspólnotowego. Prawo to znajduje bezpośrednie zastosowanie w krajowym porządku prawnym. Z definicji tych, a także z wykładni dokonywanych m.in. w orzecznictwie TSUE wynika, że zgodność z prawem krajowym nie wyklucza możliwości, że podejmowane przez podmiot działania mają na celu ominięcie ograniczeń zaimplementowanych do systemu płatności bezpośrednich. Powiązane podmioty zostały wykorzystane przez S. K. do uzyskiwania płatności w kwocie wyższej niż dopuszczalna, czy do obchodzenia prawa w celu uzyskania płatności, której jako samodzielny podmiot nie mógłby uzyskać bądź mógł uzyskać w mniejszej wysokości. Takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. K. z dnia [...] lutego 2022 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez niewykazanie rzeczywistego prowadzenia, kierowania, sprawowania zwierzchnictwa i podejmowania wszelkich czynności faktycznych i prawnych dotyczących wszystkich gospodarstw rolnych (osób fizycznych i spółek) wyłącznie przez A. i S. małżonków K., podczas gdy organ wskazuje tylko na potencjalną możliwość sprawowania ww. czynności, a ponadto organ pominął dokumenty i wyjaśnienia strony potwierdzające wyodrębnienie poszczególnych gospodarstw rolnych kierowanych przez indywidualnych producentów rolnych;

2) przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu przez organ dowolnej oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego przez wybiórcze, przykładowe - jak sam przyznał organ, prezentowanie rzekomo swobodnego przenoszenia gruntów pomiędzy producentami rolnymi; stwierdzenie braku posiadania kompletnego parku maszynowego i zaplecza technicznego oraz osobowego przez poszczególnych producentów rolnych;

3) przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wykazania przez organ, że działania podejmowane na przestrzeni kilkudziesięciu lat przez A. i S. małżonków K. polegały na sztucznym wykreowaniu 9 gospodarstw oraz że wyłącznym celem owych działań było uzyskanie korzyści sprzecznej z celami wsparcia, w sytuacji gdy ustalenia w powyższym zakresie organ poczynił wyłącznie na podstawie własnych przypuszczeń i domniemań, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wzmianki na czym polegać miało sztuczne stworzenie warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia -

co w wyniku ww. naruszeń skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, tj., że działania A. i S. małżonków K. były podyktowane chęcią zwiększenia rozmiaru płatności i obejściem przepisów ograniczających płatności, uznaniem 9 gospodarstw kierowanych przez odrębnych producentów rolnych za jedno gospodarstwo rolne zarządzane przez jednego zarządcę;

4) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia. Rady [EWG] nr 352/78, [WE] nr 165/94, [WE] nr 2799/98, [WE] nr 814/2000, [WE] nr 1290/2005 1 [WE] nr 485/2008 przez błędne uznanie, że strona stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności oraz że celem nabycia udziałów w spółkach i utworzenia własnego gospodarstwa rolnego było wyłącznie osiągnięcie korzyści sprzecznych z celami polityki rolnej UE, co w konsekwencji doprowadziło do nieprzyznania płatności;

5) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE), przez niewłaściwe uznanie, że S. K. wraz z podmiotami powiązanymi, jest jednym rolnikiem, który prowadzi jedno gospodarstwo, podczas gdy każdy z odrębnych producentów rolnych prowadzi zindywidualizowane i samodzielne gospodarstwo rolne;

6) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy, finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz art. 13,14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie w jakim ustalono, iż czynności podejmowane przez Sławomira K. i powiązane z nim spółki i osoby fizyczne zmierzały do obejścia przepisów prawa w celu uzyskania nienależnych płatności;

7) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia RADY (WE, EURATOM] NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich bezpodstawne przyjęcie, iż strona podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego;

8) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, która to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa przez bezpodstawne i sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym utożsamianie istnienia powiązań pomiędzy producentami rolnymi ze stwarzaniem sztucznych warunków do otrzymania płatności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2023 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę. Wskazał także na naruszenie przez organ art. 8 § 2 k.p.a. Wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów.

W kolejnym piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. skarżący przedstawił ostateczne stanowisko w sprawie i wniósł o uwzględnienie argumentów w nim zawartych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wstępnie należy podać, że skarga została rozpoznana na rozprawie odmiejscowionej (zdalnej) w rozumieniu art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa o COVID-19). Zgodnie z tym przepisem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 711/22 rozpoznawał skargę złożoną w podobnej sprawie na decyzję w przedmiocie odmowy płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. Wyrażone w nim stanowisko i poglądy skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własne.

Dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji, Sąd dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością jej uchylenia.

Wskazać należy, że na podstawie złożonego wniosku i zmian do niego skarżący ubiegał się o przyznanie na rok 2020 płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) do łącznej powierzchni 356,09 ha, w tym:

- płatności ONW typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo-turystycznych) do powierzchni 3,16 ha;

- płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa I do powierzchni 345,24 ha;

- płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II do powierzchni 7,69 ha.

Spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie odmówił skarżącemu przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Dyrektor ARiMR uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił podstawę do przyjęcia, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji płatności. Kwestionując stanowisko organu, strona zarzuca organowi brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i dokonanie jego dowolnej oceny, a także naruszenie przepisów prawa materialnego (przepisów unijnych).

Trzeba zauważyć, że reguły ustalające przyznawanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w ramach PRO w 2014-2020 zostały określone w przepisach prawa krajowego, jak i unijnego. Zagadnienie to reguluje m.in. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie" lub "rozporządzenie ONW".

Na podstawie § 2 ust. 1 wymienionego rozporządzenia, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli:

1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013";

2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Definicja rolnika zawarta jest w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 rolnikiem jest osoba fizyczna lub prawna bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Natomiast pod pojęciem "gospodarstwa rolnego" w znaczeniu przyjętym w art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013, należy rozumieć wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.

Prawodawstwo unijne zawiera też normy odnoszące się do przypadków obchodzenia prawa, wprowadzając sankcje w postaci przyznania płatności w zmniejszonym wymiarze, zwrotu przyznanej płatności oraz odmowy przyznania płatności. Zgodnie z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W myśl natomiast z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone". Organ wskazał, że wykładni pojęcia "sztucznych warunków" dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Zaznaczył, że co prawda wyrok ten odnosi się do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, ale zawarta w nim wykładnia zachowuje aktualność również na gruncie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Trybunał uznał, że artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W judykaturze podkreśla się, że to na organie, który wywodzi skutki prawne z zarzutu tworzenia sztucznych warunków ciąży obowiązek wykazania tych warunków. Tym samym podstawą odmowy przyznania płatności jest wykazanie rolnikowi stworzenia sztucznych warunków do jej uzyskania. Nie zwalnia to jednak strony z obowiązku współpracy z organem w celu zgromadzenia w sposób kompletny i wszechstronny materiału dowodowego oraz z udzielania wyjaśnień (v. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2021r., sygn. akt I GSK 520/18). Strona powinna więc wykazać swój czynny udział, w przeciwnym razie narazi się na to, że organ wyciągnie wnioski na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, bez jej udziału.

Zdaniem organu, aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, niezbędne było w przedmiotowej sprawie stwierdzenie istnienia dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem (s. 15 zaskarżonej decyzji).

Według Dyrektora ARiMR w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno element obiektywny, jak i subiektywny. Element obiektywny polegał na wykreowaniu 9 gospodarstw (4 prowadzonych przez osoby fizyczne oraz 5 prowadzonych przez spółki kapitałowe), wnioskujących o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, będących w istocie jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Stworzyło to możliwość uzyskania odrębnie przez te podmioty wsparcia w wysokości wyższej niż mogłaby zostać przyznana, gdyby te podmioty ubiegały się o przyznanie płatności jako jeden rolnik, co jest sprzeczne z celami tego wsparcia. Natomiast w ramach elementu subiektywnego organ przeprowadził wielowątkową analizę istniejących powiązań o charakterze osobowym, organizacyjnym, gospodarczym i własnościowym pomiędzy: S. K. (skarżącym), A. K. (żoną skarżącego), K. K. (synem skarżącego), K. K. (również synem skarżącego), P.W. B.

sp. z o.o., G. K. sp. z o.o., P.W. E. P. sp. z o.o., H. E. sp. z o.o. sp. k. i A. sp. z o.o.

W ramach tej analizy poddano ocenie: historię rejestracji w ewidencji producentów, ich siedzib, położenie użytkowanych nieruchomości rolnych, wymianę działek ewidencyjnych, stan zaplecza gospodarczego (maszyn, budynków gospodarczych), siedziby stad, przemieszczenia zwierząt, zatrudniania pracowników, zbytu płodów rolnych i miejsc zakupu paliwa. Analiza ta doprowadzała organ do konkluzji co do istnienia przesłanek wskazujących na stworzenie przez wymienione podmioty sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń w zakresie dopłat, wskutek zadeklarowania płatności przez wiele gospodarstw o mniejszej powierzchni. Zatem sztuczny podział gospodarstwa miał na celu przyznanie płatności w kwocie znacznie wyższej niż należna jednemu gospodarstwu zgodnie z przepisami prawa. W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie rolnikiem jest grupa osób (fizycznych i prawnych), o której mowa w definicji zawartej w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr [...], a zunifikowanym gospodarstwem rolnym zarządzał głównie S. K., w mniejszym stopniu – A. K..

Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę sankcyjny charakter art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, na podstawie którego prowadzone było całe postępowanie, organ powinien w sposób nie budzący wątpliwości i bezsprzeczny wykazać stworzenie sztucznych warunków. Tymczasem zaskarżona decyzja zawiera wzajemnie wykluczające się twierdzenia organu. Z jednej bowiem strony Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wywodzi, odwołując się do wskazanego wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, że przesłanka subiektywna dotyczy ustalenia, że przez stworzenie sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z celami wsparcia (str. 15 zaskarżonej decyzji), natomiast z drugiej strony utrzymuje, że sztuczne warunki w ujęciu obecnie obowiązującego art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 nie wymagają, aby działania kwalifikowane jako tworzenie sztucznych warunków było ukierunkowane wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznych z celami ustawodawstwa unijnego. Wystarczające jest bowiem wykazanie, że warunki do uzyskania korzyści zostały stworzone sztucznie i w sprzeczności z celami tego prawodawstwa (str. 35 zaskarżonej decyzji). Należy jednak zauważyć, że z powyższego orzeczenia TSUE wynika, że ubiegający się o płatność poprzez stworzenie sztucznych warunków powinien zmierzać wyłącznie do uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu. Organ nie wyjaśnił, dlaczego należy odstąpić od takiego rozumienia przesłanki subiektywnej w wyroku TSUE, do którego to wyroku sam się odwołuje. Wręcz twierdzi, że wykładnia w nim zawarta zachowuje aktualność również na gruncie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Dyrektor ARiMR nie wytłumaczył zatem w klarowny sposób, na czym polega przesłanka subiektywna, co ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Doszło więc do naruszenia tego przepisu. Jeżeli bowiem przyjąć, że ubieganie się o płatność ma zmierzać wyłącznie po to, aby uzyskać korzyść finansową, to – zdaniem Sądu - organ nie wykazał istnienia przesłanki subiektywnej. W tym względzie należy zauważyć, że w toku postępowania przed organem i w skardze strona podnosiła, iż spółki od wielu lat samodzielnie prowadziły produkcję rolną. Wysokość dopłat stanowi niewielką część przychodu spółek, bez większego wpływu na ich rentowność. Skarżący wskazał, że np. G. K. sp. z o.o. w 2020 r. osiągnęła przychody ze sprzedaży w wysokości ponad 10 mln zł, a zysk na koniec roku wyniósł blisko 600 tys. zł, A. sp. z o.o. osiągnęła przychody ze sprzedaży ponad 1 mln zł i uzyskała zysk w wysokości blisko 650 tys. zł, P.W. E. P. sp. z o.o. osiągnęła przychody ze sprzedaży ponad 1,2 mln zł i wypracowała zysk w wysokości blisko 300 tys. zł (s.10 skargi). Okoliczności te nie są kwestionowane przez organ. Przeczą natomiast one temu, że wymienione podmioty ubiegały się o płatności wyłącznie po to, aby uzyskać korzyść finansową sprzeczną z celami wsparcia. Powstaje zatem wątpliwość, czy i które podmioty rzeczywiście uczestniczyły w tworzeniu sztucznych warunków, czy dotyczy to wszystkich, czy może tylko część z nich. Ponownie rozpatrując sprawę organ wyjaśni więc w przekonujący sposób, jak należy rozumieć przesłankę subiektywną, od której zależy przyjęcie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, tzn. czy poprzez stworzenie sztucznych warunków chodzi wyłącznie o uzyskanie korzyści sprzecznej z celami wsparcia, czy też nie.

Ponadto należy zauważyć, że określając cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich organ odwołał się w zaskarżonej decyzji (str. 30) do art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W tym kontekście organ stwierdził, że cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich obejmują:

a) poprawę konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawę środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawę jakości życia na obszarach wiejskich oraz popieranie różnicowania działalności gospodarczej. Podkreślenia jednak wymaga, że powyższe rozporządzenie zostało uchylone z dniem [...] stycznia 2014 r. Zatem nie obowiązywało ono w 2020 r. i nie mogło być podstawą sformułowania przez organ jakichkolwiek celów wsparcia. Ponownie rozpatrując sprawę organ, wskazując cele wsparcia, przywoła przepisy prawne obowiązujące w 2020 r.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym pierwszym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przepis ten wyraża zasadę przekonywania. Trudno mówić o realizacji tej zasady w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja zawiera sprzeczne twierdzenia organu. Z kolei art. 107 § 3 k.p.a. określa obligatoryjne elementy uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić zasadność zastosowania konkretnych przepisów prawa. W zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił w jednoznaczny i spójny sposób, z podanych powyżej powodów, zasadności zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego uzasadnianie za organ podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd nie przesądza, czy stanowisko organów jest merytorycznie słuszne, gdyż wnioskowanie w tym zakresie na obecnym etapie jest przedwczesne. Stąd przedwczesne byłoby też odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze.

Jednocześnie Sąd oddalił wniosek skarżącego o przeprowadzenia dowodu z załączonych do pisma procesowego z dnia [...] stycznia 2023 r. dokumentów. Należy zauważyć, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle tego uregulowania przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy i następuje, gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Przepis ten nie służy jednak do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją (trzecią) postępowania administracyjnego. Wszelkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego powinny być dokonane w postępowaniu przed organami, wnioski dowodowe oraz dowody należy składać tym organom.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis sądowy (200 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).