Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 978/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 240/23 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...]r. nr [...]; 2. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz E. P. kwotę 1.137 zł (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez E. P. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2023 roku, sygn. akt II SA/Wr 240/23, którym oddalono skargę w/w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 10 lutego 2022 r., nr SKO [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 18 grudnia 2014 r. Burmistrz J.-Z., działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, nakazał J. Z. jako ówczesnemu właścicielowi działek oznaczonych geodezyjnie nr [...] i nr [...], przywrócenie stosunków wodnych na działce nr [...] poprzez:

1) wykonanie trwałego zabezpieczenia uniemożliwiającego osuwanie się gruntu z działki nr [...] na działki nr [...] i [...], oraz

2) zapewnienie swobodnego przepływu wód z urządzeń melioracyjnych (rur drenarskich) znajdujących się na działce nr [...].

W uzasadnieniu ww. decyzji podano, że na wniosek W. K. - właściciela działki nr [...] (powoływanego dalej jako "uczestnik postępowania") organ prowadził postępowanie w sprawie zmiany stanu wód na działce nr [...] spowodowanej wykonaniem prac ziemnych na działkach nr [...] i nr [...]. W toku postępowania Burmistrz uzyskał opinię biegłego hydrologa J. G., z której wynika, że doszło do lokalnej zmiany warunków zawodnienia skarpy zlokalizowanej wzdłuż granicy działek. Istniejący drenaż został przerwany w wyniku czego skarpa uległa szybkiemu rozmyciu. Z opinii biegłego wynika, że sam drenaż w granicach działki nr [...] wciąż działa odprowadzając nadmiar wód po opadach. Po ścięciu skarpy (w wyniku robót przeprowadzonych na działkach nr [...] i nr [...]) przeciętna głębokość zwierciadła wód gruntowych przy skarpie obniżyła się. Biegły stwierdził, że choć nie ma to wpływu na kierunki przepływu wód gruntowych, to wpłynęło jednak na średnioroczny deficyt wilgotności w gruncie i tym samym na stan roślinności bezpośrednio pod skarpą.

Opisana decyzja nie została zakwestionowana w drodze odwołania i stała się ostateczna.

Wśród materiałów aktowych znajduje się także umowa sprzedaży z dnia 17 maja 2021 r. (akt notarialny nr rep. A [...]), z której wynika, że na mocy tej umowy właścicielem działek nr [...] oraz [...] stała się E. P. (powoływana dalej jako "skarżąca").

Wnioskiem z dnia 22 października 2022 r. skarżąca wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza J.-Z. z dnia 18 grudnia 2014 r. Jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wnioskodawczyni wskazała art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. niewykonalność decyzji, która miała miejsce już w dniu jej wydania i której niewykonalność ma charakter trwały. Niewykonalność decyzji objętej wnioskiem - zdaniem wnioskodawczyni - wynika z tego, że nie precyzuje ona jakie dokładnie prace powinny być przeprowadzone aby przywrócić stosunki wodne na gruncie. Aby decyzja była wykonalna powinna określać dokładnie sposób w jakim powinno być wykonane zabezpieczenie uniemożliwiające obsuwanie się gruntu z działki nr [...], czy np. powinno dojść do wybudowania muru oporowego, a jeżeli tak, to do jakiej wysokości, grubości itp. Decyzja powinna również określać jak zapewnić swobodny przepływ wód z urządzeń melioracyjnych. Przykładowo jakiej grubości rury powinny być użyte w tym celu, z jakich materiałów itp. Według wnioskodawczyni, z osnowy decyzji nie wynika jaki obowiązek został nałożony, co więcej, nie ma możliwości weryfikacji, czy decyzja zostanie wykonana, ponieważ nie wiadomo, czego właściwie organ oczekuje od strony.

Po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 10 lutego "2022" r. (powinno być "2023 r.") powołując "art. 156 § 1" k.p.a. odmówiło stwierdzenia jej nieważności.

Odnosząc się do wskazanej przez pełnomocnika przesłanki nieważności zawartej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu prawa lub obowiązków ustanowionych decyzji. Niewykonalność prawna oznacza brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna, to trwała niemożność wykonania decyzji z pozaprawnych nieusuwalnych przyczyn. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja jasno precyzuje obowiązki właściciela gruntu, które mają polegać na: 1) wykonaniu trwałego zabezpieczenia uniemożliwiającego osuwanie się gruntu z działki nr [...] na działki nr [...] i [...]; 2) zapewnieniu swobodnego przepływu wód z urządzeń melioracyjnych (rury drenarskie) znajdujących się na działce [...]. Zdaniem Kolegium żadne z ww. rozwiązań nie jest sprzeczne z prawem albowiem nie istnieje prawny nakaz lub zakaz wyłączający prawo wykonywania trwałego zabezpieczenia uniemożlwiającego obsuwania się ziemi lub zapewnienia swobodnego przepływu wód z urządzeń melioracyjnych tj. rury drenarskiej. Kolegium nie dopatrzyło się także niewykonalności faktycznej ww. obowiązków, polegającej na braku istniejących technicznie możliwości jego realizacji. Dlatego też zdaniem Kolegium brak jest podstaw do uznania, że spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Kolegium nie dopatrzyło się także innych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła E. P. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez jego niezastosowanie a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Burmistrza która była i jest niewykonalna w sposób trwały;

2) art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne przez błędne uznanie, że decyzja Burmistrza J.-Z. z dnia 18 grudnia 2014r. precyzyjnie określa nałożone na stronę obowiązki podczas, gdy rozstrzygnięcie tej decyzji nie precyzuje nałażonych obowiązków tak by mogły być należycie wykonane przez stronę lub wyegzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym;

3) art. 8 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w obrocie prawnym może pozostać decyzja nieprecyzująca obowiązków nakładanych na stronę i która pozostawia stronę w niepewności co do tego, czy podjęte przez nią działania będą oceniane jako zgodne z rozstrzygnięciem decyzji. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza J.-Z. z dnia 18 grudnia 2014 r.

W przekazanej Sądowi odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2023 r. uczestnik postępowania W. K. wniósł o oddalenie skargi w całości. Podkreślił, że skarżąca nie wykazuje na istnienie zakazu lub nakazu stojącego w sprzeczności z decyzją Burmistrza J.-Z. Skarżąca nie wykazała, że nie ma technicznych możliwości wykonania tej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem powołując się na art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości, uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu wyroku, na wstępie, Sąd I instancji stwierdził, że celem instytucji stwierdzenia nieważności jest eliminacja z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. nie zaś zwykłymi uchybieniami, zwłaszcza natury formalnej, które mogą być kwestionowane w ramach procedury odwoławczej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, które zostały wyczerpująco wymienione w/w artykule nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej - powinny być interpretowane dosłownie a nawet ścieśniająco. Punktem odniesienia przy badaniu kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Oznacza to, że organ orzekający zasadniczo nie prowadzi - tak jak w postępowaniu zwykłym - postępowania dowodowego i nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że argumentacja strony skarżącej prezentowana we wniosku o wszczęcie postępowania, jak też podniesiona w skardze wskazuje, że istota sporu zawisłego w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy opisana wyżej decyzja z dnia 18 grudnia 2014 r. dotknięta była wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. czy była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Niewykonalność decyzji jako przesłanka nieważności oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane. Niewykonalność prawna oznacza brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna decyzji, to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych obiektywnych przyczyn o charakterze nieusuwalnym (por. np. NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2022 r, III OSK 951/21, CBOSA). Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2019 r. II OSK 606/17, z dnia 4 marca 2020 r. I OSK 1397/18, z dnia 26 czerwca 2020 r. II OSK 27/20).

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium - opierając się na orzecznictwie - prawidłowo zinterpretowało pojęcie niewykonalności decyzji jako przesłankę stwierdzenia jej nieważności. Prawidłowo przyjęło, że brak jest przeszkód prawnych w postaci wynikających z przepisów prawa nakazów lub zakazów określonego zachowania wyłączających możliwość wykonania trwałego zabezpieczenia uniemożliwiającego obsuwanie się ziemi lub zapewnienia swobodnego przepływu wód z urządzeń melioracyjnych. WSA zaznaczył, że strona skarżąca nie wskazała braku możliwości zastosowania się do decyzji ze względu na wynikające z obowiązującego prawa konkretne nakazy lub zakazy z którymi sprzeczna byłaby decyzja Burmistrza z 18 grudnia 2014 r. Sądu I instancji zgodził się z Kolegium również co do braku przeszkody faktycznej uniemożliwiającej wykonanie decyzji już w dacie jej wydania. Wskazał, że niewykonalność tego rodzaju by zachodziła gdy absolutnie nie byłoby możliwości technicznych wykonania decyzji. W sprawie nie zostało natomiast wykazane, że w chwili wydania decyzji jak i obecnie istniały trwałe i obiektywne techniczne przeszkody uniemożliwiające realizację nałożonych obowiązków. Wręcz przeciwnie w aktach administracyjnych znajduje się opracowanie z października 2015r. sporządzone jeszcze na zlecenie poprzedniego właściciela (w związku z postępowaniem przed PINB) zatytułowane "Metoda wykonania robót wzmacniających skarpę ziemną na działkach nr [...]-[...]", w którym zaproponowany został sposób skutecznego wzmocnienia skarpy. Powyższe wskazuje więc, że istnieją techniczne możliwości wykonania obowiązków.

W ocenie WSA brak jest również podstaw do podzielenia stanowiska strony skarżącej, która spełnienie przesłanki określonej z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. upatruje w braku precyzyjnego sformułowania rozstrzygnięcia decyzji z dnia 18 grudnia 2014 r. Organ nakładając obowiązek przywrócenia stosunków wodnych na działce 264/8 poprzez wykonanie trwałego zabezpieczenia uniemożliwiającego obsuwanie się gruntu oraz zapewnienie swobodnego przepływu wód urządzeniami melioracyjnymi nie sprecyzował konkretnie jakie prace powinny być wykonane. Skarżąca uważa, że organ powinien określić rodzaj trwałego zabezpieczenia skarpy i sposób jego wykonania (np. mur oporowy i jego parametry) oraz sposób w jaki należy zapewnić swobodny przepływ wód, np. jakiego rodzaju materiałów użyć, jaka powinna być grubość rur. Tak postawiony zarzut niewykonalności decyzji, na który powołuje się skarżąca należy zdaniem Sądu I instancji kwalifikować jako niewykonalność w znaczeniu prawnym a nie faktycznym (por. NSA w wyroku z dnia 18 sierpnia 2016 r. II OSK 2918/14, CBOSA). Jednak w świetle przywołanych wyżej poglądów orzeczniczych WSA stwierdził, że sformułowane przez skarżącą zarzuty nie świadczą o niewykonalności decyzji w znaczeniu prawnym, gdyż nie wskazują żadnego konkretnego nakazu lub zakazu wynikającego z przepisów prawa z którymi sprzeczna byłaby decyzja. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę wydania decyzji Burmistrza J.-Z. z dnia 18 grudnia 2014 r., tj. art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, organ w drodze decyzji orzeka o nakazaniu właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Z treści przywołanego przepisu nie da się zatem wprost wyprowadzić obowiązku organu aby w decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust.3 ww. ustawy w sposób szczegółowy (tak jak wskazuje to skarżąca) określał rodzaje robót jakie mają być wykonane, sposób ich wykonania, czy też rodzaje urządzeń i ich parametry. W rozstrzygnięciu powyższej decyzji organ określił zatem obowiązek jaki miał być wykonany oraz oczekiwany skutek w sposób wystarczający do tego, aby podmiot zobowiązany mógł podjąć dalsze działania w celu realizacji tego obowiązku. W chwili wydania tejże decyzji poprzedni właściciel działki - sprawca naruszenia stosunków wodnych - posiadał wiedzę co do tego jaki był poprzedni ustabilizowany stan stosunków wodnych, co zostało opisane w opinii biegłego sporządzonej na potrzeby postępowania zakończonego ww. decyzją. Miał także wiedzę jakie było dotychczasowe ukształtowanie terenu - wszak wykonał prace powodujące jego zmianę - oraz wiedzę co do konkretnej lokalizacji drenażu i wielkości rur, które zostały przez niego uszkodzone, oraz roli jaką pełnił ten drenaż. Tym samym - w świetle przywołanych wcześniej poglądów orzeczniczych - obowiązek nałożony decyzją z 18 grudnia 2014 r. już w dacie jej wydania nie był niewykonalny. Rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanej decyzji może być uznane za nieprecyzyjne ale nie za niewykonalne. Brak określenia jaki powinien być rodzaj zabezpieczenia skarpy oznacza jedynie, że wykonaniem tego obowiązku będzie każde zabezpieczenie które wywoła skutek określony w decyzji, czyli przywróci poprzedni stan wód. Podobnie odnieść się należy się do obowiązku zapewnienia swobodnego przepływu wód urządzeniami melioracyjnymi - czyli drenażem. Nie ma zatem przeszkód prawnych czy też faktycznych, które mogłyby skutkować obiektywną niewykonalnością decyzji. To, że wykonanie może być utrudnione techniczne, czy też ekonomicznie nie oznacza niewykonalności decyzji. Natomiast w kontekście argumentów skarżącej wskazujących, że ze względu na brak precyzyjnego rozstrzygnięcia decyzja nie nadaje się do egzekucji Sąd I instancji zauważył, że niewykonalność decyzji administracyjnej jako przesłanka stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., nie może być w każdym przypadku utożsamiana z niewykonalnością egzekucyjną. Nadto Sąd I instancji stwierdził, że nie kwestionuje poglądów orzeczniczych wyrażonych w powołanych w skardze wyrokach dotyczących wymogów jakie powinny spełniać rozstrzygnięcia decyzji, zwrócił jednak uwagę, że nie mogą one mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż wyrażone zostały w wyniku kontroli orzeczeń organów administracji wydanych w zwykłym toku instancji. Orzeczenia te nie odnoszą się natomiast do kontroli decyzji wydawanych w trybie nadzwyczajnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. P. wnosząc, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 10 lutego 2022 r., nr SKO 4112/17/2022 poprzez uchylenie jej oraz stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta J.-Z. z dnia 18 grudnia 2014 r. o numerze GMI.6332.6.2014. Nadto skarżąca kasacyjnie wnosiła przyznanie od Skarbu Państwa na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie złożyła oświadczenie, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, obowiązującej w dniu 18 grudnia 2014 r. tj. w dacie wydania decyzji Burmistrza (dalej również jako: "Prawo wodne") w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu Prawa wodnego polegającą na przyjęciu, że nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom może przybrać formę nakazania osiągnięcia określonego skutku bez wskazania konkretnych czynności, jakie musi podjąć strona zobowiązana podczas gdy art. 29 ust. 3 Prawa wodnego należy rozumieć w ten sposób, że obowiązki nakładane na stronę muszą być skonkretyzowane, tzn. decyzja ma określać jakie dokładnie czynności muszą zostać podjęte przez stronę zobowiązaną;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ ma treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie naruszenie art, 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi podczas gdy decyzja Burmistrza Miasta J.-Z. z dnia 18 grudnia 2014 r. o numerze GMI.6332.6.2014 jest niewykonalna a jej rozstrzygnięcie zostało sformułowane w sposób niepozwalający na precyzyjne określenie nałożonego na skarżącą obowiązku, co pociąga za sobą następujące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego:

a) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Burmistrza Miasta J.-Z. z dnia 18 grudnia 2014 roku, która była i jest niewykonalna w sposób trwały, podczas gdy decyzja ta z uwagi na brak precyzyjnego określenia nałożonego na stronę postępowania obowiązku była niewykonalna w dniu jej wydania a jej niewykonalność miała charakter trwały i jako taka nie może się ostać;

b) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, obowiązującej w dniu 18 grudnia 2014 r. tj. w dacie wydania decyzji przez Burmistrza J.-Z., poprzez błędne uznanie, że decyzja ta precyzyjnie określa nakazane stronie postępowania obowiązki podczas gdy rozstrzygnięcie (osnowa) wydanej decyzji nie precyzuje nałożonych obowiązków, tak by mogły być należycie wykonane przez stronę lub wyegzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym;

c) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w obrocie prawnym może pozostać decyzja, nieprecyzująca obowiązków nakładanych na stronę i która pozostawia stronę w niepewności co do tego, czy podjęte przez nią działania będą oceniane jako zgodne z rozstrzygnięciem decyzji podczas gdy, decyzja Burmistrza J.-Z. powinna w taki sposób określić obowiązki strony, aby ta nie miała wątpliwości co do tego, jakie czynności ma podjąć, aby wykonać nałożony na nią obowiązek.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uzasadniając stanowisko niewykonalności decyzji Burmistrza J.-Z. z 18 grudnia 2014 roku, skarżąca kasacyjnie wskazała, że stosownie do art, 107 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzja administracyjna musi zawierać m.in. rozstrzygnięcie, w którym zostaje wyrażona wola organu administracyjnego. Sentencja decyzji jako element, będący wiążącym ustaleniem konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego musi jasno wskazywać adresata decyzji jak i konkretnie określać przedmiot uprawnienia lub nałożony obowiązek, który może podlegać przymusowemu wykonaniu, w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zatem na konieczność precyzyjności w formułowaniu rozstrzygnięcia decyzji wskazuje również aspekt egzekucji nałożonego obowiązku. Jak wynika z powyższego, sentencja decyzji powinna jednoznacznie wskazywać jakie obowiązki ciążą na zobowiązanym, ponieważ tylko takie jej sformułowanie pozwoli jednoznacznie ocenić, czy zobowiązany wykonał ów obowiązek zgodnie z nakazem. Zdaniem skarżącej w rozpoznawanej sprawie takiej jasności nie ma, ponieważ obowiązek nałożony decyzją Burmistrza w żadnej mierze nie może zostać uznany za precyzyjny.

W dalszej części uzasadnienia, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, podniesiono, że art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga aby "każda decyzja wydana przez organ administracji zawierała rozstrzygniecie sprawy w zakresie obejmującym prawa i obowiązki strony. Wypełnienie tej dyspozycji omawianego przepisu nastąpi tylko i wyłącznie wtedy gdy rozstrzygniecie to zostanie sformułowane w sposób kategoryczny, jednoznaczny, nie budzący wątpliwości co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy skarżąca wskazała, że decyzja Burmistrza J.-Z. nakazuje przywrócenie stosunków wodnych na działce [...] poprzez wykonanie trwałego zabezpieczenia uniemożliwiającego obsuwanie się gruntu z działki numer [...] na działki numer [...] i [...] oraz zapewnienie swobodnego przepływu wód z urządzeń melioracyjnych znajdujących się na działce [...] przy czym, tego warunku nie spełnia. Nie precyzuje jakie dokładnie prace miałyby być przeprowadzone, aby nałożony obowiązek mógł zostać uznany za wykonalny. Osnowa tej decyzji nie określa ani rodzaju ani sposobu wykonania trwałego zabezpieczenia uniemożliwiającego obsuwanie się gruntu, nie wiadomo np. czy takie zabezpieczenie powinno zostać wykonane w formie muru oporowego a jeśli tak to jakie powinny być jego parametry budowlane, czy może konieczne jest wykonanie jakiegoś innego zabezpieczenia np. w postaci ułożenia specjalnej siatki lub ażurowych płyt betonowych. Decyzja ta nie precyzuje także w jaki sposób należy zapewnić swobodny przepływ wód z urządzeń melioracyjnych, np. tego jakich materiałów należy użyć np. tego jaka powinna być grubość użytych rur. Ogólnikowe sformułowanie sentencji decyzji Burmistrza powoduje, że jest ona niejednoznaczna i nieprecyzyjna, a ponadto niezrozumiała nie tylko dla podmiotu, którego dotyczy. Można tylko domniemywać jak skarżąca miałaby zlecić profesjonalnej firmie wykonanie zabezpieczeń określonych w decyzji Burmistrza skoro nie wynika z niej jakie tak naprawdę prace miałyby być wykonane. Rozstrzygnięcia danej sprawy nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, ponieważ powinno być ono wyrażone wprost w osnowie decyzji przy czym, musi być ono jednoznaczne i niebudzące jakichkolwiek wątpliwości. Każdy nakładany na podmiot prawa obowiązek winien być na tyle skonkretyzowany i jasny, aby był możliwy do wykonania i wyegzekwowania, także w ramach potencjalnego postępowania egzekucyjnego. Spełnienie wymogów odnoszących się do precyzyjnego określenia nałożonego obowiązku jest więc niezbędne także z uwagi na fakt, że może on podlegać egzekucji administracyjnej a zatem ważne jest, aby organ określił go w sposób jednoznaczny, bez żadnych nieścisłości, tak, aby nie zmuszać organu egzekucyjnego do doprecyzowywania rozstrzygnięcia (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 1 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 522/15).

Powyższe prowadzi, zdaniem skarżącej, do dwóch skutków. Po pierwsze organ administracyjny nie będzie w stanie zweryfikować czy obowiązek strony został wykonany prawidłowo. Po drugie, co w sytuacji gdy osiągnięty skutek będzie tymczasowy i "trwałe zabezpieczenie" wytrwa rok, po czym z uwagi na jego nieadekwatność techniczną przestanie spełniać swoją funkcję? Po to właśnie decyzja powinna skonkretyzować obowiązki w swojej osnowie aby każdy (a w szczególności strona) dokładnie wiedziała co należy do jej obowiązków. Zatem rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd I instancji nie sposób uznać za prawidłowe. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji, błędnie uznał, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Burmistrza J.- Z. jest na tyle jasne i precyzyjne, że nałożony na skarżącą obowiązek z powodzeniem może zostać wykonany. Z uwagi na brak precyzyjnego określenia obowiązku nałożonego na stronę decyzja ta od samego początku jest decyzją niewykonalną. Nie można również tracić z pola widzenia, że aby wykonać decyzję Burmistrza J.-Z. skarżąca będzie musiała ponieść określone wydatki, które mogą okazać się nieuzasadnione w przypadku, gdy organ uzna, że prace wykonane według uznania skarżącej są niewystarczające. Organ przy tym będzie dysponował całkowitą swobodą w ocenie tego, czy decyzja ta została wykonana prawidłowo czy też nie. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Burmistrza J.-Z., która stawia skarżącą w takiej sytuacji z całą pewnością nie może być uznane za działanie zgodne z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa oraz demokratycznego państwa prawa.

W piśmie procesowym noszącym datę 21 marca 2024 roku uczestnik postępowania W. K. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie chodzi tutaj zatem o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o takie naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także - co istotne - wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt I GSK 938/22; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023r. sygn. akt III OSK 7318/21). Wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Tym samym podstawę rozpoznania winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4786/21).

Przed przystąpieniem do oceny zasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych należy poczynić kilka uwag dotyczących definicji pojęcia niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

W zakresie rozważań dotyczących problematyki podziałów kwalifikacyjnych zauważyć należy, że choć przyjęte przez ustawodawcę w art. 156 § 1 k.p.a. podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wyliczone zostały enumeratywnie, to z uwagi na odsyłający charakter art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. katalog ten nie ma charakteru zamkniętego. Jednocześnie należy stwierdzić, że zarówno w teorii jak i w praktyce zdarza się jednak kwalifikowanie takich samych okoliczności naruszenia prawa jako wyczerpujące jednocześnie znamiona dwóch lub więcej przesłanek stwierdzenia nieważności. Podkreślić także należy, że granice między poszczególnymi przesłankami nieważności nie są "ostre". Nie są także odosobnione w praktyce przypadki, gdy w postępowaniu nieważnościowym stwierdza się większą liczbę naruszeń przepisów jednak to nie suma, ale charakter naruszeń powinien stanowić podstawę stwierdzenia nieważności. To samo dotyczy kwalifikacji stwierdzonych wad podlegającej ocenie w tym postępowaniu decyzji, a w szczególności uznaniu, że stwierdzone naruszenia uzasadniają przyjęcie spełnienia więcej niż jednej z podstaw wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu uregulowane w art. 156 § 1 pkt 1-7 przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji, ujmowane w ramach tradycyjnej klasyfikacji terminologicznej jako przesłanki materialne pozytywne, wymagają nie tylko analizy w zakresie okoliczności, jakie wyczerpywać będą znamiona poszczególnych z tych przesłanek, ale także zbadania wzajemnych relacji między poszczególnymi z nich oraz konsekwencji kalifikacji oznaczonych okoliczności jako przejawu ziszczenia się konkretnych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie istotnym jest udzielenie odpowiedzi na pytanie o jaki rodzaj niewykonalności chodzi w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W literaturze spotyka się zarówno pogląd, zgodnie z którym wchodzi tu w grę zarówno niewykonalność faktyczna i prawna (np. J. Borkowski i B. Adamiak Komentarze Kodeksowe. Kodeks postępowania administracyjnego- komentarz do art. 156) jak i pogląd, zgodnie z którym niewykonalność ta obejmuje tylko przypadki niewykonalności faktycznej (W. Dawidowicz postępowanie administracyjne, 1983; czy A. Wróbel Postępowanie administracyjne 2005). Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego dominującym poglądem jest stanowisko zgodnie z którym przesłankę tą rozumieć należy szeroko. W uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 1986 roku, sygn. akt III SA 1146/85, ONSA 1986/1 poz. 12 stwierdzono, że "trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze". Podobnie w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2018 roku , sygn. akt II SA/Gd 27/2018 wskazano, że rozstrzygnięcie decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Podobnie stwierdzono np. w wyroku NSA z 1 grudnia 2020 roku , sygn. akt II OSK 1583/18 "Niewykonalność decyzji/ postanowienia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygniecie z przyczyn prawnych lub faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji w przyczyn technicznych. Natomiast w wyroku z dnia 22 stycznia 2021 roku, sygn. akt II OSK 3255/18, podkreślono, że "Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, iż istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny o charakterze prawnym lub faktycznym uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie, a niewykonalność tego obowiązku ma charakter obiektywny. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako jedną z przyczyn niewykonalności decyzji ze względów faktycznych wskazuje się brak precyzyjnego rozstrzygnięcia. Gdy rozstrzygnięcie jest nieprecyzyjne, stwarza to możliwość różnej interpretacji nadanego prawa lub nałożonego obowiązku przy jego wykonaniu (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Tom II). Do takiego samego wniosku prowadzi także analiza orzeczenia wyroku Sądu Antymonopolowego z dnia 11 stycznia 1995 roku, sygn. akt XVII Amr 45/94 (Wokanda 1995/12, str. 54). Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że precyzja w określeniu nałożonego obowiązku musi być dostosowana do określonych standardów wynikających z przepisów prawa materialnego w oparciu o które dany obowiązek jest nakładany. Zatem w zakresie okoliczności cechujących się trwałą niewykonalnością zaistniałą w dniu jej wydania można wskazać okoliczność nałożenia przez organ na adresata decyzji obowiązku bez dostosowania się do określonych standardów, czyli bez ich określenia czy też gdy podane kryteria tym standardom nie odpowiadają w szczególności co do wymaganej precyzji. W powołanym wyroku Sąd Antymonopolowego uznano za niewykonalną, a tym samym wadliwą decyzję wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym decyzję Urzędu Antymonopolowego, nakazującą gminie zaniechanie praktyki monopolistycznej polegającej na żądaniu od kupców zawyżonego czynszu za dzierżawę gruntów pod stragany usytuowane na gminnym targowisku, która to decyzja nie zawierała miarodajnych kryteriów, jaki czynsz dzierżawny jest zgodny z prawem, a jaki zawyżony w rozumieniu zaskarżonej decyzji. Powyższy wyrok jest często podawany w literaturze jako przykład spełnienia przesłanki niewykonalności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (Przemysław Kledzik, Prawne uwarunkowania stwierdzenia nieważności decyzji w ogólnym postępowaniu nieważnościowym, k.476, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego – Komentarze Lex). Jako przykład spełnienia powyższej przesłanki powyższy wyrok został wskazany także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2024 roku, sygn. akt II GSK 1808/23.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny w zakresie spełnienia jednej z przesłanek określonych w określonych w art. 156 § 1 k.p.a. , a w szczególności określonej w pkt 5 tegoż przepisu jest decyzja Burmistrza J.-Z. z dnia 18 grudnia 2014 roku wydanej w przedmiocie nakazania przywrócenia stosunków wodnych na gruncie wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne. Unormowanie zawarte w tym przepisie (podobnie zresztą jak w aktualnie obowiązującym przepisie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r.) Prawo wodne przewiduje alternatywny sposób załatwienia sprawy, a wybór jednego ze sposobów przywrócenia naturalnego stanu wód na gruncie pozostawiony został uznaniu organu administracyjnego, jednocześnie ustawa nie zawiera żadnego dodatkowego unormowania, z którego wynikałoby, że jako preferowane jest rozwiązanie polegające na przywróceniu poprzedniego stanu wody na gruncie. Organ w celu przywrócenia usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiedniej, winien nakazać w decyzji taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania. Z uwagi na treść art. 29 ust. 3 ustawy z 18 grudnia 2001 roku Prawo wodne ważne jest, aby organ wydał decyzję o przywróceniu stanu wody na gruncie nadającą się do wykonania. Organ nie może nakładać na stronę obowiązku, którego nie będzie mógł zweryfikować w ramach własnych kompetencji. Z powyższych rozważań wynika, że obowiązek nałożony na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2001 roku Prawo wodne powinien być na tyle precyzyjny aby mogło wynikać z niego jakie konkretnie działania powinien podjąć podmiot, do którego taki obowiązek skierowano. W innym przypadku brak sprecyzowania obowiązku powoduje niepożądany stan polegający na niemożliwości wyegzekwowania obowiązku. Organ winien zatem nie tylko orzec czy nakazuje obowiązanemu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, ale winien bliżej go sprecyzować. W przypadku nałożenia obowiązku wykonania określonego urządzenia winny się znaleźć w decyzji np. te parametry, bez których zachowania nie możliwa byłaby regulacja stosunków wodnych, takich jak chociażby przepustowość, czy lokalizacja urządzenia. To właśnie te elementy decydują o rozwiązaniu problemu, jakim jest wywołująca szkody zmiana stosunków wodnych, a których ustalenie odbywało się w postępowaniu dotyczącym zmiany stosunków wodnych. Umożliwia to jednocześnie organowi nakładającemu obowiązek kontrolę jego wykonania, a podmiotowi obowiązanemu do jego wykonania pewność do jakiego konkretnie działania jest zobowiązany. Jest jednocześnie rzeczą oczywistą, iż decyzja ta nie może wkraczać w kompetencje innych organów czy to architektoniczno - budowlanych, czy też właściwych do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Nałożony bowiem decyzją nakaz regulacji stosunków wodnych nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane.

Mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić należy, że zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2001 roku Prawo wodne poprzez dokonanie błędnej wykładni, zgodnie z którą nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom może przybrać formę nakazania osiągnięcia określonego skutku bez wskazania konkretnych czynności, jakie musi podjąć strona zobowiązana do osiągnięcia wymaganego rezultatu.

W ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta J.-Z. właściciela gruntu zobowiązano do wykonania trwałego zabezpieczenia uniemożliwiającego obsuwanie się gruntu z działki nr [...] na działki nr [...] i [...] nie wskazując jakie konkretnie to ma być zabezpieczenie np. mur oporowy, o jakich parametrach (np. na jakim odcinku, jakiej wysokości, wytrzymujący określoną siłę naporu) oraz zapewnienie swobodnego przepływu wód z urządzeń melioracyjnych – rury drenarskie bez określenia na jakim odcinku, o jakiej średnicy, czy mają one być połączone z uszkodzonego drenażu. Tak ogólnikowe określenie czyni konieczność dokonania ponownej oceny, co do spełnienia przesłanki określonej w art. 156 § 2 pkt 5 k.p.a. tj. spełnienia przesłanki niewykonalności faktycznej i jej trwałości.

Zasługuje tym samym na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przyjmując, iż nie została spełniona przesłanka niewykonalności w odniesieniu do ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta J.-Z. z dnia 18 grudnia 2014 roku i w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 10 lutego 2022 roku w przedmiocie odmowy stwierdzenia jej nieważności. Nie zasługuje na akceptację w szczególności stanowisko Sądu I instancji, że na sposób określenia obowiązku miał wpływ wiedzy byłego właściciela nieruchomości, który swoim działaniem naruszył stosunki wodne co do tego jaki był poprzedni ustabilizowany stan stosunków wodnych, co zostało opisane w opinii biegłego jak i posiadał wiedzę co do ukształtowania terenu, lokalizacji drenażu i wielkości muru, a tym samym brak podstaw do przyjęcia, że obowiązek nałożony decyzją z dnia 18 grudnia 2014 roku w dacie jej wydania był niewykonalny (str. 12-13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). O spełnieniu przesłanki niewykonalności decyzji o której stanowi art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nie decyduje stan wiedzy podmiotu, czy to dokonującego naruszenia, czy też na który obowiązek został nałożony, a jedynie treść decyzji. Takiej samej ocenie podlega stanowisko Sądu I instancji, że takie określenie obowiązku jak w spornej decyzji oznacza jedynie, że "organ w nietypowy sposób musi zweryfikować, czy obowiązek został wykonany". Również trudno przyjąć za uzasadnione stanowisko, że w przypadku wątpliwości skarżącej co do zakresu obowiązków nałożonych w drodze decyzji Burmistrza z dnia 18 grudnia 2014 roku ma ona możliwość ewentualnego zażądania od organu wyjaśnienia jej treści w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji lub postanowienia jest niezbędne wówczas, gdy są one niejednoznaczne lub dotknięte zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu administracji publicznej jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego sądu administracyjnego z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt I GSK 532/21). W postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji (postanowienia) nie można zmieniać rozstrzygnięcia ani go uzupełniać o nowe elementy, co skutkowałoby koniecznością zmodyfikowania dotychczasowej oceny stanu faktycznego lub prawnego.

Zgodzić należy się także z zarzutem, zgodnie z którym decyzja Burmistrza z 18 grudnia 2014 roku narusza art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodnego. Nie określa ona w sposób precyzyjny, z uwzględnieniem charakteru przepisu prawa materialnego w oparciu o który została wydana tj. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, obowiązku nałożonego na stronę, co zostało wyżej wykazane.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Przypomnieć należy, że art. 8 § 1 k.p.a. stanowi o obowiązku organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wydanie orzeczenia w postępowaniu nieważnościowym nie odpowiadającego żądaniu zawartym we wniosku strony nie uzasadnia jeszcze takiego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w niniejszej sprawie działań ze strony organu, które mogłyby świadczyć o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Tym samym zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Jednocześnie uwzględniając zgromadzony materiał dowodowy oraz przedmiot postępowania uznać należy, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona co uzasadnia rozpoznanie skargi złożonej przez E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 11 lutego 2022 roku w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta J.–Z. dotyczącej nakazania przywrócenia stosunków wodnych na działce nr [...]. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym jest co najmniej przedwczesna. Nie uwzględnia ona charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne. Dotyczy obowiązku odpowiedniego skonkretyzowania obowiązku nakładanego na właściciela działki, umożliwiającego jego wykonanie przy zachowaniu ewentualnych uprawnień innych organów np. architektoniczno- budowlanych czy też Prawa wodnego, a o których to kwestiach wyżej wspomniano, i które organ orzekający winien mieć na uwadze, przy rozstrzyganiu sprawy.

Wobec powyższego na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku tj. uchylono zaskarżony wyrok jak również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego łącznie kwotę 1.137 zł, tj. 200 zł tytułem zwrotu wpisu o złożonej skargi, 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej, 100 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku, 480 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym za prowadzenie sprawy w I instancji oraz 240zł tytułem sporządzenia skargi kasacyjnej, a nadto 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej uiszczonej od udzielonego pełnomocnictwa. Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika procesowego ustalono na podstawie § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 1935).