Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 247/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1c, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 28, art. 105, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2023 poz 1610
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2595/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr DAP-WN-727-27/2021/WWP w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 marca 2021 r. znak: DAP- WPK-727-1-479/2019/KPu, II. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz [...] kwotę 1.120,00 (słownie: jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2595/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr DAP-WN-727-27/2021/WWP w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 19 marca 2021 r., o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 17 września 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Alwernia z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewid. gruntów jako działka nr [...], w jedn. ewid. Alwernia, obr. Alwernia, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 26, stanowiącej integralną część powyższej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że skoro w dacie komunalizacji działka nr [...], zgodnie z wpisem w księdze wieczystej, stanowiła własność Skarbu Państwa, co wypełniało kluczowe warunki dla komunalizacji nieruchomości, to skarżąca nie wykazała się posiadaniem prawa do przedmiotowej nieruchomości. Domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym nie może być obalone przez organy administracji w postępowaniu komunalizacyjnym ani w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 17 września 1991 r. Wobec powyższego organ uznał, że wnioskodawczyni (ani jej poprzednikom prawnym) nie przysługuje (ani obecnie ani w dacie komunalizacji) tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], legitymujący wnioskodawczynię do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 17 września 1991 r. Nie legitymując się tytułem prawnym do spornej nieruchomości wnioskodawczyni nie posiada też przymiotu strony postępowania. Wszczęcie zaś postępowania na wniosek osoby nielegitymowanej stanowi podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, prawidłowo ocenił organ, że brak udokumentowania przynależnego skarżącej tytułu prawnorzeczowego do objętej wnioskiem skomunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. powoduje, że nie ma ona opartego na normach prawa materialnego własnego interesu prawnego legitymującego ją do skutecznego żądania weryfikacji, w oparciu o art. 156 § 1 i n. k.p.a. legalności ostatecznej decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 17 września 1991 r. Skutki prawne wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego od dnia wydania (ex tunc) nie mogłyby bowiem oddziaływać w sposób bezpośredni na sferę przynależnych skarżącej praw do objętych tą decyzją nieruchomości. Odmawiając zatem skarżącej przymiotu strony w tym postępowaniu organ nie naruszył art. 28 k.p.a. Konsekwencją stwierdzenia braku interesu prawnego skarżącej w sprawie zakończonej powołaną decyzją komunalizacyjną, było umorzenie wszczętego na jej wniosek postępowania nieważnościowego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

a. art. 28 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony,

b. art. 140 k.c. - poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną, o której stwierdzenie nieważności wystąpiła skarżąca, na moment wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (zwana dalej Ustawą), tj. w dniu 27 maja 1990 roku,

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 105 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretacje i uznanie, iż skarżąca nie posiada legitymacji procesowej i tym samym, że postępowanie jest bezprzedmiotowe.

b. art. 7 , 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. - polegające na ograniczeniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do zbadania jedynie treści wpisu w księdze wieczystej na dzień wejścia w życie Ustawy, a zaniechanie badania, wcześniejszych wpisów do ksiąg wieczystych, w wyniku czego błędnie ustalono, że Skarb Państwa skutecznie nabył prawo własności i pozostawał właścicielem na dzień wejścia w życie Ustawy, co miało istotny wpływ na wydanie i treść zaskarżonego wyroku, gdyż doprowadziło do uznania, iż poprzednicy prawni skarżącej nie byli właścicielami nieruchomości na dzień komunalizacji, a zatem skarżąca nie ma przymiotu strony oraz przyjęcia, że spełnione zostały ustawowe przesłanki z Ustawy, które stanowić miały o ważności decyzji komunalizacyjnej. Ponadto polegające na przekroczeniu swobodnej oceny dowodów przyjmując, iż decyzje z dnia 21 października 2010 roku oraz dnia 15 lipca 2013 roku w zakresie stwierdzającym nieważność w całości orzeczenia Minister Rolnictwa z dnia 11 marca 1955 roku Nr.Ur.Z.21/9/55 nie są dokumentem potwierdzającym, iż poprzednicy prawni byli właścicielami nieruchomości na dzień komunalizacji, jak również poprzez nie uwzględnienie przez Sąd interesu obywatela.

c. art. 145 §1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia ustawowych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, oraz nieuprawnionego zastosowania 151 p.p.s.a. w wyniku niedostrzeżenia wad postępowania.

d. art. 157 § 2 k.p.a. - poprzez przyjęcie, iż wniosek o stwierdzenie nieważności nie został złożony przez stronę.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonych decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (środka odwoławczego), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. W środku odwoławczym m. in. wskazując na naruszenie art. 105 k.p.a. pominięto, że obejmuje on dwa różnej treści jurydycznej paragrafy (§) i ma walor materialnoprawny. Z kolei np. zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie jest precyzyjny, bowiem art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami środka odwoławczego.

W okolicznościach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy – w warunkach nieważnościowego postępowania administracyjnego – należy mieć na względzie, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyroki NSA z dnia: 11 stycznia 2024 r.: sygn. akt I OSK 1644/20; 11 stycznia 2024 r sygn. akt I OSK 1804/20; 19 stycznia 2024 r. sygn. akt. I OSK 1828/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W każdym postępowaniu organ administracji ma obowiązek samodzielnie ustalić, kto jest stroną tego postępowania, to jest kto ma interes prawny, by uczestniczyć w postępowaniu. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany w oparciu o art. 28 k.p.a. Brak jest przy tym definicji legalnej pojęcia interesu prawnego. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 K.p.a., które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dlatego też w każdej sprawie kwestie te należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy też jedynie interesu faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia: 10 kwietnia 2024 r. sygn. I OSK 2314/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. T. Woś, J. Zimmermann, Instytucje administracyjne postępowania jurysdykcyjnego w zakresie prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego, [w:] Przewodnik do systemu postępowań administracyjnych. Pod redakcją J. Filipka, Kraków 1975, s. 52–64).

W niniejszej sprawie kwestia sporna dotyczy przymiotu strony skarżącej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Krakowskiego z dnia 17 września 1991 r., nr GG.II.7242/1I/86/24/91/Ma, wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), Wojewoda Krakowski stwierdził nabycie przez Gminę Alwernia z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewid. gruntów jako działka nr [...], w jedn. ewid. Alwernia, obr. Alwernia, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 26.

Z uzasadnienia obu wydanych w postępowaniu nadzorczym decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej też Minister, organ) wynika, że organ ten stwierdził brak wykazania przez skarżącą tytułu prawno – rzeczowego do przedmiotowych nieruchomości, zarówno na dzień wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, jak też obecnie. Minister uznał, że to wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa w dacie komunalizacji ma decydujące znaczenie w sprawie. Minister, jako główny argument przemawiający za słusznością swego stanowiska wskazuje, że obalenie domniemania określonego w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym, zaś organy administracji nie są uprawnione do dokonywania własnych ocen, czy w danym przypadku działa, czy też nie działa rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Organ wywodził również, że wzruszenie wpisu w księdze wieczystej nie może odbywać się w postępowaniu komunalizacyjnym, czy też w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej, w których nie rozstrzyga się sporów o własność, a obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych może nastąpić jedynie w procesie wytoczonym na podstawie art.10 ust.1 w/w ustawy lub art.189 k.p.c. (zob. wyrok NSA 10 kwietnia 2024 r. sygn. I OSK 2316/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl.

Sąd odwoławczy orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że skoro wpisy w księgach wieczystych korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, to ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mogą tych wpisów podważać, ani prowadzić w tym kierunku postępowania. Podkreślić jednakże należy, że strona wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ma prawo wykazywać swój interes prawny wszelkimi dostępnymi jej dowodami, co nie oznacza, że w postępowaniu tym organ rozstrzyga spory o własność. Organ administracji dokonuje bowiem jedynie oceny, czy przedstawione przez stronę dowody pozwalają na uznanie jej interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym – w niniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Uznanie takiego podmiotu na podstawie przedłożonych dokumentów nie prowadzi przecież do obalenia wpisu w księdze wieczystej, do czego wyłącznie uprawniony jest sąd powszechny. Przedstawienie przez stronę dokumentów pozwalających na ustalenie jej interesu prawnego nie powoduje obalenia mocy dowodowej wpisów do księgi wieczystej.

Należy zauważyć, że zgodnie z przywoływanym w judykatach Naczelnego Sądu Administracyjnego orzecznictwem Sądu Najwyższego, jeżeli nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust.1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r . o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., Nr 3, poz. 13), to ostateczna decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN, rozstrzygająca definitywnie i wiążąco dla sądów powszechnych kwestie nabycia (lub nie nabycia) przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości mogłaby stanowić odpowiedni dokument, o którym mowa w art. 31 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wykazujący niezgodność z rzeczywistym stanem prawnym w razie wadliwego ujawnienia w księdze wieczystej Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (zob. wyroki NSA z dnia: 10 kwietnia 2024 r. sygn. I OSK 2316/22; 8 maja 2024 r. sygn. I OSK 32/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe oznacza, że dopóki decyzja komunalizacyjna, na podstawie której dokonano wpisu w niniejszej sprawie Gminy Alwernia, jest w obrocie prawnym, to sąd wieczysto – księgowy nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07 stwierdził, że: "W sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości – ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art.18 ust.1 w zw. z art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – z rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją" (por. postanowienie SN z dnia 10 kwietnia 2019 r., IV CSK 23/18, Lex nr 2643302).

Tym samym należy stwierdzić, że przyjęcie braku legitymacji skarżącej w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej zamyka jej drogę do usunięcia niezgodności wpisów w księdze wieczystej, a tym samym usunięcia wpisów będących wynikiem przejęcia majątku w drodze reformy rolnej, a w konsekwencji wykonania ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lipca 2013r. (oraz pkt 2 decyzji Ministra z dnia 21 października 2010 r.).

Skarżąca wskazywała, że jest ustawowym spadkobiercą [...] i [...], którzy byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości przed jej przejęciem przez Skarb Państwa w oparciu o przepisy o reformie rolnej. Wojewódzki Urząd Ziemski w Krakowie orzeczeniem z dnia 10 września 1945 r., nr VII.-3/218/45 stwierdził, że nieruchomość objęta wykazem hipotecznym LWH [...] gm. kat Poręba Żegoty będąca własnością [...] i [...] nie podpada pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa, decyzją z dnia 11 marca 1955 r., Nr.Ur.Z.21/9/55, uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Krakowie z dnia 10 września 1945r. (pkt 1). Ponadto uznał, że nieruchomości, stanowiące własność lub współwłasność [...] i [...], objęte m.in. wykazem hipotecznym Iwh [...] oraz Iwh [...] gm. kat. Poręba Żegoty podpadają pod dekret z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (pkt 2 decyzji).

Następnie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 21 października 2010r., GZ.m.-051-625-196/01: w pkt 1) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 11 marca 1955 r., Nr.Ur.Z.21/9/55 w zakresie punktu 1; w pkt 2) stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 11 marca 1955 r. Nr.Ur.Z.21/9/55 w zakresie pkt 2.

W kolejnej decyzji z dnia 15 lipca 2013 r., GZm-057- 625-903/10, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją uchylił swoją w/w decyzję z dnia 21 października 2010r. w jej punkcie 1 oraz stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia 11 marca 1955 r., również w zakresie objętym jego pkt 1.

Wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2133/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną przez Gminę Alwernia i Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Krzeszowice na w/w decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju z dnia 15 lipca 2013 r. (por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 577–582).

Do wskazanych powyżej twierdzeń skarżącej nie odniósł się organ nadzoru orzekający w sprawie. Należało rozważyć, jakie skutki dla rozpoznawanej sprawy miało wydanie ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lipca 2013 r. (oraz pkt 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 października 2010 r.). Pozwoliłoby to na rozstrzygnięcie, czy skarżąca legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej.

W judykaturze przyjmuje się, że decyzja administracyjna, o jakiej mowa w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), ma charakter deklaratywny, wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa) i stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (zobacz np. wyrok SN z dnia 22 listopada 2012 r., II CSK 128/12, OSNC 2013/6/79; uchwały SN z dnia 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10, OSNC 2011/10/109; z dnia 18 maja 2011 r., III CZP 21/11).

Z ostatecznych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 października 2010 r. (pkt 2) oraz z dnia 15 lipca 2013 r. wynika, że opisana w tych decyzjach nieruchomość nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu PKWN, a skoro tak, to nadal jej właścicielem pozostawali [...] i [...] – poprzednicy prawni skarżącej kasacyjnie i właściciele nieruchomości. Skarżąca może wnieść powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale w celu wydania wyroku w tej sprawie koniecznym jest w pierwszej kolejności stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, bowiem gmina cały czas figuruje w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości na podstawie tej właśnie decyzji (por. wyroki NSA z dnia: 10 kwietnia 2024 r. sygn. I OSK 2314/22; 10 kwietnia 2024 r. sygn. I OSK 2316/22; 8 maja 2024 r. sygn. I OSK 32/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego brak poczynienia przez organ nadzoru ustaleń co do tego, czy nieruchomość będąca przedmiotem decyzji komunalizacyjnej objęta była decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lipca 2013 r., GZm-057- 625-903/10, prowadzi do wniosku, że przedwcześnie organ umorzył postępowanie - nie czyniąc niezbędnych ustaleń w przedmiocie oceny interesu prawnego skarżącej w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej (zob. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 271–294).

Wobec tego za zasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niewyjaśnienia skutków, jakie wywołała ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 października 2010 r. (pkt 2) oraz z dnia 15 lipca 2013 r. w aspekcie oceny legitymacji skarżącej w sprawie. Uznać zatem należy, że organ naruszył także art. 105 § 1 k.p.a. przedwcześnie umarzając postępowanie w niniejszej sprawie.

Rozstrzygając ponownie sprawę organ nadzoru weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i aktualny stan prawny w zakresie tego rodzaju postępowania nadzorczego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188

i art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.