Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2998/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący asesor WSA Aneta Żak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. G. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 27 października 2023 r. znak: PINB.IOT.5141.364.2019.TLwzIC w przedmiocie wezwania do uzupełnienia dokumentacji postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 23 listopada 2023 r. skarżąca A. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej jako: PINB) z 27 października 2023 r. znak: PINB.IOT.5141.364.20219.TLwzIC, stanowiące adresowane do skarżącej wezwanie do uzupełnienia, w wyznaczonym terminie, przesłanej przez nią opinii akustycznej dotyczącej oceny izolacyjności akustycznej przegrody wewnętrznej między lokalami [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, sporządzonej przez projektanta akustyki budowlanej – o sprawozdanie z pomiaru hałasu emitowanego z łazienki lokalu nr [...] i jego wpływu na akustyczność w lokalu [...]. Jednocześnie w piśmie tym PINB zaznaczył, że w przypadku nieprzedłożenia wymaganej dokumentacji, organ będzie egzekwował postanowienie z 24 sierpnia 2023 r. nr IWT/2/Z/2023. Organ wskazał ponadto, że w razie niedostarczenia ww. dokumentacji w wyznaczonym terminie albo w razie dostarczenia dokumentacji, która niedostatecznie wyjaśnia sprawę będącą jej przedmiotem, organ może zlecić wykonanie ekspertyzy lub dodatkowej ekspertyzy na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia (art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682/, dalej jako: p.b.).

Z akt sprawy wynika, że zaskarżone pismo stanowiło czynność organu podjętą w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez PINB w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu [...] w ścianie między lokalami [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. W postępowaniu tym, postanowieniem z 7 stycznia 2020 r. nr IOT/4/2020, wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 p.b., PINB nałożył na skarżącą obowiązek sporządzenia i dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu [...] ze szczególnym uwzględnieniem robót wykonanych w ścianach międzylokalowych.

Postanowieniem z 27 stycznia 2023 r. nr IOT/17/2023, PINB na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. oraz art. 77 ust. 2 k.p.a. uzupełnił ww. postanowienie z 7 stycznia 2020 r. poprzez dodanie obowiązku wykonania i dostarczenia przez skarżącą do PINB opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w zakresie tego, czy wykonane roboty zmieniły parametry ściany pod kątem wymogów przeciwpożarowych.

Kolejnym postanowieniem, wydanym w dniu 14 kwietnia 2023 r. (nr IOT/73/2023) na podstawie art. 77 ust. 2 k.p.a. PINB po raz drugi uzupełnił postanowienie z 7 stycznia 2020 r. poprzez dodanie obowiązku wykonania i dostarczenia przez skarżącą wyników pomiarów emisji hałasu generowanego z lokalu nr [...] do lokalu nr [...] przez instalację wodną. Organ wskazał, że na postanowienie nie przysługuje zażalenie.

W związku z tym, że skarżąca nie przedstawiła opinii, której dotyczyło postanowienie z 14 kwietnia 2023 r., postanowieniem z 24 sierpnia 2023 r. nr IWT/2/Z/2023, na podstawie art. 262 § 2 oraz art. 263 § 2 k.p.a. PINB zobowiązał skarżącą do wpłacenia kwoty 3000 zł na pokrycie kosztów wykonania pomiarów emisji hałasu.

Następnie, opisanym na wstępie, zaskarżonym pismem z 27 października 2023 r. PINB wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentacji o sprawozdanie z pomiaru hałasu.

W odpowiedzi na skargę PINB przedstawił przebieg postępowania w tej sprawie oraz wniósł o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie którejkolwiek ze wskazanych w art. 58 § 1 p.p.s.a. przesłanek niedopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i prowadzi do jej odrzucenia.

Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

Stwierdzić należy, że przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącą pismem z 23 listopada 2023 r. jest adresowane do niej pismo PINB z 27 października 2023 r. znak: PINB.IOT.5141.364.20219.TLwzIC stanowiące wezwanie do uzupełnienia opinii akustycznej załączonej do akt sprawy poprzez przedstawienie sprawozdania z pomiaru hałasu emitowanego z łazienki lokalu nr [...] i jego wpływu na akustyczność w lokalu [...]. W piśmie tym organ zawarł pouczenie, że w razie niedostarczenia przez skarżącą tego sprawozdania w wyznaczonym terminie albo w razie dostarczenia dokumentacji, która niedostatecznie wyjaśnia sprawę będącą jej przedmiotem, organ może zlecić wykonanie ekspertyzy lub dodatkowej ekspertyzy na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia (art. 81c ust. 4 p.b.). PINB podał w nim również, że w przypadku nieprzedłożenia dokumentacji, będzie egzekwował postanowienie z 24 sierpnia 2023 r. nr IWT/2/Z/2023.

Mając na uwadze wskazany powyżej przedmiot skargi, przypomnieć należy, że zakres właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych określają przepisy art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), zgodnie z którymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wymienione w tym przepisie, m.in., akty oraz czynności. Bez jakiegokolwiek wątpienia uznać należy, że przedmiotem skargi wniesionej w tej sprawie przez A. G. nie jest decyzja administracyjna (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, ani tym bardziej postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Stwierdzić należy, że zaskarżone pismo jest funkcjonalnie powiązane z postanowieniem PINB z 14 kwietnia 2023 r. nr IOT/73/2023 nakładającym na skarżącą obowiązek wykonania i dostarczenia wyników pomiarów emisji hałasu, co wynika z faktu, że stanowi ono wezwanie do uzupełnienia dokumentacji sporządzonej w związku z obowiązkiem wynikającym z ww. postanowienia z 14 kwietnia 2023 r. pod rygorem zlecenia przez organ wykonania ekspertyzy lub dodatkowej ekspertyzy na koszt skarżącej jako osoby zobowiązanej do jej dostarczenia, zgodnie z art. 81c ust. 4 p.b. Z przepisów p.b. nie wynika, że nakazanie uzupełnienia ekspertyzy, do której sporządzenia dany podmiot został zobowiązany postanowieniem, o którym mowa w art. 81c ust. 2 p.b. również następuje w formie procesowej postanowienia. Jeśli zaś chodzi o regulacje kodeksowe, to Sąd ma na uwadze, że choć w świetle przepisów k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienia w przypadkach w k.p.a. przewidzianych, to orzecznictwo i doktryna dopuszczają wydawanie postanowień także w tych sytuacjach, gdy brak jest wyraźnego przepisu upoważniającego do wydania postanowienia, wskazując, że elementem kwalifikującym daną kwestię procesową jako rozstrzyganą postanowieniem będzie to, że dokonanie czynności procesowej, jej treść lub zakres wymagają aktu woli organu administracyjnego (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 123, pkt 5). W ocenie Sądu, w rozważanym przypadku na potrzeby jego rozstrzygnięcia nie ma jednakże potrzeby przesądzenia, czy zaskarżone wezwanie traktować należy jako postanowienie czy też nie. Nawet bowiem gdyby uznać, że pismo to stanowi w istocie postanowienie, to i tak skarga na nie wniesiona podlegałaby odrzuceniu jako niedopuszczalna. Powyższy wniosek Sąd powziął mając na uwadze, że dopuszczalność skargi na postanowienie ustawa p.p.s.a. wiąże z obowiązkiem wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a więc sytuacją, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, zaś zgodnie z art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W odniesieniu do tych regulacji Sąd stwierdza, że jeśli pismo z 27 października 2023 r. traktować jako postanowienie zaskarżalne zażaleniem, to niedopuszczalność skargi na nie wynika z faktu niewyczerpania przez skarżącą środka zaskarżenia (skoro jej wniesienie nie było poprzedzone wniesieniem zażalenia), jeśliby zaś przyjąć, że jest to rozstrzygnięcie, które na zasadzie wynikającej z art. 142 k.p.a. podlega zaskarżeniu w odwołaniu od decyzji, to również skarga na nie jest niedopuszczalna, gdyż jest wówczas zaskarżalne skargą na decyzję wydaną w postępowaniu odwoławczym.

Mając ponadto na uwadze, że zaskarżone pismo zostało wydane w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez PINB w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu [...] w ścianie między lokalami [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, brak jest podstaw do uznania, że może być ono przedmiotem skargi skutecznie wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie budzi żadnych wątpliwości, że na mocy tego przepisu przedmiotem skargi mogą być inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jednakże z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. Jak zaś Sąd wskazał powyżej, czynność organu polegająca na wystosowaniu do skarżącej pisma będącego przedmiotem skargi została podjęta przez PINB w ramach prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego, co przesądza o braku możliwości jego zaskarżenia na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Sąd stwierdza, że zaskarżone pismo nie stanowi ponadto żadnego z aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 3 oraz pkt 4a - 7 p.p.s.a., w związku z czym skargę na nie wniesioną, zgodnie z zacytowanym powyżej art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd odrzucił jako niedopuszczalną.

Mając jednakże na uwadze zarówno zależność materialnoprocesową zaskarżonego pisma z 27 października 2023 r. z adresowanym do skarżącej postanowieniem PINB z 14 kwietnia 2023 r. nr IOT/73/2023, mocą którego organ nałożył na skarżącą obowiązek wykonania i dostarczenia wyników pomiarów emisji hałasu, jak i zarzut skarżącej dotyczący braku wskazania przez organ przepisu prawnego niezbędnego, w jej ocenie, do nałożenia na nią dodatkowego obowiązku procesowego, Sąd zauważa, że wniesienie przez skarżącą skargi na wezwanie 27 października 2023 r. motywowane jest de facto kwestionowaniem przez nią legalności nałożenia obowiązku wykonania i dostarczenia wyników pomiaru emisji hałasu, co nastąpiło mocą ww. postanowienia z 14 kwietnia 2023 r. nr IOT/73/2023. Z postanowienia tego wynika zaś jednoznacznie, że na skarżącą nałożono nim dodatkowy, nowy obowiązek dowodowy (organ postanowił bowiem "dodać obowiązek"), gdyż obowiązek niewynikający zarówno z "pierwotnego" postanowienia PINB z 7 stycznia 2020 r. nr IOT/4/2020 (nakładającego obowiązek sporządzenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych), jak i z postanowienia z 27 stycznia 2023 r. nr IOT/17/2023 (nakładającego obowiązek wykonania i dostarczenia opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych). Ta okoliczność sprawia, że uznać trzeba, iż postanowienie z 14 kwietnia 2023 r. nr IOT/73/2023 stanowi w istocie nowe rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 p.b., gdyż jego mocą organ nałożył na skarżącą obowiązek wykonania czynności przedmiotowo zupełnie innych, niż czynności nakazane uprzednio wydanymi postanowieniami w tej sprawie, na które zgodnie z art. 81c ust. 3 p.b. służy zażalenie. Tymczasem z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że postanowienie z 14 kwietnia 2023 r. nr IOT/73/2023 zawiera pouczenie o tym, że nie przysługuje na nie zażalenie. Zdaniem Sądu, pouczenie to jest wadliwe, gdyż nałożenie jego mocą dodatkowych – jak zresztą sam organ wskazuje – obowiązków dowodowych związanych z powziętymi przez organ wątpliwościami co do stanu technicznego obiektu będącego przedmiotem postępowania, łączące z powstaniem po stronie zobowiązanej kosztów, realizuje dyspozycję art. 81c ust. 2 p.b. determinując w konsekwencji powyższego zaskarżalność tego postanowienia zgodnie z dyspozycją art. 81c ust. 3 p.b. Zauważyć w związku z tym następnie należy, że stosownie do art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Na podstawie odesłania z art. 144 k.p.a. przepis art. 112 k.p.a. stosuje się również do postanowień, co oznacza, że także błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że na tle przepisu art. 112 k.p.a. o "szkodzie" można mówić m.in. w przypadku, gdy stronie obiektywnie przysługiwał środek zaskarżenia (np. zażalenie), lecz na skutek zastosowania się do błędnego pouczenia strona albo w ogóle nie skorzystała z tego środka zaskarżenia (bo w pouczeniu zawarto np. błędną informację o braku takiego środka) albo skorzystała w sposób obiektywnie nieprawidłowy, który w braku gwarancyjnej normy z art. 112 k.p.a. oznaczałby nieskuteczne wniesienie tego środka (z uwagi np. na jego wniesienie po terminie ustawowym, w związku z błędnym podaniem w pouczeniu dłuższego terminu do wniesienia środka zaskarżenia) – zob., przykładowo, prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 4 kwietnia 2019 r. sygn. IV SA/Po 21/19. Wskazać w związku z tym skarżącej trzeba, że zastosowanie się przez nią do błędnego pouczenia zawartego w postanowieniu z 14 kwietnia 2023 r. sanuje wadliwość takiej czynności z mocy prawa, zatem strona podejmując określone czynności procesowe, dla których określony został termin, nie musi składać wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, jeżeli działała na skutek błędnego pouczenia. W związku z tym, w przypadku, gdy organ administracji publicznej błędnie pouczył stronę, że od postanowienia nie służy zażalenie, i strona w związku z tym zażalenia nie wniosła, to uznać należy, że strona może skutecznie wnieść zażalenie w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa (art. 112 k.p.a.). Oznacza to, że skarżąca na postanowienie PINB z 14 kwietnia 2023 r. nr IOT/73.2023 może wnieść zażalenie. Powyższe uwagi Sąd czyni na bazie art. 135 p.p.s.a., uznając za konieczne objaśnienie skarżącej, że odrzucenie skargi na zaskarżone pismo z 27 października 2023 r. nie będzie skutkować pozbawieniem jej ochrony prawnej przed działaniami organu wynikającymi z faktu wydania postanowienia z 14 kwietnia 2023 r. nr IOT/73/2023 zawierającego nieprawidłowe pouczenie o jego niezaskarżalności, a za takie działanie uznać należy zarówno działanie organu polegające na wystosowaniu do skarżącej pisma stanowiącego przedmiot wniesionej w tej sprawie skargi, jak również wskazane w treści tego pisma przyszłe działanie w postaci egzekwowania postanowienia z 24 sierpnia 2023 r. znak: IWT/2/Z/2023 zobowiązującego skarżącą do wpłacenia wskazanej w nim kwoty na pokrycie kosztów wykonania pomiarów emisji hałasu. Mając na uwadze istotę sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, sprawowanej przez sąd administracyjny w związku z postanowieniami art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), Sąd miał w tym zakresie na względzie, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest stworzenie takiego stanu na skutek wydanego orzeczenia, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodna z prawem (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, uwaga nr 3 komentarza do art. 135 i powołane tam wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z: 25 sierpnia 2009 r., I SA/Go 183/09 oraz z 18 lipca 2013 r., II SA/Go 506/13), stąd za zasadne uznał zakomunikować skarżącej powyżej wskazane treści w powyższy, adekwatny w realiach tej sprawy sposób.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.