Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2301/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy reprezentowanego przez Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 414/22 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy reprezentowanego przez Prezydenta m.st. Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 414/22, oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 stycznia 2022 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, ze zm.) – dalej: "u.s.g.", rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 stycznia 2022 r. stwierdził nieważność w całości zarządzenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 19 listopada 2021 r. w sprawie wyznaczenia terminu wznowienia obrad XXXIX sesji Rady Dzielnicy Praga - Północ m.st. Warszawy na dzień 29 marca 2022 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że dniu 24 listopada 2021 r. wpłynął do tego organu sygnał w sprawie wyznaczenia terminu wznowienia obrad XXXIX sesji Rady Dzielnicy Praga - Północ m.st. Warszawy na dzień 29 marca 2022 r. W dniu 9 grudnia 2021 r. do Oddziału Nadzoru Prawnego nad Organami Samorządów Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie zostało przesłane e-mailem w formie skanu pismo Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 19 listopada 2021 r. wyznaczające termin wznowienia obrad XXXIX sesji Rady Dzielnicy Praga - Północ m.st. Warszawy.

Pismem z dnia 10 grudnia 2021 r. Wojewoda Mazowiecki zwrócił się do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, w trybie art. 88 u.s.g., o przekazanie przedmiotowego pisma, traktowanego przez organ nadzoru jako zarządzenie, wraz z uzasadnieniem. Pismem z dnia 16 grudnia 2021 r. Prezydent przekazał zawiadomienie wraz z wyjaśnieniami. Pismem z dnia 29 grudnia 2021 r. Wojewoda Mazowiecki zawiadomił Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia - zawiadomienia z dnia 19 listopada 2021 r. w sprawie wyznaczenia terminu wznowienia obrad XXXIX sesji Rady Dzielnicy Praga - Północ m.st. Warszawy na dzień 29 marca 2022 r.

Przedmiotowe zarządzenie podjęte zostało na podstawie § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy Praga Północ miasta stołecznego Warszawy, stanowiącym załącznik nr 7 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 8814 ze zm.).

Uchwałą nr XXI/539/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 7 listopada 2019 r. zmieniającą uchwałę w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego (Dz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 13139) zostało wprowadzone zastrzeżenie, z którego wynika, że przerwa w obradach nie może trwać dłużej niż 30 dni. W razie przekroczenia tego terminu, Prezydent w ciągu następnych 7 dni zawiadamia o terminie podjęcia obrad.

Miasto stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta złożyło skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 stycznia 2022 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu Sąd ten nie uznał za zasadne twierdzeń strony skarżącej, że akt Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 listopada 2021 r. nie podlegał nadzorowi sprawowanemu przez Wojewodę, jako że nadzorowi temu podlegają tylko te zarządzenia, które zostały wydane w sprawach, w których ustawodawca posługuje się pojęciem zarządzenia. Sąd meriti stanął na stanowisku, że zarządzenia organu wykonawczego podlegają nadzorowi sprawowanemu przez wojewodę także wtedy, gdy nie zostały expressis verbis wymienione w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Sąd uznał też za trafny pogląd Wojewody Mazowieckiego, że objęty zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym akt Prezydenta m.st. Warszawy należy zakwalifikować jako akt o charakterze władczym, podjętym w formie zarządzenia. Akt ten – podjęty w oparciu o § 15 ust. 6b Statutu Dzielnicy Praga-Północ miasta Stołecznego Warszawy – wyznacza termin wznowienia obrad XXXIX sesji Rady Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy na dzień 29 marca 2022 r. Wyznaczenie przez Prezydenta m.st. Warszawy terminu obrad ww. Rady Dzielnicy – wobec milczenia Przewodniczącego tej Rady – jest niewątpliwie działaniem władczym, określającym o prawach i obowiązkach jego adresata, tj. Rady Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy. Nie ma zatem racji strona skarżąca, twierdząc, że akt ten jest jedynie czynnością materialno-techniczną, gdyż jest to: "zawiadomienie o terminie podjęcia przerwanych obrad Rady Dzielnicy". Rzeczywiście, samo "zawiadomienie należałoby zakwalifikować jako czynność materialno-techniczną". Objęty rozstrzygnięciem nadzorczym akt Prezydenta m.st. Warszawy nie stanowił jednak jedynie "zawiadomienia" o terminie podjęcia przerwanych obrad, lecz termin ten wyznaczał.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd Wojewódzki wskazał, że w analizowanej sprawie organ nadzoru stwierdził, iż zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 listopada 2021 r. w sposób istotny naruszyło § 19 ust. 6b statutu Dzielnicy Praga-Północ miasta stołecznego Warszawy, jako że termin 30 dni wskazany w tym przepisie jest również wiążący dla Prezydenta m.st. Warszawy. Prezydent wyznaczył natomiast termin wznowienia obrad XXXIX sesji Rady Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy na dzień 29 marca 2022 r., a więc z uchybieniem owego 30-dniowego terminu. Rozważenie kwestii poprawności merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga przytoczenia brzmienia par. 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy, w myśl którego: "Przerwa w obradach nie może trwać dłużej niż 30 dni. W razie przekroczenia tego terminu, Prezydent w ciągu następnych 7 dni zawiadamia o terminie podjęcia obrad. Ust. 2 stosuje się odpowiednio.". Przepis § 19 ust. 2 stanowi, że "Sesje otwiera, prowadzi i zamyka Przewodniczący Rady Dzielnicy, Wiceprzewodniczący wyznaczony przez Przewodniczącego Rady Dzielnicy albo Wiceprzewodniczący Rady Dzielnicy lub radny działający w trybie § 17 ust. 3 lub § 17 ust. 3a". Poszukując znaczenia przywołanej regulacji, Wojewoda Mazowiecki trafnie przywołał fragment z uzasadnieniem uchwały zmieniającej z 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 13139), druk nr 330, z którego wynika, że: "Proponowana treść § 19 ust. 6 oraz dodanie w § 19 ust. 6a-6c ma na celu przeciwdziałanie obstrukcji prac Rady Dzielnicy na skutek zarządzonej przerwy w obradach. Z obowiązującej regulacji statutowej nie wynika bowiem, jak długo może trwać przerwa w procedowaniu porządku obrad. Statuty nie przewidują również żadnych rozwiązań awaryjnych na wypadek, gdyby Przewodniczący Rady nie zawiadomił, o terminie podjęcia obrad, a przerwana sesja nie mogła być w dalszym ciągu kontynuowana".

W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadnie uznał organ nadzoru, że uchwałodawca przyjął, że sesje winny odbywać się w określonym czasie, przy czym wydłużanie sesji ponad 30 dni stanowi na tyle długi czas, aby nie wystąpiła konieczność podjęcia czynności zastępczych w postaci wyznaczenia terminu przerwanej sesji. Z powyższego wynika, że Wojewoda Mazowiecki trafnie odkodował treść § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy, przyjmując, iż nie tylko Przewodniczący Rady jest związany normą zawartą w zdaniu pierwszym tego przepisu. Norma ta wiąże bowiem także Prezydenta m. st. Warszawy, który winien wyznaczyć termin podjęcia obrad z uwzględnieniem tej regulacji. Termin podjęcia obrad Rady Dzielnicy wyznaczony przez Prezydenta m.st. Warszawy nie może zatem przypadać na dzień późniejszy aniżeli dzień, w którym upływa ów trzydziestodniowy termin liczony od daty zawiadomienia o tym terminie.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowe. Skarga została, więc oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że Prezydent Miasta zawiadamiając o terminie podjęcia obrad Rady Dzielnicy związany jest normą zawartą w zdaniu pierwszym tego przepisu i w konsekwencji powinien wyznaczyć termin podjęcia obrad Rady Dzielnicy przypadający nie później niż 30 dni od zawiadomienia o tym terminie, podczas gdy prawidłowa interpretacja § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy powinna prowadzić do wniosku, że Prezydent nie jest ograniczony terminem, w jakim ma dojść do wznowienia sesji, gdyż kwestia ta, zgodnie z intencją uchwałodawcy, została pozostawiona jego uznaniu;

2) art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w zw. z § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wyznaczenie terminu podjęcia obrad Rady Dzielnicy przypadające na dzień późniejszy niż 30 dni od daty zawiadomienia o tym terminie wypełnia przesłankę "istotnego naruszenia prawa" i skutkować powinno stwierdzeniem nieważności tego zawiadomienia, podczas gdy zarzucane przez organ nadzoru naruszenie § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy nie wynika wprost z treści tego przepisu, lecz wyprowadzane zostało w drodze wykładni i to w sytuacji, gdy inna możliwa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosków odmiennych, zatem nie zachodzi przypadek, w którym objęty nadzorem akt pozostaje "w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa'';

3) art. 85 i art.91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował wykorzystanie przez Wojewodę, jako wzorca czynności kontrolnych, unormowania § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy w brzmieniu, które nie obowiązuje, co doprowadziło do wadliwego uznania, że pismo/zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 listopada 2021 r. narusza kryterium legalności;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 stycznia 2022 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wykładnia § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy dokonana przez Sąd Wojewódzki, polegająca na uzupełnieniu treści tego przepisu w oparciu o analogię legis (sięgnięcie do unormowania dotyczącego maksymalnego czasu trwania przerwy) jest wykładnią contra legem, a Sąd Wojewódzki nie jest uprawniony do takiej interpretacji przepisów, która miałaby charakter prawotwórczy. Sąd administracyjny nie może zastępować ustawodawcy i "uzupełniać" obowiązującą regulację prawną przez dokonywanie wykładni prawotwórczej. Nadto przyjęta wykładnia narusza zasadę w myśl, której przepisy zawierające normy zakazujące, nakazujące, bądź ograniczające podlegają ścisłej wykładni. Autor skargi kasacyjnej wskazał również, że przyjęcie proponowanej wykładni prowadzić będzie do skutków trudnych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Otóż, wyznaczenie (z różnych przyczyn) terminu podjęcia obrad przypadające na dzień późniejszy niż 30 dni od daty zawiadomienia o tym terminie, oznaczać będzie definitywną niemożność wznowienia przerwanej sesji Rady Dzielnicy i procedowania objętych porządkiem tej sesji uchwał. Przede wszystkim gdyby doszło do kontynuowania obrad, to uchwały podjęte na sesji nieprawidłowo wznowionej dotknięte będą wadą nieważności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie zaznaczyć, że rozpoznając skargę na rozstrzygniecie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, oceniając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały. Z istoty sądowej kontroli wynika, że przy ocenie uchwały, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. Przedmiotem oceny sądu musi być, więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48.).

Stosownie do przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień prowadzi do wniosku, że sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zaznaczyć należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Brak ustawowego zdefiniowania naruszenia prawa, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Rada dzielnicy obraduje na sesjach. Ważna jest nie tylko obecność wymaganej liczby radnych dla zgodnego z prawem procedowania, ale również, aby sesję zwołał uprawniony organ. Zwołanie sesji jest bowiem czynnikiem niezbędnym dla ważności podejmowanych uchwał. Zaznaczyć należy, że w ramach jednej sesji może odbywać się kilka posiedzeń, pomiędzy którymi występują pewne przerwy. Ustrojowe ustawy samorządowe nie regulują kwestii posiedzeń. Rozwiązań w tej materii należy poszukiwać w przepisach statutowych jednostki samorządu.

Dzielnice Warszawy są, jak wynika z art. 5 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1817, ze zm.) – dalej: "ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy" obowiązkowymi jednostkami pomocniczymi gminy miejskiej o statusie miasta na prawach powiatu, jaką jest Warszawa, którym statut, określający nazwę dzielnicy, jej granice, zadania i kompetencje oraz zasady i tryb funkcjonowania jej organów, nadaje Rada Warszawy. Wobec tego, że w ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy brak jest szczególnych przepisów dotyczących nadzoru nad tymi jednostki pomocniczymi, zasadne jest odpowiednie stosowanie systemowe art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. Wprawdzie w ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy nie ma generalnego przepisu odsyłającego do stosowania przepisów u.s.g., za wyjątkiem art. 8 ust. 1, w którym odsyła się szczególnie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących radnych gmin w przypadku radnych dzielnicy, jednakże skoro z art. 1 ust. 1 tej ustawy wynika, że Warszawa jest gminą miejską o statusie miasta na prawach powiatu, to jest oczywiste, że stosuje się do niej przepisy u.s.g., która zasadniczo reguluje ustrój wszystkich gmin, w tym Warszawy, oczywiście za wyjątkiem kwestii odrębne uregulowanych w ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Przepis art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. statuując organy gminy, jako organy nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej, wskazuje jednocześnie, że zakres i formy nadzoru określa statut jednostki pomocniczej. Rada m.st. Warszawy, w ramach działalności nadzorczej nad organami jednostki pomocniczej, jest zatem podmiotem legitymowanym do stwierdzenia nieważności uchwał rad dzielnic miasta stołecznego Warszawy, gdy naruszają one prawo. Co ważne nadzór Rady nie umniejsza w żadnym wypadku uprawnień ustawowych organów nadzoru nad działalnością gminną, tj. Prezesa Rady Ministrów, wojewody, a w zakresie spraw finansowych - regionalnej izby obrachunkowej. Z postanowień art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. nie wynika, aby określony w statucie jednostki pomocniczej nadzór nad jej organami był ograniczony w ten sposób, że wyłączony by był nadzór państwowy nad działalnością organów jednostek pomocniczych. Podkreślenia wymaga, że z jednej strony - przysługujące organom miasta kompetencje kontrolne i nadzorcze stanowią ograniczenie wąskiej samodzielności stołecznych jednostek pomocniczych, z drugiej jednak - są wyrazem konstytucyjnie i ustawowo chronionej samodzielności miasta stołecznego Warszawy oraz instytucjonalnej jednolitości struktury miejskiej stolicy. Dopuszczalność ingerencji nadzorczej ze strony organów państwa wynika z podstawowych zasad ustrojowych samorządu terytorialnego. Wymaga on nadzoru ze strony państwa, ponieważ w myśl Konstytucji jest wprawdzie samodzielny, ale nie autonomiczny (zob. K. Podgórski, Nadzór nad samorządem gminnym, "Samorząd Terytorialny" 1991, nr 1-2, s. 30).

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. i § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy.

W postanowieniach § 19 ust. 2 Statutu Dzielnicy Praga Północ m.st. Warszawy, stanowiącym załącznik nr 7 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy, określony jest zakres podmiotowy osób, które są uprawnione są do otwarcia, prowadzenia i zamknięcia sesji Rady Dzielnicy. Są to Przewodniczący Rady Dzielnicy, Wiceprzewodniczący Rady Dzielnicy wyznaczony przez Przewodniczącego Rady Dzielnicy albo Wiceprzewodniczący Rady Dzielnicy lub, w pewnych okolicznościach, radny. Przewodniczący obrad może z własnej inicjatywy lub na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu Rady Dzielnicy, klubu radnych lub komisji Rady Dzielnicy, zarządzić przerwę w obradach. Uchwałą nr XXI/539/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 7 listopada 2019 r. zmieniającą uchwałę w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego (Dz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 13139) zostało wprowadzone zastrzeżenie, z którego wynika, że przerwa w obradach nie może trwać dłużej niż 30 dni. W razie przekroczenia tego terminu, Prezydent w ciągu następnych 7 dni zawiadamia o terminie podjęcia obrad. Zgodnie z § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy "Przerwa w obradach nie może trwać dłużej niż 30 dni. W razie przekroczenia tego terminu, Prezydent w ciągu następnych 7 dni zawiadamia o terminie podjęcia obrad. Ustęp 2 stosuje się odpowiednio.". Przepis § 19 ust. 2 stanowi, że "Sesje otwiera, prowadzi i zamyka Przewodniczący Rady Dzielnicy, Wiceprzewodniczący wyznaczony przez Przewodniczącego Rady Dzielnicy albo Wiceprzewodniczący Rady Dzielnicy lub radny działający w trybie § 17 ust. 3 lub § 17 ust. 3a".

Odnośnie terminu 30-dniowego to trzeba zauważyć, że wprowadzona regulacja ma niewątpliwie charakter nowości normatywnej, gdyż nie odwołano się w niej do już określonych terminów, np. w § 22 ust. 1 - 3 miesięczny. Lokalny prawodawcę przyjął, że czym innym jest zwołanie nowej sesji, przyznając i utrzymując termin 3 miesięcy odstępu pomiędzy sesjami, a czym innym jest kontynuacja rozpoczętej sesji - ograniczając przerwę do 30 dni. W konsekwencji dalsza część § 19 ust. 6b odwołuje się do powołanego wyżej ust. 2 tego przepisu i wskazuje na odpowiednie stosowanie regulacji w zakresie podmiotowych uprawnień do prowadzenia sesji. Jest to regulacja ekskluzywna; w żadnym miejscu nie ma odwołania do innych postanowień uchwały. Interpretacja tego przepisu winna zamykać się zatem w ramach przepisu § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy. Zauważyć przy tym trzeba, że uchwałodawca, wprowadzając zmiany w 2019 r. do statutów dzielnic, nie przewidział wprost sytuacji, gdy Prezydent, wyznaczony do wskazania terminu, będzie np. wzbraniał się (zwlekał) zwołać sesję, albo określi bardzo odległy termin sesji.

Nieuprawniona jest teza, że założeniem uchwałodawcy, zmieniającego w 2019 r. postanowienia statutów, było pozostawienie Prezydentowi swobody w wyznaczeniu terminu na wyznaczenie sesji. Skoro uchwałodawca przewiduje, że: "Przerwa w obradach nie może trwać dłużej niż 30 dni.", po czym wyznacza Prezydentowi krótki, 7 dniowy, termin na wskazanie nowego terminu podjęcia obrad, to nie można uznać, że przerwa w obradach może trwać w nieskończoność. Takie rozumienie tego przepisu oddaje jego ratio legis, które opiera się założeniu, że sesje mają odbywać się w miarę szybko i nie powinny być rozciągnięte w czasie. Regulacja § 19 ust. 6b nie może być traktowana jako przejaw wyjątku od zasady, ponieważ jej celem jest zagwarantowanie przez uchwałodawcę rzetelnej i sprawnej realizacji funkcji uchwałodawczej i kontrolnej Rady.

Wbrew zarzutom i argumentacji skargi zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, że sesje Rady powinny odbywać się w określonym terminie, przy czym wydłużanie sesji ponad 30 dni stanowi na tyle długi czas, aby nie wystąpiła konieczność podjęcia czynności zastępczych w postaci wyznaczenia terminu przerwanej sesji. Z postanowień § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy, wynika, że nie tylko Przewodniczący Rady jest związany normą zawartą w zdaniu pierwszym tego przepisu. Norma ta wiąże bowiem także Prezydenta m. st. Warszawy, który winien wyznaczyć termin podjęcia obrad z uwzględnieniem tej regulacji. Termin podjęcia obrad Rady Dzielnicy wyznaczony przez Prezydenta m.st. Warszawy nie może zatem przypadać na dzień późniejszy aniżeli dzień, w którym upływa ów trzydziestodniowy termin liczony od daty zawiadomienia o tym terminie.

Nie można w całości zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, który z jednej jednostki redakcyjnej wyprowadza dwie, nie do pogodzenia ze sobą, normy. Nieuzasadnionym jest przyjęcie twierdzenia, w pkt 1.2. skargi kasacyjnej, że: "Wnikliwa lektura uzasadnienia tej uchwały prowadzić powinna do wniosku, że nadrzędnym celem wprowadzenia przepisu § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy było określenie maksymalnego czasu trwania przerwy w obradach oraz zapobieżenie sytuacji, w której Przewodniczący Rady Dzielnicy, po ogłoszeniu przerwy w obradach, w ogóle nie wyznacza terminu jej podjęcia. Dlatego też w § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy przyjęto, że upływ 30 dniowego terminu przerwy w obradach powoduje transfer kompetencji do wyznaczenia terminu wznowienia obrad po przerwie, z Przewodniczącego Rody na Prezydenta Miasta. Jednocześnie Rada Miasto nie uznała za celowe narzucanie w takim przypadku Prezydentowi terminu w jakim ma dojść do wznowienia sesji. Przyjęte w § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy rozwiązanie podyktowane zostało obiektywnie istniejącą potrzebą zapewnienia elastyczności w wyznaczaniu terminu przerwanych obrad. To Prezydent Miasta powinien ocenić - mając na uwadze kiedy powinno nastąpić ich podjęcie. Mogą bowiem zaistnieć okoliczności szczególne, które będą przemawiać za podjęciem przerwanych obrad w terminie późniejszym niż 30 dni od zawiadomienia.". Oznacza to bowiem, że Przewodniczący jest ograniczony terminem, zaś Prezydent, w ramach tej samej jednostki redakcyjnej, ma w tym zakresie swobodę decyzyjną.

Interpretacja § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy dająca możliwość dowolnego wyznaczania przez Prezydenta terminu podjęcia obrad, stanowi w istocie zbyt daleko idąca ingerencję w prawa, pochodzących z wyborów powszechnych, radnych. Dodać należy, że wyznaczenie terminu podjęcia obrad przerwanej sesji na dzień 29 marca 2022 r., kiedy to zarządzenie jest wydawane w dniu 19 listopada 2021 r. należy rozpatrywać, co najmniej jako nadużycie uprawnienia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. została oddalona.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.