Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2718/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2870/22 w sprawie ze skargi D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 października 2022 r., nr KOA/4051/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza N. z 24 sierpnia 2022 r. nr ŚWR.5211.20.2022.3; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz D.W. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2870/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D.W. (dalej także: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej także: "kolegium", "organ II instancji") z 5 października 2022 r., nr KOA/4051/Sr/22, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 21 czerwca 2022 r. D.W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem – M.W.

Burmistrz N. (dalej: "organ I instancji") decyzją z 24 sierpnia 2022 r. nr ŚWR.5211.20.2022.3, odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "uśr"), świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia przez nią 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W ocenie organu I instancji z przedłożonych wraz z wnioskiem orzeczeń o niepełnosprawności nie wynika, że niepełnosprawność M.W. powstała przed ukończeniem przez niego 18 bądź 25 roku życia, co stanowi przesłankę negatywną i uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Jako osobną przesłankę negatywną organ I instancji wskazał fakt, że brak jest bezpośredniego związku między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z 5 października 2022 r. nr KOA/4051/Sr/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji nie podzielił stanowiska organu I instancji co do wystąpienia w sprawie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 1b uśr. Pomimo tego, w ocenie kolegium o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przesądza druga z przesłanek negatywnych, tj. brak bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki. W tym kontekście organ II instancji wskazał, że w ustalonym stanie faktycznym, rezygnacja przez D.W. z zatrudnienia miała miejsce w 2018 r. , podczas gdy niepełnosprawność M.W. została orzeczona 24 lipca 2020 r.

Po rozpoznaniu skargi D.W. wyrokiem z 27 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2870/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko kolegium, zarówno co do niezasadności powoływania się przez organ I instancji na przesłankę negatywną z art. 17 ust. 1b uśr, jak i co do wystąpienia przesłanki negatywnej w postaci braku bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Sąd I instancji zauważył, że skarżąca w okresie od 2013 r. do maja 2022 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem – D.J., który od połowy maja 2022 r. przebywa pod opieką ojca – P.J. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika natomiast, że niepełnosprawność M.W. datuje się od 18 lipca 2018 r. W ocenie Sądu Wojewódzkiego oznacza to, że skarżąca już od 2013 r. nie podejmuje zatrudnienia, co miało jednak związek z koniecznością sprawowania opieki nad synem. Wystąpienie zaś z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem było konsekwencją zmiany osoby sprawującej opiekę nad synem.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku D.W. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy;

2. art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że dla istnienia związku przyczynowego konieczne jest wykazanie, iż rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia niepełnosprawnego i że zdarzenia te pozostawały w związku czasowym ze sobą, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, iż w przedmiotowej spawie nie występuje związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu nakazuje ustalić, czy na dzień złożenia wniosku zakres opieki sprawowanej przez skarżącą był na tyle szeroki, że obiektywnie uniemożliwiał jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów sądowych. Nadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, pomimo częściowo błędnego sformułowania zarzutów.

W skardze kasacyjnej powołano jako podstawę kasacyjną wyłącznie naruszenie prawa materialnego, określone w art. 174 pkt 1 ppsa, wskazując przy tym na obie postaci tego naruszenia, tj. zarówno jego błędną wykładnię jak i błędne zastosowanie. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Jakkolwiek obie postacie naruszenia prawa materialnego wymienione w art. 174 pkt 1 ppsa w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane i stanowią osobne zarzuty. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (bądź nie odpowiada) stanowi faktycznemu, określonemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Odnosząc się na wstępie do wskazanego naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie należy podnieść, że błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 119/19). Skoro zatem skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie nie mógł odnieść skutku.

Co do zarzutu z pkt 1 skargi kasacyjnej należy zauważyć, że pomimo sformułowania tego zarzutu jako naruszenie przepisu prawa materialnego, w rzeczywistości skarżąca kasacyjnie w ten sposób zmierza do zakwestionowania ustaleń faktycznych, dokonanych w sprawie przez organy i zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki. Ocena tego, czy w realiach danej sprawy zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną dotyczy ustaleń faktycznych tej sprawy i oceny materiału dowodowego, a nie zastosowania prawa materialnego bądź jego wykładni. Zarzut ten, pomimo skonstruowania go jako naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ppsa, ma zatem w istocie charakter procesowy. Ponieważ zwalczanie ustaleń faktycznych może odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, nie jest dopuszczalne zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i zwalczanie za jego pomocą ustaleń faktycznych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08). Tym samym zarzut z pkt 1 skargi kasacyjnej jest nieskuteczny.

Za zasadny należy natomiast uznać zarzut z pkt 2 skargi kasacyjnej, w zakresie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Sąd Wojewódzki uznał, że skoro niepełnosprawność M.W. datuje się od lipca 2018 r., zaś skarżąca nie podejmuje zatrudnienia już od 2013 r., a o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem wystąpiła dopiero 21 czerwca 2022 r., to w takiej konfiguracji chronologicznej wykluczony jest związek przyczynowy, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Rozumowanie to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest poprawne.

W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w pkt 1-4, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Norma ta wskazuje na warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia, bądź innej pracy zarobkowej, który należy brać pod uwagę, oceniając spełnienie przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi więc sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym jest obiektywnie zmuszona do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Opieka ta musi zatem stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Istotna jest tu ocena, czy zakres sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową.

Jednocześnie należy zauważyć, że art. 17 ust. 1 uśr nie zakreśla przy tym żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania, z powodu konieczności sprawowania opieki. Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma zatem znaczenia, od kiedy utrzymuje się rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie – po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia – wystąpi on o to świadczenie, zaś organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17). Związku przyczynowo-skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr nie można zatem rozumieć jako konieczności czasowej korelacji pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawcę, wystąpieniem niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki oraz złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że fakt niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia już od 2013 r. z innego powodu niż konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem nie może świadczyć o braku takiego związku na dzień złożenia wniosku, tj. 21 czerwca 2022 r., tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy i co zauważył Sąd I instancji, poprzednia przyczyna niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia – konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem – ustała w połowie maja 2022 r.

W świetle zaprezentowanych rozważań należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie zrozumiał art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr w zakresie związku między brakiem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną o którym mowa w powyższym przepisie, niezasadnie przyjmując, że dla zaistnienia omawianego związku niezbędna jest czasowa korelacja pomiędzy datą powstania niepełnosprawności, rezygnacją z zatrudnienia oraz wystąpieniem z wnioskiem o świadczenie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa i uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organy uwzględnią wyżej wskazaną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Na koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika za postępowanie w I instancji w kwocie 480 złotych oraz za postępowanie w II instancji w kwocie 240 złotych.