Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 638/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, ust. 3, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi M. S. (S.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 29 marca 2024 r. nr SKO.4106.241.2024 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 16 lutego 2024 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Pismem nadanym dnia 29 kwietnia 2024 r. M.S. (dalej: Strona, Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 29 marca 2024 r. nr SKO.4106.241.2024 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia 16 lutego 2024 r. nr [...] , wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 16, art. 20, art. 23 art. 23a, art. 24, art. 26, art. 29 ust. 1, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) odmówiono przyznania Skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek w sprawie wpłynął do organu w dniu 10 października 2023 r. Organ ustalił, iż orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] nr [...] z dnia 15 stycznia 2024 r. zalicza Stronę do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe oraz nie stwierdza daty powstania niepełnosprawności. Strona dodatkowo posiada orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 6 grudnia 2023 r. o całkowitej niezdolności do pracy do 31 grudnia 2026 r., oraz orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w Z. z dnia 23 marca 1993 r. o zaliczeniu do trzeciej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia (inwalidztwo istnieje od 30 października 1992 r.).

W powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, iż w orzeczeniu musi być ustalona data powstania niepełnosprawności, która jest elementem koniecznym do ewentualnego ubiegania się o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Daty tej nie mogą ustalać organy orzekające w sprawie o wnioskowany zasiłek. W orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie stwierdzono natomiast, aby niepełnosprawność Strony powstała przed ukończeniem przez nią dwudziestego pierwszego roku życia, co zdaniem organu nie kwalifikuje do przyznania prawa do wnioskowanego zasiłku.

Decyzja została doręczona w dniu 20 lutego 2024 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji (wniesionym w tym samym dniu) Odwołujący się wskazał, że zapadła decyzja jest dla niego krzywdząca, a fakt powstania niepełnosprawności Strony przed ukończeniem dwudziestego pierwszego roku życia wynika z dokumentacji będącej w posiadaniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia 29 marca 2024 r. nr SKO.4106.241.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił stan sprawy oraz przytoczył treść przepisów znajdujących w niej zastosowanie. Na podstawie przedstawionych dokumentów ustalił, że Odwołujący się w dacie ubiegania się o zasiłek ma 50 lat, legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 6 grudnia 2023 r. o całkowitej niezdolności do pracy do 31 grudnia 2026 r., z którego ponadto wynika, że Strona ma przyznaną rentę od 2000 r. z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i jest po urazie wielonarządowym powstałym w 1992 r., natomiast z orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 23 marca 1993 r. wynika, iż powstałe inwalidztwo istnieje od 30 października 1992 r. wobec czego zaliczono go do trzeciej grupy inwalidów.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż zasiłek pielęgnacyjny przysługuje m.in. osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia (art. 16 ust. 3), zaś umiarkowany stopnień niepełnosprawności - oznacza niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów (art. 3 pkt 20 ustawy). Organ odwoławczy wskazał, że orzeczenie o inwalidztwie III grupy nie jest równoznacznym z orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym, ani z orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy orzeczonej na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a tylko takie mogłyby zostać uznane jako spełniające przesłanki uprawniające do zasiłku. W konsekwencji Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji. Odwołujący się przedstawił orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy, jednak z orzeczenia tego wynika, że niepełnosprawność nie powstała w wieku do 21 roku życia, zaś organ nie jest upoważniony do samodzielnego ustalenia daty, od której niepełnosprawność istnieje. Decyzja została doręczona w dniu 2 kwietnia 2024 r.

Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem. W skardze wniesionej w ustawowym terminie podkreślił, że legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 6 grudnia 2023 r., stwierdzającym, że jest całkowicie niezdolnym do pracy do 31 grudnia 2026 r. Do wniosku o przyznanie zasiłku przedłożył natomiast orzeczenie z dnia 23 marca 1993 r. Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia, z którego wynika, że inwalidztwo istnieje od 30 października 1992 r. Wobec tego zdaniem Skarżącego spełnia kryteria przyznania zasiłku pielęgnacyjnego określone w art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ jego niepełnosprawność powstała w wieku 19 lat zgodnie z przywołanym orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1456/19, z którego wynika, że w przepisie art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie chodzi o datę powstania stopnia niepełnosprawności, lecz miarodajna jest data powstania niepełnosprawności jako takiej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wymaga na wstępie wyjaśnienia, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

Mając na uwadze powyżej zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszania decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadniało zastosowanie kompetencji kasatoryjnych.

Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności przepis art. 16 tej ustawy. Stosownie do treści ust. 1 wskazanej regulacji, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat (ust. 2). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia (ust. 3). Z kolei zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez umiarkowany stopień niepełnosprawności należy rozumieć: a) niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów.

Z przytoczonych przepisów wynika, że przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest uzależnione od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek: po pierwsze – osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16 roku życia musi legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, po drugie – niepełnosprawność musiała powstać przed ukończeniem przez nią 21 roku życia.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że Skarżący legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. nr [...] z dnia 15 września 2023 r., zaliczającym Stronę do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W treści orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydanego na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 44 z późn. zm.), wskazano, iż nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność ta istnieje, oraz ustalono, że stopień niepełnosprawności datuje się od 4 sierpnia 2023 r. Na skutek odwołania, Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Wojewódzkie [...] orzeczeniem z dnia 15 stycznia 2024 r. nr [...], uchylił zaskarżone orzeczenie w części i orzekł, że orzeczenie wydaje się "na stałe". Skarżący legitymuje się również orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 6 grudnia 2023 r. nr [...] o całkowitej niezdolności do pracy do 31 grudnia 2026 r.

W niniejszej sprawie organy przyjęły, że na podstawie pozostającej w aktach dokumentacji nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność Skarżącego istnieje, natomiast ustalony stopień inwalidztwa nie jest równoznaczny z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności.

Istota sporu oscylowała zatem wokół ustalenia, czy w sprawie została spełniona druga przesłanka warunkująca przyznanie wnioskowanego świadczenia, tj. powstania niepełnosprawności w wieku do ukończenia 21 roku życia.

Odnotowania wymaga, iż pojęcie "niepełnosprawność" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, i oznacza trwałą lub okresową niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, w szczególności powodującą niezdolność do pracy.

Powstanie niepełnosprawności zawsze poprzedza datę jej ustalenia, a orzeczenie ustalające niepełnosprawność lub stopień niepełnosprawności ma charakter deklaratoryjny, stąd też konieczność rozróżnienia w nim momentu "powstania niepełnosprawności" i daty administracyjnego ustalenia stopnia niepełnosprawności, czyli "powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności" (zob. § 13 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 857).

Wobec tego, nie należy traktować w sposób tożsamy daty ustalenia niepełnosprawności z okresem jej powstania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 841/21).

Dodatkowo względy celowościowe nie przemawiają za odstąpieniem w tym przypadku od wykładni literalnej przepisu z art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem służącym częściowemu pokryciu wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Wobec tak wyznaczonego celu trudno znaleźć argumenty uzasadniające, że tego rodzaju wsparcie miałyby uzyskać osoby o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, którym niepełnosprawność "ustalono" przed ukończeniem 21. roku życia, zaś wyłączone miałyby być osoby, których niepełnosprawność wprawdzie "powstała" przed ukończeniem 21. roku życia, ale jej wówczas administracyjnie nie ustalono.

Przeciwna wykładnia art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w ocenie Sądu, nie odpowiadałaby literalnej formule stosowanego przepisu. Odwołuje się on bowiem expressis verbis do terminu "powstania niepełnosprawności" a nie do terminu "powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności". W zaskarżonej decyzji nie wskazano natomiast jakichkolwiek argumentów o charakterze funkcjonalnym czy systemowym, które wymagałyby odstąpienia od literalnej interpretacji stosowanego przepisu. Sąd z kolei nie znajduje powodów, które przemawiałyby za odstąpieniem przy interpretacji art. 16 ust. 3 u.ś.r. od mających pierwszeństwo reguł wykładni literalnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1079/19).

Podkreślenia równocześnie wymaga pogląd, który w całości podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, iż z art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że ustawodawca w przypadku osoby niepełnosprawnej powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności uzależnił przyznanie prawa do przedmiotowego zasiłku od powstania samej niepełnosprawności przed ukończeniem 21. roku życia, a nie od powstania w tym czasie niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 592/19, w: K. Małysa-Sulińska (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2023).

W odniesieniu do momentu powstania niepełnosprawności "w wieku do ukończenia 21. roku życia", mowa jest o niepełnosprawności w sensie ogólnym. Innymi słowy, przesłanka ta dotyczy powstania u wnioskodawcy niepełnosprawności, nie zaś powstania umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (podobnie m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 515/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 592/19).

W aktach administracyjnych przedłożonych do sprawy zalega orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w Z. z dnia 23 marca 1993 r., Nr [...], którym zaliczono Skarżącego do trzeciej grupy inwalidów oraz uznano, że inwalidztwo istnieje od 30 października 1992 r. Stosownie do art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy zostały zaliczone do jednej z grup inwalidów, są osobami niepełnosprawnymi w rozumieniu ustawy, jeżeli przed tą datą orzeczenie o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów nie utraciło mocy. Z kolei w myśl art. 62 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, orzeczenie o zaliczeniu do: trzeciej grupy inwalidów traktowane jest na równi z orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, przywołane wyżej orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 23 marca 1993 r., pozwala zatem na ustalenie momentu powstania niepełnosprawności.

Uwzględniając, że przesłanka, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczy momentu powstania "niepełnosprawności", nie zaś powstania "umiarkowanego stopnia niepełnosprawności", a jak wynika z akt sprawy Skarżący osiągnął 21. rok życia w dniu 2 marca 1994 r., zatem w ocenie Sądu, stwierdzić należało, że niepełnosprawność ta, zgodnie z wydanym orzeczeniem z dnia 23 marca 1993 r., powstała przed ukończeniem przez niego 21. roku życia, w wieku 19 lat.

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została wskutek niewłaściwej wykładni i zastosowania przepisów ustawy, a konsekwencją naruszenia prawa materialnego było dokonanie nieprawidłowych ustaleń w zakresie istotnej w sprawie okoliczności, mianowicie okresu "powstania niepełnosprawności" w rozumieniu art. 16 ust. 3 omawianej ustawy.

W rezultacie kontrola sądowoadministracyjna rozpoznawanej sprawy doprowadziła do stwierdzenia naruszenia art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę, winien uwzględnić wskazaną przez Sąd wykładnię art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności, że przepis art. 16 ust. 3 in fine odwołuje się do momentu "powstania niepełnosprawności", nie zaś do "powstania umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.