Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2406/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 36 ust. 1 pkt 5, art. 36 ust 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1004/20 w sprawie ze skarg M.K. oraz C.S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 marca 2020 r. znak DOZ-OAiK.650.1406.2019.BKW w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.K. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. oddala wniosek uczestnika postępowania E. Sp. z.o.o. z siedzibą w P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1004/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K. oraz C.S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 marca 2020 r. znak DO2-OAiK.650.1406.2019.BKW. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Minister utrzymał w mocy, wydaną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 7 pkt 1, art. 22 ust. 2, art. 36 ust. 1 pkt 5, art. 37e, oraz art. 89 pkt. 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. 2018 r. poz. 2067 ze zm.; zwanej dalej: u.o.z.) oraz § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (tekst jednolity Dz. U. 2018 r. poz. 1609; zwanego dalej: rozporządzeniem) decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 września 2019 r. nr 692/2019/C, udzielającą E. sp. z o. o. w P. pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych w związku z realizacją inwestycji pn. przebudowa linii napowietrznej WN 110kW W., słupy energetyczne od

1 do 10 na terenie miejscowości N. i W. na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] w m. N. gm. W., dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] m. W., gm. W., pow. s., zlokalizowanej w strefie ochrony konserwatorskiej średniowiecznych i nowożytnych nawarstwień kulturowych układu urbanistycznego miasta W., wpisanych do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z 16 marca 2007 r. oraz w strefie ochrony konserwatorskiej zewidencjonowanych stanowisk archeologicznych N. stan. [...], W. stan. [...], [...], [...].

W skardze kasacyjnej M.K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 6 ust 1 pkt 3 lit. a, art. 7 pkt 1, art. 36 ust.1 pkt 5, art. 37e, oraz art. 89 pkt 2 u.o.z., § 18 rozporządzenia art. 124 ust 1 i 1a 124 ust 2, 124 ust 3, art. 124 ust. 4 -7,128 i 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

2) art. 21 i 64 Konstytucji RP.

3) art. 72 § 1 Kodeksu cywilnego,

4) art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 i 13 Kodeksu postępowania administracyjnego;

5) art 133, 134 § 1, "145 L" 1 pkt 1 ppkt a) i b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że w całości podtrzymuje swoje zarzuty zawarte w skardze do WSA, powtarza je jako zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi WSA w Warszawie. Podała, że skierowała odwołanie do Ministra Kultury wskazując, że postępowanie prowadzone było "poza jej plecami", jednak organ całkowicie zlekceważył ten zarzut stwierdzając, że mogła wnieść swoje uwagi przed organem II instancji. Uwag tych złożyć jednak nie mogła bowiem nie zapewniono jej prawa do zapoznania się z aktami sprawy. Strona ma prawo zapoznawać się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji i wnosić swoje uwagi przed wydaniem decyzji. W szczególności strona chce mieć możliwość zapoznania się z Programem Badań M.K., według którego badania mają być przeprowadzane oraz z wnioskiem w tej sprawie. Strona ma prawo do uczestniczenia w procesie administracyjnym od momentu jego rozpoczęcia, do jego zakończenia, a nie jedynie na pewnym wycinku tego postępowania. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że ma ponad [...] lat i zamieszkuje w P. i nie ma możliwości, by jechać do W., tam przeglądać akt sprawy lub tez ponosić koszty "wysyłania" pełnomocnika. Strona miała prawo przeglądać akta sprawy w P., zapoznawać się z prowadzonym postępowaniem przez organ I instancji, a nie tylko przez organ II instancji. Prawo uczestniczenia strony w całym postępowaniu nie zna wyjątków i od uznania organu administracyjnego nie zależy kiedy on umożliwi stronie możliwość realizacji jej prawa. Strona ma możliwość reprezentowania swoich praw kiedy tylko zechce, a organ nie ma uprawnień do limitowania tego prawa według swojego uznania czy tez zawężania zakresu takiego uprawnienia. Skarżąca kasacyjnie uznała, że postępowanie prowadzone było bez jej udziału. Wskazuje też, że organ nie pozwolił jej na zapoznanie się z materiałami w sprawie i nie dał jej możliwości wniesienia uwag do postępowania. Gdyby organ I instancji dopuścił stronę do udziału w postępowaniu wiedziałby, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r. uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 lutego 2019 r. nr SN— III.7536.123.2018.3 która utrzymywała w mocy decyzję Starosty Szamotulskiego z dnia 26 listopada 2018 r. W uzasadnieniu WSA w Poznaniu wskazał między innymi, że istnieje niezgodność dotycząca szerokości ustalonego pasa technologicznego w decyzji Starosty z szerokością pasa jaka wynika z innych dokumentów w sprawie. Ustalona przez Starostę szerokość jest nieprawidłowa i niezgodna z uzgodnieniami w niniejszej sprawie a także z regulacjami ustawowymi. Dla niniejszej sprawy ustalenie pasa ma zasadnicze znaczenie, bowiem tylko w tym obszarze mogą być prowadzone także badania archeologiczne. Ani skarżąca kasacyjnie ani nikt z pozostałych współwłaścicieli nigdy nie udzielił zgody na prowadzenie takich badań. Dlatego trafny był zarzut, że Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Poznaniu – ograniczył prawo stron do udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r. uchylił także decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 sierpnia 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości. Wnioskodawca nie posiada żadnego tytułu prawnego ani na mocy upoważnienia go do dysponowania nieruchomością z mocy woli właścicieli ani na podstawie decyzji administracyjnych. WSA w Warszawie zlekceważył ten problem, który jest kwestią podstawową bowiem dotyczy praworządności. To organy państwa mają obowiązek przestrzegać prawa i strzec by strony to prawo przestrzegały.

W odpowiedzi na skargę E.sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie.

Minister Kultury w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W pierwszej kolejności podniesiono, że wniesiona skarga kasacyjna nie odpowiada wymaganiom formalnym. Skarżąca kasacyjnie nie oparła swoich zarzutów na podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. tj. ani na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ani na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty nie zostały przez skarżącą zredagowane w sposób prawidłowy, w związku z czym skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Ze względu na niemożność odniesienia się do zarzutów z uwagi na ich złe skonstruowanie, organ odniósł się do poszczególnych punktów uzasadnienia skargi.

Organ słusznie w zaskarżonej decyzji podkreślił, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. uzasadnia uchylenie decyzji, kiedy zostanie wykazane, że naruszenie to mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Ta sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Skarżąca kasacyjnie w swoim odwołaniu zaznaczyła, że "ma dużo uwag i chciałaby je wnieść" jednakże nie zrobiła tego aż do chwili obecnej. Skarżąca kasacyjnie ani nikt z pozostałych współwłaścicieli nie musiał wyrażać zgody na prowadzenie badań archeologicznych. Wynika to z obowiązującego prawa. Decyzje z dni 21.08.2018 r. oraz z czerwca 2019 r. znajdujące się w aktach sprawy, stanowią samodzielną podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością w zakresie rozstrzygniętym w tych decyzjach. Decyzje, o których mówi w skardze kasacyjnie skarżąca kasacyjnie, które rzekomo miałyby stanowić poświadczenie tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości są innymi decyzjami tj. nie tymi na których podstawie organ udzielił pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych. Tym samym ich uchylenie nie miało żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. W związku z powyższym inwestor mógł złożyć wniosek o pozwolenie na badania archeologiczne bezpośrednio związane z realizacją inwestycji, nie pytając o zgodę właścicieli poszczególnych działek. Postępowanie, wbrew temu co twierdzi skarżąca kasacyjnie, nie było prowadzone przez organy w sposób tajny. Świadczą o tym bez wątpienia odwołanie, skarga oraz skarga kasacyjna M.K. znajdujące się w aktach sprawy. Twierdzenie że postępowanie odbyło się za jej plecami nie może w żadnej mierze zasługiwać na uwzględnienie. Naruszenie przepisów postępowania musiałoby mieć wpływ na wynik sprawy, a skarżąca kasacyjnie tego wpływu nie wykazała. Ewentualne naruszenie przepisów postępowania w tej sprawie nie miało wpływu na jej wynik, w związku z tym zarzuty podnoszone przez skarżącą kasacyjnie nie zasługują na uwzględnienie.

Polemika skarżącej kasacyjnie stanowi jedynie forsowanie własnego, subiektywnego poglądu co do sprawy, która została przez organy w sposób fachowy i zgodny z prawem procesowym i materialnym rozstrzygnięta. Pomimo podniesienia licznych zarzutów w skardze w rzeczywistości nie wykazano, aby w postępowaniu doszło do naruszeń, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Nie wykazano bowiem, aby uchybiono przepisom postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie wykazano także aby w postępowaniu doszło do błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Na samym wstępie zauważyć należy, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej zostały sformułowane w sposób wadliwy.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Postawiony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Skarga kasacyjna musi wskazywać konkretny przepis jaki miałby zostać naruszony przez sąd I instancji, a także sposób w jaki ten przepis miałby zostać naruszony. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Wymóg ten jest spełniony gdy autor skargi kasacyjnej wskazuje konkretny przepis jaki został w jego ocenie naruszony, z podaniem numeru konkretnej jego jednostki redakcyjnej. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r. III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r. I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do wymienienia przepisów jakie miałby zostać naruszone przez Sąd I instancji, bez wskazania w jaki sposób miało dojść do tego naruszenia oraz jaki miało to wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że tak sporządzona skarga kasacyjna nie spełnia wymogów wynikających z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za jego pomocą argumentacji (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09), bowiem uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że w ocenie jej autora Sąd I instancji nie dostrzegł, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu.

Sąd I instancji trafnie ocenił, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 10 §1 k.p.a. Naruszenie tego przepisu jest niewątpliwe i jednoznaczne, bowiem skarżąca kasacyjnie dowiedziała się o sprawie dopiero w momencie doręczenia decyzji organu I instancji, a nie na początku postępowania. Nie budzi wątpliwości Naczelnego sadu Administracyjnego, że skarżąca kasacyjnie powinna uczestniczyć w postępowaniu już od momentu jego wszczęcia, bowiem jest ona współwłaścicielem nieruchomości której dotyczy wniosek i żądanie udzielenia zgody na badania archeologiczne prowadzone przy okazji wykonywania wykopów fundamentowych pod słupy. Działanie organu I instancji prawidłowo Sąd I instancji ocenił jako wadliwe i naruszające prawo skarżącej. Sąd I instancji trafnie ocenił, że uchybienie to nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podstawą uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Stawiając zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. strona musi więc wykazać nie tylko fakt samego naruszenia tego przepisu, ale również i to, w jaki sposób owo naruszenie miało wpływ (i to istotny) na wynik sprawy, a więc jakich czynności strona nie mogła podjąć i jakie uchybienia spowodowały tego rodzaju naruszenie, że zaskarżona decyzja nie może w żadnym razie pozostać w obrocie.

W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wskazała jakich czynności procesowych nie mogła dokonać w związku z niezawiadomieniem o toczącym się postępowaniu przed organem I instancji. Podnosi wprawdzie, że gdyby brała udział w postępowaniu, poinformowała by organ o wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 385/19, uchylającego decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 lutego 2019 r. nr SN-III.7536.123.2018.3 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Wskazany przez nią wyrok zapadł jednak po wydaniu decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 września 2019 r. Ponadto został on uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 1706/20, a skarga na decyzję Wojewody została oddalona. Podobnie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje podnoszona przez skarżąca kasacyjnie okoliczność związana z trudnością z zapoznaniem się z aktami sprawy w toku postępowania odwoławczego. Strona ustanowiła bowiem profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Pomimo powiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami i przedłużeniu terminu, żadne wnioski nie zostały sformułowane.

Formułując zarzutu naruszenia art. 6 ust 1 pkt 3 lita, art. 7 pkt 1, 36 ust.1 pkt 5, art. 37e, oraz art. 89 pkt 2 u.o.z. i § 18 rozporządzenia oraz art. 124 ust 1 i 1a 124 ust 2, 124 ust 3, art. 124 ust. 4 -7, 128 i 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała na czym to naruszenie polega. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jedynie, że brak jest po stronie Inwestora prawa do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...], co w ocenie skarżącej kasacyjnie wyklucza możliwość wydania pozwolenia.

Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie badań archeologicznych. Z uwagi więc na to, że działka nr [...], na której inwestor zamierza zrealizować inwestycję celu publicznego, zlokalizowana jest w strefie ochrony konserwatorskiej średniowiecznych i nowożytnych nawarstwień kulturowych układu urbanistycznego miasta W., wpisanych do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] marca 2007 r. oraz w strefie ochrony konserwatorskiej zaewidencjonowanych stanowisk archeologicznych N. stan. [...], [...], [...], W. stan. [...], [...], [...] podjęcie działań inwestycyjnych wymagało uprzedniego uzyskania zgody na przeprowadzenie badań archeologicznych (w ramach prowadzonych wykopów fundamentowych pod słupy energetyczne). Zasadą w tego rodzaju sytuacjach jest to ,że zgodnie z art. 36 ust. 6 u.o.z., pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Jako prawidłowy tytuł prawny uprawniający do prowadzenia badań należy traktować więc wszelkie decyzje administracyjne, w tym te wydane w trybie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, które ograniczają właściciela w prawie dysponowania swoją nieruchomością i udzielają zgody innemu podmiotowi, nie będącemu właścicielem na prowadzenie badań. Istota zezwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich sprowadza się więc do zabezpieczenia możliwości i określenia warunków ich przeprowadzenia, w sytuacji, gdy tak jak w sprawie niniejszej, realizowana będzie inwestycja budowlana, w ramach której dochodzi do wykonania robót ziemnych, które z kolei mogą doprowadzić do odkrycia zabytku archeologicznego w rozumieniu art. 3 pkt 4 i 10 u.o.z. Odnosząc się do kwestii wykazania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości będącej między innymi również własnością skarżącej kasacyjnie, uprawniającego do występowania z wnioskiem o zgodę na badania należy zwróci uwagę na błędną ocenę przez skarżącą kasacyjnie okoliczności sprawy. Inwestor jako podstawę żądania wydania zgody na wykonanie badań archeologicznych wskazał, że w odniesieniu do działki nr ewid. [...] przysługuje mu prawo do jej niezwłocznego zajęcia (w tym na posadowienie słupa energetycznego) na podstawie decyzji Starosty Szamotulskiego z 11 czerwca 2019 r. wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami i utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 5 sierpnia 2019 r. nr SN-III.7536.77.2019.3. Decyzja tego rodzaju stanowi spełnienie wymagania o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że na skutek wyroku WSA w Poznaniu z 27 lutego 2020r. sygn. akt IV SA/Po 961/19 Inwestor utracił prawo do nieruchomości nr ewid. [...] na które się powołuje, a zatem nie może otrzymać zezwolenia konserwatorskiego. Sąd I instancji prawidłowo stanowiska tego nie podzielił. Wskazany wyrok WSA w Poznaniu uchylił wyłącznie zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego, a nie decyzję Starosty Szamotulskiego. Ma to o tyle istotne znaczenie, bowiem decyzja Starosty wyposażona została w rygor natychmiastowej wykonalności. W kontekście wyroku WSA w Poznaniu decyzja Starosty pozostała w obrocie prawnym i wiązała zarówno w dacie orzekania przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jak i przez Ministra. Inwestor miał zatem prawo domagać się wydania pozwolenia konserwatorskiego.

Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 36 ust. 7 u.o.z. pozwolenie na prowadzenie badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym na Listę Skarbów Dziedzictwa ,badań konserwatorskich i architektonicznych przy zabytku wpisanym do rejestru albo badań archeologicznych lub poszukiwań ukrytych bądź porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, wydaje się również na wniosek osób fizycznych albo jednostek organizacyjnych zamierzających prowadzić te badania lub poszukiwania. W przypadku nieuzyskania zgody właściciela lub posiadacza nieruchomości na przeprowadzenie tych badań lub poszukiwań przepisy art. 30 ust.1 i 2 stosuje się odpowiednio. Prawo dopuszcza więc możliwość wydania pozwolenia na badania archeologiczne nawet w przypadku braku zgody właściciela danej nieruchomości .Powyższe przepisy, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie mogą stanowić o naruszeniu konstytucyjnej ochrony prawa własności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku E. sp. z o.o. o zwrot kosztów postępowania, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika, który nie był stroną skarżącą przed wojewódzkim sądem administracyjnym.