Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1641/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 6 art. 8 § 2, art. 7 i 77 §1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 39, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 805/20 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2020 r. nr SKO-4204/128/2020 w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 805/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę P. F. (skarżący, strona, strona skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2020 r., nr SKO-4204/128/2020, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika następujący stan faktyczny.

Skarżący pismem z dnia 18 grudnia 2018 r. wniósł do Prezydenta Miasta Bydgoszczy (organ I instancji) o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie "01.01.2019 r.-31.01.2019 r." wg wykazu obejmującego 69 słupów reklamowych oraz naliczenie stosownej opłaty.

Decyzją z dnia 14 lutego 2019 r. organ I instancji odmówił skarżącemu wydania zezwolenia na umieszczenie słupów reklamowych w pasie drogowym w terminie od 1 do 31 stycznia 2019 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (organ II instancji, SKO) decyzją z dnia 17 kwietnia 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu m.in., że wzruszone rozstrzygnięcie nie odpowiada treści wniosku strony, a ponadto w jego podstawie prawnej wymieniono zarówno art. 39 ust. 3, jak i art. 40 ust. 1 u.d.p.

Decyzją z dnia 21 czerwca 2019 r., działając na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., organ I instancji odmówił wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym słupów reklamowych określonych w punkcie I. decyzji oraz umorzył postępowanie w odniesieniu do słupów reklamowych wskazanych w pkt II. decyzji.

Decyzją z dnia 26 września 2019 r. organ II instancji uchylił ww. decyzję w zaskarżonej części (punkt I) i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w odwołaniu od decyzji z dnia 21 czerwca 2019 r. skarżący podniósł nowy zarzut ("przekwalifikowania przez organ postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym wnioskowanych słupów reklamowych").

W toku ponownego postępowania pismem z dnia 28 października 2019 r., w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z dnia 9 października 2019 r., skarżący wskazał, że "uzupełnia" wniosek z dnia 18 grudnia 2018 r. "o wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację zawnioskowanych słupów w pasie drogowym" (do pisma dołączono wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację słupów reklamowych w okresie od 1.01.2019 do 31.01.2019 r.).

Decyzją z dnia 26 lutego 2020 r. organ I instancji odmówił wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym wskazanych we wniosku słupów reklamowych w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 stycznia 2019 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r. organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia 26 lutego 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że odmowa wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowych słupów reklamowych jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazano w decyzji I instancji. Organ stwierdził, że

wniosek o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego przez reklamę nie może być utożsamiany z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest ponadto rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Decyzja organu pierwszej instancji jest zatem prawidłowa, choć z odmiennych względów niż te, które zostały opisane w jej uzasadnieniu.

Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła wyłącznie w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie reklam w pasie drogowym. Nie obejmuje ona rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. WSA w Bydgoszczy wskazał, że w tym względzie zasadnie SKO podkreśliło konieczność rozróżnienia decyzji zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.) od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego tj. dotyczącej umieszczania reklamy w pasie drogowym (art. 40 ust. 1 u.d.p.). WSA w Bydgoszczy podniósł, że prawidłowo organ II instancji skupił się na skonkretyzowaniu żądania skarżącego, które pierwotnie dotyczyło zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wniesiono także o przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 15.06.2020 r., nr SKO-4204/128/2020 w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji z dnia 26.02.2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, nr NEG 7/2020, pomimo iż:

i. organ odwoławczy, w oparciu o treść pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 18.09.2019 r., a jednocześnie w oderwaniu od wszystkich działań skarżącego przed organem I instancji począwszy od wniosku z dn. 18.12.2018 r. oraz jego uzupełnienie w dn. 28.10.2019 r., zaaprobował odstąpienie przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji uznał za prawidłową zmianę przez organ I instancji sposobu załatwiania sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym bez wezwania skarżącego na etapie składania wniosku w grudniu 2018 r. do zmiany jego treści, podczas gdy przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności ugruntowanej i wieloletniej praktyki organu I instancji, zgodnie z którą skarżący składał kolejne wnioski o tożsamej treści przy każdorazowej aprobacie organu I instancji, w rezultacie czego organ załatwiał sprawę zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, przyjęcie takiego stanowiska przerzuca na stronę odpowiedzialność za błędy organu i obciąża wyłącznie skarżącego negatywnymi skutkami wieloletniej praktyki organu I instancji, która okazała się być niezgodna z prawem;

b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej wadliwie ocenił sposób przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w sprawie, w związku z czym oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 17.07.2020 r., nr SKO-4204/135/2020 w przedmiocie utrzymania w mocy części decyzji z 31.03.2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, nr ZRUM 13/2020, pomimo że:

i. organ I instancji oraz organ odwoławczy nie uwzględniły, że w wyniku zapadłych w 2019 r. w sprawach skarżącego rozstrzygnięć organ dotychczasowej praktyki, w efekcie czego skarżący złożył do organu I instancji wniosek z dn. 28.10.2019 r. o udzielenie zgody na lokalizację obejmujący w swojej treści wszystkie słupy reklamowe w zajmowanych przez skarżącego lokalizacjach w styczniu 2019 r. w szczególności te będące przedmiotem decyzji nr NEG7/2020 z dnia 26.02.2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczynie uwzględniły, że w wyniku zapadłych w 2019 r. w sprawach skarżącego rozstrzygnięć organ I instancji dokonał korekty dotychczasowej praktyki, w efekcie czego skarżący złożył do organu I instancji wniosek z 25.11.2019 r. o udzielenie zgody na lokalizację obejmujący w swojej treści wszystkie słupy reklamowe w zajmowanych przez skarżącego lokalizacjach w listopadzie 2018 r., w szczególności te będące przedmiotem decyzji nr ZRUM 13/2020 z 31.03.2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy;

ii. organ odwoławczy przyjął wadliwie, że wniosek skarżącego z 28.10.2019 r. o udzielenie zgody na lokalizację obejmujący w swojej treści wszystkie słupy reklamowe w zajmowanych przez skarżącego lokalizacjach w styczniu 2019 r., w szczególności te będące przedmiotem decyzji z dnia 26.02.2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy stanowiący uzupełnienie wniosku z dn. 18.12.2018 r. wobec jego złożenia po okresie, w którym miała miejsce lokalizacji uznać należy za spóźniony, podczas gdy treść pierwotnego wniosku złożonego w dn. 18.12.2018 r. wynikała z wadliwej praktyki organu I instancji skorygowanej dopiero w lipcu 2019 r. na skutek wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w konsekwencji czego także skarżący dokonał korekty swoich działań, składając w dn. 28.10.2019 r. uzupełnienie podania obejmujące wniosek o lokalizację;

iii. organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, iż wniosek skarżącego w treści złożonej w dn. 18.12.2018 r. nawet jeśli obarczony brakami, w tożsamej treści i formie składany był każdorazowo przez lata, i w jego efekcie organ I instancji wydawał - niezgodnie z przepisami – obie decyzje zarówno lokalizacyjną jak i zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy okoliczność ta - działania skarżącego w poczuciu zaufania do organu I instancji, który powinien działać zgodnie z prawem, ewentualnie pokierować skarżącym w taki sposób, by jego sprawa została załatwiona w odpowiedni sposób, w szczególności jego żądanie zostało sformułowane w przewidzianej prawie formie i treści, a jednocześnie żeby miał możliwość skorygowania ewentualnych błędów - jest kluczowa do oceny przyczyn złożenia wniosku o zgodę na lokalizację w ramach pisma z dn. 28.10.2019 r. i jego skutków;

iv. organ odwoławczy bezzasadnie przyjął, że wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację nie został wniesiony przez stronę, podczas gdy strona taki wniosek złożyła do organu I instancji w dn. 28.10.2019 r., a w piśmie odpowiadającym na wezwanie SKO z dn. 18.09.2019 r. nie stwierdziła, iż nie składała wniosku o lokalizację w ogóle, a jedynie, że nie było takiej potrzeby wobec posiadania już decyzji lokalizacyjnej pierwotnej, uzyskanej przed kilkunastoma laty oraz, że nie uczyniła tego z momentem wniesienia pierwotnego wniosku w dn. 18.12.2018 r., kiedy to jeszcze postępowała na skutek wadliwej praktyki organu i to zaniechanie strony - jak próbuje zarzucać jej organ odwoławczy - zaistniało tylko i wyłącznie z tej przyczyny, co więcej po skorygowaniu praktyki przez organ I instancji strona również zaczęła dokonywać korekty swych działań, m.in. poprzez wykonywanie wezwań kierowanych przez organ I instancji do złożenia wniosku o zezwolenie na lokalizację;

v. organ odwoławczy zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bezzasadnie przyjął, że żądanie zawarte w podaniu z grudnia 2018 r., mimo braku pouczenia skarżącego przez organ I instancji o konieczności jego sprecyzowania oraz nie wezwania go do usunięcia ewentualnych braków tego wniosku, nie obejmowało wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z art. 39 ust. 3 u.d.p., podczas gdy skarżący składał przez kilkanaście lat, co miesiąc wniosek o takiej samej treści, w następstwie którego organ I instancji każdorazowo wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną z art 39 u.d.p. jak i decyzję o zajęcie pasa drogowego z art. 40 u.d.p., a tym samym na etapie składania wniosku w grudniu 2018r. dot. umieszczenia słupów w okresie stycznia 2019 r. działał w uzasadnionym poczuciu zaufania do organu, że żądanie sformułowane w dotychczasowy sposób i uznawane przez organ za prawidłowe wobec licznych pozytywnych decyzji organu będzie skutkowało wydaniem kompletu decyzji niezbędnych do legalnego zajmowania pasa drogowego.

Ponadto strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów:

1) decyzji nr Rl 335/2018 z 3.08.2018 r., decyzji nr Rl 334/2018 z 3.08.2018 r., decyzji ZR 340/2018 z 3.08.2018 r. i decyzji ZR 341/2018 z 3.08.2018 r. celem wykazania faktu: sposobu załatwiania spraw skarżącego do września 2018 r.;

2) decyzji nr RI 87/2019 z 14.02.2019 r., celem wykazania faktu: wydania przez organ I instancji w oparciu o wniosek z 18.12.2018 r. decyzji lokalizacyjnej w analogicznym stanie faktycznym tylko w zakresie innych lokalizacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została oddalona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając je za bezzasadne.

Po pierwsze, oddaleniu podlegał oznaczony lit. b w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez "niewłaściwą kontrolę" legalności działalności administracji publicznej, która doprowadziła do "wadliwej oceny" sposobu "przeprowadzenia" przez organy postępowania dowodowego w sprawie i skutkowała oddaleniem skargi.

Powyższy zarzut, pomimo wadliwego konstrukcyjnie sformułowania, zmierzał w istocie do zakwestionowania pozytywnej oceny Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie legalności postępowania przed organami orzekającymi w sprawie.

Zasadniczą kwestią sporną była kwalifikacja zawartego w piśmie z dnia 18 grudnia 2018 r. żądania skarżącego, które pierwotnie dotyczyło wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 01.01.2019 r. do 31.01.2019 r. oraz naliczenia stosownej opłaty, a następnie pismem z dnia 28 października 2019 r. zostało "uzupełnione" o "wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację zawnioskowanych słupów w pasie drogowym". Strona skarżąca powołując się na dotychczasową, wadliwą praktykę organów oraz działanie w zaufaniu do tego rodzaju praktyki (co nie podlega rozpatrzeniu w ramach oceny "zarzutu b.", lecz odrębnej weryfikacji w odniesieniu do "zarzutu a." obejmującego art. 8 § 2 k.p.a. – zob. dalsze uwagi poniżej), uznała jednak, że pomimo jasnego określenia pierwotnego żądania wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na nowy okres (od 01.01.2019 r. do 31.01.2019 r.), organ powinien był uwzględnić w ramach przedmiotowego postępowania treść pisma rozszerzającego – na skutek "korekty dotychczasowej praktyki" organów – zakres tego żądania (pismo z dnia 28 października 2019 r., stanowiące "uzupełnienie" pisma z dnia 18 grudnia 2018 r.) o udzielenie zgody na lokalizację słupów reklamowych we wnioskowanych pozycjach według stanu ze stycznia 2019 r., pomimo iż w odwołaniu od decyzji z dnia 21 czerwca 2019 r. skarżący podniósł zarzut, że organ I instancji dokonał "bezpodstawnego przekwalifikowania" postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej za zajęcie pasa drogowego "na postępowanie o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym wnioskowanych słupów reklamowych".

Odnosząc się do stanowiska skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że – pomimo pewnych niekonsekwencji w rozważaniach organów – ostateczna ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa.

Skarżący pismem z dnia 28 października 2019 r. niewątpliwie wskazał, że "uzupełnia" wniosek z dnia 18 grudnia 2018 r. "o wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację zawnioskowanych słupów w pasie drogowym" (do pisma dołączono wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację słupów reklamowych w okresie od 1.01.2019 do 31.01.2019 r.), formułując tym samym nowe żądanie w zakresie wyrażenia zgody na lokalizację w pasie drogowym określonych w nim słupów reklamowych we wskazanym okresie (styczeń 2019 r.), natomiast pierwotne żądanie zawarte w piśmie z dnia 18 grudnia 2018 r. dotyczyło jedynie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Dla oceny prawidłowości stanowiska procesowego organów nie ma jednak znaczenia prawnego fakt, że ograniczenie pierwotnego żądania wniosku tylko do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i sformułowanie w piśmie z dnia 28 października 2019 r. nowego żądania w zakresie decyzji zezwalającej na lokalizację wynikało ze zmiany dotychczasowej (wadliwej) praktyki organów "skorygowanej dopiero w lipcu 2019 r." (jak wskazano w skardze kasacyjnej), oraz podniesiony przez skarżącego argument, że działał on "w uzasadnionym poczuciu zaufania do organu, że żądanie sformułowane w dotychczasowy sposób i uznawane przez organ za prawidłowe wobec licznych pozytywnych decyzji organu będzie skutkowało wydaniem kompletu decyzji niezbędnych do legalnego zajmowania pasa drogowego". Zarzut naruszenia "zaufania" skarżącego do dotychczasowej praktyki stosowania prawa kontrolowanych organów podlega natomiast rozpatrzeniu w ramach oceny zarzutu oznaczonego lit. a w petitum skargi kasacyjnej (zob. dalsze uwagi poniżej). Trzeba również pamiętać, że decyzja rozstrzygająca sprawę wydania zezwolenia lokalizacyjnego określonego w art. 39 ust. 3 u.d.p. jest decyzją pierwotną i uprzednią względem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.), a zatem powinna być dołączona do wniosku o wydanie tej ostatniej. Decyzja zezwalająca na lokalizację urządzenia w pasie drogowym ma ponadto charakter bezterminowy, co oznacza, że dodanie do niej terminu jest w świetle art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. niedopuszczalne.

Stwierdzona przez organ odwoławczy oraz przez Sąd Wojewódzki wadliwość identyfikacji przedmiotu sprawy przez organ I instancji (wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym) nie miała natomiast w sprawie istotnego znaczenia, albowiem istota właściwego żądania (o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) została ostatecznie prawidłowo wyjaśniona i załatwiona odmownie.

Po drugie, nie zasługiwał na uwzględnienie oznaczony lit. a w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. przez przeprowadzenie "niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej" i oddalenie skargi, pomimo iż organ odwoławczy "zaaprobował odstąpienie przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji uznał za prawidłową zmianę przez organ I instancji sposobu załatwiania sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym bez wezwania skarżącego na etapie składania wniosku w grudniu 2018 r. do zmiany jego treści, podczas gdy przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności ugruntowanej i wieloletniej praktyki organu I instancji, zgodnie z którą skarżący składał kolejne wnioski o tożsamej treści przy każdorazowej aprobacie organu I instancji, w rezultacie czego organ załatwiał sprawę zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, przyjęcie takiego stanowiska przerzuca na stronę odpowiedzialność za błędy organu i obciąża wyłącznie skarżącego negatywnymi skutkami wieloletniej praktyki organu I instancji, która okazała się być niezgodna z prawem".

Oddalając powyższy zarzut kasacyjny Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł oczywiście wadliwość wykładni i stosowania przepisów art. 39 i 40 u.d.p. w sprawach dotyczących wcześniejszych wniosków skarżącego o wydanie decyzji zezwalających na lokalizowanie urządzeń w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego. Okoliczność ta nie może mieć jednak wpływu na rekonstrukcję znaczenia normatywnego art. 8 § 2 k.p.a. Z wyrażonej w tym przepisie zasady pewności stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie wynika bowiem norma ochronna, z której można by wywodzić prawo jednostki do kontynuacji przez organy praktyki naruszającej przepisy prawa, jeżeli uprzednio na podstawie tego rodzaju praktyki jednostka ta nabyła określone uprawnienia lub uzyskała określone korzyści. Norma wynikająca z art. 8 § 2 k.p.a. jest integralnie powiązana z zasadą legalności działania organów administracji publicznej (art. 6 k.p.a.), co oznacza, że organy administracji publicznej są zobowiązane do natychmiastowego odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jeżeli praktyka ta naruszała lub nadal narusza prawo. W tym sensie zasada legalności jest w rozumieniu tego przepisu najbardziej "uzasadnioną przyczyną" odstąpienia od tego rodzaju utrwalonej praktyki administracyjnej.

Odrębną kwestią jest natomiast zasadnicza przeszkoda do uwzględnienia wniosku skarżącego o wydanie ograniczonej terminem decyzji zezwalającej na lokalizację (umieszczenie) urządzeń w pasie drogowym. Jak już bowiem wspomniano, w świetle art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. tego rodzaju decyzja lokalizacyjna jest bezterminowa.

Oddaleniu podlegał również zawarty w pkt II. petitum skargi kasacyjnej wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci decyzji administracyjnych wydanych przez kontrolowane organy w sprawach skarżącego, ze względu na stwierdzenie, że dowody te nie są przydatne do oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku w granicach podniesionych zarzutów kasacyjnych.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

-----------------------

2