Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2009/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, 1a i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 42/22 w sprawie ze skargi P. H. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz P.H. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2022 r. (sygn. akt II SAB/Gd 42/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi P. H., orzekając na zasadzie: art. 161 § 1 pkt 3 (pkt 1 wyroku), art. 149 § 1a (pkt 2 wyroku), art. 149 § 2 (pkt 3 wyroku) i art. 200 oraz art. 205 § 2 (pkt 4 wyroku) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."):

1. umorzył postępowanie na bezczynność Starosty [...] w zakresie zobowiązania w/w organu do rozpoznania wniosku P. H. z dnia 21 maja 2018 r. o ustalenie odszkodowania za przejęcie przez Skarb Państwa własności nieruchomości położonej w [...] w gminie [...] o powierzchni [...] m kw., stanowiącej działkę nr [...],

2. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. przyznał od Starosty [...] na rzecz P. H. sumę pieniężną w wysokości 1.000 złotych,

4. zasądził od Starosty [...] na rzecz P. H. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w zakresie punktu 2, 3 i 4, Starosta [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 149 § 1 p.p.s.a., polegające na uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania,

2. art. 149 § 1a p.p.s.a., polegające na uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa,

3. art. 149 § 2 p.p.s.a., polegające na przyznaniu sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w oparciu o błędne przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktów: 2, 3 i 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie - zmianę tegoż wyroku w zaskarżonej części poprzez stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku) oraz poprzez uchylenie punktów 3 i 4.

Ponadto skarżący organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. H. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze a które to zarzuty okazały się nieuzasadnione.

Przede wszystkim wyjaśnić jednak należy, że wprawdzie – zdaniem skarżącego kasacyjnie Starosty [...] - przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, w istocie rzeczy została ona jednak sformułowana w oparciu o obie podstawy kasacyjne, określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Przepisy bowiem art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. miały w tym wypadku charakter prawnomaterialny. Dodać przy tym trzeba, że to właśnie te przepisy stanowiły merytoryczną podstawę wyroku Sądu Wojewódzkiego, gdyż (objęty procesowym zarzutem kasacyjnym ) art. 149 § 1 p.p.s.a., nie był w ogóle przez Sąd I instancji stosowany. Jak wyżej to bowiem wskazano, Sąd Wojewódzki (w pkt 1 swego wyroku) umorzył – na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - postępowanie ze skargi P. H. na bezczynność Starosty [...] w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony z dnia 21 maja 2018 r. o ustalenie odszkodowania za przejęcie przez Skarb Państwa własności nieruchomości położonej w [...] w gminie [...] o powierzchni [...] m kw., stanowiącej działkę nr [...].

Z tych zatem powodów, zarzut kasacyjny oparty na art. 149 § 1 p.p.s.a. – co do zasady – nie mógł okazać się skutecznym.

Przechodząc do oceny pozostałych dwóch zarzutów kasacyjnych wskazać wypada, że Sąd Wojewódzki, definiując pojęcie bezczynności organu jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub art. 36 § 1 k.p.a., a stan przewlekłości postępowania - jako stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, stwierdził rażącą bezczynność i przewlekłość Starosty [...] w rozpoznaniu wniosku P. H. z dnia 21 maja 2018 r.

W tym zakresie Sąd Wojewódzki podkreślił bowiem, że wprawdzie od momentu wszczęcia postępowania Starosta orzekał już w tej sprawie trzykrotnie, to jest: w dniu 8 czerwca 2018 r. - odmawiając wszczęcia postępowania oraz w dniach 28 sierpnia 2019 r. i 14 grudnia 2021 r. - umarzając postępowanie a wszystkie te rozstrzygnięcia były następnie uchylane przez Wojewodę Pomorskiego do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, zatem każde z tych rozstrzygnięć kończyło etap rozpoznania sprawy przed Starostą, wykluczając na tych etapach postępowania możliwość przypisania mu bezczynności, tym niemniej nie ulegało wątpliwości, że sprawa odszkodowania za działkę nr [...], po jej przekazaniu przez Wojewodę do ponownego rozpoznania w dniu 22 października 2021 r., nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Oceny tej nie zmieniał przy tym fakt wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., do dnia 29 kwietnia 2022 r., albowiem termin ten wyznaczony został on nieprawidłowo.

Dokumentacja zgromadzona w sprawie – jak stwierdził Sąd Wojewódzki - potwierdzała, że akta niniejszej sprawy zostały przekazane Staroście przez Wojewodę [...], po wydaniu przez ten organ decyzji kasacyjnej z dnia 16 lipca 2021 r., w dniu 22 października 2022 r. i od tego dnia Starosta miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie 1 miesiąca, a przy uwzględnieniu skomplikowanego charakteru sprawy, w terminie 2 miesięcy. W terminach tych nie zostało jednak wydane rozstrzygnięcie kończące sprawę. Starosta w dniu 17 listopada 2021 r., czyli po miesiącu od przekazania akt sprawy do jego dyspozycji, informując o przystąpieniu do ponownego rozpoznawania sprawy, jednocześnie wyznaczył nowy termin jej załatwienia na dzień 29 kwietnia 2022 r., korzystając z dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. Taki sposób procedowania, w którym organ nie podejmuje, zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a., próby terminowego załatwienia sprawy, ale od razu antycypuje potrzebę wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., naruszał – zdaniem Sadu Wojewódzkiego - zarówno przepisy art. 35 § 1 i § 3, jak i art. 36 § 1 k.p.a. W tych okolicznościach wyznaczonego, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., terminu w ocenie Sądu I instancji, nie można było zatem uznać za prawidłowy, a załatwionej -przed jego upływem - sprawy (poprzez wydanie decyzji w dniu 26 kwietnia 2022 r.) za załatwionej w terminie. Tym samym, Sąd Wojewódzki uznał, że - na dzień wniesienia skargi - nie został dochowany ani termin załatwienia sprawy, wynikający z art. 35 § 3 k.p.a., ani przedłużony termin wyznaczony przez sam organ.

Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego oraz fakt, że zarzuty skargi kasacyjnej nie obejmowały wymienionych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ani też innych przepisów proceduralnych nakazujących sądowi administracyjnemu rzetelne wyjaśnienie sprawy, skład orzekający pragnie podkreślić, że przedstawione wyżej ustalenia faktyczne i oceny prawne Sądu I instancji były w postępowaniu kasacyjnym wiążące. Uzasadniając zaś swoje stanowisko – co do pkt 2 zaskarżonego wyroku – Sąd Wojewódzki przyjął, że o rażącej przewlekłości postępowania prowadzonego przez Starostę świadczyło to, że – jak wyżej wspomniano - po przekazaniu akt przez Wojewodę do ponownego rozpoznania, organ przez miesiąc nie podejmował żadnych czynności procesowych, a pierwszą z nich było poinformowanie w dniu 17 listopada 2021 r. o przystąpieniu do rozpoznawania sprawy z jednoczesnym wyznaczeniem nowego terminu jej załatwienia odległego o 5 miesięcy, bo przypadającego na dzień 29 kwietnia 2022 r.

Następnie po upływie kolejnego miesiąca, tj. w dniu 13 grudnia 2021 r., Starosta zwrócił się jednocześnie do Wójta Gminy i do Archiwum Państwowego w [...] o udostępnienie dokumentów związanych z uzgadnianiem odszkodowania za działkę nr [...] będącej wynikiem decyzji podziałowej z 1990 r., podczas, gdy działania te były możliwe do podjęcia już wcześniej. Z uzasadnienia decyzji kasacyjnej Wojewody Pomorskiego z dnia 16 lipca 2021 r. wynikały bowiem szczegółowe wskazania odnośnie potrzeb postępowania wyjaśniającego, w tym potrzeba zwrócenia się o niezbędne dokumenty do placówek archiwalnych oraz właściwych organów celem zweryfikowania, czy przy podziale nieruchomości czynione były jakiekolwiek ustalenia odnośnie odszkodowania. W konsekwencji, jak podkreślił Sąd Wojewódzki, wraz ze zwrotem akt Starosta mógł podjąć już wskazane czynności, a co uczynił jednak dopiero po upływie 2 miesięcy od tej daty. Dodatkowo też, z tożsamym wnioskiem do Wójta Gminy Starosta występował już pismem z dnia 24 października 2017 r. w następstwie otrzymania od skarżącego początkowo zaproszenia do negocjacji w zakresie wysokości odszkodowania za przejętą działkę nr [...]. Sąd Wojewódzki zaakcentował bowiem w tym miejscu, że kwestia przedmiotowych roszczeń odszkodowawczych skarżącego, wynikających z przejęcia na rzecz podmiotu publicznoprawnego działki drogowej nr [...], znana była już organowi od momentu otrzymania zaproszenia od uczestnika postępowania do negocjacji. Od tej chwili zatem Starosta dokonywał już ustaleń okoliczności faktycznych, związanych ze wskazaną działkę, a wobec niedojścia do skutku owych negocjacji, wszczął formalne postępowanie z wniosku P. H.. W rezultacie już w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego w 2018 r. Starosta posiadał wiedzę odnośnie okoliczności sprawy oraz niedostatków dowodowych, a (cyt.): "co powinno było skutkować określeniem przemyślanej strategii działań procesowych w tej sprawie i przedsięwzięciem czynności w celu wyjaśnienia okoliczności mających istotnych wpływ na wynik sprawy".

W tych okolicznościach – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - po trzykrotnym rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy w administracyjnym toku instancji, wezwanie przez Wójta Gminy o dokumenty z negocjacji w sprawie odszkodowania dla skarżącego uznać należało za niecelowe, skoro w piśmie z dnia 27 marca 2018 r. Wójt Gminy [...] wyjaśnił, że decyzja podziałowa przesłana Staroście była jedynym dokumentem odnalezionym w Archiwum Urzędu Gminy [...] w tej sprawie.

Dodatkowo, jak podkreślił Sąd I instancji, po uzyskaniu odpowiedzi od Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 2021 r. i z Archiwum Państwowego w [...] z dnia 3 stycznia 2022 r., Starosta dopiero w dniu 6 lutego 2022 r., czyli po upływie kolejnego miesiąca, podjął następną czynność procesową, wzywając Wójta Gminy o udzielenie informacji o geodecie oraz innych osobach, które uczestniczyły w ustaleniach kwestii odszkodowań w niniejszej sprawie. O ile więc – zdaniem Sadu Wojewódzkiego - ujawnienie wskazanych wyżej osób i możliwość ich przesłuchania mogła doprowadzić do uzyskania przydatnych okoliczności w sprawie, o tyle zwrócenie się do Wójta o takie informacje dopiero po 3 miesiącach od daty zwrotu akt sprawy przez Wojewodę (do jej rozpoznania pod raz czwarty) świadczyła o niestaranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w terminach przewidzianych w k.p.a. zaś z akt sprawy nie wynikało, aby w okresie dzielącym powyższe zdarzenia istniały przeszkody, które uniemożliwiały szybsze podjęcie decyzji o przeprowadzeniu powyższego dowodu.

Sąd Wojewódzki akcentował też, że podobnie miała się rzecz z powtórnym wezwaniem Wójta Gminy do przedłożenia zaświadczenia o przeznaczeniu działki objętej wnioskiem nr [...] w z planie miejscowym obowiązującym w dacie podziału. Na wezwanie organu Wójt Gminy w dniu 7 listopada 2017 r. przedstawił już zaświadczenie, w którym potwierdził objęcie działki nr [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej [...] z dnia 11 lutego 1986 r., nr [...], zaznaczając przy tym, że w zasobach gminy nie ma materiałów potwierdzających przeznaczenie wskazanej działki. W tej sytuacji ponowne wzywanie Wójta o przedstawienie takiego zaświadczenia było – jak wskazał Sąd Wojewódzki - bezzasadne i niecelowe.

W rezultacie – zdaniem Sądu I instancji - działania Starosty w postępowaniu odszkodowawczym należało ocenić jako podejmowane: niesprawnie, nieefektywnie i niezasadnie. Kolejne czynności procesowe dzielił bowiem nieuzasadniony, długi odstęp czasu, a ich podejmowania nie uzasadniała niezbędność dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi zaś, że Starosta nie miał przygotowanej strategii prowadzenia niniejszego postępowania, to podejmowane przez niego działania były chaotyczne, powtarzalne i częstokroć zbędne do merytorycznego załatwienia sprawy. Starosta bowiem już w piśmie z dnia 11 maja 2018 r., skierowanym do skarżącego, odmawiając podjęcia z nim rokowań, wyraził stanowisko, że skarżący zrzekł się odszkodowania, akceptując treść decyzji zatwierdzającej podział. W tych okolicznościach podejmowane przez niego czynności procesowe świadczyły o tym, że w istocie organ odwlekał tylko podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego, a co czyniło prowadzone przez niego postępowanie administracyjne przewlekłym.

Stanowisko to w pełni podziela skład orzekający a twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podważają jego zasadności. Argumentacja towarzysząca zarzutom kasacyjnym jest jedynie polemiką z poglądem Sądu, natomiast argumenty sprowadzające się do faktu, iż niniejsza sprawa dotyczyła okoliczności sprzed 30-tu lat oraz, że prowadząc postępowanie dowodowe organ nie mógł (cyt.): "z góry przyjąć i założyć prowadzenia postępowania jedynie w określonym kierunku, nie brzmiały przekonywująco. Z pewnością, sprawy odnoszące się do stanów przeszłych, które miały miejsce kilkadziesiąt lat wcześniej i związane z tym oczywiste utrudnienia w gromadzeniu materiału dowodowego, stanowią dodatkowe obciążenie dla organu przy procedowaniu, ale okoliczności te nie mogą jednak usprawiedliwiać działalności organu w sytuacji, w której postępowanie administracyjne jest prowadzone w sposób niezorganizowany i chaotyczny. Dodać też trzeba, że to właśnie szczególnie w takiej sytuacji, w której wniosek dotyczy kwestii dawnych, organ winien mieć pewną koncepcję rozstrzygnięcia (ewentualnie rozstrzygnięć) po to by postępowanie dowodowe w tego rodzaju sprawie móc właściwie ukierunkować i nad nim zapanować.

Ponadto, jak zasadnie podnosił uczestnik postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną, trudności kadrowe lub organizacyjne organu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego a także Sądu Najwyższego, nie zwalniają organu z obowiązku respektowania terminów, określonych ustawowymi przepisami proceduralnymi. Z tego powodu argumentacja, zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a w której m. in. podnoszono, iż Starosta nie miał fizycznej, organizacyjnej ani finansowej możliwości nagłego zwiększenia zatrudnienia w celu przyspieszenia rozpoznawania prowadzonych przez niego spraw, nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Kwestie te bowiem organ winien rozwiązywać we własnym zakresie.

Także treści zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które obejmowały rozważania organu związane z merytorycznymi zagadnieniami, występującym w sprawie, wszczętej wnioskiem uczestnika postępowania z dnia 21 maja 2018 r., w tym przypadku nie miały żadnego znaczenia. Przedmiotowa sprawa była bowiem sprawą wywołaną skargą na bezczynność Starosty [...] i przewlekłość prowadzonego przezeń postępowania a nie sprawą zainicjowaną skargą na decyzję administracyjną, wydaną przez ten organ.

W tej sytuacji zarzut kasacyjny oparty na art. 149 §1a p.p.s.a. nie mógł więc być uznany za usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w §1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Zasądzając na rzecz P. H. od Starosty [...] kwotę 1000 zł tytułem quasi zadośćuczynienia w związku ze stwierdzoną rażącą bezczynnością i przewlekłością prowadzonego przez ten organ postępowania, Sąd Wojewódzki wskazał na funkcję represyjno-prewencyjną i kompensacyjną w/w świadczenia. Sąd I instancji uznał przy tym, że w niniejszej sprawie kwota 1000 zł stanowić będzie wystarczającą rekompensatę dla uczestnika postępowania za uszczerbek spowodowany nieefektywnym i przewlekłym procedowaniem przez Starostę jego wniosku, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości.

Kwestionując zasadność rozstrzygnięcia, zawartego w pkt 3 zaskarżonego wyroku, skarżący organ podnosił jedynie, że przyznanie owej sumy pieniężnej nastąpiło (cyt.): "w oparciu o błędne przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania." W sytuacji zatem, w której skład orzekający uznał, że stwierdzony w zaskarżonym pkt 2 wyroku Sądu Wojewódzkiego stan rażącej bezczynności i przewlekłości organu był orzeczony prawidłowo, należało w konsekwencji uznać, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 w/w wyroku odpowiadało prawu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – na zasadzie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a.