Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 9/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a , art. 151a § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 § 2, art. 136, art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze sprzeciwu W. Ł. i M. Ł. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 8 grudnia 2023 r. znak: SKO.PW-61/5543/43/2023 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach solidarnie na rzecz W. Ł. i M. Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 8.12.2023 r. znak: SKO.PW-61/5543/43/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08.12.2023r. odwołania Z i S. G. od decyzji Wójta Gminy Górno z 26.05.2023 r. znak: IR.6331.33.2014.HR orzekającej o odmowie nakazania M. Ł. i W. Ł. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr ewid. A i B (dawniej działka C) związanym ze zmianą stanu wody na gruncie, uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i sprawę przekazuje temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach fatycznych i prawnych:

Na wniosek Z. G. z 7.03.2014r. - właścicielki działki nr D, obręb [...] organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce nr D, związane z nawiezieniem ziemi i podwyższeniem terenu przez właścicieli działki nr C (obecnie podzielona na A i B). W toku postępowania wydano szereg rozstrzygnięć, tak organu I instancji, jak i SKO, w tym m.in. decyzję z 22.02.2021 r., którą Wójt Gminy Górno zobowiązał M. Ł. i W. Ł. - właścicieli działki nr ewid. B, obręb [...] - do dostosowania wykonanego obniżenia terenu na ich nieruchomości (po wcześniejszym podwyższeniu terenu działki), do zapewnienia właściwego spadku terenu na odcinku 55 m przylegającym do ogrodzenia działki nr D w celu skutecznego odprowadzania na południe wód opadowych i roztopowych spływających z północnej części działki nr B w kierunku działki nr D poprzez zlikwidowanie odcinków gdzie dochodzi do stagnacji wody ze spływów powierzchniowych. Ponadto organ I instancji zobowiązał Skarb Państwa reprezentowany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Kielcach do dostosowania systemu odwodnienia drogi [...] na odcinku przylegającym do działek o nr ewid. A, nr B i nr. C/1 obr. [...]. do zapisów prawa w zakresie odwadniania dróg poprzez wyeliminowanie spływu wód opadowych z drogi i pasa drogowego na wymienione działki nr A,B i D.

Decyzją z 4.08.2021 r. SKO, po rozpoznaniu odwołania M. Ł. i W. Ł., uchyliło ww. decyzję z 22.02.2021 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, informując jednocześnie organ I instancji o postanowieniu Sądu Okręgowego w Kielcach z 27.01.2021r. sygn. akt II Ca 311/20, oddalającym apelację od postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 22.05.2019 r., oddalającego wniosek Z i S. G. o nabycie przez zasiedzenie własności części nieruchomości nr B położonej w [...].

W dniu 16.11.2021 r. Wójt Gminy Górno wydał decyzję umarzającą ww. postępowanie. Decyzją z 20.04.2022 r. SKO, po rozpoznaniu odwołania Z i S. G., uchyliło ww. decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z 26.05.2023 r. organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił nakazania M. Ł. i W. Ł. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr ewid. A i B (dawniej działka C) związanym ze zmianą stanu wody na gruncie. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z zaleceniami ww. decyzji kasacyjnej z 20.04.2022 r. Wójt Gminy Górno podjął działania mające na celu ustalenie, czy sporne ogrodzenie na całej długości jest posadowione na gruncie, co do którego oddalono wniosek Z i S. G. o zasiedzenie. Powyższe było konieczne dla wykazania, czy ewentualne szkodliwe oddziaływanie będące następstwem naruszenia stosunków wodnych na działce nr ewid. B ma miejsce na gruncie działki Z i S. G., czy też M. Ł. i W. Ł.. Postanowieniem Wójta Gminy Górno z 30.12.2022 r. zlecono biegłemu wykonanie opinii geodezyjnej w zakresie wznowienia granic działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki o nr ewid. B i D, E, F, położonych w obrębie geodezyjnym [...] wraz ze stabilizacją punktów granicznych. Ze szkicu do protokołu wyznaczenia punktów granicznych z 29.03.2023 r., wykonanego przez geodetę uprawnionego wynika, że granica pomiędzy działkami nr C/1 i D biegnie po punktach 1553 i 1559, pomiędzy działkami nr B i D biegnie po punktach 1559 i 2586 natomiast granica pomiędzy działkami nr ewid. B i E biegnie po punktach 2586 i 2585. Wobec powyższego ogrodzenie usytuowane jest od punktu 2586 w kierunku północnym, na działce ni B, będącej własnością M. Ł. i W. Ł., oraz na działce nr ewid. C/1, będącej własnością Skarbu Państwa. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym opinii biegłych, które organ uznał za rzetelne, ustalono że zmiana stanu wody na działkach o nr ewid. A i B powoduje szkody wyłącznie w obrębie tych nieruchomości, natomiast nie wpływa negatywnie na grunty sąsiednie. Szkody stwierdzono wyłącznie na murku ogrodzeniowym (pęknięcia), który w całości znajduje się na terenie nieruchomości M. Ł. i W. Ł. W związku z powyższym organ, mając na uwadze treść art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z dnia 18.07.2001 r., uznał że nie zostały spełnione przesłanki do nakazania M. i W. Ł. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr ewid. A i C/4 (dawniej działka C), związanych z nawiezieniem ziemi i podwyższeniem terenu przez właścicieli działki nr ewid. C (obecnie podzielona na działki nr ewid. A i B), z uwagi na fakt, iż sporne ogrodzenie nie jest usytuowane na działce Z i S. G..

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z i S. G., zarzucając że Wójt Gminy Górno odmówił nakazania M. Ł. i W. Ł. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr A i B – czym zaprzeczył ustaleniom zawartym w decyzjach wydawanych przez niego w okresie od 3.06.2014r. do 26.05.2023 r. Strony wskazały na postępowania w przedmiotowej sprawie w Sądzie Rejonowym I Wydział Cywilny, przedkładając kopię protokołu z 8.03.2023 r., w którym ich pełnomocnik nie uznaje powództwa i wnosi o jego oddalenie. Zaznaczyli, że niezależnie od tego Sąd Rejonowy w Kielcach dopuścił dowód z opinii innego biegłego, z której wynika, że : "Na podstawie danych geodezyjnych z założenia ewidencji gruntów nie jest możliwe jednoznaczne odtworzenie przebiegu granicy między nieruchomościami stron". Skoro biegły geodeta stwierdza, że na podstawie danych z ewidencji gruntów nie jest możliwe jednoznaczne odtworzenie przebiegu granicy, to na jakiej podstawie Wójt Gminy Górno w swojej decyzji stwierdził, że na podstawie materiału dowodowego, w tym opinii biegłych, które organ uznał za rzetelne, ustalono, że zmiana stanu wody na działkach o nr ewid. A i B powoduje szkody wyłącznie w obrębie tych nieruchomości, natomiast nie wpływa negatywnie na grunty sąsiednie. Szkody stwierdzono wyłącznie na murku ogrodzeniowym (pęknięcia) , który w całości znajduje się na terenie nieruchomości M. Ł. i W. Ł.. W świetle trwającego postępowania sądowego, w którym pełnomocnik skarżących popiera ich powództwo i domaga się nakazania pozwanym M. i W. Ł. wydanie im pasa gruntu stanowiącego część działki nr B oznaczonego na mapie sytuacyjnej geodety punktami 01-02-2586-1559-01 o pow. 40 m² , oraz faktu że szkody powstałe na ich działce nie dotyczą tylko muru ogrodzeniowego ale zatapiania w czasie spływów wód roztopowych i opadowych po gwałtownych ulewach deszczu całej ich posesji udokumentowanych już wielokrotnie stosownymi fotografiami, uważają odmowę nakazania M. Ł. i W. Ł. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom za nieuzasadnioną.

SKO, uzasadniając wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., opisane na wstępie rozstrzygnięcie, zaznaczyło że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne, które obowiązywało w dacie wszczęcia postępowania. przepisów ustawy z dnia 18.07.2001r. – z uwagi na treść art. 545 ust. 4 tej ustawy. Istotą postępowania dowodowego w sprawie było ustalenie, czy dokonana została zmiana stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej bądź też kierunku odpływu ze źródeł i czy ta zmiana oddziałuje negatywnie na grunty sąsiednie, a zatem czy występuje związek przyczynowy pomiędzy działaniami właścicieli nieruchomości a zmianą stanu wody na gruncie - w sposób powodujący szkodę dla gruntów sąsiednich. To bowiem na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody powstałych na jego gruncie nawet na skutek przypadku lub działania osób trzecich. Kwestie zawinienia, czy też celowego działania pozostają prawnie irrelewantne. W poprzedniej decyzji z 20.04.2022 r. SKO wskazywało, że:

- w przedmiotowej sprawie nadal nie zostało jednoznacznie ustalone miejsce szkodliwego oddziaływania, które powstało na skutek działania właścicieli działek nr A i B czyli M. Ł. i W. Ł.;

- organ I instancji w dalszym ciągu nie dokonał jednoznacznych ustaleń, czy naruszenie stosunków wodnych powstałe na działkach Państwa Ł. szkodliwe oddziałuje na ogrodzenie posadowione pomiędzy działkami D i B, a jeśli tak to czy na całej jego długości, czy też szkodliwe oddziaływanie ma miejsce również poza tym ogrodzeniem już na działce G.;

- organ I instancji przedłożył do akt mapę sytuacyjną wykonaną przez biegłego geodetę do opinii zleconej przez Sąd Rejonowy w Kielcach w sprawie o sygn. akt I C 536/16; z mapy tej wynika, że powierzchnia zajętej części działki (znajdującej się za ogrodzeniem oddzielającym działkę D i B) wynosi 40 m Z. i S.; ponadto SKO wskazało, że z mapy tej wynika, że najprawdopodobniej ogrodzenie to nie na całej długości jest zlokalizowane na gruncie, co do którego oddalono wniosek Z i S. G. o zasiedzenie;

- Sąd Okręgowy w Kielcach postanowieniem z 27.01.2021 r. sygn. akt II Ca 311/20 oddalił apelację od postanowienia Sądu Rejonowego w Kielcach z 22.05.2019 r., oddalającego wniosek Z i S. G. o nabycie przez zasiedzenie własności części nieruchomości ozn. nr B położonej w [...] o pow. 0,0040 ha;

- organ nadal nie wystąpił do biegłej o doprecyzowanie, z jakich powodów w jej ocenie kwestia tego, czy powyższe ogrodzenie wykonane przez Z. i S. G. jest usytuowane w granicach działki nr D, czy nr B nie ma znaczenia dla przedmiotowego postępowania, jak wskazała w piśmie z dnia 11.12.2020 r.;

- organ I instancji winien ustalić, czy M. Ł. i W. Ł. podejmowali w obrębie obniżenia ("rowu") przy ogrodzeniu jakiekolwiek działania usprawniające spływ wód opadowych w kierunku południowym,

- należy bezspornie ustalić szkodliwe oddziaływanie naruszenia stosunków wodnych przez M. i W. Ł., tj. określić, czy jest nim jedynie oddziaływanie na podmurówkę ogrodzenia, jeśli tak to czy na całej długości płotu posadowionego pomiędzy działkami Z i S. G. oraz Mari o W. Ł., czy też na jakimś jego fragmencie, czy też to szkodliwe oddziaływanie występuje też za w/w ogrodzeniem już na posesji Z. i S. G. i na czym polega,

- należy wyjaśnić, czy powyższe ogrodzenie na całej długości jest posadowione na gruncie, którego nie nabyli poprzez zasiedzenie Z. i S. G.

Tymczasem organ I instancji, ponownie prowadząc postępowanie, w dalszym ciągu nie ustalił okoliczności, na które wskazywało SKO, jak również nie uzyskał od biegłej w zakresie zakłócenia stosunków wodnych stanowiska w zakresie, na jaki poprzednio zwrócono uwagę. Nie dokonywał także ustaleń co do aktualnego stanu faktycznego na gruncie, a mianowicie czy zaszły jakieś zmiany na gruncie, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Brak jest także ustaleń, czy opinia biegłej wraz z jej uzupełnieniami jest nadal aktualna z uwagi na upływ czasu. Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że Z. i S. G. przedłożyli przy piśmie z 9.03.2023 r. do akt sprawy kopię protokołu z rozprawy przed Sądem Rejonowym w Kielcach I Wydział Cywilny z 8.03.2023 r. w sprawie o sygn. akt I C 784/21 i wnieśli o dopuszczenie dowodu z tego protokołu, podając że w trakcie rozprawy biegły sądowy geodeta wskazał, iż aktualnie widniejąca granica ewidencyjna oparta o operat podziałowy działki nr C/1 obarczona jest błędem. W odniesieniu do punktów granicznych 1559 i 2586 przesunięcia mogą kształtować się na poziomie 0,5 m. Natomiast w dalszej na południe części działki nr B nawet do paru metrów. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do wniosku stron o dopuszczenie dowodu z tego dokumentu, nie wyjaśnił bezspornie czego dotyczy postępowanie, którego dotyczy protokół z rozprawy, nie wiadomo także dokładnie czego dotyczy postępowanie dokonał oceny, czy toczące się postępowania przed sądem cywilnym mają wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, a jeśli tak to dlaczego.

Natomiast organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego powołał biegłego geodetę, który 29.03.2023 r. wyznaczył punkty graniczne wynikające z ewidencji gruntów pomiędzy nieruchomościami tj. działkami nr C/1, nr B a działkami nr D, nr E i sporządził szkic do protokołu z wyznaczenia punktów granicznych. Ze szkicu tego wynika, że niemalże całe ogrodzenie oddzielające działkę nr B od działki nr D jest zlokalizowane na działce nr C/1. Niemniej jednak, zgodnie z wyjaśnieniami biegłego geodety sądowego zawartymi w protokole z ww. rozprawy z 8.03.2023 r. na podstawie danych geodezyjnych z założenia ewidencji gruntów nie jest możliwe jednoznaczne odtworzenie przebiegu granicy między nieruchomościami stron. Geodeta wskazał także na możliwość ewentualnego rozgraniczenia w toku postępowania o wydanie nieruchomości w trybie art. 36 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wprawdzie pełnomocnik pozwanych (odwołujących) wskazał, że nie kwestionuje granicy pomiędzy nieruchomościami stron, ale nie wiadomo, czy Sąd nie uznał za konieczne przeprowadzenie rozgraniczenia w trybie wskazanym przez geodetę. Brak precyzyjnych i jednoznacznych wyjaśnień uniemożliwia ustalenie, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Reasumując, SKO stwierdziło, że organ I instancji nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ponadto uzasadnienie decyzji organu I instancji jest lakoniczne i w znacznej mierze sprowadza się do opisu rozstrzygnięć podejmowanych w toku postępowania przez organ obu instancji. Tymczasem rolą uzasadnienia decyzji jest przede wszystkim przekonanie stron postępowania o słuszności podjętego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że w toku postępowania zmieniał się stan faktyczny i prawny – chociażby z uwagi na fakt, że nie doszło do zasiedzenia części działki nr B przez skarżących, a także usunięcia części nasypu na działce nr B przez M. i W. Ł. – wobec czego organ winien ponownie dokonać analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego, uzupełnić ten materiał o dodatkowe wyjaśnienia, ocenić, czy doszło do zmian w stanie faktycznym, a także ustalić z biegłym, czy opinia zachowuje aktualność oraz ustalić precyzyjnie miejsce negatywnego oddziaływania ewentualnego naruszenia stosunków wodnych przez M. i W. Ł., tzn. bezspornie ustalić czy zmiany na gruncie M. Ł. i W. Ł. oddziałują tylko na ogrodzenie, czy też poza nim na gruncie G. i na jakim obszarze. Należy mieć także na względzie, że co się tyczy ewentualnego negatywnego oddziaływania zmian w obrębie drogi [...] na grunty Z i S. G., Kolegium z urzędu posiada wiedzę że w tym zakresie toczy się odrębne postępowanie.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. Ł. i W. Ł. zarzucili, że stanowisko przedstawione w ww. decyzji SKO nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy. Mianowicie, zarzuty postawione przez organ odwoławczy zostały sformułowane tak, jakby przedmiotowe postępowanie dopiero się rozpoczęło, gdy w rzeczywistości natomiast to postępowanie trwa wiele lat, w jego toku opinie wydawali powołani biegli z zakresu hydrogeologii, organ I instancji przeprowadzał wielokrotnie wizje lokalne na gruncie z których były spisywane protokoły, oraz wykonywał wszystkie czynności zalecone przez organ odwoławczy - SKO w Kielcach. Tym bardziej niezrozumiałym dla skarżących jest stanowisko organu odwoławczego zajętego w zaskarżanej decyzji. Zarzut, że Wójt Gminy Górno nie dokonał bezsprzecznego ustalenia miejsca szkodliwego oddziaływania, które powstało na skutek ich działania jako właścicieli działek nr A i B nie polega na prawdzie. Biegła z zakresu hydrogeologii jednoznacznie bowiem ustała, że negatywne oddziaływanie odnosi się wyłącznie do cokołu ogrodzenia posadowionego pomiędzy działką nr D i B. Zarzut, że Wójt Gminy Górno nie dokonał jednoznacznych ustaleń czy naruszenie stosunków wodnych powstałe na działkach skarżących szkodliwie oddziałuje na ogrodzenie posadowione pomiędzy działkami nr D i B, a jeśli tak to czy na całej długości, czy też szkodliwe oddziaływanie ma miejsce również poza tym ogrodzeniem już na działce Z i S. G. również nie polega na prawdzie - biegła to jednoznacznie ustaliła, określając że szkodliwe oddziaływanie ma miejsce wyłącznie do podmurówki ogrodzenia i zawarła te ustalenia w swojej opinii (w aktach sprawy). Zarzut, że organ I instancji nie ustalił ponad wszelką wątpliwość, czy sporne ogrodzenie w całości jest posadowione na gruncie, co do którego oddalono wniosek Z i S. G. o zasiedzenie, czyli na gruncie de facto skarżących również mija się z prawdą. To właśnie w wykonaniu zobowiązania SKO organ I instancji powołał biegłego geodetę dla określenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr B i D po to, by ustalić czy ogrodzenie posadowione pomiędzy tymi działkami znajduje się na działce nr B należącej do skarżących, czy na działce nr D, w wyniku czego geodeta ten ustalił, że ogrodzenie to znajduje się na działce nr B skarżących. Stąd, skoro biegła z zakresu hydrogeologii stwierdziła jednoznacznie i precyzyjnie, że szkodliwe oddziaływanie ma miejsce wyłącznie na podmurówkę ogrodzenia posadowionego pomiędzy działkami nr B i D, a biegły z zakresu geodezji określił przebieg granicy pomiędzy tymi działkami w wyniku czego zostało stwierdzone, że ogrodzenie jest posadowione w granicach działki nr B stanowiącej własność skarżących, to bezpodstawne są zarzuty SKO w Kielcach o braku jednoznacznych ustaleń stanu faktycznego. W przedmiotowym postępowaniu, jak potwierdza zgromadzony materiał dowodowy, wydawano szereg decyzji, które były następnie uchylane przez organ odwoławczy. Za każdym razem po uchyleniu organ I instancji przeprowadzał na nowo wizję lokalną w terenie, również udziałem powołanych biegłych. Przywołane przez SKO bardzo szeroko stanowisko biegłej z zakresu hydrogeologii odnośnie stanu faktycznego i zaleceń, odnosiło się wyłącznie do szkodliwego oddziaływania na podmurówkę ogrodzenia. Z chwilą kiedy okazało się, że ogrodzenie to wraz z jego podmurówką znajduje się na działce skarżących, a nie na działce Z i S. G. o numerze D, przedmiotowa sprawa stała się bezprzedmiotowa. Został bowiem wyeliminowany bowiem domniemany skutek szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. Zarzuty SKO w zakresie zaniechania organu I instancji co do wystąpienia do biegłej o doprecyzowanie, z jakich powodów w jej ocenie kwestia tego, czy powyższe ogrodzenie wykonane przez Z. i S. G. jest usytuowane w granicach działki nr D czy nr B, nie ma znaczenia dla przedmiotowego postępowania, jak wskazano w piśmie z dnia 11.12.2020 r. i nie znajdują w ogóle uzasadnienia, w sytuacji gdy odpowiedź na to pytanie jest oczywiste i nie wymaga ani znajomości wiedzy fachowej biegłej. Skoro przepisy ustawy Prawo wodne jednoznacznie określają wymóg szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie, to w sytuacji gdy to oddziaływanie ma miejsca na gruncie dopuszczającego się naruszenia stanu wody na gruncie, to tym samym przepisy tej ustawy nie mają zastosowania. Również nie znajduje uzasadnienie wymóg organu odwoławczego do kolejnego dokonywania ustaleń w zakresie ewentualnych czynności zmierzających do usprawnienia "rowu" czy obniżenia terenu. W toku postępowania organ I instancji dokonywał tego na bieżąco i wielokrotnie, również podczas wielu wizji lokalnych – czego dowodzą akta sprawy. Stwierdzenia SKO w zakresie tego, że należy zauważyć, iż Z i S. G. przedłożyli do akt sprawy kopię protokołu z rozprawy przed Sądem Rejonowym w Kielcach I Wydział Cywilny z dnia 8.03.2023 r. w sprawie o sygn. akt I C 784/21 i wnieśli o dopuszczenie dowodu z tego protokołu oraz podali, że w trakcie rozprawy biegły sądowy wskazał, iż aktualnie widniejąca granica ewidencyjna oparta o operat podziałowy działki nr C/1 obarczona jest błędem, a także że w odniesieniu do punktów granicznych 1559 i 2586 przesunięcia mogą kształtować się na poziomie 0,5 m, natomiast w dalszej na południe części działki nr B nawet do paru metrów, dowodzi że organ II Instancji oparł je nie na faktach a na oświadczeniu Z i S. G.. Geodeta ten nie stwierdził, że w odniesieniu do punktów nr 1559 i 2586 to przesunięcie może wynosić na poziomie 0,5 m, a w dalszej na południe części nawet kilka metrów. Niezależnie od tego, na zobowiązanie SKO organ I instancji powołał geodetę, który dokonał wskazania przebiegu granicy pomiędzy działkami nr B i D i który nie miał problemu w odtworzeniu przebiegu tej granicy. Skoro na potrzeby tego postępowania został powołany biegły geodeta to jego ustalenia są dla organu prowadzącego to postępowanie wiążące. Stąd zarzut w tym zakresie SKO w Kielcach jest bezpodstawny.

Reasumując strona skarżąca wskazała, że obszerność zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, potwierdzającego przeprowadzenie cały szereg szczegółowych i dogłębnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, wspartych opiniami biegłych z zakresu hydrogeologii oraz geodezji i kartografii dowodzi, na prawidłowości postępowania organu I instancji, zaś uwzględnienie stanowiska SKO prowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1364 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 K.p.a. – jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).

Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 K.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 11.01.2022 r., sygn. II SA/Rz 1721/21).

Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 powołanej ustawy nie stosuje się. W art. 64b § 3, art. 32art. 33 p.p.s.a. stanowi się, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei w p.p.s.a. wskazuje się, kto jeszcze jest lub może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym na prawach strony. Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji oznacza więc, że stronami tego postępowania są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie (wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.) jest przedmiotem sprzeciwu, gdyż uczestnikami na prawach strony w tym postępowaniu nie mogą być podmioty wymienione w art. 33 p.p.s.a. W związku z tym art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z 7.06.2018 r., sygn. II OSK 1319/18, wyrok NSA z 18.122020r., sygn. I OSK 2384/20, wyrok WSA w Krakowie z 22.12.2020 r., sygn. II SA/Kr 1196/20).

Mając na uwadze powyższe należy w pierwszej kolejności podkreślić, że zakres orzekania przez Sąd w sprawie zainicjowanej wniesieniem sprzeciwu, determinowany także ograniczonym kręgiem podmiotów, które biorą udział w takim postępowaniu, nie pozwalał na badanie i weryfikację, a w szczególności wiążące wypowiadanie się co do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Kontrola Sądu nie może bowiem obejmować formułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Jakkolwiek zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., to istotne jest również odniesienie się do przepisów prawa materialnego, które zakreślały sposób prowadzenia przedmiotowego postępowania. W tym zakresie, jak trafnie wskazały organy obu instancji, należy odnieść się do art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne, która obowiązywało w dacie wszczęcia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z dnia 20.07.2017 r. przepisy ww. ustawy z dnia 18.07.2001r. znajdują zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy Prawo wodne. W rezultacie, zgodnie z zastosowanym – a contrario – przez organ I instancji art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma użyte przez racjonalnego ustawodawcę sformułowanie dotyczące szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie – stanowiąca warunek sine qua non wydania przedmiotowego nakazu.

Powracając do genezy postępowania należy przytoczyć stanowisko biegłej hydrogeolog, która w piśmie z 11.12.2020 r. (k. 551), odnosząc się do złożonych przez strony zastrzeżeń, podtrzymała swoje stanowisko zawarte w sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy opinii, wskazując że M. Ł. i W. Ł. wykonali "rów" na swojej działce przy granicy z działką nr D – który jest kluczowym odcinkiem przyczyniającym się do szkodliwego wpływu zmiany kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych z działki B na skutek nawiezienia ziemi na tę nieruchomość. Dalej biegła wskazała, że w obecnym stanie nie jest to rów, a nieregularne obniżenie terenu niezapewniające swobodnego odpływu powierzchniowego zgodnie z naturalnymi warunkami odpływu wód ukształtowanymi w zlewni powierzchniowej, końcowo stwierdzając, że w obniżeniu terenu na działce B zwanym "rowem" przy granicy z działką nr D istnieją odcinki, które nie zapewniają swobodnego spływu powierzchniowego wód opadowych i roztopowych w kierunku naturalnego obniżenia terenu na południe. Brak odpływu wód powoduje infiltrację, zwłaszcza w odcinku występowania frakcji kamienistej, w wykonanym przez M. i W. Ł. nasypie na działce C/1, co w konsekwencji wpływa szkodliwie na podmurówkę ogrodzenia (wykonanego przez Z. i S. G.) działki D w okresach roztopów i długotrwałych opadów.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się postanowienie Sądu Okręgowego w Kielcach z 27.01.2021 r. sygn. akt II Ca 311/20, oddalające apelację od postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 22.05.2019 r., oddalającego wniosek Z i S. G. o nabycie przez zasiedzenie własności części ww. nieruchomości ozn. nr B położonej w [...] – na której w 1992 r. wnioskodawcy rozpoczęli budowę ogrodzenia (k. 615).

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że o ww. orzeczeniu SKO wspomniało w decyzji z 20.04.2022 r. (k. 655), którą:

- uchyliło decyzje organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia,

- wskazując na konieczność ustalenia, czy sporne ogrodzenie na całej długości jest posadowione na gruncie, co do którego oddalono wniosek Z i S. G. o zasiedzenie – co jest konieczne dla wykazania, czy ewentualne szkodliwe oddziaływanie będące następstwem naruszenia stosunków wodnych na działce nr ewid. B ma miejsce na gruncie działki Z i S. G., czy też M. Ł. i W. Ł.

Z tych też względów Wójt Gminy Górno – w ponownie prowadzonym postępowaniu – postanowieniem z 30.12.2022 r. zlecił biegłemu wykonanie opinii geodezyjnej w zakresie wznowienia granic działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki o nr ewid. B i D, E, F, położonych w obrębie geodezyjnym [...] wraz ze stabilizacją punktów granicznych. W rezultacie biegły sporządził szkic do protokołu wyznaczenia punktów granicznych z 29.03.2023r., z którego wynika, że ogrodzenie usytuowane jest od punktu 2586 w kierunku północnym na działce ni B będącej własność M. Ł. i W. Ł. oraz na działce nr ewid. C/1 będącej własnością Skarbu Państwa (okoliczności niesporne).

Uwzględniając całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym opinie biegłych, Wójt Gminy Górno stwierdził, że zmiana stanu wody na działkach o nr ewid. A i B powoduje szkody wyłącznie w obrębie tych nieruchomości – stanowiących własność M. Ł. i W. Ł. – natomiast nie wpływa negatywnie na grunty sąsiednie, przy czym szkody odnoszą się wyłącznie do murku ogrodzeniowego (pęknięcia), który w całości znajduje się na terenie nieruchomości M. Ł. i W. Ł. – w odniesieniu do których Z. G. (właścicielka sąsiedniej działki nr D) wnioskiem z 7.03.2014 r. wystąpiła o wszczęcie postępowanie w sprawie zakłócenia stosunków wodnych poprzez nawiezieniem ziemi i podwyższeniem terenu. W rezultacie podjęto w dniu 26.05.2023r. decyzję o odmowie nakazania M. i W. Ł. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr ewid. A i B (dawniej działka C) związanym ze zmianą stanu wody na gruncie.

Przy odwołaniu od ww. decyzji Z i S. G.:

- załączyli kopię protokołu z dnia 8.03.2023 r. w sprawie przed Sądem Rejonowym I Wydział Cywilny o sygn. akt I C 784/21 o wydanie nieruchomości, w którym ich pełnomocnik nie uznał powództwa (M. Ł. i W. Ł.) i wniósł o jego oddalenie,

- podnosząc, że Sąd Rejonowy w Kielcach dopuścił dowód z opinii biegłego geodety, który stwierdził, że : "Na podstawie danych geodezyjnych z założenia ewidencji gruntów nie jest możliwe jednoznaczne odtworzenie przebiegu granicy między nieruchomościami stron",

- dodatkowo wskazując, że szkody powstałe na ich działce nie dotyczą tylko muru ogrodzeniowego ale zatapiania w czasie spływów wód roztopowych i opadowych po gwałtownych ulewach deszczu całej ich posesji.

W odniesieniu do tej ostatniej kwestii zauważyć trzeba, że argumentacja ta –

w odniesieniu do której SKO w zaskarżonej decyzji kasacyjnej formułuje zalecenia dla organu I instancji – jest sprzeczna z cyt. wyżej ustaleniami biegłej hydrogeolog. Ponadto podkreślenia wymaga, że biegły geodeta w złożonej ustnie opinii do sprawy o sygn. akt I C 784/21 jednoznacznie stwierdził, że cyt. "zgodnie z obecną ewidencją gruntów formalnie pas gruntu będący przedmiotem wydania stanowi własność powodów" (M. Ł. i W. Ł.). Ustosunkowując się do dalszego stanowiska biegłego co do tego, że "może to zostać zmienione w drodze rozgraniczenia" należy stwierdzić, że w tym kierunku zmierzało uprzednie postępowanie organu I instancji. Mianowicie, postanowieniem z 31.05.2022 r. Wójt Gminy Górno zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce nr ewid. D, związane z nawiezieniem ziemi i podwyższeniem terenu przez właścicieli działki nr ewid. C (obecnie działki nr ewid. A i B) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o rozgraniczenie ww. działek ewid. D i B (k. 656). Jednakże postanowieniem z 4.10.2022 r. (k. 673) SKO uchyliło ww. postanowienie organu I instancji, przedstawiając stanowisko, że:

- istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest wyjaśnienie czy powyższe ogrodzenie na całej długości jest posadowione na gruncie, którego nie nabyli poprzez zasiedzenie Z i S. G. (na co zwrócono również uwagę w decyzji SKO z 4.08.2021r.);

- jeżeli negatywne oddziaływanie ma miejsce tylko i wyłącznie na terenie należącym do sprawców naruszenia, to brak jest podstaw do nałożenia obowiązków w trybie przepisów art. 29 ust. 3 Prawa wodnego;

- organ I instancji winien był dokonać konkretnych ustaleń przy ewentualnym udziale biegłego z zakresu geodezji, jeżeli samodzielnie nie byłby w stanie ustalić położenia ogrodzenia, o którym mowa wyżej.

W tym kontekście nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem SKO, które uzasadniając wydanie decyzji kasacyjnej, zarzuciło organowi I instancji: brak ustalenia okoliczności, na które uprzednio wskazywało, nieuzyskanie od biegłej w zakresie zakłócenia stosunków wodnych stanowiska we wskazywanym uprzednio zakresie oraz brak dokonania ustaleń co do aktualnego stanu faktycznego na gruncie i aktualności sporządzonej opinii biegłej. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce nr D, związane z nawiezieniem ziemi i podwyższeniem terenu przez właścicieli działki nr C (obecnie podzielona na A i B), zostało wszczęte z uwagi na wniosek Z. G. z 7.03.2014 r., a w jego toku wydano szereg rozstrzygnięć, tak organu I instancji, jak i SKO (w większości o charakterze kasatoryjnym), jak również dwa wyroki tut. Sądu: z 30.03.2016 r. o sygn. akt II SA/Ke 69/16 i z 12.01.2018 r. o sygn. II SA/Ke 745/17 (w tym ostatnim wskazano, że cyt.: "poważne wątpliwości budzi, czy aktualnie istniejący stan ma szkodliwy wpływ na nieruchomość małżonków G.").

Ponadto, obszerny materiał dowodowy, zawierający opinie biegłych, został zgromadzony na 758 kartach w trzech tomach.

Reasumując, wobec powyższych okoliczności, zasadnym jest stwierdzenie o braku wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a. podstaw do uchylenia przez SKO decyzji w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Należy przy tym mieć na uwadze wyjątkowość zastosowania rozstrzygnięcia opisanego w art. 138 § 2 K.p.a. oraz fakt, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym ponownie rozpatrującym sprawę administracyjną. Przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji, Sąd miał na uwadze wiodącą zasadę dwukrotnego merytorycznego orzekania przez organy administracji. W kontekście zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mającym wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy powinien, w oparciu o akta sprawy, rozpoznać sprawę co do istoty, ewentualnie, w miarę uzasadnionej potrzeby, skorzystać z art. 136 § 1 K.p.a.

W tym kontekście należy również zwrócić uwagę, że SKO, w uzasadnieniu podjętej decyzji kasatoryjnej, nie wskazało w sposób przekonujący przyczyn, z jakich nie zastosowało art. 136 K.p.a., który daje organowi odwoławczemu możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowanie dowodowego. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a. (m.in. wyrok NSA z 3.03.2017r., II OSK 1657/15, LEX nr 2316818). W związku z brzmieniem art. 136 K.p.a. organ odwoławczy ma obowiązek - w celu zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. - uzasadnienia nie tylko niezastosowania art. 136 § 1 K.p.a., tj. nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz także niezastosowania art. 136 § 2-4 K.p.a., tj. nieprzeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. SKO w żaden sposób nie miało utrudnień w zakresie uzyskania dodatkowych wyjaśnień do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Tylko uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 K.p.a. otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Ocena organu II instancji w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (tak: NSA w wyroku z 30.04.2015r., sygn. akt II OSK 1086/14). Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast sąd administracyjny nie może zastępować organu w jego kompetencjach, a uprawniony i zobligowany jest jedynie do kontroli legalności działań organu administracji. Ponadto, konstrukcja sprzeciwu implikuje, omówione na wstępie rozważań prawnych, daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasatoryjnej.

W rezultacie SKO, dokonawszy kontroli zakwestionowanej decyzji Wójta Gminy Górno, powinno wydać merytoryczne – nie zaś kasacyjne – rozstrzygnięcie w sprawie. Natomiast sąd administracyjny nie może zastępować organu w jego kompetencjach, a uprawniony i zobligowany jest jedynie do kontroli legalności działań organu administracji. Ponadto konstrukcja sprzeciwu implikuje, omówione na wstępie rozważań prawnych, daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. W związku z tym niedopuszczalną byłaby na tym etapie wypowiedź Sądu co do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt I wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku, mając na uwadze wysokość uiszczonego przez skarżących – w sposób solidarny – wpisu sądowego (100 zł).