Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 134/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ POLSKIEJ Sygn. akt II SAB/Kr 134/23 Dnia 17 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. i B. M. na bezczynność Starosty Krakowskiego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania l. zobowiązuje Starostę Krakowskiego do wydaniu aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącej B. M. z dnia 12 marca 2001 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II stwierdza, że Starosta Krakowski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Starosty Krakowskiego na rzecz skarżącej B. M. sumę pieniężną w wysokości 2 000 (dwa tysiące) złotych;


UZASADNIENIE

W dniu 12 marca 2001 r. do Starostwa Powiatowego w Krakowie wpłynęło pismo z dnia 9 marca 2001 r. dotyczące ustalenia właściciela drogi i wypłaty odszkodowania za m.in. działkę nr [...] obr. C. , gmina L., pod którym widniał m.in. podpis B. K.-M..

W odpowiedzi na powyższe, w zakresie wypłaty odszkodowania za działki nr [...] i [...], działający z upoważnienia Starosty – Dyrektor Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Geodeta Powiatowy pismem z dnia 10 kwietnia 2001 r., znak: GN.II.7222/1/2001/Bi, skierowanym do B. M. i J. K., poinformował ww., że po dokładnej analizie posiadanych dokumentów stwierdził, że wszystkim właścicielom działek wchodzących w skład drogi przysługuje prawo dochodzenia odszkodowania na drodze postępowania sądowego. Ponadto w ww. piśmie wskazano, iż uzasadnionym byłoby również zwrócenie się przez strony domagające się wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę do Zarządu Gminy L. z wnioskiem o podjęcie działań zmierzających do podjęcia przez Radę Gminy L. w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14 z 1988 r., z późn. zm.) uchwały o zaliczeniu przedmiotowej drogi do kategorii dróg publicznych – gminnych. Wyjaśniono przy tym, że uchwała w tej sprawie pozwoli uregulować stan prawny przedmiotowego gruntu i ustalić organ właściwy do wypłaty należnego odszkodowania.

W dniu 29 maja 2023 r. skarżące B. M. (poprzednio: K. ) i J. P. (poprzednio: K. ) wniosły do Wojewody Małopolskiego zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy przez Starostę Krakowskiego prowadzonej pod znakiem: GN.II.7222/1/2001/Bi.

Następnie w dniu 5 czerwca 2023 r. (data wpływu do organu – 7 czerwca 2023 r.) skarżące wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Krakowskiego w postępowaniu prowadzonym pod znakiem sprawy: GN.II.7222/1/2001/Bi, zarzucając niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.

Skarżące wniosły o uwzględnienie skargi, a nadto o:

1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku,

2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzając zarazem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) przyznanie od Powiatu Krakowskiego, ewentualnie od organu, na rzecz:

a) J. P. – sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

b) B. M. – sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

ewentualnie przyznanie od Powiatu Krakowskiego, ewentualnie od organu, na rzecz skarżących solidarnie, ewentualnie bez wykorzystania instytucji solidarności, sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

4) zasądzenie od Powiatu Krakowskiego, ewentualnie od organu, na rzecz:

a) J. P. – zwrotu kosztów postępowania,

b) B. M. – zwrotu kosztów postępowania,

ewentualnie zasądzenie od Powiatu Krakowskiego, ewentualnie od organu, na rzecz skarżących solidarnie, ewentualnie bez wykorzystania instytucji solidarności, zwrotu kosztów postępowania.

Jednocześnie skarżące zaznaczyły, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), wnosząc w tym zakresie o dopuszczenie dowodów na poparcie tej okoliczności.

W rozbudowanym uzasadnieniu skargi skarżące przytoczyły dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie prowadzonej przez organ pod znakiem: GN.II.7222/1/2001/Bi, wskazując przy tym, że otrzymana przez nie odpowiedź organu z dnia 10 kwietnia 2001 r. nie stanowiła decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a., a w związku z tym postępowanie prowadzone przez organ pod znakiem: GN.II.7222/1/2001/Bi nie zostało w dalszym ciągu zakończone.

Skarżące podkreśliły, że poprzez złożenie pismem z dnia 9 marca 2001 r. wniosku o wypłatę odszkodowania zainicjowały postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość pozostającą w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, niestanowiącą ich własności, a zajętą pod drogę publiczną (art. 73 ust. 4 w zw. z art. 73 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną; Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm. – dalej też jako: ustawa z dnia 13 października 1998 r.).

Skarżące zwróciły również uwagę, że w ramach prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego pod znakiem: GN.II.7222/1/2001/Bi, ani razu nie wystosowano zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. W tym zakresie zaznaczono, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie był dzień 12 marca 2001 r. (data wpływu wniosku z dnia 9 marca 2001 r. do Starosty Krakowskiego).

Zdaniem skarżących, wobec niezakończenia postępowania należy uznać, iż organ dopuścił się bezczynności i to z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przekroczył on termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. na załatwienie sprawy ponad 250 razy (zwłoka w załatwieniu sprawy wynosząca ponad 20 lat), a zarazem pomimo wpływu pisma GDDKiA Oddział w K. z dnia 15 października 2002 r., skierowanego do wiadomości Starosty Krakowskiego, wpiętego do akt sprawy prowadzonej pod znakiem: GN.II.7222/1/2001/Bi, w którym powołano się na przepisy art. 73 ust. 1, 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, organ nie podjął czynności w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących, treść tego pisma powinna była skłonić organ do ponownego przeanalizowania tego, czy ma do czynienia ze sprawą administracyjną podlegającą rozpoznaniu na drodze postępowania administracyjnego.

Jednocześnie na marginesie skarżące zaznaczyły, że w ich ocenie wniesienie wniosku do organu niewłaściwego nie powoduje, że nie został dochowany termin określony w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ze względu na treść art. 65 § 2 k.p.a. W tym zakresie podniesiono, że ewentualne ustalenie, że Starosta Krakowski jest organem niewłaściwym powinno nastąpić w toku postępowania administracyjnego i poskutkować niezwłocznym przekazaniem wniosku do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżących, to Starosta Krakowski jest organem właściwym w przedmiotowej sprawie, co wynika z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie, w ocenie skarżących, stanowisko organu należało uznać za błędne, gdyż ww. przepisy, jak i odnośne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami są przepisami szczególnymi przekazującymi sprawy cywilne o odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. do właściwości organów administracji publicznej, a wobec tego brak jest drogi sądowej do dochodzenia tego rodzaju odszkodowania na drodze postępowania cywilnego. Dodatkowo zdaniem skarżących nieprawidłowe było również stanowisko GDDKiA Oddział w K., gdyż z przywołanych uregulowań prawnych wynika, że dla rozpoznania sprawy o odszkodowanie, o którym stanowi art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. w pierwszej instancji właściwy jest starosta.

Ponadto skarżące nadmieniły, że wprawdzie w ich ocenie wniosek z dnia 9 marca 2001 r. jest klarowny i jako taki nie wymaga precyzowania, to jednak nawet w przypadku odmiennej oceny organu w tym zakresie, organ jest obowiązany do jego rozpoznania dopiero po uprzednim wezwaniu stron do usunięcia braków tego wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. z uwagi na niewystarczające sprecyzowanie żądania.

Dodatkowo skarżące wskazały – zaznaczając, iż nie jest to relewantne dla kwestii rozpoznania przedmiotowej skargi – że Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 25 kwietnia 2023 r., znak: WS-IV.7533.1.347.2017.AG stwierdził, że 1 stycznia 1999 r. Gmina L. nabyła z mocy prawa prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0043ha oraz nr [...] o pow. 0,600ha położonej w obr. C. , jedn. ewid. L. , objętej aktem własność ziemi nr [...] wydanym w dniu 17 czerwca 1978 r., niestanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zajętej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną gminną nr [...] relacji M. – C.. Dodano, że decyzja ta nie jest ostateczna, albowiem wniesiono od niej odwołanie.

W dalszej kolejności skarżące przywołały argumentację mającą przemawiać za zasadnością przyznania od organu na ich rzecz sumy pieniężnej, powołując w tym zakresie liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. W szczególności zwróciły uwagę, że w przedmiotowej sprawie doszło do niepodejmowania przez organ jakichkolwiek działań przez ponad 250 miesięcy, a stan bezczynności trwa nadal, a nadto organ nie podjął jakichkolwiek działań w sprawie pomimo wpływu do akt sprawy o znaku: GN.II.7222/1/2001/Bi, pisma GDDKiA Oddział w K. z dnia 15 października 2002 r., w którym wskazano na art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Skarżące podniosły również, że oczywistym jest, że przed Starostą Krakowskim toczyło się wiele postępowań w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a pomimo tego organ nie zrewidował swojego rażąco błędnego stanowiska o możliwości dochodzenia przedmiotowego odszkodowania na drodze sądowej i to pomimo tego, że o konkretnie tej przedmiotowej sprawie organowi przypomniano pismem GDDKiA z dnia 15 października 2002 r., a więc pismem datowanym na niemal dwa lata po otwarciu określonego w art. 73 ust. 4 ww. ustawy terminu na składanie wniosków.

Dodatkowo skarżące wskazały, że Sąd powinien rozważyć, czy doszło do rażącego niedbalstwa przy poinformowaniu skarżących o okolicznościach prawnych, poprzez wskazanie im, jako właściwej drogi postępowania cywilnego, co również stanowiłoby rażące naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a., w szczególności w świetle tego, że zaprezentowane przez organ stanowisko traktujące o dochodzeniu na drodze postępowania cywilnego przedmiotowego odszkodowania jest rażąco błędne. Ponadto zdaniem skarżących, Sąd powinien rozważyć, czy organ umyślnie zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności w ramach postępowania administracyjnego pomimo przypomnienia o tym postępowaniu wspomnianym wyżej pismem GDDKiA Oddział w K., aby nie wyszło, że Starosta Krakowski przyznaje się do swojego błędu lub decyduje się podjąć postępowanie dopiero po wielu miesiącach uprzedniej bezczynności (pomiędzy wpływem wniosku inicjującego postępowanie a wpływem przedmiotowego pisma GDDKiA upłynęło ponad 1,5 roku). W ocenie skarżących, brak jest przekonującego wytłumaczenia świadczącego o okolicznościach łagodzących dla zdarzenia polegającego na tym, że organ, przeprowadzając wiele postępowań w przedmiocie odszkodowania, o którym w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w świetle treści pisma GDDKiA Oddział w K. z dnia 15 października 2002 r. wpiętego do akt przedmiotowej sprawy, zwracającego uwagę na możliwość złożenia do organu administracji publicznej wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, nie podjął w sprawie jakichkolwiek dalszych czynności.

Jednocześnie skarżące podniosły, że są druzgotane tym, w jak rażąco nieprawidłowy sposób poinformowano je o okolicznościach prawnych, odczuwając przy tym z tego tytułu znacznych rozmiarów krzywdę, że pomimo złożenia wniosku nie doczekały się – jak dotąd, przez ponad 20 lat – rozstrzygnięcia sprawy. Zaznaczono przy tym, że przedmiotowa sytuacja powoduje u skarżących uzasadnione przekonanie, iż w ich sprawie Sąd powinien ocenić, czy organ rażąco naruszył zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i zasadę informowania (art. 9 k.p.a.), w szczególności w świetle tego, że istnieją uzasadnione podstawy do tego, by Sąd rozważył, czy zachowanie organu nosiło cechy umyślności, a jeżeli nie – rażącego niedbalstwa. Dodano zarazem, że skarżące przypomniały sobie niedawno o sprawie i po konsultacji prawnej początkowo nie mogły uwierzyć w to, czego się dowiedziały, w szczególności, gdy zorientowały się, że organ otrzymał do akt sprawy pismo GDDKiA Oddział w K., po którego już pobieżnej lekturze wynika, że nie ulega jakimkolwiek wątpliwościom, w szczególności dla zapoznającego się z treścią tego pisma pracownika samorządowego zajmującego stanowisko urzędnicze, a więc osoby wysoko wykwalifikowanej, że Sąd powszechny nie jest właściwy dla spraw tego rodzaju, co przedmiotowa sprawa. Wobec powyższego, w ocenie skarżących, uzasadnione jest przyznanie maksymalnych kwot. Dodano przy tym, że w istocie w niniejszym piśmie zamieszczone są dwie skargi – każdej ze skarżących, stąd wnioski o przyznanie kwot dla każdej ze skarżących z osobna, jako że w istocie każda ze skarżących wnosi osobną skargę, a jedynie technicznie skargi te są wnoszone jednym pismem. Skarżące nadmieniły również, że przeszkodą dla zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest treść art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., poz. 658), gdyż w przepisie tym mowa jest o postępowaniach sądowoadministracyjnych, a nie administracyjnych. Tym samym relewantna w świetle powyższego przepisu nie jest data wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz data wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego.

W dalszej kolejności skarżące odniosły się szczegółowo do tego, w jakim brzmieniu miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepis art. 37 § 1 k.p.a., wskazując, że zastosowanie powinien znaleźć ww. przepis w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U., poz. 935), a w związku z tym, w ocenie skarżących, w niniejszej sprawie skarżące dysponowały środkiem prawnym w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, a nie ponagleniem. Jednocześnie skarżące podniosły, że w ich ocenie, powyższa okoliczność powoduje, iż w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie znajduje zastosowania art. 53 § 2b i art. 52 § 1 p.p.s.a., jako że strony nie mogą wnieść środka, którym nie dysponują (w przedmiotowym przypadku – ponaglenia). Tym samym zdaniem skarżących w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym – z powyższym zastrzeżeniem – w ogóle nie znajdują zastosowania przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r., a nawet ewentualne rozstrzygnięcie tej kwestii w odmienny sposób nie niesie jednak za sobą praktycznych konsekwencji, przy czym skarżące zaznaczyły, że podtrzymują swoje stanowisko o braku zastosowania przepisów art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r., pomimo treści art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że na wniosek z dnia 9 marca 2001 r. została udzielona odpowiedź pismem z dnia 10 kwietnia 2001 r., znak: GN.II.7222/1/2001/Bi.

Ponadto organ wskazał, że z wniosku J. P. z dnia 11 maja 2020 r. o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za działki: nr [...] oraz nr [...] obr. C. , jedn. ewid. L. , Starosta Krakowski prowadzi pod znakiem: GN.III.683.1.7.2020.WM postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. działki zajęte pod drogę publiczną na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W tym zakresie zaznaczono, że postanowieniem z dnia 21 grudnia 2020 r., wydanym w ww. sprawie, Starosta Krakowski zawiesił z urzędu powyższe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania do czasu wydania przez Wojewodę Małopolskiego prawomocnej decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Organ zaznaczył również, że w dniu 25 kwietnia 2023 r Wojewoda Małopolski wydał decyzję w sprawie prowadzonej pod znakiem: WS-IV.7533.1.347.2017.AG stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1998 r. przez Gminę L. prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] oraz nr [...], obr. C. , jedn. ewid.. zajętej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę gminną nr [...] relacji M. – C.. Dodano przy tym, że od powyższej decyzji Wojewody Małopolskiego strony złożyły odwołanie do Ministra Rozwoju i Technologii, w związku z czym decyzja ta do dnia wniesienia odpowiedzi na skargę nie uzyskała waloru ostateczności.

Ponadto organ zaznaczył, że w dniu 29 maja 2023 r. J. P. oraz B. M. złożyły do Wojewody Małopolskiego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Starostę Krakowskiego prowadzonej pod znakiem: GN.II.7222/1/2001/Bi dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki: nr [...], nr [...] oraz nr [...] obr. C. , jedn. ewid.. .

Starosta Krakowski nie przekazał Sądowi tego zażalenia, jak również pozostałych, wymienionych w skardze, załączników do niej. Niemniej fakt złożenia zażalenia został przyznany przez Starostę Krakowskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) – art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jak również skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).

Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie takiego organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 207/21, LEX nr 3315603; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14, LEX nr 1512583; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07, LEX nr 479291; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SAB/Łd 62/07, LEX nr 451159). Wymaga bowiem podkreślenia, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności (zob. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, LEX nr 3022937).

Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej wniesieniem skargi przez B. M. (poprzednio: K. i J. P. (poprzednio: K. jest ocena, czy Starosta Krakowski dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 marca 2001 r. (data wpływu do organu – 12 marca 2001 r.) o ustalenie i wypłatę odszkodowania w sprawie prowadzonej pod znakiem: GN.II.7222/1/2001/Bi.

Wymaga w tym miejscu zaznaczenia, że kontrolowana sprawa z uwagi na jej przedmiot (skarga na bezczynność), została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Przy tak zdefiniowanym przedmiocie zaskarżenia, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zatem kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność. W tym zakresie istotne znaczenie ma bowiem okoliczność, że postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 9 marca 2001 r. (data wpływu do organu – 12 marca 2001 r.), zaś na mocy art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U., poz. 935 – dalej jako: ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r.) doszło z dniem 1 czerwca 2017 r. do zmiany m.in. brzmienia art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) zawierającego uregulowanie warunkujące możliwość skutecznego wniesienia skargi na bezczynność. Tym samym konieczne stało się przede wszystkim ustalenie w jakim brzmieniu w przedmiotowej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 37 k.p.a.

I tak, zgodnie z treścią art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.: "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1.". Z treści przywołanego przepisu wynika zatem, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie (choć ustawodawca wprost nie posłużył się w treści ww. przepisu sformułowaniem "w życie", co jak się jednak wydaje należy uznać za omyłkę) ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej (tj. k.p.a.) w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że dla oceny relewantnego brzmienia prawnego ww. przepisu podstawowe znaczenie ma to czy w postępowaniu administracyjnym wszczętym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., w ramach którego zarzucana jest bezczynność organu, doszło do wydania ostatecznej decyzji lub postanowienia.

Mając zatem na uwadze powyższe wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., na skutek złożenia wniosku z dnia 9 marca 2001 r. (data wpływu do organu – 12 marca 2001 r.), a jednocześnie do dnia wniesienia skargi, sprawa ta nie została zakończona żadnym z ww. rozstrzygnięć, tj. nie wydano w niej ostatecznej decyzji lub postanowienia. Tym samym należało przyjąć, że w przedmiotowej sprawie – jak zasadnie podniesiono to również w treści skargi – zastosowanie miał art. 37 k.p.a. w brzmieniu sprzed zmiany tego przepisu dokonanej na mocy art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.

Zgodnie zatem z treścią art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.: "Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". W tym zakresie podkreślić należy, że jak wynika z treści skargi oraz odpowiedzi na skargę skarżące przed wniesieniem skargi (tj. 5 czerwca 2023 r.) wniosły do Wojewody Małopolskiego zażalenie z dnia 29 maja 2023 r. na niezałatwienie w terminie przez Starostę Krakowskiego sprawy prowadzonej pod znakiem: GN.II.7222/1/2001/Bi dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wobec powyższego, będąca przedmiotem rozpoznania skarga na bezczynność Starosty Krakowskiego w ww. postępowaniu została poprzedzona zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, a w związku z tym należało uznać, że jest ona dopuszczalna i jako tak podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Przystępując zatem do oceny zasadności przedmiotowej skargi wskazać należy, iż w ocenie Sądu, zarzut bezczynności organu okazał się uzasadniony jedynie w odniesieniu do skargi jednej ze skarżących, tj. B. M., natomiast nie zasługiwała na uwzględnienie skarga drugiej ze skarżących, tj. J. P..

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do skargi B. M. wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy, w dniu 12 marca 2001 r. wpłynęło do organu pismo z dnia 9 marca 2001 r., pod którym widniał m.in. podpis B. M. (k. 1-9 akt sprawy o znaku: GN.II.7222/1/2001/Bi). W treści tego pisma, obok żądania ustalenia właściciela drogi, zawarto również wniosek o "zapłatę za zabraną ziemię pod drogę Gminną C. , Gmina L." z powołaniem się na przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm. – dalej też jako: ustawa z dnia 13 października 1998 r.), a także zamieszczono w nim tabelaryczne zestawienie wnoszących ww. pismo z przypisanymi do nich numerami działek oraz określeniem ich wielkości i wyszczególnieniem innych dokumentów. I tak, w punkcie 5 wspomnianej tabeli ze strony 2 wniosku uwidoczniona została "B. K.-M.", obok której wskazano działkę nr [...], o pow. 6 arów. Podobnie też w części wniosku zawierającej podpisy wnioskodawców na stronie 4 wniosku pod punktem 5 maszynowo wpisana została "B. K.-M." z postawieniem miejsca na podpis, który został złożony odręcznie przez B. M..

W odpowiedzi na powyższe, działający z upoważnienia Starosty – Dyrektor Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Geodeta Powiatowy pismem z dnia 10 kwietnia 2001 r., znak: GN.II.7222/1/2001/Bi, skierowanym m.in. do B. M., poinformował skarżącą, iż w zakresie wypłaty odszkodowania za działki nr [...] i [...], po dokładnej analizie posiadanych dokumentów stwierdził, że wszystkim właścicielom działek wchodzących w skład drogi przysługuje prawo dochodzenia odszkodowania na drodze postępowania sądowego. Ponadto w ww. piśmie wskazano, iż uzasadnionym byłoby również zwrócenie się przez strony domagające się wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę do Zarządu Gminy L. z wnioskiem o podjęcie działań zmierzających do podjęcia przez Radę Gminy L. w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14 z 1988 r., z późn. zm.) uchwały o zaliczeniu przedmiotowej drogi do kategorii dróg publicznych – gminnych. Wyjaśniono przy tym, że uchwała w tej sprawie pozwoli uregulować stan prawny przedmiotowego gruntu i ustalić organ właściwy do wypłaty należnego odszkodowania. Powyższa odpowiedź została doręczona skarżącej B. M. w dniu 17 kwietnia 2001 r.

Mając zatem na uwadze powyższe, wskazać należy, że postępowanie z wniosku B. M. z dnia 9 marca 2001 r. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania zostało wszczęte w dniu 12 marca 2001 r. Stosownie bowiem do treści art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Jednocześnie zgodnie z treścią art. 35 § 1-3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że – w myśl art. 36 § 1 k.p.a. – ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek poinformowania stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie z równoczesnym podaniem przyczyn zaistniałej zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy.

Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji, chcąc skutecznie uchronić się przed zarzutem bezczynności powinien, stosownie do treści przywołanych wyżej przepisów, załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, zaś w sytuacji, w której załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego, powinien uczynić to nie później niż w ciągu miesiąca, a gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, ewentualnie zaś, w przypadku, gdy z określonych, uzasadnionych i odpowiednio umotywowanych powodów, nie jest w stanie dochować ww. terminów, powinien poinformować o tym fakcie stronę ze wskazaniem przyczyn zwłoki i podaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Dopiero zatem zastosowanie się przez organ do tak ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy, względnie dopełnienie przewidzianych prawem obowiązków informacyjnych, w sytuacji niemożności wywiązania się z terminowego załatwienia sprawy i zastosowanie się przez organ do dokonanych w ich ramach ustaleń, stanowić może podstawę do podjęcia próby skutecznego zwalczania zarzutu bezczynności przez organ w toku danego postępowania.

Nie ulega natomiast wątpliwości Sądu, że na tego rodzaju okoliczności ekskulpacyjne nie może jednak powołać się Starosta Krakowski w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie wymaga bowiem podkreślenia, że – jak zaznaczono już powyżej – analiza przedłożonych akt wskazuje, że w odniesieniu do wniosku skarżącej B. M. z dnia 9 marca 2001 r. (data wpływu do organu – 12 marca 2001 r.) o ustalenie i wypłatę odszkodowania, Starosta ograniczył swoją aktywność w zasadzie wyłącznie do udzielenia jej odpowiedzi pismem z dnia 10 kwietnia 2001 r., które to pismo – ze względu na niespełnienie wymagań treściowych właściwych dla jednej z władczych form działania administracji publicznej mogących zakończyć postępowanie – nie mogło zostać uznane za załatwienie sprawy administracyjnej zainicjowanej ww. wnioskiem. Trzeba bowiem odnotować, że w treści tego pisma, skierowanego m.in. do skarżącej, Starosta odnosząc się do kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajęta pod drogę, z jednej strony nie zakwestionował przysługującego stronie prawa do takiego odszkodowania (wskazując wręcz na zasadność jego dochodzenia), a jednocześnie z drugiej strony w sposób ogólnikowy podał, że właściwą drogą do jego dochodzenia jest ścieżka postępowania sądowego. Co istotne, organ nie przywołał przy tym żadnej podstawy prawnej, która potwierdzałaby prawidłowość jego twierdzenia.

Dodatkowo pomimo wyraźnego powołania we wniosku z dnia 9 marca 2001 r. (data wpływu do organu – 12 marca 2001 r.) jako jego podstawy prawnej ustawy z dnia 13 października 1998 r., w połączeniu z okresem, w którym wniosek ten został złożony (tj. pomiędzy dniem 1 stycznia 2001 r. a dniem 31 grudnia 2005 r.), z akt sprawy, jak też z treści ww. pisma organu z dnia 10 kwietnia 2001 r., czy też z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby Starosta rozważył w ogóle możliwość prowadzenia przedmiotowego postępowania w oparciu o art. 73 ust. 4 ww. ustawy.

Ponadto z akt sprawy nie wynika także, aby po wpłynięciu (dołączeniu) do nich w dniu 22 października 2002 r. pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z dnia 15 października 2002 r. dotyczącego m.in. ustalenia charakteru wskazanej w tym piśmie drogi na terenie wsi C. (adresowanego wprawdzie do innych stron oraz dotyczącego innej działki, ale związanego ze wspólnym wnioskiem z dnia 9 marca 2001 r. i doręczonego również Staroście Krakowskiemu) Starosta podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do zrewidowania swojego dotychczasowego stanowiska, w szczególności zaś w kierunku rozważenia zasadności prowadzenia postępowania w oparciu o treść art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., na który to przepis zwrócono uwagę w treści tego pisma, a co słusznie zarzucała skarżąca w treści wniesionej w niniejszej sprawie skargi.

Warto również odnotować, że z treści pisma organu z dnia 10 kwietnia 2001 r. nie wydaje się wynikać, aby miał on wątpliwości co do zidentyfikowania żądania skarżącej B. M. w zakresie, w jakim jej wniosek z dnia 9 marca 2001 r. (data wpływu do organu – 12 marca 2001 r.) odnosił się do ustalenia i wypłaty odszkodowania (pewne wątpliwości mogą ewentualnie odnosić się do odmiennego określenia w treści wniosku (jedna) i odpowiedzi organu (dwie) działek, z którymi swoje roszczenie wiązała skarżąca B. M.), ale nawet gdyby organ posiadał takie wątpliwości, to powinien był – jak zasadnie zwróciła uwagę skarżąca – podjąć działania zmierzające do ich usunięcia (np. korzystając z kompetencji przewidzianej w art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. powinien zwrócić się do strony o sprecyzowanie zakresu i rodzaju jej żądania). Tymczasem Starosta, po skierowaniu do skarżącej B. M. pisma z dnia 10 kwietnia 2001 r., przez ponad 22 lata nie przedsięwziął żadnej czynności w sprawie i jak wynika z akt sprawy oraz lakonicznej w tym zakresie odpowiedzi na skargę, nie podjął on też żadnych czynności już po wniesieniu przez stronę zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie oraz skargi na bezczynność organu.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe rozważania w ocenie Sądu należało uznać, że w przedmiotowej sprawie Starosta Krakowski, wobec niezałatwienia w ww. zakresie wniosku skarżącej B. M. z dnia 9 marca 2001 r. (data wpływu do organu – 12 marca 2001 r.) o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość – jak wskazano w treści tego wniosku – zajętą pod drogę gminną, pozostawał w stanie bezczynności, który to stan występował nadal w chwili orzekania przez Sąd, a w związku z tym konieczne było zobowiązanie organu do załatwienia sprawy we wskazanym przez Sąd zakresie i terminie w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Rzeczą organu będzie bowiem dokonanie oceny zasadności wniosku skarżącej B. M. z dnia 9 marca 2001 r. (data wpływu do organu – 12 marca 2001 r.) o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość i w następstwie tego podjęcie odpowiednich działań zmierzających do załatwienia sprawy zainicjowanej tym wnioskiem w sposób przewidziany przepisami prawa.

Jednocześnie zdaniem Sądu, bezczynność Starosty Krakowskiego w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej B. M. z dnia 9 marca 2001 r. (data wpływu do organu – 12 marca 2001 r.) w ww. zakresie miała niewątpliwie miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.

W tym zakresie wskazać przede wszystkim należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17, LEX nr 2547323). Jednocześnie zwraca się uwagę, że chodzi w tym przypadku o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3918/18, LEX nr 2825337 wraz z powołanym tam orzecznictwem).

Podnosi się przy tym, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 182/21, LEX nr 3303018).

Mając na uwadze powyższe, nie budziło wątpliwości Sądu, że taką cechę (oczywistego, rażącego naruszenia prawa) należy w przedmiotowej sprawie przypisać bezczynności, której dopuścił się Starosta Krakowski, gdyż od ponad 22 lat od wystąpienia przez skarżącą B. M. z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie podjął on czynności zmierzających do załatwienia sprawy zainicjowanej tym wnioskiem, w szczególności nie rozważył on zasadności prowadzenia tego postępowania w oparciu o art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i to pomimo powołania się przez stronę na przepisy ww. ustawy. Wprawdzie w treści wniosku powołano "art. 75 – punkt 1, 2, 3, 4, 5" ww. ustawy, zamiast art. 73 tej ustawy, jednak okoliczność ta nie mogła usprawiedliwiać w żaden sposób bierności organu, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę, że art. 75 ww. nie posiada 5 ustępów (gdyż wydaje się, iż w tym kontekście użyto we wniosku zwrotu "punkty"), a tyle posiada natomiast art. 73 ww. ustawy, jak też i to, że wniosek ten został złożony po dniu 1 stycznia 2001 r. a przed dniem 31 grudnia 2005 r., co tym bardziej powinno skłonić organ do rozważenia podstawy prawnej prowadzonego postępowania.

Nie bez znaczenia dla takiej oceny charakteru bezczynności organu była także okoliczność, że po wpłynięciu (dołączeniu) do akt w dniu 22 października 2002 r. pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w K. z dnia 15 października 2002 r., Starosta Krakowski w dalszym ciągu nie zdecydował się na podjęcie jakichkolwiek czynności w kierunku rozpoznania wniosku skarżącej, zwłaszcza, że od określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. początku biegu terminu dla wystąpienia ze stosownym wnioskiem przez właściciela nieruchomości wyznaczonego na dzień 1 stycznia 2001 r. do dnia wpływu ww. pisma minęły niespełna 2 lata i nie można wykluczyć, że w tym czasie do organu mogły już wpływać podobne wnioski w stosunku, do których organ ten mógł prowadzić już takie postępowania, co dodatkowo powinno skłonić organ do zrewidowania dotychczas przyjętego stanowiska w sprawie.

Dlatego też zdaniem Sądu, wszystkie wskazane powyżej okoliczności, jak i sam okres bierności organu (ponad 22 lata) i brak jakiejkolwiek reakcji po wniesieniu przedmiotowej skargi (w odpowiedzi na skargę nie wskazano, aby organ podjął jakiekolwiek działania zmierzające do załatwienia sprawy) przemawiały za przyjęciem, że bezczynność organu – stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. – w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie sądów administracyjnych, suma pieniężna, ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny i prewencyjny (dyscyplinujący). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi bowiem przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego strona skarżąca doznała na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji, które to okoliczności powinny jednak zostać wyraźnie wyartykułowane i uzasadnione przez stronę skarżącą w treści wnoszonej przez nią skargi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17, LEX nr 2440285 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17, LEX nr 2521333).

Mając zatem na uwadze powyższe, uwzględniając zarazem wskazany powyżej okres bezczynności organu i jej charakter, Sąd uznał za zasadne, co do zasady w świetle treści art. 149 § 2 p.p.s.a., żądanie skarżącej B. M. o przyznanie jej sumy pieniężnej. Należy jednak zaznaczyć, że w ocenie Sądu wspomniane powyżej funkcje jakie powinno spełniać przyznanie sumy pieniężnej od organu (tj. z jednej strony kompensacyjną, a z drugiej represyjno-prewencyjną) zostaną zrealizowane przez przyznanie skarżącej B. M. kwoty 2 000 zł. W tym względzie Sąd miał na uwadze, że przyznana stronie od organu wysokość sumy pieniężnej powinna stanowić dla strony pewne zadośćuczynienie za ewentualnie poniesioną przez nią szkodę materialną i moralną związaną z brakiem aktywności organu, a przez to naruszającą uzasadniony interes strony w terminowym załatwieniu sprawy zainicjowanej jej wnioskiem. Jednocześnie jednak, Sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej przyznanej skarżącej B. M. od organu miał również na uwadze i to, że z akt sprawy wynika, że także skarżąca po otrzymaniu pisma organu z dnia 10 kwietnia 2001 r. aż do dnia wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (tj. 29 maja 2023 r.) nie wykazywała żadnej aktywności mogącej skłaniać organ do szybszego załatwienia sprawy, co wydaje się świadczyć o tym, że wcześniejsze przyznanie jej dochodzonego odszkodowania nie miało dla niej aż tak istotnego znaczenia. Dlatego też Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę uznał za zasadne przyznanie skarżącej B. M. od organu sumę pieniężną w wysokości 2 000 zł, o czym orzeczono w punkcie III sentencji wyroku.

Stosownie natomiast do art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie IV sentencji wyroku, zasądzając od Starosty Krakowskiego na rzecz skarżącej B. M. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, odpowiadającą wysokością kwocie uiszczonego wpisu.

Odnosząc się natomiast do skargi J. P. (poprzednio: K. ), to zdaniem Sądu nie mogła ona zostać uwzględniona.

W tym zakresie podkreślić przede wszystkim należy, że z akt sprawy, w szczególności zaś z wniosku z dnia 9 marca 2001 r. (data wpływu do organu – 12 marca 2001 r.) nie wynika wprost, aby ww. skarżąca była jednym z wnioskodawców. Nie została ona bowiem ujęta w przywołanym powyżej zestawieniu tabelarycznym przedstawionym na stronach 2-3 tego wniosku (zawierającym wyszczególnienie właścicieli poszczególnych wskazanych tam nieruchomości), jak również brak jest podpisu ww. skarżącej pod treścią tego wniosku. Tym samym, w oparciu o akta przedmiotowej sprawy, nie sposób było przyjąć, że skarżąca J. P. była jednym z inicjatorów postępowania prowadzonego przez Starostę Krakowskiego pod znakiem: GN.II.7222/1/2001/Bi. Jednocześnie zaś nie można było zakładać, że organ wszczął w tym zakresie przedmiotowe postępowanie z urzędu z udziałem ww. skarżącej, gdyż jak wprost wynika z treści art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. postępowanie takie może zostać wszczęte jedynie "na wniosek właściciela nieruchomości" i to złożony "w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.". Okoliczności tej nie zmienia również fakt skierowania przez organ także i do tej skarżącej pisma z dnia 10 kwietnia 2001 r.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, brak wniosku skarżącej J. P. inicjującego postępowanie przed Starostą Krakowskim w sprawie o znaku: GN.II.7222/1/2001/Bi (nie wynika to z akt sprawy), w stosunku do której zarzuca ona bezczynność organu, a jednocześnie niedopuszczalność wszczęcia i prowadzenia przez ten organ takiego postępowania z urzędu powoduje, iż na chwilę obecną w odniesieniu do tej skarżącej nie można przyjąć, aby istniała sprawa administracyjna, w ramach której mogłoby dojść do bezczynności organu.

Na marginesie wskazać jednak należy, że m.in. z odpowiedzi na skargę, jak i z akt sprawy o znaku: GN.III.683.1.7.2020.WM wynika, iż skarżąca J. P. wystąpiła wnioskiem z dnia 11 maja 2020 r. (data wpływu do organu – 15 maja 2020 r.) do Starosty Krakowskiego o wypłatę odszkodowania za ww. działkę nr [...] oraz działkę nr [...], położone w miejscowości C., gm. L., która to sprawa prowadzona jest przez organ pod znakiem: GN.III.683.1.7.2020.WM. Niemniej jednak okoliczność ta (tj. wystąpienie z ww. wnioskiem z dnia 11 maja 2020 r.), zdaniem Sądu, nie mogła mieć wpływu na ocenę bezczynności organu, zarzucaną przez skarżącą wyraźnie w sprawie prowadzonej pod znakiem: GN.II.7222/1/2001/Bi (w treści złożonej w przedmiotowej sprawie skargi wielokrotnie powoływany był bowiem ww. znak sprawy).

Niezależnie jednak od powyższego, Sąd zaznacza, że ocena ta – stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. – została dokonana na podstawie akt sprawy prowadzonej przez organ pod znakiem: GN.II.7222/1/2001/Bi, w której zarzucana była bezczynność organu. Nie można jednak wykluczyć, że organ rozpoznając wniosek drugiej skarżącej B. M. – w następstwie prowadzonego z tego wniosku postępowania – ustali, iż ww. skarżąca występując z wnioskiem z dnia 9 marca 2001 r. (data wpływu do organu – 12 marca 2001 r.) mogła także mieć wolę działania w tym postępowaniu w imieniu skarżącej J. P., co jednak na chwilę obecną nie wynika wprost z akt sprawy, a w związku z tym nie mogło być objęte przedmiotem wyrokowania w niniejszej sprawie i będzie mogło być ewentualnie przedmiotem ustaleń i oceny organu dokonanych w ramach ww. postępowania, jeśli uzna to za zasadne.

Dlatego też Sąd, orzekając na podstawie akt sprawy, nie znalazł w okolicznościach faktycznych przedmiotowego postępowania podstaw do uwzględnienia skargi J. P., z powodów wskazanych powyżej i wobec tego, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddalił jej skargę, o czym orzeczono w punkcie V sentencji wyroku.