Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 829/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.) Asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka Protokolant: st. sekr. sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. J. na akt Ministra Nauki z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie anulowania aktu powołania na członka Polskiej Komisji Akredytacyjnej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić A. J. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

A. J. (dalej: "skarżąca") pismem z 10 stycznia 2024 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na akt Ministra Nauki (dalej: "organ", "Minister") z [...] grudnia 2023 r. znak [...] w sprawie anulowania aktu powołania skarżącej na członka Polskiej Komisji Akredytacyjnej na kadencję od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 31 grudnia 2027 r.

Zaskarżonemu aktowi, skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 14 § 1a, art. 39 § 1, art. 39³ § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), a ponadto art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a.;

b) przepisów prawa materialnego, a mianowicie działanie bez jakichkolwiek podstaw prawnych.

Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu lub jego uchylenie, a także zwrot kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając skargę skarżąca wskazał, że dnia 23 listopada 2023 r. otrzymała powołanie na członka Polskiej Komisji Akredytacyjnej (dalej: "PKA") na kadencję 2024 - 2027, którego kopię przedłożyła w załączeniu. Następnie w dniu 28 grudnia 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej przesłano skan pisma z [...] grudnia 2023 r., znak [...] niezaopatrzonego we właściwy podpis elektroniczny, w którym poinformowano skarżącą o "anulowaniu aktu powołania" na członka PKA na kadencję 2024 - 2027, podpisanym przez Ministra Nauki. Zaznaczyła, że z treścią ww. pisma zapoznała się dnia 29 grudnia 2023 r.

Co do naruszenia wymogów formalnych - art. 14 § 1a k.p.a., art. 39 § 1 k.p.a., art. 39³ § 1 k.p.a. skarżąca zauważyła, że ww. pismo zostało przesłane drogą elektroniczną na adres jej poczty elektronicznej nie będącej adresem do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 285 ze zm.). Wskazała, że pismo to stanowi jedynie skan, nie zostało podpisane w żaden przewidziany przez prawo sposób. Zdaniem skarżącej, stanowi to o naruszeniu art. 14 § 1a zdanie trzecie k.p.a. Ponadto skarżąca wskazała, że pismo to nie może być zaliczone do pism, o których mowa w art. 39³ § 1 k.p.a., nie jest to bowiem pismo należące do kategorii pism wydanych przez organ administracji publicznej w postaci elektronicznej przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego.

Zdaniem skarżącej, powyższe argumenty natury formalnej świadczą bezsprzecznie o tym, iż pismo to, czy też mające wynikać z niego "anulowanie aktu powołania" nie weszło do obrotu prawnego.

Co do naruszenia prawa materialnego skarżąca zauważyła, że ww. piśmie - bez względu na to jaki charakter prawny ma to pismo tzn. czy jest to decyzja administracyjna, czy też inny akt administracyjny - nie wskazano żadnych podstaw prawnych stanowiących podstawę działania organu. Podniosła, że wskazanie takich podstaw było niemożliwe, a to z tej przyczyny że takich podstaw nie ma, gdyż obowiązujące przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 742 ze zm., dalej: "p.s.w.n.") nie przewidują działania polegającego na "anulowaniu aktu powołania".

Wskazała również, że pełnienie funkcji członka PKA jest kadencyjne. Podkreśliła, że z art. 251 ust. 3 p.s.w.n. wynika dla ministra tylko uprawnienie do powołania członka PKA, ale nie do jego odwołania, a tym bardziej do "anulowania aktu powołania". Podniosła, że gdyby takie uprawnienie było przewidziane dla organu jakim jest Minister Nauki to z pewnością znalazłoby to swój wyraz w przepisach rangi ustawowej, tak jak ma to miejsce przykładowo w art. 253 ust. 4 p.s.w.n.

Zdaniem skarżącej, jedynym przewidzianym przez prawo rozwiązaniem skutkującym zaprzestaniem przez członka PKA pełnienia funkcji jej członka jest instytucja stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Skarżąca wyjaśniła jednocześnie, że w świetle art. 252 ust. 2 p.s.w.n. należy stwierdzić, iż przesłanki wygaśnięcia mandatu zostały w nim enumeratywnie wskazane i żadna z tych przesłanek nie zaistniała wobec osoby skarżącego. Zaznaczyła, że sprawa zaś zasadnicza sprowadza się do tego, iż uprawnienie do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przysługuje Przewodniczącemu PKA, a nie Ministrowi Nauki, co oznacza, że mamy do czynienia z działaniem poza zakresem przyznanych temu organowi kompetencji.

Odnosząc się do podstawy stwierdzenia nieważności "anulowania aktu powołania" skarżąca wskazała, że oczywistym jest i nie wymaga to szerszego uzasadnienia, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., a przede wszystkim doszło do naruszenia zasady praworządności wynikającej z art. 6 k.p.a.

W związku z powyższym skarżąca uznała, że akt administracyjny "anulowania aktu powołania" nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych, a jeśli nawet przyjąć, że tak, z czym ze wskazanych wyżej przyczyn zgodzić się nie można, to z pewnością zaistniały przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie z pewnością ziściła się przesłanka działania przez Ministra Nauki z naruszeniem przepisów o właściwości, co już stanowi o nieważności tego aktu. Ponadto zdaniem skarżącej nie budzi wątpliwości, iż obowiązujące przepisy p.s.w.n. nie przewidują działania organu jakim jest Minister Nauki w postaci "anulowania aktu powołania" na członka PKA. Skarżąca stwierdziła, że powyższe nakazuje uznać, iż ww. "akt anulowania powołania" jest w pełni bezprawny i jako taki nie może pozostać w obrocie prawnym, a skarga jest w pełni zasadna.

Skarżąca wskazała ponadto, że "anulowanie aktu powołania" jest aktem administracyjnym, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że z dniem 31 grudnia 2023 r. dobiegała końca kadencja PKA powołanej na lata 2020-2023, co wymagało podjęcia przez resort czynności związanych z koniecznością wyłonienia członków PKA na nową kadencję na lata 2024-2027. Przytoczył jednocześnie art. 251 ust 2, ust. 3 i ust. 4 p.s.w.n. i wskazał, że w dniu 22 czerwca 2023 r. na stronie internetowej ówczesnego Ministerstwa Edukacji i Nauki, zamieszczony został komunikat w sprawie rozpoczęcia naboru kandydatów na członków Polskiej Komisji Akredytacyjnej na kadencję 2024-2027 z możliwością zgłaszania kandydatów do dnia 31 lipca 2023 r.

Do Ministerstwa Edukacji i Nauki wpłynęło 551 zgłoszeń (jeden kandydat mógł być zgłoszony przez więcej niż jeden podmiot), co przełożyło się na liczbę 446 kandydatur na członków PKA zgłoszonych przez uprawnione podmioty do dnia 31 lipca 2023 r. (termin wyznaczony przez Ministerstwo Edukacji i Nauki), w tym także kandydaturę skarżącej dr hab. A. J. zgłoszonej przez [...].

W dniu 24 listopada 2023 r. do kandydatów wybranych przez Ministra Edukacji i Nauki spośród zgłoszonych osób, w tym do skarżącej, przekazane zostały pocztą elektroniczną skany pisma Ministra Edukacji i Nauki z dnia 23 listopada 2023 r. informującego o powołaniu w skład PKA. W dniu 24 listopada 2023 r. do kandydatów wybranych przez Ministra Edukacji i Nauki spośród zgłoszonych osób, w tym do skarżącej, przekazane zostały pocztą elektroniczną skany pisma Ministra Edukacji i Nauki z 23 listopada 2023 r. informującego o powołaniu w skład PKA.

W dniu 28 grudnia 2023 r. Minister podjął decyzję o anulowaniu aktów powołań z 23 listopada 2023 r. oraz powołaniu ostatecznego składu PKA na kadencję 2024-2027.

Organ zaznaczył, że jednocześnie wszystkie osoby poinformowane o wybraniu do składu PKA w korespondencji mailowej z 24 listopada 2023 r., w tym skarżąca, zostały poinformowane w dniu 28 grudnia 2023 r. za pomocą poczty elektronicznej o anulowaniu przez Ministra uprzednich aktów powołania z 23 listopada 2023 r.

Minister wskazał również, że wiadomość ta opatrzona została żądaniem automatycznego potwierdzenia dostarczenia oraz żądaniem potwierdzenia przeczytania i zawierała załącznik w postaci skanu pisma Ministra z [...] grudnia 2023 r. znak [...] w sprawie anulowania aktu powołania na członka PKA w kadencji 2024-2027.

Minister wskazał, że w dniu 6 stycznia 2024 r. do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego wpłynęła korespondencja mailowa skarżącej wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego Ministra Nauki "anulowanie aktu powołania" z dnia 28 grudnia 2023 r. Sprawa jest obecnie procedowana w Ministerstwie.

Niezależnie od tego, w dniu 15 stycznia 2024 r. do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego wpłynęła skarga skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na akt administracyjny Ministra Nauki "anulowanie aktu powołania" z dnia [...] grudnia 2023 r" znak [...].

Następnie Minister wyjaśnił, że członków PKA powołuje minister na podstawie art. 251 ust. 3 p.s.w. Powołanie następuje w drodze aktu indywidualnego ministra, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Wskazał, że akt ten nie jest decyzją administracyjną, a zatem w sprawie nie przysługują przewidziane w k.p.a. środki prawne w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też stwierdzenia nieważności decyzji. Organ przytoczył uzasadnienie wyroku NSA z 8 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 2492/21, w którym Sąd ten wypowiedział się na temat aktu odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury. Ponadto wskazał, że akt powołania na członka PKA, jak i jego odwołanie nie podlegają reżimowi k.p.a., która to ustawa w art. 1, 2 i 2a k.p.a. wskazuje, jakie sprawy normuje. W związku z powyższym organ, nie zgodził się ze skarżącą, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a. Zarzuty te uznał za bezzasadne.

Podkreślił jednocześnie, że pismo Ministra Edukacji i Nauki z 23 listopada 2023 r. informujące skarżącą o powołaniu w skład PKA, którego skan został przesłany pocztą elektroniczną, zawiera brak formalny przesądzający o wadliwości tego aktu, w szczególności nie został on opatrzony podpisem Ministra, a jedynie pieczęcią z odwzorowanym podpisem (tzw. faksymile).

W związku z powyższym Minister uznał, że powołanie do pełnienia funkcji członka PKA dokonane poprzez wysłanie pocztą elektroniczną skanu niepodpisanego aktu powołania jest wadliwe i nie wywołało skutków prawnych. Zdaniem organu, nie doszło więc do skutecznego powołania skarżącego na członka PKA.

Odnosząc się do naruszenia przepisów prawa materialnego Minister wskazał, że art. 251 ust. 3 i ust. 4 p.s.w.n. nie uprawniają kandydata na członka PKA do żądania od Ministra wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie powołania bądź odmowy powołania na członka PKA.

Zauważył również, że nawet gdyby powołanie z 23 listopada 2023 r nie zawierało kwalifikowanej wady w postaci braku podpisu pod nominacją, to na podstawie obowiązującego stanu prawnego wyrażonego brzmieniem art. 251 ust. 3 p.s.w.n. minister jest uprawniony do decydowania w kwestii powołania członków PKA, w tym do uchylenia aktu powołania w każdym czasie przed objęciem mandatu przez wcześniej nominowana osobę. Jest to wyłączne i autonomiczne uprawnienie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki.

Dalej organ wyjaśnił, że stosownie do art. 252 ust. 1 p.s.w.n. kadencja PKA trwa 4 lata i rozpoczyna się w dniu 1 stycznia (w przypadku PKA VII kadencji - w dniu 1 stycznia 2024 r.), zatem do czasu objęcia mandatów przez członków PKA, tj. do dnia 1 stycznia istnieje możliwość zmiany stanowiska ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki w sprawie składu PKA.

Odnosząc się do podniesionej przez skarżącą instytucji stwierdzenia wygaśnięcia mandatu członka PKA Minister zwrócił uwagę, że przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, o których mowa w art. 252 ust. 2 p.s.w.n., mają zastosowanie wyłącznie do osoby, która objęła mandat, nie zaś do osoby nominowanej na członka PKA przed objęciem mandatu, co mogło nastąpić na podstawie skutecznego powołania dopiero po rozpoczęciu kadencji PKA w dniu 1 stycznia 2024 r. Zgodnie z powyższym anulowanie w dniu 28 grudnia 2023 r. wcześniejszej nominacji na członka PKA nie podlega ocenie w kontekście art. 252 ust. 2 p.s.w.n.

Zdaniem Ministra, z przyczyn opisanych powyżej, oddalenie skargi jest zasadne.

3. Pismem procesowym z 11 kwietnia 2024 r. organ podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację oraz wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Wyjaśnić należy, że przed merytoryczną oceną wniesionej skargi, obowiązkiem Sądu jest ustalenie, czy akt lub czynność podlegający zaskarżeniu dotyczy kognicji sądu administracyjnego.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten ma charakter normy o charakterze ustrojowym i wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a).

Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż skarżąca wskazuje, że "anulowanie aktu powołania" jest właśnie aktem administracyjnym, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a zatem kognicja Sądu w tym zakresie jest zasadna. W ocenie Sądu, stanowisko powyższe uznać należy za błędne z następujących powodów.

Sąd w tym zakresie w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia tut. Sądu w sprawie o sygn. akt 831/24 i uznaje je za własne tym bardziej, że ma ono zastosowanie w identycznym stanie faktycznym.

Po pierwsze - zgodnie z art. 251 ust. 2 i ust. 3 p.s.w.n. w skład PKA wchodzi: a) nie więcej niż 100 członków, b) przewodniczący Parlamentu Studentów Rzeczypospolitej Polskiej - a członków PKA powołuje minister (powtórzenie tej regulacji zawiera Statut PKA w § 2 ust. 2 – por. załącznik do uchwały nr 4/2018 PKA 13 grudnia 2018 r.). W ocenie Sądu, powołanie na członka PKA następuje w drodze aktu indywidualnego ministra do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Niewątpliwie akt ten nie jest decyzją administracyjną czy postanowieniem ani też innym aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustawa p.s.w.n. określa jedynie skład PKA (art. 251), kadencję PKA i okoliczności powodujące stwierdzenie wygaśnięcia mandatu członka PKA (art. 252), organy PKA (art. 253), zespoły wchodzące w skład PKA (art. 254), zadania Przewodniczącego PKA i zasady udziału ekspertów w pracach PKA (art. 255), statut PKA (art. 256), zasady funkcjonowania Biura PKA (art. 257) oraz zadania PKA (art. 258). Dodatkowo p.s.w.n. wskazuje, że jakość kształcenia na studiach podlega ewaluacji przeprowadzanej przez PKA (art. 24) oraz określa inne szczegółowe zadania i kompetencje PKA oraz jej członków. Ze statutu PKA wynika, że jest to instytucja działającą niezależnie na rzecz doskonalenia jakości kształcenia w szkolnictwie wyższym, zgodnie z przepisami ustawy (§1 ust. 1 Statutu PKA). Podkreślić można, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że już sam charakter uchwał podejmowanych przez PKA zarówno w przedmiocie oceny jakości kształcenia, jak i w sprawie przyznania uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia przesądza, że one nie mogą być uznane za akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Warszawie z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2671/19). Jedynie w przypadku wyłączenia pracownika (art. 24 k.p.a.) - art. 245 ust. 3 p.s.w.n. stanowi, że: "(...) do członków PKA oraz ekspertów stosuje się odpowiednio przepisy art. 24 Kpa. Wyłączenia eksperta dokonuje przewodniczący PKA". Zatem w odniesieniu zarówno do aktów "powołania" członków PKA, jak i "anulowania aktu powołania" k.p.a. nie znajdzie zastosowania, tym bardziej że w k.p.a. nie można odnaleźć takiej formy prawnej jak "anulowanie aktu powołania".

Po drugie – zupełnie inną formą prawną niż "anulowani aktu powołania" są przewidziane w art. 252 ust. 2 p.s.w.n. zasady dotyczące "wygaśnięcia mandatu członka PKA". Zgodnie z tym przepisem Przewodniczący PKA stwierdza wygaśnięcie mandatu członka PKA w przypadku: 1) śmierci; 2) złożenia rezygnacji; 3) niezłożenia oświadczenia lustracyjnego albo informacji lustracyjnej; 4) niespełniania choćby jednego z wymagań określonych w art. 251 ust. 5 i 6; 5) nieuczestniczenia w pracach PKA przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. W przypadku wygaśnięcia mandatu członka PKA minister może powołać nowego członka, który pełni funkcję do końca kadencji (art. 252 ust. 3 p.s.w.n.), ale – ze względu na sformułowanie w przepisie zwrotu "może" – nie jest do tego zobligowany. Przepisy te mają charakter analogiczny do art. 234 ust. 1 i 2 p.s.w.n. dotyczącego kadencji i członkostwa w Radzie Doskonałości Naukowej. W ocenie Sądu, nie można zatem porównywać przepisów powszechnie obowiązujących, gdzie ustawodawca w sposób wyraźny przewidział zasady i przyczyny "wygaśnięcia" mandatu członka PKA od nieregulowanego w żadnym aspekcie w p.s.w.n. "anulowania aktu powołania". Stosowanie porównania skutków prawnych w tym kontekście jest niezasadne.

Po trzecie – nie ulega wątpliwości to, że zarówno powołanie członków PKA jak i możliwość "anulowania aktu powołania" stanowią o funkcji kreacyjnej Ministra. Funkcja kreacyjna Ministra w tym przypadku polega na powoływaniu różnych organów przewidzianych w ustawie p.s.w.n. oraz osób wchodzących w ich skład. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2022 r. poz. 1188) Minister kieruje, nadzoruje i kontroluje działalność podporządkowanych organów, urzędów i jednostek a w szczególności w tym zakresie: 1) tworzy i likwiduje jednostki organizacyjne, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej; 2) powołuje i odwołuje kierowników jednostek organizacyjnych, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Skoro zatem Minister ma taką możliwość kreacyjną i nie stosuje się w tym przypadku przepisów k.p.a. - to zarówno powołanie członków PKA jak i możliwość "anulowania aktu powołania" wchodzą w zakres swobodnej funkcji kreacyjnej Ministra. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że akty wewnętrzne regulują tzw. "ius interna administracji" i mogą dotyczyć w szczególności struktury organizacyjnej, zasad działania, procedury decyzyjnej, sposobu obsady stanowisk w organach administracji publicznej itp." (M. Śliwa-Wajda [w:] Prawo administracyjne, red. J. Jagielski, M. Wierzbowski, Warszawa 2019, s. 75). Przypomnieć również trzeba, że w niniejszej sprawie dnia 22 czerwca 2023 r. na stronie internetowej ówczesnego Ministerstwa Edukacji i Nauki zamieszczony został komunikat w sprawie rozpoczęcia naboru kandydatów na członków PKA na kadencję 2024-2027 z możliwością zgłaszania kandydatów do dnia 31 lipca 2023 r. Do Ministerstwa Edukacji i Nauki wpłynęło 551 zgłoszeń (jeden kandydat mógł być zgłoszony przez więcej niż jeden podmiot), co przełożyło się na liczbę 446 kandydatur na członków PKA zgłoszonych przez uprawnione podmioty do dnia 31 lipca 2023 r. Minister wykonując swoje kompetencje kreacyjne wskazane w art. 251 p.s.w.n. wybrał odpowiednią ilość członków PKA (tj. zgodnie z ustawą – nie więcej niż 100 członków). Podkreślić również można to, że "anulowanie aktów powołania" nie nastąpiło w odniesieniu do wszystkich osób powołanych na podstawie art. 251 ust. 3 p.s.w.n. ale jedynie w odniesieniu do 26 osób (por.https://www.gov.pl/web/nauka/zmiany-w-skladzie-polskiej-komisji-akredytacyjnej-2024-2027).

Po czwarte – w orzecznictwie przykładowo wskazuje się, że akt nadzoru, podejmowany przez ministra w stosunku do organów uczelni, stanowi rozstrzygnięcie z zakresu nadzoru prawnego i nie jest decyzją administracyjną, wydawaną na zasadach określonych w przepisach k.p.a. Zatem pismo Ministra informujące skarżącą o sposobie załatwienia jej skargi, dotyczącej komunikatu Rektora stwierdzającego wygaśnięcie członkostwa skarżącej w Radzie Uczelni, nie stanowi decyzji administracyjnej, ani rozstrzygnięcia, na które służy skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Warszawie z 30 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 81/22). Podobnie można wskazać, że np. pismo w przedmiocie odmowy przyjęcia do szkoły nie jest decyzją administracyjną, ani żadnym aktem wymienionym w art. 3 § 2, § 2a czy § 3 p.p.s.a. Jest jedynie skierowanym do skarżących pismem informacyjnym. Skarga na pismo informacyjne jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu (por. postanowienie WSA w Warszawie z 12 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2225/20). Z kolei przykładowo czynność powołania na stanowisko prezesa SKO nie podlega kognicji sądu administracyjnego, bowiem nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 23 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2684/15, postanowienie WSA w Warszawie z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 70/15). W tym postępowaniu wewnętrznym Prezes Rady Ministrów nie jest związany żadnymi kryteriami i dowolnie decyduje, której z dwóch przedstawionych osób przez zgromadzenie ogólne, będącymi członkami etatowymi SKO, powierzy funkcję Prezesa SKO. W jednym z orzeczeń Sąd zasadnie przyjął, że: "(...) przepisy Prawa lotniczego nie zawierają podstawy do wydania decyzji administracyjnej w sprawie powołania na członka komisji egzaminacyjnej oraz przedłużenia uprawnień egzaminatora (...). Brak jest również jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Powołanie członków komisji egzaminacyjnej (i ich "utrzymanie" poprzez przedłużenie uprawnień) nie jest sprawą administracyjną w znaczeniu przyjętym w art. 1 pkt 1 k.p.a. (por. postanowienie WSA w Warszawie z 12 listopada 2009 r., sygn. akt VI SAB/Wa 49/09; postanowienie WSA w Warszawie z 22 listopada 2018 r., sygn. akt VI SAB/Wa 50/18). Powołanie członków komisji egzaminacyjnej należy zaliczyć do zadań i kompetencji Prezesa Urzędu. Wskazane przykłady z orzecznictwa sądowego pokazują, że nie każde "rozstrzygnięcie", "powołanie", "utrzymanie" lub właśnie "anulowanie powołania" - nawet negatywne w skutkach dla danego adresata - może mieć postać aktu administracyjnego, który mieści się w kognicji sądów administracyjnych. Mogą to być działania funkcjonujące w ramach ius interna administracji i wynikać ze swobody możliwości kreacyjnych danego organu. Nie oznacza to jednak automatycznie, że są to działania mające charakter aktów administracyjnych, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

2. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Taka też sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Kontrolowany akt "anulowania aktu powołania" jest przejawem funkcji kreacyjnej Ministra, nie ma charakteru decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2, § 2a czy § 3 p.p.s.a. Nie stosuje się w tym zakresie przepisów regulowanych w k.p.a. a to też oznacza, że niniejsza sprawa nie mieści się w katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne. W takiej sytuacji skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Stwierdzenie powyższego oznacza, skarga w niniejszej sprawie, jako dotycząca czynności nieobjętej zakresem właściwości sądów administracyjnych podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia.

3. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł orzeczono stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).