Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3040/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1-2, art. 17 ust. 9, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1406/19 w sprawie ze skargi R. G. na uchwałę [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lutego 2020 r. sygn akt II SA/Kr 1406/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. G. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, zwanej dalej: u.p.z.p.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W ocenie Sądu I instancji skarżący wykazał legitymację do wniesienia skargi, ocenianą z perspektywy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, zwanej dalej: u.s.g.). Jest on współwłaścielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], zlokalizowanej na terenie oznaczonym w kwestionowanym planie miejscowym "[...]" jako [...] - parki i zieleńce.

Sąd I instancji mając na uwadze treść art. 101 ust. 2 u.s.g. zaznaczył, że skarga na uchwałę jest niedopuszczalna, jeśli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Przepis ten ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowej, w wyniku której zapadły następujące prawomocne wyroki:

- wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10;

- wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 474/11, z wyrokiem NSA z dnia19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 509/12;

- wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1440/10, z wyrokiem NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 510/12;

- wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1438/10, z wyrokiem NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 302/12,

- wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 38/11, z wyrokiem NSA z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt: II OSK 618/12,

- wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1273/14, z wyrokiem NSA z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt: II OSK 1322/15;

- wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 146/15, z wyrokiem NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt: II OSK 1608/15.

Konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na tę samą uchwałę, która została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później dokonaną kontrolą zaskarżonego aktu pod względem zgodności prawem w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów, tj. przesłankami z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Ograniczając ocenę legalności uchwały do działki nr [...] obr. [...], której współwłaścicielem jest skarżący, Sąd stwierdził, że analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały, a także jej samej prowadzi do konkluzji o braku istotnych naruszeń zasad i trybu procedury planistycznej mogących mieć wpływ na interes prawny skarżącego. Odnosząc się w szczególności do zarzutu dotyczącego "całościowego" głosowania nad uwagami wniesionymi do projektu planu, Sąd podkreślił, że sposób podjęcia tego rozstrzygnięcia został już w sposób wiążący oceniony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10, w którym to wyroku Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia prawa. Sąd wskazał ponadto, że nie stanowi istotnego naruszenia prawa sytuacja, w której pod głosowanie rady gminy poddaje się rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag w całości, a nie głosuje indywidualnie nad każdą ze zgłoszonych uwag.

Niezasadny był też w ocenie Sądu I instancji zarzut pominięcia w głosowaniu Rady Miasta [...] uwag zgłoszonych odnośnie do działki nr [...] obr. [...], a nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta [...]. Załącznik nr 3 do przedmiotowej uchwały, zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag do planu, obejmuje bowiem uwagi zgłoszone w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] (por. pkt XV Uwaga Nr 18, s. 11 Załącznika). Zawiera on również uzasadnienie stanowiska o nieuwzględnieniu uwag, opierające się na braku zgodności wnioskowanego przeznaczenia ze Studium. Wyjaśnienie stanowiska organu tam zawarte jest wystarczająco jasne i konkretne.

Przesądzona została już w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Kr 1073/10 kwestia prawidłowości granic uchwalonego miejscowego planu. Wobec tego niezasadny był w ocenie Sądu I instancji zarzut dotyczący objęcia działki skarżącego miejscowym planem, a w istocie braku wyłączenia działki nr [...] z granic miejscowego planu w toku procedury planistycznej. Skoro działka skarżącego leży w granicach wyznaczonych uchwałą o przystąpieniu do sporządzania miejscowego, nie zachodziło żadne ustawowe wyłączenie w odniesieniu do możliwości objęcia tego terenu miejscowym planem, nie można czynić radzie gminy zarzutu, że jakąś nieruchomość objęła ustaleniami miejscowego planu. Tym bardziej jest to zarzut nieuzasadniony w sytuacji, gdy celem uchwalenia planu było powstrzymanie zabudowy na terenach, które w Studium określono jako tereny nie przeznaczone pod zabudowę.

Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które skarżący wiązał z istotnym i niekoniecznym, z punktu widzenia interesu społecznego, ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości przez właścicieli, w tym z zakazem wznoszenia budynków. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasady proporcjonalności, jak też naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p, poprzez nadużycie władztwa planistycznego, a tym samym naruszenia art. 4 ust. 1 tej u.p.z.p.

Stanowisko skarżącego, który chciałby przeznaczenia nieruchomości na cele budowy urządzeń infrastruktury turystyczno - sportowej, rozbieżne jest z treścią wniosków i uwag składanych w procedurze planistycznej. Postulaty te dotyczyły bowiem zabudowy jednorodzinnej, usługowej, hotelowej, pensjonatowej, luksusowej karczmy regionalnej, nie zaś budowy infrastruktury postulowanej przez skarżącego. Sąd I instancji wskazał, że prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, jednak nie daje właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonując na tej płaszczyźnie oceny zaskarżonych postanowień planu, nie można zaaprobować stanowiska skarżącego, że w przedmiotowym wypadku organ nadużył władztwa planistycznego. Kwestionowane ustalenia planu zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidualnego i publicznego. Nie naruszają też zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa, ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności.

Szczególne znaczenie w sprawie ma kwestia zgodności ustaleń planu z obowiązującym w czasie uchwalania planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], podjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., zmienionym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2010 r. Stosownie do § 38 ust. 1 miejscowego planu wyznaczono w nim tereny zieleni przeznaczone pod parki i zieleńce, oznaczone symbolami ZPp.1 - ZPp.7. W ust. 2 ustalono zasady i warunki zagospodarowania wyznaczonych terenów, obejmujące: 1) dopuszczenia: a) lokalizacji: ciągów pieszych urządzonych, placów zabaw, terenowych urządzeń sportowych, b) budowy i przebudowy urządzeń i sieci infrastruktury technicznej; w przypadku budowy nowych sieci wymagany ich podziemny przebieg; 2) nakaz: wszystkie podejmowane przedsięwzięcia muszą uwzględniać ustalenia zawarte w Rozdziale I i II; 3) zakaz: lokalizacji zabudowy, za wyjątkiem obiektów dopuszczonych w pkt. 1). W Studium zaś teren ten włączony został w system zieleni i parków rzecznych, obejmujący: ZO - tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), ZP tereny zieleni publicznej, korytarze podstawowego układu drogowo-ulicznego. Tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) znajdują się poza granicą terenów w przeznaczonych do zabudowy. W konsekwencji obowiązywały na tym terenie warunki i standardy wykorzystania terenu obejmujące: całkowite wykluczenie prawa zabudowy, jak też budowę ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem ochrony walorów krajobrazowych terenów (kablowanie linii). Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenia dotyczące obszaru ZPp.5 nie naruszają przeznaczenia określonego w Studium. Wobec takiego zdeterminowania przez Studium, ustalenia planu nie mają znamion dowolności. Znaczenie ma również kontynuacja takiego sposobu zagospodarowania terenu, zapoczątkowanego ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonego uchwałą z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), który obowiązywał do dnia 1 stycznia 2003 r., a kontynuowanego w Studium uchwalonym w 2014 r. Oczywiście, nowe Studium nie jest punktem odniesienia do badania legalności zaskarżonego miejscowego planu, a stanowi jedynie argument o spójnej wizji planistycznej w odniesieniu do tego obszaru.

W skardze kasacyjnej R. G. zarzucił ww. wyrokowi naruszenie:

- art. 101 ust. 2 u.s.g. poprzez uznanie, iż kwestie dotyczące granic planu zagospodarowania przestrzennego zostały już definitywnie rozstrzygnięte i nie mogą być podnoszone w postępowaniu dotyczącym działki nr [...], której współwłaścicielem jest skarżący, w sytuacji, gdy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/10, nie dotyczył przedmiotowej działki i nie odnosił się merytorycznie do zarzutu związanego z niezasadnością przyłączenie do planu działek nie stanowiących w żadnej mierze zwartego kompleksu [...], a miał charakter stwierdzenia ogólnego. Tym samym niezasadnie pominięto merytoryczne argumenty objęcia działki skarżącego planem, wobec którego argumenty ochrony przyrody - aktualne do terenów [...] w żadnej mierze nie przynależały;

- art. 140 k.c. i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez istotne i niekonieczne z punktu widzenia interesu społecznego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez właścicieli, zakaz wznoszenia jakichkolwiek budynków i urządzeń co spowodowało w konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności przy planowaniu w sytuacji, gdy przy poszanowaniu zasad ochrony celów o charakterze społecznym można było osiągnąć również odpowiednią ochronę praw podmiotowych właściciela indywidualnego, np. poprzez umożliwienie zagospodarowania nieruchomości w kierunku budowy urządzeń sportowych i towarzyszącej infrastruktury sportowej;

- art. 17 pkt. 9 u.p.z.p. poprzez wadliwe przeprowadzenie procedury planowania przestrzennego i pominięcie w głosowaniu Rady Miasta [...] uwag zgłoszonych w stosunku do działki nr [...] położonej w [...] obręb ewidencyjny nr [...] przez właścicieli działki;

- art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego, to jest nieuzasadnione względami interesu publicznego dowolne ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez właścicieli działki nr [...] i faktyczne i zajęcie nieruchomości skarżącej na publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej, nie znajdujące podstawy w obowiązującym prawie co stanowi również naruszenie art. 4 ust. 1 u.p.z.p.;

- art. 141 p.p.s.a poprzez brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów merytorycznych związanych z brakiem podstaw faktycznych objęciem ochroną przyrodniczą terenów nie związanych z ekosystemem [...] i nie związanych z tym terenem, a nadto nieodniesienie się do argumentów związanych z możliwością przeznaczenia nieruchomości na inne zgodne ze studium cele, które pozwalały na inwestycje na nieruchomości, choć w mniejszym zakresie, niż wnioskowany;

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera argumentacji wskazującej na odniesienie się do przedstawionej merytorycznej argumentacji skarżącego dotyczącej granic planu. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 roku sygn. akt II SA/Kr 1073/10 nie rozstrzygał kwestii przynależności do planu zagospodarowania przestrzennego działki [...] a jedynie kwestię granic rozstrzygał ogólnie. Kwestia ta jest o tyle istotna, iż działka skarżącego znajduje się w szczególnej sytuacji wobec większości nieruchomości objętych planem. Jest to działka całkowicie niezależna od kompleksu nieruchomości sąsiadujących z obszarem [...], nie jest z tym kompleksem związana, ani nie odpowiada uwarunkowaniom przyrodniczym, jakie stały się uzasadnieniem dla tworzenia terenów zielonych. W realizowanej procedurze planistycznej właściciele nieruchomości składającej się z działki [...] nie otrzymali rzetelnej informacji, dlaczego ich działka leży w granicach planu "[...]" i pomimo, iż stanowi specyficzny wypust niezwiązany z jądrem [...] została do niego przyłączona. Właściciele nieruchomości powinni się dowiedzieć, jakie to typowe dla granic [...] specyficzne uwarunkowania przyrodnicze powodują, iż ich działka znajdująca się wśród domów jednorodzinnych i hurtowni oraz campingów jest na tyle przyrodniczo istotna, iż ma stanowić zieleń zorganizowaną, bez możliwości jakiejkolwiek zabudowy i zagospodarowania. Nie jest uzasadniony argument Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż sprawa ta została już rozstrzygnięta, bo dotychczasowe rozstrzygnięcia dotyczyły działek graniczących z [...] i działkami kompleksu przyrodniczego. Działka skarżącego do kompleksu tego nie należy, co jasno wynika z jej położenia.

Niezasadne jest stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż obecne stanowisko skarżącego jest rozbieżne z treścią wniosków składanych w postępowaniu planistycznym. Właściciele składali wnioski, które zmierzały do możliwości wykorzystania nieruchomości na cele, jakie mogą im przynieść określone możliwości inwestycyjne. Celem właścicieli było bowiem wykorzystanie inwestycyjne działki, czy to poprzez możliwość zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych na tym terenie, czy to poprzez możliwość ich zabudowy usługowej. Skoro właściciele składają różne wniosku zmierzające do umożliwienia im wykorzystywania swojej własności w jakikolwiek sposób inwestycyjny, tzn. taki, który daje możliwość korzystania z nieruchomości dla indywidualnych ich celów to, nie można przyjmować, iż jeśli wnioski nie pokrywają się z celami gminy to ich prawo własności należy ograniczyć do zera. Niesłuszny i społecznie nieuzasadniony, a nadto niesprawiedliwy jest zarzut, iż w ograniczeniu prawa własności działki nr [...] nie naruszono prawa własności, będących prawem konstytucyjnym. Nieuzasadniony jest również zarzut, iż nie przekroczono władztwa planistycznego. Prawo własności zostało ograniczone i to w znaczącym stopniu. Umożliwiono bowiem możliwość zabudowy nieruchomości oraz uniemożliwiono uzyskiwanie z tej nieruchomości jakichkolwiek korzyści. Ograniczenie własności w przygotowaniu planu zagospodarowania przestrzennego należy traktować jako wyjątek i stosować powszechnie akceptowaną prawną zasadę ultima ratio. Oznacza to, iż prawo własności należy ograniczać tylko, jeśli jest to społecznie konieczne. Nie można uznać za uzasadnione działanie gminy w zakresie władztwa planistycznego, jeżeli w sytuacji gdy właściciel składa wniosek o uwzględnienie jego nieruchomości jako inwestycyjnej w rożnym zakresie a gmina nie uwzględniając wniosku zakazuje mu de facto prawa do zabudowy nieruchomości w ogóle.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie każda ze zgłoszonych uwag powinna być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. W toku takiego indywidualnego rozpatrywania skarg wnioskodawca może przedstawić swoje racje, może poza tym odnieść się ad hoc do stanowiska przedstawiciela prezydenta, może też wyjaśnić treść swojego wniosku lub go sprecyzować.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekła się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów merytorycznych związanych z brakiem podstaw faktycznych objęciem ochroną przyrodniczą terenów nie związanych z ekosystemem [...] i nie związanych z tym terenem, a nadto nie odniesienie się do argumentów związanych z możliwością przeznaczenia nieruchomości na inne zgodne ze studium cele, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że wskazany w ramach tej podstawy kasacyjnej przepis reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z jego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor stara się natomiast zakwestionować dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zasadności objęcia będącej własnością skarżącego kasacyjnie nieruchomości. Do okoliczności tej odniósł się Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Odmienna ocena merytorycznych przesłanek jakimi kierował się organ planistyczny nie może natomiast stanowić naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 101 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, art. 101 ust. 1 us.g., przewidującego możliwość zaskarżenia uchwał lub zarządzeń organów gminy do sądu, nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Dla dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest więc ustalenie zakresu związania Sądu obecnie rozpoznającego sprawę wcześniejszym wyrokiem dotyczącym tej samej uchwały. Powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, które nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (wyroki NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r. II OSK 212/19; z dnia 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07; postanowienia NSA z dnia 29 maja 2009 r. II OSK 737/09 oraz z dnia 24 lutego 2009 r. II OSK 181/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pełni uzasadnionym było zatem stanowisko Sądu I instancji, który zastosował się do wskazanych wyżej zasad, badając sprawę w granicach określonych indywidualnym interesem skarżącego i uznając, iż jest związany wcześniejszymi prawomocnymi wyrokami w zakresie ocen odnoszących się do praw i obowiązków ogółu adresatów planu, w tym również w zakresie naruszenia procedury określonej w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p. Dlatego też kwestia sposobu głosowania na uwagami wniesionymi do projektu planu oraz prawidłowości granic uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogły być przedmiotem ponownej oceny Sądu I instancji w sprawie ze skargi R. G.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 140 k.c. i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a także art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. W ramach tych zarzutów skarżący kasacyjnie stara się wykazać, iż Rada Miasta naruszyła prawo własności nieruchomości, przekraczając władztwo planistyczne przeznaczając działkę nr [...] na publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wskazać trzeba, że art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. regulują zadanie publiczne obejmujące kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy wskazując, aby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowały wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Powyższe przepisy regulują ww. zadanie publiczne na zasadzie tzw. "władztwa" wyznaczając jedynie ramowy zakres regulacji (kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w drodze planu miejscowego) i pozostawiając znaczny zakres swobody organom planistycznym gminy. Niewątpliwie art. 6 ust. 1 u.p.z.p. pozwala organom planistycznym uchwalającym plany miejscowe na ograniczenie prawa własności, jednakże ograniczenie to nie może być dowolne i nieuzasadnione. W ramach kształtowania polityki przestrzennej ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Przekroczenie bowiem przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Ustalając przeznaczenie nieruchomości skarżącego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Rada Miasta związana była postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], podjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., zmienionym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2010 r. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Trafnie zauważył Sąd I instancji, iż przedmiotowa nieruchomość została włączona w system zieleni i parków rzecznych, obejmujący: ZO - tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), ZP tereny zieleni publicznej, korytarze podstawowego układu drogowo-ulicznego. Tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) znajdują się poza granicą terenów w przeznaczonych do zabudowy. W konsekwencji obowiązywały na tym terenie warunki i standardy wykorzystania terenu obejmujące: całkowite wykluczenie prawa zabudowy, jak też budowę ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem ochrony walorów krajobrazowych terenów (kablowanie linii). Nieruchomość skarżącego kasacyjnie położona jest z obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem ZPp.5 - parki i zieleńce, których szczegółowy sposób zagospodarowania określono w § 38 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Mając zatem na uwadze, iż Rada Miasta w toku prac planistycznych związana była wskazanymi powyżej ustaleniami Studium, Sąd I instancji zasadnie ocenił, że organ planistyczny nie przekroczył granic władztwa planistycznego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.