Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 680/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: wymierzono grzywnę
stwierdzono że bezczynność miała miejsce z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2015 r. sprawy ze skargi P. N. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 212/12 I. wymierza "T" S. A. w K. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; II. stwierdza, że bezczynność "T" S. A. w K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od "T" S. A. w K. na rzecz skarżącego P. N. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. N. domagał się stwierdzenia, iż "T" SA w K. pozostaje w bezczynności polegającej na niewykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie z dnia 28.01.2013 r. (sygn. akt II SAB/Kr 212/12) w zakresie pkt I zobowiązującego "T" S.A. w K. do załatwienia wniosku P. N. z dnia 21.08.2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie skarżący wniósł o wymierzenie wyżej wymienionej Spółce grzywny w związku z niewykonaniem wskazanego wyroku.

W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 21.11.2012 r. wystąpił do "T" SA w K. o udostępnienie określonej informacji publicznej. Wobec jej nieuzyskania wniósł skargę do WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 28.01.2013 r. zobowiązał "T" S.A. w K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 21.11.2013 r.

Pismem z dnia 25.11.2013 r. skarżący zwrócił się do Spółki o wykonanie obowiązku wynikającego z powołanego wyroku.

2.

W odpowiedzi na skargę, "T" S.A. w K. zaprzeczyła, że wyrok został niewykonany z przyczyn leżących po jej stronie. Spółka podkreśliła, że zwróciła się do skarżącego pismem z dnia 10 grudnia 2013r. z wnioskiem o doprecyzowanie żądania udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie wskazała na fakt, że bez takiego sprecyzowania nie jest możliwe zweryfikowanie, czy dysponuje stosowną informacją publiczną. Zdaniem Spółki, w przedmiotowej sprawie skarżący winien precyzyjnie określić jakie dokumenty są objęte treścią wniosku ponieważ w przypadku inwestycji takich jak budowa linii energetycznych dokumenty zawierające stanowiska organów administracji wydawane są dla całej inwestycji obejmującej nieraz kilkaset działek, a nie dla pojedynczej działki. Na przestrzeni lat zmieniało się oznaczenie poszczególnych działek, jak również ich właściciele. Spółka nie dysponuje niektórymi informacjami i nie ma możliwości ich pozyskania z uwagi na uregulowania dotyczące ochrony danych osobowych. Z kolei takimi danymi może dysponować skarżący i dlatego też rozpatrzenie wniosku nie jest możliwe bez uzupełnienia tych informacji. Spółka "T" S.A. w K. wskazała również, że nie wszystkie informacje, których udostępnienia domaga się skarżący stanowią informację publiczną i nie ma przeszkód do ich uzyskania przez skarżącego w innym trybie. Nie ma w takich przypadkach potrzeby wydawania decyzji a zatem nie powstaje kwestia pozostawania w bezczynności.

3.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21.03.2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 221/14) wymierzył "T" SA w K. grzywnę w wysokości 1 tyś zł (pkt I) oraz stwierdził, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). Nadto zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania.

W uzasadnieniu podano, że WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28.01.2013 r. (sygn. akt II SAB/Kr 212/12), od którego skarga kasacyjna Spółki została oddalona wyrokiem NSA z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt I OSK 791/13 - przesądził, że wniosek skarżącego z dnia 21 sierpnia 2012 r., ponowiony w dniu 16 października 2012 r. o udostępnienie kserokopii decyzji i dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działce stanowiącej jego własność jest żądaniem udzielenia informacji publicznej. Dlatego, o ile półka jest w posiadaniu tych dokumentów powinna udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie. Podkreślono, że Sąd przesądził w wymienionym wyroku, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi jest informacją publiczną. Sąd zwrócił uwagę, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać rozpoznany w terminie 14 dni od daty zwrotu akt przez Sąd. Ponieważ akta w niniejszej sprawie nie zostały założone przez Spółkę, gdyż składałyby się na nie jedynie cztery pisma dołączone do skargi (wniosek, jego ponowienie i odpowiedzi Spółki) sąd przyjął, że Spółka winna wykonać wyrok Sądu do 14 dni od otrzymania odpisu wyroku NSA z dnia 12 września 2013 r. (sygn. akt I OSK 791/13) oddalającego jej skargę kasacyjną od wyroku WSA z dnia 28 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SAB/Kr 212/12) tj. do dnia 19 listopada 2013 r.

W tym czasie jednak Spółka ani nie udzieliła informacji, ani nie wydała decyzji o odmowie jej udzielenia ani też nie poinformowała, że nie posiada informacji, o które zwrócił się skarżący we wniosku. Zdaniem Sądu rozpoznającego opisaną wyżej skargę, złożony wniosek jest jasny i precyzyjny, a nawet jeżeli Spółka ocenia inaczej sposób jego sformułowania, to pozostaje to bez znaczenia, skoro do rozpoznania tak sformułowanego wniosku została ona zobowiązana wskazanym powyżej wyrokiem.

Orzekając o grzywnie Sąd uznał, że wymierzenie jej w wysokości 1 tyś. zł jest adekwatne do stopnia i okresu pozostawania w bezczynności w wykonaniu wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki ma charakter rażący, gdyż Spółka nie tylko do 19 listopada 2013 r., ale do dnia rozprawy pozostawała w bezczynności, tj. nie wykonała obowiązku nałożonego prawomocnym wyrokiem.

4.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12.03.2015 r. (sygn. akt I OSK 1807/14) uchylił opisany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 21.03.2014 r. (II SA/Kr 221/14) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi, zasądzając jednocześnie koszty postępowania na rzecz "T" SA. Sąd podał, że poza sporem pozostaje niewykonanie wyroku WSA w Krakowie z dnia 28.01.2013 r. (II SAB/Kr 212/12) na dzień orzekania w tej sprawie, jak też wezwanie skarżącego z dnia 25 listopada 2013 r. o wykonanie wyroku i wezwanie Spółki o sprecyzowanie treści wniosku z dnia 10 grudnia 2013 r. Niesporne jest również, że Sądy obu instancji przesądziły, że wniosek z dnia 21 sierpnia 2012 r. wszczął postępowanie w przedmiocie żądania udostępnienia informacji publicznej, gdyż taki charakter mają żądane w nim dane. Zatem przesądzona też została kategoria informacji i reżim rozpatrzenia sprawy zainicjowanej tym wnioskiem. Wynika to z jednoznacznych sformułowań zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko podzielił, stwierdzając, że zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku jest prawidłowe i zgodne z prawem. Podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 września 2013 r. wskazując na możliwości i sposoby rozpatrzenia wniosku P. N., dostrzegł co prawda możliwość wezwania strony o sprecyzowanie tego wniosku, ale tylko w razie wątpliwości, które jednak nie mogą dotyczyć charakteru żądania. Nie jest to zatem okoliczność, która pozwalałaby na uwolnienie się "T" S.A. od zarzutu bezczynności w omawianej materii. Zważono jednak, iż wniosek pochodzi z sierpnia 2012 r., termin do jego wykonania upłynął w dniu 19 listopada 2013 r., zaś wezwanie do sprecyzowania jego treści wystosowano w dniu 10 grudnia 2013 r. Bezczynność jest więc oczywista. Można natomiast mieć wątpliwości co do jej charakteru, i w tym zakresie istotnymi mogą okazać się okoliczności powodujące niewykonanie wyroku. NSA podkreślił, że orzekające w sprawie Sądy wyraźnie wskazały, co więcej, wynika to z ustalonego orzecznictwa, że zobowiązany do udostępnienia informacji może jej udzielić w drodze czynności materialno-technicznej, bądź odmówić decyzją, gdy podlegają ochronie albo stanowią informację przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu, ewentualnie umorzyć postępowanie, bądź powiadomić pismem, że nie jest w posiadaniu żądanych danych. NSA wskazał, że w takich wypadkach następuje rozpatrzenie żądania, a więc wykonanie wyroku, które wyłącza przypisanie organowi bezczynności, co słusznie dostrzegł Sąd I instancji. NSA podkreślił, że wszelkich okoliczności sprawy orzekający wcześniej sąd nie rozważył, stąd ocena charakteru bezczynności skarżącej kasacyjnie Spółki uchyla się spod kontroli instancyjnej. Pojęcie rażącej bezczynności nie zostało w ustawie zdefiniowane, lecz uczyniła to doktryna i orzecznictwo. Przede wszystkim cecha ta pozostawiona została uznaniu sędziowskiemu, co oznacza pewną swobodę ocen, które winny uwzględniać całokształt okoliczności danej sprawy, przy pewnym stopniu uogólnienia, a przede wszystkim wymaga uzasadnienia przy uwzględnieniu m.in. reguł doświadczenia zawodowego i życiowego. Do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres niedziałania, niemający uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, czy wniosków procesowych składanych przez strony (przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, publ. jw.). Przy czym nie jest uznawana za bezczynność rażąco naruszająca prawo sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z wadliwej oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, publ. jw.). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że uchybiono prawu, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. jw.). Jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niemożliwe do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreślił NSA, Sąd meriti wskazał w tym zakresie wyłącznie na zbędność wezwania strony do sprecyzowania treści wniosku i okres bezczynności trwający od dnia 19 listopada 2013 r. do dnia wyrokowania, tj. 21 marca 2014 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieją poważne wątpliwości co do tego, czy okres ten można uznać za wykazujący tę cechę. Jest to rzecz jasna naruszenie prawa, ale jego stopień budzi zastrzeżenia głównie z powodu braku stosownej argumentacji.

NSA dodał, że uchyla się pod kontroli instancyjnej kwestia wysokości orzeczonej przez WSA grzywny. Skoro bowiem ustawa przewiduje tu możliwość wyboru kwoty, zakreślając tylko górną granicę, każda kwota wymaga precyzyjnego wyjaśnienia i umotywowania. Nie spełnia tego wymogu wskazanie, że jest ona adekwatna do stopnia i okresu pozostawania w bezczynności.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zarzut naruszenia art. 154 § 1, 2 i 6 P.p.s.a. jest zasadny, bo przesłanki w nich uregulowane nie zostały wyjaśnione i rozważone, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stan prawny kontrolowanej sprawy ukształtowany został w istotnym zakresie oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1807/14). Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30.09.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270; dalej p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe oznacza, że Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest rozpoznać sprawę zgodnie z wiążącymi go wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku sądu II instancji. Z przedstawionych powyżej motywów rozstrzygnięcia wydanego przez NSA i dokonanej przez ten Sąd oceny prawnej sprawy wynika, że bezczynność "T" S.A. w wykonaniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 28.01.2013 r. (II SAB/Kr 212/12) jest oczywista, skoro wykonanie wskazanego wyroku winno nastąpić do dnia 19.11.2013 r. Wątpliwości sprowadzają się wyłącznie do ustalenia charakteru zaistniałej bezczynności. Istotne dla przeprowadzanej w tym względzie oceny winny mieć okoliczności niewykonania wyroku. Konieczne zaś w tym zakresie jest uwzględnienie dorobku orzecznictwa sądowego, które wskazuje, że z rażącą bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy okres niedziałania organu jest długi i nie ma uzasadnienia w stopniu i skomplikowaniu sprawy, niezbędności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, czy wniosków procesowych składanych przez strony. Jednocześnie, błędne działanie organu wynikające z wadliwej oceny wniosku strony – nie jest uznawane za rażąco naruszające prawo. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Naruszenie to musi być także "istotne", a więc nie do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa. Wg NSA, istnieją poważne wątpliwości, co do tego, czy sam okres bezczynności Spółki trwający od 19.11.2013 r. do dnia 21.03.2014 r. (dzień wydania wyroku w sprawie) można uznać za wykazujący cechę rażącej bezczynności, skoro nie została przedstawiona argumentacja w tym względzie. NSA zwrócił nadto uwagę, że kwestia orzeczonej przez WSA grzywny także nie została precyzyjnie wyjaśniona i umotywowana.

Mając zatem na uwadze przedstawione przez NSA rozważania i wytyczne, którymi sąd orzekający jest związany i dokonując oceny charakteru zaistniałej w kontrolowanej sprawie bezczynności "T" S.A. w K., Sąd uznał, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy wniosek znajduje uzasadnienie przede wszystkim w długości czasu, przez który utrzymuje się stan niewykonania przez wskazaną Spółkę prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 28.01.2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 212/12. Stwierdzić bowiem należy, iż na chwilę orzekania w tej sprawie, bezczynność "T" S.A. trwa już ok. 1 rok i 8 miesięcy. Okres ten stanowczo ocenić należy jako bardzo długi, wielokrotnie bowiem przekracza, określony przez sąd, termin załatwiania sprawy przez podmiot do tego zobowiązany. Nawet uwzględniając, znany sądowi z urzędu fakt wpływu do "T" S.A. znacznej ilości wniosków mających za przedmiot udostępnienie informacji publicznej w postaci różnorodnej dokumentacji odnoszącej się do sieci i urządzeń elektroenergetycznych oraz potencjalnej czasochłonności odszukania takich dokumentów, należy przyjąć, że powyższe nie może uzasadniać, ani też usprawiedliwiać, tak znacznego przekroczenia terminu do wykonania prawomocnego wyroku Sądu. Podkreślić bowiem należy, że skoro istnieje społeczne zapotrzebowanie na uzyskanie informacji publicznej, którą dysponuje wskazana Spółka, to podmiot ten, wykorzystując swój potencjał i skalę działalności (kapitał zakładowy Spółki wynosi ponad 500 mln zł – k. 16 a.s.), winien tak zorganizować swoje przedsiębiorstwo aby sprawy z zakresu odnoszącego się do udostępniania informacji publicznej (a więc także i wykonywania wyroków sądowych wydanych w takich sprawach) załatwiać sprawnie, tj. w terminach w tym względzie wyznaczonych. Uwzględniając powyższe, bez wątpliwości można zatem postawić Spółce zarzut w ocenianym zakresie i uznać, że prawie dwuletni okres bezczynności w wykonaniu wyroku sądu nie jest do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa. Wskazane naruszenie prawa ocenić należy jako istotne, a zatem i rażące.

Stosownie do zaleceń NSA, rozważenia nadto wymaga kwestia podnoszonych przez Spółkę okoliczności niewykonania wyroku WSA w Krakowie z dnia 28.01.2013 r. W szczególności oceny wymagało, czy pismo "T" S.A. z dnia 10.12.2013 r. wzywające skarżącego do doprecyzowania żądania (wniosku) o udostępnienie informacji publicznej – może, w okolicznościach tej sprawy, wpływać na wyłączenie lub choćby "złagodzenie" stanu rażącej bezczynności Spółki. Zajmując stanowisko odnośnie do tego problemu, zauważyć należy - po pierwsze - że data wskazanego pisma Spółki wskazuje, że zostało ono wytworzone 21 dni po upływie terminu do wykonania wyroku. Już ta okoliczność wyraźnie świadczy o opieszałości Spółki w tej kwestii, skoro wykonanie wyroku winno nastąpić w terminie 14 dni (pkt I wyroku II SAB/Kr 213/12). Po drugie zaś, wobec stanowiska zajętego przez WSA w Krakowie we wskazanym wyżej wyroku oraz przez NSA w wyroku z dnia 12.09.2013 r. (sygn. akt I OSK 791/13) – zakres żądanych przez skarżącego informacji oraz rodzaj oczekiwanych dokumentów - nie powinien budzić jakichkolwiek wątpliwości podmiotu zobowiązanego. Zauważyć bowiem trzeba, że ewentualna wielość informacji, którymi dysponuje Spółka, a dotyczących infrastruktury elektroenergetycznej znajdującej się na działce nr [...] w K. – przy braku dokładniejszej precyzji wniosku złożonego przez Skarżącego – nakazywała Spółce zająć stanowisko odnośnie do całej (kompletnej) dokumentacji, którą dysponowała. Oczekiwanie więc na dalsze doprecyzowanie wniosku nie znajdowało usprawiedliwienia i nie było poprawne ani konieczne. Tym bardziej, że identyczny zarzut nie dość jasnego sprecyzowania żądania podniesiony był przez Spółkę w sprawie "głównej" (II SAB/Kr 212/12) i wówczas uznany został przez WSA w Krakowie i przez NSA w Warszawie za nietrafny i nieuzasadniony. Kierowanie przez "T" S.A. po wydaniu wyroku zobowiązującego do załatwienia wniosku skarżącego – kolejnego pisma, kwestionującego de facto obowiązek wynikający ze wskazanego wyroku, nie może zostać oceniane jako wyłączające stan bezczynności spółki. Opisana zatem okoliczność dotycząca sprecyzowania przez skarżącego treści złożonego wniosku, które to sprecyzowanie nie mogło dotyczyć samego charakteru zawartego w nim żądania - nie ekskulpuje "T" S.A. od bezczynności w omawianej materii – na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 12.03.2015 r. (k.5 uzasadnienia).

Zgodnie bowiem z art. 154 par. 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność (...) strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Uwzględniając przedstawione okoliczności sprawy oraz stwierdzając formalną dopuszczalność skargi (wezwanie Spółki do wykonania wyroku k. 7), sąd uznał, że bezczynność "T" S.A. w K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekł w pkt II wyroku.

Jednocześnie, Sąd wymierzył "T" S.A. w K. grzywnę w wysokości 500 zł, o czym orzeczono w pkt I wyroku. Wysokość orzeczonej grzywny uwzględnia wszystkie przedstawione okoliczności sprawy, a w szczególności to, że na długość trwającej w tej sprawie bezczynności wpłynął niewątpliwie także czas trwania postępowań sądowych. Sąd uwzględnił także okoliczność, że pismo z dnia 10.12.2013 r. mimo zawartego w nim ewidentnie wadliwego stanowiska –dążyło w swoim zamyśle do załatwienia sprawy.

Stosownie do art. 154 par. 6 p.p.s.a. grzywnę (...) wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wg komunikatu Prezesa GUS z dnia 10.02.2015 r. w sprawie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. (M.P. z 2015 r., poz. 179) wynagrodzenie to wynosi 3783,46 zł. Wymierzona zatem grzywna w kwocie 500 zł mieści się w granicach określonych we wskazanej podstawie prawnej.

O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 par. 1 p.p.s.a. (pkt III wyroku).