Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 994/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska (spr.), Sędziowie WSA Beata Machcińska, Bożena Pindel, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K Sp. z o.o. w R. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 maja 2023 r. nr 4728/GT 480000/71/211491/2023 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Dyrektor Oddziału w Z. (dalej: ZUS) postanowieniem z 29 maja 2023 r. nr 4728/GT 480000/71/211491/2023, na podstawie art. 83c § 1a i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1009 z późn. zm.), dalej: u.s.u.s. oraz art. 33 § 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 479 z późn, zm.), dalej: u.p.e.a.), po rozpoznaniu zażalenia K Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: Spółka, zobowiązana, skarżąca), utrzymał w mocy postanowienie własne z 28 kwietnia 2023 r., którym zarzuty: nieistnienia obowiązku, błędu co do zobowiązanego, braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, wygaśnięcia obowiązku oraz braku wymagalności obowiązku uznano za niezasadne.

Powyższe postanowienie ZUS zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 28 marca 2023 r. Spółka złożyła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej do tytułów wykonawczych o od TW1480023002653 do TW1480023002655. Spółka wskazała na rażące naruszenie prawa.

Pismem z 14 kwietnia 2023 r. ZUS wezwał Spółkę do uzupełnienia braków formalnych złożonych zarzutów poprzez określenie istoty i zakresu żądania oraz dowodów uzasadniających żądanie. Spółka nie odpowiedziała na wezwanie.

Postanowieniem z 28 kwietnia 2023 r. ZUS uznał zarzuty Spółki za nieuzasadnione.

Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

ZUS ponownie rozpoznając sprawę, odnosząc się do zarzutów Spółki wskazał, że 3 stycznia 2023 r., działając jako wierzyciel, wystawił tytuły wykonawcze o numerach o nr od TW1480023002653 do TW1480023002655, obejmujące składki na ubezpieczenie społeczne za 01/2023, ubezpieczenie zdrowotne za okres 01/2023, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za 01/2023. Podstawą do wystawienia tytułów wykonawczych była deklaracja rozliczeniowa. Tak więc, istnienie obowiązku opłacenia składek wynikało z tego tytułu. Wskazane w deklaracji rozliczeniowej należności do zapłaty odzwierciedlają kwoty wykazane przez wierzyciela w wystawionych tytułach wykonawczych. Tym samym w tytułach wykonawczych zarówno obowiązek, jak i podmiot zobowiązany został prawidłowo określony przez wierzyciela.

Zdaniem ZUS nie zaistniał również błąd co do zobowiązanego, gdyż prawidłowo uznano Spółkę jako zobowiązaną, w związku z czym doręczono tytuły wykonawcze, oraz pouczono o prawie wniesienia zarzutów. W tytułach wykonawczych została prawidłowo wskazana Spółka, na której ciążył obowiązek.

W sprawie nie wystąpiła również przesłanka braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagalne. ZUS wskazał, że w aktach egzekucyjnych sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru upomnienia egzekucyjnego, które zostało doręczone 2 marca 2023 r.

Następnie ZUS wskazał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wygaśnięcia obowiązku w całości albo w części, ponieważ nie odnotowano żadnych wpłat na poczet wystawionych tytułów wykonawczych, które mogły spowodować wygaśnięcie obowiązku, nawet częściowe. Nie doszło również do umorzenia należności, nie nastąpiło również ich przedawnienie.

Zdaniem ZUS nie wystąpiła również przesłanka braku wymagalności obowiązku, gdyż nie wystąpiły żadne przeszkody formalno-podmiotowe lub przedmiotowe, a tytuły wykonawcze zostały wydane w oparciu o deklaracje rozliczeniowe.

W skardze na postanowienie ZUS wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej: P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który to wyjątek nie ma w niniejszej sprawie zastosowania).

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie mogło zostać utrzymane w obrocie prawnym.

Sąd dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej: K.p.a., którego zastosowanie wynika z art. 123 u.s.u.s. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nakazuje wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, wskazuje zatem przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu od udziału w postępowaniu.

Okolicznością która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt złożenia podpisu na obu postanowieniach wydanych w niniejszej sprawie przez tą samą osobę tj. R. K., który jako zastępca Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów wydał pierwsze postanowienie a na drugim postanowieniu także pojawił się jego podpis obok zastępcy Dyrektora D. S.

Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego.

Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji należy podkreślić, że współuczestnictwo tej samej osoby zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego, stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 92/11 (wszystkie wyroki sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, iż ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Daje to gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji organu drugiej instancji mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym udziałem tej samej osoby w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie postępowania. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. "Ratio legis" instytucji wyłączenia z 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jedna z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 63/11).

W świetle przedstawionego wyżej znaczenia analizowanego pojęcia nie może budzić wątpliwości, że podpis złożony na dokumencie potwierdzającym zrealizowanie określonej czynności dowodzi udziału w tej czynności osoby, która złożyła podpis. Podpis złożony na decyzji (postanowieniu) potwierdza więc udział składającej go osoby w procesie wydania decyzji (postanowienia) i wpływ na jej treść. Bez znaczenia jest przy tym powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia, chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 525/16; z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 1172/16; z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2159/19).

W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 K.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia). Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje (postanowienia) w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji (postanowieni). Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11 oraz przywołane tam orzecznictwo).

Omawiane zagadnienie stanowiło także przedmiot rozstrzygnięcia w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12, dotyczącej brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. obowiązującego przed dniem 11 kwietnia 2011 r., w której Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za zastosowaniem tego przepisu do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. W podsumowaniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy.

Naruszenie omówionych wyżej przepisów zadecydowało o rozstrzygnięciu w kontrolowanej sprawie.

Rozpoznając sprawę ponownie ZUS uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie, gdyż zostało ono wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.