Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1742/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 151 par. 2 w zw. z art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 50, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant referent - stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - reprezentowanego przez Prezydenta Miasta P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 21 września 2022 r. nr IFVIII.7581.1.85.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r., nr [...], (dalej w skrócie: "decyzja z dnia 30 czerwca 2016 r."), ustalił kwotę odszkodowania za nieruchomości położone w P., obręb [...], oznaczone jako: działka nr 1 o pow. 0,2612 ha, dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą nr [...]; oraz działki nr 2 o pow. 0,0669 ha i nr 3 o pow. 0,0898 ha, dla których Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Odszkodowanie zostało przyznane Gminie P. oraz Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "Spółka M.").

Decyzja z dnia 30 czerwca 2016 r. stała się ostateczna z dniem 10 sierpnia 2016 r.

Wnioskiem z dnia 10 września 2016 r. S. (dalej: "Nabywca Wierzytelności"), działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r.

W wyniku rozpoznania wniosku, Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia 13 października 2016 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie, wywodząc, iż Nabywca Wierzytelności nie posiada legitymacji procesowej.

Nabywca Wierzytelności wniósł zażalenie na postanowienie z dnia 13 października 2016 r.

Wojewoda Śląski, w wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z dnia 23 marca 2017 r., nr IFYIII.7570.1.52.2016, uchylił postanowienie z dnia 13 października 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że Prezydent Miasta P. dokonał przedwcześnie negatywnej oceny przyczyn wznowienia, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem uczynił to jeszcze przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania.

Z tej przyczyny, po raz kolejny rozpatrując wniosek Nabywcy Wierzytelności, Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr [...], wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia 29 września 2017 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 30 czerwca 2016 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Nabywca Wierzytelności, który zaznaczył, że w trakcie postępowania odszkodowawczego nastąpił przelew wierzytelności, chociaż początkowo występował jako Prezes Spółki M..

Wojewoda Śląski, w wyniku rozpatrzenia odwołania, wydał decyzję z dnia 10 kwietnia 2018 r., nr IFVIII.7570.1.70.2017, mocą której uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 29 września 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 311, dalej: "specustawa drogowa"), określił uprawnionych do otrzymania odszkodowania za nieruchomości przejęte pod inwestycje drogowe. Tym samym ustawodawca wskazał krąg stron postępowania odszkodowawczego. Niemniej jednak od generalnej zasady, że odszkodowanie może skutecznie otrzymać ten, komu przysługiwał określone prawo do nieruchomości w dniu, w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna, należy wyodrębnić przypadki, gdy podmiot uprawniony zbył na rzecz osoby trzeciej roszczenie o odszkodowanie w ramach cesji wierzytelności (art. 509 i 510 Kodeksu cywilnego). Wojewoda Śląski podkreślił, że ani specustawa drogowa ani ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej: "u.g.n."), nie wprowadzają zakazu dokonywania przelewu wierzytelności, dlatego wierzyciel może swobodnie dysponować takim prawem majątkowym.

Ponownie rozpatrując wniosek Nabywcy Wierzytelności, Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 11 lipca 2018 r., nr [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 30 czerwca 2016 r.

Od tej decyzji odwołanie złożył Nabywca Wierzytelności, który nie zgodził się z jej treścią oraz odniósł się do kwestii rażącego zaniżenia odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 15 maja 2019 r., nr IFVIII.7581.1.77.2018, uchylił powyższą decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 11 lipca 2018 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podkreślił, iż w sprawie nie zastosowano się do zaleceń zawartych w decyzji z dnia 10 kwietnia 2018r. Nie uwzględniono faktu zbycia na rzecz Nabywcy Wierzytelności roszczenia o odszkodowanie w ramach cesji wierzytelności, przerzucając na niego udowodnienie legitymacji procesowej do udziału w postępowaniu wznowieniowym. Wojewoda Śląski zobligował Prezydenta Miasta P. do uwzględnienia faktu zbycia roszczenia o odszkodowanie w ramach cesji wierzytelności i wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 30 czerwca 2016 r., wydanej z pominięciem strony postępowania - Nabywcy Wierzytelności jako osoby fizycznej, w miejsce Spółki M.. Ponadto, wypowiedział się co do sytuacji prawnej wierzyciela hipotecznego, którego wierzytelność wygasa z chwilą, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna.

Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia 31 grudnia 2019 r., nr [...], zawiesił postępowanie wznowieniowe, z uwagi na fakt złożenia przez Gminę P. do Prokuratury Rejonowej w T. Ośrodka Zamiejscowego w P. zawiadomienia z dnia 19 grudnia 2019 r. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Nabywcę Wierzytelności, poprzez uszczuplenie majątku Spółki M., mającego w konsekwencji doprowadzić do udaremnienia zaspokojenia jej wierzycieli.

Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2021 r., zatwierdzonym przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...], umorzono dochodzenie w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa przez Nabywcę Wierzytelności, poprzez uszczuplenie majątku Spółki M..

W skutek rozpatrzenia zażalenia, złożonego przez Gminę P., Sąd Rejonowy w C. XVI Wydział Kamy postanowieniem z dnia [...] r. o sygn. akt [...] utrzymał w mocy postanowienie Prokuratury Rejonowej [...] z dnia 31 grudnia 2021 r.

Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia 8 lipca 2021 r., nr [...], podjął zawieszone postępowanie wznowieniowe.

Decyzją z dnia 1 października 2021 r., nr [...], Prezydent Miasta P. uchylił ostateczną własną decyzję z dnia 30 czerwca 2016 r. i ustalił na rzecz Spółki M. odszkodowanie w wysokości 67.960,00 zł., za opisaną już wcześniej działkę nr 1, oraz na rzecz Gminy P. w wysokości 39.210,00 zł., za również opisane działki nr 2 i 3 (pkt 1), a także powiększył odszkodowanie ustalone w pkt 1 o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego, w związku z wydaniem przedmiotowych nieruchomości zarządcy drogi, w odniesieniu do działki nr 1 o kwotę 3.398,00 zł., a działek nr 2 i 3 o kwotę łączną 1.960,50 zł (pkt 2), przyznał ustalone w pkt 1 i 2 odszkodowanie za działkę nr 1 na rzecz Gminy P. - wierzyciela hipotecznego w wysokości 5.867,00 zł. wraz z odsetkami podatkowymi od kwoty należności głównej do dnia uregulowania zobowiązania oraz na rzecz Spółki M. jako użytkownika wieczystego w pozostałej wysokości pomniejszonej o odsetki podatkowe od kwoty należności głównej wyliczonych na dzień uregulowania zobowiązania (pkt 3), przyznał ustalone w pkt 1 i 2 odszkodowanie za działki nr 2 i 3 na rzecz Gminy P. - wierzyciela hipotecznego w wysokości 41.170,50 zł. należności głównej wraz z odsetkami na dzień zapłaty z tytułu wygaśnięcia hipotek ustanowionych na powyższych nieruchomościach oraz na rzecz Spółki M. - użytkownika wieczystego w wysokości 0,00 zł. (pkt 4), umorzył postępowanie w części dotyczącej wypłaty odszkodowania na rzecz właściciela, tj. Skarbu Państwa: za działkę nr 1 w kwocie 9.270,00 zł. oraz za działki nr 2 i 3 w kwocie 5.350,00 zł., stanowiących różnicę pomiędzy wartością prawa własności oraz wartością prawa użytkowania wieczystego (pkt 5), umorzył postępowanie w części dotyczącej wypłaty odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego z działu IV księgi wieczystej nr [...] A. M. (pkt 6), zobowiązał Prezydenta Miasta P. jako zarządcę drogi do wypłaty odszkodowania na rzecz Gminy P. w wysokości stanowiącej sumę kwot odszkodowania wynikających z pkt 3 i pkt 4 decyzji oraz na rzecz Spółki M. w wysokości 65.491,00 zł. pomniejszonej o odsetki podatkowe powołane w pkt 3 decyzji w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 7). Ponadto wskazał, iż ustalona kwota odszkodowania podlega waloryzacji na dzień wypłaty (pkt 8), a w razie zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania naliczone zostaną odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (pkt 9). Stwierdził również, że Nabywca Wierzytelności zostaje uznany za stronę postępowania (pkt 10). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisał stan faktyczny i prawny nieruchomości objętych decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r., z uwzględnieniem treści art. 18 ust. 1c specustawy drogowej, następnie odniósł się do sposobu wyliczenia odszkodowania. Podał, że na uzyskanie przez Nabywcę Wierzytelności statusu strony postępowania nie ma wpływu sytuacja prawna wierzyciela hipotecznego, którego wierzytelność wygasła z chwilą, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Nabywca Wierzytelności. Wniósł o uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 1 października 2021 r. oraz przejęcie, że przez Wojewodę Śląskiego, działającego w imieniu Skarbu Państwa, na podstawie art. 3 pkt 2aa ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 190), nastąpiło już rozpoznanie przedmiotowej sprawy. Dodatkowo, kwestionował treść operatu szacunkowego wywłaszczonych nieruchomości oraz kwotę należnego odszkodowania. Jednocześnie wniósł o uznanie, że Prezydent Miasta P. dopuścił się bezzasadnej zwłoki i przewlekłości w prowadzeniu postępowania, czym wyrządził znaczną szkodę w wysokości co najmniej należnych od prawidłowo ustalonego odszkodowania odsetek ustawowych, liczonych od dnia przekazania nieruchomości do dnia faktycznej zapłaty należności za przejęte, w drodze wywłaszczenia nieruchomości, a także uznanie za bezprawne dysponowanie zaniżonymi kwotami odszkodowania i dokonywania potrąceń z tytułu hipotek umownych urządzonych na objętych procesem wywłaszczenia nieruchomościach.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 21 września 2022 r., nr IFVIII.7581.1.85.2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 1 października 2021 r. w całości (pkt 1) oraz stwierdził, że decyzja z dnia 30 czerwca 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa, polegającym na tym, że Nabywca Wierzytelności, działający jako osoba fizyczna, nie brał udziału jako strona w postępowaniu. Jednakże ze względu na upływ pięcioletniego terminu, wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a., nie jest możliwe uchylenie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 30 czerwca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Śląski opisał cel instytucji wznowienia postępowania i odnosząc się do stanu faktycznego stwierdził, że adresatami decyzji z dnia 30 września 2016 r. byli: Spółka M., czyli Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o., a także Gmina P. oraz Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta P., pełniącego również funkcję organu orzekającego w tej sprawie. Prezydent Miasta P. w tym postępowaniu działał niejako w potrójnej roli (jako organ I instancji oraz reprezentant Skarbu Państwa i Gminy), stąd też należy przyjąć, iż decyzja została mu "doręczona" w chwili jej wydania. W aktach sprawy brak jest adnotacji, czy protokołu na inny sposób jej doręczenia. Natomiast przesyłka skierowana do Spółki M., zawierająca decyzję, została dwukrotnie awizowana w dniach 12 i 20 lipca 2016 r., a następnie zwrócona do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Uprawniało to do uznania tej przesyłki za doręczoną z upływem 14 dni od dnia pozostawienia pierwszego awiza. Powyższe oznacza więc, że ostatnie doręczenie miało miejsce 26 lipca 2016 r. i od tej daty należy liczyć pięcioletni termin wynikający z art. 146 § 1 k.p.a., który upłynął w dniu 26 lipca 2021r. Wojewoda Śląski dostrzegł przy tym dwie koncepcje dotyczące zakresu działania organu w przypadku stwierdzenia, że wystąpiła negatywna przesłanka uchylenia decyzji, której dotyczy wznowienie, tj. upływ terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. Według pierwszej z nich wystąpienie przesłanki przedawnienia nie pozbawia organu kompetencji do wypowiadania się co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Z kolei, według drugiej z nich w sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji, organy administracji nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Wówczas zakazane jest dokonywanie ustaleń materialnoprawnych wadliwości decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Wojewoda Śląski podkreślił, że żadna z prezentowanych linii orzeczniczych nie kwestionuje tego, że po upływie wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. terminu, bez względu na to, co było przyczyną jego upływu, nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji, której dotyczy postępowanie o wznowienie. Różnią się one tylko w zakresie oceny, czy dopuszczalne jest wypowiadanie się o wadliwości materialnoprawnej decyzji objętej wznowieniem z racji potwierdzenia podstaw dla strony do wystąpienia o odszkodowanie. Z uwagi na fakt, iż w tym szczególnym przypadku Nabywca Wierzytelności już od wielu lat dochodzi swoich praw, to rzeczą organów administracji jest takie zakończenie postępowania, które w sposób jednoznaczny wykaże, czy gdyby brał udział w postępowaniu, to wydana zostałaby decyzja o takiej samej treści, czy też nie. W decyzjach z dnia 10 kwietnia 2018 r. i z dnia 15 maja 2019 r. dokonano oceny interesu prawnego Nabywcy Wierzytelności, a także kwestii zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu oraz konsekwencji związanych z brakiem udziału strony w postępowaniu. Zdaniem Wojewody Śląskiego, Nabywca Wierzytelności, działający w imieniu własnym jako osoba fizyczna, umową sprzedaży wierzytelności nabył ściśle określoną wierzytelność pieniężną od Spółki M., dlatego w jej miejsce powinien zostać uznany za stronę w postępowaniu zwykłym. W konsekwencji, Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 1 października 2021 r. uznał legitymację Nabywcy Wierzytelności do bycia stroną postępowania odszkodowawczego zakończonego ostateczną decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r. Z tego powodu, w ocenie Wojewody Śląskiego, została ona wydana z naruszeniem prawa polegającym na pominięciu jako strony postępowania Nabywcy Wierzytelności, co wypełniło przesłankę wznowieniową wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Pismem z dnia 26 października 2022 r. Gmina P. (dalej: "strona skarżąca") złożyła skargę na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego. Zarzuciła naruszenie:

- art. 12 ust 4f specustawy drogowej, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że na skutek zawarcia umowy sprzedaży wierzytelności, ustalenie odszkodowania powinno nastąpić na rzecz Nabywcy Wierzytelności, czego konsekwencją było wydanie rozstrzygnięcia, jak w pkt 2 zaskarżonej decyzji;

- art. 28 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że źródłem interesu prawnego nie jest norma prawa powszechnie obowiązującego, ale są nią skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że Nabywca Wierzytelności powinien być stroną postępowania.

Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi obszernie opisała stan faktyczny sprawy, oraz wywiodła, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą przymiot strony postępowania nie przysługuje osobie, która nabyła roszczenia poprzez czynność cywilnoprawną. Z samej umowy przelewu (art. 509 k.c.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.g.n., nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22). Przytoczona wykładnia znalazła odzwierciedlenie w serii wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2022 r. (sygn. akt: I OSK 707/20, I OSK 1717/20, I OSK 2034/20, I OSK 287S/20). W ocenie strony skarżącej powołana uchwała została wydana w związku z wykładnią art. 128 ust 1 u.g.n., to jednak w drodze analogii uzasadnienie prawne dotyczące posiadania przymiotu strony dotyczy również zbycia roszczenia odszkodowawczego, należnego na podstawie art. 12 ust 4 f specustawy drogowej. Przytoczone argumenty wskazują, iż Nabywca Wierzytelności jako osoba fizyczna nie powinien mieć statusu strony postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania na żadnym etapie, a jedyną uprawnioną stroną postępowania była Spółka M.. Z tego powodu ostateczna decyzja z dnia 30 czerwca 2016 r. jest prawidłowa, a rozstrzygnięcie w pkt 2 zaskarżonej decyzji jest błędne.

Wojewoda Śląski pismem z dnia 30 listopada 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 3 lipca 2024 r. Nabywca Wierzytelności wniósł o oddalenie skargi i zarzucił błąd w ustaleniu wysokości należnego mu odszkodowania.

Z urzędu Sąd wskazuje, że Nabywca Wierzytelności wniósł osobistą skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 21 września 2022 r., nr IFVIII.7581.1.85.2021 (będącą przedmiotem obecnie rozpatrywanej sprawy), która została odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1741/22, z powodu braku uzupełnienia wpisu sądowego. Dodatkowo, Nabywca Wierzytelności reprezentujący Spółkę M., był w roku 2010 dostawcą kruszyw dla firmy [...] sp. z o.o., będącej płatnikiem podatku VAT, co wynika z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 956/15, jak również jako Prezes Spółki M. był adresatem decyzji Ministra Środowiska z dnia 29 stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, co wynika z prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1305/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2022 r. poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd - co warto podkreślić - nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 21 września 2022 r., który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 1 października 2021 r. w całości (pkt 1) oraz stwierdził, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 30 czerwca 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa, polegającym na tym, że Nabywca Wierzytelności, działający jako osoba fizyczna, nie brał udziału jako strona w postępowaniu, przy czym ze względu na upływ pięcioletniego terminu, wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a., obecnie nie jest możliwe uchylenie tejże decyzji.

W tym miejscu należy zauważyć, że decyzja z dnia 30 czerwca 2016 r. dotyczy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną i na jej podstawie Prezydent Miasta P. ustalił kwotę odszkodowania za nieruchomości położone w P. na rzecz Gminy P. oraz Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "Spółka M."). W postępowaniu wznowieniowym wzięli udział: Nabywca Wierzytelności – S. W., Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta P. oraz Gmina P. reprezentowana również przez Prezydenta Miasta P., w zakresie stwierdzenia, że pkt 2 decyzji z dnia 30 czerwca 2016 r. został wydany z naruszeniem prawa.

Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się bowiem wyłącznie na podstawie prawnie dopuszczalnej i skutecznie wniesionej skargi.

Zgodnie z treścią art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator. Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W literaturze wskazuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego przejawia się w tym, iż działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku.

Przechodząc do rozpoznania skargi Sąd uwzględnił w całej rozciągłości pogląd wyrażony w dwóch uchwałach siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 oraz z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, dotyczących zagadnienia statusu podmiotów wydających decyzję jako stron postępowań administracyjnych. Dodatkowo, stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, dlatego dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 p.p.s.a. - por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2058/22 oraz postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1380/22).

W uchwale NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 wskazano, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Sąd uznał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Podkreślił również, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, powyższe stanowisko ma w niej zastosowanie, bowiem to Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 1 października 2021 r., nr [...], uchylił ostateczną własną decyzję z dnia 30 czerwca 2016 r. i ustalił na rzecz Spółki M. odszkodowanie w wysokości 67.960,00 zł., za opisaną już wcześniej działkę nr 1, oraz na rzecz Gminy P. w wysokości 39.210,00 zł., za również opisane działki nr 2 i 3 (pkt 1), a także powiększył odszkodowanie ustalone w pkt 1 o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego, w związku z wydaniem przedmiotowych nieruchomości zarządcy drogi, w odniesieniu do działki nr 1 o kwotę 3.398,00 zł., a działek nr 2 i 3 o kwotę łączną 1.960,50 zł (pkt 2), przyznał ustalone w pkt 1 i 2 odszkodowanie za działkę nr 1 na rzecz Gminy P. - wierzyciela hipotecznego w wysokości 5.867,00 zł. wraz z odsetkami podatkowymi od kwoty należności głównej do dnia uregulowania zobowiązania oraz na rzecz Spółki M. jako użytkownika wieczystego w pozostałej wysokości pomniejszonej o odsetki podatkowe od kwoty należności głównej wyliczonych na dzień uregulowania zobowiązania (pkt 3), przyznał ustalone w pkt 1 i 2 odszkodowanie za działki nr 2 i 3 na rzecz Gminy P. - wierzyciela hipotecznego w wysokości 41.170,50 zł. należności głównej wraz z odsetkami na dzień zapłaty z tytułu wygaśnięcia hipotek ustanowionych na powyższych nieruchomościach oraz na rzecz Spółki M. - użytkownika wieczystego w wysokości 0,00 zł. (pkt 4), umorzył postępowanie w części dotyczącej wypłaty odszkodowania na rzecz właściciela, tj. Skarbu Państwa: za działkę nr 1 w kwocie 9.270,00 zł. oraz za działki nr 2 i 3 w kwocie 5.350,00 zł., stanowiących różnicę pomiędzy wartością prawa własności oraz wartością prawa użytkowania wieczystego (pkt 5), umorzył postępowanie w części dotyczącej wypłaty odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego z działu IV księgi wieczystej nr [...] A. M. (pkt 6), zobowiązał Prezydenta Miasta P. jako zarządcę drogi do wypłaty odszkodowania na rzecz Gminy P. w wysokości stanowiącej sumę kwot odszkodowania wynikających z pkt 3 i pkt 4 decyzji oraz na rzecz Spółki M. w wysokości 65.491,00 zł. pomniejszonej o odsetki podatkowe powołane w pkt 3 decyzji w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 7). Ponadto wskazał, iż ustalona kwota odszkodowania podlega waloryzacji na dzień wypłaty (pkt 8), a w razie zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania naliczone zostaną odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (pkt 9). Stwierdził również, że Nabywca Wierzytelności zostaje uznany za stronę postępowania (pkt 10). Natomiast zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 21 września 2022 r. uchyliła decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 1 października 2021 r. w całości (pkt 1) oraz uznała, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 30 czerwca 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa, polegającym na tym, że Nabywca Wierzytelności, działający jako osoba fizyczna, nie brał udziału jako strona w postępowaniu, przy czym ze względu na upływ pięcioletniego terminu, wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a., obecnie nie jest możliwe uchylenie tejże decyzji.

Mając na uwadze powyższe, uznać trzeba, że Prezydent Miasta P. nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia powyższej decyzji do sądu administracyjnego.

Zauważyć również należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych podkreśla się, że gmina zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organu ochrony praworządności, określonych w art. 50 § 1 p.p.s.a,, celem ochrony swoich interesów.

Zaakcentować trzeba również, że dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi uprawnienia z jednej strony władcze, a z drugiej uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje. Innymi słowy dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie w dwóch instancjach. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby bowiem do niepożądanej sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Generalne przyznanie organowi, który wydał decyzję w sprawie w postępowaniu administracyjnym, przymiotu skarżącego stanowiłoby zagrożenie dla fundamentalnych założeń formalnego prawa administracyjnego. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie, nadawałoby bowiem temu organowi dwojakie uprawnienia: władcze - w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, oraz uprawnienia strony kwestionującej owo rozstrzygnięcie (R. Hauser, M. Wierzbowski [red.]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 7 zmienione i uzupełnione. Warszawa 2021, str. 375).

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.