Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 92/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt III SA/Po 282/21 w sprawie ze skargi E.B. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 11 stycznia 2021 r. nr GK-Ka.7221.8.2020.16 w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.B. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 11 stycznia 2021 r., nr GK-Ka.7221.8.2020.16, w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów, wyrokiem z 28 września 2021 r., sygn. akt III SA/Po 282/21, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 74 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w aspekcie art. 73 § 2 k.p.a. traktowanych jak przepisy prawa materialnego oraz art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 2 i art. 24 ust. 2a pkt 2 upgk poprzez wadliwe uznanie, że w postępowaniu administracyjnym mającym na celu aktualizację (zmianę) danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...] w K. interes prawny ma wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych, a nie posiada legitymacji procesowej strony zleceniodawca prac geodezyjnych - właściciel nieruchomości objętej tymi pracami geodezyjnymi (tu: właściciel działki nr [...] w K. - skarżący kasacyjnie E.B.).

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości w/w orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego strony reprezentowanej przez radcę prawnego w kwocie 440 zł (opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem 100 zł; wpis od skargi kasacyjnej 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym 240 zł). Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżący - właściciel nieruchomości - może być uznany za stronę postępowania w postępowaniu dotyczącym odmowy przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, mającym swoje oparcie w art. 12b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zarówno organy administracji, jak i orzekający w sprawie Sąd I instancji uznały, że art. 12b tej ustawy wyklucza uznanie za stronę tego postępowania innej osoby niż wykonawca robót geodezyjnych. Stąd, ich zdaniem, zasadne było odmówienie skarżącemu wydania z akt sprawy uwierzytelnionego odpisu (kopii – duplikatu) postanowienia Starosty Krotoszyńskiego nr GG.664.1633.2017 z 16 marca 2018 r. oraz postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr GK-Ka.7220.1.2018.15 z 16 kwietnia 2018 r. dotyczących przyjęcia wyników prac geodezyjnych wykonywanej przez Usługi Geodezyjne i Klasyfikacja Gruntów mgr inż. D.T. Nie budziło bowiem wątpliwości, że skarżący zgłaszający takie żądanie nie był jednocześnie wykonawcą robót geodezyjnych, o którym stanowi art. 12b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższe stanowisko.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarżący pismem datowanym na 16 listopada 2020 r. wystąpił do Starosty Krotoszyńskiego na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. o przesłanie z akt sprawy uwierzytelnionego odpisu (kopii – duplikatu) dwóch ww. postanowień.

Starosta Krotoszyński postanowieniem z 4 grudnia 2020 r. wydanym na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. odmówił skarżącemu wydania uwierzytelnionych odpisów ww. postanowień.

Przepis art. 73 § 2 k.p.a. stanowi, że strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

Przepis art. 74 § 2 k.p.a. stanowi natomiast, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Należy wskazać, że o tym, czy na podstawie art. 28 k.p.a. określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. O charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. normą, którą można wskazać jako jego podstawę i której legitymujący się tym interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.

Prawo wglądu do akt jest jednym z podstawowych praw procesowych strony (art. 73 § 1 k.p.a.). Stanowi ono konkretyzację prawa strony wynikającego z zasady czynnego udziału w postępowaniu. Prawo wglądu do akt, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów przysługuje również po zakończeniu postępowania. Nie ma ono charakteru absolutnego i w określonych sytuacjach może zostać ograniczone. Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego" (por. wyroki NSA: z 17 grudnia 2020 r., I OSK 2813/18; z 21 lipca 2020 r., II OSK 700/20; z 23 czerwca 2017 r., II OSK 2668/15).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, w świetle którego wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 12b ustawy z Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 12b ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. postanowień) organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je między innymi pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii. Wynik weryfikacji utrwalany jest w protokole i może on być pozytywny albo negatywny (art. 12b ust. 3). Wyłącznie pozytywny wynik weryfikacji stanowi podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12b ust. 4).

Z kolei, w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6). Wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8).

Jak wyżej wskazano, przedmiotem postępowania opisanego w ww. przepisach jest ocena dopuszczalności przyjęcia wyników prac wykonawcy prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dyspozycje tych przepisów określają relacje między wykonawcą i organem administracji. Przepisy te nie przewidują udziału właścicieli gruntów objętych kontrolowaną pracą geodezyjną. Właścicielowi nie przysługują prawa strony na żadnym z etapów weryfikacji geodezyjnej określonym w art. 12b ustawy. Nie budzi zatem wątpliwości, że jedynym podmiotem postępowania przed organem administracji geodezyjno - kartograficznej jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych jako osoba mająca odpowiednie uprawnienia i wiedzę wymaganą dla wykonania prac geodezyjnych. Przedmiotem badania w tym postępowaniu jest bowiem jedynie spełnianie prawnych i profesjonalnych wymogów, od których uzależnione jest przyjęcie pracy geodezyjnej do zasobu. Inne podmioty, w tym właściciel nieruchomości, posiadające interes prawny w tym, by wprowadzić zmiany w ewidencji gruntów, są legitymowane, by domagać się w odrębnym postępowaniu usunięcia lub zmiany wpisów w ewidencji. Następuje to w trybie postępowania aktualizacyjnego regulowanego przepisami art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W konsekwencji wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych jako strona postępowania jest legitymowany do żądania od organu wydania mu z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów na podstawie art. 73 § 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 2 i art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zgodnie z art. 20 ust 2 pkt 1 tej ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się m.in. właścicieli nieruchomości. Zgodnie z art. 22 ust. 2 podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 24 ust. 2a Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji uzasadniającej zarzut naruszenia powyższych przepisów. Nie wiadomo zatem, w czym strona skarżąca kasacyjnie upatruje błędu Sądu I instancji w odniesieniu do ww. przepisów, w szczególności nie wiadomo, czy Sąd I instancji dopuścił się naruszenia tych przepisów poprzez ich błędną wykładnię czy poprzez błędne zastosowanie.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że źródłem wskazywanego interesu prawnego skarżącego mają być przepisy prawa niestosowane przez organy administracji, jak również niepowiązane w sposób podmiotowy z podstawą prawną decyzji o odmowie przyjęcia prac geodezyjnych. Skoro zatem skarżący nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wywieść interes prawny w postępowaniu o odmowie przyjęcia prac geodezyjnych, to za nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 28 k.p.a.

Wyjaśnić przy tym należy, że zarzut naruszenia przepisu art. 28 k.p.a. nie może być zarzutem samodzielnym, niepowiązanym z właściwą normą prawa materialnego administracyjnego, której naruszenie doprowadziło do pominięcia określonej osoby w postępowaniu administracyjnym lub - jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie - do odmowy przyznania dostępu do akt sprawy administracyjnej. Niewskazanie w sposób prawidłowy normy tego prawa samo w sobie uniemożliwiało merytoryczną kontrolę tak postawionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Odnosząc się z kolei do twierdzeń autora skargi kasacyjnej, że skarżący kasacyjnie był zleceniodawcą pracy geodezyjnej i to on był (jest) najbardziej zainteresowany skutkami tej pracy, a zatem także przyjęcia jej wyników, stwierdzić należało, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak tej bezpośredniości wyklucza możliwość uznania jej za stronę, tj. za podmiot posiadający interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., co należy w sposób wyraźny oddzielić od interesu faktycznego, który jednak nie daje uprawnienia do wszczynania jakiegokolwiek postępowania administracyjnego.

Zarzut naruszenia art. 73 § 2 oraz art. 74 § 2 k.p.a. nie został uzasadniony, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku jego rozpatrzenia.

Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że w sytuacji, gdy wniosek o wydanie żądanych dokumentów w sprawie odmowy przyjęcia prac geodezyjnych pochodził od osoby nie będącej wykonawcą prac geodezyjnych, to okoliczność taka jest podstawą do wydania postanowienia o odmowie ich wydania. Brak legitymacji osoby wnoszącej taki wniosek jest bowiem oczywisty w świetle art. 73 § 2 k.p.a. w związku z art. 12b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.