Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2132/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 8, 9, 77, 80, 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 269/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 28 lutego 2022 r. nr SKO/RŚ-423/37/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 269/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 28 lutego 2022 r. nr SKO/RŚ-423/37/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Legnicy decyzją z 10 stycznia 2022 r. nr DR.5212.88.12.2021.BM odmówił A. A. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, B. B., posiadającą orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Oleśnicy z 9 lipca 2012 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydane na stałe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją 28 lutego 2022 r. nr SKO/RŚ-423/37/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO zaznaczyło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Zdaniem Kolegium, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad matką. Organ uznał, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie stoi na przeszkodzie w podjęciu przez niego zatrudnienia. W ocenie organu, opieka świadczona przez skarżącego nie jest i nie musi być świadczona w sposób ciągły i nieprzerwany, wyłączający możliwość podjęcia zatrudnienia w takim wymiarze i zakresie, który uniemożliwiałby wykonywanie przez niego niezbędnych czynności opiekuńczych wobec matki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. A. na decyzję organu II instancji. W ocenie Sądu I instancji, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej interpretacji norm prawa materialnego.

Sąd I instancji wskazał, że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wystarcza dla określenia potrzeb osoby niepełnosprawnej w zakresie opieki, pielęgnacji czy wsparcia. Na użytek ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca przewidział bowiem specyficzny instrument badania i weryfikacji, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia zarazem aktywność zarobkową i zawodową jej opiekuna. Sąd podzielił pogląd SKO, że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przesądza jeszcze o tym, że dana osoba z niepełnosprawnością jest niesamodzielna w stopniu wymagającym stałej opieki i pomocy osób trzecich.

Sąd I instancji podkreślił, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego oraz poszczególne czynności wykonywane w jej ramach, nie są na tyle angażujące, aby strona nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Co istotne, skarżący generalnie nie wykonywał przy swojej matce czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jej zdrowiem, które wymagałyby ciągłej obecności i bezpośredniej pomocy osobie chorej, czy z niepełnosprawnością. Wbrew argumentom zawartym w skardze, organ odwoławczy nie kwestionował, że matka strony, jako osoba z niepełnosprawnością w stopniu znacznym, wymaga stałej opieki, a jedynie podważył zakres tej opieki.

Sąd I instancji wyjaśnił, że z przedłożonych dokumentów nie wynika, aby podopieczna wymagała zabiegów typowo pielęgnacyjnych, gdyż samodzielnie spożywa posiłki, wykonuje podstawowe czynności higieniczne, korzysta z toalety, przyjmuje leki (poza insuliną). Ankieta złożona przez skarżącego 2 sierpnia 2021 r. wykluczyła też konieczność pomocy w zakresie specjalistycznej pielęgnacji (np. karmienie przez sondę, pielęgnację przetok itp.). W zaświadczeniu lekarskim z 9 czerwca 2021 r. nie wskazano, żeby matka strony wymagała asekuracji przy przemieszczaniu się (porusza się przy pomocy chodzika i kul). W konsekwencji, świadczone przez skarżącego czynności, to jest: pomoc przy ubieraniu i kąpaniu, przy podawaniu insuliny i mierzeniu ciśnienia, przygotowywanie i podawanie posiłków, robienie zakupów, realizacja recept, sprzątanie, pranie, czy transport na wizyty lekarskie, nie muszą być świadczone przez niego w sposób ciągły i nieprzerwany, wymagający stałej obecności przy matce i wyłączający możliwość podjęcia zatrudnienia w takim wymiarze i zakresie, który uniemożliwiałby wykonywanie przez niego niezbędnych czynności opiekuńczych. Niektóre z tych czynności, na co wskazał organ, nie muszą być też wykonywane codziennie (zakupy, wizyty lekarskie, sprzątanie itp.). Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, zakres czynności wykonywanych przez skarżącego dotyczy w rzeczywistości prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby aktywne zarobkowo i zawodowo.

Sąd I instancji podkreślił, że czynny udział w opiece nad matką do września 2021 r. sprawowały również pozostałe dzieci (syn i córka). Istotna w sprawie jest też okoliczność, że matka strony pobiera świadczenie emerytalne i przebywając pod opieką dzieci sama łożyła na swoje utrzymanie. Ponadto podopieczna posiada mieszkanie w Oleśnicy.

Sąd I instancji zauważył również, że – jak wynika z oświadczenia skarżącego, jego rodzeństwo zgodnie deklaruje swoją czasową pomoc w opiece nad matką, na jej życzenie, tymczasem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować, z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby z niepełnosprawnością od obecności opiekuna.

Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, nie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy wykonywanymi czynnościami, w niewielkim tylko stopniu wspomagającymi matkę w jej codziennym funkcjonowaniu, a biernością zawodową skarżącego. W związku z tym, niespełniona została przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":

I. naruszenie prawa materialnego, to jest:

– 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że syn B. B. nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczna nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że syn B. B. nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez niego z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad matką;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia wydanego 9 lipca 2012 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności i konieczności stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji, że B. B. nie wymaga stałej opieki swojego syna, który w związku z tym nie musi rezygnować z zatrudnienia.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał błędnej i dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, dotyczącego wymiaru opieki, której wymaga B. B. posiadająca orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ze wskazanego orzeczenia wynika, że matka wnoszącego skargę kasacyjną wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organy uprawnione do orzekania w przedmiocie świadczeń rodzinnych nie posiadają umocowania do orzekania o stopniu niepełnosprawności, ani do badania, czy w odniesieniu do danej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w rozumieniu § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018 r. poz. 2027), powoływanego dalej również jako "rozporządzenie". Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organ II instancji wyszedł poza zakres swoich kompetencji i wbrew orzeczeniu specjalistów uznał, że B. B. nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki swojego syna.

Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest pozostawanie w ciągłej dyspozycji przez opiekuna, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, 24 godziny na dobę. Należy przez to rozumieć również sytuację w której, oprócz sprawowania opieki, opiekun wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Znaczny stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, zakres obowiązków ustalonych podczas wywiadu środowiskowego uniemożliwia pogodzenie pracy zawodowej z opieką nad matką, która nie jest samodzielna, nie porusza się samodzielnie, wymaga nadzoru z uwagi na problemy ruchowe i zmiany otępienne, potrzebuje pomocy przy podawaniu i przygotowaniu posiłków, robieniu zakupów, umawianiu wizyt lekarskich oraz przy załatwianiu spraw urzędowych. Konsekwencją błędnej oceny zakresu opieki nad B. B. było niezasadne uznanie, że wnoszący skargę kasacyjną nie musi rezygnować z pracy, aby zajmować się matką.

Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że niezasadne jest stanowisko organów orzekających w sprawie co do charakteru, częstotliwości czy czasochłonności czynności podejmowanych w ramach opieki sprawowanej nad matką, z punktu widzenia oceny możliwości zatrudnienia. Błędnie uznano, że opisanych przez wnoszącego skargę kasacyjną czynności nie można uznać za czynności związanych z opieką nad osobą z niepełnosprawnością, w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece, to musi być ona stała lub długoterminowa. Nie może być więc to opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, a więc sporadycznie. Jednocześnie, nie oznacza konieczności wykonywania opieki bez przerwy, 24 godziny na dobę. Ma być stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie. Zakres tej opieki jest wyznaczony przez stopień niepełnosprawności danej osoby.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna w sprawie została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. Przede wszystkim w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że został on sformułowany w sposób niedokładny, gdyż w przypadku zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest wskazanie formy naruszenia. Zgodnie z tym przepisem są to błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10, z 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku naruszenia przepisów postępowania nie ma obowiązku wskazania formy ich naruszenia, jednakże konieczne jest określenie, w jaki sposób zostały one naruszone i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06).

Poza tym istota sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i ich uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska, że zakres opieki jakiej wymaga matka skarżącego nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia, co oznacza, że nie ma związku między rezygnacją przez niego z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad matką i w konsekwencji prowadzi do uznania, że skarżący nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie dotyczą tym samym błędnej wykładni powołanych przepisów, tj. sposobu rozumienia związku funkcjonalnego miedzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osoba niepełnosprawną, lecz zmierzają do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska o prawidłowej ocenie, że skarżący nie sprawuje opieki nad matką w wymiarze, który uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co oznacza, że rezygnacja skarżącego z podjęcia zatrudnienia nie była spowodowana jedynie koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W rzeczywistości zatem zarzuty te zmierzają do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy.

W związku z tym należy podkreślić, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Tym niemniej analiza argumentacji wskazanej na poparcie zarzutów, zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, powołanej w petitum, a zwłaszcza w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazuje, że skarżący kasacyjnie kwestionuje przede wszystkim przyjęcie w zaskarżonym wyroku oraz decyzji organu odwoławczego, że organy administracyjne w toku postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego są uprawnione do badania, czy w stosunku do osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, zachodzi konieczność sprawowania opieki i udzielenia jej pomocy w rozumieniu § 29 ust. 1 rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. W zarzucie opartym na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. autorka skargi kasacyjnej wskazuje bowiem na błędne stanowisko Sądu I instancji i Samorządowego Kolegium Odwoławczego przyjmujące, że brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącego jest determinowany zakresem opieki jakiej wymaga jego matka i w tym kontekście badany był związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną matką. W zarzucie naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. wskazuje zaś, że organ administracyjny dokonał błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez uznanie, że B. B. nie wymaga stałej opieki syna, która wiąże się z rezygnacją z pracy zawodowej, pomimo tego, że z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Oleśnicy z 9 lipca 2012 r., wydanego na stałe wynika, że matka strony posiada znaczny stopień niepełnosprawności wraz ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11).

Powyższej wskazane uchybienie nie uczyniło zatem zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. formalnie nieskutecznymi i tym samym nie stanowiło przeszkody w jego ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy uznaniu, że tak postawiony zarzut dotyczy naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Tym niemniej nie można było uznać wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego za skuteczne.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę, muszą spełniać określone ustawą przesłanki, a także że świadczenia opiekuńcze, do których należy między innymi świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania opieki.

Z art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 (zawierającego definicję określenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa") u.ś.r. wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Drugą zaś przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowane koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej (permanentnej) opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności.

Z przywołanego wyżej unormowania wynika zatem, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, a jednocześnie opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. W sytuacji, gdy opieka nie nosi cech stałej lub długotrwałej taki związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między rezygnacją z zatrudnienia (pracy zarobkowej) albo niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną, w tym ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.

Kolejno należy wskazać, że przesłanki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są spełnione wtedy, gdy osoba, na rzecz której świadczenie jest przyznawane, legitymuje się albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z dwoma wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wynika to z brzmienia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W praktyce więc organ właściwy w sprawach świadczeń rodzinnych powinien w odniesieniu do osoby, która wymaga opieki, dysponować orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r. Stosownie do art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. (który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie) ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 857 ze zm.): "Do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.". Przepisy wykonawcze do ww. ustawy precyzują standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności. W § 29 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 20013 r. zostały wskazane kryteria tych standardów określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące: konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem; konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że skoro osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to spełniona jest przesłanka konieczności stałej lub długotrwałej opieki. Oczywiste jest bowiem, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach.

Przyjęcie za słuszne stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej w tym zakresie nie prowadzi jednak do skutecznego zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w całości. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega wysoce nieprecyzyjne stwierdzenia, które zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji wskazał bowiem w uzasadnieniu wyroku, że: "Na podkreślenie zasługuje konstatacja, że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wystarcza dla określenia potrzeb osoby niepełnosprawnej w zakresie opieki, pielęgnacji czy wsparcia" oraz że "Rację ma zatem Kolegium twierdząc, że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przesądza jeszcze o tym, że dana osoba niepełnosprawna jest niesamodzielna w stopniu wymagającym stałej opieki i pomocy osób drugich." Tym niemniej z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika równocześnie, że zarówno Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, zaaprobowali taki sposób rozumienia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wedle którego wskazania co do stałej opieki wynikają z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ale badaniu podlega wymiar sprawowanej opieki, który uniemożliwiałby podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sąd I instancji wskazał bowiem, że: "Wbrew argumentom zawartym w skardze, organ odwoławczy nie kwestionował, że matka strony, jako osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym, wymaga stałej opieki, a jedynie podważył zakres tej opieki." Ponadto, co wynika również z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji przyjął za trafne stanowisko jak należy rozumieć pojęcie "opieki stałej", co potwierdza, że Sąd I instancji i organy dokonywały tej oceny jedynie w odniesieniu do faktycznie sprawowanej opieki nad matką pod kątem zbadania, czy wykonywane czynności opiekuńcze uniemożliwiają aktywność zawodową skarżącemu.

Sąd I instancji uznał mianowicie, że pod pojęciem opieki stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Jak wskazuje się w orzecznictwie świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2729/16). Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. W sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Organ administracji rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma więc obowiązek, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Reasumując, należy podkreślić, że legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego z zakresem faktycznie sprawowanej opieki nad tą osobą.

Prawidłowo zatem przyjął Sąd I instancji, że w toku postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest wyłącznie rozstrzygnięcie, czy ustalone okoliczności pozwalają na uznanie, że skarżący spełnia przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazaną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Takich ustaleń faktycznych nie można jednak utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. O ile bowiem konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie, czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie zatrudnienia lub jest przyczyną rezygnacji z zatrudnienia. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia.

Można zgodzić się w tym zakresie ze skarżącym, że opis niektórych przyjętych ustaleń w uzasadnieniu obu decyzji administracyjnych dotyczący sytuacji życiowej matki skarżącego został tak sporządzony, że sugeruje dokonywanie oceny w zakresie wskazań konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, które wynikają już z orzeczenia o niepełnosprawności. Jednak uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie jasno wskazuje, że organy dokonywały tej oceny jedynie w odniesieniu do faktycznie sprawowanej opieki nad matką pod kątem zbadania, czy wykonywane czynności opiekuńcze uniemożliwiają aktywność zawodową skarżącemu. Tym samym należałoby uznać, że uzasadnienie decyzji co najwyżej zostało częściowo nieprecyzyjnie sformułowane, a Sąd I instancji powielił to uchybienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wyjaśnienia przy tym wzmaga, że przywołane przez Sąd I instancji przepisy art. 23 ust. 4aa i art. 23 ust. 4b u.ś.r., zgodnie z którymi jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, oraz o udzielenie informacji o okolicznościach dotyczących sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 nie mogą rzutować na moc dowodową orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przepisów tych w żaden sposób nie wynika również, że weryfikowaniu miałby podlegać zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności pod kątem uniemożliwiania aktywności zarobkowej i zawodowej jej opiekuna. Z przepisów art. 23 ust. 4aa i 4b u.ś.r. wynika, że weryfikacja wątpliwości, odbywająca się w tym trybie, może dotyczyć wyłącznie sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, przez osoby ubiegające się lub pobierające świadczenie pielęgnacyjne.

Pomimo wskazanych uchybień, nie została podważona, dokonana przez Sąd I instancji, wykładnia prawa materialnego - art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Przechodząc natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., wskazać trzeba, że w sprawie bezsporne jest, że pomoc świadczona przez skarżącego polega na codziennych czynnościach związanych z prowadzeniem wspólnego z matką gospodarstwa domowego, w tym utrzymywaniu czystości w domu, zakupie leków, gotowaniu, a także utrzymywaniu higieny osobistej matki i pomocy w ubieraniu się. Z przedłożonych dokumentów nie wynika, aby podopieczna wymagała zabiegów typowo pielęgnacyjnych, gdyż samodzielnie spożywa posiłki, wykonuje podstawowe czynności higieniczne, korzysta z toalety, przyjmuje leki (poza insuliną). Ankieta wykluczyła też konieczność pomocy w zakresie specjalistycznej pielęgnacji (np. karmienie przez sondę, pielęgnację przetok, itp.). W zaświadczeniu lekarskim nie wskazano, żeby matka strony wymagała asekuracji przy przemieszczaniu się (porusza się przy pomocy chodzika i kul). Niektóre z czynności opiekuńczych nie muszą być wykonywane codziennie (zakupy, wizyty lekarskie, sprzątanie itp.).W konsekwencji za prawidłowe należało uznać stanowisko organu odwoławczego i Sądu I instancji, że zakres świadczonej przez skarżącego opieki nad matką nie wyłącza możliwości podjęcia zatrudnienia w takim wymiarze i zakresie, który uniemożliwiałby wykonywanie przez niego niezbędnych czynności opiekuńczych.

Skarżący kasacyjnie kwestionując stanowisko organów i Sądu I instancji w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 K.p.a., nie podniósł żadnych nowych okoliczności ani nie przedstawił innych dowodów niż zebrane w sprawie. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jeśli organ administracji publicznej ustali, że dana okoliczność nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń. Przepis art. 7 K.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania (wyrok NSA z 17 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1681/17). Analiza argumentacji skargi kasacyjnej wskazanej na poparcie zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. prowadzi natomiast do wniosku, że skarżący kasacyjnie w istocie polemizuje z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organy administracyjne, a zaaprobowaną przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji ma obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ten obowiązek pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie tylko nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, ale oznacza ocenę wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania organu.

W świetle powyższego, nie można było uznać, że podważona została ocena Sądu I instancji, że rezygnacja z zatrudnienia nie nastąpiła w związku ze znacznym stopniem niepełnosprawności matki skarżącego ani że brak jest związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w aspekcie zakresu czynności wykowanych przez skarżącego w ramach opieki. Nie bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że B. B. posiada oprócz skarżącego, inne dorosłe dzieci, a zatem, występują inne osoby (rodzeństwo skarżącego), które powinny (osobiście bądź finansowo) włączyć się do opieki nad niepełnosprawną matką, do czego są zobowiązane zgodnie z ustawą z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Ponadto w ramach systemu pomocy społecznej istnieją różne formy wsparcia osób w opiece nad ich bliskimi umożliwiające opiekunom zachowanie aktywności zawodowej, w tym pomoc w formie usług opiekuńczych.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że poczynione w sprawie ustalenia były wystarczające do wydania decyzji. Ustalony stan faktyczny został przyjęty w oparciu o ustalenia pracownika socjalnego i oświadczenia strony. Nie ma zatem podstaw ku temu, aby dla ustalenia charakteru i wymiaru sprawowanej opieki organ miał obowiązek przeprowadzać dodatkowe postępowanie dowodowe. Zgodzić się też trzeba z oceną, że ustalony zakres faktycznie sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad matką nie uniemożliwia aktywności zawodowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a sprawowaną przez niego opieką nad matką – w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Tym samym należy przyjąć, skarżący w tak ustalonym stanie faktycznym nie spełnia przesłanek do przyznania mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.