Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1605/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 21/24 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 21/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] (dalej jako: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na bezczynność Burmistrza [...] (dalej także jako: "Burmistrz, "organ") w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia: w punkcie pierwszym – umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza [...] do wydania aktu, w punkcie drugim – stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, w punkcie trzecim – stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie czwartym – dalej idącą skargę oddalił, w punkcie piątym – zasądził od Burmistrza [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. Sp. k. w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wnioskiem z dnia 17 lutego 2021 r. (19 lutego 2021 r. – data wpływu do organu) Spółka zwróciła się do Burmistrza o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji i przerobie kopaliny kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", w miejscowości [...] w gminie [...]. Inwestycja została przewidziana na działkach nr [...], na części działek nr [...], a także "warunkowo" na działce nr [...] w [...] (po zmianie przeznaczenia tej działki w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego na okresowe wykorzystanie na tereny przemysłowe, w tym instalację do przerobu kopaliny).

Obwieszczeniem i zawiadomieniem z dnia [...] marca 2021 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie wydania wnioskowanej decyzji.

Dalej, od marca do maja 2021 r. doszło do wymiany pism między Burmistrzem, skarżącą, organami administracji oraz innymi stronami postępowania.

Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2021 r., nr IN.1.743.27.2021.AB, Wojewoda Opolski sprostował oczywistą omyłkę pisarską zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 4 stycznia 2018 r., nr IN.1.743.119.2017.AD.

Postanowieniem z dnia 18 maja 2021 r., nr WOOŚ.4220.207.2021.MD, (wpływ do organu w tym samym dniu) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu wyraził opinię, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jednocześnie określił zakres raportu oddziaływania na środowisko.

Dalej, od maja do czerwca 2021 r. doszło do wymiany pism między Burmistrzem, skarżącą, organami administracji oraz innymi stronami postępowania.

Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2021 r., nr WOOŚ.4220.207.2021.MD.1, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu wyraził opinię, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Postanowieniem z dnia 1 lipca 2021 r., nr GK.III.6220.7.5.2021.md, Burmistrz nałożył na Spółkę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a także ustalił zakres tego raportu. O powyższym obwieszczeniem z dnia 1 lipca 2021 r. organ zawiadomił strony postępowania.

Dalej, od lipca do sierpnia 2021 r. doszło do wymiany pism między Burmistrzem, skarżącą, organami administracji oraz innymi stronami postępowania.

Postanowieniem z dnia 8 września 2021 r., nr WOOŚ.4221.53.2021.MD.2, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia wg wariantu 2.

Zawiadomieniem z dnia [...] września 2021 r. Burmistrz poinformował Spółkę oraz obwieszczeniem strony postępowania zgodnie z art. 49 K.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Dalej, w wrześniu 2021 r. doszło do wymiany pism między Burmistrzem, skarżącą, organami administracji oraz innymi stronami postępowania.

Decyzją z dnia 13 października 2021 r., nr GK.III.6220.7.11.2021.md, Burmistrz ustalił na rzecz Spółki środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji i przerobie kruszywa naturalnego ze złoża [...] w miejscowości [...] w gminie [...]. Jednocześnie zawiadomieniem z dnia 13 października 2021 r. podano do publicznej wiadomości informację o wydaniu decyzji.

Przy piśmie z dnia 9 listopada 2021 r. organ przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej jako: "SKO" lub "Kolegium") odwołania stron postępowania od ww. decyzji wraz z aktami sprawy.

Dalej, od listopada do grudnia 2021 r. toczyło się postępowanie przed SKO.

W dniu 20 grudnia 2021 r. (data wpływu) SKO przekazało do Burmistrza akta sprawy wraz z decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r., nr SKO.40.3602.2021.OŚ, o umorzeniu postępowania odwoławczego względem części stron postępowania oraz decyzję z dnia 17 grudnia 2021 r, nr SKO.40.3172.2021.oś, którą - po rozpatrzeniu odwołania N. S., M. S., F. P., A. P., E. P. i H. Z. - uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia 13 października 2021 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Dalej, od stycznia do marca 2022 r. doszło do wymiany pism między Burmistrzem, skarżącą, organami administracji oraz innymi stronami postępowania.

Zawiadomieniem oraz obwieszczeniem z dnia [...] marca 2022 r. Burmistrz poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Decyzją z dnia 22 kwietnia 2022 r., nr GK.III 6220.7.23.2021.2022.MD, Burmistrz orzekł w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia i określił warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. Zawiadomieniem z dnia 22 kwietnia 2022 r. podano do publicznej wiadomości informację o wydaniu decyzji.

Przy pismach z dnia 20 i 24 maja 2022 r. Burmistrz [...] przekazał odwołania stron postępowania do Kolegium.

Decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r., nr SKO.40.1756.2022.OŚ, Kolegium - w wyniku cofnięcia odwołania Spółki - umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącej oraz decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r., nr SKO.40.1474.2022.OŚ, - po rozpatrzeniu odwołania N. S. i M. S. oraz odwołania F. P. i A. P. - uchyliło decyzję z dnia 22 kwietnia 2022 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzje wraz z aktami sprawy wpłynęły do Burmistrza 17 czerwca 2022 r.

Dalej, od czerwca do sierpnia 2022 r. doszło do wymiany pism między Burmistrzem, skarżącą, organami administracji oraz innymi stronami postępowania.

Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2022 r, nr GK.III.6220.7.1.2.2022.MD Burmistrz odmówił Spółce wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia z dnia 1 lipca 2021 r., nr GK.III.6220.7.5.2021.md.

Dalej, od sierpnia do września 2022 r. doszło do wymiany pism między Burmistrzem, skarżącą, organami administracji oraz innymi stronami postępowania. Nadto we wrześniu 2022 r. odbyło się spotkanie w sprawie planowanej inwestycji.

Postanowieniem z dnia 21 września 2022 r., nr WOOŚ.4221.52.2022.AKu.2, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia wg wariantu Inwestora i określił warunki realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia.

Zawiadomieniem oraz obwieszczeniem z dnia [...] września 2022 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Dalej, od października do listopada 2022 r. doszło do wymiany pism między Burmistrzem, skarżącą, organami administracji oraz innymi stronami postępowania.

Obwieszczeniem z dnia [...] listopada 2022 r. Burmistrz zawiadomił społeczność lokalną oraz strony postępowania o dokonanych czynnościach procesowych oraz zawiadomił o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i składania uwag i wniosków.

Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2022 r. Burmistrz, na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.]), zwanej dalej w skrócie K.p.a., poinformował Spółkę, że sprawa dotycząca wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia nie może zostać załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. i wyznaczył termin jej załatwienia do dnia 31 grudnia 2022 r.

Kolejnym obwieszczeniem z dnia [...] listopada 2022 r. Burmistrz zawiadomił społeczność lokalną oraz strony postępowania o dokonanych czynnościach procesowych oraz zawiadomił o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, składania uwag i wniosków.

Dalej, w listopadzie 2022 r. doszło do wymiany pism między Burmistrzem, skarżącą, organami administracji oraz innymi stronami postępowania.

Obwieszczeniem z dnia [...] grudnia 2022 r. Burmistrz anulował obwieszczenie z dnia [...] listopada 2022 r., wyjaśniając, że obowiązują terminy z zawiadomienia z dnia [...] listopada 2022 r.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2022 r., nr GK.III.6220.7.1.11.2022.MD, Burmistrz sprostował błąd pisarski w nazwie Spółki w obwieszczeniu z dnia [...] listopada 2022 r.

W dniu [...] grudnia 2022 r. organ obwieszczeniem zawiadomił o wydaniu ww. postanowienia.

Dalej, w grudniu 2022 r. doszło do wymiany pism między Burmistrzem, skarżącą, organami administracji oraz innymi stronami postępowania.

Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2023 r. Burmistrz, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., poinformował Spółkę, że sprawa dotycząca wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia nie może zostać załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. i wyznaczył termin jej załatwienia do dnia 31 stycznia 2023 r.

Obwieszczeniem i zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2023 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz prawie zgłoszenia zarzutów i uwag.

Dalej, w styczniu 2023 r. doszło do wymiany pism między Burmistrzem, skarżącą, organami administracji oraz innymi stronami postępowania.

Następnie decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r., nr GK.III.6220.7.1.14.2022.md. Burmistrz ustalił środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia.

Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2023 r. organ podał do publicznej wiadomości informację oraz na podstawie art. 49 K.p.a. postępowania o wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2023 r.

Przy piśmie z dnia 1 marca 2023 r. Burmistrz przekazał do Kolegium odwołania stron postępowania od powyższej decyzji i obwieszczeniem z dnia [...] marca 2023 r. zawiadomił strony postępowania o tej czynności.

Dalej, od marca do czerwca 2023 r. toczyło się postępowanie przed SKO.

Decyzją z dnia 9 czerwca 2023 r., nr SKO.40.2139.2023.OŚ, Kolegium umorzyło w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 31 stycznia 2023 r.

Kolejną decyzją z dnia 9 czerwca 2023 r., nr SKO.40.1460.2023.oś, SKO uchyliło decyzję Burmistrza z dnia 31 stycznia 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższe decyzje zostały przekazane do organu pierwszej instancji 15 czerwca 2023 r. Natomiast akta sprawy w całości zostały zwrócone Burmistrzowi w dniu 22 czerwca 2023 r. (data wpływu do organu).

Przy piśmie z dnia 6 lipca 2023 r. Burmistrz przesłał – na wezwanie SKO – akta postępowania w związku z wnioskiem Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium w przedmiocie umorzenia w całości postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 31 stycznia 2023 r.

Pismem z dnia 21 września 2023 r (25 września 2023 r. – data wpływu do organu) Spółka wniosła ponaglenie na bezczynność Burmistrza w sprawie wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia, akcentując, że organ nie dotrzymał terminów określonych w art. 35 K.p.a. oraz nadal nie załatwił sprawy.

Przy piśmie z dnia 29 września 2023 r. Burmistrz przekazał do Kolegium ponaglenie Spółki i wyjaśnił, że nie mógł podjąć czynności administracyjnych związanych z ponownym rozpatrzeniem sprawy, ponieważ nie posiadał akt.

Postanowieniem z dnia 13 października 2023 r., nr SKO.051.181.2023, po rozpoznaniu ponaglenia skarżącej, SKO stwierdziło, że Burmistrz dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa i wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący miesiąc od doręczenia rozstrzygnięcia. Postanowienie zostało przekazane do organu w dniu 20 października 2023 r.

Pismem z dnia 23 października 2023 r. Burmistrz zwrócił się do WSA w Opolu o wypożyczenie akt sprawy o sygn. 11 SA/Op 234/23, w której Spółka wniosła sprzeciw od decyzji SKO z dnia 9 czerwca 2923 r., nr SKO.40.1460.2023.OŚ.

W dniu 14 listopada 2023 r. organ zapoznał się z aktami sprawy w siedzibie Sądu z uwagi na brak możliwości wypożyczenia akt.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, domagając się wskazania, że Burmistrz dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu rozpatrującego sprawę do załatwienia sprawy i wyznaczając na to miesięczny termin oraz zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości 30 000 zł i kosztów postępowania według norm przepisanych.

W dniu 6 grudnia 2023 r. organ zapoznał się z aktami sprawy w siedzibie Sądu.

Zawiadomieniem z dnia 8 grudnia 2023 r. Burmistrz poinformował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 5 stycznia 2024 r.

Pismami z dnia 11 grudnia 2023 r. (data wpływu do organu) oraz 22 grudnia 2023 r. (data wpływu do organu) Spółka złożyła kolejne ponaglenia na przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ i bezczynność w przedmiocie wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniami z dnia 29 grudnia 2023 r. oraz z dnia 15 stycznia 2024 r. Kolegium stwierdziło, że Burmistrz dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz bezczynności. Jednocześnie organ wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący miesiąc od doręczeń postanowień.

Obwieszczeniem z dnia [...] stycznia 2024 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] lutego 2024 r.

Następnie decyzją z dnia 9 lutego 2024 r., nr GK.III.6220.7.2.8.2023.md, Burmistrz ustalił środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia oraz określił rodzaj i miejsce jego realizacji, o czym poinformował strony postępowania w obwieszczeniu z tego samego dnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił częściowo skargę na bezczynność Burmistrza w załatwieniu sprawy dotyczącej wydania na wniosek skarżącej decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, jednak stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalając dalej idącą skargę (w przedmiocie zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości 30 000 zł). Nadto, sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza do wydania aktu z uwagi na okoliczność, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego Burmistrz wydał akt, którego domagała się strona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżącą, zaskarżając go w części dotyczącej pkt 3 i 4 wyroku i zarzucając orzeczeniu na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."):

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w rozpatrywanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwie zastosowanie i oddalenie wniosku skarżącego w przedmiocie zasądzenia od organu – Burmistrza [...] na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej wskazanej w skardze.

Wskazując ww. zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła o: uwzględnienie skargi kasacyjnej i zmianę zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części w pkt 3 i 4, poprzez stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 zaskarżonego wyroku) oraz poprzez zasądzenie od organu – Burmistrza [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 30 000 zł (pkt 4 zaskarżonego wyroku), ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części pkt 3 i 4 oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz ze zwrotem kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarżąca kasacyjne oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

Zaakcentować należy, że ze względu na to, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, przy jej sporządzaniu wprowadzono przymus adwokacko-radcowski, aby umożliwić spełnienie określonych w art. 176 p.p.s.a. wymagań, a w tym wymóg prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym właściwe przytoczenie podstaw kasacyjnych pozwala ustalić czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo określać do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało zdaniem autora skargi kasacyjnej, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej nie sprostał jednak tym wymaganiom formalnym w sposób należyty, od zawodowego (profesjonalnego) pełnomocnika w osobie radcy prawnego lub adwokata szczególnie wymaga się poprawności również w zakresie normatywnej stylizacji skargi kasacyjnej. Ponadto postawione zarzuty nie są również trafne pod względem merytorycznym.

Na wstępie wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 174 p.p.s.a. (petitum skargi kasacyjnej), co uznać należy za sformułowanie niestaranne, bowiem powołany przepis jako określona jednostka redakcyjna aktu prawnego w postaci artykułu (art.) dzieli się dalej na mniejsze jednostki redakcyjne w postaci punktów (pkt), tj. pkt 1 (naruszenie prawa materialnego) i pkt 2 (naruszenie przepisów postępowania).

Nadmienić należy, że nieprzyporządkowanie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów do właściwej podstawy kasacyjnej stanowi istotną wadę, poważnie ograniczając zakres kontroli przeprowadzonej przez sąd drugiej instancji. (tak: wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1723/2018, CBOSA).

Przystępując do analizy i oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów zawartych w petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sprowadzają się one do zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a p.p.s.a. (zarzut kasacyjny nr 1) oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. (zarzut kasacyjny nr 2), każdorazowo, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2469/22, Legalis). Dalej, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji. Ponadto w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24, Legalis).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie spełniła powyższego wymogu. Nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym zarzucane naruszenie przepisów polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 43/21, Legalis).

Odnosząc się do merytorycznej oceny zarzutu nr 1 skargi kasacyjnej, wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności wymaga również dokonania oceny i rozstrzygnięcia, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce wtedy, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności w sprawie lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do stosownych przepisów. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to więc tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2869/23, Legalis).

Autor skargi kasacyjnej dopatruje się rażącego naruszenia prawa z uwagi na to, że "w niniejszej sprawie 10 krotnie przekroczono termin załatwienia sprawy a bezczynność organu nie dotyczyła zagadnień dotyczących opracowań skomplikowanych materii uwarunkowań środowiskowych, lecz błędów proceduralnych, wynikających z podstawowych przepisów gdzie z premedytacją dochodziło do ich powielania pomimo wielokrotnych wskazań organu wyższego stopnia jak i skarżącego na popełniane nieprawidłowości" (str. 5 skargi kasacyjnej; k. 111 akt sprawy). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że niezałatwienie wniosku skarżącego kasacyjnie w ustawowym terminie nie było wynikiem złej woli organu, czy też jego lekceważącego podejścia do obowiązujących przepisów prawa. Nota bene skarżący kasacyjnie w treści uzasadnienia skargi wprost wskazuje, że termin do załatwienia sprawy należało liczyć od dnia doręczenia organowi decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 czerwca 2023 r. – i wobec czego upłynął on w dniu 16 lipca 2023 r. (str. 5 skargi kasacyjnej; k. 111 akt sprawy). Dla poprawności powyższego wywodu skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje tylko, że zgodnie z kalendarzem na 2023 r. to na 16 lipca przypadała niedziela, tym samym zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą, czyli w odniesieniu do niniejszego stanu faktycznego, termin upływał wraz z dniem 17 lipca 2023 r. (poniedziałek). Natomiast nie ulega wątpliwości, że Burmistrz po upływie 6 miesięcy, tj. decyzją z dnia 9 lutego 2024 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia oraz określił rodzaj i miejsce jego realizacji, o czym poinformował strony postępowania w obwieszczeniu z tego samego dnia. Wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności (przewlekłości) organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2023 r., I OSK 860/22, Legalis). Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. należało zatem uznać za chybiony.

Odnosząc się do merytorycznej oceny zarzutu nr 2 skargi kasacyjnej, wskazać należy, że na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisami, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 (uwzględniając skargę poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania), może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Podkreślenia wymaga, iż powyższe uprawnienie sądu administracyjnego ma charakter fakultatywny. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących na to, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje natomiast charakteru przyznawanej stronie skarżącej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Przyjąć jednak należy, że kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma przede wszystkim znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma być ona swego rodzaju rekompensatą i zadośćuczynieniem za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakie strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Jak już wyżej wykazano, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła potrzeba zdyscyplinowania organu przedmiotowymi środkami prawnymi. Ponadto zauważyć należy, iż skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej jest fakultatywne, a więc oparte na instytucji uznania sędziowskiego, to ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego i niebudzącego wątpliwości przekroczenia granic takiego uznania (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2869/23, Legalis). W realiach niniejszej sprawy – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie – z taką sytuacją nie mamy do czynienia.

Dodatkowo należy zauważyć, że zarzut nr 2 skargi kasacyjnej został również sformułowany niestarannie. W sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jaki naruszono konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10). Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a., jednocześnie pomijając, że art. 149 § 1 p.p.s.a. dzieli się dalej na mniejsze jednostki redakcyjne w postaci punktów (pkt), tj. pkt 1 (zobowiązuje organ do wydania), pkt 2 (zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania) oraz pkt 3 (stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania). Zatem przedmiotowy zarzut należało również i z tego powodu uznać za chybiony.

Konkludując przedmiotowe zarzuty skargi kasacyjnej nie zyskały uznania sądu orzekającego w sprawie niniejszej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.