Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 568/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 189g § 1w zw. z art. 189b
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15zzr ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1327
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.)
article: § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 433
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia  epidemicznego (Dz. U. poz. 433 z późn. zm.).
Teza: 1. Ustanowiona w art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, z mocą obowiązującą od dnia 31 marca 2020 r., szczególna instytucja wstrzymania rozpoczęcia lub zawieszenia biegu przewidzianego w przepisach prawa administracyjnego terminu, w tym terminu przedawnienia kompetencji właściwego organu do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189g § 1 k.p.a.), miała zastosowanie do biegnących w dniu 31 marca 2020 r. terminów przedawnienia od dnia rozpoczęcia okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego ogłoszonego z powodu COVID-19, a więc – zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego – od dnia 14 marca 2020 r.

2. Instytucja przedawnienia kompetencji do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej (art. 189g § 1 w zw. z art. 189b k.p.a.) oraz powiązany z nią zakaz jej wykonania z powodu upływu pięciu lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków tego naruszenia podlegają odniesieniu do czynności wydania ostatecznej decyzji, a nie do czynności jej doręczenia lub ogłoszenia.

TEZY

1. Ustanowiona w art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, z mocą obowiązującą od dnia 31 marca 2020 r., szczególna instytucja wstrzymania rozpoczęcia lub zawieszenia biegu przewidzianego w przepisach prawa administracyjnego terminu, w tym terminu przedawnienia kompetencji właściwego organu do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189g § 1 k.p.a.), miała zastosowanie do biegnących w dniu 31 marca 2020 r. terminów przedawnienia od dnia rozpoczęcia okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego ogłoszonego z powodu COVID-19, a więc – zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego – od dnia 14 marca 2020 r.

2. Instytucja przedawnienia kompetencji do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej (art. 189g § 1 w zw. z art. 189b k.p.a.) oraz powiązany z nią zakaz jej wykonania z powodu upływu pięciu lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków tego naruszenia podlegają odniesieniu do czynności wydania ostatecznej decyzji, a nie do czynności jej doręczenia lub ogłoszenia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1270/22 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gry hazardowej bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje w całości od zasądzenia od R. M. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1270/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę R. M. (skarżąca, strona) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gry hazardowej bez zezwolenia, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowej w Przemyślu z dnia [...] marca 2022 r. i umarzając postępowanie administracyjne.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżąca w roku 2017 prowadziła jednoosobową działalność gospodarczą pod nazwą: R. M. F. H.-U. "....". W piśmie z 9 października 2017 r. Śląski Urząd Celno-Skarbowy w Katowicach przekazał Naczelnikowi Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w Przemyślu materiały dotyczące urządzania i prowadzenia loterii promocyjnych bez wymaganego zezwolenia w salonach kosmetycznych działających pod nazwą "S". Marka ta jest programem franczyzowym, w ramach którego na terenie kraju działają samodzielne podmioty gospodarcze, w tym prowadzony przez skarżącą. Ustalono, że w serwisie społecznościowym Facebook w dniu 8 czerwca 2017 r. zamieszczono post o konkursie, a w kolejnych dniach był on przypominany. Warunkiem udziału w konkursie było: polubienie i udostępnienie postu, polubienie fanpage'a "S,", przesłanie wiadomości prywatnej z informacją o udziale w dodatkowym konkursie z podaniem imienia i nazwiska oraz numeru telefonu (dzięki temu nabywało się nieodpłatny dowód udziału w loterii). W dniu 13 czerwca 2017 r. zamieszczono w serwisie klip wideo z losowania nagrody w postaci miesięcznego karnetu do placówki: "S.". Informację o rozstrzygnięciu konkursu zamieszczono na profilu firmy skarżącej. Zorganizowane przedsięwzięcie uznano za loterię promocyjną w rozumieniu ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (u.g.h.), która określa warunki jej przeprowadzenia. W ramach postępowania karno-skarbowego ukarano skarżącą mandatem karnym, natomiast postanowieniem z 3 marca 2022 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia jej kary pieniężnej za urządzanie gry hazardowej w postaci loterii promocyjnej bez wymaganego prawem zezwolenia.

Decyzją Naczelnika Podkarpackiego Urzędu Celno-Skarbowego w Przemyślu z 28 marca 2022 r. nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.611 złotych za zorganizowanie bez wymaganego zezwolenia gry hazardowej. Organ uznał, że przedsięwzięcie to było rodzajem gry hazardowej o charakterze losowym, ponieważ jej wynik zależał od przypadku. Nie był to konkurs, którego wynik zależałoby od umiejętności lub wiedzy uczestników. Wygrana w postaci karnetu miała charakter rzeczowy w rozumieniu u.g.h., a udział w niej polegał na nieodpłatnym nabyciu dowodu udziału w grze. Wysokość kary pieniężnej określono na podstawie art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. b) u.g.h.

Zaskarżoną decyzją z 20 lipca 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i – orzekając co do istoty – nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 10.610 złotych. Konieczność zreformowania decyzji uzasadniono błędnym wyliczeniem jej wysokości. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko odnośnie do ustaleń faktycznych. Wykazano wszystkie kwestie wskazujące na zorganizowanie loterii, o której mowa w u.g.h., bez wymaganego zezwolenia. Uprzednie ukaranie w drodze mandatu karnego nie świadczyło o naruszeniu art. 189f k.p.a. Nie wystąpiła bowiem tożsamość celów obu kar, tj. z kodeksu karnego skarbowego i u.g.h., która mogłaby stanowić podstawę nałożenia kary z u.g.h. Organ odwoławczy podkreślił również, że wydanie decyzji w przedmiocie kary mogło mieć miejsce tylko przed upływem terminu przedawnienia i termin ten został zachowany. Grę zorganizowano 8 czerwca 2017 r., zatem termin rozpoczął bieg 9 czerwca 2017 r. Nie upłynął on jednak 8 czerwca 2022 r., ponieważ na mocy art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (ustawa Covid 19) uległ zawieszeniu na okres od 14 marca do 23 maja 2020 r. (łącznie na 71 dni). Termin przedawnienia uległ zatem wydłużeniu do 18 sierpnia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę skarżącej na powyższe rozstrzygnięcie, ponieważ w jego ocenie zaskarżoną decyzję doręczono skarżącej po upływie terminu przedawnienia, a zatem z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Organ dokonał także wadliwej oceny przepisów mających wpływ na zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Sąd Wojewódzki podkreślił na wstępie, że przepisy k.p.a. o karach pieniężnych (art. 189a i nast. k.p.a.) znajdują zastosowanie do kar pieniężnych nakładanych na podstawie u.g.h. W takim stanie rzeczy, zgodnie z art. 189g § 1 k.p.a. administracyjna kara pieniężna nie mogła być nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Zdaniem Sądu I instancji skarżąca trafnie wskazywała, że przed upływem tego terminu należało jej doręczyć decyzję ostateczną organu odwoławczego, skoro od decyzji organu pierwszej instancji, wydanej przed upływem tego terminu, wniesiono odwołanie. Decyzja w przedmiocie kary ma charakter kształtujący obowiązki skarżącej. Jest więc aktem o charakterze konstytutywnym, a zatem do czasu doręczenia stronie decyzji ostatecznej nie ciążył na niej żaden obowiązek. Doręczenia tego należy dokonać przed upływem terminu przedawnienia. Sąd Wojewódzki uznał, że termin przedawnienia, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a., nie upłynął 8 czerwca 2022 r., gdyż w związku ze stanem epidemii wprowadzona została regulacja zawieszająca jego bieg. Przepis art. 15zzr ustawy o Covid 19 został dodany do jej treści na mocy ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, a utracił moc obowiązującą z dniem 23 maja 2020 r. Odnośnie do regulacji art. 15zzr przepisy ustawy go wprowadzającej nie zawierały przepisów intertemporalnych. Organy przyjęły, że przepisy ustawy nowelizującej wywarły skutek zawieszenia od dnia 14 marca 2020 r. (tj. od dnia ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, o którym mowa w art. 15zzr ust. 1), podczas gdy skarżąca uważała, że dopiero od 31 marca 2020 r. (od dnia wejścia ustawy nowelizującej w życie). WSA w składzie rozpoznającym sprawę opowiedział się za stanowiskiem, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia rozpoczęło się 31 marca 2020 r. Wobec braku przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej oraz konieczności rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony (w sposób nie mogący wywołać dla niej negatywnych konsekwencji, które nie wynikają jednoznacznie z treści przepisów prawa; zgodnie z art. 2a o.p. i art. 11 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców), zaprezentowana przez organy wykładnia prowadzi w ocenie Sądu do nadania art. 15zzr ustawy z 2 marca 2020 r. retroaktywnego charakteru, co nie moż zostać uznane za zgodne z prawem. Zarówno w prawie daninowym, jak i w przypadku przepisów sankcyjnych, ustawodawca zobowiązany jest do zachowania wysokich standardów normatywnych co do określoności przepisów prawa. Wzgląd na zasadę demokratycznego państwa prawnego i pewności prawa wymaga zatem opowiedzenia się za stanowiskiem, że obywatel nie może być zaskakiwany nieoczekiwanymi skutkami zmian prawnych. Wobec powyższego WSA uznał, że decyzja organu odwoławczego została skarżącej doręczona po upływie terminu przedawnienia, gdyż zawieszenie terminu przedawnienia trwało 54 dni, a nie 71 dni, jak przyjęły to kontrolowane organy. Wskazana nowelizacja ustawy z 2 marca 2020 r. odnośnie do terminu przedawnienia wywołała bowiem skutek zawieszenia od 31 marca 2020 r., a nie od dnia 14 marca 2020 r. Decyzja odwoławcza o nałożeniu kary pieniężnej została doręczona skarżącej po upływie terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a., a zatem należało uchylić decyzje organów obydwu instancji i umorzyć postępowanie administracyjne, stosownie do art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 189g § 1 K.p.a. w zw. z art. 208 § 1 o.p. i art. 91 u.g.h.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 145 § 3 oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 189g § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., w związku z art. 208 § 1 o.p. i art. 91 u.g.h. oraz art. 15 zrr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (ustawa Covid-19), polegające na przeprowadzeniu wadliwej, niepełnej kontroli działania organów administracji, nieuwzględniającej całokształtu okoliczności wynikających z akt sprawy, w konsekwencji czego WSA uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego z dnia 28 marca 2022 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne, błędnie uznając, że w toku postępowania organ dokonał wadliwej oceny przepisów mających wpływ na zawieszenie biegu terminu przedawnienia, w konsekwencji czego zaskarżoną decyzję doręczono skarżącej po upływie terminu przedawnienia, podczas gdy zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej w terminie wynikającym z art. 189g § 1 k.p.a i art. 15 zrr ust.1 pkt 3 ustawy o Covid 19;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 145 § 3 w związku z art. 133 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem stwierdzając w zaskarżonym wyroku, że decyzja organu drugiej instancji została doręczona po upływie terminu przedawnienia, WSA podał błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia, bowiem w sytuacji gdy przepisy regulujące materię przedawnienia należą do przepisów w zakresu prawa materialnego, do których niewątpliwie zalicza się przepis art. 189g § 1 k.p.a. i art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o Covid 19, należało zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy organy administracyjne nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 189g § 1 k.p.a. w związku z art. 208 § 1 o.p. i art. 91 u.g.h.;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 2a o.p. i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie i przyjęcie przez WSA, że wobec braku przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej oraz konieczności rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony (w sposób nie mogący wywołać dla niej negatywnych konsekwencji, które nie wynikają jednoznacznie z treści przepisów), zaprezentowana przez organy wykładnia na temat retroaktywnego charakteru przepisów art. 15zzr ustawy Covid 19 r. nie mogła zostać uznana za zgodną z prawem prawa, podczas gdy w sprawie nie wystąpiły tego rodzaju wątpliwości, albowiem skutek działania art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid 19 nastąpił dopiero w dniu 24 maja 2020 r., a brzmienie przepisu było jasne i precyzyjne, co wyłącza zastosowanie art. 2a o.p.;

II. przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, a to:

1. przepisów art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid 19 w związku z art. 189g § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że na podstawie tego przepisu zawieszenie biegu terminu przedawnienia "miało miejsce jedynie na 54 dni" (w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.), w sytuacji gdy z treści tego przepisu wynika, iż zawieszenie terminu przedawnienia "miało miejsce na 71 dni" (w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.) i nie było podstaw do przyjęcia, że zawieszenie terminów prawa administracyjnego, w tym terminów przedawnienia zobowiązań, na podstawie przepisu art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid 19, "na 71 dni", zostało zastrzeżone jedynie na korzyść strony skarżącej, gdyż terminy te dotyczyły i dotyczą wszystkich stron stosunków prawnoadministracyjnych, a nie tylko jednej z tych stron;

2. przepisów art. 15zzr ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawy Covid 19 w związku z art. 189g § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji wskutek błędnej wykładni ww. przepisów, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej miało miejsce jedynie "na 54 dni" (w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.), przez co doręczenie zaskarżonej decyzji w dniu 5 sierpnia 2022 r. miało miejsce po upływie terminu przedawnienia i postępowanie administracyjne należało umorzyć, w sytuacji gdy na podstawie prawidłowej wykładni ww. przepisów zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło "na 71 dni" (w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.), przez co doręczenie zaskarżonej decyzji w dniu 5 sierpnia 2022 r. miało miejsce jeszcze przed upływem terminu przedawnienia, który upływał z dniem 18 sierpnia 2022 r. i z tego powodu postępowanie administracyjne nie mogło zostać umorzone w tej sprawie.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej, chyba że zostaną stwierdzone podstawy, o których mowa w art. 183 § 2 lub art. 189 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej, uznając je w zasadniczej części za uzasadnione.

Konieczną i wystarczającą podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej jest stwierdzenie, że kontrolowany Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni i wadliwego zastosowania na tle niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy przepisów art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (ustawa z dnia 2 marca 2020 r.) w związku z art. 189g § 1 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie delikt administracyjny, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (u.g.h.), został popełniony – jak wynika z ustaleń Sądu pierwszej instancji – 8 czerwca 2017 r. Postanowieniem z dnia 3 marca 2022 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nielegalne urządzanie gry hazardowej, o której mowa w art. 89 ust. 4 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. Decyzja organu pierwszej instancji o nałożeniu kary pieniężnej została wydana 28 marca 2022 r., natomiast decyzja organu odwoławczego, zmieniająca zaskarżone rozstrzygnięcie – 20 lipca 2022 r. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Sąd Wojewódzki, w sprawie miał zastosowanie art. 189g § 1 k.p.a., a zatem organ odwoławczy nie był uprawniony do nałożenia w drugiej instancji kary pieniężnej w nowej wysokości, skoro w chwili orzekania (20 lipca 2022 r.) upłynęło więcej niż pięć lat od dnia naruszenia prawa (8 czerwca 2017 r.). Na tle tak przyjętych ustaleń faktycznych i prawnych sporna okazała się wykładnia i zastosowanie art. 189g § 1 k.p.a. w świetle art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., który ustanowił regułę, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powyższy przepis został dodany do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. z mocą od dnia 31 marca 2020 r. przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568 ze zm.) i obowiązywał do dnia 16 maja 2020 r., zgodnie z art. 46 pkt. 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875 ze zm.), z tym zastrzeżeniem, że termin przedawnienia, którego bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., biegł dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r. (art. 68 ust. 2 ww. ustawy).

W ocenie Sądu a quo okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia kompetencji do nałożenia kary pieniężnej, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a., powinien trwać od dnia wejścia w życie art. 15zzr ustawy zmieniającej z dnia 31 marca 2020 r. (od dnia 31 marca 2020 r.) do dnia określonego w art. 68 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (do 23 maja 2020 r.), co uwzględniając dzień naruszenia prawa, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., oraz treść art. 189g § 1 k.p.a., prowadziłoby do wniosku, że okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wyniósł 54 dni, a zatem w przedmiotowej sprawie przedłużony termin przedawnienia zakończył bieg 1 sierpnia 2022 r. Skoro zaś decyzja organu drugiej instancji została doręczona stronie skarżącej 5 sierpnia 2022 r., to fakt ten oznacza, że kara pieniężna została nałożona już po upływie terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a.

Dokonując kompleksowej oceny podniesionych przez skarżący kasacyjnie organ zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz – wtórnych i konsekwencyjnych względem tych pierwszych – zarzutów naruszenia prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadnicze założenia i wnioski interpretacyjne Sądu Wojewódzkiego są błędne.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez skarżący kasacyjnie organ, nie można zgodzić się z zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku stanowiskiem, że ustanowiona w art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. szczególna instytucja wstrzymania rozpoczęcia lub zawieszenia biegu przewidzianego w przepisach prawa administracyjnego terminu, w tym terminu przedawnienia kompetencji właściwego organu do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189g § 1 k.p.a.), miała zastosowanie do biegnących terminów przedawnienia dopiero od dnia wejścia w życie (31 marca 2020 r.) ustawy zmieniającej z dnia 31 marca 2020 r., a nie – zgodnie z językowym brzmieniem art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. – od dnia rozpoczęcia okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego ogłoszonego z powodu COVID-19, a więc – zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego – od dnia 14 marca 2020 r.

Wniosek powyższy jest nieuprawniony w świetle zasadniczej różnicy kategorialnej między temporalnym zakresem zastosowania oraz temporalnym zakresem skuteczności prawnej danej regulacji normatywnej, a w dalszej kolejności – między retrospektywnością i retroaktywnością prawa.

Przede wszystkim trzeba zauważyć, że regulacja art. 101 ustawy zmieniającej z dnia 31 marca 2020 r. nie nadała wstecznej mocy obowiązującej nowododanemu do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. przepisowi art. 15zzr z tego powodu, że wprowadziła ona enumerację pozytywną wyjątków w zakresie przepisów wprowadzanych z mocą retroaktywną, do których przepis ten nie należał. Pogląd przeciwny w tym zakresie musiałby podważyć jednoznaczną i zamkniętą treściowo regulację wynikającą z przepisu intertemporalnego końcowego, co nie znajduje uzasadnienia na gruncie reguł wykładni prawa. Nie można również twierdzić, że temporalny zakres zastosowania powyższego przepisu nie obejmował stanów faktycznych trwających w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, ogłoszonego z powodu COVID-19, przed dniem wejścia w życie tego przepisu (31 marca 2020 r.). Tego rodzaju stany faktyczne związane z upływem czasu (otwarte terminy określone w przepisach prawa administracyjnego) zostały jedynie retrospektywnie objęte zakresem zastosowania nowych unormowań, natomiast nie doszło względem nich do powstania jakichkolwiek skutków prawnych z mocą wsteczną. Ustawa zmieniająca poddała m.in. biegnące w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 administracyjnoprawne terminy przedawnienia (w tym terminy przedawnienia karalności w zakresie administracyjnych kar pieniężnych) działaniu instytucji zawieszenia ich biegu ze względu zakłócenie funkcjonowania administracji publicznej w związku z wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczności epidemicznych. Brak jest natomiast podstaw, aby na tle regulacji wynikającej z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. terminy przedawnienia obowiązków administracyjnoprawnych jednostek (w tym obowiązków wynikających z norm sankcjonujących) były traktowane odmiennie niż terminy przedawnienia uprawnień jednostkowych. Należy bowiem zgodzić się z poglądem, że u podstaw powyższego szczególnego unormowania wstrzymującego rozpoczęcie biegu lub zawieszającego bieg materialnoprawnych terminów przedawnienia stoi idea równoległego zabezpieczenia interesu publicznego i prywatnego, których ochrona została powierzona właściwemu w danych sprawach organowi administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2023 r., II GSK 107/22, LEX nr 3587427).

Zastosowane rozwiązanie legislacyjne należy ocenić jako uzasadnione, proporcjonalne i zgodne z miarodajnymi wzorcami konstytucyjnymi. Nie można przy tym zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, że istnieją istotne przesłanki normatywne lub prawnoaksjologiczne, które mogłyby sprzeciwiać się zgodnemu z literalnym brzmieniem art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. zakresowi retrospektywności tego przepisu. Przede wszystkim nie stanowią tego rodzaju przesłanek argumenty wynikające z metazasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasad względem niej pochodnych – zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa, zasady pewności prawa, zasady ochrony praw nabytych lub zasady nieretroaktywności prawa. Na tle instytucji przedawnienia karalności lub wykonalności kar (mutatis mutandis – także kar administracyjnych) Trybunał Konstytucyjny RP w sposób utrwalony wyraża pogląd, że nie istnieją konstytucyjne prawa podmiotowe do przedawnienia lub niezmienialnej normatywnie – do momentu upływu terminu przedawnienia – długości terminu przedawnienia ani ekspektatywa tego rodzaju praw (zob. i por. wyrok TK z 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK 2000, nr 5, poz. 144; wyrok TK z 25 maja 2004 r., SK 44/03, OTK-A 2004, nr 5, poz. 46; wyrok TK z 23 maja 2005 r., SK 44/04, OTK-A 2005, nr 5, poz. 52; wyrok TK z 15 października 2008 r., P 32/06, OTK-A 2008, nr 8, poz. 138; wyrok TK z 21 czerwca 2011 r., P 26/10, OTK-A 2011, nr 5, poz. 43; wyrok TK z 19 czerwca 2012 r., P 41/10, OTK-A 2012, nr 6, poz. 65). Ustawodawca dysponuje zatem daleko idącą swobodą w zakresie skracania lub przedłużania biegnących terminów przedawnienia, a tego rodzaju regulacja nie stanowi naruszenia zasad konstytucyjnych. Granicę w tym zakresie wyznacza dopiero upływ terminu przedawnienia na podstawie dotychczasowego stanu prawnego.

W związku z powyższym należy przyjąć, że okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia kompetencji do nałożenia kary pieniężnej, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a., trwał na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy – zgodnie z treścią art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. – od dnia rozpoczęcia okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego ogłoszonego z powodu COVID-19, a więc – zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego – od dnia 14 marca 2020 r., do dnia 23 maja 2020 r., czyli terminu określonego w art. 68 ust. 2 w zw. z art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Okres zawieszenia – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – wyniósł zatem łącznie 71 dni, a zatem termin przedawnienia określony w art. 189g § 1 k.p.a. został przedłużony do dnia 18 sierpnia 2022 r., co – na tle przyjętej w zaskarżonym wyroku oceny prawnej oraz podniesionych zarzutów kasacyjnych – oznacza, że nałożenie administracyjnej kary pieniężnej przez skarżony organ nastąpiło przed upływem tego terminu.

Uwzględnienie zasadniczego zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do uchylenia decyzji organów obydwu instancji i umorzenia postępowania administracyjnego, a zatem uzasadniony jest również zarzut naruszenia przepisów konsekwencyjnych w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a.

W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona do merytorycznego jej rozstrzygnięcia, postanowił przejąć do rozpoznania wniesioną skargę i na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oddalić ją jako bezzasadną.

Niezależnie od stwierdzonego wyżej naruszenia prawa materialnego, działając w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 134 § 1 p.p.s.a.), należało przede wszystkim podważyć zaprezentowaną przez stronę skarżącą oraz zaakceptowaną przez Sąd Wojewódzki wykładnię art. 189g § 1 k.p.a., z której wynika, że przedawnienie kompetencji do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej (art. 189b k.p.a.) oraz powiązany z nim zakaz jej wykonania z powodu upływu pięciu lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków tego naruszenia powinny zostać odniesione do czynności doręczenia decyzji o nałożeniu kary, a nie do czynności jej wydania. Stanowisko powyższe nie znajduje podstaw nie tylko w świetle jednoznacznej treści art. 189g § 1 k.p.a. ("Administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona..."), lecz jest także niezgodne z rezultatami wykładni systemowej, z której wynika, że jeżeli ustawodawca zmierza do powiązania zdarzenia przerywającego bieg terminu przedawnienia danego obowiązku z czynnością doręczenia decyzji konkretyzującej ten obowiązek, to zasadniczo daje temu wyraz w tekście normatywnym (por. na tle przedawnienia kompetencji do decyzyjnej konkretyzacji obowiązku podatkowego – art. 68 § 1 o.p. – "Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy."). Trzeba ponadto zauważyć, że w niniejszej sprawie nie można było na podstawie art. 91 u.g.h. zastosować odpowiednio przepisu art. 68 o.p., albowiem w aktualnym stanie orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje się, że zagadnienie przedawnialności administracyjnych kar pieniężnych za nielegalne organizowanie gier hazardowych zostało w sposób zupełny uregulowane w art. 189g k.p.a. Z regulacji art. 189g § 1 w zw. z art. 189b § 1 k.p.a. wynika natomiast jasno, że właściwy organ nie może nałożyć administracyjnej kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej (a więc wydać tego rodzaju decyzji w pierwszej lub drugiej instancji), jeżeli od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa upłynęło co najmniej pięć lat. Takie ujęcie normatywne ograniczenia czasowego wykonywania kompetencji jurysdykcyjnej jest równoważne z przepisami, które wprost stanowią, że po upływie określonego terminu od dnia pewnego zdarzenia prawnego nie wydaje się decyzji ustalającej (nakładającej) skonkretyzowany obowiązek administracyjnoprawny (zob. np. art. 50 ust. 20 w zw. z art. 50 ust. 18 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych).

Jeżeli zatem w przedmiotowej sprawie decyzja organu drugiej instancji została wydana 20 lipca 2022 r., to czynność ta przerwała skutecznie bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a. Fakt, że powyższa decyzja została doręczona stronie skarżącej 5 sierpnia 2022 r. nie ma wpływu na ocenę zachowania powyższego terminu.

Z przeprowadzonych rozważań wynika zatem, że niezależnie od przyjęcia jednej z dwóch wersji interpretacyjnych art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. oraz powiązanych z nimi okresów zawieszenia terminu przedawnienia (54 dni albo 71 dni) organ odwoławczy wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej przed zakończeniem biegu terminu przedawnienia, a zatem decyzje te nie podlegały wzruszeniu w związku z naruszeniem powyższego terminu. Również pozostałe zarzuty procesowe i materialnoprawne skargi nie uzasadniały uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem stanowią one jedynie polemikę z ustaleniami i ocenami prawnymi skarżonego organu, które Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje i podziela. W szczególności nie stwierdzono naruszenia przepisów art. 2 ust. 1 pkt 10 u.g.h., art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 121 § 1, art. 122, art. 187 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 o.p.

Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylono zaskarżony wyrok oraz oddalono skargę, odstępując jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (z uwzględnieniem art. 207 § 1 w zw. z art. 206 p.p.s.a.) w całości od zasądzenia od strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.