Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 759/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 127, art. 180
journal: Dz.U. 2017 poz 60
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.
article: art. 59
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Sejmiku Województwa [...] – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Sejmik Województwa [...] w dniu [...] lutego 2017 r. podjął uchwały:

1) Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Gimnazjum dla dorosłych wchodzącego w skład Centrum Kształcenia Ustawicznego im. J. K. w W.;

2) Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Specjalnego Gimnazjum wchodzącego w skład Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego im. B. Z. w C.;

3) Nr [...]w sprawie zamiaru likwidacji Gimnazjum Specjalnego w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w D. wchodzącym w skład Zespołu Placówek w D.;

4) Nr [...]w sprawie zamiaru likwidacji Publicznego Gimnazjum Nr [...] - Specjalnego wchodzącego w skład Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla Dzieci Niewidomych i Słabo Widzących im. Ks. S. W. w R.;

5) Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Publicznego Gimnazjum Nr [...] - Specjalnego wchodzącego w skład Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla Dzieci Niesłyszących im. M. G. w R.;

6) Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Gimnazjum Specjalnego Nr [...] wchodzącego w skład Zespołu Szkół Specjalnych w [...] Centrum Rehabilitacji w K.;

7) Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Gimnazjum wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ogólnokształcących w [...] Centrum Leczenia [...] w O.;

8) Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Gimnazjum Specjalnego Nr [...] wchodzącego w skład Zespołu Szkół Specjalnych Nr [...] w G.;

9) Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Gimnazjum Specjalnego wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ogólnokształcących w [...] Centrum Neuropsychiatrii w J.;

10) Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Gimnazjum Specjalnego wchodzącego w skład Zespołu Szkół Specjalnych w [...] Centrum Neuropsychiatrii w Z.;

11) Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Gimnazjum Specjalnego dla Dorosłych wchodzącego w skład Zespołu Szkół Specjalnych w [...] Centrum Neuropsychiatrii w Z.;

12) Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Gimnazjum Specjalnego w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii w D. wchodzącym w skład Zespołu Placówek w D.

Jako podstawę prawną tych uchwał wskazano art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa (Dz. z 2016 r. poz. 486 ze zm.) oraz art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.).

Wskazane wyżej uchwały zostały doręczone Wojewodzie [...] w dniu [...] marca 2017 r.

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Wojewoda [...] powiadomił Sejmik Województwa [...] o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższych uchwał.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], wydanym na podstawia art. 82 ust. 1 w zw. z art. 78 i 79 ustawy o samorządzie województwa, Wojewoda [...] stwierdził nieważność wymienionych wyżej uchwał.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że uchwały te podjęte zostały z istotnym naruszeniem art. 127 i art. 180 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60).

Organ zarzucił, że podstawa prawna uchwał oraz zastosowany tryb działania jest błędny. Zgodnie z art. 59 ustawy o systemie oświaty likwidacja publicznej szkoły następuje w dwuetapowym trybie, w którym podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji (tzw. uchwały intencyjnej) określonej szkoły stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających likwidację szkoły. Legalność uchwały o likwidacji szkoły wymaga zatem spełnienia wszystkich wymienionych w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty wymogów składających się na procedurę likwidacji szkoły. Jednym z takich ustawowych warunków jest wymóg uzyskania opinii [...] Kuratora Oświaty oraz zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji.

Wojewoda [...] wskazał, że od dnia [...] stycznia 2017 r. odnośnie gimnazjum mają zastosowanie przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. Organ przytoczył treść art. 127 oraz art. 180 tej ustawy oraz podniósł, że przepisy te zawierają uregulowania prawne zmierzające do wygaszenia działalności gimnazjów i gimnazjów dla dorosłych z mocy ustawy do dnia 30 listopada 2019 r., a w przypadku gimnazjum dla dorosłych, w którym kształcenie w klasie I rozpoczęło się w lutym 2017 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r.

Zdaniem organu zamiar likwidacji i procedura likwidacji placówek nie może zastępować ustawowego obowiązku likwidacji klas i stwierdzenia zakończenia działalności gimnazjum. Nie jest to bowiem zależne od woli samorządu, lecz zdeterminowane przepisami ustawy.

Odnośnie wygaszania Gimnazjum Specjalnego w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w D. wchodzącego w skład Zespołu Placówek w D. (uchwała Nr[...] ), Wojewoda stwierdził ponadto, że pozostawienie uchwały w obrocie prawnym spowoduje również naruszenie § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczególnych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. 2015 r. poz. 1872), zgodnie z którym w skład młodzieżowego ośrodka wychowawczego wchodzi co najmniej jedna z następujących szkół: szkoła podstawowa, gimnazjum, szkoła ponadgimnazjalna. W ocenie organu w tym przypadku konieczne jest zatem albo powołanie od 1 września 2017 r. w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym nowej szkoły w sytuacji wygaszenia Gimnazjum Specjalnego, albo przekształcenie tego gimnazjum w szkolę innego typu zgodnie z art. 129 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1, 2, 5, 6. 9 ustawy Przepisy wprowadzające – Prawo oświatowe. Organ zaznaczył przy tym, że zgodnie z art. 363 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe powyższe rozporządzenie zachowuje moc do czasu zakończenia kształcenia.

Reasumując Wojewoda [...] stwierdził, że Sejmik Województwa [...] podjął uchwały od Nr [...] do Nr [...] z naruszeniem art. 127 i art. 180 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, a tym samym z naruszeniem art. 59 ustawy o systemie oświaty, który z uwagi na przepisy o charakterze lex specialis nie ma zastosowania do wygaszenia gimnazjów. Ponadto organ zarzucił, że treść uchwał jest niespójna bowiem zarówno w ich treści, jak też w uzasadnieniach, mówi się zarówno o likwidacji, z powołaniem w podstawie prawnej na przepis art. 59 ustawy o systemie oświaty, jak i o wygaszeniu gimnazjum.

Województwo [...] wniosło na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 127 i art. 180 ustawy z dnia 14 grudni 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe przez błędną ich wykładnię, wykluczającą możliwość formalnego zlikwidowania gimnazjum po zlikwidowaniu wszystkich klas i zakończeniu cyklu kształcenia, a w szczególności wykluczającą możliwość podjęcia uchwał intencyjnych na podstawie art 59 ustawy o systemie oświaty w celu realizacji wygaszania gimnazjów w trybie art 127 i 180 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe;

2) art 82 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa przez błędne przyjęcie, że przedmiotowe uchwały Sejmiku Województwa [...] zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że uzasadnienie projektu ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe wskazuje na intencję ustawodawcy stopniowego i ewolucyjnego wygaszania gimnazjów. Wygaszanie gimnazjów może być realizowane w różnych wariantach, tj. poprzez przekształcenie dotychczasowego gimnazjum w inny typ szkoły (8-Ietnią szkolę podstawową, liceum ogólnokształcące, technikum, branżowa szkolę I stopnia) lub włączenie dotychczasowego gimnazjum do szkół ww. typów. Jednak redakcja art. 127, art. 129 oraz art. 180 i art. 182 nie wykluczają możliwości pozostawienia dotychczasowych gimnazjów, aż do czasu likwidacji wszystkich klas zgodnie z art. 127, czy z art 180. Zdaniem strony skarżącej potwierdza to także treść art. 322 ust. 5 i 6 tej ustawy, z których wynika, że statuty szkół innych typów, w których są prowadzone klasy dotychczasowego gimnazjum zawierają postanowienia dotyczące tych klas, a dotychczasowe statuty dotychczasowych gimnazjów zachowują moc do czasu zakończenia kształcenia w tych szkołach. Także art. 129 ust. 1 i 3 oraz art. 182 nie zobowiązują do dokonywania przekształceń albo włączeń do szkół innych typów. Przepisy te mówią jedynie o możliwości dokonania przekształceń lub włączeń w nich wymienionych. Zdaniem strony skarżącej uznać należy, że ustawodawca dopuszczał możliwość pozostawienia dotychczasowych gimnazjów do czasu zakończenia kształcenia w gimnazjach. Gdyby wolą ustawodawcy było dokonanie przekształceń lub włączeń dotychczasowego gimnazjum do szkół innych typów wówczas art 129 i 182 zredagowałby w następujący sposób: "Dotychczasowe gimnazjum przekształca się w jeden z następujących sposobów (...)".

W ocenie strony skarżącej twierdzenie organu nadzoru, że art 127 i art.180 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe wykluczają stosowanie art. 59 ustawy o systemie oświaty do wygaszania gimnazjów, wynika z przyjęcia błędnej wykładni tych przepisów. W przedmiotowej ustawie, a w szczególności w art 127 i art. 129 oraz art. 180 i art. 182 nie ma przepisów wyłączających stosowanie art. 59 ustawy o systemie oświaty do wygaszania gimnazjów bez dokonywania przekształceń i włączeń, o których mowa w art. 129 i art. 182. Zdaniem strony skarżącej tam gdzie ustawodawca chciał, aby przepis art. 59 ustawy o systemie oświaty nie znajdował zastosowania dokonał wyłączenia w sposób wyraźny. Przykładem jest art 129 ust. 14 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, gdzie wyraźnie zostało wskazane, iż w przypadku publicznej szkoły tworzonej z przekształcenia lub włączenia dotychczasowego gimnazjum, o których mowa w art. 129 ust. 1 i ust. 3 pkt 1-4 oraz pkt 9 i 10, rozpoczynającej działalność z dniem 1 września 2017 r., nie stosuje się przepisów art 59 ustawy o systemie oświaty. Brak w tym samym akcie prawnym analogicznego wyłączenia stosowania art. 59 ustawy o systemie oświaty w odniesieniu do wygaszania gimnazjów na podstawie art. 127 i art. 180 wskazuje w sposób jednoznaczny, że zamiarem ustawodawcy było, aby art. 59 ustawy o systemie oświaty został w sytuacjach tam opisanych zastosowany.

Strona skarżąca zarzuciła, że pogląd organu nadzoru sugerujący, iż wygaszanie gimnazjów nie jest likwidacją gimnazjów i, że ustawowy obowiązek likwidacji klas i stwierdzenia zakończenia działalności gimnazjum, tj., procedura wygaszania gimnazjum, nie może być zastępowana przez procedurę likwidacji gimnazjum, jest niezgodny z obowiązującymi przepisami.

Skutkiem docelowym wygaszania gimnazjów jest całkowite zaprzestanie ich działalności, czyli faktyczna likwidacja gimnazjów, jakkolwiek nazywana. Podobne procedury stopniowego wygaszania szkół stosowane już były wcześniej. W ustawie z dnia 19 sierpnia 2011 r o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. poz. 1206), w art 7- 10 przewidziano podobną procedurę wstrzymania rekrutacji do klas pierwszych określonych typów szkół i likwidację klas pierwszych. Także wówczas ustawodawca opisując szczegółowo procedurę zakończenia działalności przez szkoły, dla których zniknęła podstawa prawna do ich dalszego funkcjonowania w związku z likwidacją niektórych typów szkół z dniem 1 września 2012 r., nie użył wprost w art. 7-10 określenia "likwidacja szkół". Zdaniem strony skarżącej nie ma jednak wątpliwości, że w 2012 r. chodziło o likwidację szkół, bowiem w art. 16 tej ustawy znajduje się zapis mówiący o likwidacji liceów profilowanych i liceów uzupełniających.

Ponadto strona skarżąca zwróciła uwagę, że również rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 września 2016 r. w sprawie kolegiów pracowników służb społecznych (Dz. U. poz. 1543) w § 9 stanowi, że likwidacja kolegium może polegać na zaprzestaniu rekrutacji na pierwszy rok i likwidacji kolegium po zakończeniu przez słuchaczy cyklu kształcenia.

Strona skarżąca podniosła, że działając na mocy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw Sejmik Województwa [...] w 2012 r. zlikwidował kilka typów szkół właśnie przez ich stopniowe wygaszanie. Organy administracji rządowej stały wówczas na stanowisku, że procedura likwidacji tych szkół przeprowadzana w trybie art 59 ustawy o systemie oświaty, jest prawidłowa, a [...] Kurator Oświaty pozytywnie opiniował zamiar likwidacji tych szkół. Fakt, że wygaszanie szkół następowało z mocy prawa nie stanowił przeszkody do przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego na podstawie art. 59 ustawy o systemie oświaty. W tej sytuacji twierdzenie, że analogiczna procedura wygaszania gimnazjów przez likwidację klas pierwszych nie może być prowadzona w oparciu o art. 59 ustawy o systemie oświaty podważa, w ocenie strony skarżącej, zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W dalszej części uzasadnienia skargi strona skarżąca wskazała, że w uchwałach Sejmiku z dnia [...] lutego 2017 r, o numerach od [...] do [...] w podstawie prawnej przytoczono wyłącznie art. 59 ustawy o systemie oświaty, gdyż taka podstawa była wystarczająca dla podjęcia uchwał "zamiarowych". Z uzasadnienia tych uchwał wynika jednak, że ich celem jest realizacja art 127 ust. 1 i art. 180 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe. W podstawie prawnej uchwał Sejmiku o likwidacji gimnazjów z całą pewnością znajdą się przepisy art 127 i 180 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.

Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że treść uchwał Sejmiku o zamiarze likwidacji gimnazjów jest zgodna z treścią art. 127 i art. 180 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe. W uchwałach tych Sejmik postanowił, że likwidacja gimnazjów nastąpi poprzez stopniowe wygaszanie poczynając od dnia 1 września 2017 r., co jest tożsame z procesem stopniowego likwidowania klas aż do całkowitego zakończenia kształcenia w gimnazjach. Uchwały Sejmiku nie zastępują ustawowego obowiązku likwidacji klas i stwierdzenia zakończenia działalności gimnazjów, ale go realizują. Zamierzone podjęcie przez Sejmik uchwał o likwidacji gimnazjów z dniem 31 sierpnia 2019 r. jest zgodne z art 127 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, który stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do dnia 30 listopada 2019 r. w drodze uchwały stwierdza zakończenie jego działalności. Stwierdzenie w przedmiotowych uchwałach Sejmiku, że likwidacja gimnazjów następuje z dniem 31 sierpnia 2019 r, jest tożsame ze stwierdzeniem zakończenia działalności gimnazjów. Uchwały Sejmiku o likwidacji gimnazjów miałyby być podjęte przed 1 września 2017 r., tj., przed data rozpoczęcia likwidacji (wygaszania) gimnazjów Okoliczność ta jest zgodna z art. 127 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, który wyznacza jedynie termin 30 listopada 2019 r., jako termin ostateczny podjęcia takich uchwał.

Jako bezzasadny strona skarżąca oceniła także zarzut organu odnoszący się do uchwały Nr [...], dotyczącej zamiaru likwidacji Gimnazjum Specjalnego w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w D. W chwili obecnej w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w D. funkcjonuje bowiem tylko Gimnazjum Specjalne, którego dotyczy zamiar likwidacji, ale planuje się utworzenie z dniem 1 września 2017 r. 8-Ietniej szkoły podstawowej Ponadto przez dwa lata szkolne 2017/2018 i 2018/2019, aż do 31 sierpnia 2019 r. funkcjonować w nim będzie wygaszane dotychczasowe Gimnazjum Specjalne.

Zdaniem strony skarżącej przyjęcie, że mamy do czynienia z likwidacją gimnazjów ma także znaczenie dla formalnego zakończenia działalności jednostek budżetowych, którymi są gimnazja funkcjonujące jako samodzielne szkoły. Z art. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych wynika bowiem, że zakończenie działalności jednostki budżetowej następuje przez jej likwidację.

Strona skarżąca, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniosła także, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu. Zdaniem strony skarżącej przytoczone w skardze argumenty wskazują na brak sprzeczności przedmiotowych uchwał z art. 127 i art. 180 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi wskazującego na braku przepisów wyłączających stosowanie art. 59 ustawy o systemie oświaty w art. 127, art. 129, art. 180 i art. 182 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, tak jak ma to miejsce w art. 129 ust. 14 tej ustawy, organ podniósł, że wskazane przepisy odnoszą się do przekształcenia formy organizacyjnej w szkołę innego typu i likwidacji przez włączenie do określonego typu szkoły. Brak wyłączenia art. 59 ustawy o systemie oświaty uzasadnia konieczność jego zastosowania w przypadku, gdy ustawa nie zawiera przepisu ustalającego sposób zakończenia działalności szkoły. Przepisy art. 127 i art. 180 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe literalnie określają natomiast wygaszanie gimnazjów i stwierdzają zakończenie ich działalności z mocy samej ustawy.

Organ wskazał także, że podjęcie trybu likwidacji szkoły na podstawie art. 59 ustawy o systemie oświaty zależy od decyzji organu stanowiącego, tymczasem przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe nakładają na organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego prowadzące gimnazja obowiązek likwidacji klas dotychczasowych gimnazjów oraz podjęcie uchwały deklaratoryjnej stwierdzającej zakończenie ich działalności. Zdaniem Wojewody wobec regulacji ustawowej podejmowanie uchwały intencyjnej nie ma podstaw prawnych.

Wojewoda [...] podniósł także, że likwidacja niektórych typów szkół ponadgimnazjalnych na podstawie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw poprzez likwidację klasy pierwszej, a w latach następnych kolejnych klas dotychczasowej szkoły, mimo pewnego podobieństwa z ustawą Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, nie zawierała obowiązku spoczywającego na organie stanowiącym, podjęcia w ustalonym w ustawie terminie uchwały deklaratoryjnej stwierdzającej zakończenie działalności danej szkoły. Wobec braku odrębnego przepisu upoważniającego organ do podjęcia uchwały o likwidacji szkoły niezbędne było zatem wówczas zastosowanie art. 59 ustawy o systemie oświaty.

Zdaniem Wojewody nie ma uzasadnienia również zarzut dotyczący wygaszania Gimnazjum Specjalnego w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w D., wchodzącego w skład Zespołu Placówek w D. Zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach od dnia 1 września 2017 r. w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym, w sytuacji wygaszenia Gimnazjum Specjalnego, konieczne jest powołanie nowej szkoły albo przekształcenie tego gimnazjum w szkołę innego typu, zgodnie z art. 129 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1, 2, 5, 6, 9 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. stwierdzające nieważność 12 uchwał podjętych przez Sejmik Województwa [...] w dniu [...] lutego 2017 r. na postawie art. 18 pkt 19 lit. f ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. z 2016 r. poz. 486 ze zm.) oraz art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r poz. 1943 ze zm.) w sprawie zamiaru likwidacji wskazanych w tych uchwałach gimnazjów prowadzonych przez samorząd województwa [...] poprzez ich stopniowe wygaszanie od dnia 1 września 2017 r.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] podjęte zostało w oparciu o przepis art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, że uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81.

Wojewoda [...] stwierdzając nieważność wskazanych uchwał Sejmiku Województwa [...] zarzucił, że podjęte zostały one z istotnym naruszeniem art. 127 i art. 180 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60). Przepisy te zawierają bowiem uregulowania prawne zmierzające do wygaszenia działalności gimnazjów i gimnazjów dla dorosłych z mocy ustawy do dnia 30 listopada 2019 r., a w przypadku gimnazjum dla dorosłych, w którym kształcenie w klasie I rozpoczęło się w lutym 2017 r. do dnia 30 kwietnia 2020 r. Przepisy te stanowią zatem lex specjalis w stosunku do regulacji zawartej w art. 59 ustawy o systemie oświaty, który nie ma w tym wypadku zastosowania. Obowiązek likwidacji klas i stwierdzenie zakończenia działalności gimnazjum wynika bowiem z woli ustawodawcy i nie jest zależny od woli samorządu.

W ocenie Sądu z powyższą wykładnią przepisów dokonaną przez Wojewodę [...] należy się w pełni zgodzić.

Reforma ustroju szkolnego wprowadzona przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe - zakłada zmianę struktury aktualnych szkół. Jednym z jej założeń jest stopniowe wygaszanie gimnazjów na rzecz wydłużenia cyklu nauczania w szkole podstawowej oraz w szkołach ponadgimnazjalnych. Przepisy art. 127 ust. 1 i 4 tej ustawy określają zasady likwidacji dotychczasowych klas gimnazjalnych ustalając jednocześnie, że na rok szkolny 2017/2018 nie przeprowadza się postępowania rekrutacyjnego do klasy I dotychczasowego gimnazjum. Zgodnie z kolei z przepisem art. 127 ust. 2 tej ustawy, w terminie do dnia 30 listopada 2019 r. organ stanowiący stwierdza w drodze uchwały zakończenie działalności dotychczasowego gimnazjum.

Podobną regulację odnośnie gimnazjów dla dorosłych zawiera art. 180 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że z dniem 1 września 2017 r. likwiduje się klasę I, a w latach następnych kolejne klasy dotychczasowego gimnazjum dla dorosłych, a w przypadku gimnazjum dla dorosłych, w którym kształcenie w klasie I rozpoczęło się w lutym 2017 r. - z dniem 1 lutego 2018 r. W terminie do dnia 30 listopada 2019 r., a w przypadku gimnazjum, w którym kształcenie w klasie I rozpoczęto w lutym 2017 r. - do dnia 30 kwietnia 2020 r., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasowe gimnazjum dla dorosłych stwierdza w drodze uchwały zakończenie jego działalności (art. 180 ust. 2).

Powyższe przepisy określają zatem tryb zakończenia działalności przez dotychczasowe gimnazja w związku z wprowadzaną reformą ustroju szkolnego oraz jednocześnie nakładają na organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego prowadzące te gimnazja obowiązek podjęcia w określonym terminie uchwał stwierdzających zakończenie działalności przez te gimnazja.

Ma zatem rację Wojewoda [...], że do likwidacji gimnazjów w związku wprowadzaną reformą ustroju szkolnego nie ma zastosowania regulacja zawarta w art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, ze zm.). dotycząca likwidacji szkół. Podjęcie trybu likwidacji szkoły na podstawie art. 59 ustawy o systemie oświaty zależy bowiem od decyzji organu stanowiącego, tymczasem ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe nakłada na organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego prowadzące gimnazja obowiązek likwidacji klas dotychczasowych gimnazjów oraz podjęcie uchwał deklaratoryjnych stwierdzających zakończenie ich działalności. Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe zawiera zatem w tym zakresie regulację odrębną, która przewiduje zakończenie działalności dotychczasowych gimnazjów z mocy prawa.

W tej sytuacji należy zgodzić się z Wojewodą [...], że zakwestionowane uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie zamiaru likwidacji gimnazjów podjęte zostały z istotnym naruszeniem art. 127 i art. 180 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności.

Przepisy art. 127 i art. 180 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe zawierają bowiem regulację szczególną i stanowią lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w art. 59 ustawy o systemie oświaty, a tym samym wyłączają jej stosowanie zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali.

W tej sytuacji, wbrew zarzutom skargi, w przepisach art. 127 i art. 180 ww. ustawy ustawodawca nie musiał zawierać dodatkowego zapisu o wyłączeniu stosowania art. 59 ustawy o systemie oświaty.

Jak nietrafioną Sąd ocenił argumentację strony skarżącej odwołującą się na zasadzie analogii do zasad stosowanych przy likwidacji szkół na bazie uregulowań zawartych w ustawie z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. poz. 1206, ze zm.), która wprowadziła zmiany w strukturze kształcenia ponadgimnazjalnego oraz przewidywała m.in. likwidację niektórych typów szkół ponadgimnazjalnych wraz ze stopniowym ich wygaszaniem.

Należy oczywiście zgodzić się ze stroną skarżącą, że przepis art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych innych ustaw zawierał regulację podobną do uregulowań zawartych w art. 127 i art. art. 180 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe w tym sensie, że przewidywał z dniem 1 września 2012 r. likwidację klas pierwszych, a w latach następnych kolejnych klas w określonych typach szkół ponadgimnazjalnych, przy jednoczesnym umożliwieniu uczniom tych szkół ich ukończenia. Jednocześnie jednak nie zawierał regulacji analogicznej do tej jaką zawierają art. 127 ust. 2 oraz art. 180 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, która określałaby sposób zakończenia działalności likwidowanych szkół ponadgimnazjalnych oraz nakładała na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia w ustalonym w ustawie terminie, uchwały deklaratoryjnej stwierdzającej zakończenie działalności danej szkoły ponadgimnazjalnej.

Wobec zatem braku odrębnego uregulowania w tym zakresie niezbędne było wówczas stosowanie art. 59 ustawy o systemie oświaty. Należy jednak zgodzić się z organem, że odbywało się to w innym stanie prawnym.

Sąd jako niezasadny ocenił natomiast zarzut Wojewody [...] sformułowany w rozstrzygnięciu nadzorczym, że uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie zamiaru likwidacji Gimnazjum Specjalnego w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w D. wchodzącego w skład Zespołu Placówek w D. narusza dodatkowo przepis § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczególnych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. 2015 r. poz. 1872). Podjęcie tej uchwały, wbrew twierdzeniom organu nie oznaczało bowiem, że od roku szkolnego 2017/2018 przestanie w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w D. funkcjonować gimnazjum specjalne, gdyż jego likwidację przewidziano dopiero z dniem 31 sierpnia 2019 r. Ponadto, jak wynika z wyjaśnień strony skarżącej, z dniem 1 września 2017 r. w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w D. utworzona została 8-Ietnia szkoła podstawowa.

Powyższe nie miało jednak wpływu na prawidłowość podjętego przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odnosząc się zaś do wywodów strony skarżącej, że rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności uchwały organu samorządowego przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu wyjaśnić należy, że pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". Definicje te zostały wykształcone w drodze stosowania prawa. Przez "sprzeczność" przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, czyli z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100; wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, ONSA 1990, Nr 4, poz. 1). Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ samorządowy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. W świetle powyższego dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie). Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", ST 2001, z. 1-2, s. 101-102). Przyjmuje się, że są to naruszenia prawa m.in. jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, a także naruszenie procedury podjęcia uchwały.

W niniejszej sprawie, jak to wyżej wskazano, uchybienie Sejmiku Województwa [...] polegało na podjęciu uchwał w sprawie zamiaru likwidacji gimnazjów w związku z reformą ustroju szkolnego z istotnym naruszeniem przepisów art. 127 i art. 180 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, które, jak słusznie stwierdził organ, stanowią lex specialis w stosunku o przepisu art. 59 ustawy Prawo oświatowe i w związku z tym wyłączają jego stosowanie.

W tej sytuacji, organ nadzoru prawidłowo zastosował zatem przepis art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, stwierdzając nieważność przedmiotowych uchwał.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.