Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1171/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41, art. 91
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Lucyna Staniszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia Regulaminu Targowiska [...] w [...] w zakresie § 5, § 10 pkt 10 § 14 ust. 5, § 14 ust. 7 zdanie drugie, § 17 załącznika do uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] 1. stwierdza nieważność § 5, § 10 pkt 10, § 14 ust. 5, § 14 ust. 7 zdanie drugie, § 17 załącznika do uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu [...] lutego 2022 r. na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 11 i art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.

z 2021 r. poz. 1372, z późn. zm.), Rada Gminy [...] dalej: "Rada Gminy" lub "organ", podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia Regulaminu targowiska "[...]" w [...] (Dz.U. Woj. [...]

z dnia [...] marca 2022 r. poz. [...]), dalej: "uchwała", którego tekst stanowił załącznik do wskazanej uchwały, dalej: "Regulamin" lub "załącznik do uchwały".

Wojewoda [...] pismem z dnia 26 października 2022 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], wnosząc o orzeczenie nieważności załącznika do tej uchwały w części, w zakresie ustaleń: § 5, § 10 pkt 10, § 14 ust. 5, § 14 ust. 7 zdanie drugie, § 17.

Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie wymienionych przepisów poprzez ich błędne zastosowanie.

W § 5 załącznika do uchwały prawodawca lokalny przyjął następującą regulację prawną:

" § 5. Do prowadzenia działalności handlowej na targowisku uprawnione są:

1. osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki nieposiadające osobowości prawnej prowadzące działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży towarów;

2. osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz rękodzielnictwa;

3. osoby sprzedające plony z własnych ekologicznych upraw, wytworzone we własnym gospodarstwie; pod warunkiem uiszczenia opłaty targowej, a także innych opłat ustalonych na podstawie obowiązujących przepisów."

Wojewoda wskazał, że na gruncie art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2022 r. poz. 162, z późn. zm.) podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach.

Według art. 4 tejże ustawy, przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Przedsiębiorcami są także wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.

Jak wynika z powyższego, katalog podmiotów uprawnionych do prowadzenia działalności gospodarczej jest otwarty, w myśl zasady wolności działalności gospodarczej. Został ponadto wprowadzony na poziomie aktu prawnego rangi ustawowej i brak podstaw do modyfikowania, w tym zakresie, regulacji aktu prawnego wyższego rzędu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

W związku z tym, zdaniem Wojewody zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do prowadzenia handlu na targowisku przyjęto bez podstawy prawnej.

W § 10 pkt 10 załącznika do uchwały, przyjęto następującą regulację prawną: "Osoby prowadzące handel na targowisku są zobowiązane do posiadania przy sobie dokumentu umożliwiającego ustalenie tożsamości".

W ocenie Wojewody, o ile zasadnym i mieszczącym się w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., jest nałożenie na podmioty handlujące na targowisku obowiązku posiadania dokumentów potwierdzających status rolnika w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2022 r. poz. 933) lub status ich domownika w rozumieniu 2 pkt 2 ustawy o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, o tyle Rada Gminy nie posiada upoważnienia ustawowego do wprowadzenia obowiązku posiadania przy sobie dokumentów umożliwiających ustalenie tożsamości osoby prowadzącej handel na targowisku. Wskazał, że prawo do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości wynika z przepisów regulujących działalność właściwych organów.

Prawo to posiadają np. policjanci czy strażnicy gminni (miejscy). Takie uprawnienie wynika z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882, z późn. zm.), jak również z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1763).

Okazania odpowiedniego dokumentu w celu ustalenia tożsamości osoby mogą również żądać przedstawiciele instytucji (np. urzędnik bankowy, pracownik poczty, kontroler komunikacji miejskiej) przy ściśle określonych czynnościach służbowych. Żadne jednak przepisy nie przewidują obowiązku posiadania dokumentu tożsamości w ogóle przez osoby, które ukończyły 18 lat. Odrębną kwestią jest ustalenie tożsamości osoby na podstawie oświadczenia ustnego, o czym stanowi art. 65 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2021 r. poz. 2008, z późn. zm.).

Wobec powyższego uznał, że brak jest podstaw prawnych, aby taki obowiązek wprowadzać na poziomie aktu prawa miejscowego.

W § 14 ust. 5 załącznika do uchwały wprowadzono przepis, zgodnie

z którym osoby nieletnie powinny znajdować się pod opieką osoby dorosłej.

Wojewoda stwierdził, że brak jest delegacji ustawowej do wprowadzenia na poziomie regulaminu targowiska zasad dotyczących opieki nad osobami nieletnimi, niezależnie od tego kwestie pełnoletności czy obowiązku opieki nad osobami nieletnimi to materia rangi ustawowej.

Zgodnie z § 14 ust. 7 zdanie drugie załącznika do uchwały: "Organizator nie ponosi odpowiedzialności za sprzedawane przedmioty, za zawarte transakcje oraz proponowane ceny."

Wojewoda odwołując się do treści art. 556 i art. 557 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360), oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów I usług (Dz. U. z 2019 r. poz. 178), stwierdził że kwestie przedmiotu sprzedaży, ewentualnej odpowiedzialności za wady rzeczy, jak również sposób oznaczania cen jest uregulowany na poziomie aktów prawnych rangi ustawowej. Wobec czego, brak podstaw do odgórnego zwolnienia określonych osób od odpowiedzialności cywilnoprawnej na poziomie aktu prawa miejscowego.

Następnie wojewoda wskazał na § 17 załącznika do uchwały nr [...], wprowadzający przepis, zgodnie z którym, korzystający z targowiska naruszający przepisy niniejszego Regulaminu podlegają karze w trybie i na zasadach określonych w obowiązujących przepisach prawa.

Wojewoda zwrócił uwagę, że ujęte w powyższej uchwale zasady odpowiedzialności mogą mieć charakter odpowiedzialności karnej, cywilnej lub wykroczeniowej.

Kwestie ponoszenia odpowiedzialności cywilnej lub karnej lub wykroczeniowej za określone czyny, jak również ewentualne zwolnienia od jej ponoszenia, czy możliwość jej przypisania podmiotowi trzeciemu, regulowane są przez przepisy ustaw i tylko akty prawne tej rangi mogą przewidywać poniesienie odpowiedzialności za dany czyn lub zwolnienie od jej ponoszenia.

Rada Gminy, ustanawiając zasady odpowiedzialności za określone czyny, bez jednoczesnego odwołania do przepisów prawa, które taką odpowiedzialność przewidują wkroczyła w materię przeznaczoną do uregulowania przez ustawodawcę. co w świetle powyższych rozważań jest niedopuszczalne.

W świetle powyższych zarzutów, w ocenie Wojewody, w kwestionowanej uchwale doszło do istotnych naruszeń prawa.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o:

1) utrzymanie w mocy zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] nr [...]

z dnia [...] września 2022 r. zmieniającej uchwałę Rady Gminy [...]

w sprawie wyznaczenia miejsc handlu rolników i ich domowników produktami rolnymi lub spożywczymi oraz Regulaminu tego handlu w zaskarżonej części;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

3) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Zdaniem Gminy, żaden z zarzutów w przypadku uznania, iż stanowi naruszenie, nie może być kwalifikowany jako naruszenia na tyle istotne by skutkować uchyleniem uchwały w zaskarżonej przez Wojewodę części.

Organ wskazał, że zasadniczo regulacja zawarta w § 5 i § 14 ust. 5 załącznika do uchwały numer [...] nie służy do zawężenia w sposób nieuprawniony katalogu osób mogących prowadzić na Targowisku sprzedaż. Zapisy te mają charakter głównie informacyjny.

Nietrafne jest stanowisko, iż w zaskarżonej uchwale wprowadzono jakiekolwiek prawo do legitymowania osób handlujących na targowisku. W szczególności wskazany w uchwale obowiązek nie tyczy się dowodu osobistego, a służy jedynie możliwości weryfikacji kim jest dany handlujący. Mając na uwadze, iż część handlujących osób nie będzie posiadała kas fiskalnych, zatem nie będzie wydawać paragonów ze wskazanym numerem NIP, w przypadku ewentualnych sporów czy naruszenia prawa posiadanie dowodu tożsamości usprawni ewentualną identyfikację (przy udziale właściwych służb).

Za niezasadny uznano też zarzut braku zasadności informowania

o odpowiedzialności za nieprzestrzeganie Regulaminu (§ 17 załącznika do uchwały). Zapis ten jedynie odsyła do bliżej niesprecyzowanych przepisów obowiązującego prawa, które w przypadku poszczególnych naruszeń będą każdorazowo ustalane. Rada Gminy nie wkracza tutaj w materię uregulowaną przez ustawodawcę, a jedynie informuje, iż w przypadku naruszeń Regulaminu, które związane będą z naruszeniem powszechnie obowiązującego prawa, dany mieszkaniec może zostać pociągnięty we właściwym trybie do odpowiedzialności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn.zm.), dalej: "p.p.s.a"), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Należy odwołać się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.", gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego

w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny z 2001 r.,

z. 1 - 2, s. 101 - 102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805 oraz z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

Zgodnie z zasadą legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, mogła być ona podjęta wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP stanowi bowiem, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów). Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy: zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już unormowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, a także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] dokonująca zmian w uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], zmienionej uchwałami Rady Gminy [...]: z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] poprzez nadanie załącznikowi "Regulamin Targowiska "[...]" w [...]" nowe brzmienie

w oparciu o art. 7 ust. 1 pkt 11 i art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 u.s.g., a co za tym idzie jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż określa zasady i tryb korzystania

z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w niniejszym przypadku stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g. targowisk i hal targowych. Trzeba przy tym podkreślić, że rada gminy nie jest prawodawcą samodzielnym, gdyż może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnie kompetencji. Tym samym więc zaskarżona do Sądu uchwała nie jest aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu tego aktu moc wiążącą dla rady gminy stanowią zatem – obok ustawy zasadniczej – ustawy zwykłe. Ograniczenia swobody gminy będą zatem polegały na: zakazie uregulowania szczegółowych kwestii odmiennie, niż czynią to przepisy ustawy, zakazie powtarzania rozwiązań przyjętych w przepisach ustawowych, obowiązku uregulowania zagadnień, do których uregulowania gmina została upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Co więcej akt uchwalony przez gminę nie powinien zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny lub budzący wątpliwości interpretacyjne. Akty prawa miejscowego nie mogą ani powielać, ani modyfikować norm powszechnie obowiązujących. Uchwalając akty prawa miejscowego organy administracji muszą respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu pamiętając, że prawo miejscowe może być stanowione tylko w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą.

Odnosząc się do postanowień Regulaminu, Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż uchwała w zaskarżonej części wydana została z istotnym naruszeniem prawa co spowodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności w tej części.

Rację ma Wojewoda, że w zapisie § 5 Regulaminu bezpodstawnie zawężono krąg podmiotów uprawnionych do prowadzenia handlu na targowisku. Katalog podmiotów uprawnionych do prowadzenia działalności gospodarczej jest otwarty,

w myśl zasady wolności działalności gospodarczej. Został ponadto wprowadzony na poziomie aktu prawnego rangi ustawowej i brak jest podstaw do modyfikowania, w tym zakresie, regulacji aktu prawnego wyższego rzędu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Należy pamiętać, że normy prawa miejscowego muszą się mieścić się

w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować.

Należy zwrócić uwagę na fakt, że wskazana regulacja art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. używa pojęcia zasady i tryb korzystania. Uprawnienie rady gminy zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej, norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania oraz określenia ustalonego porządku zachowania. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w tym przepisie.

Z § 10 pkt 10 załącznika do zaskarżonej uchwały wynika, że osoby prowadzące handel na targowisku są obowiązane do posiadania przy sobie dokumentu umożliwiającego ustalenie tożsamości. Zdaniem Sądu, zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 40 ust. 2 pkt. 4 u.s.g. ograniczony jest do możliwości stanowienia prawa w zakresie zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej, a zobowiązanie do posiadania przy sobie dokumentów pozwalających ustalić tożsamość, wykracza poza pojęcie zasady korzystania z takich obiektów. Zatem nałożenie obowiązku posiadania dokumentu tożsamości na podmioty handlujące na targowisku nie mieści się w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek przedstawienia np. podczas kontroli wniesienia opłaty za korzystanie z targowiska dokumentu tożsamości. Od posiadania tegoż dokumentu nie można też uzależnić legalności prowadzenia działalności handlowej. Co więcej, skoro powszechnie obowiązujące akty normatywne wyższej rangi nie nakładają obowiązku posiadania przy sobie dowodu osobistego, czy innych dokumentów pozwalających na ustalenie tożsamości, to zbyt daleko idącym byłoby przyznawanie uprawnienia do nakładania takiego obowiązku aktem prawa miejscowego. Uprawnienie do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości wynika z przepisów regulujących działalność właściwych organów – przykładowo takim organem jest Policja, niemniej jednak jej działalność reguluje odrębna ustawa. W myśl art. 51 ust. 1 Konstytucji RP nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby, a zgodnie z art. 51 ust. 5 ustawy zasadniczej zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa.

Zdaniem Sądu, w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia prawa,

a co za tym idzie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność

§ 10 pkt 10 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Należy stwierdzić, że w § 14 ust. 5 Regulaminu Rada Gminy wprowadziła na terenie targowiska nakaz przebywania osób nieletnich tylko pod opieką osoby dorosłej, który znajduje źródło w przepisach aktów rangi ustawowej i jego ustanowienie wykracza poza przyznane art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnienie. Kwestie związane z odpowiedzialnością za małoletnich regulują odpowiednie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. , poz. 1610 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 2809.). Zapis ten prowadzi do ograniczenia praw i wolności (prawa do przebywania w miejscach publicznych), a tym samym naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji, który przewiduje, że ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie.

W ocenie Sądu również i w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia prawa, i w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność § 14 ust. 5 załącznika do uchwały.

Sąd podziela także stanowisko Wojewody odnośnie § 14 ust. 7 zdanie drugie, który przewiduje, że "Organizator nie ponosi odpowiedzialności za sprzedawane przedmioty, za zawarte transakcje oraz proponowane ceny."

Rację ma skarżący, że kwestie przedmiotu sprzedaży, ewentualnej odpowiedzialności za wady rzeczy, jak również sposób oznaczania cen jest uregulowany na poziomie aktów prawnych rangi ustawowej. Wobec czego, brak jest podstaw prawnych do odgórnego zwolnienia określonych osób od odpowiedzialności cywilnoprawnej na poziomie aktu prawa miejscowego.

W ocenie Sądu w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia prawa,

i w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność § 14 ust. 7 zdanie drugie załącznika do uchwały.

Jeśli chodzi o zapis § 17 załącznika do uchwały, zgodnie z którym "Korzystający z targowiska naruszający przepisy niniejszego Regulaminu podlegają karze wymierzonej w trybie i na zasadach określonych w obowiązujących przepisach prawa", to należy stwierdzić, że Rada Gminy w sposób niedopuszczalny ustanowiła w nim zasady odpowiedzialności za określone czyny, przy ogólnym odwołaniu się do przepisów prawa, które taką odpowiedzialność przewidują. W tym wypadku odesłanie takie narusza zasadę hierarchiczności aktów prawnych określoną w art. 87 Konstytucji RP. Akt prawa miejscowego nie może rozstrzygać o obowiązkach wynikających z innych ustaw, których obowiązywanie jest niezależne od woli rady gminy. Takie rozstrzygnięcie stanowi w istocie o stosowaniu norm prawnych, wobec których jest hierarchicznie niższy (tak w wyroku: WSA we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 96/14, WSA w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2023 r. sygn. akt III Gl 485/23).

W ocenie Sądu również i w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia prawa, i w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy Sąd podzielił ocenę Wojewody, że zakwestionowane

w skardze postanowienia Regulaminu naruszają prawo w sposób istotny.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 5, § 10 pkt 10, § 14 ust. 5,

§ 14 ust. 7 zdanie drugie, § 17 załącznika do uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...]. W punkcie 2 zaś orzekł o kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej (480 złotych), na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę żądania, co do zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, wskazać należy, iż w postępowaniu przed sądem I instancji przepisy p.p.s.a., w określonych prawem przypadkach przewidują możliwość zasądzenia tych kosztów jedynie na rzecz strony skarżącej.