Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1231/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Waldemar Śledzik asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2024 r. sprawy ze skarg K. K. i M. K. oraz H. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2023 r. nr 437/2023 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargi


UZASADNIENIE

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "MWINB", "organ odwoławczy"), postanowieniem z dnia 17 marca 2023 r. nr 437/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia K.K-K i M.K. ( dalej: "skarżący", "inwestorzy") oraz zażalenia H.B.( dalej: "uczestniczka") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] ( dalej: "PINB", "organ I instancji") Nr [...]z dnia [...] września 2022 r., znak: [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku (w którym prowadzona jest restauracja) o salę konsumpcyjną na działce nr ew. [...] obr. [...]przy ul. [...] w [...]i informujące o możliwości złożenia, w wyznaczonym terminie, wniosku o legalizację oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej -uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł:

na podstawie art. 48 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z póżn. zm.) wstrzymał K.K-K i M.K. prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku (w którym prowadzona jest restauracja) o salę konsumpcyjną na działce nr ew. [...]obr. [...]przy ul[...]w [...]oraz poinformował:

1. o możliwości złożenia w PINB w Powiecie [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części zwanego dalej "wnioskiem o legalizację" na podstawie art. 48a Prawa budowlanego,

2. o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, która zostanie wyliczona według art. 59f w zw. z art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 29 czerwca 2022r. do PINB wpłynęło wystąpienie uczestniczki H.B. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowanej dokonanej na działce przy ul. [...] usytuowanej poniżej 3 m od granicy z działką sąsiednią. Ponadto w piśmie tym wskazano, że w w/w obiekcie prowadzona jest działalność gospodarcza.

W dniu 9 sierpnia 2022 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny podczas których ustalił, że do części murowanej obiektu, w której prowadzona jest restauracja, dobudowano w 2022 r. część konstrukcji drewnianej o wymiarach ok. 14,7 m x 7,8 m i wysokości 3,15 m. W części nowo dobudowanej obiektu znajduje się sala konsumpcyjna restauracji. Ustalono, że część ta graniczy bezpośrednio z działką uczestniczki oraz, że nie uzyskano decyzji zezwalającej na budowę.

Zawiadomieniem z dnia 10 sierpnia 2022 r., PINB poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności rozbudowy budynku (w którym prowadzona jest restauracja) o salę konsumpcyjną konstrukcji drewnianej na przedmiotowej działce.

Postanowieniem Nr [...]z dnia [...] września 2022 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku (w którym prowadzona jest restauracja) o salę konsumpcyjną konstrukcji drewnianej na działce nr ewid. [...] obr. [...]przy ul. [...] w [...], poinformował inwestora o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację przedmiotowego budynku oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.

Zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożyli skarżący oraz uczestniczka.

W ramach postępowania odwoławczego, MWINB postanowieniem Nr 90/2023 z dnia 18 stycznia 2023 r., na podstawie art. 136 k.p.a., zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie oględzin, celem ustalenia czy przedmiotowa rozbudowa jest połączona konstrukcyjnie z budynkiem murowanym, w którym prowadzona jest restauracja oraz czy pomiędzy istniejącym budynkiem, a częścią objętą niniejszym postępowaniem zostało wykonane przejście umożliwiające korzystanie z w/w budynku (jako całości).

W dniu 27 lutego 2023 r. przedstawiciel PINB przeprowadził oględziny podczas których stwierdził, że "Przedmiotowa rozbudowa jest połączona konstrukcyjnie z budynkiem murowanym poprzez połączenie jednego słupa drewnianego nowej części za pomocą kotew śrubowych do starej części murowanej. Pozostałe słupy drewniane przylegają jedynie do starej części - bez łączeń ze starej ściany za pomocą kotew. Między starą częścią a nową, wykonane są dwa przejścia jedno dla klientów i obsługi, drugie łączące starą i nową część gospodarczą. Z powyższego wynika, że stary budynek wraz z nową częścią stanowi całość techniczno - budowlaną i użytkową. Mamy do czynienia z rozbudową budynku. "

W wyniku rozpatrzenia odwołań, MWINB wydał wspomniane na wstępie skarżone postanowienie z dnia 17 marca 2023 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, MWINB ocenił, że w omawianej sprawie zasadne jest wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ powiatowy określił niepełną podstawę prawną wskazując jedynie ust. 1 (bez konkretnego punktu) w/w przepisu, gdyż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Wobec powyższego organ wojewódzki uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł merytorycznie usuwając powyższe naruszenie, a także precyzując w sentencji adresata skarżonego rozstrzygnięcia.

Zdaniem MWINB, uchybienie organu powiatowego, o którym mowa powyżej nie stanowi jednak podstawy do uchylenia postanowienia Nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu, gdyż sprawa została wyjaśniona dostatecznie.

MWINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31".

Wspomniane przepisy wymieniają roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia i zgłoszenia lub też wymagają wyłącznie zgłoszenia.

Zdaniem MWINB, nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja polegająca na rozbudowie obiektu o salę konsumpcyjną nie została uwzględniona w ww. przepisach. W związku z tym na jej realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Na wykonanie w/w rozbudowy inwestorzy nie posiadali zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie organu wojewódzkiego fakt konstrukcyjnego połączenia w/w sali z budynkiem, w tym istnienie przejść pomiędzy w/w częściami budynku, konstrukcyjne połączenie dachu rozbudowy z budynkiem murowanym (co wynika z materiału zdjęciowego dołączonego do protokołu z dnia 27 lutego 2023 r.), a także to iż dobudowana sala stanowi całość techniczno-budowaną i użytkową z budynkiem murowanym, stanowi o tym, iż w omawianej sprawie mamy do czynienia z rozbudową istniejącego budynku, a nie z budową wiaty rekreacyjnej (na co wskazano w zażaleniu inwestorów). Okoliczności faktyczne sprawy potwierdzają dokonanie przez inwestorów robót budowlanych, w wyniku których zmieniły się charakterystyczne parametry użytkowe i techniczne obiektu, co wyklucza możliwość zakwalifikowania prac jako odrębnego obiektu w postaci wiaty rekreacyjnej.

Organ powiatowy prawidłowo zatem wdrożył postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sentencja postanowienia PINB oraz jego uzasadnienie, odpowiadają dyspozycji w/w przepisu. PINB poinformował prawidłowo inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o sposobie ustalenia jej wysokości.

Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniach organ wojewódzki wskazał, że PINB prawidłowo ustalił, że w sprawie miała miejsce rozbudowa budynku murowanego o część drewnianą (salę konsumpcyjną), na wykonanie której inwestorzy powinni uzyskać pozwolenie na budowę, czego nie uczynili.

Z uwagi na niepełną podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz nieprecyzyjne określenie adresatów MWINB w ramach niniejszego postępowania II - go instancyjnego uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł merytorycznie w sprawie informując inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o sposobie ustalenia jej wysokości.

Odnosząc się zaś do zażalenia uczestniczki, MWINB wskazał, że kwestia możliwości legalizacji spornej rozbudowy będzie przedmiotem ewentualnego dalszego postępowania legalizacyjnego, po uruchomieniu stosownej procedury przez zobowiązanych. Odnoście zakresu oględzin przeprowadzanych przez organ powiatowy w dniu 27 lutego 2023 r., MWINB wskazał, że w/w czynności dotyczyły wyłącznie ustalenia czy przedmiotowa rozbudowa jest połączona konstrukcyjnie z budynkiem murowanym, w którym prowadzona jest restauracja oraz czy pomiędzy istniejącym budynkiem, a częścią objętą niniejszym postępowaniem zostało wykonane przejście umożliwiające korzystanie z w/w budynku (jako całości) - zgodnie z postanowieniem MWINB Nr 90/2023 z dni 18 stycznia 2023 r. Należy również zauważyć, iż z treść protokołu wynika, iż zarówno H.B. jak również K.B., nie zostali wpuszczenie przez właścicieli obiektu na oględziny do środka budynku. MWINB wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji w zakresie umożliwienia pozostałym stronom, wbrew woli właściciela, na wpuszczenie na teren posesji i uczestniczenie w oględzinach. Podmioty, którym przysługuje przymiot strony, a które nie uczestniczyły w oględzinach z uwagi na brak zgody właściciela nieruchomości, mają możliwość zapoznania się treścią protokołu i dokonanymi ustaleniami w inspektoracie, zapoznając się z aktami sprawy.

Skargi na powyższe postanowienie, wnieśli inwestorzy M.K oraz K.K.K. a także uczestniczka postępowania H.B.

Skarżący zaskarżyli powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającego je postanowienia PINB.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie:

- przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) - art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - z powodu naruszenia zasady praworządności, prawdy obiektywnej, zasady dwuinstancyjności, braku wyczerpującego i rzetelnego uzasadnienia, wadliwego ustalenia okoliczności stanu faktycznego, skutkujących niewłaściwą jego kwalifikacją prawną;

- przepisu art. 3 pkt 2), w zw. z pkt 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez brak prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych i wykonanego obiektu, w zw. z art. 48 P.b., poprzez jego wadliwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi inwestorzy argumentowali, że organ II instancji dokonał niewłaściwej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, błędnie oceniając charakter wykonanego obiektu i okoliczność jego powiązania z wcześniej istniejącym budynkiem murowanym.

Wskazali, że według MWINB, zmieniły się charakterystyczne parametry użytkowe i techniczne obiektu, co wyklucza zakwalifikowanie obiektu jako odrębnej wiaty rekreacyjnej. Z taką kwalifikacją nie sposób zdaniem skarżących zgodzić. Organy nie zbadały bowiem wszystkich okoliczności związanych z wykonaniem obiektu i jego charakterem.

Poza sporem pozostaje okoliczność, iż strona nie dysponowała zgłoszeniem ani pozwoleniem na realizację obiektu. Jednak właściwe ustalenie charakterystyki obiektu i jego kategorii pozwoli na przeprowadzenie procedury legalizacyjnej i naliczenie opłaty legalizacyjnej zgodnie z właściwymi przepisami.

Skarżący wskazali, że przepis art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wskazuje, iż obiekt budowlany może być budynkiem, budowlą lub obiektem małej architektury, z kolei charakterystyka obiektu i jego przeznaczenie wskazują na budowlę. Zakwalifikowanie wykonanego obiektu jako budynku (jego części) jest wadliwe, co Strona konsekwentnie podnosi. Zgodnie z ustawową definicją, zawartą w art. 3 pkt 2) P.b. jeśli mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Wykonany obiekt nie posiada wszystkich wymaganych cech, by mógł zostać zakwalifikowany jako budynek lub jego część (rozbudowa), brak chociażby wszystkich przegród zewnętrznych (otwarcie z jednej strony) oraz fundamentów. Powyższe umknęło uwadze organów.

W świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem, nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu.

Zdaniem skarżących, w omawianej sprawie mamy do czynienia z budową/dobudową odrębnego obiektu budowlanego - wiaty rekreacyjnej - do istniejącego na działce budynku konstrukcji murowanej. Brak jest co prawda definicji wiaty w Prawie budowlanym ale na gruncie bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje się, iż za podstawowe cechy wiaty uznaje się przede wszystkim wsparcie budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem. Ponadto przyjmuje się, że częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, gdy funkcję nośną spełniają słupy, nie ściany.

Zdaniem skarżących, ani czynności dowodowe PINB z dnia 9 sierpnia 2022r. ani uzupełniające, z dnia 27 lutego 2023 r., nie wskazują na takie połączenie substancji budynku murowanego i dostawionego do niego obiektu wiaty, żeby uprawnionym było stwierdzenie o ich konstrukcyjnym połączeniu. Obiekt spełnia wszystkie wymogi dla samodzielności i jako taki winien być poddany procedurze legalizacyjnej. Brak jest elementów wskazujących że możliwość użytkowania jego jest w jakikolwiek sposób uzależniona od istniejącego budynku murowanego. Obiekty nie stanowią całości techniczno-użytkowej. Obiekt który nie posiada wszystkich elementów kwalifikujących go, zgodnie z definicją jako budynek, nie jest budynkiem i nie może być jako budynek albo jego część legalizowany.

Organ nie wyjaśnił czy do obiektu doprowadzone są przyłącza, czy jest on wyposażony w instalacje (wod.-kan., prąd) a jeśli tak, to czy są one w jakiś sposób powiązane z istniejącym budynkiem murowanym, co mogłoby wskazywać na połączenie obiektów. Nie ustalono, czy obiekt posiada fundamenty. Niewłaściwie ocenione zostało zakotwienie jednego słupa konstrukcji wiaty do ściany budynku murowanego. Z protokołu oględzin ani z akt sprawy nie wynika, że ściana ta pełni w budynku murowanym rolę konstrukcyjną, a tylko wspólna konstrukcja obu obiektów mogłaby wskazywać, że mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym. Skarżący wskazali, że zakotwienie słupa ma za zadanie jedynie dodatkowo zabezpieczyć stabilność budowli, która posiada własną, niezależną konstrukcję, jaką są drewniane słupy i belki zadaszenia.

Budynek murowany funkcjonuje oddzielnie i ma inny sposób użytkowania niż wiata, która pełni funkcję rekreacyjną (miejsce spotkań, happeningów, eventów, itd.) Każdy z tych obiektów jest samowystarczalny, posiada osobne wyjścia i ustroje konstrukcyjne. Co prawda istnieje możliwość komunikacji pomiędzy obiektami ze względu na brak ściany oddzielającej wiatę od budynku i istniejące drzwi zewnętrzne budynku, jednakże okoliczność powyższa nie może przesądzać, w całokształcie okoliczności sprawy, o kwalifikacji wiaty jako rozbudowy budynku.

Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego wiata nie ma wspólnej konstrukcji dachowej z budynkiem murowanym. Jest to niemożliwe z punktu widzenia technicznego, gdyż prowadzić by musiało do, przynajmniej częściowej, rozbiórki dachu budynku i wykonania w to miejsce nowej konstrukcji, z przedłużeniem na wiatę. Tymczasem nie dokonywano żadnej ingerencji w dachu budynku murowanego, który jest w niezmienionym kształcie od lat, poza tym jest posadowiony znacznie wyżej niż dach wiaty, co pośrednio widać na zdjęciach z kontroli PINB. Być może ocena ta wynikała z błędnego odczytania kształtu budynku, który jest nieregularny.

Reasumując, w ocenie skarżących miała miejsce budowa niezależnego obiektu, otwartego co prawda na drugi budynek ale nie posiadającego wszystkich przegród budowlanych zewnętrznych. Obiekt składa się z zadaszenia opartego na słupach drewnianych i belkach, o trzech ścianach osłonowych, z których dwie wypełnione są drewnem a jedna demontowalną witryną okienno - drzwiową (tymczasowa przegroda od drogi publicznej). Obiekt nie posiada fundamentów, więc nie może zostać zakwalifikowany jako rozbudowa budynku, a właśnie jako część budynku kwalifikuje go organ wstrzymując roboty budowlane przy rozbudowie budynku o salę konsumpcyjną.

Wdrożenie procedury legalizacyjnej w stosunku do niewłaściwie określonego obiektu nie pozwoli na podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa, zarówno w zakresie przedłożonej dokumentacji, jak i wymaganych zaświadczeń planistycznych oraz w konsekwencji również ustalenia kwoty opłaty legalizacyjnej.

H.B. w swojej skardze wskazała, że nie zgadza się z zaskarżonym postanowieniem. Konieczne jest jej zdaniem pilne rozpatrzenie sprawy ponieważ samowola budowlana zagraża bezpieczeństwu osób i mienia i powinna podlegać rozbiórce.

Organ w odpowiedzi na każdą ze skarg, wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2024 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi M.K. i K.K-K. o sygn. akt VII SA/Wa 1231/23 ze sprawą ze skargi H.B. o sygn. akt VII SA/Wa 1232/23 i postanowił prowadzić je pod sygn. akt VII SA/Wa 1231/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, żadna ze skarg zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie, jak też poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2023 r. nr 437/2023, którym organ wojewódzki uchylił zaskarżone postanowienie PINB w całości i orzekł:

na podstawie art. 48 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z póżn. zm.) wstrzymał K.K.-K. i M.K prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku (w którym prowadzona jest restauracja) o salę konsumpcyjną na działce nr ew. [...] obr. [...]przy ul. [...]w [...]oraz poinformował:

1. o możliwości złożenia w PINB w Powiecie [...]w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części zwanego dalej "wnioskiem o legalizację" na podstawie art. 48a Prawa budowlanego,

2. o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, która zostanie wyliczona według art. 59f w zw. z art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. zgodnie z którym, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Natomiast zgodnie z ust. 3 tego przepisu, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Skarżący argumentowali, że zrealizowana przez nich część obiektu stanowiąca przedmiot sprawy, nie może być traktowana jako rozbudowa wcześniej istniejącego budynku murowanego, ponieważ nie stanowi budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie może być także traktowana jako część istniejącego budynku murowanego, ponieważ brak chociażby wszystkich przegród zewnętrznych (otwarcie z jednej strony) oraz fundamentów.

Zdaniem skarżących, mamy do czynienia z budową lub dobudową odrębnego obiektu, stanowiącego wiatę rekreacyjną.

Obiekt składa się z zadaszenia opartego na słupach drewnianych i belkach, o trzech ścianach osłonowych, z których dwie wypełnione są drewnem a jedna demontowalną witryną okienno - drzwiową (tymczasowa przegroda od drogi publicznej). Obiekt nie posiada fundamentów, więc nie może zostać zakwalifikowany jako rozbudowa budynku, a właśnie jako część budynku kwalifikuje go organ wstrzymując roboty budowlane przy rozbudowie budynku o salę konsumpcyjną.

Sąd nie podziela powyższej argumentacji.

Organ słusznie zdaniem Sądu ocenił, że w przedmiotowej sprawie inwestorzy wykonali roboty polegające na rozbudowie budynku, w którym prowadzona jest restauracja, o salę konsumpcyjną. Polegały one na dobudowaniu w 2022 r. do części murowanej obiektu, kolejnej części o konstrukcji drewnianej o wymiarach ok.14,7 m x 7,8 m i wysokości 3,15 m.

Pojęcie rozbudowy nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym, natomiast rozbudowa mieści się w pojęciu budowy którą jest w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego.

O budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany, jak i w przypadku, gdy dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana. W tym drugim przypadku mamy do czynienia z rozbudową. Cechą odróżniającą obie ww. formy budowy jest to, czy nowopowstała substancja budowlana jest wynikiem robót budowlanych niepowiązanych z istniejącym obiektem budowlanym czy też robót budowlanych związanych z obiektem budowlanym istniejącym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1691/20, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z art. 3 pkt 6 p.b. wynika, że nie tylko powstawanie nowych obiektów, ale także określone prace przy obiektach już istniejących mieszczą się w zakresie pojęcia "budowa". Zgodnie z tym przepisem, rozbudowę, czy nadbudowę budynku należy traktować tak jak budowę. Definicja ustawowa pozwala na stwierdzenie, że o budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany bądź też dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana. Wskutek rozbudowy dochodzi do lokalizacji nowego budynku w wyniku powiększenia budynku istniejącego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2492/13).

Rozbudowa związana jest ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. W wyniku rozbudowy nie powstaje nowy obiekt budowlany czy też nowa substancja budowlana. Rozbudowany budynek pozostaje tym samym obiektem w rozumieniu p.b. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 1318/16 ).

Nie ma zdaniem Sądu wątpliwości co do tego, że w wyniku realizacji spornej inwestycji, zwiększyła się kubatura dotychczasowego pierwotnego budynku murowanego, co przesądza o zakwalifikowaniu robót wykonanych przez inwestorów jako rozbudowy.

Skoro zatem rozbudowa mieści się w pojęciu budowy, zrealizowana przez skarżących dobudowana część budynku stanowiąca salę konsumpcyjną, wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że wykonane roboty budowlane, zostały zrealizowane bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę i nie jest to także kwestionowane przez skarżących. Wykonanie tych robót, stanowi zatem samowolę budowlaną.

Nie można podzielić argumentacji skarżących, że dobudowana część stanowi wiatę rekreacyjną.

Pojęcie wiaty, którym posługuje się art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., nie zostało zdefiniowane na gruncie ustawy p.b. Za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę należy uznać posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1481/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2297/19).

Wiata definiowana jest jako budowla wsparta na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny wiążący budowlę trwale z gruntem. Ponadto przyjmuje się, że wiata powinna posiadać lekką konstrukcję i brak wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Częściowe wyposażenie w ściany nie zmienia charakteru obiektu, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, gdy funkcję nośną spełniają słupy, nie ściany. Wiata nie może być jednak obiektem zamkniętym, a więc obudowanym ze wszystkich stron. W orzecznictwie podkreśla się też, że brak ustawowej definicji wiaty oznacza, że kwalifikacja obiektu budowlanego do tego pojęcia wymaga uwzględnienia m.in. jego funkcji. Odnieść należy się do funkcji, jaką ma ona pełnić i na jaki cel ma być wykorzystywana (por. wyroki NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1481/14, z dnia 7 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 575/17, z 26 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 1091/18, z 24 września 2019 r. o sygn. akt II OSK 2266/18, wyrok WSA w Krakowie z 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 517/09, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 784/17, wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 453/17, wyrok WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Po 1022/18, wyrok WSA w Opolu z 24 stycznia 2019 r. o sygn. akt II SA/Op 408/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 814/22).

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że niewątpliwie dobudowana sporna część, posiada ściany ze wszystkich stron. Nie jest przekonująca argumentacja skarżących, zgodnie z którą jedna ze ścian stanowi demontowalną witrynę okienno - drzwiową (tymczasowa przegroda od drogi publicznej). Idąc bowiem tym tokiem rozumowania, każda ze ścian wspomnianej samowoli da się zdemontować, co nie może mieć wpływu na kwalifikację wykonanych robót jako rozbudowy. Na ocenę tę nie ma także wpływu brak fundamentów.

Mając na uwadze funkcję spornej dobudowy, nie ma też wątpliwości, że jest ona wykorzystywana jako sala konsumpcyjna.

Ponadto jak wynika z protokołu organu powiatowego z dnia 27 lutego 2023 r., przedmiotowa rozbudowa jest połączona konstrukcyjnie z budynkiem murowanym poprzez połączenie jednego słupa drewnianego nowej części za pomocą kotew śrubowych do starej części murowanej. Pozostałe słupy drewniane przylegają jedynie do starej części - bez łączeń ze starej ściany za pomocą kotew. Między starą częścią a nową wykonane są dwa przejścia jedno dla klientów i obsługi, drugie łączące starą i nową część gospodarczą.

Zatem nie ma zdaniem Sądu wątpliwości co do tego, że stary budynek wraz z nową dobudowaną częścią, stanowi całość techniczno - budowlaną i użytkową, co prowadzi do wniosku o rozbudowie starego budynku.

Organ słusznie zwrócił uwagę, że fakt konstrukcyjnego połączenia w/w sali z budynkiem, w tym istnienie przejść pomiędzy w/w częściami budynku, konstrukcyjne połączenie dachu rozbudowy z budynkiem murowanym (co wynika z materiału zdjęciowego dołączonego do protokołu z dnia 27 lutego 2023 r.), a także to, że dobudowana sala stanowi całość techniczno-budowaną i użytkową z budynkiem murowanym, stanowi o tym, iż w omawianej sprawie mamy do czynienia z rozbudową istniejącego budynku, a nie z budową wiaty rekreacyjnej.

Sąd w pełni podziela ocenę organów, że okoliczności faktyczne sprawy potwierdzają dokonanie przez inwestorów robót budowlanych, w wyniku których zmieniły się charakterystyczne parametry użytkowe i techniczne obiektu, co wyklucza możliwość zakwalifikowania prac jako odrębnego obiektu w postaci wiaty rekreacyjnej.

Prawidłowo zatem organy wdrożyły postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się zaś do skargi uczestniczki, należy wskazać, że kwestia możliwości legalizacji spornej rozbudowy lub będzie przedmiotem ewentualnego dalszego postępowania legalizacyjnego, po uruchomieniu stosownej procedury przez zobowiązanych. Żądanie zatem na tym etapie postepowania rozbiórki spornej części, jest zdaniem Sądu przedwczesne.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił obie skargi.