Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 499/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.28 ust. 2, 22 b ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 28
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa Dolnośląskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 619/23 odrzucającego skargę Marszałka Województwa Dolnośląskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 28 sierpnia 2023 r. Nr SKO/41/OG-12/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji o trwałym wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych oddala skargą kasacyjną.


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa Dolnośląskiego wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 28 sierpnia 2023 r., nr SKO/41/OG-12/2022, w przedmiocie odmowy stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty Karkonoskiego z dnia 7 września 2022 r., o trwałym wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 – dalej "u.o.g.r.l.") oraz wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wraz ze zobowiązaniem organu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Karkonoskiego z dnia 7 września 2022 r. o trwałym wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych, o powierzchni [...] ha, sklasyfikowanych jako łąki trwałe klasy III (ŁIII) pochodzenia mineralnego, stanowiących część działek nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha położone w obrębie [...], S., jednostka ewidencyjna: J. oraz naliczeniu z tego tytułu opłat i należności.

W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l. marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w art. 22b ust. 1 u.o.g.r.l (tj. należności i opłat rocznych za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 11 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 619/23, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), odrzucił skargę Marszałka Województwa Dolnośląskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 28 sierpnia 2023 r., Nr SKO/41/OG-12/2022, w przedmiocie odmowy stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji o trwałym wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych.

W uzasadnieniu Sąd – przywołując brzmienie art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. – wskazał, że konieczną przesłanką do wniesienia skargi jest posiadanie interesu prawnego, czyli istnienie normy prawa materialnego, na podstawie której określona osoba może domagać się konkretyzacji uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem.

Sąd wskazał, że kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest, czy strona skarżąca miała interes prawny w oparciu o art. 22b u.o.g.r.l.

Sąd podał, że zgodnie z art. 22b ust. 1 u.o.g.r.l., dochodami budżetu województwa związanymi z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych są pobierane na podstawie ustawy: 1) należności; 2) opłaty roczne; 3) opłaty z tytułu niewykonania obowiązku zdjęcia i wykorzystania próchnicznej warstwy gleby; 4) opłaty oraz należności i opłaty roczne podwyższone, określone w art. 28 ust. 1-4; 5) odsetki z tytułu należności i opłat, o których mowa w pkt 1-4. Stosownie natomiast do art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l., marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że Marszałek Województwa Dolnośląskiego nie posiada indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., nie jest również podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie szczególnego przepisu. Sąd zaznaczył, że przepisy u.o.g.r.l. w sposób jednoznaczny wskazują, iż marszałek województwa jest jednocześnie zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności i opłat związanych z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji. W ocenie Sądu świadczy to niewątpliwie o istnieniu interesu faktycznego Marszałka. Kategoria interesu prawnego jest jednak kategorią materialnoprawną i dlatego dla jego wykazania należy wskazać przepis prawa materialnego. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie strona skarżąca przepisu takiego nie wskazała. Sąd podkreślił przy tym, że z analizy akt administracyjnych wynika, iż organ nie uznał, aby Marszałek Województwa Dolnośląskiego był stroną prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Karkonoskiego z dnia 7 września 2022 r. (nr GKN.I.6124.112.2022).

W ocenie Sądu dla rozstrzygnięcia nie ma również znaczenia fakt, że stronie skarżącej doręczono zaskarżoną decyzję. Samo bowiem doręczenie decyzji nie przesądza o istnieniu interesu prawnego strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Zatem Sąd I instancji stwierdził, że Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego nie przysługuje legitymacja do złożenia skargi w niniejszej sprawie. Zaś oczywisty brak po jego stronie interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu powoduje niedopuszczalność skargi, skutkując jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożył Marszałek Województwa Dolnośląskiego, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i nakazanie Sądowi I instancji przyjęcie do rozpatrzenia skargi Marszałka Województwa Dolnośląskiego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 23 stycznia 2024 r., zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 22b ust. 1 i 4 u.o.g.r.l. oraz art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, poprzez odrzucenie skargi, pomimo posiadania przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego indywidualnego interesu prawnego uprawniającego go do wniesienia skargi w niniejszej sprawie,

2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 22b ust. 1 i 4 u.o.g.r.l. oraz art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, poprzez odrzucenie skargi pomimo posiadania przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego indywidualnego interesu prawnego uprawniającego go do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, a więc pomimo faktu, że wniesienie skargi było dopuszczalne,

3) art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, w zw. z art. 22b ust. 1 i 4 u.o.g.r.l. oraz art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, poprzez odrzucenie skargi pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi, w szczególności posiadania przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego indywidualnego interesu prawnego uprawniającego go do wniesienia skargi w niniejszej sprawie,

4) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 22b ust. 1 i 4 u.o.g.r.l., art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, poprzez odrzucenie skargi pomimo posiadania przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego indywidualnego interesu prawnego i statusu strony w postępowaniu administracyjnym w związku ze skargą Marszałka na decyzję Starosty Karkonoskiego nr GKN.I.6124.112.2022,

5) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak uzasadnienia przez Sąd I instancji swojego rozstrzygnięcia w zakresie uznania, że przepis art. 22b ust. 1 i 4 u.o.g.r.l. nie stanowi o posiadaniu przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego interesu prawnego we wniesieniu skargi w niniejszej sprawie na decyzję Starosty Karkonoskiego nr GKN.I.6124.112.2022, ani też o istnieniu interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze nr SKO/41/OG12/2022,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 22b ust. 1 i 4 u.o.g.r.l., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten wskazuje jedynie na interes faktyczny Marszałka Województwa Dolnośląskiego w złożeniu skargi na decyzję Starosty Karkonoskiego nr GKN.1.6124.112.2022, a następnie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze nr SKO/41/OG12/2022, podczas gdy świadczy on o istnieniu także interesu prawnego w zaskarżeniu zarówno decyzji Starosty Karkonoskiego, jak i decyzji SKO,

2) art. 42 ust 5 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 22b ust. 1 i 4 u.o.g.r.l., poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do wadliwego uznania, że Marszałek Województwa Dolnośląskiego nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu zarówno decyzji Starosty Karkonoskiego nr GKN.1.6124.112.2022, jak i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze nr SKO/41/OG-12/2022.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 22 ust. 4 u.o.g.r.l., Marszalek Województwa jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów wskazanych wyżej. Ustawodawca przewidział więc, że Marszałek Województwa jest z tytułu tych dochodów wierzycielem. Natomiast zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania.

Wobec tego skarżący kasacyjnie stwierdził, że oczywistym jest, iż Marszałek Województwa, jako wierzyciel, jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany przez ustawę o finansach publicznych nie tylko do podejmowania czynności zmierzających do wykonania zobowiązania ale też – jeśli decyzje Starosty obarczone są błędem – do żądania ustalenia prawidłowej wysokości opłat wskazanych w art. 22b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazano, że kontrola ta ograniczona jest przepisami prawa, Marszałek Województwa nie rozpatruje bowiem odwołań od wydanych w tym trybie decyzji ale nie może budzić wątpliwości, że jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym zakresie przez starostę, oraz ewentualnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, oraz – co za tym idzie – ma prawo do złożenia odwołania od nieprawidłowo wydanej decyzji, czy też skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzje zapadłe w tym postępowaniu. Ma również prawo do wnoszenia o stwierdzenie nieważności decyzji starosty zapadłych w takim postępowaniu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, jedynie bowiem w taki sposób zrealizuje się nakaz zawarty w art. 42 ust 5 ustawy o finansach publicznych. Tylko wówczas Marszałek Województwa może reagować na nieprawidłowe decyzje organów władzy publicznej umniejszające jego dochody, bądź w praktyce uniemożlwiające dochodzenie roszczeń

Ponadto – zdaniem autora skargi kasacyjnej – Sąd nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia. Poprzestał na krótkim stwierdzeniu, że art. 22b u.o.g.r.l., nie daje podstawy do uznania interesu prawnego Marszałka Województwa i nie nadaje mu praw strony w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, nie wskazując zupełnie przesłanek, które doprowadziły Sąd do takiej konkluzji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Źródłem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia dotycząca legitymowania się przez skarżącego kasacyjnie przymiotem strony oraz legitymacji skargowej Marszałka Województwa w postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 28 sierpnia 2023 r., Nr SKO/41/OG-12/2022, w przedmiocie odmowy stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty Karkonoskiego z dnia 7 września 2022 r. o trwałym wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych i ustaleniu należności z tego tytułu.

W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną decyzji Starosty Karkonoskiego stanowił art.28 ust.2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Wskazany przepis określa sankcje za naruszenie przepisów ustawy, zaś organem właściwym do wydania decyzji jest Starosta. Jak wynika z treści przepisu stroną tego postępowania jest ten podmiot, który dopuścił się naruszenia przepisów ustawy. Z przepisu tego z pewnością nie można wywieść interesu prawnego Marszałka Województwa.

Skarżący kasacyjnie źródła swego interesu prawnego upatruje w art. 22 b ust.1 i 4 u.o.g.r.l. Przepis ten w ustępie 1 określa, jakie należności i opłaty składają się na dochody budżetu województwa związane z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych, zaś w ustępie 4 stanowi, że: " Marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1." Przytoczony przepis w sposób jednoznaczny wskazuje, że marszałek województwa jest jednocześnie zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności i opłat związanych z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji. Dochody wskazane w art. 22 b ust.1 u.o.g.r.l., w myśl art. 22b ust. 3 tej ustawy są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Do spraw dotyczących należności stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, które nie zostały uregulowane w samej ustawie o finansach publicznych, art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm.) nakazuje stosować przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "o.p."). Jednakże, jak wywiódł to NSA w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. I OW 185/22, Lex nr 3576519: "Przepis art. 22b ust. 4 o.g.r.l., jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 19 § 8 u.p.e.a., albowiem określa wprost, kto jest organem egzekucyjnym w przypadku egzekucji dochodów budżetu województwa związanych z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych." Według stanowiska NSA, wyrażonego w wymienionym wyżej postanowieniu, organem tym jest Marszałek Województwa. W tej sytuacji trudno podzielić pogląd strony skarżącej kasacyjnie, że powoływany przez nią art.22 b ust.4 u.o.g.r.l. stanowi źródło interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu prowadzonym przez Starostę w trybie art. 28 u.o.g.r.l., czy też w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 28 ust.2 ustawy. Marszałek bowiem podejmuje decyzje ze sfery jej wykonania a ponadto decyzje w przypadkach w tej ustawie (czyli w u.o.g.r.l.) przewidzianych (umarzanie należności, orzekanie o zwrocie nadpłaty, egzekwowanie należności), co też wiąże się z obowiązkami przewidzianymi w art.42 ust.5 ustawy o finansach publicznych. Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani art. 22b ust.1 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ani art. 42 ust.5 ustawy o finansach publicznych nie kreuje interesu prawnego Marszałka Województwa do bycia stroną postępowania w sprawach wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej i ustaleniem opłaty z tego tytułu, czyli decyzji wydanych na podstawie art.28 u.o.g.r.l. Z posiadaniem interesu prawego nie można utożsamiać obowiązku wykonywania przez organ samorządu terytorialnego ustawowych, czy powierzonych mu zadań z zakresu administracji publicznej, zaś uprawnienie do rozstrzygania indywidualnych spraw w formie decyzji administracyjnej przez organ, wyklucza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę (organ) jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym lub na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli instancyjnych, a zatem może być uruchamiane z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych dotyczą całkowicie odmiennych stanów faktycznych, a w żadnym z nich sąd administracyjny nie potwierdził interesu Marszałka Województwa wywodzonego z przywołanych w skardze kasacyjnej norm prawnych. Z akt sprawy wynika ponadto, że Marszałek Województwa Dolnośląskiego w piśmie z dnia 23 listopada 2022 r. zwrócił się do SKO w Jeleniej Górze o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności powoływanej już powyżej decyzji Starosty Karkonoskiego z dnia 7 września 2022 r., a nie wnioskował, jako mający własny interes prawny do żądania wszczęcia tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydaną w sprawie decyzję z dnia 28 sierpnia 2023 r. doręczyło Marszałkowi Województwa jedynie do wiadomości, co jednoznacznie wynika z rozdzielnika decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.