Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 33/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 35 § 3, art. 37 § 1 pkt 1, art. 110
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 149 § 1 a, art. 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi O.M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania skarżącej O.M. od decyzji Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

O.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania od wydanej z upoważnienia Burmistrza decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie prawa do świadczenia rodzicielskiego. W skardze wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie. W uzasadnieniu podała m.in. iż z decyzją organu I instancji się nie zgadza, zaś do daty sporządzenia skargi nie otrzymała rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując m.in., iż powyższe odwołanie zostało przekazane do tego organu 23 listopada 2022 r. i było rozpatrywane na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2022 r., na którym skład orzekający orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Na posiedzeniu skład orzekający omawia sprawę i głosuje nad sposobem jej rozpatrzenia. Następnie, już po posiedzeniu sporządzane jest pisemne uzasadnienie decyzji bądź inne podjęte rozstrzygnięcie. Z uwagi na braki kadrowe spowodowane absencją członków składu orzekającego oraz bardzo dużą ilością spraw, sporządzanie uzasadnień oraz wysyłka spraw mogą się znacznie opóźniać, przy czym Kolegium dokłada staranności aby odbywało się to szybko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.).

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] stycznia 2023 r., nadanym drogą pocztową, O.M. wniosła do SKO ponaglenie w oparciu o treść art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej w skrócie k.p.a.), co jest równoznaczne z dopełnieniem wymogu dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a.

W analizowanej sprawie chronologia zdarzeń przedstawia się następująco. W dniu 23 listopada 2022 r. do SKO wpłynęło odwołanie skarżącej od decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję organu I instancji. Dnia 13 lutego 2023 r. (data stempla pocztowego na kopercie, k. 7 akt sądowych) O.M. wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opisaną wyżej skargę na bezczynność SKO. Dnia 15 lutego 2023 r. skarga ta została przesłana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w trybie art. 54 p.p.s.a., gdzie wpłynęła w dniu 16 lutego 2023 r. Następnie 17 lutego 2023 r. Kolegium przesłało skarżącej swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2022 r., która została doręczona stronie 20 lutego 2023 r.

W odniesieniu do przedstawionej wyżej chronologii zdarzeń należy zwrócić uwagę, iż skutki materialnoprawne oraz procesowe w postaci wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji administracyjnej związane są z prawidłowym doręczeniem (ogłoszeniem) jej stronie, co wynika z art. 110 k.p.a. Decyzja jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzny, skierowany do konkretnego adresata – musi być zakomunikowana temu adresatowi w formie określonej przepisami prawa. Byt prawny decyzji rozpoczyna się więc od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne doręczenie. Nie można automatycznie przyjmować, że sporządzenie decyzji jest równoznaczne z wprowadzeniem tego aktu do obrotu prawnego. Zatem dla oceny zaistnienia bezczynności organu administracji znaczenie ma nie tylko data sporządzenia tego aktu, ale też data wysłania i doręczenia go stronie postępowania (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., II OSK 641/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście wiążącej skład orzekający uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 dodać należy, iż w dacie wniesienia skargi (nawet jeśli za ową datę przyjmie się nie dzień wysłania skargi przez skarżącą bezpośrednio do sądu czyli 13 lutego 2023 r., lecz dzień nadania jej na adres organu czyli 15 lutego 2023 r.) skarżąca mogła mieć uzasadnione zastrzeżenia co do bezczynności Kolegium w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...]. Podejmując to działanie skarżąca nie wiedziała bowiem jeszcze o wydaniu przez SKO w dniu [...] grudnia 2022 r. decyzji nr [...]. W takiej sytuacji dla oceny całokształtu okoliczności sprawy należało uwzględnić nie tylko datę sporządzenia tej decyzji, ale również datę jej wysłania oraz doręczenia stronie postępowania. Potwierdza to pogląd wyrażony w jednej z wcześniejszych uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00 (publ. ONSA 2001, z. 2, poz. 56), w której wskazano, iż decyzja administracyjna jako akt zewnętrzny będący władczym oświadczeniem woli organu administracyjnego, może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Skoro bowiem decyzja administracyjna (a ujmując szerzej – akt administracyjny) jest oświadczeniem woli o charakterze zewnętrznym, to musi ujawniać wolę organu administracyjnego w sposób dostateczny i to na zewnątrz organu. Taki akt zewnętrzny musi być zakomunikowany stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowany stronie, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia środka zaskarżenia). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego.

Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż w sytuacji gdy stronie skarżącej domagającej się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, ma ona wówczas prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności czy przewlekłości organu. Strona nie powinna zostać pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności. W takim właśnie kontekście ocenić należy sytuację procesową, w której strona wnosi skargę na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu decyzji, ale przed jej doręczeniem (por. wyrok NSA z 2 stycznia 2017 r. I OSK 675/16).

Innymi słowy dla oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do bezczynności Kolegium w omawianym przedmiocie, znaczenie miała nie tylko data sporządzenia powyższej decyzji ([...] grudnia 2022 r.), ale również data jej wysłania (17 lutego 2023 r.), a także doręczenia jej skarżącej (20 lutego 2023 r.). Zatem na dzień wniesienia skargi, na którą to datę sąd dokonuje oceny istnienia zarzucanej bezczynności, postępowanie administracyjne nie było jeszcze zakończone.

Stąd też kwestionowany przez skarżącą stan, w którym jej sprawa pozostawała niezałatwiona przez organ odwoławczy, należało zakwalifikować jako bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W okresie pomiędzy 24 grudnia 2022 r., tzn. pierwszym dniem po upływie wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. miesięcznego terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym (liczonego od daty wpływu do Kolegium odwołania z aktami sprawy) a 17 lutego 2023 r., tzn. datą wprowadzenia decyzji Kolegium do obrotu prawnego poprzez wysłanie jej skarżącej (por. powołany wyżej wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., II OSK 641/19 oraz uchwała NSA z 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00) wystąpiła bowiem bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...].

Przy ocenie niniejszej sprawy należy jednakże mieć również na uwadze fakt ustania tej bezczynności. Rozpoznając skargę w tym przedmiocie sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w dacie wydania orzeczenia. Jeżeli po zainicjowaniu postępowania sądowego, przed dniem orzekania, bezczynność ta ustała, nawet jeśli miało to miejsce z przekroczeniem ustawowych terminów, wówczas organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed datą orzekania zostało już podjęte. W takiej sytuacji zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), z którą to sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Skoro bowiem decyzja wydana na skutek wniesionego przez stronę odwołania została jej doręczona po wniesieniu skargi, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do załatwienia sprawy. Postępowanie w zakresie bezczynności (zobowiązania Kolegium do rozpoznania odwołania skarżącej) podlegało zatem umorzeniu, o czym orzeczono w pkt I wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Podjęcie przez organ działania po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała takiego charakteru. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być nie tylko znaczne i niezaprzeczalne, ale również musi być w oczywisty sposób nacechowane brakiem woli załatwienia sprawy oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie to jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn.

Przekroczenie wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. miesięcznego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym nie było znaczne i wynikało z absencji członków składu orzekającego oraz bardzo dużej liczby spraw rozpoznawanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ponadto niezwłocznie po otrzymaniu skargi organ odwoławczy wysłał skarżącej wydaną wobec niej decyzję. W tej sytuacji Sąd nie dopatrzył się podstaw do uznania, iż w sprawie zaistniał przypadek rażącego lekceważenia przez Kolegium odwołania skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rezultacie, w oparciu o treść art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.

Na marginesie należy zwrócić uwagę, iż sprawa ze skargi O.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] stanowi przedmiot rozpoznania tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Go 245/23.