Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 363/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 2a
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2374/20 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 10 września 2020 r., nr DO.1.7614.756.2020.KW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2374/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy P. (dalej także: "skarżąca") na decyzję Ministra Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju i Technologii, dalej także: "organ") z 10 września 2020 r., nr DO.1.7614.756.2020.KW, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 29 lipca 2020 r., nr NWIIIb.7533.911.2018 Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nabycia przez Powiat P. z mocy prawa, własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej P. obręb 0002 (...) oznaczonej jako działka nr (...) o powierzchni 0.0163 ha, stanowiącej 31 grudnia 1998 r. własność Gminy P.

Od niniejszej decyzji odwołanie złożyła Gmina P. reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy P.

Decyzją z 10 września 2020 r., Minister Rozwoju utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Śląskiego. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: "ustawa"), jedną z przesłanek stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości, jest aby nieruchomość ta 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

Jak wskazał organ, z akt sprawy wprost wynika, że 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości była Gmina P. na podstawie decyzji Burmistrza Miasta P. nr 749/98 z 27 maja 1998 r., nr G-7231/15/98, co znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej nr (...). W ocenie organu oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki uwłaszczenia wynikające z ustawy, w związku z czym Minister Rozwoju obowiązany był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina P. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy, przez błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do jego błędnego zastosowania i niesłusznej odmowy stwierdzenia nabycia własności nieruchomości na rzecz Powiatu P.

Wyrokiem z 20 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2374/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 73 ust. 1 ustawy. Przytoczony przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty, które do tej pory nie stanowiły własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z 1 stycznia 1999 r. ich własnością.

Sąd Wojewódzki podniósł, że w powyższym przepisie ustawy ustawodawca jednoznacznie przesądził, że przy spełnieniu określonych warunków, nieruchomość staje się własnością odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), z mocy samego prawa, jeżeli własność danej nieruchomości 31 stycznia 1998 r. nie przysługiwała Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Brak spełnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek wyklucza stwierdzenie nabycia własności na podstawie tego przepisu.

W ocenie WSA w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że nieruchomość położona w P. oznaczona jako działka nr (...), według stanu na 31 grudnia 1998 r., stanowiła własność Gminy P. co wynika z odpisu z księgi wieczystej nr (...). Oznacza to brak spełnienia jednej z przesłanek uwłaszczenia. Zdaniem Sądu przepis art. 73 ust. 1 ustawy został sformułowany jasno i jego treść nie budzi żadnych wątpliwości. Sąd wskazał ponadto, że należy mieć również na uwadze cel uchwalenia przepisu o takiej treści i intencję ustawodawcy, którą było uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Jego celem nie było natomiast uregulowanie wszelkich kwestii związanych również z właściwą kategorią drogi. Te kwestie przekraczają zatem ramy niniejszego postępowania i nie mogą być przedmiotem oceny.

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że z powodu braku spełnienia wszystkich przesłanek uwłaszczenia organy prawidłowo uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości, a kwestie podniesione przez skarżącą nie mogą zostać uwzględnione i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa") skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina P. zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1a ppsa w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy, przez błędną wykładnię art. 73 ust. 1 ustawy, polegającą na nietrafnym przyjęciu, że przepis ten nie dopuszcza możliwości nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego - powiat - z mocy prawa, własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i pozostającej 31 grudnia 1989 r. we władaniu innej jednostki samorządu terytorialnego – gminy - oraz pominięciu przy wykładni przepisu m.in. art. 73 ust. 2 powyższej ustawy, oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej: "ustawa o drogach"), podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu dopuszcza taką możliwość, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do niesłusznego oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia i uchylenia w całości zaskarżonej decyzji;

2. art. 145 § 1 pkt 1a ppsa w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, przejawiające się w tym, że ustalonego stanu faktycznego nie podciągnięto pod hipotezę art. 73 ust. 1 ustawy i w błędnej ocenie, że organy prawidłowo stwierdziły brak podstaw zastosowania powyższego przepisu, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do niesłusznego oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia i uchylenia w całości zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a w każdym razie o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a żadna z pozostałych stron nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na podzielenie.

W skardze kasacyjnej powołano jako podstawę kasacyjną wyłącznie naruszenie prawa materialnego, określone w art. 174 pkt 1 ppsa, wskazując przy tym na obie postaci tego naruszenia, tj. zarówno jego błędną wykładnię jak i błędne zastosowanie. Jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane i stanowią osobne zarzuty. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (bądź nie odpowiada) stanowi faktycznemu, określonemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą art. 73 ust. 1 ustawy, przy czym zarzut błędnego zastosowania tego przepisu sprowadza się do jego niezastosowania, pomimo że przy przyjęciu wykładni zaprezentowanej przez skarżącą kasacyjnie, stan faktyczny ustalony w sprawie wypełniał hipotezę wskazanego przepisu. Rozpoznanie tak sformułowanego zarzutu zależy zatem od uprzedniego rozpoznania zarzutu dotyczącego błędnej wykładni.

W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji. W świetle niezakwestionowanych ustaleń faktycznych bezsprzecznym jest, że nieruchomość położona w jednostce ewidencyjnej P. obręb (...) oznaczona jako działka nr (...) o pow. 0,0263 ha, objęta księgą wieczystą nr (...) 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Gminy P., na podstawie decyzji Burmistrza Miasta P. nr 749/98 z 27 maja 1998 r. znak G-7231/15/98, co znajduje potwierdzenie w treści ww. księgi wieczystej. Bezspornym jest również, że nieruchomość powyższa 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę wojewódzką nr (...), która zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy, 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową, aktualnie nr (...) S, tj. ul. K. w P.

Art. 73 ust. 1 ustawy stanowi, że "nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem".

Sąd I instancji w drodze wykładni językowej przyjął, że wobec jednoznacznej treści powyższego przepisu nabycie mienia na jego podstawie uzależnione jest od spełnienia na 31 grudnia 1998 r., łącznie trzech przesłanek:

1. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;

2. nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną;

3. nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

W ocenie skarżącej kasacyjnie odczytanie sensu powyższego przepisu z uwzględnieniem dyrektyw wykładni systemowej i celowościowej prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości stanowiącej własność innej jednostki samorządu terytorialnego. W zakresie wykładni systemowej, w skardze kasacyjnej wskazano na konieczność uwzględnienia w procesie wykładni uregulowań dotyczących wdrażania reformy samorządu terytorialnego, związanej z powstaniem od 1 stycznia 1999 r. powiatów i województw, w tym art. 103 ust. 1-3 ustawy oraz art. 2a ustawy o drogach, a także art. 73 ust. 2 ustawy. W kontekście wykładni celowościowej skarżąca kasacyjnie podniosła, że celem art. 73 ust. 1 ustawy było umożliwienie dokonywania szerokiej regulacji stanów prawnych nieruchomości, na których funkcjonowały drogi publiczne i dostosowanie tych stanów do wchodzącego w życie od 1 stycznia 1999 r., art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r.

W tym miejscu należy zauważyć, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że chociaż językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, to do jego przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie. Formułując warunki odstąpienia od literalnego rozumienia przepisu w orzecznictwie wskazuje się, że może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 i powołane tam orzecznictwo oraz poglądy doktryny).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie zachodzi żadna okoliczność uzasadniająca odstąpienie od literalnego rozumienia art. 73 ust. 1 ustawy.

Powoływany przez skarżącą kasacyjnie w kontekście wykładni systemowej art. 103 ust. 1-3 ustawy, stanowi, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, do 31 października 1998 r., wykaz dróg krajowych i wojewódzkich (ust. 1), dotychczasowe drogi lokalne i miejskie stały się drogami gminnymi (ust. 2), a drogi wojewódzkie, niewymienione w rozporządzeniu o którym mowa w ust. 1 drogami powiatowymi (ust. 3). Przepisy te służą dostosowaniu kategorii dróg do nowego modelu ustrojowego administracji drogowej. Art. 2a ustawy o drogach, który wszedł w życie 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), przewidują, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1) a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2) określając w ten sposób strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków.

Powyższe przepisy mają zatem charakter porządkujący podział zadań w zakresie zarządu drogami publicznymi, nie stanowią natomiast podstawy do uwłaszczenia jednostki samorządu terytorialnego na nieruchomościach drogowych. Z samego faktu, że określone nieruchomości, ze względu na swoje funkcje, zostały zaliczone do jednej z kategorii dróg publicznych nie można bowiem wywodzić pozbawienia prawa własności ich dotychczasowego właściciela. Jeśli taki byłby zamiar ustawodawcy, to dałby temu wyraz, tak jak np. w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach, w odniesieniu do gruntów oddanych i zajętych pod drogi publiczne, wybudowanych z udziałem czynu społecznego i istniejących dniu wejścia w życie tej ustawy, które według jednoznacznego brzmienia ustawy stały się z tym dniem z mocy prawa własnością państwa niezależnie od tego, kto wcześniej był ich właścicielem. Zauważyć ponadto należy, że przewidziany w art. 2a ustawy o drogach wymóg, aby drogi zaliczone do określonej kategorii dróg publicznych znajdowały się wyłącznie na nieruchomościach stanowiących własność właściwych jednostek samorządu terytorialnego, odnosi się do dróg nowopowstających (od 1999 r.), kiedy to właściwą uchwałę o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2441/10). W stosunku do drogi, która stała się drogą powiatową na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy, jej status jako drogi powiatowej jest niezależny od stosunków własnościowych występujących na objętej nią nieruchomości.

Nieuzasadniony jest również postulat odejścia od językowego znaczenia art. 73 ust. 1 ustawy z uwagi na treści ust. 2 tego artykułu. Art. 73 ust. 2 ustawy określa podmioty zobowiązane do wypłaty odszkodowania, o którym mowa w ust 1. Fakt, że przepis ten odwołuje się do kategorii drogi pozostaje bez znaczenia dla oceny przesłanek uwłaszczeniowych, gdyż zaliczenie drogi do danej kategorii dróg publicznych na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy nie ma skutku w obszarze stosunków własnościowych zajętej przez nią nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec powyższych okoliczności, zastosowanie wykładni systemowej, poprzez odczytanie znaczenia analizowanej regulacji z uwzględnieniem powyżej wskazanych przepisów, nie prowadzi do rezultatu zaprezentowanego przez skarżącą kasacyjnie i nie daje podstawy do odstąpienia od jednoznacznego rezultatu wykładni językowej.

Odnosząc się do wykładni celowościowej należy zauważyć, że kwestia ta była przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99 - w ramach oceny zgodności z konstytucją art. 73 ust. 1 ustawy - wskazał wprawdzie, że celem powyższego przepisu jest generalne i jednolite uporządkowanie problemu własności terenów zajętych pod drogi publiczne, ale jednocześnie powiązał ten cel z faktem, że przedmiotem odjęcia własności na podstawie ww. przepisu stały się nieruchomości które wcześniej zostały "faktycznie wywłaszczone" i w ten sposób, w drodze czynności faktycznych (aczkolwiek często pozbawionych podstawy prawnej), przesądzone zostało przejęcie ich własności przez Skarb Państwa bądź właściwe jednostki samorządu terytorialnego, w bliższej bądź dalszej przyszłości. Ograniczenie w korzystaniu z przysługującego właścicielom prawa miało więc swoje źródło przede wszystkim w płaszczyźnie zdarzeń faktycznych, poprzedzających ustanowienie kwestionowanej regulacji. Trybunał zauważył dodatkowo, że uznanie konstytucyjności przyjętego mechanizmu wywłaszczenia ex lege, w żadnym wypadku nie może oznaczać akceptacji i aprobaty dla zaistniałego w przeszłości postępowania organów państwa, którego efektem stało się wspomniane faktyczne wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Tym samym nieuprawnione byłoby stwierdzenie, że art. 73 ust. 1 ustawy automatycznie niejako sanuje naruszenia przepisów prawa, których dopuszczono się zajmując określone nieruchomości. Zaprezentowany pogląd Trybunał Konstytucyjny podzielił następnie w wyroku z 28 lutego 2008 r., sygn. akt K 43/07.

Powyższe rozważania należy odnieść do realiów rozpoznawanej sprawy, w których nieruchomość o którą toczy się spór nie została wcześniej faktycznie wywłaszczona. Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość ta została nabyta przez Gminę P. na podstawie art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 1997 r., nr 115, poz. 741, dalej jako ugn), w drodze decyzji Burmistrza Miasta P. nr 749/98 z 27 maja 1998 r. – wydanej na wniosek jej poprzedniego właściciela. Wskazać należy, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. decyzji, działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodziły z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Powyższe oznacza, że zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem prawa, na własność gminy przeszła nieruchomość zajęta pod drogę wojewódzką. Brak jest jakiegokolwiek elementu faktycznego wywłaszczenia gminy przed wejściem w życie art. 73 ust. 1 ustawy, a to właśnie z tym elementem należy wiązać uwłaszczenie do którego dochodzi z mocy prawa na podstawie powyższego przepisu.

Również skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09, rozważał zagadnienie wykładni celowościowej wspomnianej regulacji. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że celem ustawy miało w założeniu być uporządkowanie zastałych od wielu lat stosunków własnościowych wszystkich nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które nie stanowiły własności Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

Przeciwko odejściu od językowego znaczenia art. 73 ust. 1 ustawy przemawia także incydentalny i wyjątkowy charakter tego przepisu, który sankcjonując wcześniejsze faktyczne wywłaszczenie nieruchomości ma także charakter wywłaszczeniowy, skutkiem jego zastosowania jest bowiem pozbawienie dotychczasowych właścicieli przysługującego im prawa własności. Oznacza to, że ze względu na konstytucyjną ochronę prawa własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) przesłanki warunkujące odjęcie przysługującego prawa własności gruntu nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający, lecz bardzo ściśle, tak by tak by osiągnięty na jej podstawie rezultat nie prowadził do rozszerzenia zakresu przedmiotowego, wynikającego z treści i celu zawartego w nim unormowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1746/06).

Także dyrektywy celowościowe nie prowadzą zatem do wyniku, na który wskazuje skarżąca kasacyjnie. W tych okolicznościach zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię nie jest zasadny, a wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji należy uznać za prawidłową, albowiem brak jest racji przemawiających za odstąpieniem od jasnego rezultatu wykładni językowej. W tej sytuacji odnoszenie się do zarzutu błędnego zastosowania prawa materialnego jest bezprzedmiotowe, gdyż zarzut ten opierał się na niezastosowaniu przepisu rozumianego w sposób zaprezentowany przez skarżącą kasacyjnie.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa orzekł, jak w sentencji.