Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1652/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 183 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 145  0167 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 113 § 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 66/10 w sprawie ze skargi C.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 66/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę C.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r, nr 80 póz. 717 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku C.S. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2005 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "budowa budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym, miejscami postojowymi i wjazdem na działkach nr A i B (cześć działki) obr. 46 jedn. ewid. Krowodrza oraz infrastrukturą techniczną na działce nr B obr. 46 jedn. ewid. Krowodrza przy ul. C. w Krakowie" oraz odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego w zakresie obejmującym budowę wykusza (nadwieszenia) nad częścią działki nr B obr. 46 jedn. ewid. Krowodrza. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzucono, że w/w decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa przez ustalenie wskaźnika gęstości zabudowy w oparciu o dowolnie wybrane obszary działki zajęte pod drogę publiczną. Ponadto wnioskodawczyni wskazała, że w sprawie nieprawidłowości przy wydawaniu przedmiotowej decyzji toczy się postępowanie karne. Kolegium wskazało, że w/w decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2005 r. odpowiada przepisom prawa. W szczególności dokonana analiza w świetle przepisów prawa materialnego nie ujawniła naruszenia prawa w stopniu rażącym, uzasadniającym odstępstwo od zasady pewności prawa oraz zasady trwałości decyzji w czasie. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że teren inwestycji jest zlokalizowany w obszarze intensywnej zabudowy śródmiejskiej o charakterze kwartałowej, zwartej zabudowy pierzejowej. W obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna, zabudowa usługowa, przemysłowa oraz drogi publiczne. W nawiązaniu do istniejącej zabudowy ustalono funkcje, parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy. Ustalono linię zabudowy zapewniającą kontynuację linii zabudowy utworzonej przez kamienice tworzące północną pierzeję ul. C., w szczególności jako przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej przez budynek nr 12, na działce nr C. W analizie architektoniczno-urbanistycznej wskazano, że forma architektoniczna zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowana. Funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych, linie zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu ustalono w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, iż jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej budynków tworzących północną pierzeję ul. C., to w przypadku większości budynków szerokość ta jest równa szerokości działek, jednak odmiennie szerokość kształtuje się w przypadku zabudowy jednorodzinnej na działkach D i E, gdzie szerokość elewacji frontowej nie przekracza 12m. W sumie szerokość elewacji waha się między 11 m a 31 m. W rezultacie organ administracji ustalił szerokość ok. 14,5 m w nawiązaniu do szerokości frontu działki. W ocenie organu zróżnicowany charakter zabudowy, a co za tym idzie różne wartości szerokości elewacji frontowej uzasadniają sięgnięcie do § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w nawiązaniu do działki sąsiedniej nr F, na podstawie § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zróżnicowany charakter zabudowy uzasadnia sięgnięcie do § 7 ust. 4 rozporządzenia. Geometrię dachu dla planowanej inwestycji ustalono także w nawiązaniu do zabudowań sąsiednich, w szczególności budynku nr 4 przy ul. C. Organ wskazał, iż wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do terenu objętego wnioskiem, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na 47 %. Jest to średnia wartość wskaźnika dla obszaru analizowanego ustalona na podstawie danych zawartych w tabeli (karta nr 186). Wskaźnik ten obliczono biorąc pod uwagę działki zabudowane budynkami mieszkalnymi i usługowymi. Na podstawie analizy ustalono, że działki w obszarze analizowanym charakteryzują się niewielkim wskaźnikiem udziału powierzchni biologicznie czynnej. Stosownie do § 5 ust. 1 i 2 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie obliczono ten wskaźnik dokonując analizy działek z obszaru analizowanego. Analiza i matematyczne wyliczenia zostały uwzględnione w tabeli (karta 186). Z analizy tej bynajmniej nie wynika, że do obliczenia tego wskaźnika uwzględniono "dowolnie wybrane obszary działki zajęte pod drogę publiczną". W istocie dla przedmiotowej inwestycji punktem odniesienia jest teren działki nr A oraz fragment działki nr B (zajętej pod drogę publiczną), jednak jest to teren inwestycji, a przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie ustalaniu wskaźnika w odniesieniu do powierzchni terenu. Nie zawsze planowana inwestycja zamyka się w granicach działki (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 585/08, LEX nr 486229). Zdaniem organu analiza dokumentów w sprawie prowadzi do wniosku, że wskaźnik nie został ustalony w sposób rażąco naruszający prawo. Nieuwzględnienie fragmentu działki nr B w obliczeniu wskaźnika zabudowy, a zatem wzięcie pod uwagę jedynie powierzchni działki nr A (tj. 676 m²) oraz rzeczywistej powierzchni zabudowy 385m² daje zbliżoną wartość. Zresztą i tak wskaźnik ten został wyznaczony jako niższy z uwagi na ustalenie średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym na poziomie 47%. Organ uznał, iż także pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Teren posiada dostęp do drogi publicznej (stanowi ją ul. C.). Zaopatrzenie terenu inwestycji w wodę oraz w energię cieplną-gaz jest możliwe po przyłączeniu do istniejącej sieci na warunkach określonych przez dysponenta sieci. Przyłączenie do sieci energetycznej jest możliwe, ale wymaga rozbudowy sieci i budowy przyłącza (karta nr 342), a zatem istniejące, jak i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Organ wskazał, iż w toku postępowania uzyskano także opinie i uzgodnienia wymagane odrębnymi przepisami prawa (karta nr 143, s. 2). W związku z tym, że Zarząd Dróg i Komunikacji w Krakowie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. nie dopuścił nadwieszenia nad pasem drogowym, warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego zostały ustalone z uwzględnieniem tej opinii. W tym zakresie odmówiono ustalenia warunków zabudowy.

C.S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając swoje żądanie zarzuciła naruszenie całego art. 156 k.p.a. i wskazała, że Kolegium dokonało wadliwej oceny prawnej. W ocenie odwołującej nieprawidłowym było ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy poprzez uwzględnienie drogi publicznej i tym samym przyjęcie wskaźnika wyższego o 1/5, co spowodowało usankcjonowanie ustaleń poczynionych w powyższym zakresie przez Prezydenta Miasta Krakowa w objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. W tym zakresie wnioskująca wskazała na sprzeczność decyzji z uzasadnieniem. Wskazała także na naruszenie § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji. Warunki zabudowy zostały ustalone dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz o uzgodnienia i opinie zgromadzone w toku postępowania. Odnosząc się do zarzutu w zakresie nieprawidłowego ustalenia parametru wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do terenu objętego wnioskiem, Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., gdzie wskazało, że stosownie do § 5 ust. 1 i 2 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie obliczono ten wskaźnik dokonując analizy działek z obszaru analizowanego. Analiza i matematyczne wyliczenia zostały uwzględnione w tabeli (karta 186). Z analizy tej bynajmniej nie wynika, że do obliczenia tego wskaźnika uwzględniono "dowolnie wybrane obszary działki zajęte pod drogę publiczną". W istocie dla przedmiotowej inwestycji punktem odniesienia jest teren działki nr A oraz fragment działki nr B (zajętej pod drogę publiczną), jednak jest to teren inwestycji, a przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie ustalaniu wskaźnika w odniesieniu do powierzchni terenu. Nie zawsze planowana inwestycja zamyka się w granicach terenu inwestycji. Analiza dokumentów w sprawie prowadzi do wniosku, że wskaźnik nie został ustalony w sposób rażąco naruszający prawo. Jak słusznie zauważono w uwagach podniesionych w toku postępowania nieuwzględnienie fragmentu działki nr B w obliczeniu wskaźnika zabudowy, a zatem wzięcie pod uwagę jedynie powierzchni terenu inwestycji działki nr A (tj. 676 m²) oraz rzeczywistej powierzchni zabudowy 385m² daje zbliżoną wartość. Zresztą i tak wskaźnik ten został wyznaczony jako niższy z uwagi na ustalenie średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym na poziomie 47 %.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła C.S. zarzucając naruszenie:

- § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 156 k.p.a. przez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji.

Ponadto wskazała na brak ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez skarżącą oraz sporządzenie decyzji z naruszeniem art. 107 k.p.a. Dodatkowo w piśmie z dnia 23 sierpnia 2010r. uzupełniającym skargę ponownie podniesiono, że organ błędnie obliczył wskaźnik zabudowy i nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skarżąca wniosła o dołączenie akt tut. Sądu sygn. II SA/Kr 727/07 na okoliczność, że Sąd jest związany wyrokiem w tej sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r. stwierdził, iż skarga jest nieuzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2009 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2005 r. ustalającej warunki zabudowy, są prawidłowe i nie naruszają prawa. Sąd I instancji wskazał, iż podstawowe zarzuty C.S. dotyczyły nieprawidłowych ustaleń organu w zakresie dokonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej w tym parametrów przedmiotowej inwestycji określonych w § 3, § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., a także przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz naruszenia przepisu prawa materialnego art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd I instancji wskazał, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji i znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja jest dotknięta w sposób niewątpliwy wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., a więc wyjątkowo ciężkimi, uniemożliwiającymi sanowanie nieprawidłowej decyzji. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. wada musi tkwić w samej decyzji, a nie dotykać postępowania, w wyniku którego została ona wydana. Jest to więc wada o charakterze materialnoprawnym. Stąd też w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ocenie podlega sama decyzja, a nie poprzedzające ją postępowanie administracyjne. Sąd I instancji wyjaśniając charakterystykę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2005 r. ustalającej warunki zabudowy, ponieważ zarzucane wady tejże decyzji nie stanowią rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu I instancji nie można przyjąć, aby doszło do rażącego naruszenia § 5 ust. 1 i 2 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w wyniku nieprawidłowego ustalenia parametru wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do terenu objętego wnioskiem. Stosownie do powołanego § 5 ust. 1 i 2 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że w przedmiotowej sprawie obliczono ten wskaźnik dokonując analizy działek z obszaru analizowanego. Organ wskazał na analizę i matematyczne wyliczenia znajdujące się w aktach postępowania o ustalenie warunków zabudowy sprawy. Nadto przepisy powołanego rozporządzenia stwarzają możliwość odstąpienia i wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Brak jest w ocenie Sądu I instancji podstaw do uznania, że odstępstwo w oparciu o § 5 ust. 1 i 2 ma charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji wskazał, iż warunki zabudowy zostały ustalone w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez arch. M.S.-W. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest, w ocenie Sądu I instancji, dokumentem stanowiącym dowód w postępowaniu administracyjnym, służącym do ustalenia stanu faktycznego. Jest zatem elementem postępowania dowodowego. W związku z tym Sąd I instancji uznał, iż zarzuty skarżącej zmierzające do kwestionowania ustaleń powyższej analizy, dotyczą de facto ustaleń postępowania dowodowego. W realiach kontrolowanej sprawy administracyjnej kwestionowany przez skarżącą wskaźnik był podany, a strona mogła składać w toku postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy - zarzuty oraz środki odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa. Sąd I instancji stwierdził, iż skarżąca kwestionując obecnie ustalenia w zakresie wskaźnika zabudowy, a także wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tak naprawdę żąda aby organy administracyjne rozstrzygające przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności, a także aby sąd administracyjny, dokonujący kontroli tego postępowania, ponownie merytorycznie rozpoznał sprawę w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Sąd I instancji uznał, iż powyższe zarzuty nie mogą zatem doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji wobec czego oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła C.S. reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały wpływ na wynik postępowania:

- art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak dokonania oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego ze wszystkimi przepisami istotnymi w danej sprawie, a w szczególności przez całkowity brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącą;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ustalenie sprzecznie z materiałem zebranym w aktach postępowania administracyjnego, że organ administracyjny w objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2005 r. odstąpił od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy i przyjął inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, podczas gdy w realiach sprawy organ administracyjny nie znalazł podstaw do odstąpienia od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, ani się na to nie powoływał w toku postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy;

- zaniechanie ustalenia, że organ administracyjny w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2005 r. ustalał średni wskaźnik powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej dla rozpatrywanych łącznie dwóch działek:

a) tej na której faktycznie miała być dokonana inwestycja polegająca na wybudowaniu budynku,

b) pasa drogi publicznej należącego do Gminy Miasta Kraków;

- brak odniesienia się do tego, co było istotą rysującego się sporu prawnego (tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r. II FSK 1259/2011).

- naruszenie art. 170 p.p.s.a. przez całkowite pominięcie przy wydaniu wyroku i sporządzeniu uzasadnienia wiążącego poglądu prawnego WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 727/07 dotyczącej tej samej decyzji prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2005 r., że "dla wyeliminowania wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy, które pojawiły się w niniejszej sprawie, konieczne jest sprecyzowanie, w jaki sposób zostały obliczone wskaźniki zawarte w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz czy dotyczą one całości obszaru, czy też poszczególnych działek wchodzących w skład obszaru, dla którego zostały ustalone warunki zabudowy";

- art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi na utrzymanie w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy pomimo, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z § 39 rozporządzenia warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ decyzja o warunkach zabudowy ustalała wskaźniki zabudowy oraz wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej dla działki dawno już zabudowanej i stanowiącej pas drogi publicznej, na której nie miały powstawać żadne nowe budynki łącznie z drugą działką tą, na której faktycznie miały być dokonywane prace budowlane, co stanowiło rażące naruszenie prawa;

- art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z § 39 rozporządzenia z dnia 12 .04.2002 r. przez oddalenie skargi na decyzję utrzymującą w mocy odmowę stwierdzenia nieważności decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie pomimo, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż decyzja o warunkach zabudowy, która była przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, ustalała wskaźniki nowej zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej dla działki dawno już zabudowanej i stanowiącej pas drogi publicznej, na której nie miały powstawać żadne nowe budynki ani zabudowania łącznie z drugą działką A, na której faktycznie miał być budowany budynek, co stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a to rażące naruszenie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z § 39 rozporządzenia o warunkach technicznych;

oraz naruszenie prawa materialnego tj.:

- § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest ustalenie wskaźników powierzchni nowej zabudowy łącznie dla terenu działki, na której miał powstać nowy budynek i działki, która była już wcześniej zabudowana;

- § 39 rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest ustalanie powierzchni biologicznie czynnej łącznie dla terenu działki, na której miał powstać nowy budynek i działki, która była już wcześniej zabudowana.

- niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2005 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisów § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z § 39 rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach wskazując, iż Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącą. Zdaniem skarżącej organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie przyjął żadnych podstaw do odstąpienia od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy i dlatego przyjął wskaźnik 47%. W aktach sprawy brak jest analizy i matematycznych wyliczeń, które uzasadniałoby to odstępstwo. Podniesiono, iż problemem prawnym i głównym uchybieniem, które stanowiło podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności było wydanie decyzji o warunkach zabudowy ustalającej kluczowe wskaźniki łącznie dla dwóch działek - działki, na której faktycznie miała być przeprowadzona inwestycja budowlana oraz działki, na której istniał pas drogi publicznej należącej do Gminy Miasta Kraków i która była już zabudowana. Pas ten stanowiący chodnik i ulice oczywiście nie miał być zabudowywany budynkiem, a jedynie miał na nim być wybudowany zjazd z w/w ulicy. Zatem błędnie przyjęto, iż wskaźnik powierzchni zabudowy może być ustalony poprzez wzięcie pod uwagę działki zajętej już pod drogę publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił Sąd I instancji i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia.

Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swych rozważań do analizy postawionych w skardze zarzutów.

Na wstępie rozważań trzeba podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja SKO w Krakowie wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2005 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Podkreślić należy, iż przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31). W orzecznictwie sądów administracyjnych i poglądach doktryny przyjmuje się, że naruszenie prawa będzie rażące wtedy gdy jego skutków społeczno gospodarczych nie można akceptować z punktu widzenia państwa prawa i musi być to naruszenie oczywiste. Muszą to być wady o szczególnym charakterze gatunkowym, z najwyższym stopniem naruszenia prawa, nie dającym się pogodzić z zasadami praworządności, powodującym konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. Rażące naruszenie prawa nie może odnosić się do pewnego luzu decyzyjnego organu wydającego decyzję chyba, że organ jawnie wyszedł poza granice swobodnej oceny.

Dodatkowo, wobec wskazywania przez skarżącą na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., trzeba mieć na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa, 2) charakter przepisu który został naruszony, 3) racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Jeżeli chodzi o skutki, które wywołuje decyzja, to za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Dlatego też w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego zachodzi wówczas, gdy istnieją w niej wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie do obliczeń średniego wskaźnika powierzchni zabudowy nie powinno wliczać się powierzchni działki obejmującej drogę publiczną oraz powierzchni biologicznie czynnej. Podkreślić trzeba, iż uchybienia w tym zakresie nie mogą być rozstrzygane na poziomie rażącego naruszenia prawa, bowiem ta kwestia będzie oceniana przy ubieganiu się przez inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż zarówno organy orzekające w niniejszej jak i Sąd I instancji wskazywały na powyższe wątpliwości.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca natomiast, nie uwzględniając specyfiki postępowania nieważnościowego, w istocie rzeczy domagała się ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wadą, leżącą podstaw skargi wniesionej do Sądu I instancji, obarczona jest również skarga kasacyjna. Konstrukcja zarzutów jak i ich uzasadnienie zmierza do zakwestionowania rozstrzygnięcia materialnej sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skarga kasacyjna natomiast nie formułuje zrzutu, który zmierzałby do wykazania, że Sąd I instancji zaakceptował decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, która narusza prawo w taki sposób, że niemożliwe są do zaakceptowania skutki tej decyzji z punktu widzenia wymagań praworządności. Za taki zarzut nie może zostać uznany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. oraz § 39 rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Co więcej niniejszy zarzut, tak jak i pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczy rozstrzygnięcia materialnej sprawy administracyjnej, a nie sprawy procesowej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Tym samym bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak dokonania oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego ze wszystkimi przepisami istotnymi w danej sprawie, a w szczególności przez całkowity brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącą. Przede wszystkim taka konstrukcja zarzutu nie odpowiada wymogom stawianym skardze kasacyjnej. Formułując zarzut należy określić, jaki konkretny przepis prawa został naruszony, poprzez wskazanie oznaczenia liczbowego i aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż powołany przepis zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że nie zawiera wszystkich koniecznych elementów bądź dotknięte jest tak oczywistymi brakami, że uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało zatem wykazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na jego konstrukcję, braki w zakresie wymogów ustawowych nie pozwala na ocenę zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Prawidłowe uzasadnienie wyroku powinno także zawierać odniesienie się Sądu do zarzutów i uwag zawartych w skardze pod adresem zaskarżonego aktu, o ile zarzuty te dotyczą istoty sprawy. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może natomiast służyć podważaniu przyjętej przez Sąd wykładni przepisów prawa regulujących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z tego punktu widzenia uzasadnienie wyroku spełnia wszystkie wymagane prawem elementy, w tym także wywód co do prawidłowości ustaleń faktycznych oraz prawidłowości przyjętej podstawy prawnej kontrolowanej decyzji administracyjnej.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. poprzez pominięcie wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Kr 727/07. Bowiem sprawa ta dotyczyła całkiem innego zagadnienia tj. postanowienia wydanego na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. w zakresie rozpoznania wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy z wniosku inwestora "[...]" sp. z o.o. Celem instytucji określonej w art. 113 § 2 k.p.a. jest wyjaśnienie w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji, jednakże wyjaśnienie wątpliwości, o których mowa w tym przepisie, nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, a także nie może powodować zmian merytorycznych treści decyzji, ani jej korekty. A do tego w istocie zmierzają zarzuty skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.