Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 137/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6261 Regulamin organizacyjny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono akt nadzoru w części
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 2-2a
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Protokolant: Referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Prezydenta Wrocławia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 kwietnia 2022 r., nr NK-N.4131.155.8.2022.GD1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr 6748/21 Prezydenta Wrocławia z dnia 31 grudnia 2021 r. zmieniającego zarządzenie nr 3858/20 Prezydenta Wrocławia z dnia 30 września 2020 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego Wrocławia I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność postanowień § 1 pkt 1 zarządzenia nr 6748/21 Prezydenta Wrocławia z dnia 31 grudnia 2021 r. zmieniającego zarządzenie nr 3858/20 Prezydenta Wrocławia z dnia 30 września 2020 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego Wrocławia; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Prezydenta Wrocławia kwotę 780 (słownie: siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 kwietnia 2022 r., nr NK-N.4131.155.8.2022.GD1 , wydanym z powołaniem się na przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm., dalej: u.s.g.), Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda) stwierdził nieważności zarządzenia Prezydenta Wrocławia z dnia 31 grudnia 2021 r., nr 6748/21, zmieniającego zarządzenie Prezydenta Wrocławia z dnia 30 września 2020 r., nr 3858/20 w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego Wrocławia (dalej: zarządzenie nr 6748/21). W ocenie Wojewody , zarządzenie nr 6748/21 zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 96 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm., dalej: u.o.z.; ustawa o zabytkach) w związku z porozumieniem zawartym pomiędzy Prezydentem Wrocławia a Wojewodą z dnia 5 września 2011 r. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: Porozumienie z 2011r. ), polegającym na braku ustanowienia w strukturze Urzędu Miejskiego Wrocławia (dalej: UMWr) wyodrębnionego stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków (dalej: MKZ).

Jak wskazał Wojewoda, do dnia 31 grudnia 2021 r. w strukturze UMWr funkcjonowało wyodrębnione Biuro MKZ (§ 50 zarządzenia nr 3858/20), którym kierował MKZ (§ 31 ust. 1 pkt 8 zarządzenia nr 3858/20). Natomiast w następstwie zmian wprowadzonych zarządzeniem nr 6748/21 zrezygnowano z wyodrębnienia Biura MKZ w ramach UMWr, włączając jego zadania do Wydziału Architektury i Zabytków (nowe brzmienie § 25 ust. 1 zarządzenia nr 3858/20) oraz powierzając zadania MKZ Dyrektorowi Wydziału Architektury i Zabytków. Ustalono przy tym, że na mocy Porozumienia nr 2011 niektóre zadania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: WKZ) powierzono Gminie Wrocław, która w swojej strukturze organizacyjnej posiadała wyspecjalizowaną komórkę zajmującą się sprawami ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, kierowaną przez MKZ. Późniejsze zmiany w regulaminie UMWr (zarządzenie nr 3858/20) uwzględniały regulację art. 96 ust. 2a u.o.z. i w strukturach urzędu miejskiego było wyodrębnione stanowisko MKZ. Wprawdzie w dacie zawarcia porozumienia nr 2011 nie obowiązywał jeszcze przepis art. 96 ust. 2a ustawy o zabytkach (dodany z dniem 9 września 2017 r.), jednak zaskarżone zarządzenie wydane 31 grudnia 2021 r. winno już realizować zapisy ustawy o zabytkach.

Zdaniem Wojewody za stwierdzeniem nieważności w całości zarządzenia nr 6748/21 przemawiał obszerny zakres dokonanych przez Prezydenta Wrocławia zmian w strukturze organizacyjnej UMWr oraz potrzeba zachowania spójności i integralności regulaminu, co z kolei uniemożliwiało stwierdzenie nieważności jego poszczególnych zapisów dotyczących zagadnień związanych z ochroną zabytków.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesionej przez Prezydenta Wrocławia, w której wniósł o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów :

- art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g. przez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie miesięcznego terminu od dnia, w którym Wojewoda powziął wiadomość o zmianie Regulaminu UMW,

- art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 91 i art. 33 ust. 2 u.s.g. przez ich błędną wykładnię

i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie nieleżącej w kompetencji Wojewody, a to z uwagi na fakt wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do zarządzenia Prezydenta Wrocławia, który w sprawie działał jako pracodawca, a nie jako organ administracji,

- art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 91 u.s.g. oraz art. 96 ust. 2 i 2a ustawy o zabytkach przez jego nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie nieważności całego zarządzenia Prezydenta, podczas gdy zarządzenie oprócz kwestii dotyczących organizacji pracy MKZ regulowało pracę szeregu innych komórek organizacyjnych UMW, w tym Biura SmartCity i Zarządzania Projektami (usunięto z Departamentu Prezydenta), Departamentu Zrównoważonego Rozwoju (dodano do Departamentu Prezydenta), reorganizacji Wydziału Architektury i Budownictwa, który połączono z Biurem MKZ (obecnie Dział Zabytków)- obecnie Wydział Architektury i Zabytków, Biura Rozwoju Wrocławia (połączono z wydzielonym z Wydziału Architektury i Budownictwa Działem Gospodarki Przestrzennej) – obecnie Wydział Planowania Przestrzennego, Biuro Obsługi Edukacji (dodano do Departamentu Edukacji),

- art. 91 ust. 1 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, w sytuacji gdy zarządzenie nie narusza art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z., co skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem nieważności,

- art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy brak jest podstaw do stosowania ww. przepisu z mocą wsteczną do porozumienia z 2011 r., co skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem nieważności,

- art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z. w zw. z art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 753 ze zm., dalej: k.p.a.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy ustawa o zabytkach nie zawiera definicji "wyodrębnienia" stanowiska, a przyjęta przez Wojewodę interpretacji wykracza poza przepis i wykładnię językową,

- art. 85 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, w której organ nadzoru uprawniony jest do przeprowadzenia kontroli wyłącznie w oparciu o zapisy Porozumienia, które nie są normą prawną a umową między stronami, co skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem nieważności całego zarządzenia,

- art. 61 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. przez brak zawiadomienia Prezydenta o wszczęciu postępowania nadzorczego, a w konsekwencji pozbawienie skarżącego możliwości zajęcia stanowiska oraz dowodów na jego poparcie, co pozbawiło Prezydenta prawa do obrony,

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności leżących u podstaw zarządzenia, zebranie materiału dowodowego w sposób dowolny, jednostronny i tendencyjny, przy z góry założonej tezie o nieważności zarządzenia, a w szczególności nie zapoznanie się z argumentacją z pisma z 24 marca 2022 r. i pominięcie innych zarządzeń szczegółowo regulujących pracę komórek UMW w tym nr 6894/22, nr 7159/22, co skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem nieważności całości zarządzenia,

- art. 80 k.p.a. polegający na dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego, w sposób jednostronny i tendencyjny i w efekcie błędne ustalenie stanu faktycznego,

- art.107 § 3 k.p.a. i art. 91 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a. przez brak odniesienia się do argumentów strony z pisma z 24 marca 2022 r., co skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem nieważności całego zarządzenia.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko, podnosząc , że z przepisu art. 96 ust. 2a u.o.z. jednoznacznie wynika, że ustanowienie wyodrębnionego stanowiska miejskiego konserwatora zabytków oznacza, że w strukturze organizacyjnej urzędu winno być stworzone samodzielne stanowisko miejskiego konserwatora zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dale: WSA , Sąd I instancji ) wyrokiem z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 507/22 oddalił skargę w całości .W uzasadnieniu powyższego orzeczenia stwierdzono , że regulamin organizacyjny nie stanowi aktu regulującego wyłącznie kwestie pracownicze, lecz zgodnie z art. 33 ust. 2 u.s.g. w szczególności określa organizację i zasady funkcjonowania urzędu. Swoim zakresem obejmuje więc nie tylko kwestie mające znaczenie dla stosunków pracy zatrudnionych w urzędzie pracowników, ale również te, które odnoszą się do podmiotów zewnętrznych. W związku z tym jego unormowania muszą pozostawać w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami i w tym zakresie do oceny regulaminu właściwy jest wojewoda, jako organ nadzoru. W ocenie WSA , Wojewoda dochował terminu na skorzystanie z tego uprawnienia, jak również w sprawie zastosowanie ma art. 96 ust. 2a u.o.z., zgodnie z którym, w przypadku zawarcia przewidzianego w art. 96 ust. 2 u.o.z. porozumienia, do prowadzenia spraw nim objętych, gmina ustanawia wyodrębnione stanowisko gminnego (miejskiego) konserwatora zabytków. Wobec tego ocenę regulaminu w części dotyczącej MKZ należało dokonać z uwzględnieniem porozumienia z 2011r. oraz przepisów ustawy o ochronie zabytków po noweli z 2017 r. Podkreślono przy tym, że językowe brzmienie art. 96 ust. 2a u.o.z., w sposób jednoznaczny przewiduje konieczność wyodrębnienia samodzielnego stanowiska MKZ w strukturach organizacyjnych, wskutek czego nie jest dopuszczalne powierzenie realizacji zadań i pełnienia funkcji MKZ - innemu stanowisku. WSA zwrócił uwagę nat o , że do 31 grudnia 2021 r. w strukturze UMWr funkcjonowało Biuro MKZ i było też wyodrębnione stanowisko MKZ (w ramach Departamentu Strategii Rozwoju i Miasta). Po nowelizacji wprowadzonej zarządzeniem nr 6748/21, zmianie uległ Departament Strategii i Rozwoju Miasta, w którym obecnie funkcjonuje Wydział Architektury i Zabytków. Jednak w strukturze organizacyjnej UMWr brakuje wyodrębnionego Biura MKZ. Po noweli, § 31 ust. 1 pkt 8 zarządzenia nr 3858/20 przewiduje, że Wydziałem Architektury i Zabytków kieruje Dyrektor Wydziału, który w ramach swoich kompetencji wykonuje równocześnie zadania MKZ. W tej sytuacji – zdaniem sądu I instancji - w strukturze organizacyjnej UMWr obecnie nie wyodrębniono stanowiska MKZ, a jest jedynie powierzenie i przypisanie zadań MKZ innemu stanowisku.

W odniesieniu do kwestii stwierdzenia nieważności zarządzenia nr 6748/21 w całości Sąd I instancji zgodził się z Wojewodą , że zakres zmian wprowadzonych tym zarządzeniem jest na tyle rozległy (dot. scalenia komórek organizacyjnych, zmiany zakresu zadań poszczególnych komórek organizacyjnych i uprawnień kierujących komórkami organizacyjnymi), że nie pozwalał na stwierdzenie nieważności wyłącznie zapisów odnoszących się bezpośrednio do obszaru ochrony zabytków i działalności MKZ, (tj. § 25 ust. 1 oraz § 31 ust. 1 zarządzenia 3858/20), które naruszały art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z.

Prezydent Wrocławia wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku , podnosząc zarzuty naruszenia przepisów:

- art. 107 § 3 k.p.a. i art. 91 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 6, art. 7, art.9 , art. 11 i art. 77 k.p.a., polegającym na niezweryfikowaniu, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda nie odniósł się do całej treści zarządzenia, w szczególności tego co reguluje, nie przywołał dowodów, na których się oparł, a nadto pominięcie braku sprzeczności wszystkich zapisów zrządzenia nr 6748/21 z treścią art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z., co skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem jego nieważności w całości,

- art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, które miało polegać na wydaniu zarządzenia niezgodnie z treścią art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z., przy tym przyjęcie, że naruszenie to miało postać wady kwalifikowanej, co skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem nieważności całego zarządzenia,

- art. 7 Konstytucji w zw. z art. 91 u.s.g. oraz art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie nieważności całego zarządzenia, podczas gdy zarządzenie nr 6748/21, oprócz kwestii dotyczących organizacji pracy MKZ, regulowało pracę szeregu innych komórek organizacyjnych UMWr - w tym: Biura SmartCity i Zarządzania Projektami (usunięto z departamentu Prezydenta Wrocławia), Departamentu Zrównoważonego Rozwoju (dodano do Departamentu Prezydenta Wrocławia), reorganizacji Wydziału Architektury i Budownictwa, który połączono z Biurem MKZ (Dział Zabytków) - obecnie Wydział Architektury i Zabytków, Biura Rozwoju Wrocławia (połączono z wydzielonym z Wydziału Architektury i Budownictwa Działem Gospodarki Przestrzennej) - obecnie Wydział Planowania Przestrzennego, Biuro Obsługi Edukacji (dodano do Departamentu Edukacji), skutkiem czego art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z. nie stanowi podstawy prawnej do rozstrzygania i stwierdzania nieważności kwestii innych niż zagadnienie dotyczące funkcjonowania MKZ,

- art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z. w zw. z art. 7a k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy ustawa o ochronie zabytków nie zawiera definicji "wyodrębnienia" stanowiska, a przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia językowa, pozostaje w sprzeczności z celem powołanego przepisu, który wprost wynika z uzasadnienia projektu zmiany tej ustawy, jak również z art. 33 ust. 1 oraz 39 ust. 1 i 2 u.s.g., z których wynika, że urząd gminy stanowi wyłącznie aparat pomocniczy wójta, i wyłącznie wójt jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych ,

- art. 2 pkt 1 oraz art. 46 ustawy o kontroli w administracji rządowej, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie wojewoda był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, podczas gdy wojewoda był uprawniony do wszczęcia postępowania kontrolnego i wydania co najwyżej zaleceń pokontrolnych.

Naczelny Sąd Administracyjny ( dalej: NSA , Sąd II instancji) wyrokiem z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 107/23 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzając zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W motywach wyroku NSA w pierwszej kolejności stwierdził ,że podniesiona w piśmie Prezydenta Wrocławia z dnia 21 lutego 2024 r. okoliczność wypowiedzenia z dniem 13 stycznia 2023 r. Porozumienia nr 10/2011 zawartego w dniu 5 września 2011 r. między Wojewodą a Prezydentem Wrocławia w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie ma w tej sprawie istotniejszego znaczenia, ponieważ oceny zgodności z prawem dokonuje się w tej sprawie nie na datę wyrokowania przez NSA , ale na datę wydania przez Prezydenta Wrocławia zaskarżonego zarządzenia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. , której to dacie ww. porozumienie w pełni obowiązywało.

W ocenie NSA , część zarzutów okazała się zasadna. A mianowicie :

- po pierwsze, częściowo zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania kontroli działalności Wojewody i niezbadanie prawidłowości i zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w szczególności poprzez zaniechanie zbadania, czy wskazana przez organ podstawa prawna skargi może stanowić podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego, a jeśli tak to w jakim zakresie , a w konsekwencji wydał wyrok wyłącznie w oparciu o częściowe wyjaśnienie sprawy;

- po drugie, zasadny jest zarzut w tym zakresie, w jakim zarzuca WSA oddalenie skargi i brak dokonania oceny zasadności unieważnienia także § 1 pkt 1 zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. , bowiem co do części przepisów tego zarządzenia ani Sąd I instancji, ani też organ nadzoru nie stwierdzili jakiegokolwiek naruszenia prawa. Według NSA , w tym zakresie nie jest zasadne stanowisko WSA , zgodnie z którym zakres zmian wprowadzonych zarządzeniem Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. jest rozległy i tym samym uniemożliwiał unieważnienie tylko części nowelizowanych przepisów objętych ww. zarządzeniem. W ocenie NSA , to stanowisko jest trafne, ale tylko w takim zakresie, w jakim zmiany objęte zarządzeniem Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. dotyczyły likwidacji wyodrębnionego stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków i związanych z tym zmian w organizacji Urzędu Miejskiego Wrocławia;

- po trzecie, częściowo zasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów skargi, a nadto lakoniczne uzasadnienie wywodu, z którego nie sposób wywieść z jakiego powodu Sąd I instancji nie dał wiary zarzutom skargi, z jego treści nie wynika, aby Sąd I instancji poddał kontroli zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w całym zakresie. W ocenie NSA , WSA we Wrocławiu skupił się jedynie na ocenie zgodności z prawem tylko części zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. tej części, w której Wojewoda unieważnił § 1 pkt 2-6 i § 2 zarządzenia nr 6748/21. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji nie zawarł jakiejkolwiek podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani jej wyjaśnienia co do zasadności unieważnienia § 1 pkt 1 tego zarządzenia, mimo że już w samej skardze strona skarżąca negowała dopuszczalność unieważnienia całości zarządzenia.

Natomiast w pozostałym zakresie NSA uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, a mianowicie :

- po pierwsze, niezasadnie zarzuca się Sądowi I instancji niedostrzeżenie naruszenia przez organ nadzoru przepisów K.p.a. dotyczących obowiązku należytego zgromadzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W tym zakresie Sąd II instancji wyjaśnił ,że do postępowania nadzorczego stosuje się przepisy K.p.a. jedynie odpowiednio (art. 91 ust. 5 u.s.g.). Przedmiotem postępowania nadzorczego nie jest załatwianie sprawy administracyjnej, ale kontrola pod względem legalności danego aktu organu gminy. Tym samym organ nadzoru powinien skoncentrować swoje postępowanie na wykazaniu istotnego naruszenia prawa w nadzorowanym akcie. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 kwietnia 2022 r. wynika ,że organ ten wskazał na istotne naruszenie prawa w zakresie dokonania przez Prezydenta błędnej wykładni art. 96 ust. 2a u.o.z. oraz przepisów Porozumienia nr 10/2011 zawartego w dniu 5 września 2011 r. między Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Wrocławia. Wyraźnie Wojewoda wskazał również, że uznał za niezasadne wyjaśnienia przedstawione przez Sekretarza Miasta Wrocławia w piśmie z dnia 23 marca 2022 r. co oznacza, że nie uznał stanowiska Prezydenta Miasta w zakresie niezaistnienia naruszenia prawa objętego nadzorowanym zarządzeniem. W zakresie wyjaśnienia naruszenia art. 96 ust. 2a u.o.z. nie został naruszony ani art. 7, ani też art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ;

- po drugie, nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. , bowiem WSA nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy.Skarga dotyczyła rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr NK-N.4131.155.8.2022.GD1 i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez ten Sąd. ;

- po trzecie , jako niezasadny ocenił NSA zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 93 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że mimo upływu miesięcznego okresu od momentu kiedy organ podjął wiadomość w sprawie zmiany regulaminu organizacyjnego – organ ten miał prawo do wydania aktu nadzoru. Wskazał ,że w dniu 2 marca 2022 r. Wojewoda otrzymał zarządzenie nr 6748/21 Prezydenta Wrocławia z dnia 31 grudnia 2021 r. ,zaś rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 1 kwietnia 2022 r. Natomiast okoliczność wcześniejszego powzięcia informacji o wydaniu zarządzenia nie ma znaczenia dla wszczęcia postępowania nadzorczego, bowiem - zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. - bieg terminu do prowadzenia postępowania nadzorczego rozpoczyna się nie od chwili powzięcia jakiejkolwiek wiadomości o danym zarządzeniu, ale od chwili doręczenia zarządzenia organowi nadzoru;

-po czwarte, nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak dostrzeżenia niezastosowania przez Wojewodę art. 61 § 1 i 4 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. polegające na braku zawiadomienia Prezydenta Wrocławia o wszczęciu postępowania nadzorczego, a w konsekwencji pozbawienie skarżącego możliwości zaprezentowania stanowiska oraz dowodów na jego poparcie, co miałoby stanowić pozbawienie skarżącego możliwości obrony. W tym zakresie NSA wyjaśniło ,że organ nadzoru nie wydaje odrębnego aktu o wszczęciu postępowania nadzorczego, ponieważ takie postępowanie rozpoczyna się z chwilą doręczenia zarządzenia (lub uchwały) organowi nadzoru, co wprost wynika z powołanego art. 91 ust. 1 u.s.g. W postępowaniu nadzorczym nie ma odrębnego etapu poprzedzającego postępowanie nadzorcze i dotyczące wstępnej oceny, czy dany akt może zawierać jakieś wady;

- po piąte , nieuprawniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania kontroli działalności Wojewody w zakresie zweryfikowania, czy postępowanie nadzorcze w ogóle mogło zostać w tej sprawie przeprowadzone, skoro – według strony skarżącej - organ nadzoru uprawniony był do przeprowadzenia kontroli wyłącznie w oparciu o zapisy Porozumienia nr 10/2011, które nie są normą prawną , lecz umową pomiędzy stronami, a tym samym wbrew treści art. 85 i art. 91 ust. 1 u.s.g. bezzasadnie stwierdzono nieważność całego zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr 6748/21. Ustosunkowując się do tego zarzutu NSA wyjaśnił , że porozumienia zawierane na podstawie art. 96 ust. 2 u.o.z. obejmują powierzanie zadań administracji rządowej do wykonywania przez samorząd terytorialny. Jest to przykład tzw. porozumień administracyjnych, które mają podwójny charakter. W zakresie kwestii majątkowych dotyczących finansowania przejmowanych zadań, porozumienia te w istocie są umowami podlegającymi kontroli przez sądy powszechne, natomiast w zakresie samych zadań publicznych i wynikających stąd sporów są one rozstrzygane przez sądy administracyjne. Tak zawarte porozumienia stanowią o przeniesieniu na rzecz samorządu do wykonywania zadań ustawowo nałożonych na administrację rządową. Zmienia się właściwość organów wykonujących zadania rządowe objęte takimi porozumieniami i w tym zakresie są one zbliżone do aktów prawa miejscowego. Tym samym w pełni uzasadnionym było w ramach postępowania nadzorczego dokonanie oceny, czy treść zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. jest zgodna z treścią Porozumienia nr 10/2011 .Wbrew zarzutowi strony skarżącej w tym zakresie zastosowanym kryterium nadzoru przez Wojewodę była zgodność z prawem, co wprost wynika z art. 85 u.s.g.;

- po szóste, za niezasadny ocenił NSA zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 Konstytucji RP oraz art. 33 ust. 2 i art. 91 u.s.g. w ten sposób, że Sąd błędnie uznał za dopuszczalną kontrolę nadzorczą wykonywaną przez organ nadzoru wobec zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r., które miało mieć jedynie charakter pracowniczy i tym samym nie podlegało jakiejkolwiek procedurze nadzorczej Wojewody. W tym zakresie NSA przywołało art. 33 ust. 2 u.s.g. i stwierdziło ,że regulamin organizacyjny urzędu gminy określa przede wszystkim organizację i zasady funkcjonowania danego urzędu, a tym samym taki regulamin nie ma charakteru stricte pracowniczego i podlega nadzorowi Wojewody z punktu widzenia legalności;

-po siódme, nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 2 pkt 1 i art. 46 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U. z 2020 r. poz. 224) poprzez brak przyjęcia, że Wojewoda był uprawniony jedynie do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania kontrolnego, a po jego przeprowadzeniu, w trybie i na warunkach ww. ustawy do wydania zaleceń pokontrolnych. W tej części NSA wskazało, że objęte rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzenie Prezydenta Wrocławia dotyczyło zmian w regulaminie organizacyjnym Urzędu Miejskiego Wrocławia, a uchwalanie takiego regulaminu stanowi zadanie własne samorządu, a nie zadanie zlecone. Tym samym zarzut naruszenia art. 2 pkt 1 ww. ustawy jest oczywiście niezasadny. Z kolei art. 46 ww. ustawy reguluje zasady sporządzania i uzupełniania wystąpienia pokontrolnego. Skoro wykonywanie zadań własnych samorządu nie jest objęte trybem kontroli uregulowanej w ustawie o kontroli w administracji rządowej, to tym samym do tych zadań nie ma zastosowania art. 46 tej ustawy. Przedmiotem tej sprawy nie była ocena sposobu wykonywania zadań rządowych objętych Porozumieniem nr 10/2011 zawartym w dniu 5 września 2011 r. między Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Wrocławia w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków;

- po ósme, niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w zakresie obejmującym niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. polegające na przyjęciu, że w tej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa jako naruszającego art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z. W tym zakresie NSA stwierdziło ,że treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że po zawarciu porozumienia o przekazaniu zadań z zakresu wojewódzkiego konserwatora zabytków gminie, w jej strukturze organizacyjnej obligatoryjnie należy wyodrębnić stanowisko gminnego lub miejskiego konserwatora zabytków. Taki obowiązek, tj. wyodrębnienia wyspecjalizowanej komórki w Urzędzie Miejskim Wrocławia zajmującej się sprawami ochrony zabytków i opieki nad zabytkami wynika z § 3 ust. 1 Porozumienia nr 10/2011 zawartego w dniu 5 września 2011 r. między Wojewodą a Prezydentem Wrocławia w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Tym samym likwidacja wyodrębnionego stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków wraz z likwidacją odrębnej jednostki obsługującej tego Konserwatora, tj. Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków dokonana § 1 pkt 2 zarządzenia nr 6748/21 Prezydenta Wrocławia z dnia 31 grudnia 2021 r. stanowiła w okolicznościach tej sprawy istotne naruszenie prawa;

- po dziewiąte, za niezasadny uznał NSA zarzut, jakoby Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni językowej pojęcia "wyodrębnione" stanowisko i w dodatku w sposób sprzeczny z celem art. 96 ust. 2a u.o.z., który wprost wynika z uzasadnienia projektu zmiany ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazał ,że wprawdzie ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie definiuje pojęcia "wyodrębnione" stanowisko, to w języku powszechnie używanym pojęcie "wyodrębniony" oznacza stający się odrębnym, wyróżniający się odrębnymi cechami, wydzielony z jakiejś całości (Słownik Języka Polskiego R-Z, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1996, s. 768-769). Takie też rozumienie tego pojęcia przyjął Sąd I instancji i jest ono trafne. Ponadto w uzasadnieniu do ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1595), która dodała ustęp 2a do art. 96 wprost stwierdzono, że powodem dodania tego ustępu do ustawy ochronie zabytków i opiece nad zabytkami było to, że dotychczasowa praktyka braku wyodrębniania odrębnego stanowiska gminnego (miejskiego) konserwatora zabytków przekładała się na niską jakość wykonywania przyjętych zadań przez niektóre samorządy. Tym samym w art. 96 ust. 2a u.z.o. sformułowano obowiązek utworzenia w strukturze administracyjnej samorządu wyodrębnionego stanowiska gminnego, miejskiego lub powiatowego konserwatora zabytków (Sejm VIII kadencji, druk nr 1403). Przy czym sprawie w pełni dopuszczalnym było stosowanie art. 96 ust. 2a u.o.z., ponieważ przepis ten obowiązywał w dacie wydania przez Prezydenta Wrocławia zarządzenia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r.

- po dziesiąte , nie ma też istotniejszego znaczenia okoliczność, że zgodnie z § 3 ust. 2 Porozumienia nr 10/2011 w zakresie zadań objętych tym porozumieniem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych i postanowień był Miejski Konserwator Zabytów działający w imieniu Prezydenta Wrocławia. Okoliczność, że Miejski Konserwator Zabytków wydaje decyzje w imieniu Prezydenta Wrocławia nie oznacza, że tenże konserwator zabytków może być dowolnie "umiejscowiony" w Urzędzie Miejskim Wrocławia. Taka możliwość istniałaby, gdyby nie treść art. 96 ust. 2a u.o.z. oraz treść § 3 ust. 1 ww. Porozumienia. To z tych przepisów wynika, że Miejski Konserwator Zabytków ma zajmować wyodrębnione stanowisko, a nie jakiekolwiek stanowisko. Okoliczność, że Urząd Miejski Wrocławia stanowi aparat pomocniczy Prezydenta Wrocławia także nie ma w tej sprawie istotniejszego znaczenia.

W konsekwencji powyższego NSA stwierdził, że w tej sprawie zaistniała przesłanka istotnego naruszenia prawa w zakresie obejmującym § 1 pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5 i pkt 6 oraz § 2 zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. zmieniającego zarządzenie nr 3858/20 Prezydenta Wrocławia z dnia 30 września 2020 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego Wrocławia i w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu. Natomiast co do § 1 pkt 1 ww. zarządzenia, to ani organ nadzoru, ani Sąd I instancji w żadnym zakresie nie oceniali, aby także i ten przepis zawierał jakiekolwiek naruszenie prawa. Ma to istotne znaczenie w tej sprawie, ponieważ powołany § 1 pkt 1 zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. reguluje katalog zadań Sekretarza Miasta Wrocławia i przepis ten nie ma związku z kształtowaniem pozycji w Urzędzie Miejskim Wrocławia Miejskiego Konserwatora Zabytków. Tym samym w zakresie § 1 pkt 1 ww. zarządzenia skarga kasacyjna jest zasadna.

W konkluzji NSA stwierdził, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli całego zaskarżonego aktu nadzoru, ani też nie wyjaśnił podstawy prawnej unieważnienia § 1 pkt 1 zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. Brak w tym zakresie zajęcia jakiegokolwiek stanowiska przez Sąd I instancji uzasadnia na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie NSA wskazał, że ponownie rozpoznając przedmiotową skargę WSA powinien uwzględnić powyższą ocenę prawną oraz ma obowiązek dokonania kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego także w zakresie, w jakim organ nadzoru unieważnił § 1 pkt 1 tego zarządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi należy zauważyć, że badana sprawa jest po raz drugi przedmiotem osądu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Rozpoznając po raz kolejny sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przy jej rozstrzyganiu związany był , stosownie do art. 190 p.p.s.a. , wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. III OSK 107/23 . Przy czym związanie wykładnią dokonaną w wyroku Sądu II instancji oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a., a w skardze kasacyjnej nie powinny być podnoszone zarzuty sformułowane w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż dokonał tego Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu uchylającym orzeczenie sądu pierwszej instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, " granice sprawy , o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają bowiem zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 września 2006 r., sygn. II OSK 1117/05; z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. I OSK 1702/11; z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. I OSK 2214/14; z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. I FSK 1448/13; z dnia 30 sierpnia 2018r., sygn. I GSK 2298/18; z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. II FSK 2886/18; publik. CBOSA). Natomiast adresatami normy wynikającej z art. 190 p.p.s.a. są zarówno wojewódzki sąd administracyjny, któremu w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, jak i wnoszący skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy. Wobec tego związanie sądu administracyjnego I instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza , że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem i zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wynikające z art. 190 p.p.s.a. związanie sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny są konsekwencją prawomocności orzeczeń tego Sądu (art. 168 oraz art. 170-171 p.p.s.a.).

W związku z tym merytorycznej ocenie podlegają jedynie te zarzuty skargi , które dotyczą zawężonych po poprzednim wyroku NSA "granic sprawy". Innymi słowy, zarzuty będące przedmiotem rozważań i dokonanej przez NSA wykładni prawa , nie mogą już być ponownie poddane merytorycznej ocenie przez sąd administracyjny I instancji , który poddaje takiej ocenie wyłącznie te zarzuty skargi , które dotyczą zagadnień, co do których przesądzająco nie wypowiedział się w kasacyjnym wyroku NSA . Stąd też sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma zatem całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż dokonana przez NSA wykładnia prawa jest dla niego wiążąca.

Jedynie dla porządku zaznaczyć trzeba, że rozpoznający ponownie sprawę Sąd, mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu sądu kasacyjnego wykładni prawa wyłącznie wtedy, jeżeli stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie miałyby zastosowania przepisy wyjaśnione przez ten sąd, ewentualnie, jeśli po wydaniu orzeczenia przez sąd kasacyjny zmieniłby się stan prawny. W analizowanej sprawie żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała .

Respektując zatem powyższe reguły procesowe , WSA we Wrocławiu uwzględnił wykładnię przepisów prawa przyjętą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2024r. sygn. III OSK 107/23 w odniesieniu do stwierdzenia , że w tej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa materialnego , polegającego na naruszeniu przepisów art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z. Z tego względu NSA zaaprobował stanowisko organu nadzoru i Sądu I instancji , wedle którego w kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka istotnego naruszenia prawa w zakresie obejmującym § 1 pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5 i pkt 6 oraz § 2 zakwestionowanego przez organ nadzoru zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. i w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu.

Jednocześnie w uzasadnieniu wspomnianego wyżej wyroku NSA wskazano, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji ma obowiązek dokonania kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego także w zakresie, w jakim organ nadzoru unieważnił § 1 pkt 1 tego zarządzenia. NSA określił zatem dalszy kierunek kontroli przez WSA zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego , wskazując ,że co do postanowień § 1 pkt 1 zakwestionowanego przez Wojewodę zarządzenia, to ani organ nadzoru, ani Sąd I instancji w żadnym zakresie nie oceniali, aby także i ten przepis zawierał jakiekolwiek naruszenie prawa. Ma to istotne znaczenie w tej sprawie, ponieważ powołany § 1 pkt 1 zarządzenia Prezydenta Wrocławia nr 6748/21 z dnia 31 grudnia 2021 r. reguluje katalog zadań Sekretarza Miasta Wrocławia i przepis ten nie ma związku z kształtowaniem pozycji w Urzędzie Miejskim Wrocławia Miejskiego Konserwatora Zabytków. Tym samym ramy kognicji Sądu rozpoznającego skargę obecnie zostały ograniczone zapadłym wcześniej rozstrzygnięciem NSA. W konsekwencji przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze w toku ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd instancji wymagało kontroli w zakresie postanowień § 1 pkt 1 zakwestionowanego przez organ nadzoru zarządzenia .

W myśl art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt. Zarówno przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, że kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie wskazuje się, że rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały ( zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały ( zarządzenia) ( zob. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie, czy organ nadzoru, stwierdzając nieważność uchwały, bądź zarządzenia, uczynił to zgodnie z prawem.

Skargą objęto rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 1 kwietnia 2022 r., nr NK-N.4131.155.8.2022.GD1, stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Wrocławia z dnia 31 grudnia 2021 r., nr 6748/21, które stanowiło bezpośredni przedmiot kontroli sądowej. Z kolei pośrednim jej przedmiotem było zarządzenie nr 6748/21. W tym miejscu przypomnieć należy , że NSA podzielił ocenę Wojewody w odniesieniu do regulacji § 1 pkt. 2-6 oraz § 2 zarządzenia nr 6748/21 w zakresie istotnego naruszenia art. 96 ust. 2a u.o.z. Skutkiem powyższego jest nieważność w tej części zarządzenia nr 6748/21, co z kolei przekłada się na legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie .

Mając na względzie, wynikające z art. 190 p.p.s.a. związanie oceną prawną wyrażoną w sprawie przez NSA, Sąd po ponownym rozpoznaniu sprawy nie znalazł podstaw do jej zmiany. Dlatego też w takim samym zakresie za zgodne z prawem należało uznać zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Niemniej jednak do wyjaśnienia pozostała kwestia legalności nieobjętego kontrolą § 1 pkt 1 zarządzenia 6748/21 z perspektywy unormowania art. 96 ust. 2a u.o.z. Przechodząc zatem do analizy i oceny § 1 pkt 1 zarządzenia nr 6748/21 zauważyć należy , że odnosi się on do § 15 ust. 1 zarządzenia nr 3858/20 (tj. regulaminu organizacyjnego UMWr), określającego zadania Sekretarza Miasta Wrocławia. Przepis ten został umieszczony w rozdziale III, zatytułowanym "Zasady kierowania Urzędem", po wskazaniu i wyszczególnieniu zadań prezydenta i wiceprezydentów. Ustala on otwarty katalog zadań mających zasadniczo walor ogólny. Opisane zadania odnoszą się do zagadnień związanych z działalnością UMWr w różnych obszarach (przykładowo: prawa pracy -pkt 1; prawa zamówień publicznych - pkt 5, prawa wyborczego - pkt 6, czy udostępniania informacji publicznej – pkt 7).

Z akt sprawy wynika, że zasadniczym motywem rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność w całości zarządzenia 6748/21 było jego wydanie z istotnym naruszeniem art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z. w związku z porozumieniem zawartym pomiędzy wojewodą a prezydentem o przekazaniu niektórych zadań z zakresu WKZ, bowiem w następstwie zaproponowanej aktualizacji regulaminu UMWr w strukturze urzędu miejskiego nie zostało wyodrębnione samoistne stanowisko MKZ. Wojewoda dokonując oceny spornego zarządzenia, uznał, że z uwagi na wprowadzone nim daleko idące zmiany w strukturze organizacyjnej urzędu oraz potrzebę zachowania spójności i integralności regulaminu, nie było możliwe stwierdzenie naruszenia prawa poszczególnych jego zapisów odnoszących się do zadań z obszaru ochrony zabytków i w związku z tym wystąpiły przesłanki do jego unieważnienia w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyraża zdecydowaną dezaprobatę dla powyższego stanowiska organu nadzoru , bowiem jak wynika z przeprowadzonej wyżej analizy treści § 1 pkt 1 zarządzenia 6748 oraz regulaminu UMWr (w szczególności § 15 ust. 1 pkt 1 zarządzenia nr 3858/20), wspomniana regulacja w żadnym zakresie nie wpływa na funkcjonowanie MKZ w strukturach UMWr. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie zadań sekretarza miasta, do kompetencji którego, co należy podkreślić, nie należą żadne zadania przypisane MKZ. Powyższej ocenie organu przeczy również fakt przypisania realizacji zadań z zakresu ochrony zabytków wyłącznie Wydziałowi Architektury i Zabytków (§ 25 ust. 1 pkt 4 lit. a zarządzenia nr 3858/20), nie zaś sekretariatowi urzędu, co bezspornie wynika z § 48 załącznika nr 3 do zarządzenia nr 3858/20, stanowiącego o zakresie działania poszczególnych komórek organizacyjnych urzędu.

Z tych też względów ma rację Prezydent Wrocławia, kiedy wywodzi ,że kwestie ochrony zabytków nie zostały uregulowane w żadnym innym miejscu omawianego regulaminu poza wyżej wskazanymi, oraz że brak jest w regulaminie odesłań do § 15 przy realizacji zadań dotyczących ochrony zabytków.

Wobec tego - wbrew stanowisku Wojewody - nie ma podstawy prawnej do uznania zarządzenia nr 6748 jako za istotnie naruszające w całości art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z., co tylko w takim przypadku mogłoby skutkować stwierdzeniem jego nieważności w całości . Przeczy temu przede wszystkim przeprowadzona wcześniej analiza brzmienia § 15 ust. 1 zarządzenia nr 3858/20. Zauważyć też trzeba, że Wojewoda , poza powołaniem się na spójność i integralność regulaminu organizacyjnego , nie przytoczył innych powodów, które świadczyłyby o nieważności § 1 pkt 1 zakwestionowanego przez niego zarządzenia. Przy tym należy wskazać, że art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje możliwość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia w całości lub części. Dlatego stwierdzenie nieważności całego zarządzenia nr 6748 byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdyby cała jego treść była niezgodna z unormowaniem wynikającym z art. 96 ust. 2 i 2a u.o.z. (bądź inną regulacją), co jak wyżej wskazano , w sprawie nie miało miejsca.

W tym miejscu wymaga przypomnienia ,że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego powinno spełniać określone wymogi , a mianowicie musi odpowiadać zarówno pod względem treściowym, jak i logicznym podstawie prawnej i sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu obowiązku sporządzenia kompletnego uzasadnienia, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań czy też tłumaczenie niepełnych wywodów ( zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r. sygn. II OSK 1056/21, LEX nr 3241007 ) . Zarzuty organu nadzoru zmierzające do stwierdzenia nieważności zarządzenia w całości muszą być uzasadnione i oparte na wykazanym przez organ nadzoru istotnym naruszeniu prawa. Organ nadzoru jest zobowiązany do wykazania sprzeczności postanowień badanego zarządzenia z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone .

Przepis art.91 ust.3 u.s.g. determinuje bowiem obowiązek organu nadzoru do zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia, z którego treści będzie wynikała argumentacja organu nadzoru, dlaczego uznał on dany akt lub jego część za nieważną. Uzasadnienie prawne aktu nadzoru powinno więc zawierać wyjaśnienie przepisów, których naruszenia zarzuca danemu organowi oraz ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) stwierdzonego naruszenia.

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest pod tym względem niekompletne , gdy nie wyjaśnia na czym konkretnie polega istotna sprzeczność z prawem § 1 pkt 1 zarządzenia nr 6748/21. Jedynie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie jest to jednak dopuszczalne wówczas, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę. Z taką sytuacją - zdaniem Sądu - mamy do czynienie w analizowanym przypadku.

Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części stwierdzającej nieważność postanowień § 1 pkt 1 zarządzenia nr 6748/21 Prezydenta Wrocławia z dnia 31 grudnia 2021 r. zmieniającego zarządzenie nr 3858/20 Prezydenta Wrocławia z dnia 30 września 2020 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego Wrocławia , o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Z przyczyn , o których była mowa wyżej , oddalono skargę w pozostałej części ( pkt II) . O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), przyznając kwotę 780 zł, na którą składa się uiszczony od skargi wpis (300 zł) oraz wynagrodzenie występującego w sprawie pełnomocnika (480 zł).