Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 666/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1, ust. 3, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: par. 36 ust. 3 pkt 1, ust. 4, ust. 6 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 3 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant starszy specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2023 roku sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr SKO-4160.52.2023 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 8 marca 2023 roku, nr 30/2023, znak: DM-DM-V.3134.118.2022.NB; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego P. M. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 kwietnia 2023 r., nr SKO.4160.52.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania P.M., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dna 8 marca 2023 r., nr 30/2023, wydaną na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n." oraz art. 104 k.p.a. ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 2 100 zł (słownie: dwa tysiące sto złotych) dla P.M., w związku ze wzrostem wartości nieruchomości związanym z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. M., oznaczonej (przed podziałem) jako działki ewidencyjne nr: 62/11, 63/11, w obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki nr : 354, 355, 356, 357, 358, 359.

Z akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia 18 sierpnia 2022 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, w odniesieniu do nieruchomości położonej w Łodzi przy ul, M., oznaczonej (przed podziałem) jako działki ewidencyjne nr: 62/11, 63/11, w obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Podział nieruchomości został wszczęty na wniosek właściciela. Celem podziału było wydzielenie działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W wyniku podziału wzrost wartości nieruchomości wynikał ze zmiany struktury wewnętrznej podzielonej nieruchomości i powstania działek nr: 355, 356, 357, 358, o cechach bardziej optymalnych (zwłaszcza pod kątem kształtu i wielkości) pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną od cech nieruchomości z której zostały wyodrębnione. Na obszarze działki nr 354 przeznaczonej pod drogę wewnętrzną nie odnotowano wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału. Na obszarze działki nr 359 nastąpił spadek wartości nieruchomości na skutek podziału. Podział został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 2 lipca 2021 r., nr 219.2021. Rada Miasta w Łodzi uchwałą nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007 r., (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2007 r., Nr 401, poz. 4195) ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości przed jej podziałem i po jej podziale.

Pismem z dnia 7 listopada 2022 r. strona została poinformowana o załączeniu operatu szacunkowego potwierdzającego wzrost wartości nieruchomości do akt sprawy.

W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy opisał stan szacowanej nieruchomości przed i po podziale. Dokonał analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, przyjął wystarczającą ilości transakcji nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale rzeczoznawca majątkowy określił przy zastosowaniu podejścia porównawczego. Biegły wskazał, że w związku z brakiem rynkowych transakcji działkami dróg wewnętrznych, wartość działki nr 354 przeznaczonej pod drogę wewnętrzną została wyliczona na podstawie § 36 ust 1, poprzez odpowiednie zastosowanie tego przepisu w związku z ust. 6 pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odpowiednie zastosowanie przepisu § 36 ust 1 Rozporządzenia sprowadziło się do wyliczenia wartości działki według stanu z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział (jak dla działki przed podziałem) oraz wartości według cen na dzień ostateczności decyzji zatwierdzającej podział (okres badania rynku tożsamy jak dla stanu nieruchomości przed podziałem i po podziale). Wartość działki nr 354 określona została na poziomie wartości gruntu, z którego ją wydzielono, i nie wpływa na poziom wzrostu wartości podzielonej nieruchomości (jest neutralne dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej).

W dniu 15 listopada 2022 r. w sprawie zgłoszony został pełnomocnik, który zapoznał się z zebranym materiałem dowodowym, a następnie pismem z dnia 22 listopada 2022 r., zgłosił uwagi w sprawie. Pełnomocnik strony postępowania zgłosił zarzut niewłaściwego sposobu wyceny działki nr 354 wydzielonej pod drogę wewnętrzną, niewłaściwego uwzględnienia wpływu sąsiedztwa obszarów przemysłowych na wartość nieruchomości, przyjęcia niewłaściwego okresu badania rynku, nieuwzględnienia korekty cen transakcyjnych z tytułu upływu czasu bądź korekty poszczególnych cech rynkowych nieruchomości podobnych względem nieruchomości wycenianej, niewłaściwego wyodrębnienia dwóch cech rynkowych ("sąsiedztwa" oraz "lokalizacji szczegółowej i otoczenia") z uwagi na ich tożsamy charakter, niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych pod względem ich: przeznaczenia, powierzchni, lokalizacji oraz nierynkowości transakcji obrotu nieruchomościami podobnymi.

Pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. pełnomocnikowi strony zostały przekazane stosowne wyjaśnienia biegłego rzeczoznawcy majątkowego w zakresie złożonych uwag. Dodatkowo, został poinformowany, że w związku z potwierdzeniem prawidłowości opinii przez biegłego oraz uznania przez organ jego wyjaśnień jako wiarygodnych, logicznych i kompletnych, zarzuty strony co do opinii z dnia 2 listopada 2022 r. nie dają faktycznych ani prawnych podstaw do uznania jej za budzącą zastrzeżenia. Organ poinformował również, że jego zdaniem opinia została sporządzona prawidłowo i brak jest przesłanek, z inicjatywy organu, do jego oceny prawidłowości w trybie art. 157 Ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strona została poinformowana również, że czynności takich może dokonać na własne zlecenie i koszt, ewentualnie przedstawić organowi własną opinię o wartości nieruchomości.

W piśmie z dnia 9 stycznia 2023 r. pełnomocnik strony ponownie wniósł uwagi w zakresie nieprawidłowości wyceny działki nr 354 wydzielonej pod drogę wewnętrzną oraz wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 Ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszącej się do operatu szacunkowego z dnia z dnia 2 listopada 2022 r.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 8 marca 2023 r nr 30/2023 ustalił P.M. opłatę adiacencką w wyniku jej podziału w wysokości 2 100 zł (słownie: dwa tysiące sto złotych) z obowiązkiem jej wniesienia na konto Urzędu Miasta Łodzi w terminie 14 od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od decyzji złożył P.M. wnosząc o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych i dokonanie przez nią oceny prawidłowości i rzetelności sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego, wskazując, że prawidłowość jego sporządzenia została zakwestionowana przez właściciela nieruchomości oraz nieodniesienie się przez rzeczoznawcę do zgłoszonych w piśmie zarzutów, twierdzeń i wniosków, także wobec sprzeczności założeń czynionych przez rzeczoznawcę majątkowego w przedmiocie właściwej metodologii wyceny nieruchomości przeznaczonych na drogę wewnętrzną i jej sprzeczności z obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wadliwie wykonany operat szacunkowy. Jego zdaniem wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została określona w sposób błędny. Ponadto wskazano na naruszenie szeregu przepisów postępowania.

SKO w Łodzi po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium, po przywołaniu treści 98a ust.1, 1a i 1b ustawy oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555) wskazało, że przyjęte do porównywania nieruchomości podobne do wycenianej nieruchomości są najwłaściwsze z punktu widzenia przedmiotu i celu wyceny z dostępnych rzeczoznawcy transakcji dostępnych na lokalnym rynku w analizowanych okresie. Nieruchomości podobne zarówno w tabelach, jak i w części opisowej operatu zostały opisane w takim zakresie, w jakim wynika to z przepisów prawa. W treści operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy zawarł bowiem wszystkie te cechy i atrybuty nieruchomości porównawczych, które wynikają z treści analizowanych przez niego aktów notarialnych, a które są wystarczające do przyjęcia, iż znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

SKO wskazało, że przyjęte do porównania nieruchomości są porównywalne (nie identyczne) z nieruchomością wycenianą ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Różnice w poszczególnych cechach nieruchomości uwzględnione zostały w analizie porównawczej, ocenione i skorygowane w stopniu odpowiadającym tym różnicom, przy zastosowaniu dostępnych w procesie wyceny narzędzi. Kolegium za nieuzasadniony uznał zarzut nieprawidłowego zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) Kolegium wskazało, że z uwagi zatem na niemożliwość określenia wartości nieruchomości drogowej na podstawie transakcji kupna-sprzedaży, na potrzeby określenia ich wartości został sformułowany § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r, w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Przepisy tego paragrafu dotyczą bezpośrednio celów odszkodowawczych, lecz przy założeniu równości stron zobowiązanych do świadczenia pieniężnego nie ma przeszkód do stosowania ich dla innych celów, w tym, ustalenia opłaty adiacenckiej w tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Zastosowanie tych przepisów nie krzywdzi właściciela nieruchomości (nie powoduje zwiększenia opłaty adiacenckiej), ale też nie powoduje nieuzasadnionego jej zmniejszenia - wzrost wartości nieruchomości generowany jest wyłącznie przez grunt wydzielony pod zabudowę mieszkaniową. Zatem ta część powierzchniowa nieruchomości jest całkowicie neutralna dla wysokości opłaty adiacenckiej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P.M. zaskarżył w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na niedokonaniu właściwej kontroli instancyjnej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie znak: DM-DM-V.3134.118.2022, w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i niezweryfikowaniu w sposób właściwy zarzutów podniesionych w odwołaniu przez ograniczenie postępowania odwoławczego do przytoczenia argumentacji organu I instancji oraz dopuszczonej przez niego opinii uzupełniającej, tj. wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego;

2. art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 roku, poz. 344; dalej: u.g.n,) w zw. z art. 98a ust. 3 u.g.n. przez ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wzrost wartości podzielonej nieruchomości, która została sporządzona z naruszeniem art. 98a ust. 3 u.g.n. i uznaje działki wydzielone pod drogę wewnętrzną jako działki neutralne z punktu widzenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie tych norm prawnych w pełni uzasadniało przekonanie, że przeznaczenie działek pod drogę wewnętrzną powoduje zmniejszenie wartości tej działki w stosunku do pierwotnego przeznaczenia;

3. art. 98a ust. 1 u.g.n. przez ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wzrost wartości podzielonej nieruchomości, która została sporządzona wbrew przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 raku, poz. 555; dalej: rozporządzenie), której skarżący zarzuca.

a. niewyjaśnienie, z jakich przyczyn biegły określił cenę działki nr 354 w oparciu o § 36 ust. 3 rozporządzenia, który zakłada swoje zastosowanie w przypadku oceny wzrostu ceny działki po zmianie jej przeznaczenia na drogę publiczną (tut. wewnętrzną), w sytuacji, gdy w istniejącym stanie faktycznym działka przy pierwotnym przeznaczeniu byłaby działką do zabudowy wielorodzinnej, o znacznie wyższej wartości, niż działka o przeznaczeniu na drogę, przez co przyjęta metoda wydaje się być nieadekwatna;

b. niewyjaśnienie, dlaczego biegły uwzględnia fakt konieczności ustanowienia służebności dla nowo wydzielonych działek w celu zapewnienia im dostępu do drogi publicznej oraz konieczność uiszczania przez właścicieli nowo wydzielonych działek wynagrodzenia za ustanowienie i korzystania z tych służebności (który to obowiązek istnieje w każdym innym przypadku, a który zaktualizuje się także w sytuacji ewentualnej sprzedaży jednej z działek);

c. niewyjaśnienie, jak na wartość przedmiotowej nieruchomości wpływa fakt jej umiejscowienia na osiedlu J., które zmienia swój charakter (zaczyna przeważać na nim infrastruktura przemysłowa, związana z posadowieniem licznych centrów magazynowych i logistycznych);

d. niewyjaśnienie, dlaczego dokonana przez biegłego analiza okresu sprzedaży nieruchomości została przeprowadzona w okresie mniejszym niż 2 lata, który stanowi okres minimalny (08.2019-07.2021);

e. niedokonanie korekty średnich cen transakcyjnych (brak trwałych trendów nie jest jedyną przesłanka uzasadniającą stosowanie korekty);

f. niewyjaśnienie przyczyn objęcia analizą transakcji z obszarów przemysłowo-usługowych, które mają większą wartość rynkową niż obszary zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (małe domy mieszkalne);

g. niewyjaśnienie czy transakcje wybrane do porównania mają takie same przeznaczenie jak nieruchomość szacowana, tj. MWn - zgodnie z uwagami ze str. 25 biegły wybrał 5 transakcji (na 8) obszarów przemysłowo-usługowych, a nadto analizę rozszerzył o wielkości powierzchni także ponad 5000 m2 i doprecyzowaniu przeznaczenia MW i MWu, co wskazuje na prawdopodobieństwo, że transakcje wybrane do porównania dotyczyły działek o innym przeznaczeniu;

h. niewykluczenie transakcji pomiędzy spółkami powiązanymi, które może zaburzać obiektywność cen transakcji i które może nie mieć charakteru dowolnego (ze względu na powiązania występujące między podmiotami);

i. niewyjaśnienie okresu szczegółowego badania rynku (08.2019 - 07.2021), tj. przywołanie "stanu rynku" w żaden sposób nie wskazuje na przyczyny określenia tego okresu w ten sposób;

j. wyjaśnienia adekwatności obszarów z pogranicza sfery śródmiejskiej, która stanowi rynek nieruchomości podobnych względem strefy śródmiejskiej i której nie sposób wykorzystywać do oceny transakcji nieruchomości, położonych na obrzeżach Łodzi;

k. niewskazanie przyczyn określenia "sąsiedztwa" i "lokalizacji szczegółowej i otoczenie" jako kryteriów odrębnych (wobec konieczności uznania ich za mające charakter tożsamy);

l. niewskazanie przyczyn określenia nieruchomości położonych w znakomicie odmiennych lokalizacjach, znajdujących się blisko ośrodków akademickim, w bliskim położeniu centrum miasta (przy ulicy C., przy ulicy T/S), których nie sposób porównywać do nieruchomości wycenianej.

4. art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. przez niedokonanie przez organ administracji publicznej oceny operatu szacunkowego i niezweryfikowanie zastosowanego przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia, metody i techniki szacowania, skutkujące wydaniem decyzji w sprawie w oparciu o niespełniający rygorów poprawności, zupełności i rzetelności materiał dowodowy;

5. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nierozważeniu całokształtu materiału dowodowego, niezebraniu wszystkich dowodów w sprawie i poprzestaniu jedynie na powieleniu argumentacji sformułowanej w operacie szacunkowym, polegające na wykorzystaniu przez organ tożsamej argumentacji prawnej i faktycznej, na której opierał się operat szacunkowy, mimo konieczności krytycznej oceny tego operatu, która w toku postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej stanowi istotny, ale jedynie jeden z dowodów w sprawie;

6. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 10 k.p.a. w zw. art. 75 § 1 k.p.a. przez:

a. obciążenie właściciela nieruchomości obowiązkiem dostarczanie materiału dowodowego w sytuacji i przerzucenie na właściciela nieruchomości obowiązku przedstawienia dowodów na wartość nieruchomości oraz poprawność operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego;

b. niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych i nie zlecenie jej dokonania oceny prawidłowości sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego, mimo zakwestionowania przez właściciela nieruchomości rzetelności sporządzonego operatu szacunkowego oraz nie odniesienie się przez biegłego do zgłoszonych w piśmie zarzutów, twierdzeń i wniosków, także wobec sprzeczności założeń czynionych przez rzeczoznawcę majątkowego w przedmiocie właściwej metodologii wyceny nieruchomości przeznaczonych na drogę wewnętrzną i jej sprzeczności z obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych;

• art. 98a ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 98a ust. 3 u.g.n. przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu istnienia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem działek i ustaleniem opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy ze względu na przeznaczenie jednej z działek na drogę wewnętrzną i znaczącej utraty przez nią wartości, a także przy odnotowaniu spadku wartości nieruchomości na działce nr 359 na skutek podziału, nie sposób uznać, by właściciel nieruchomości uzyskał jakąkolwiek korzyść na skutek podziału działek, która mogłaby stanowić podstawę obciążenia go opłatą adiacencką.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych a także rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nieruchomości przeznaczone pod drogi wyłączone są z możliwości zabudowy i nie mogą być zbyte jako działki przeznaczone pod realizację budynków jednorodzinnych. Zbywanie takich nieruchomości polega z reguły na zbyciu udziałów w nieruchomości drogowej właścicielom poszczególnych działek budowlanych. Cena takich nieruchomości przeznaczonych pod działki drogowe - drogi wewnętrzne, odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i jest od nich niższa.

W operacie należy zatem uwzględnić taka wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jąka mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Operat sporządzony w niniejszej sprawie nie uwzględnia tego wymogu. Ustalenie opłaty na jego podstawie jest zatem nieprawidłowe.

Przedstawiony operat szacunkowy wykonany został wadliwie z naruszeniem prawa, a wartość nieruchomości przed i po podziale została określona błędnie. Potwierdza to okoliczność uczynienia przedmiotem operatu działki nr 354, która nie stanowi części niniejszej nieruchomości.

Organy administracji publicznej natomiast nie rozważyły całokształtu materiału dowodowego, nie zebrały wszystkich dowodów w sprawie i poprzestały jedynie na powieleniu argumentacji sformułowanej w operacie szacunkowym, polegającym na wykorzystaniu przez organ tożsamej argumentacji prawnej i faktycznej, na której opierał się operat szacunkowy, mimo konieczności krytycznej oceny tego operatu, która w toku postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej stanowi istotny, ale jedynie jeden z dowodów w sprawie. Skarżący wskazuję, że to nie obowiązkiem właściciela nieruchomości jest dostarczanie materiału dowodowego. Tym samym za bezpodstawne uznać należy dążenie organu do przerzucenia na właściciela obowiązku przedstawienia dowodów na wartość nieruchomości oraz poprawność operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę nałożonego na skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowił art. 98a ust. 1 ugn. Przepis ten, w zdaniu pierwszym określa, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Warunkiem koniecznym możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości, jest zatem wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Wartość nieruchomości według stanu przed podziałem oraz po podziale, określa rzeczoznawca majątkowy w opinii mającej formę operatu szacunkowego (art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a i art. 156 ugn). Oznacza to tym samym, że opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartości nieruchomości determinuje rozstrzygnięcie organu w zakresie możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej i jej wysokość, skoro opłata adiacencka zależy od wzrostu wartości nieruchomości, a wzrost ten ustalany jest w opinii rzeczoznawcy majątkowego w następstwie określenia przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości według stanu przed podziałem oraz po podziale nieruchomości.

Przesłanka wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości, stanowiła przedmiot sporu w niniejszej sprawie, gdyż skarżący zakwestionował ustalenie organu I instancji co do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wskutek jej podziału, kontestując dowód, na podstawie którego organ poczynił to ustalenie, tj. sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego A.Z. operat szacunkowy z dnia 2 listopada 2022 r., określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości w stanie przed podziałem na kwotę 2 818 000 zł, a po podziale na kwotę 2 825 000 zł, a zatem ustalający różnicę wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem na kwotę 7 000 zł. W tym zakresie skarżący podniósł przede wszystkim zarzuty nieprawidłowego zastosowania art. 98a ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie działki wydzielonej pod drogę wewnętrzną jako działki neutralnej z punktu widzenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie norm prawnych w pełni uzasadniało przekonanie, że przeznaczenie działki pod drogę wewnętrzną powoduje zmniejszenie wartości tej działki w stosunku do pierwotnego przeznaczenia i § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez niewyjaśnienie, z jakich przyczyn biegły określił cenę działki nr 354 w oparciu o § 36 ust. 3 rozporządzenia, który zakłada swoje zastosowanie w przypadku oceny wzrostu ceny działki po zmianie jej przeznaczenia na drogę publiczną (tut. wewnętrzną), w sytuacji, gdy w istniejącym stanie faktycznym działka przy pierwotnym przeznaczeniu byłaby działką do zabudowy wielorodzinnej, o znacznie wyższej wartości, niż działka o przeznaczeniu na drogę, przez co przyjęta metoda wydaje się być nieadekwatna. Organ II instancji, wydając rozstrzygnięcie w następstwie odwołania skarżącego zawierającego ww. zarzuty, podtrzymał stanowisko organu I instancji o wzroście wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanym jej podziałem, oparte na sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym z dnia 2 listopada 2022 r. Uzasadniając natomiast podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy jedynie przytoczył przepisy właściwe dla określenia opłaty adiacenckiej, wskazał na sposób ustalania wzrostu wartości nieruchomości, na szczególną moc dowodową i zasady oceny operatu szacunkowego oraz opisał sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia 2 listopada 2022 r., uznając go za wiarygodny dowód w sprawie. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego dotyczących operatu szacunkowego, organ II instancji wskazał, że rzeczoznawca majątkowy skutecznie je odparł przedstawiając swoje stanowisko w sprawie i, że niecelowym jest powielanie tych argumentów przez SKO.

Mając na uwadze charakter niniejszej sprawy i przedmiot zarzutów skarżącego, wskazać należy, że przeprowadzenie w sprawie administracyjnej dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, a zatem oparcie się na źródle dowodowym o statusie kwalifikowanym, tj. wymagającym wiadomości specjalnych, nie zwalnia organu administracji z obowiązku oceny jego wiarygodności. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie (ma moc prawną opinii biegłego - art. 84 § 1 kpa), a zatem jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 kpa). Niemniej jednak dokonywana przez organ administracji ocena na podstawie art. 80 kpa wartości dowodowej operatu szacunkowego, nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Konieczne jest zatem odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu, a tym bardziej sądu (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2659/19 - dostępny jw.). Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 ugn. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż art. 157 ust. 1 ugn nie zawiera w tym zakresie ograniczeń podmiotowych. Operat szacunkowy może być więc weryfikowany pod względem merytorycznej prawidłowości jego sporządzenia jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o którą to ocenę może wystąpić organ, gdy ma uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości, ale także sama strona postępowania. Jednocześnie strona nie może oczekiwać takiego wystąpienia od organu w sytuacji, gdy operat nie wzbudza wątpliwości organu co do jego prawidłowości. Ma ona natomiast instrumenty poprzez które może podać w wątpliwość prawidłowość sporządzonego operatu. Może ona bowiem przedłożyć w sprawie kontroperat sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego (na co słusznie wskazały organy), zawierający wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny, co mogłoby rzutować na ocenę przez organ operatu szacunkowego w zakresie "konieczności weryfikacji prawidłowości jego sporządzenia przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych", a tym samym stanowić podstawę do zwrócenia się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzanego operatu. Ponadto, jak wskazano, strona wyrażając zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzonego operatu, może także sama wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie sporządzonego na zlecenie organu operatu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Natomiast samodzielne zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, w sytuacji gdy przy sporządzaniu operatu szacunkowego doszło do naruszenia przepisów prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, braki w zakresie wymaganych prawem elementów czy niejasności, które dyskwalifikują jego wartość dowodową. Szczegółowe zaś kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy, w tym w zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag, przyjętych współczynników korygujących - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Niemniej, choć wybór podejścia oraz metody i techniki wyceny oraz dobór nieruchomości podobnych należy do rzeczoznawcy majątkowego, to jednak informacje i dane operatu w tym zakresie muszą być weryfikowalne i nie cechować się dowolnością.

Z powyższego wynika więc, że ocena operatu szacunkowego przez organy administracji nie jest możliwa jedynie w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, skoro ocena merytorycznej treści operatu, objętej wiedzą specjalistyczną, a więc ocena prawidłowości operatu, może odbywa się jedynie w trybie art. 157 ugn. W zakresie kompetencji organu pozostaje natomiast ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, co obejmuje przede wszystkim zbadanie przez organ, czy operat jest zgodny z przepisami prawa, jest jasny, logiczny, spójny, konsekwentny, czy nie zwiera braków i błędów matematycznych, czy nie jest sprzeczny z innymi dowodami (np. kontroperatem) lub zasadami logiki i wiedzy ogólnej, jak też czy nie zawiera wewnętrznych sprzeczności i niespójności, a więc nie jest sprzeczny z zasadami zdrowego rozsądku.

Z powyższego wynika więc, że organ może dokonać samodzielnej oceny operatu szacunkowego w świetle jego zgodności z przepisami prawa, w tym art. 98a ust. 1b ugn. Zgodnie z wytycznymi określonymi w tej regulacji wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, natomiast stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości, zaś wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. W przedmiotowej sprawie skarżący konsekwentnie kwestionował nieprawidłowe zastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 roku, poz. 344; dalej: u.g.n,) w zw. z art. 98a ust. 3 u.g.n. przez ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wzrost wartości podzielonej nieruchomości, która została sporządzona z naruszeniem art. 98a ust. 3 u.g.n. i uznanie działki wydzielonej pod drogę wewnętrzną jako działki neutralnej z punktu widzenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie norm prawnych w pełni uzasadniało przekonanie, że przeznaczenie działek pod drogę wewnętrzną powoduje zmniejszenie wartości tej działki w stosunku do pierwotnego przeznaczenia. Odniesienie się do tego zarzutu, w istocie wiązało się z dokonaniem jedynie wykładni przepisu art. 98a ust. 3 ugn, co niewątpliwi należy do kompetencji organu administracji, jako podmiotu wydającego akty stosowania prawa, i w związku z tym nie może być uznane za materię objętą wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Niezależnie od powyższego zarzutu, skarżący odnośnie wydzielonych działki drogowej (drogi wewnętrznej) podniósł również zarzut jej nieprawidłowej wyceny, z uwagi na zastosowanie do wyceny tych działek § 36 ust. 3 rozporządzenia RM, co skutkowało przyjęciem przez rzeczoznawcę, że wartość 1m2 działek niespełniających kryterium samodzielnego zagospodarowania, pozostała taka sama jak wartość 1m2 nieruchomości przed podziałem. Do tego zarzutu organ odwoławczy, się odniósł przyjmując faktycznie argumentację organu I instancji jak i wyjaśnienia rzeczoznawcy jako swoje. W tym miejscu wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym określił wartość działki 354 w oparciu o § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM, w następstwie stwierdzenia braku transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne na terenie miasta Łodzi w badanym okresie.

Przepis § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia RM stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne, przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia RM stosuje się odpowiednio, a przepis § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM określa, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w ten sposób, że wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni. Z treści przytoczonego przepisu § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM wynika, że ma on zastosowanie do sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. W § 36 ust. 4 rozporządzenia RM określono natomiast sposób wyceny właściwy do sytuacji, gdy dana nieruchomość na dzień wydania decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową, ze wskazaniem, że w takiej sytuacji wartość rynkową nieruchomości określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z powyższego wynika, że dla zastosowania sposobu wyceny określonego w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM, konieczne jest wykazanie, że w danym przypadku zachodzi sytuacja objęta hipotezą tej regulacji, a więc że przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Tego jednak w sprawie zabrakło. Ponadto, co istotne w sprawie, rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie stwierdził, że zastosowanie w sprawie § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM, wynika z poczynionego ustalenia, że na terenie miasta Łodzi w badanym okresie nie odnotowano transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne. Zauważyć jednak należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, oparty o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia RM i stanowisko iż wycena winna odpowiadać faktycznej wartości danego prawa, że szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyroki NSA z: 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1751/16; 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 1583/17; 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 830/17 oraz 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17 – dostępne jw.). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy, stosując w pierwszej kolejności próbę wyceny działek wydzielanych pod drogi wewnętrzne i dojazdowe w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne, ograniczył się jedynie do zbadania rynku lokalnego i to obejmującego jedynie teren miasta Łodzi (str. 27 operatu).

Pozostałe zarzuty podniesione zarówno w odwołaniu jak i w skardze, Sąd uznał jako chybione i nie mające wpływu na wynik postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę organ wystąpi do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii w zakresie ustalenia cen transakcyjnych dla nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową na rynku regionalnym.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dna 8 marca 2023 r., nr 30/2023. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.

MR