Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 129/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S. B. (B.) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 15 grudnia 2022 r. nr WINB-WOA.7721.210.2022.ZS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 25 kwietnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. (dalej: "PINB"), działając na podstawie 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień 18 września 2020 r.), art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu sprawy zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją budynku techniczno-gospodarczego, pełniącego w rzeczywistości funkcję rekreacyjno-wypoczynkową z częścią techniczno-gospodarczą (oznaczonego nr 2) usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w P., nakazał S. B. (dalej: "Strona", "Skarżący") rozbiórkę budynku rekreacyjno-wypoczynkowego z częścią techniczno-gospodarczą o powierzchni zabudowy ok. 75 m2 usytuowanego na działce nr [...] przy ul.[...] w P.

W uzasadnieniu podał, iż postępowanie zostało wszczęte na skutek pisma Pełnomocnika ds. Planowania, Rozwoju i Gospodarki Urzędu Gminy i Miasta C. z dnia 8 marca 2019 r. Aktualnie prowadzonych jest 9 odrębnych postępowań obejmujących poszczególne obiekty położone na działkach o nr [...] oraz[...]. W toku postępowania ustalono:

- działki nr [...] (KW nr[...]) oraz nr [...] ([...]) na mocy umowy darowizny z dnia [...] stanowią własność S. S. (dalej: "Uczestniczka postępowania"), poprzednimi właścicielami byli jej rodzice: E. S. oraz S. B. (Skarżący),

- z oświadczenia Uczestniczki postępowania wynika m.in. że: w momencie przejęcia nieruchomości była już zabudowana, nie posiada informacji na temat szczegółów inwestycji w tym legalności obiektów, bowiem jedynym Inwestorem przedmiotowych zabudowań był jej ojciec S. B., który posiada prawo dysponowania nieruchomością, w tym prawo jej dożywotniego użytkowania,

- z oświadczenia Skarżącego wynika natomiast, iż ww. działki nabył wraz z małżonką w 1999 r. od J. M., w dacie nabycia nieruchomości działki były niezabudowane, użytkowane jako łąka, na mocy § 3 umowy darowizny z dnia [...] zastrzegł sobie prawo dożywotniego użytkowania całych darowanych córce nieruchomości, Skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej związanej z gospodarką leśną, do robót związanych z realizacją obiektu nr 2 przystąpiono w 2009 r., obiekt został zrealizowany w oparciu o zgłoszenia z 29 stycznia 2009 r. i 30 września 2011 r., Inwestorem robót związanych z realizacją obiektu był Skarżący, obiekt pełni funkcję gospodarczą,

- w dacie kontroli przeprowadzonej w dniach 21 i 23 maja 2019 r. w odniesieniu do przedmiotu postępowania ustalono, iż przedmiotowy obiekt (oznaczony nr 2) to budynek murowany, z dachem konstrukcji drewnianej krytym papą, posadowiony na ławach fundamentowych, dwukondygnacyjny (parter z poddaszem użytkowym), wyposażony w wewnętrzną instalację elektryczną, wodociągową, kanalizacyjną oraz instalację c.o., bryła główna budynku posiada wymiary w rzucie poziomym 12,55 m x 6 m i wysokość w szczycie ok. 6,20 m, usytuowany jest w odległości 4,12 m (narożnik północno-wschodni) i 3,03 m (narożnik południowo-wschodni) od granicy z działką nr [...] w skład pomieszczeń parteru budynku wchodzą: pomieszczenie kuchni, kotłownia, pomieszczenie gospodarcze i pomieszczenie wc, z kolei w skład pomieszczeń poddasza użytkowego: pomieszczenie salonu, sypialnia i łazienka.

W dalszej kolejności organ wskazał, iż w sprawie uwzględniono następujące okoliczności: w dniu 29 stycznia 2009 r. Skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru budowy 2 budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy 25 m2 każdy i wymiarach 6m x 4,15m każdy, związanych z gospodarką leśną oraz szklarni dla wysiewu nasion i upraw drzew i krzewów leśnych na działkach nr [...] i nr[...], budynki i szklarnię zaprojektowano jako obiekty wolnostojące, pismem z 11 lutego 2009 r. Starosta poinformował inwestorów o przyjęciu ww. zgłoszenia bez sprzeciwu, w toku kontroli w dniu 14 kwietnia 2011 r. ustalono, że obiekty pozostają w trakcie realizacji, kolejne zgłoszenie z dnia 30 września 2011 r. dokonane przez Skarżącego obejmowało realizację dalszych 4 parterowych budynków o powierzchni zabudowy 25 m2 związanych z gospodarką leśną, jako uzupełnienie zabudowy objętej wcześniejszym zgłoszeniem, pismem z 7 listopada 2011 r. Starosta poinformował Inwestora o przyjęciu ww. zgłoszenia bez sprzeciwu. W zakresie daty realizacji przedmiotowego obiektu organ nie znalazł podstaw do odmowy wiarygodności zeznań złożonych przez Inwestora i uznał, że do realizacji obiektu przystąpiono w 2009 r. Organ wyjaśnił, iż poza sporem pozostawała możliwość budowy budynków gospodarczych w oparciu jedynie o uprzednie zgłoszenie pod warunkiem zachowania pozostałych wymagań sformułowanych w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia. Objęte zgłoszeniem budynki projektowane były jako wolnostojące, parterowe obiekty o funkcji gospodarczej i powierzchni zabudowy nie przekraczającej 25 m2, zachowany został również warunek wyrażony stosunkiem łącznej liczby obiektów do powierzchni działki, a wskazana przez Inwestora w zgłoszeniu funkcja obiektów (związana z gospodarką leśną) nie pozostawała w sprzeczności z zapisami planu.

Po dokonaniu oceny zgodności wykonanych robót z dokonanym zgłoszeniem organ stwierdził, iż wykonano inny obiekt budowlany niż te, o których mowa w zgłoszeniach. Zdaniem organu w sprawie nie zachodzą tzw. istotne odstąpienia od zgłoszenia, ponieważ w toku inwestycji powstał jeden obiekt, będący budynkiem rekreacyjno-wypoczynkowym, a nie trzy wolnostojące budynki gospodarcze. Inwestycja została rozpoczęta na podstawie skutecznego zgłoszenia dotyczącego budowy 2 wolnostojących budynków gospodarczych oraz kolejnego zgłoszenia dotyczącego budowy pomiędzy ww. budynkami 1 budynku gospodarczego (związanych z gospodarką leśną). Inwestorzy wykonali natomiast jeden budynek o innej funkcji niż wskazana w zgłoszeniu.

W ocenie organu Inwestor pod pozorem ubiegania się o skutek prawny wynikający z instytucji milczącej zgody organu, w rzeczywistości zrealizował zupełnie inny obiekt, który wymagał uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zarówno w dacie realizacji obiektu jak i aktualnie, z uwagi na powierzchnię zabudowy przekraczającą 70m2, jak i niespełnienie warunku dotyczącego liczby kondygnacji. Organ stwierdził, iż budynek wykonano w warunkach samowoli budowlanej, która podlega hipotezie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Przywołał także treść art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz art. 25 ustawy zmieniającej. Podał, iż przed orzeczeniem nakazu rozbiórki dokonał zbadania, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego jest dopuszczalna. Organ ustalił, iż działka nr [...] położona jest na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w C. Nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta C. (Dz. Urz. Woj. Śl. Z[...] r., Nr[...], poz.[...]) symbolem E1 - tereny ekosystemu miasta, gdzie obowiązuje zakaz budowy wszelkich obiektów i urządzeń z wyjątkiem wymienionych w rozdziale 7 § 33 ust. 2 pkt 1 planu (tj. obiektów i urządzeń związanych z gospodarką leśną zgodnie z ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach, które są niezbędne i uzasadnione do utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania i są uwzględnione w planach urządzenia lasów) oraz użytkowania terenów niezgodnie z ich funkcją podstawową lub dopuszczalną. Zwrócił uwagę również na treść art. 3, art. 6 ust. 1 pkt 1 i 1a ustawy o lasach, i uznał, że przedmiotowy obiekt pełni w przeważającej części funkcję rekreacyjno-wypoczynkową, nie stwierdzono, aby przedmiotowy obiekt był wykorzystywany na cele przeznaczone do produkcji leśnej - co pozostaje w zgodności z wyjaśnieniami Inwestora złożonymi ustnie do protokołu z czynności kontrolnych, tym samym niezależnie od tego czy przedmiotowy budynek pełniłby funkcję rekreacyjno-wypoczynkową czy gospodarczą stwierdzono, iż funkcja obiektu jest niezgodna z zapisami planu miejscowego oraz z przepisami ustawy o lasach albowiem obiekt nie jest związany z gospodarką leśną oraz nie jest niezbędny do utrzymania lasów. W konsekwencji organ był zobowiązany wydać nakaz rozbiórki obiektu bez możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Końcowo w powołaniu na art. 52 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, iż nakaz rozbiórki obiektu samowolnie zrealizowanego winien być w pierwszej kolejności kierowany do inwestora, którym jak wynika z protokołu kontroli z 21 maja 2019 r., był tylko Skarżący, który jak wyjaśnił posiada również prawo dysponowania nieruchomością, w tym prawo dożywotniego użytkowania.

Strona złożyła odwołanie od wymienionej decyzji podnosząc, iż decyzja nie powinna być wydana na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nie zgodzono się z twierdzeniem organu, iż "pod pozorem" ubiegania się o skutek prawny wynikający z instytucji milczącej zgody organu, w rzeczywistości zrealizowano inny obiekt. Strona wyjaśniła, że budynki były budowane na przestrzeni wielu lat, po dokonaniu zgłoszenia. Poszczególne budynki jako stanowiące oddzielne konstrukcyjnie budynki zlokalizowane są dokładnie w miejscu przewidzianym w zgłoszeniach. Podczas wznoszenia poszczególnych budynków o pow. do 25 m2 inwestorzy mieli jednoznacznie sprecyzowane plany działalności związanej z gospodarką leśną. Sytuacja zastosowania najbardziej restrykcyjnego trybu postępowania względem inwestora, który w kilka lat po wzniesieniu budynku zmienia jego funkcję i przebudowuje budynki graniczące ze sobą, w taki sposób, że łączy je funkcjonalnie w jeden budynek, nie jest uzasadniona, ponieważ zdaniem Strony organ powinien rozważyć zastosowanie trybu naprawczego. Strona zakwestionowała sytuację, iż nielegalna zmiana sposobu użytkowania zwalczana jest zamiast nakazem przywrócenia sposobu użytkowania zgodnego z zapisami planu miejscowego, nakazem rozbiórki co prowadzi do "rozwiązań drastycznych i ogromnej straty finansowej". W ocenie Strony organ nie sprecyzował także którego obiektu dotyczy decyzja, a na działce [...] jest wiele obiektów różnie ponumerowanych przez organ I instancji. Nadto w świetle aktualnego brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 18 ustawy Prawo budowlane budynki gospodarcze o funkcji leśnej mogą mieć pow. do 35 m2.

Po rozpatrzeniu odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB") decyzją z dnia 15 grudnia 2022 r. nr WINB-WOA.7721.210.2022.ZS, w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił aktualny stan sprawy oraz dotychczas przeprowadzone w sprawie czynności.

W dalszej części poczynił ustalenia faktyczne w sposób zbieżny z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji, zarówno co do zgłoszeń dokonanych przez Skarżącego w dniu 29 stycznia 2009 r. i 30 września 2011 r., projektowanych budynków gospodarczych i ich planowanej funkcji, a także wyników przeprowadzonej kontroli w dniach 21 i 23 maja 2019 r.

Wskazał, iż miejscu, w którym znajduje się budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania, powstać miały trzy samodzielne, parterowe budynki gospodarcze, które miały pełnić funkcje związane z produkcją i gospodarką leśną.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że PINB prawidłowo przyjął, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek wybudowania obiektu niezgodnie ze zgłoszeniem - przedmiotowy budynek to obiekt zupełnie inny aniżeli określony w zgłoszeniach, o zupełnie innej kubaturze, funkcji i przeznaczeniu.

Budowa takiego obiektu w dacie jego wzniesienia, nie znajdowała się w katalogu obiektów budowlanych wyłączonych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zatem został on wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Wskazał przy tym, że dokonane przez inwestora zgłoszenia dotyczyły budowy zupełnie innych obiektów budowlanych. W ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo zastosował tryb uregulowany w art. 48 ustawy Prawo budowlane, a nie jak twierdzi Skarżący tryb naprawczy stosowany w przypadku wzniesienia obiektu niezgodnie ze zgłoszeniem. W odniesieniu do obowiązującego wówczas art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane podał, iż orzeczenie nakazu rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem w pierwszej kolejności organ powinien wszcząć procedurę legalizacyjna. Jednak uwzględniając, że działka nr[...] , zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znajduje się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem E1 tereny lasów, na których obowiązuje zakaz budowy wszelkich obiektów i urządzeń, z wyjątkiem wymienionych w ust. 2 pkt 1 oraz użytkowania terenów niezgodnie z ich funkcją podstawową lub dopuszczalną (ust. 3), przedmiotowy budynek jest niezgody z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z uwagi na jego przeznaczenie.

Przedmiotowy obiekt bezspornie jest przeznaczony i dostosowany do pobytu ludzi, pełni głównie funkcję rekreacyjno-wypoczynkowa, zasadnym jest zdaniem ŚWINB uznanie, iż jego wzniesienie na tym obszarze narusza ustalenia obowiązującego planu. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, iż na działce nr [...] posadowionych jest kilka obiektów budowlanych, przy czym w stosunku do każdego toczy się odrębne postępowanie administracyjne oznaczone inną sygnaturą. Organ I instancji na potrzeby wszystkich toczących się postępowań, w protokole czynności kontrolnych dokonał szczegółowego opisu każdego obiektu budowlanego wraz z przyporządkowaniem każdemu konkretnego oznaczenia (nr od 1 do 9).

Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżący podtrzymał argumentację przedstawioną na etapie wniesionego odwołania. Ponadto wskazał, iż aktualny właściciel nieruchomości jako jedną z gałęzi prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej ma wpisaną działalność leśną - handel roślinami. Podał, że od 2016 r. Skarżący leczy się na depresję i opisał aktualny stan swojego zdrowia, podkreślając, że nakaz rozbiórki związany z koniecznością wejścia w teren może spowodować poważne zachwianie stanu psychicznego Skarżącego. Podkreślił, że nie jest już związany z przedmiotową nieruchomością, z uwagi na żądanie skierowane przez aktualnego właściciela, uznał, że zrzeknie się uprawnień do korzystania z działki, aby ostatecznie decyzje co do niej podejmował właściciel, a powyższe okoliczności wynikają z księgi wieczystej.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Dodatkowo podkreślił, że z dokumentacji wynika, iż właścicielką jest Uczestniczka postępowania, natomiast Skarżącemu przysługuje prawo dożywotniego użytkowania nieruchomości, który pozostaje inwestorem spornego obiektu budowalnego.

Pismem z dnia 10 lutego 2023 r. Uczestniczka postępowania poinformowała, że Skarżący od dłuższego czasu ciężko choruje psychicznie, co spowodowało wykreślenie Skarżącego z księgi wieczystej.

W toku rozprawy w dniu 26 kwietnia 2023 r. pełnomocnik Uczestniczki postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, iż Skarżący nie powinien być adresatem decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Istotą niniejszej sprawy stała się ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 15 grudnia 2022 r. nr WINB-WOA.7721.210.2022.ZS utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. nr [...] z dnia 25 kwietnia 2022 r. w przedmiocie rozbiórki budynku rekreacyjno-wypoczynkowego z częścią techniczno-gospodarczą o powierzchni zabudowy ok. 75 m2 usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w P.

Uwzględniając powyżej wskazaną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd stwierdził naruszenie prawa uzasadniające zastosowanie względem zaskarżonej decyzji kompetencji kasatoryjnych.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Nie budzi wątpliwości, że na działce o nr ewid. [...] znajdującej się w Przegędzy został posadowiony m.in. obiekt budowlany (objęty przedmiotem niniejszego postępowania, oznaczony nr 2, karta nr 63 akt administracyjnych) o wymiarach zewnętrznych 12,55 m x 6,00 m i wysokości 6,20 m, wykonany w technologii tradycyjnej, ściany murowane z cegły pełnej, dach – konstrukcji drewnianej z facjatami, pokrycie dachu – papa termozgrzewalna, komin w połaci północnej, o dwóch kondygnacjach nadziemnych (parter i poddasze użytkowe, wysokość pomieszczeń parteru ok. 2,48 m, poddasza ok. 2,44 m), wyposażony w instalacje (wodną, kanalizacyjną elektryczną, c.o. zasilane kotłem na paliwo stałe zlokalizowanym w kotłowni o wys. 2,54 m). Ustalenia te wynikają z akt sprawy, w tym dokumentacji fotograficznej (karta nr 40-49 akt administracyjnych) oraz treści protokołu kontroli z dnia 21 i 23 maja 2019 r. (karta nr 50-61 akt administracyjnych). Z ww. protokołu z czynności kontrolnych wynika również, że w skład pomieszczeń parteru wchodzą: pomieszczenie kuchni, kotłownia, pomieszczenie gospodarcze i pomieszczenie wc, natomiast poddasza użytkowego – pomieszczenie salonu, sypialni i łazienki. Powierzchnia zabudowy wynosi 75 m2. Okoliczności te nie były w sprawie kwestionowane, nie stanowiły również argumentów skargi.

Względem przedmiotowego budynku nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wymaga odnotowania, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 18 września 2020 r. tj. przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane obowiązującej od dnia 19 września 2020 r., zatem stosownie do treści art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

W sprawach objętych przedmiotem niniejszego postępowania, w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, a pogląd ten w całości podziela także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że kwestie oceny naruszenia Prawa budowlanego organy dokonują według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1974/10 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, podobnie: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 200/18).

Zatem przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy organ winien prawidłowo ustalić naruszenie Prawa budowlanego, do którego doszło w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a żeby to było możliwe, uprzednio prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie zastosować podstawę normatywną rozstrzygnięcia dotyczącą usuwania skutków samowoli budowlanej.

Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy w odniesieniu do powyższej kwestii wynikają następujące okoliczności.

Skarżący wraz z byłą małżonką w dniu 29 stycznia 2009 r. (nr[...] ) dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, dwóch budynków gospodarczych związanych z gospodarką leśną o pow. zabudowy 25m2 każdy oraz szklarni nieogrzewanej o pow. 60m2 dla wysiewu nasion oraz uprawy drzew i krzewów leśnych na działce nr [...] i[...] , przedkładając w załączeniu projekt usytuowania obiektów związanych z prowadzoną produkcją i gospodarką leśną, szkic sytuacyjny, opis techniczny ("w budynkach tych zamierzamy prowadzić m.in. rozsadę krzewów oraz sadzonek w celu ich dalszej uprawy i wysadzenia w grunt"), oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne oraz szkic obiektu (karta nr 80-86 akt administracyjnych). Pismem z dnia 11 lutego 2009 r. Starostwa poinformował, że nie wnosi sprzeciwu w ww. sprawie (karta 87 akt administracyjnych).

Kolejnym zgłoszeniem z dnia 30 września 2011 r. (nr[...]) Skarżący zawiadomił o zamiarze wykonania czterech budynków związanych z prowadzoną gospodarką leśną o pow. zabudowy do 25 m2 każdy, i przedłożył do zgłoszenia: wyjaśnienie do zgłoszenia ("dla prowadzonej inwestycji polegającej na prowadzeniu na nieruchomości składającej się z parceli nr [...] i [...] o pow. łącznej 10.600m2 działalności związanej z gospodarką leśną do chwili obecnej w oparciu o złożone zgłoszenia zrealizowanych zostało 11 obiektów. W oparciu o opracowany i przedłożony w Starostwie Powiatowym w R. "Szczegółowy opis prowadzonej gospodarki leśnej – program produkcji szkółkarskiej" stwierdziłem, że istniejąca powierzchnia użytkowa 238,80 m2 budynków do chwili obecnej zrealizowanych jest niewystarczająca"), projekt usytuowania obiektów, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, akt notarialny z dnia 29 października 2010 r., opis techniczny oraz szkic obiektu (karta nr 88-98 akt administracyjnych). Pismem z dnia 7 listopada 2011 r. Starosta poinformował, że nie wnosi w tej sprawie sprzeciwu (karta 104 akt administracyjnych).

W toku czynności kontrolnych ustalono, że przedmiotowy obiekt budowlany ma wymiary zewnętrzne 12,55 m x 6,00 m i wysokość 6,20 m (protokół kontroli z dnia 21 i 23 maja 2019 r., karta nr 50-61 akt administracyjnych), a aktualne usytuowanie obiektów wynika z mapy zasadniczej, i pokrywa się z usytuowaniem projektowanych dwóch obiektów objętych zgłoszeniem z dnia 29 stycznia 2009 r. oraz projektowanym obiektem objętym zgłoszeniem z dnia 30 września 2011 r. (karta nr 63, 65, 85, 95 akt administracyjnych). Zgodnie z oświadczeniem Skarżącego - w 2009 r. przystąpił do robót związanych z realizacją przedmiotowego obiektu (karta nr 59 akt administracyjnych), takie też ustalenia poczyniły organy orzekające w sprawie, co koresponduje z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (m.in. karta nr 105-108 akt administracyjnych).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wskazane przepisy zawierają enumeratywne wyliczenie obiektów budowlanych i robót budowlanych, dla których rozpoczęcia i prowadzenia ustawodawca nie wprowadził obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Stosownie do obowiązujących wówczas (w dacie samowoli, aż do 2015 r.) przepisów - pozwolenie na budowę nie było wymagane dla budowy: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).

Poczynione ustalenia prowadzą do wniosku, iż dla przedmiotowego budynku (o pow. ok. 75 m2) wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Powyższe pociąga za sobą konieczność zastosowania podstawy normatywnej z art. 48 ustawy Prawo budowlane regulującego problematykę likwidacji samowoli budowlanej dotyczącej obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy konkretnych obiektów w nim wymienionych.

Mając na uwadze, że powierzchnia zabudowy budynku objętego niniejszym postępowaniem wynosi 75 m2, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że stosownie do powołanych wyżej przepisów budowa tego obiektu na gruncie obowiązujących w dacie samowoli budowlanej podlegała wymogom uzyskania pozwolenia na budowę, które nie zostało w sprawie wydane.

Ta kwestia stanowiła podstawę dalszych działań organów orzekających w sprawie, w tym zastosowania odpowiednich przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli budowlanej, przy uwzględnieniu, iż w każdym przypadku samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego winien rozważyć przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki możliwość legalizacji w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego, a zatem dokonać analizy czy budowa pozostaje zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Jak wynika z akt sprawy, organy przeprowadziły analizę stanu faktycznego przy uwzględnieniu art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stosownie do którego (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) - jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Konieczna pozostawała zatem analiza zgodności obiektu z ustaleniami planu miejscowego. Działka, na której posadowiony został sporny obiekt budowalny, jak wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta C. (Dz. Urz. Woj. Śl. Z[...]r., Nr[...], poz.[...]) położona jest na terenie objętym symbolem E1 tereny ekosystemu miasta.

W myśl § 33 ust. 1 planu miejscowego - wyznacza się tereny lasów oznaczone na rysunku planu symbolem E1 obejmujące istniejące kompleksy leśne oraz tereny planowane do zalesienia. Na terenach, o których mowa w ust. 1 dopuszcza się: 1) budowę obiektów i urządzeń związanych z gospodarką leśną zgodnie z ustawą z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U. z dnia 8 listopada 1991 Nr 114), które są niezbędne i uzasadnione do utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania i są uwzględnione w planach urządzenia lasów, 2) realizację dróg leśnych, parkingów leśnych i urządzeń turystycznych zgodnie z planem urządzenia lasu, 3) pozyskiwanie drewna w granicach nie przekraczających możliwości produkcyjnych lasów, 4) pozyskiwanie surowców i produktów ubocznego użytkowania lasów w sposób zapewniający możliwość ich biologicznego odtwarzania, a także ochronę runa leśnego (§ 33 ust. 2).

Na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem E1 obowiązuje zakaz budowy wszelkich obiektów i urządzeń z wyjątkiem wymienionych w ust. 2 pkt 1 oraz użytkowania terenów niezgodnie z ich funkcją podstawową lub dopuszczalną (§ 33 ust. 3). Dla terenów wymienionych w ust. 1 ustala się następujące zasady zagospodarowania: 1) zwiększanie wskaźnika zadrzewienia, zalesienia, wykonywanie zabiegów profilaktycznych i ochronnych drzewostanu, 2) rekultywacja terenów zdegradowanych w kierunku leśnym (§ 33 ust. 4). Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 672 z późn. zm.) - gospodarka leśna - działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu.

Zgodnie z wynikami kontroli przeprowadzonej na przedmiotowej nieruchomości "w dniu kontroli na terenie przedmiotowych działek w miejscu projektowanych poletek dla prowadzonej produkcji gospodarki leśnej stwierdzono 7 rzędów sadzonek młodych sosen o wysokości od 40 do 70 cm. Na terenie działek nie stwierdzono żadnej tablicy informującej o prowadzonej gospodarce leśnej związanej ze sprzedażą sadzonek, drzew i krzewów". Skarżący wyjaśnił, że "w miejscu rozebranej szklarni również znajdują się nasadzenia sosen i świerków, nasadzenia te znajdują się również na działce sąsiedniej nr[...] " (protokół kontroli z dnia 21 i 23 maja 2019 r., karta nr 51 akt administracyjnych). Skarżący oświadczył do protokołu kontroli, iż "nie prowadzi działalności gospodarczej związanej z gospodarką leśną, jest zatrudniony jako pracownik" (protokół kontroli z dnia 21 i 23 maja 2019 r., karta nr 59-60 akt administracyjnych).

Ustalenia organu w zakresie funkcji spornego obiektu budowalnego nie budzą zatem wątpliwości. Nie jest to obiekt "związany z gospodarką leśną" (str. 9 uzasadnienia decyzji organu I instancji, str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Jednocześnie, w odniesieniu do twierdzenia skargi, iż do Uczestniczka postępowania prowadzi "działalność leśną – handel roślinami" (str. 1 skargi) zauważenia wymaga, iż na żadnym etapie postępowania, w tym podczas kontroli Uczestniczka nie podnosiła, ażeby przedmiotowy budynek oznaczony nr 2 pozostawał w jakikolwiek sposób związany z gospodarką leśną czy też był wykorzystywany przez Uczestniczkę dla celów prowadzonej w tym zakresie działalności. Ponadto wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczący prowadzonej działalności przez Uczestniczkę postępowania, na który wskazuje Skarżący został dokonany w dniu 11 maja 2022 r., tj. po wydaniu decyzji w I instancji (wpis kodu PKD 64.22 Z Sprzedaż hurtowa kwiatów i roślin, 02.10 Z Gospodarka leśna i pozostała działalność leśna, z wyłączeniem pozyskiwania produktów leśnych, zmiana wpisu).

W ocenie Sądu, bez wątpienia powstał inny obiekt budowlany niż objęty zgłoszeniami z dnia 29 stycznia 2009 r. i z dnia 30 września 2011 r., który wymagał wydania pozwolenia na budowę oraz nie był i nie jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego terenu.

Decyzji została skierowana do Skarżącego jako inwestora, stosownie do treści art. 52 ustawy Prawo budowlane, który na dzień wydania decyzji organu I instancji tj. 25 kwietnia 2022 r. pozostawał użytkownikiem (Dział III Księgi wieczystej nr [...] Ograniczone prawo rzeczowe: "prawo użytkowania o treści określonej w § 3 aktu notarialnego umowy darowizny z dnia [...] Rep[...] § 3 aktu notarialnego "S. B. zastrzega dla siebie prawo dożywotniego użytkowania całych darowanych nieruchomości, a obdarowana prawo użytkowania na rzecz S. B. o tej treści ustanawia", karta nr 91-93 akt administracyjnych). Uczestniczka postępowania w toku kontroli wyjaśniła, że "w momencie przejęcia nieruchomości na własność była ona już zabudowana", "nie posiada informacji na temat szczegółów inwestycji w tym legalności obiektów, bowiem jedynym inwestorem budowy przedmiotowych zabudowań był jej ojciec" (protokół kontroli z dnia 21 i 23 maja 2019 r., karta nr 60 akt administracyjnych). Skarżący podał natomiast, iż w dacie nabycia nieruchomości (w 1999 r.) "działki były niezabudowane", była małżonka Skarżącego E. S. nie była inwestorem zabudowań będących przedmiotem kontroli (protokół kontroli z dnia 21 i 23 maja 2019 r., karta nr 59-60 akt administracyjnych).

Jednakże na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. 15 grudnia 2022 r., nieruchomość nie była obciążona ograniczonym prawem rzeczowy. W Dziale III Księgi wieczystej o nr [...] widnieje wzmianka o wykreśleniu użytkowania (chwila zamieszczenia: 18.10.2022, chwila wykreślenia: 14.11.2022).

Kwestia ta nie została wyjaśniona. Organ odwoławczy konsekwentnie wskazywał natomiast, także na etapie składania odpowiedzi na skargę z dnia 20 stycznia 2023 r., iż Skarżącemu przysługuje prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości ujawnione w księdze wieczystej.

Jak wynika natomiast z jawnych ksiąg wieczystych w dacie wydania zaskarżonej decyzji Skarżącemu nie przysługiwało już prawo dysponowania przedmiotową nieruchomością, prawo użytkowania nieruchomości zostało wykreślone.

Powyższe ma szczególne znaczenie w kontekście ewentualnej wykonalności decyzji. Waga zagadnienia dotyczy bowiem tego, na kogo powinien zostać nałożony obowiązek dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Przy wydawaniu tego rodzaju decyzji konieczne pozostaje uwzględnienie celu, jakiemu ma służyć postępowanie legalizacyjne, tj. usunięciu stanu niezgodnego z prawem. Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zatem determinowany możliwością ich legalnego wykonania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powyższe zagadnienie poddawane jest analizie zarówno w aspekcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz utraty przez inwestora tytułu prawnego do obiektu budowlanego skutkującej brakiem możliwości nałożenia na niego tego obowiązku, ze względu na niewykonalność decyzji (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 marca 2008 r. sygn. II OSK 158/07, z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 577/11, z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 704/15, z dnia 25 września 2019 r. sygn. II OSK 2247/18), jak również zasadności skierowania nakazu rozbiórki w pewnych okolicznościach do inwestora który nie jest właścicielem nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. II OSK 1234/08, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1530/19, z dnia 6 maja 2016 r. sygn. II OSK 2100/14, z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. II OSK 2266/21).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 października 2021 r. sygn. II OSK 2797/18, art. 52 ustawy Prawo budowlane nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego.

Kontrola sądowoadministracyjna rozpoznawanej sprawy doprowadziła do stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe stało się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji dokona wyczerpujących ustaleń w zakresie ustalenia adresata decyzji oraz wyczerpująco uzasadni dokonany wybór w odniesieniu do wykonalności decyzji w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że Sąd nie wskazuje rozstrzygnięcia. Stwierdza wyłącznie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem całkowicie pominięto wynikającą z księgi wieczystej utratę przez Skarżącego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem nie dokonano także oceny wpływu tej zmiany na wykonalność decyzji nakazującej rozbiórkę.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 500,00 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.