Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 823/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 28 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant St. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2024 roku sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w W. na akt [...] Wojewódzkiego konserwatora Zabytków z dnia 18 grudnia 2019 roku nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga D. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej "Spółką" lub "skarżącą") na akt w postaci odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych, wydany przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zwanego dalej "WKZ ") z dnia 18 grudnia 2019 r., nr [...]. Akt ten wydano po rozpoznaniu zażalenia na zalecenia pokontrolne z dnia 20 listopada 2019 r., nr [...] Zaskarżony akt zapadł w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

Pismem z dnia 20 listopada 2019 r., nr [...], WKZ przekazał Spółce szczegółowe zalecenia pokontrolne, wskazując, że uczynił to po przeprowadzeniu przez pracownika k. delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P., w dniu 26 czerwca 2019 r. kontroli dworu zlokalizowanego w miejscowości R., gm. W.1, na działce nr [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 13 kwietnia 1989 r. (protokół nr [...]; [...]) i po stwierdzeniu, iż dwór ten znajduje się w bardzo złym stanie zachowania. Dwór nie posiada więźby dachowej, pokrycia dachu, stropy belkowe nad parterem zachowane są szczątkowo, ceglane sklepienia nad pomieszczeniami piwnicznymi są uszkodzone lub ich brakuje, mury obwodowe są mocno uszkodzone lub fragmentarycznie nie istnieją, mury wewnętrzne na poziomie kondygnacji piwnicznej i parteru są mocno uszkodzone lub nie istnieją, znacząco zniszczone są schody zewnętrzne przed wejściem głównym w elewacji frontowej (zachodniej), nie istnieją opierzenia blacharskie murów, rynny i rury spustowe, stolarka drzwiowa i okienna zachowana jest zaledwie szczątkowo, w licach elewacji cegła jest w wielu miejscach uszkodzona, tynki w znaczących partiach nie istnieją, występują braki w detalu architektonicznym, wewnątrz i na zewnątrz dwór zarośnięty jest samosiewami drzew i krzewów, a nadto zarówno na zewnątrz, jak i wewnątrz dworu znajdują się gruzy, co w całości stanowi istotne zagrożenie zniszczenia zabytkowego obiektu. WKZ wskazał, iż:

1) w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. należy wykonać prace porządkowe polegające na:

a) usunięciu gruzów oraz usunięciu samosiewów drzew i krzewów rosnących w bezpośrednim otoczeniu dworu w promieniu 8 m licząc od murów obwodowych,

b) usunięciu gruzów oraz samosiewów drzew i krzewów z wnętrza dworu;

2) w terminie do dnia 30 listopada 2020 r. należy przeprowadzić ratownicze roboty budowlane w zakresie:

a) w kondygnacji piwnicznej odtworzenia brakujących fragmentów murów wewnętrznych,

b) w kondygnacji piwnicznej naprawy murów oraz naprawy nadproży otworów drzwiowych w miejscach ich spękań poprzez przeszycie w systemie HELIFIX, BRUTT - bądź równoważnym - lub poprzez przemurowanie, z użyciem cegieł o takich samych gabarytach, sposobie ułożenia i cechach fizyko-chemicznych jak cegły historyczne,

c) w kondygnacji piwnicznej odtworzenia brakujących i naprawa istniejących sklepień poprzez przeszycie spękań sklepień w systemie HELIFIX, BRUTT lub równoważnym, fragmentaryczne przemurowania cegły i wykonania na sklepieniach od góry betonowej "koszulki",

d) ustabilizowania strefy fundamentowej dworu poprzez wzmocnienie fundamentów w zakresie koniecznym,

e) wykonania pionowej izolacji przeciwwilgociowej w pełnym obwodzie murów dworu;

3) w terminie do dnia 30 września 2021 r. należy przeprowadzić ratownicze roboty budowlane w zakresie:

a) odtworzenia brakujących fragmentów murów obwodowych i murów wewnętrznych,

b) naprawy murów obwodowych i murów wewnętrznych, naprawy nadproży otworów okiennych i drzwiowych w miejscach ich spękań poprzez przeszycie w systemie HELIFIX, BRUTT - bądź równoważnym - lub poprzez przemurowanie, z użyciem cegieł o takich samych gabarytach, sposobie ułożenia i cechach fizykochemicznych jak cegły historyczne,

c) wzmocnienia strukturalnego murów obwodowych i murów wewnętrznych, odkażenia i zabezpieczenia preparatami grzybobójczymi,

d) usunięcia zmurszałej zaprawy w spoinach murów, a po oczyszczeniu i zaimpregnowaniu wykonania nowych spoin,

e) w sytuacji konieczności, wykonania wieńca w pełnym obwodzie murów,

f) wykonania nowych drewnianych stropów nad parterem według rozwiązań historycznych,

g) wykonania nowej więźby dachowej według rozwiązań historycznych oraz wykonania nowych połaci dachowych i pokryć tych połaci według rozwiązań historycznych,

h) odtworzenia kominów według historycznych rozwiązań,

i) wykonania nowych opierzeń blacharskich murów, rynien i rur spustowych według rozwiązań historycznych;

4) w terminie do dnia 30 września 2022 r. należy przeprowadzić roboty budowlane w zakresie:

a) wykonania nowych tynków na elewacjach, z odtworzeniem tych tynków według rozwiązań historycznych,

b) renowacji historycznego detalu architektonicznego wraz z odtworzeniem brakujących fragmentów tegoż detalu,

c) odtworzenia stolarki okiennej i drzwiowej,

d) odtworzenia według rozwiązań historycznych schodów zewnętrznych przed wejściem głównym w elewacji frontowej (zachodniej);

5) na wymienione w pkt 1-4 działania i roboty budowlane należy uzyskać pozwolenia konserwatorskie, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 z późn. zm., zwanej dalej "u.o.z.o.z."), po uprzednim wykonaniu dokumentacji projektowej dla tych działań i robót budowlanych;

6) w przypadku niezrealizowania działań i robót budowlanych wskazanych w pkt 1-4 zaleceń pokontrolnych WKZ wydawać będzie sukcesywnie nakazy konserwatorskie zgodnie z art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z.

Uzasadniając podjęte działania organ wywodził, że pismem z dnia 23 maja 2019 r. kierownik k. delegatury Wojewódzkiego Urzędu Konserwatora Zabytków w P. wysłał Spółce zawiadomienie o kontroli dworu zlokalizowanego w miejscowości R., gm. W.1., na działce nr [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], a zawiadomienie zostało skutecznie doręczone. Kontrola została przeprowadzona w dniu 26 czerwca 2019 r. (protokół nr [...]) w obecności Pana D. J., Prezesa Zarządu Spółki. Kontrola wykazała zły stan zachowania nieruchomości.

Spółka zgłosiła zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych wyjaśniając, że kupiła przedmiotową nieruchomość bez wiedzy, że dwór wpisany jest do rejestru zabytków (w akcie notarialnym sprzedający nie podał żadnej informacji, że nieruchomość jest wpisana do rejestru zabytków). Dodatkowo, Spółka kupiła dwór w stanie ruiny. Posiadając wiedzę o nabywanym zabytku Spółka z pewnością odstąpiłaby od kupna nieruchomości. Po zorientowaniu się, że przedmiotem kupna był zabytek, Spółka podjęła próby odbudowy dworu uzyskując pozwolenie na budowę - decyzję nr [...] z dnia 10 grudnia 2008 r. Zdaniem Spółki, decyzja ta jest aktualna, gdyż Spółka rozpoczęła budowę w dniu 10 grudnia 2010 r. wpisem do dziennika budowy i od tego czasu prowadzi drobne prace pielęgnacyjne i przygotowawcze do inwestycji potwierdzając, je wpisami do dziennika budowy. Projekt budowlany, zatwierdzony wskazaną decyzją był uzgodniony z WKZ , co zostało potwierdzone wydaniem przez organ w dniu 23 czerwca 2008 r. pozwolenia nr [...], które – w ocenie Spółki, która powołała się w tej mierze na orzecznictwo sądowe – nadal obowiązuje. W jej ocenie inwestor zachowuje uprawnienia nadane mu decyzją konserwatorską, dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym.

Zdaniem Spółki, zalecenia pokontrolne w dużym zakresie zmieniły założenia z cytowanego powyżej pozwolenia, w związku z powyższym Spółka wniosła o unieważnienie zaleceń lub dostosowanie ich do zakresu uzgodnionego pozwoleniem nr [...] z dnia 23 czerwca 2008 r.

Kolejno Spółka podniosła, że bez środków finansowych pozyskanych z kredytu lub dotacji nie jest w stanie sfinansować odrestaurowania dworu. Sytuacja finansowa Spółki, właściciela nieruchomości, jest bowiem bardzo zła. Podkreślono, że koszt prac wskazanych w zarządzeniach pokontrolnych przekracza kwotę [...] zł.

Kolejno Spółka podniosła, że terminy wskazane w zaleceniach pokontrolnych nie są możliwe do dotrzymania w związku z ich zakresem oraz w związku z brakiem wystarczających środków finansowych Spółki na wykonanie prac. Końcowo Spółka zarzuciła, iż nie określono w protokole kontroli przyczyn powstania nieprawidłowości w zabytku, a także zakresu i skutków tych nieprawidłowości dla zabytku. Tego rodzaju informacje powinny tymczasem znaleźć się w protokole zgodnie z art. 39 u.o.z.o.z.

Pismem z dnia 18 grudnia 2019 r. WKZ odmówił zmiany zaleceń pokontrolnych. Odnosząc się do podniesionych przez Spółkę zarzutów organ wskazał, że decyzja, na którą powołuje się Spółka – z dnia 23 czerwca 2008 r. (pozwolenie nr [...]) pozwalająca na remont i częściową odbudowę dworu wraz z adaptacją na dom seminaryjny, budowę budynku gospodarczo-mieszkalnego oraz niezbędnej infrastruktury, w oparciu o załączony projekt budowlany opracowany przez mgr inż. arch. A. K., ważna była do dnia 31 grudnia 2010 r. Z uwagi na upływ terminu jej ważności przestała ona obowiązywać z dniem 1 stycznia 2011 r. i nie pozostaje już w obrocie prawnym.

Kolejno, odnosząc się do zarzutu wskazującego na niezgodność zaleceń pokontrolnych z warunkami owego pozwolenie nr [...], organ wywodził, że stan zachowania przedmiotowego obiektu zabytkowego od czasu wydania pozwolenia znacznie się pogorszył, bowiem Spółka nie podjęła realizacji robót budowlanych wymienionych w tej decyzji. Co za tym idzie rozwiązania dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego w roku 2008 odmienne są od tych, które aktualnie możliwe są do zaakceptowania przez organ ochrony zabytków.

Podkreślano, że dwór w R. jest zagrożony, pilnie wymaga przeprowadzenia prac konserwatorsko-remontowych, a zwłaszcza prac porządkowych i ratowniczych robót budowlanych. Zwłoka w tym zakresie skutkowałaby całkowitym zniszczeniem tego obiektu. Powołując się na art. 5 u.o.z.o.z. organ podniósł, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega m.in. na zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Fakt uzyskania, bądź nie uzyskania dotacji na konieczne do wykonania prace konserwatorsko-remontowe, nie zwalnia właściciela obiektu zabytkowego z tego obowiązku.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. A. M. – wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując akt WKZ w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 6 w związku z art. 110 w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."), poprzez nieuprawnione uznanie, że decyzja WKZ z dnia 23 czerwca 2008 r. (pozwolenie nr [...]) wygasła na skutek upływu określonego w niej terminu zakończenia prac (30 grudnia 2010 r.), a tym samym organ nie jest już związany tą decyzją, podczas gdy:

a) WKZ obowiązany jest do działania na podstawie przepisów prawa, a żaden z przepisów obowiązującego w dacie wydawania pozwolenia nr [...] przywołanego rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. nie zawierał, jak również żaden z przepisów u.o.z.o.z. nie zawiera postanowień odnoszących się do utraty ważności pozwolenia nr [...] na skutek upływu określonego w niej terminu zakończenia prac,

b) termin zakończenia prac objętych pozwoleniem nr [...] miał jedynie charakter instrukcyjny i jako taki odnosił się wyłącznie do przewidywanego przez skarżącą terminu ich zakończenia – wskazanego przez Spółkę we wniosku z dnia 3 czerwca 2008 r. – a tym samym termin prowadzenia i zakończenia takich robót nie może i nie powinien być utożsamiany przez WKZ z terminem ważności pozwolenia nr [...] wydanego w trybie art. 36 u.o.z.o.z.,

c) w związku z wydaniem oraz w okresie obowiązywania pozwolenia nr [...], skarżąca uzyskała decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 10 grudnia 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a tym samym decyzja – pozwolenie nr [...] – została skonsumowana przez decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, która do chwili obecnej pozostaje w obrocie prawnym, z uwagi na prowadzenie przez skarżącą robót budowlanych, w szczególności potwierdzonych wpisami do dziennika budowy nr [...],

d) do chwili obecnej pozwolenie nr [...] nie zostało uchylone lub zmienione przez WKZ , co oznacza, że organ ten nadal jest nią związany, a tym samym brak jest możliwości samowolnego zastąpienia takiej decyzji jakimkolwiek innym rozstrzygnięciem - w szczególności rozstrzygnięciem istotnie rozszerzającym zakres nałożonych na skarżącą obowiązków, obejmującym w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie zaleceń pokontrolnych z dnia 20 listopada 2019 r. oraz odmowę ich zmiany z dnia 18 grudnia 2019 r. - wydania którego nie poprzedzało przeprowadzenie przez WKZ odpowiedniego postępowania administracyjnego;

2) art. 7 w związku z art. 11 w związku z art. 77 k.p.a., poprzez brak należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że skarżąca nie podęła realizacji robót budowlanych wymienionych w pozwoleniu nr [...], na skutek czego stan zachowania obiektu zabytkowego od czasu wydania tej decyzji znacznie się pogorszył, co w ocenie organu miałoby uzasadniać fakt, że rozwiązania objęte pozwoleniem nr [...] są odmienne od tych, które aktualnie miałyby być możliwe do zaakceptowania, podczas gdy:

a) w związku z wydaniem oraz w okresie obowiązywania pozwolenia nr [...] Spółka uzyskała decyzję nr [...] z dnia 10 grudnia 2008 r. wydaną przez Starostę [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie której Spółka prowadzi roboty budowlane, co w szczególności potwierdzają wpisy do dziennika budowy nr [...],

b) o fakcie prowadzenia robót budowlanych oraz ich zakresie Spółka poinformowała WKZ w ramach korespondencji z dnia 9 grudnia 2019 r. (pisemnie umotywowane zastrzeżenia, o których mowa w art. 40 ust. 2a u.o.z.o.z.), a tym samym organ dysponował wiedzą o prowadzonych robotach budowlanych,

c) WKZ w ogóle nie uzasadnił, na czym konkretnie miałoby polegać znaczne pogorszenie stanu zachowania obiektu zabytkowego w okresie pomiędzy wydaniem pozwolenia nr [...] a wydaniem zaleceń pokontrolnych w dniu 20 listopada 2019 r. oraz odmową ich zmiany z dnia 18 grudnia 2019 r. - której to okoliczności spółka w całości zaprzecza i ją kwestionuje - co w praktyce stanowi o nałożeniu na nią dalej idących i nieuzasadnionych obowiązków z zakresu koniecznych do przeprowadzenia robót budowlanych, nie uwzględniających obiektywnych możliwości majątkowych skarżącej;

3) art. 40 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2b pkt 2 u.o.z.o.z., poprzez nieprawidłowe uznanie, że zabytek znajduje się w nieodpowiednim stanie zachowania, a zaistniały stan rzeczy miałby uzasadniać zarówno wydanie zaleceń pokontrolnych z dnia 20 listopada 2019 r., jak również odmowę ich zmiany z dnia 18 grudnia 2019 r., podczas gdy:

a) stan zachowania obiektu zabytkowego nie uległ istotnej zmianie od czasu wydania przez WKZ pozwolenia nr [...],

b) nie można mówić o złym stanie zachowania przedmiotowego obiektu zabytkowego w sytuacji, w której w związku z wydaniem pozwolenia nr [...] skarżąca uzyskała decyzję nr [...] z dnia 10 grudnia 2008 r., wydaną przez Starostę [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i na podstawie decyzji nr [...] prowadzi roboty budowlane zmierzające do zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie.

W oparciu o ww. zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości aktu z dnia 18 grudnia 2019 r. wraz z poprzedzającym go aktem z dnia 20 listopada 2019 r., wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu WKZ z dnia 18 grudnia 2019 r. wraz z poprzedzającym go aktem WKZ z dnia 20 listopada 2019 r., przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi, uchylenie w całości aktu WKZ z dnia 18 grudnia 2019 r. wraz z poprzedzającym aktem WKZ z dnia 20 listopada 2019 r. oraz zasądzenie od WKZ na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę WKZ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ podniósł, że dwór wraz z parkiem w R. wpisane zostały do rejestru zabytków i skutkiem tego jest to, że dwór wraz z parkiem podlegają prawnej ochronie konserwatorskiej na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i g oraz art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z. Zgodnie z definicją legalną określoną w art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z. zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Podkreślono, że na konieczność dalszej prawnej ochrony zabytkowego dworu w R., mimo jego złego stanu zachowania, wynikającego z niewywiązywania się jego aktualnego właściciela z ustawowych obowiązków wynikających z art. 5 pkt 2, 3 i 4 u.o.z.o.z., wskazywał w ostatnim czasie dwukrotnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w rozstrzygnięciach wydanych w dniach 3 września 2018 r. i 13 września 2019 r. ([...]), odmawiających skreślenia dworu z rejestru zabytków. Podstawy dla działania WKZ organ znajduje w art. 38 ust. 1 i 40 ust. 1 u.o.z.o.z.

Podkreślono, że zgodnie z treścią art. 5 pkt 2, 3 i 4 u.o.z.o.z. opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Zatem obowiązkiem właścicieli zabytku jest przestrzeganie przepisów, które nakładają na nich obowiązek realizacji działań wynikających z definicji opieki nad zabytkami spoczywającej na właścicielu.

WKZ wskazał, że pozwolenie nr [...] wygasło nie ze względu na wskazany w tej decyzji termin (przewidywany) zakończenia prac, ustalony na 30 grudnia 2010 r., ale ze względu na wskazany w niej termin ważności samego pozwolenia do 31 grudnia 2010 r. Od decyzji – pozwolenia konserwatorskiego – Spółka nie wniosła odwołania. Z tego względu WKZ stwierdził, że pozwolenie nr [...] nie znajduje się już w obiegu prawnym, bowiem wygasło z dniem 31 grudnia 2010 r., ergo argumenty podnoszone przez skarżącą są niezasadne.

Organ uznał także, że w przypadku zaleceń pokontrolnych wydawanych w trybie art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Kontrola dokonywana w ramach nadzoru konserwatorskiego nie oznacza wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., co potwierdza orzecznictwo sądowe.

Bardzo zły stan techniczny dworu wskazał bowiem nie tylko organ ochrony zabytków pierwszej instancji, ale również Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w rozstrzygnięciach wydanych w dniach 3 września 2018 r. i 13 września 2019 r. ([...]), odmawiających skreślenia dworu z rejestru zabytków oraz Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w P. w wydanej w dniu 20 lipca 2018 r. opinii [...]).

Odnosząc się do przedłożonego przez skarżącą dowodu w postaci uwierzytelnionych za zgodność z oryginałem kopii części dziennika budowy (strona tytułowa oraz strony [...]), organ wskazał, że zasady organizacji placu budowy oraz zapewnienia bezpieczeństwa odbywających się tam robót budowlanych określają rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. z 2003 r., nr 47, poz. 401, zwanego dalej "rozporządzeniem") oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2003 r., nr 120, poz. 1126). Jak wskazuje § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, teren budowy lub robót budowlanych należy ogrodzić albo w inny sposób uniemożliwić wejście osobom nieupoważnionym. Jeżeli ogrodzenie terenu budowy lub robót budowlanych nie jest możliwe, należy oznakować granice terenu za pomocą tablic ostrzegawczych, a w razie potrzeby zapewnić stały nadzór. Zwrócić należy również uwagę na obowiązek umieszczenia na placu budowy tablicy informacyjnej zawierającej podstawowe dane o budowie, zgodnie z wymogiem wskazanym w § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 963).

Mimo przytoczonych regulacji organ ochrony zabytków w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 26 czerwca 2019 r., a także Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w P. w toku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 20 czerwca 2018 r., nie dopatrzyli się wygrodzenia lub też innego zabezpieczenia terenu w związku z realizacją budowy, zgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym w dniu 10 grudnia 2008 r. przez Starostę [...] (decyzja nr [...]), jak również nie dopatrzyli się tablicy informacyjnej zawierającej podstawowe dane o budowie. Nie dopatrzono się także innych działań na budowie opisanych w dzienniku budowy: 1) wywiezienia gruzu - zgodnie z wpisem z dnia 1 grudnia 2010 r.; 2) oczyszczenia cegieł w istniejącym murze oraz likwidacji ubytków cegieł w murze - zgodnie z wpisem z dnia 8 grudnia 2010 r.; 3) wycinki krzaków - samosiewów - w celu oczyszczenia terenu - zgodnie z wpisem z dnia 14 listopada 2011 r.; 4) kontynuacji wyniesienia gruzu z piwnic na poziom terenu - zgodnie z wpisem z dnia 3 maja 2012 r.; 5) zamurowania ubytków w murach ceglanych w parterze i na pierwszym piętrze - zgodnie z wpisem z dnia 8 czerwca 2012 r.; 6) oczyszczenia terenu z krzaków i samosiewów - zgodnie z wpisem z dnia 24 sierpnia 2012 r.; 7) wykonania konstrukcji drewnianej zabezpieczającej strop piwnicy (przy ścianie szczytowej) - zgodnie z wpisem z dnia 3 marca 2014 r.; 8) wykonania podbudowy pod drogę dojazdową - zgodnie z wpisem z dnia 16 czerwca 2014 r.; 9) oczyszczenia terenu z krzaków i samosiewów - zgodnie z wpisem z dnia 29 kwietnia 2016 r., 10) kontynuacji wykonywania tymczasowej drogi dojazdowej do dworu - zgodnie z wpisem z dnia 15 lipca 2016 r.; 11) zamurowania ubytków ściany z cegły (ściana szczytowa) - zgodnie z wpisem z dnia 30 września 2017 r.; 12) kontynuacji czyszczenia piwnic z gruzu - zgodnie z wpisem z dnia 12 października 2017 r.; 13) dalszego zamurowywania ubytków w murze ścian zewnętrznych z cegły - zgodnie z wpisem z dnia 30 października 2017 r.

Porównanie powyższych zapisów z dziennika budowy z protokołem z wizji lokalnej z dnia 20 czerwca 2018 r., przeprowadzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w P. i wydanej na podstawie tej wizji opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w P. z dnia 20 lipca 2018 r. [...], w tym dołączonej do tej opinii dokumentacji fotograficznej, a także z protokołem kontroli z dnia 26 czerwca 2019 r. (protokół nr [...]), przeprowadzonej przez przedstawiciela organu ochrony zabytków, w tym dołączonej do tego protokołu dokumentacji fotograficznej, budzi zasadną wątpliwość organu ochrony zabytków co do zgodności wpisów do dziennika budowy ze stanem faktycznym.

Postanowieniem z dnia 5 marca 2020 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Na skutek rozpoznania zażalenia na to postanowienie, postanowieniem z dnia 26 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OZ [...], Naczelny Sąd Administracyjny oddalił je.

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2023 r. o sygn. akt II OSK [...], Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Sąd II instancji uznał, że zaszła przesłanka nieważności postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu. Sąd I instancji, kierując sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie przepisów związanych z przeciwdziałaniem skutkom pandemii wirusa SARS-CoV-2, nie zawiadomił strony postępowania sądowego o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, ani o terminie posiedzenia niejawnego. To, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkowało zaistnieniem nieważności postępowania sądowego. Sąd II instancji nie odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Sprawa powróciła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Nadano jej nową sygnaturę – II SA/Po [...]. Zarządzono przeprowadzenie rozprawy sądowej.

Na rozprawę w dniu 28 marca 2024 r. nie stawił się nikt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę tzw. aktów władczych z zakresu administracji publicznej, które nie stanowią decyzji administracyjnych, ani postanowień (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."]). Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że odmowa zmiany zaleceń pokontrolnych stanowi akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2841/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zalecenia pokontrolne oraz odmowa zmiany zaleceń pokontrolnych, o których mowa odpowiednio w art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2b pkt 2 u.o.z.o.z. są aktami władczymi, ponieważ nie stanowią rozstrzygnięć, o których mowa w k.p.a. Są to akty władcze, ponieważ stwierdzają wyłącznie istnienie obowiązku realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, polegające na ochronie i opiece nad zabytkami. Tylko w oparciu o przeprowadzenie kontroli można było stwierdzić, że zabytek wymaga podjęcia działań ukierunkowanych na zachowanie substancji zabytku nieruchomego. Podjęcie takich aktów władczych aktualizuje obowiązki publicznoprawne wynikające z u.o.z.o.z., a to zaś jest okoliczność dla uznania, aby w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., objąć takie akty władcze kognicją sądów administracyjnych. Z tego właśnie względu, skarga jest dopuszczalna.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia wszelkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej, chociażby nie były podniesione przez stronę skarżącą w treści skargi.

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych wydanych przez WKZ wobec stanu zabytku w R.. W wyniku ponownie przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania o tym, że zaskarżony akt odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Na wstępie rozważań Sądu, należy zrekonstruować aksjologię u.o.z.o.z. Została ona wyartykułowana w art. 4 i art. 5 u.o.z.o.z., jednakże w tym drugim przepisie należy upatrywać motywów istotnych z punktu widzenia niniejszej sprawy, ponieważ jest w nim mowa o obowiązkach właściciela zabytku. Przepis art. 5 u.o.z.o.z. stanowi: "Opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków:

1) naukowego badania i dokumentowania zabytku;

2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku;

3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie;

4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości;

5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury".

W ocenie Sądu w składzie orzekającym, art. 5 pkt 2-4 u.o.z.o.z. nakłada na właściciela zabytku szczególnie doniosłe obowiązki, które mają na celu podtrzymywanie substancji zabytku, aby doprowadzić jego stan do możliwie jak najlepszego. Obowiązek, jaki spoczywa na skarżącej, wynika z art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. Powołany przepis stanowi: "Na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1". Skarżąca jest co prawda osobą prawną (spółka kapitałowa prawa handlowego), ale w świetle zarysowanej aksjologii (art. 5 u.o.z.o.z.) nie sposób stwierdzić, że jeżeli właścicielem zabytku jest inny podmiot niż ten, który wskazano w art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z., to obowiązki wskazane w tym przepisie nie dotyczą osoby prawnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 74/23, dostępny w CBOSA).

WKZ przeprowadził kontrolę, w której ustalono, że zabytek nieruchomy – dwór w R. – jest w katastrofalnym stanie. Organ szczegółowo scharakteryzował działania doraźne, jakie należy podjąć, aby uratować zabytek. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że ustawodawca rozróżnił rodzaje czynności, jakie należy podjąć w stosunku do zabytku i w tym zakresie rozróżnił także formy, w jakich następuje zobowiązanie właściciela do podjęcia działań. Należy tylko nadmienić, że w tym zakresie konserwator zabytków posiada uznanie administracyjne w zakresie formy, na jaką się zdecyduje (M. Cherka, P. Antoniak, F. Elżanowski, K. Wąsowski, Komentarz do art. 40 [w:] Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, pod red. M. Cherki, Lex/el. 2010). Mowa jest o wydaniu zaleceń pokontrolnych, jeżeli konserwator zabytków stwierdzi nieodpowiedni stan zachowania zabytku (art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z.), a także o wydaniu decyzji administracyjnej (rozstrzygnięcia władczego, podlegające egzekucji administracyjnej), jeżeli konserwator zabytku stwierdzi istnienie zagrożenia zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku.

WKZ zdecydował się na zastosowanie o wiele łagodniejszego środka działania, bowiem wydał zaledwie zalecenia pokontrolne. Sąd nie jest w stanie zakwestionować ustaleń WKZ szczególnie, że w Wojewódzkim Urzędzie Konserwatora Zabytków w P. i we wszystkich jego delegaturach, są zatrudnione osoby posiadające odpowiednie kompetencje do stwierdzenia potrzeby zastosowania właściwych działań ukierunkowanych na ochronę i opiekę nad zabytkami. Skoro uznano, że wykonanie prac zleconych w zaleceniach pokontrolnych będą odpowiednie dla zachowania zabytku skarżącej, należy uznać, że nie było jeszcze podstaw do wydania decyzji administracyjnej, która, jak wiadomo, jest rozstrzygnięciem władczym. Również z uwagi na zasadę reformationis in peius, o której mowa w art. 134 § 2 p.p.s.a., Sąd nie może uchylając zaskarżony akt, oczekiwać, że WKZ wyda jednak decyzję, a więc de facto oraz de iure pogorszy sytuację skarżącej.

Już w tym momencie należy zasygnalizować, że niezasadne są wszystkie zarzuty skarżącej, które dotyczyły naruszenia przepisów k.p.a. W niniejszej sprawie nie k.p.a. nie znalazła zastosowania, gdyż zalecenia pokontrolne nie są wydawane w myśl art. 1 pkt 1 k.p.a. Przepisy k.p.a. stosuje się w sprawach indywidualnych załatwianych m.in. w drodze decyzji administracyjnej (zob. szerzej wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 895/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1700/18, dostępne w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym tym razem, w pełni podtrzymuje pogląd o braku zastosowania przepisów k.p.a. w stosunku do przepisu art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z.

Istotna jest różnica pomiędzy trybami, jakie przewidział ustawodawca w art. 40 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. W myśl drugiego z powołanych przepisów, wydaje się decyzję administracyjną, która w razie niewykonania, podlega wykonaniu z wykorzystaniem przymusu, zgodnie z przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zastosowanie zaleceń pokontrolnych, które jak już ustalono, nie stanowią decyzji administracyjnej, ani postanowienia, wydawanego w trybie k.p.a., nie podlegają egzekucji administracyjnej. Ich niewykonanie wiąże się zaledwie z poniesieniem kary pieniężnej (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3401/19, dostępny w CBOSA).

Dla porządku dalszych rozważań i wywodów Sądu, dalsze uzasadnienie wyroku będzie skoncentrowane już na zarzutach skargi. Sąd w pełni podtrzymuje twierdzenie, że każdy zarzut skargi, jaki dotyczy naruszenia k.p.a., jest niezasadny. Wyjaśniono już powyżej, że przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ WKZ nie zdecydował się na wydanie rozstrzygnięcia władczego, o jakim mowa w k.p.a.

Niezasadne są twierdzenia, że skarżąca nadal posługuje się pozwoleniem konserwatorskim, na podstawie którego skarżąca uzyskała niegdyś pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych. Skarżąca konsekwentnie uważa, że doszło niejako do "konsumpcji" pozwolenia konserwatorskiego w momencie udzielenia jej zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Jest to błędna konstatacja. Po pierwsze, należy podkreślić szczególną relację pomiędzy tymi dwoma pozwoleniami. Reżim prawa budowlanego w odniesieniu do zabytków wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia konserwatorskiego w każdym przypadku, w jakim roboty budowalne mają być prowadzone przy zabytku. Pozwolenie konserwatorskie "pociąga za sobą" pozwolenie na budowę. Innymi słowy, nie można prowadzić robót budowlanych, jeżeli pozwolenie konserwatorskie utraciło moc obowiązującą. Po drugie, istotnie skarżąca dysponowała takim pozwoleniem – decyzja z dnia 23 czerwca 2008 r. Decyzja ta była terminowa, ponieważ, jak wskazano w jej treści: "Pozwolenie ważne jest do dnia 31 grudnia 2010 r.". Jest to decyzja administracyjna, która w myśl art. 16 § 1 i 3 k.p.a. korzystała z ochrony prawnej. Skoro nie została ona nigdy zakwestionowana w administracyjnym postępowaniu odwoławczym, nadzwyczajnym (np. stwierdzenie nieważności albo wznowienie postępowania) lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to należy domniemywać, że została ona wydana zgodnie z prawem obowiązującym w dniu jej wydania. Skoro WKZ wydał wówczas decyzję terminową, należy założyć, że były do tego podstawy prawne. Sąd nie może w żaden sposób zakwestionować legalności rzeczonej decyzji, ponieważ po pierwsze, nie jest ona przedmiotem niniejszej kontroli sądowej, a po drugie, ta decyzja korzysta z ochrony prawnej, o jakiej mowa w art. 16 § 1 i 3 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia: 24 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 814/21, 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1395/19, 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 490/16, dostępne w CBOSA). Należało zatem uznać, że skoro WKZ w 2008 r. zastrzegł w swojej decyzji termin obowiązywania pozwolenia konserwatorskiego, to z dniem 1 stycznia 2011 r., pozwolenie to wygasło. Od tej pory skarżąca nie była uprawniona do prowadzenia robót budowanych. Zdaniem Sądu, de facto skarżąca od dawna nie prowadzi żadnych robót. Wpisy do dziennika budowy nie pozwalają na to, aby stwierdzić, że skarżąca podejmuje jakiekolwiek działania zmierzające do zapewnienia ochrony jej zabytku. Przywołując omówioną już aksjologię u.o.z.o.z., należy podnieść, że szczególnie wskazane jest to, aby WKZ podjęło interwencję w postaci wydania właśnie zaleceń pokontrolnych. Sąd nie jest właściwy do oceny pozwolenia konserwatorskiego, na które powołuje się skarżąca. Z uwagi na ochronę, jaka wynika z art. 16 k.p.a. względem tej decyzji, należy przyjmować, że decyzja jest zgodna z prawem i WKZ miał kompetencję do zakreślenia terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego. Jakakolwiek próba postawienia innego wniosku musi spotkać się ze sprzeciwem, ponieważ oznaczałoby to w ingerencję treści ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej objętej ochroną z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. Na to nie może być przyzwolenia Sądu. Żaden argument skarżącej, który w nawiązaniu do rozporządzeń Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zakładałby wydanie pozwolenia konserwatorskiego z naruszeniem prawa, nie może odnieść żadnego skutku z uwagi na wspomnianą ochronę prawną.

Należy uczynić tutaj szczególną uwagę, że w świetle przepisów prawa budowlanego, czy samej u.o.z.o.z., nie ma implikacji, że jeśli właściciel zabytku posiada pozwolenie na budowę, wydane w oparciu o pozwolenie konserwatorskie, to nie można wydać zaleceń pokontrolnych. Konserwator ma bowiem obowiązek stania na straży stanu zachowania zabytku. Jeśli właściciel pomimo prawnego obowiązku opiekowania się zabytkiem, a nawet prowadzenia robót budowlanych w celu jego zachowania, nie czyni tego w sposób właściwy, to konserwator zabytków nie może biernie przyglądać się degradacji zabytku. Nie ma zatem przeszkód, aby wydać zalecenia pokontrolne szczególnie, że przesłanką ich wydania jest wyłącznie stwierdzenie nieprawidłowości w stanie zabytku.

Data 31 grudnia 2010 r. jest datą utraty ważności pozwolenia konserwatorskiego, a nie terminem instrukcyjnym. Termin instrukcyjny to taki, którego upływ nie rodzi żadnych konsekwencji prawnych (tzw. lex imperfecta). WKZ wyraźnie zastrzegł swoją wolę, że pozwolenie jest ważne do dnia 31 grudnia 2010 r. Nie ma tam mowy o terminie prowadzenia robót budowlanych.

Decyzja Starosty [...] o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych jest ściśle sprzężona z pozwoleniem konserwatorskim. Nie może być tak, że skarżąca dalej będzie prowadzić roboty budowalne przy zabytku, skoro w obrocie prawnym nie ma już pozwolenia konserwatorskiego.

Rację ma skarżąca, że decyzja o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych nie została uchylona, ani zmieniona. Jednakże ścisły związek pomiędzy tą decyzją a pozwoleniem konserwatorskim może być rozpatrywane w kontekście podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Brak realnych czynności w ramach robót budowlanych uzasadnia ingerencję WKZ w formie zaleceń pokontrolnych. Skarżąca od dawna usiłuje pozbawić swój dworek statusu zabytku, o czym świadczą załączone do akt sprawy kopie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Brak prac budowlanych przez całe lata i taka właśnie postawa skarżącej, która promuje swoją aktywność na rzecz ochrony zabytków na swojej stronie internetowej (https://fedezu.pl/o-nas/), dodatkowo uzasadnia podjęcia pilnych działań ze strony WKZ .

Z nadesłanego przez skarżącą dziennika budowlanego wynika, że ostatni wpis został dokonany w dniu 30 października 2017 r. (blisko siedem lat temu). Przerwano wówczas prace na wniosek inwestora do końca kwietnia 2018 r. Takie przerwy zarządzano w miarę regularnie – 15 lipca 2016 r., 16 czerwca 2014 r., 24 sierpnia 2012 r., 15 listopada 2011 r. Takie działania przeczą tezie, iż skarżąca wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 5 u.o.z.o.z.

Niezrozumiałym dla Sądu jest twierdzenie, że WKZ nie wykazał, jakoby doszło do pogorszenia się stanu zabytku. Zestawiając kartę ewidencyjną zabytku (k. [...]-[...] akt WKZ oraz ustalenia poczynione w protokole kontroli, nie ulega żadnych wątpliwości, że stan degradacji zabytku postępuje. WKZ nie zdecydował się jeszcze na zastosowanie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., ale skoro widać na zdjęciach z karty ewidencyjne zabytku, że dworek posiadał niegdyś dach, a teraz nie zostały nawet belki w stropie, zarzut niewykazania pogorszenia się stanu zabytku jest dalece chybiony. W 1989 r., kiedy Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. dokonywał wpisu dworku do rejestru zabytków, ujawniono istnienie dachu. Po przeszło 30 latach od tego wpisu, po dachu nie ma ani śladu. Dach istniał jeszcze w 1997 r.

Decyzję o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych wydano w grudniu 2008 r. WKZ dysponuje kartą adresową zabytku, w której uwidoczniono stan zabytku w 2008 r. Roślinność nie wkraczała wówczas na każdą kondygnację dworku. Protokół z czerwca 2018 r. ujawnił stan niekontrolowanej ekspansji drzew i krzewów w miejscu dawnych pomieszczeń dworku (k. [...]-[...] akt WKZ . Nie sposób postawić zarzutu, że nie wykazano pogorszenia się stanu zabytku. Te okoliczności i tak nie zmieniają tego, że stan zabytku wymaga natychmiastowej reakcji ze strony właściciela. Dalsza zwłoka może skutkować zastosowaniem przez WKZ przepisu art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. Stan "prowadzonych robót budowlanych" istotnie odbiega od tego, w jaki sposób należy dbać o zabytki. Argument o braku dostatecznej zdolności finansowej nie może być przesłanką uzasadniającą braku potrzeby stosowania rozwiązań, jakie posiada WKZ w myśl u.o.z.o.z.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 40 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2b pkt 2 u.o.z.o.z. Skarżąca nawet sama nie kwestionuje tego, że zmiany w stanie zabytku zaszły – "(...) podczas gdy: stan zachowania obiektu zabytkowego nie uległ istotnej zmianie od czasu wydania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji z dnia 23 czerwca 2008 r. (pozwolenia nr [...])...". Zmiany takie zaszły, a tylko WKZ , jako organ administracji specjalistycznej, posiadający wiedzę fachową, może ocenić jak te zmiany zaszły względem istoty tegoż zabytku. Skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, który mógłby obalić twierdzenia WKZ co do stanu dworku w R.. Co więcej, również Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził w swoich decyzjach (k. [...] i [...] akt WKZ , że stan zabytku jest bardzo zły. Sąd polega na ustaleniach organów, które zawodowo zajmują się ochroną zabytków. Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w P. w wydanej w dniu 20 lipca 2018 r. opinii (k. [...]-[...] akt WKZ stwierdził, na podstawie uprzednio przeprowadzonej w dniu 20 czerwca 2018 r. wizji lokalnej – z udziałem przedstawicieli WKZ oraz pełnomocnika skarżącej, że "(...) przy budynku dworu i na terenie parku nie wykonywano w okresie minionych 10 lat żadnych prac budowlanych i zabezpieczających obiekt ani też pielęgnacyjnych odnośnie drzewostanu. Czego skutkiem jest dalsze zniszczenie budynku oraz zarośnięcie parku przez bujne samosiewy drzew i krzewów. Inwazja roślinności dotyczy także budynku dworu i wrastania w jego mury". Zapis ten nie tylko potwierdza, że zabytek znajduje się w nieodpowiednim stanie zachowania, ale także niweczy twierdzenie skarżącej, że prowadzi roboty budowlane zmierzające do zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Poddaje również w wątpliwość prawdziwość zapisów w dzienniku budowy, którego kopię załączono do skargi (k. [...]-[...] akt sądowych).

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, o tym że zaskarżony akt – odmowa zmiany zaleceń pokontrolnych – odpowiada prawu, a zarzuty skargi i ona sama, są niezasadne. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych podstaw, jakie mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.