Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2263/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 559/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 559/19 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 marca 2019 r., znak: WS-VI.7536.1.5.2019.KA i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Sąd Wojewódzki wskazał, że ograniczenie prawa własności w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U.2018, poz. 2204) nie jest dopuszczalne, jeżeli nie jest możliwe stwierdzenie zgodności zamierzenia z ustaleniami planu. Sąd Wojewódzki przyjął, że pojęcie "zgodności z planem" nie zostało użyte przypadkowo, i wymaga nie tylko porównania zamierzenia inwestycyjnego z ogólnymi ustaleniami planu, ale przede wszystkim z ustaleniami szczegółowymi. Nie chodzi bowiem tylko o to, aby wykazać brak sprzeczności zamierzenia z planem, ale aby możliwe było niebudzące wątpliwości potwierdzenie, że zamierzona inwestycja została w planie przewidziana w określonym miejscu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w przypadku inwestycji liniowej, stanowiącej niewątpliwie inwestycję celu publicznego, wskazanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ogólnego jej przebiegu, bez określenia granic terenu, który może być pod nią zajęty, dla wydania decyzji na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest wystarczające. Brak jest w takiej sytuacji w pełni miarodajnego wzorca pozwalającego na stwierdzenie zgodności zamierzenia z planem. Podkreślono, że w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na charakter decyzji wydawanej na jej podstawie (zbliżony do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu), należy interpretować ścieśniająco i nie można poprzestawać tylko na domniemaniu, że dana inwestycja została w planie przewidziana, bo nie została np. zakazana. Wyjaśniono, że należące do strony skarżącej działki objęte zaskarżoną decyzją, położone są w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 1/U 11 przeznaczonym pod zabudowę usługową. Jako przeznaczenie dopuszczalne tego terenu plan przewiduje utrzymanie i budowę lokalnych obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, nie określa jednak przebiegu sieci (§ 27 ust. 2 pkt 5 planu). Z kolei § 20 ust. 8 pkt 4 określa jedynie zasady obsługi terenów oraz remontu, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej i w ich ramach dopuszcza (w granicach całego obszaru objętego planem) lokalizowanie niewyznaczonych na rysunku planu obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi mieszkańców Gminy w zakresie zaopatrzenia w gaz i ciepło. Te zapisy, zdaniem Sądu, nie pozwalają na stwierdzenie "zgodności z planem" zamierzonego przedsięwzięcia. Wskazano, że właściciel nieruchomości położonej w terenie nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec ujawnionego zamiaru realizacji na jego nieruchomości inwestycji, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, miałby możliwość ochrony swoich praw na etapie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Takich możliwości, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, w przypadku miejscowego planu nieprzewidującego dokładnego przebiegu zamierzenia, nie ma.

Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) w związku z § 20 ust 8 pkt 4 oraz § 27 ust. 2 pkt 5 uchwały nr XV/124/2008 Rady Miejskiej w Wadowicach z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Wadowicach (centrum i śródmieście) - dalej jako "m.p.z.p." lub "plan" lub "plan zagospodarowania", "plan miejscowy", poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że § 27 ust. 2 pkt 5 planu, zgodnie z którym na terenie, którego dotyczy sprawa, dopuszczalne jest utrzymanie i budowa lokalnych obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej oraz zapis § 20 ust. 8 pkt 4 planu, zgodnie z którym w granicach całego obszaru objętego planem dopuszcza się lokalizowanie nie wyznaczonych na rysunku planu obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi mieszkańców Gminy w zakresie zaopatrzenia w gaz i ciepło (w tym m. in. stacji redukcyjnych gazu) pod warunkiem, że ich lokalizacja nie pozostaje w sprzeczności z pozostałymi ustaleniami planu są niewystarczające z punktu widzenia wymogu zgodności z planem miejscowym ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na przeprowadzenie odcinka sieci gazowej, ponieważ plan nie określa dokładnego przebiegu sieci.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od uczestnika [...] sp. z o.o. w Warszawie na rzecz spółki [...] sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym koszów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest trafny.

Zasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono błędną wykładnię, a w konsekwencji również wadliwe zastosowanie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U.2018, poz. 2204 – dalej jako: "u.g.n.") w powiązaniu ze wskazanymi przepisami uchwały Nr XV/124/2008 Rady Miejskiej w Wadowice z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Wadowicach (centrum i śródmieście) - Dz.Urz.Woj.Małop. 2008, nr 269, poz. 1679 - dalej jako: "Plan".

Bezsporne w sprawie jest, że na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Niespornym pozostaje, że przepis ten formułuje wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić też należy się z Sądem Wojewódzkim, że kwestia zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może być rozpatrywana w oderwaniu od istoty samej decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, a decyzja ta stanowi rodzaj decyzji o wywłaszczeniu. Skoro natomiast decyzja ta jest rodzajem decyzji o wywłaszczeniu, to mają do niej odpowiednie zastosowanie pozostałe przepisy Rozdziału 4 u.g.n., dotyczącego wywłaszczania nieruchomości, w tym przede wszystkim art. 112 ust. 1 tej ustawy (por. J. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd/El Legalis 2021). Z przepisu art. 112 ust. 1 u.g.n. wynika natomiast, że przepisy o wywłaszczaniu, a więc i samą instytucję wywłaszczenia, stosuje się jedynie wtedy, jeżeli określona nieruchomość przeznaczona została na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo dla określonej nieruchomości wydana została decyzja o ustaleniu na niej lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jakkolwiek, poza stanem faktycznym niniejszej sprawy pozostaje kwestia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i w dalszym wywodzie Sąd odniesie się wyłącznie do kwestii zgodności z planem, to zauważyć trzeba, że niesłusznie Sąd Wojewódzki argumentuje, że właściciel nieruchomości położonej w terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec ujawnionego zamiaru realizacji na jego nieruchomości inwestycji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. ma możliwość ochrony swoich praw, a w wypadku miejscowego planu nieprzewidującego dokładnego przebiegu zamierzenia, takiej możliwości nie ma. Uchwała Nr XV/124/2008 Rady Miejskiej w Wadowice z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Wadowicach podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Istniał zatem instrument prawny, którym mógł się posłużyć właściciel nieruchomości, w granicach wytyczonych naruszeniem jego interesu prawnego lub uprawnienia, w celu zakwestionowania przepisów tego Planu. Nie ma sporu co do tego, że kwestionowane przepisy Planu na dzień wydawania kontrolowanych przez Sąd Wojewódzki decyzji obowiązywały. Dlatego też trafnie skarga kasacyjna zarzuca temu Sądowi błędną wykładnię § 20 ust. 8 pkt 4 oraz § 27 ust. 2 pkt 5 Planu. W odniesieniu do działek skarżącej, w dacie rozpoznawania sprawy, zastosowanie znajdowały przepisy stanowiące, że w granicach całego obszaru objętego planem dopuszcza się lokalizowanie nie wyznaczonych na rysunku planu obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi mieszkańców Gminy w zakresie zaopatrzenia w gaz i ciepło (w tym m.in. stacji redukcyjnych gazu), pod warunkiem, że ich lokalizacja nie pozostaje w sprzeczności z pozostałymi ustaleniami planu. W terenach ustala się: utrzymanie i budowę lokalnych obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej i parkingów oraz garaży dla lokali mieszkalnych. Na dzień wydawania zaskarżonej decyzji powoływane przez organy przepisy Planu obowiązywały. Należy zatem stwierdzić, że Sąd Wojewódzki de facto odmówił zastosowania wskazanych przepisów Planu, uznając je za zbyt ogólne. Odmowa zastosowania przez sąd przepisu obowiązującego aktu prawa miejscowego jakkolwiek jest dopuszczalna, to musi łączyć się z wykazaniem jego niezgodności z aktami rangi ustawowej. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd Wojewódzki nie wykazał tego rodzaju niezgodności, a jedynie nietrafnie ocenił, że Plan nie przewiduje ograniczenia sposobu korzystania, w odniesieniu do działek skarżącej, podczas gdy ograniczenia wynikały z § 20 ust. 8 pkt 4 oraz § 27 ust. 2 pkt 5 Planu.

W pełni pożądanym i zgodnym z hierarchią aktów prawnych jest wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przebiegu infrastruktury technicznej i następnie jej realizacja na podstawie tego planu. Należy jednak mieć na uwadze, że infrastruktura techniczna to nie tylko inwestycje o znaczeniu strategicznym, czy wojewódzkim, ale również lokalnym i nie można oczekiwać, że przebieg każdej nitki gazociągu zostanie wyrysowany w części rysunkowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 19 stycznia 2024 r. sygn. I OSK 1960/22 wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w planie miejscowym uwzględnia się treści obligatoryjne, do których należy w szczególności przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast w zależności od potrzeb określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Plan zawiera część tekstową i graficzną. Zgodnie z § 4 pkt 1 i pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: rozporządzenie), ustalenia tekstu planu dotyczące przeznaczenia terenu powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów; ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej powinny zawierać: określenie sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami, określenie warunków powiązań sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie sieci infrastruktury technicznej. Natomiast wymagania dla części rysunkowej planu określa § 7 rozporządzenia, przewiduje on obowiązek wyznaczenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia, ale nie stanowi o obowiązku wrysowania przebiegu sieci infrastruktury w ramach danej jednostki planistycznej. Z tej regulacji można wyprowadzić wniosek, że w przypadku przeznaczenia terenu pod realizację wyłącznie inwestycji infrastrukturalnej, konieczne jest wyznaczenie terenu o takim przeznaczeniu na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, co pośrednio wyznaczy przebieg inwestycji liniowej. Natomiast w przypadku przeznaczenia terenu pod innego rodzaju zagospodarowanie, np. zabudowę mieszkaniową czy usługową, rysunek planu nie będzie ujawniał przebiegu sieci uzbrojenia terenu, choć powinien w części tekstowej określać zasady budowy, rozbudowy i modernizacji sieci infrastruktury technicznej, w tym jej parametry. Stanowisko to należy podzielić.

Jakkolwiek zatem, Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oparł swoje stanowisko na pewnych racjach, to odniósł je do uwarunkowań badanej sprawy, nie uwzględniając w należyty sposób jej specyfiki. Zauważyć tymczasem trzeba, że indywidualne cechy danego planu, uchwalonego w konkretnych warunkach, pozwalają uznać za dopuszczalne postanowienia dozwalające na realizację systemów infrastruktury technicznej "na całym obszarze planu" (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2023 r. sygn. II OSK 480/22).

Uznając zatem zasadność złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należało uchylić zaskarżony wyrok i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.