Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1808/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 55/23 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. we W. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2022 r. nr DK-HK.906.28.2022 w przedmiocie nakazu zaktualizowania i wdrożenia procedury gospodarki odpadami medycznymi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. Sp. z o.o. we W. na rzecz Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 55/23, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę D. Sp. z o.o. we W. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2022 r., w przedmiocie nakazu zaktualizowania i wdrożenia procedury gospodarki odpadami medycznymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. Sp. z o.o. we W., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 7 września 2022 r., znak: HK-PSZ.9020.11.102.2022 w jej zaskarżonej odwołaniem części (pkt 4), a także umorzenie postępowania administracyjnego. Na wypadek gdyby NSA uznał, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W przypadku wydania orzeczenia reformatoryjnego, wniesiono o zasądzenie zwrotu wszystkich kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw skarżącej, w tym kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA w Poznaniu oraz zwrotu równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4 - 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 338 ze zm.), poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i błędne oddalenie skargi spółki z dnia 29 grudnia 2022 r., co wynikało z niedostrzeżenia przez WSA w Poznaniu poważnych wad procesowych postępowania administracyjnego, wynikających z naruszenia ww. przepisów k.p.a. i ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak również naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4 - 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i art. 145 § 3 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ nadzoru sanitarnego - Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, uprzednio zaś Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, rozstrzygnął wątpliwości co do norm prawnych i stanu faktycznego na korzyść skarżącej, a także że decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona, jak również poprzez błędne uznanie, że zarzucane przez skarżącą organowi II instancji naruszenie ww. przepisów k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie uzasadniały wyeliminowania (uchylenia) zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji (w zaskarżonej części) z obrotu prawnego i umorzenia postępowania administracyjnego, gdy tymczasem wskazane naruszenia, których dopuścił się organ odwoławczy skutkowały:

a. błędnym utrzymaniem w mocy sformułowanego w sposób nieprawidłowy i nieprecyzyjny nakazu wynikającego z pkt 4 sentencji decyzji organu I instancji z dnia 7 września 2022 r., które to sformułowanie czyni nałożony na D. Sp. z o.o. obowiązek (nakaz) niezrozumiałym co do jego przedmiotu, zakresu, jak i efektu jaki ma spowodować wykonanie przez spółkę nałożonego na nią nakazu, w uwzględnieniu, że podmiot, do którego organ administracyjny kieruje nakaz nie powinien stawać przed koniecznością tego, aby samodzielnie domyślać się jego treści i próbować uszczegóławiać go w drodze nie wynikających z sentencji orzeczenia założeń i domniemań oraz dekodować z uzasadnienia wydanej decyzji;

b. błędnym utrzymaniem w mocy sformułowanego w sposób nieprawidłowy i nieprecyzyjny nakazu wynikającego z pkt 4 sentencji decyzji organu I instancji z dnia 7 września 2022 r., opierającym się na nie mającym potwierdzenia w stanie sprawy ustaleniu, że D. Sp. z o.o. naruszyła obowiązek stosowania, opracowanej przez siebie, szczegółowej procedury postępowania z odpadami medycznymi w zakresie selektywnego zbierania, transportu i wstępnego magazynowania odpadów medycznych wraz z instrukcją selektywnego zbierania odpadów medycznych w miejscu ich powstawania wynikający z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r., w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami medycznymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1975; powoływanego dalej jako: rozporządzenie Ministra Zdrowia), w sytuacji, w której skarżąca taką procedurę posiada, została ona wdrożona i jest stosowana (czego organy administracyjne nie kwestionowały), w tym w zakładzie leczniczym D. w P., a nadto - z uwagi na okoliczność, że zostały wyodrębnione w niej odpady medyczne właśnie - spełnia ona wymóg stawiany przez organy administracji (choć nie mający umocowania w § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia, aby uwzględniała ona klasyfikację odpadów medycznych w zależności od źródła ich powstawania;

c. błędnym uznaniem, że § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia może stanowić podstawę do zarzucenia D. Sp. z o.o. nieprawidłowej kwalifikacji określonego - konkretnego odpadu (kapsuł [...] po wykorzystaniu ich zawartości oraz braku ubrudzenia ich krwią lub kontaktu z materiałem biologicznym), a tym samym stanowić podstawę prawną wydanej przez organ I instancji i utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy decyzji administracyjnej;

d. nieprawidłowym zaniechaniem przez Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (analogicznie jak w przypadku organu I instancji), podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również niewyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz brakiem należytego i całościowego zgromadzenia materiału dowodowego, w tym informacji specjalistycznych pozwalających na prawidłową kwalifikację odpadu pustej i nieskażonej krwią lub innym materiałem biologicznym kapsuły [...] oraz wnikliwej analizy takiego materiału i szczegółowego przedstawienia jej wyników w uzasadnieniu, w tym również co do terminu wykonania nakazu nałożonego na spółkę, skutkujące wydaniem błędnej i nieuzasadnionej w sposób właściwy decyzji o nakazaniu D. Sp. z o.o. zaktualizowania i wdrożenia procedury gospodarki odpadami, uwzględniając właściwą klasyfikację wytwarzanych odpadów medycznych w zależności od źródła ich powstawania w terminie do 31 października 2022 r.;

e. nieprzeprowadzaniem przez organ II instancji szczegółowej analizy utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji i poprzestaniu na ogólnym stwierdzeniu zawartym poza sentencją decyzji z dnia 7 września 2022 r. (w jej uzasadnieniu), jakoby skarżąca w sposób nieprawidłowy kwalifikowała w obowiązującej procedurze gospodarki odpadami - kapsuły [...] (pojemniki - opakowania) po wykorzystaniu ich zawartości oraz braku ubrudzenia ich krwią i braku ich kontaktu z materiałem biologicznym;

f. nieuzasadnionym uznaniem, że opakowanie w postaci pustej kapsuły [...] (przy braku ubrudzenia jej krwią lub skażenia innym materiałem biologicznym), stanowi odpad medyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 - 3 i ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r., o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.o.) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 991 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.l.) w zw. z § 1, § 2 pkt 18 i § 3 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 10; powoływanego dalej jako: rozporządzenie Ministra Klimatu) oraz Załącznika "Katalog odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych" i "Objaśnień" do niego, w sytuacji gdy prawidłowa analiza powinna doprowadzić do konkluzji zbieżnej ze stanowiskiem skarżącej, że pusta kapsuła [...] (przy braku ubrudzenia jej krwią lub skażenia innym materiałem biologicznym) uznana być musi za odpad opakowaniowy z grupy i podgrupy 15 01 wskazanego rozporządzenia;

g. nierozpoznaniem przez organ odwoławczy w sposób należyty wszystkich zarzutów stawianych w odwołaniu przez skarżącą - przy pominięciu części z nich, jak również lakonicznym i niezrozumiałym odniesieniu się do reszty, dalekim od szczegółowości i pogłębionej analizy, w tym nieprawidłowym oparciem zaskarżonej decyzji o część twierdzeń i argumentacji zawartych w piśmie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 października 2022 r., które przekazane zostało organowi odwoławczemu wraz z odwołaniem spółki oraz aktami postępowania administracyjnego (pismo nie było doręczone skarżącej), przy braku poczynienia własnych szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych, co naruszało obowiązek spoczywający na organie odwoławczym dotyczącym ponownego rozpoznania całości sprawy;

h. nieprawidłowym utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji pomimo wskazania przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "(...) co do zasady klasyfikacji dokonuje pierwszy posiadacz odpadu (wytwórca). Określenie najwłaściwszej pozycji wymaga dokonania rzetelnej oceny, opartej na wiedzy w przedmiocie pochodzenia odpadów, procesu skutkującego wytwarzaniem tych odpadów oraz ich potencjalnego składu (...)", "To podmiot wytwarzający odpad ma szczegółową wiedzę na temat faktycznego sposobu wytwarzania odpadów (...)", jak również podając w uzasadnieniu decyzji, odnośnie argumentacji skarżącej, że z nimi "można się nie zgodzić", co uznać należy za potwierdzenie braku kompetencji organów I instancji i organu odwoławczego do konkretnej kwalifikacji danego odpadu (do danego rodzaju i kodu), co uzasadniało twierdzenie skarżącej o istotnej wadliwości rozstrzygnięć organów obu instancji i kierowanego do spółki nakazu;

i. nieuzasadnionym i wewnętrznie sprzecznym uznaniem, że pomimo jednoznacznych twierdzeń samego organu odwoławczego - iż "klasyfikacji dokonuje pierwszy posiadacz odpadu (wytwórca)", organ odwoławczy może podejmować próby przeprowadzenia takiej kwalifikacji (w sposób lakoniczny i mało zrozumiały), przy braku jednoznacznej konkluzji wynikającej z takiego procesu myślowego;

j. brakiem szczegółowej i wnikliwej analizy przez organ II instancji argumentacji podniesionej w odwołaniu od decyzji przez skarżącą, dotyczącej braku podstawy i możliwości zakwalifikowania odpadów kapsuł [...] (pojemników - opakowań) po wykorzystaniu ich zawartości oraz braku ubrudzenia ich krwią lub skażenia materiałem biologicznym jako odpadów medycznych, jak również argumentacji co do poprawności i konieczności ich kwalifikacji jako odpadów opakowaniowych (nie zaś medycznych);

k. nieuzasadnionym uznaniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby: "Odwołujący się nie kwestionuje faktu, że odpad kapsuły [...] powstaje w związku z udzielanymi świadczeniami zdrowotnymi. Należy uznać więc, że jest to bezsporna okoliczność, odpad kapsuły [...] odpowiada definicji odpadu medycznego", w sytuacji gdy znaczna część odwołania spółki od decyzji organu I instancji (a uprzednio treści zastrzeżeń do protokołu kontroli), koncentrowała się na wskazaniu, że pusta kapsuła [...] po wykorzystaniu jej zawartości oraz braku skażenia materiałem biologicznym i braku ubrudzenia krwią nie jest odpadem medycznym, a przez to nie wpisuje się w definicję odpadów medycznych określoną w ustawie o odpadach, jak również niezasadnym przyjęciem przez organ odwoławczy, że jest zwolniony od poczynienia własnych, szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych w tym zakresie oraz ponownego rozpoznania całości sprawy, przy uwzględnieniu, że oba organy administracji w ogóle nie wskazują w sentencjach swoich decyzji na jakiekolwiek przepisy tej ustawy jako na podstawę prawną rozstrzygnięć;

l. wewnętrznie sprzecznym i nielogicznym uznaniem, że organy administracji mają możliwość kwalifikacji danego odpadu do grupy odpadów medycznych przy jednoczesnym braku analizy i ustaleń, co do którego odpadu medycznego (rodzaju i kodu) kwalifikować miałby się konkretny odpad - puste kapsuły po produkcie [...] przy braku skażenia materiałem biologicznym i braku ubrudzenia krwią;

m. posługiwaniem się przez organ odwoławczy pojęciem "pozycji lustrzanej" pochodzącej z Zawiadomienia Komisji, dotyczące wytycznych technicznych w sprawie klasyfikacji odpadów (2018/C 124/01) (Dz. U. UE C z dnia 9 kwietnia 2018 r.), nie będącego źródłem powszechnie obowiązującego i wiążącego prawa, które to pojęcie nie zawiera definicji legalnej ani jakiegokolwiek odniesienia w ustawie o odpadach, ani w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r., w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami medycznymi i nie ma znaczenia dla przedmiotu postępowania, co naruszyło również istotnie art. 6 k.p.a., obligujący do działania przez organy administracji na podstawie przepisów prawa;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i błędne oddalenie skargi spółki z dnia 29 grudnia 2022 r., co wynikało z niedostrzeżenia przez WSA w Poznaniu poważnych wad procesowych postępowania administracyjnego, wynikających z naruszenia ww. przepisów k.p.a. i ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak również naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i art. 145 § 3 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ odwoławczy podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, rozstrzygnął wątpliwości co do norm prawnych i stanu faktycznego na korzyść skarżącej, a także że decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona, jak również poprzez błędne uznanie, że zarzucane przez skarżącą organowi II instancji naruszenie ww. przepisów k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie uzasadniały wyeliminowania (uchylenia) zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji (w zaskarżonej części) z obrotu prawnego i umorzenia postępowania administracyjnego, gdy tymczasem wskazane naruszenia, których dopuścił się organ odwoławczy skutkowały:

a. naruszeniem przez organ II instancji procesowej reguły prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie uczestników tego postępowania w stosunku do władzy publicznej, podejmując zaskarżoną decyzję przy braku zebrania, wyjaśnienia, przedstawienia i szczegółowego uzasadnienia ustaleń będących przedmiotem decyzji, jak również przy naruszeniu zasady adekwatności i proporcjonalności oraz zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść spółki oraz nieprawidłowym oparciem zaskarżonej decyzji o część twierdzeń i argumentacji zawartych w piśmie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 października 2022 r., które przekazane zostało organowi odwoławczemu wraz z odwołaniem spółki oraz aktami postępowania administracyjnego (pismo nie było doręczone skarżącej), przy braku poczynienia własnych szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych;

b. nieprawidłowym utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, która w jej pkt 4 nakłada na skarżącą obowiązek niezrozumiały co do jego przedmiotu, jak i zakresu, jak również braku jasnego i wyczerpującego odniesienia się przez Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do złożonych przez skarżącą w toku postępowania zastrzeżeń z dnia [...] lipca 2022 r. podmiotu kontrolowanego do protokołu kontroli nr [...] oraz wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w tym dotyczących nieprawidłowości i braku konkretności oraz jednoznaczności sformułowania nałożonego na skarżącą nakazu, który uniemożliwia uzyskanie pewności co do konkretnego rezultatu do jakiego prawidłowe wykonanie nakazu ma doprowadzić;

c. pominięciem podnoszonej już w odwołaniu przez skarżącą kwestii, że we wcześniejszych kontrolach w zakładzie leczniczym D. (Protokół Kontroli Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., Protokół Kontroli Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., Protokół Kontroli Nr [...] z dnia [...] października 2019 r., Protokół Kontroli Nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r.) i w wydanych na ich podstawie decyzjach administracyjnych, nie wskazano na uchybienie przypisywane aktualnie przez organy administracyjne spółce, jak również nie stwierdzono żadnych uchybień odnośnie treści wdrożonej przez skarżącą procedury gospodarowania odpadami w zakresie kwalifikacji wytwarzanych odpadów, w tym odpadów medycznych, co nakazywało w pierwszej kolejności zgromadzić i przenalizować uprzednie protokoły kontroli dokonywanej przez organ I instancji i wydane przez ten organ decyzje administracyjne - czego w postępowaniu odwoławczym zaniechano, poprzestając w tej kwestii na bezkrytycznym i niezweryfikowanym przyjęciu zawartym w piśmie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 6 października 2022 r., przekazanym organowi odwoławczemu wraz z odwołaniem skarżącej oraz aktami postępowania administracyjnego (niedoręczanym skarżącej na żadnym etapie postępowania), co naruszyło zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony i obowiązek zweryfikowania czy organ I instancji odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania, bez uzasadnionej przyczyny, z czym związany był brak zgromadzenia całości materiału dowodowego oraz brak przeprowadzenia wnikliwej i szczegółowej analizy sprawy i rozpatrzenia jej ponownie w sposób należyty;

d. nieprawidłowym utrzymaniem w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, pomimo wyrażenia przez Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego poglądu, zgodnie z którym: "(...) wymienione w definicji odpadów o kodzie 18 01 04 przykłady takie jak: opatrunki z materiału lub gipsu, pościel, ubrania jednorazowe, pieluchy nie stanowią katalogu zamkniętego, a więc nie można wykluczyć, że należą do niego również inne odpady", co jako twierdzenie niedefinitywne oraz dopuszczające odmienne interpretacje, powinno w poszanowaniu zasady adekwatności i proporcjonalności oraz zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony doprowadzić do zaaprobowania stanowiska skarżącej co do tego, że odpad w postaci pustej, nieskażonej krwią ani innym materiałem biologicznym kapsuły [...] - nie jest odpadem medycznym;

3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i błędne oddalenie skargi spółki z dnia 29 grudnia 2022 r., co wynikało z niedostrzeżenia przez WSA w Poznaniu poważnych wad procesowych postępowania administracyjnego, wynikających z naruszenia ww. przepisów k.p.a. i ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak również naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ odwoławczy podjął próbę przekonania skarżącej o słuszności stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, bez przytoczenia argumentacji stanowiącej element wnikliwego i całościowego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ odwoławczy i jakie rzutują bezpośrednio na sytuację skarżącej, jak również braku szczegółowego rozważania wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, co powinno skutkować wyeliminowaniem (uchyleniem) zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji (w zaskarżonej części) z obrotu prawnego:

4. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na nieustosunkowaniu się przez WSA w Poznaniu do zarzutów skargi z dnia 29 grudnia 2022 r., których trafność zobowiązywałaby do uwzględnienia skargi:

a. skonstruowaniu nakazu kierowego w decyzji do Spółki na poziomie ogólności uniemożliwiającym zarówno zrozumienie samego nakazu, który sformułował pierwotnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu w stosunku do D. Sp. z o.o., a utrzymał w mocy Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, jak również całościowe i nie pozostawiające wątpliwości poznanie i zrozumienie motywów jakimi organ I instancji, następnie również organ odwoławczy się kierował taki nakaz wydając;

b. braku powołania przez oba organy administracji jakichkolwiek regulacji ustawy o odpadach czy rozporządzenia Ministra Klimatu w sprawie katalogu odpadów, w sentencjach decyzji administracyjnych i wpływu tego na prawidłowość kontrolowanych decyzji w odniesieniu do treści kierowanego do spółki nakazu;

c. stwierdzeniu w Protokole Kontroli Nr [...] z dnia [...] lipca 2022 r. wyłącznie naruszenia § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami medycznymi - żadnej zaś innej normy wynikającej czy to z przepisów rangi ustawowej, czy to z innych rozporządzeń i wpływu tej okoliczności na wadliwości zaskarżonej decyzji administracyjnej;

d. nieprawidłowym oparciu zaskarżonej decyzji o część twierdzeń i argumentacji zawartych w piśmie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 października 2022 r., które przekazane zostało organowi odwoławczemu wraz z odwołaniem spółki oraz aktami postępowania administracyjnego (pismo nie było doręczone skarżącej), przy braku poczynienia własnych, szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych oraz ponownego, całościowego rozpoznania sprawy, co spowodowało również pominięcie przez WSA w Poznaniu istotnego naruszania przez Organ odwoławczy mającej swe źródłowo w przepisie art. 8 § 1 k.p.a., zasady zaufania do władzy publicznej;

5. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku całościowego i szczegółowego odniesienia się do okoliczności przedmiotowej sprawy i ograniczeniu się do powoływania się na stanowisko organu odwoławczego, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy i bez wyjaśnienia wszystkich wątpliwości występujących na etapie postępowania administracyjnego, przejawiającego się:

a. w podniesieniu w konkluzji stanu rozpoczynającej rozważania WSA w Poznaniu, że: "Zdaniem Sądu w składzie orzekającym stanowisko organów rozstrzygających w sprawie Jest prawidłowe, i Sąd w całości przyjął je za własne" - str. 16 uzasadnienia wyroku;

b. pominięciu, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu kontrolował już wcześniej sposób postępowania przez spółkę z wytwarzanymi odpadami nie stwierdzając błędnej kwalifikacji odpadu zużytej kapsuły [...], albowiem zgodnie z treścią znajdującego się w aktach sprawy Protokołu Kontroli Nr [...] z dnia [...] października 2019 r. (pkt 6 "Zakres przedmiotowy kontroli") przedmiotem kontroli była: "Ocena stanu sanitarno-technicznego pomieszczeń obiektu, warunków higieniczno-sanitarnych, jakie powinien spełniać personel, sprzęt oraz wyposażenie, a także sposobu postępowania z wytwarzanymi odpadami i nieczystościami płynnymi", co potwierdzała treść kolejnego Protokołu Kontroli Nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. weryfikującego wykonanie wydanej na jego podstawie decyzji, jak również pominięciu treści poprzednich Protokołów Kontroli załączonych do skargi z dnia 29 grudnia 2022 r.;

c. ograniczeniu uzasadnienia twierdzenia o tym, że kapsuła [...] stanowi odpad medyczny do przytoczenia krótkiego fragmentu znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2022 r. oraz kopii ulotki dołączonej do opakowania kapsuły [...] oraz powołania syntetycznych i ogólnych definicji legalnych pojęć "odpadów medycznych" oraz "świadczenia zdrowotnego";

d. ograniczeniu uzasadnienia twierdzenia o nieprawidłowości prezentowanej przez spółkę stanowiska co do odpadów wchodzących w skład grupy o kodzie 18 01 04 do zakwestionowania (negacji) wykładni spółki w tym przedmiocie.

II. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 - 3 i ust. 3 ustawy o odpadach w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o działalności leczniczej w zw. z § 1, § 2 pkt 18 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów oraz Załącznika "Katalog odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych" i "Objaśnień" do niego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że puste, nieskażone materiałem biologicznym lub krwią kapsuły [...] stanowią odpad medyczny wpasowujący się w definicję ustawową takich odpadów oraz że kapsuły takie biorą udział w udzielaniu świadczenia zdrowotnego, tj. w działaniu służącym zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz innym działaniu medycznym wynikającym z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania, w sytuacji gdy odpady tego rodzaju nie stanowią odpadów medycznych i nie wpisują się w ich definicję ustawową, zaś w udzielaniu świadczenia zdrowotnego nie bierze udziału i nie ma z nim związku opakowanie z tworzywa sztucznego (polipropylenu) którym jest kapsuła, ale jej zawartość - sproszkowany wodorowęglan sodu, który wraz z wodą i koncentratem kwaśnym tworzy wodorowęglanowy płyn dializacyjny, w oparciu, o który to płyn przeprowadza się dializę, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi z 29 grudnia 2022 r. przez WSA w Poznaniu;

2. § 1, § 2 pkt 18 i § 3 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów oraz Załącznika "Katalog odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych" do niego, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że z regulacji tych wynika, iż do grupy opadów medycznych z kodem 18 01 04 można zaliczyć także odpady, które nie mają bezpośredniego kontaktu z ciałem pacjenta i opierającą się wyłącznie o kwestionowanie (negację) wykładni dokonanej przez spółkę, w sytuacji w której elementem wspólnym otwartego katalogu odpadów wskazanych w kodzie 18 01 04 (opatrunki z materiału lub gipsu, pościel, ubrania jednorazowe, pieluchy), jest bezpośrednia styczność rzeczy tam wskazanych (stanowiących po wykorzystaniu odpady) z osobą, której udziela się świadczeń zdrowotnych i każdy z wymienionych tam odpadów ma uprzednio kontakt z ciałem pacjenta, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi z dnia 29 grudnia 2022 r. przez WSA w Poznaniu;

3. § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami medycznymi, który stanowi: "Podmioty udzielające świadczeń zdrowotnych lub prowadzące badania i doświadczenia naukowe w zakresie medycyny stosują opracowaną przez siebie, szczegółową procedurę postępowania z odpadami medycznymi w zakresie selektywnego zbierania, transportu i wstępnego magazynowania odpadów medycznych wraz z instrukcją selektywnego zbierania odpadów medycznych w miejscu ich powstawania", poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten - przy braku stwierdzenia naruszenia jakiegokolwiek innego przepisu w Protokole Kontroli Nr [...] z dnia [...] lipca 2022 r. i braku powołania jakiegokolwiek innego przepisu w sentencji wydanej decyzji nakazującej spółce określone działanie - pozwala na zakwestionowanie prawidłowości kwalifikacji szczegółowo określonego odpadu w procedurze postępowania z odpadami medycznymi skarżącej i stwierdzenia na tej podstawie naruszenia tego przepisu i wynikającego z niego obowiązku stosowania, opracowanej przez siebie szczegółowej procedury postępowania z odpadami medycznymi, w sytuacji gdy stwierdzenie naruszenia wyłącznie § 11 ust. 1 wskazanego rozporządzenia przy braku stwierdzenia naruszenia innych norm prawnych (odnoszących się do kwalifikacji konkretnego odpadu), jak również braku powiązania § 11 ust. 1 wskazanego rozporządzenia w sentencji decyzji z innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, kwalifikacji takiej dotyczącymi, polegać może wyłącznie na niestosowaniu opracowanej procedury, ewentualnie na nieposiadaniu takowej procedury przez podmiot lecznicy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi z dnia 29 grudnia 2022 r. przez WSA w Poznaniu;

4. § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 października 2013 r. w sprawie przykładowego wykazu wyrobów, które uznaje się albo nie uznaje się za opakowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1274) wraz z Załącznikiem nr 1 do tego rozporządzenia w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 160) oraz w zw. z § 1, § 2 pkt 15 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r., w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10) i Załącznika "Katalog odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych" oraz "Objaśnień" do niego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie ma znaczenia dla określenia konkretnego wyrobu jako opakowaniowy i klasyfikacji odpadu po nim jako odpadu opakowaniowego przykładowy wykazu wyrobów, w tym części składowych opakowań oraz złączonych z wyrobem elementów pomocniczych, które uznaje się albo nie uznaje się za opakowanie, określony w ww. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 października 2013 r. i Załącznika nr 1 do niego w związku z art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, gdy tymczasem z regulacji tych wyprowadzić można wniosek o istnieniu związku pomiędzy uznaniem danego wyrobu za opakowanie, a późniejszym jego zakwalifikowaniem jako odpad opakowaniowy oraz istnieniu dystynkcji pomiędzy "produktem", a opakowaniem służącym do "przechowywania, utrzymywania lub zabezpieczania produktu przez cały cykl i okres funkcjonowania", co z kolei uzasadnia stanowisko, że odnośnie kapsuły [...], produktem jest jej wkład - sproszkowany wodorowęglan sodu, który wraz z wodą i koncentratem kwaśnym tworzy wodorowęglanowy płyn dializacyjny, który to płyn jest bierze udział w procesie udzielania świadczenia zdrowotnego, zaś polipropylenowy pojemnik (kapsuła) jest jedynie opakowaniem tegoż produktu, stanowiącym, po wykorzystaniu produktu, odpad opakowaniowy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi z dnia 29 grudnia 2022 r. przez WSA w Poznaniu.

W szczegółowym uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 23 listopada 2022 r., nr DN-HK.906.28.2022, utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 7 września 2022 r., nr HK-PSZ.9020.11.102.2022 w zaskarżonej części, tj. w zakresie punktu 4, którym nakazano podmiotowi leczniczemu D. sp. z o.o. we W., prowadzącemu zakład leczniczy pod nazwą D. przy ul. B. [...] w P., zaktualizować i wdrożyć procedurę gospodarki odpadami, uwzględniając właściwą klasyfikację wytwarzanych odpadów medycznych w zależności od źródła ich powstania, w terminie do dnia 31 października 2022 r.

Odnosząc się do najdalej idących zarzutów należy podkreślić, iż w ocenie NSA nietrafne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nieusprawiedliwione są także inne procesowe zarzuty kasacyjne. W szczególności za chybione uznać należy zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Z art. 8 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym także w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez strony mające sporne interesy. Zasada ta wiąże się z zasadą informowania (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ w sposób zrozumiały i czytelny przedstawił skarżącej spółce zasadność przesłanek, którymi kierowano się w sprawie.

WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie naruszył także wytykanych mu art. 7a k.p.a. i art. 81a k.p.a. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Stanowi ona uzupełnienie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), ponieważ celem jej zastosowania jest ustalenie treści przepisów prawa, na których podstawie działają organy administracji publicznej. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności – w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów, nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Organ stosując tę zasadę winien zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy – ten, który jest najbardziej korzystny dla strony (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX 2022). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, wobec czego zarzut naruszenia powyższego przepisu nie został uwzględniony, tak jak i zarzut naruszenia art. 81a k.p.a. Przepis ten odnosi się wyłącznie do rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Wskazać także należy, że ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że nie było wystarczające ogólnikowe powołanie się na art. 75 § 1 i 80 k.p.a. ani przytoczenie ich treści, bez wskazania jakiejkolwiek tezy dowodowej. Także w skardze i skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego w żaden sposób nie sprecyzował okoliczności, które miałyby być przedmiotem dowodu.

Kontrolowane organy nie naruszyły także art. 6 k.p.a., tj. obowiązku działania przez organy administracyjne na podstawie przepisów prawa.

Odnosząc się zatem do wskazanych wyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Nieusprawiedliwione są więc procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 4 - 6 i 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Odnośnie do zarzutów braku prawidłowego wskazania podstawy prawnej w decyzji organu odwoławczego, to wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, organ wskazał podstawę prawną (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 pkt 7, art. 27 ust. 1, art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), zaś w uzasadnieniu decyzji podstawę materialnoprawną. W zakresie braku powołania w sentencji zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego, Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że naruszenie powyższe nie miało wpływu na wynik sprawy.

Trudno zgodzić się również z zarzutem sformułowania w sposób nieprawidłowy, niezrozumiały i nieprecyzyjny nakazu wynikającego z pkt 4. sentencji decyzji organu I instancji (zob. pkt I podpunkt 1a, 1b i 2b skargi kasacyjnej; zob. też np. s. 3, 7, 15 - 23 skargi kasacyjnej).

W skardze kasacyjnej jednakże wywody dotyczące braku precyzyjnego sformułowania nakazu usunięcia nieprawidłowości zawarto w zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 4 - 6 i 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zarzutu tego nie powiązano z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zgodnie zaś z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

W rozpatrywanym przypadku nie ulega kwestii, że kontrolowana decyzja zawiera wszystkie ww. elementy, w tym rozstrzygnięcie. Wprawdzie przyjmuje się, że o niewykonalności decyzji ze względów faktycznych można mówić również, gdy rozstrzygnięcie jest nieprecyzyjne, stwarzające możliwość różnej interpretacji przy jego wykonaniu (v. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III; LEX 2010; komentarz do art. 156 k.p.a. teza 6 i powołany tam wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 11 stycznia 1995 r.. XVII Amr 45/94, Wokanda 1997, nr 7, poz. 55), jednak zarzut związany z uchybieniem art. 107 § 1 k.p.a. nie może być skuteczny i nie pozwala rozważać niewykonalności decyzji z uwagi na precyzyjność/brak precyzji rozstrzygnięcia. Mimo to należy zauważyć, iż w przypadku kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji jest ona w wystarczającym stopniu precyzyjna i zrozumiała – skoro zarówno strona jak i WSA prawidłowo określiły, iż problem w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy spółka w sposób prawidłowy w procedurze "Gospodarka odpadami PL_06-09-02", wersja dokumentu: 005, data wydania: 04.04.2022 r., data wejścia w życie 04.04.2022 r., zakwalifikowała zużyte kapsuły [...] do odpadów o kodach: 18 01 03* (inne odpady, które zawierają żywe drobnoustroje chorobotwórcze lub ich toksyny oraz inne formy zdolne do przeniesienia materiału genetycznego, o których wiadomo lub co do których istnieją wiarygodne podstawy do sądzenia, że wywołują choroby u ludzi i zwierząt, np. zainfekowane pieluchomajtki, podpaski, podkłady).

Nie są zasadne także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa zastosowaną w zaskarżonym wyroku i dlatego nie ma potrzeby powtarzać w tym miejscu przedstawionej przez sąd pierwszej instancji argumentacji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez.

Zatem jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, w rozpoznawanej sprawie kwestia sporna sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca spółka w sposób prawidłowy w procedurze "Gospodarka odpadami PL_06-09-02", wersja dokumentu: 005, data wydania: 04.04.2022 r., data wejścia w życie 04.04.2022 r., zakwalifikowała zużyte kapsuły [...] do odpadów o kodach: 18 01 03* (inne odpady, które zawierają żywe drobnoustroje chorobotwórcze lub ich toksyny oraz inne formy zdolne do przeniesienia materiału genetycznego, o których wiadomo lub co do których istnieją wiarygodne podstawy do sądzenia, że wywołują choroby u ludzi i zwierząt, np. zainfekowane pieluchomajtki, podpaski, podkłady) – w sytuacji, gdy są skażone materiałem biologicznym lub ubrudzone krwią, 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych) i 15 01 10* (opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone) – w przypadku zanieczyszczenia opakowania.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie spółki, Sąd I instancji i organy słusznie przyjęły, że kapsuła [...] jako odpad powstaje w związku z udzieleniem świadczeń zdrowotnych, a zatem stanowi odpad medyczny i powinna zostać każdorazowo zakwalifikowana do grupy odpadów 18 (odpady medyczne i weterynaryjne), przy czym szczegółowej klasyfikacji odpadu winien dokonać ich wytwórca.

Trafnie zwraca się uwagę w zaskarżonym wyroku, iż w świetle mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów, za prawnie relewantne fakty ustalone w postępowaniu administracyjnym należy uznać przede wszystkim to, że ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia B. sp. z o.o. w W. z dnia [...] maja 2022 r. oraz znajdującej się w aktach sprawy kopii ulotki dołączonej do opakowania kapsuły [...] (k. 16 i 17 akt adm.) jednoznacznie wynika, że kapsuła [...] jest wykonanym z polipropylenu wkładem zawierającym suchy wodorowęglan sodu, który umożliwia przygotowanie roztworu płynu dializacyjnego do zabiegu hemodializy oraz płynów substytucyjnych do zabiegów hemofiltracji i hemodiafiltracji w aparacie do dializ.

Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z omawianego opisu jednoznacznie wynika, że zużyta kapsuła [...] stanowi odpad medyczny, albowiem powstaje w związku z udzieleniem świadczeń zdrowotnych. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez organ i WSA, iż na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy o odpadach, należy przyjąć, że ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach medycznych, rozumie się przez to odpady powstające w związku z udzielaniem świadczeń zdrowotnych oraz prowadzeniem badań i doświadczeń naukowych w zakresie medycyny. Świadczeniem zdrowotnym są bowiem, stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2023 r., poz. 991), działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania.

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że na podstawie delegacji zawartej w art. 4 ust. 3 ustawy o odpadach, Minister Klimatu określił przy tym w rozporządzeniu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, kierując się źródłem powstawania odpadów oraz właściwościami odpadów.

W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji uznał, że zgodnie z objaśnieniami do tego katalogu, odpady co do zasady klasyfikuje się według źródła ich powstania w grupach od 01 do 12 lub od 18 do 20, przypisując im odpowiedni sześciocyfrowy kod określający rodzaj odpadu (z wyłączeniem kodów kończących się na 99). W przypadku nieodnalezienia odpowiedniej pozycji w grupach od 01 do 12 lub od 17 do 20 odpady klasyfikuje się w grupach od 13 do 15. W rozporządzeniu tym określony został porządek pierwszeństwa przy ustalaniu właściwej klasyfikacji odpadów. Po pierwsze należy brać pod uwagę grupy od 01 do 12 lub od 17 do 20, w których identyfikuje się odpady przez odniesienie do ich źródła. Dopiero natomiast gdy nie można znaleźć właściwego kodu w tych grupach, należy sprawdzić grupy od 13-15, które związane są z charakterem samych odpadów, np. odpadów opakowaniowych.

Za usprawiedliwiony wobec tego uznać należy pogląd o istnieniu podstaw do przyjęcia, że wskazana w tym rozporządzeniu grupa 18 to odpady medyczne i weterynaryjne (z wyłączeniem odpadów kuchennych i restauracyjnych niezwiązanych z opieką zdrowotną lub weterynaryjną). W sytuacji więc, w której dany odpad powstaje w związku z udzieleniem świadczenia zdrowotnego czy też prowadzeniem badań i świadczeń naukowych w dziedzinie medycyny, należy go zaliczyć do odpadów medycznych (grupa 18 podgrupa 01), a następnie ustalić odpowiedni rodzaj. Za usprawiedliwiony wobec tego uznać należy pogląd o istnieniu podstaw do przyjęcia, że skoro przy tym nie ulega wątpliwości, że zużyta kapsuła [...] jest odpadem powstałym w związku z udzieleniem świadczeń zdrowotnych, należy ją zakwalifikować jako odpad medyczny z grupy 18 z podgrupą 01 (odpady z opieki okołoporodowej, diagnozowania, leczenia i profilaktyki medycznej), a zatem to od wytwórcy odpadu zależy, do jakiego rodzaju odpadu z grupy 18 z podgrupą 01 zakwalifikuje następnie sporny odpad medyczny jakim jest zużyta kapsuła [...].

Nie mogą być zatem uznane za trafne wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczące, naruszenia prawa materialnego opisane szczegółowo w petitum skargi kasacyjnej. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji uznał, że grupa odpadów 18 01 03 * została opisana jako "inne odpady, które zawierają żywe drobnoustroje chorobotwórcze lub ich toksyny oraz inne formy zdolne do przeniesienia materiału genetycznego, o których wiadomo lub co do których istnieją wiarygodne podstawy do sądzenia, że wywołują choroby u ludzi i zwierząt (np. zainfekowane pieluchomajtki, podpaski, podkłady), z wyłączeniem 18 01 80 i 18 01 82", natomiast grupa 18 01 04 to "inne odpady niż wymienione w 18 01 03 (np. opatrunki z materiału lub gipsu, pościel, ubrania jednorazowe, pieluchy)". Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, to, że w grupie opadów 18 01 04 wskazano przykłady, których elementem wspólnym jest styczność tych rzeczy z osobą, której udziela się świadczeń medycznych (opatrunki z materiału lub gipsu, pościel, ubrania jednorazowe, pieluchy) nie oznacza, że do tej grupy nie można zaliczyć także odpadów, które nie mają bezpośredniego kontaktu z ciałem pacjenta. Ustawodawca wskazał bowiem jedynie przykłady odpadów, co oznacza, że katalog odpadów o kodzie 18 01 04 jest katalogiem otwartym. Sama spółka zresztą w procedurze nr PL_06-09-02 do grupy odpadów o kodzie 18 01 04 zaliczyła także odpady, które nie mają bezpośredniego kontaktu z ciałem osoby, której udzielane jest świadczenie medyczne, takie jak ściereczki jednorazowego mycia i dezynfekcji maszyn, foteli oraz innych powierzchni (k. 13 akt adm.). Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że w katalogu odpadów znajdują się tzw. kody lustrzane – te same kody występujące z gwiazdką oraz bez gwiazdki (np. 15 01 01 – opakowania z papieru i tektury i 15 01 10* – opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone oraz 20 01 37* – drewno zawierające substancje niebezpieczne i 20 01 38 – Drewno inne niż wymienione w 20 01 37). Pojawienie się gwiazdki przy kodzie odpadu oznacza, że jest to odpad niebezpieczny lub zanieczyszczony substancją niebezpieczną. W tym przypadku o przyporządkowaniu odpadu do odpowiedniego kodu − z gwiazdką lub bez − decydują konkretne właściwości odpadu lub stężenie określonych substancji. Innymi słowy, pozycje lustrzane określają odpady pochodzące z tego samego źródła, które zgodnie z europejskim wykazem odpadów można przypisać do pozycji określającej odpady niebezpieczne albo do pozycji określającej odpady inne niż niebezpieczne, w zależności od konkretnego przypadku i składu odpadów.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy i WSA, że w procedurze gospodarowania odpadami skarżąca spółka uwzględniła okoliczności i ryzyko związane z możliwością skażenia zużytej kapsuły [...] krwią lub potencjalnie infekcyjnym materiałem, a więc określiła, że odpad ten może ulec skażeniu czy zanieczyszczeniu ze względu na rodzaj działalności medycznej, w której jest on wytwarzany (odpad powstaje w strefie dializowania pacjenta), nawet jeśli jest to okoliczność nieczęsto występująca. W tym wypadku zakwalifikowano odpad kapsuły [...] do odpadu o kodzie 18 01 03* (inne odpady, które zawierają żywe drobnoustroje chorobotwórcze lub ich toksyny oraz inne formy zdolne do przeniesienia materiału genetycznego, o których wiadomo lub co do których istnieją wiarygodne podstawy do sądzenia, że wywołują choroby u ludzi i zwierząt, np. zainfekowane pieluchomajtki, podpaski, podkłady, z wyłączeniem 18 01 80 i 18 01 82). Odpady o kodzie 18 01 04 są natomiast odbiciem lustrzanym odpadów o kodzie 18 01 03*, wobec czego kryterium różnicującym wybór kodu jest więc nie tyle bezpośredni kontakt z pacjentem a zanieczyszczenie (lub jego brak) m. in. ludzkim materiałem biologicznym, w tym krwią i płynami ustrojowymi.

Ze wskazanych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż nie można zgodzić się z argumentacją skarżącej spółki, jakoby odpadu medycznego jakim jest zużyta kapsuła [...] nie można było zakwalifikować do żadnego z kodów odpadów medycznych. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że spółka błędnie dokonuje rozróżnienia na wkład kapsuły [...] - koncentrat (umożliwiający użycie płynnego roztworu wodorowęglanowego do płynu dializacyjnego) i "opakowanie po nim".

Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, że zużyta kapsuła [...] stanowi odpad medyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy o odpadach, albowiem jako odpad powstaje w związku z udzieleniem świadczeń zdrowotnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o działalności leczniczej, a w konsekwencji, z woli ustawodawcy musi zostać zakwalifikowana jako jeden z rodzajów odpadów wymienionych w grupie 18 z podgrupą 01 (odpady z opieki okołoporodowej, diagnozowania, leczenia i profilaktyki medycznej). W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację – to że butelka do roztworów do iniekcji oraz butla do gazu są opakowaniami w rozumieniu ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi nie oznacza, że po ich napełnieniu i następnie opróżnieniu nie będą stanowić odpadu medycznego, jeśli jako odpady powstały w związku z udzieleniem świadczenia zdrowotnego czy też prowadzeniem badań i świadczeń naukowych w dziedzinie medycyny.

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że konsekwencją przyjętego przez stronę stanowiska byłoby uznanie, że ze strumienia odpadów powstających w związku z udzielaniem świadczeń zdrowotnych można wyodrębnić takie, które klasyfikować należy jako niemedyczne, mimo że powstają one w związku z udzielaniem świadczeń zdrowotnych. Podążając tokiem rozumowania przyjętym przez stronę należałoby więc uznać, że przykładowo odpady po zużytych kroplówkach czy płynach infuzyjnych, które wykorzystywane są często m. in. w placówkach szpitalnych i bezpośrednio też mogą nie mieć kontaktu z pacjentem, należy kwalifikować jako odpady niemedyczne. Tymczasem z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy o odpadach wprost wynika, że odpadem medycznym jest każdy powstający w związku z udzielaniem świadczeń zdrowotnych oraz prowadzeniem badań i doświadczeń naukowych w zakresie medycyny.

Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, że sam fakt posiadania i wdrożenia procedury postępowania z odpadami medycznymi (niezależnie od tego, czy procedura jest zgodna z obowiązującymi przepisami, ani od tego czy jest realizowana prawidłowo i czy spełnia inne wymagania stawiane w tym zakresie) nie jest wystarczający do uznania, że podmiot prawidłowo wywiązuje się z obowiązków w tym zakresie. Spełnienie przez podmiot tego obowiązku oznacza bowiem, że opracował on i stosuje procedurę, która jest zgodna z przepisami prawnymi regulującymi postępowanie z odpadami medycznymi. Stąd w uzasadnieniu decyzji przywołane zostały poza § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia także art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy o odpadach, art. 4 tej ustawy oraz regulacje rozporządzenia Ministra Klimatu. Sposób postępowania z odpadami ściśle wiąże się z wcześniejszym procesem ich poprawnej klasyfikacji, więc kwalifikacja konkretnego odpadu w tym sensie koresponduje z obowiązkiem wyrażonym w § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia.

Całkowicie nieuprawniony jest zarzut naruszania przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie, że podczas wcześniejszych kontroli organ nadzoru sanitarnego nie wychwycił nieprawidłowości w zakresie kwalifikacji zużytej kapsuły [...] do odpowiedniej grupy odpadów.

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że zaskarżona decyzja nie stanowiła odstępstwa od utrwalonej w stosunku do tej samej strony praktyki orzeczniczej w identycznym stanie faktycznym i prawnym, bowiem nie ma jakichkolwiek danych wskazujących, iż wydano w takiej sprawie inną decyzję.

Zasadnie bowiem wskazuje się w orzecznictwie NSA (zob. np. wyrok NSA z 5.11.2020, I OSK 1253/19 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że statuowana w art. 8 § 2 k.p.a. zasada pewności prawa zwana również niekiedy zasadą uprawnionych oczekiwań, zakazuje organom administracji odejścia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Określenie "utrwalona praktyka" dotyczy tego rodzaju spraw, w których wieloletnie orzecznictwo sądowe i administracyjne stosuje tę samą wykładnię przepisu. Nie ma wątpliwości, że zakaz określony w art. 8 § 2 k.p.a. ma zastosowanie jedynie w sytuacjach, w których w danej kategorii spraw zostało już wypracowane orzecznictwo, nie budzi ono wątpliwości, linia orzecznicza jest stała, a jeżeli są od niej odstępstwa, to mają one charakter wyjątkowy i nie wpływają na utrwalony pogląd. Zasady tej nie stosuje się w sytuacjach, gdy w sprawie indywidulanej zapadło dotychczas tylko jedno orzeczenie. Trudno bowiem w takiej jednej indywidulanej sprawie mówić o "utrwalonej praktyce" organów.

Mając powyższe na uwadze oraz w świetle poczynionych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej uznał za niezasadne i na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu, który występował przed WSA, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji wyroku).