Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1931/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od punktu I wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 827/21 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 827/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia [...] września 2021r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę (pkt I), oraz przyznał radcy prawnemu P. B. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 295,20 zł, w tym 55,20 zł tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu (pkt II).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

R. S. (dalej: "skarżący") wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci ilości zgód wydanych w Zakładzie Karnym w H. na posiadanie przez skazanych konsoli do gier w okresie od 1 stycznia 2021 r. do dnia rozpatrzenia wniosku z podziałem na miesiące.

Dyrektor Zakładu Karnego w H. decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., na podstawie art. 16 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") odmówił udostępnienia informacji publicznej.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na powyższą decyzję skarżący pismem procesowym z dnia 14 lutego 2022 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę R. S. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w H. jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (jeśli taką posiada). Wynika to art. 1, art. 7 pkt 3, art. 6, art. 8 i art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 848 ze zm.)."Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną", która na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 523 ze zm., zwana dalej: "k.k.w.") wykonuje zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Organem Służby Więziennej jest dyrektor zakładu karnego, a jej jednostkami organizacyjnymi są m.in. zakłady karne, zaś koszty związane z jej funkcjonowaniem są pokrywane z budżetu państwa. Zakładem karnym kieruje dyrektor, do którego zadań należy w szczególności realizacja zadań wynikających z innych ustaw.

Sąd I instancji stwierdził, że mimo to, skarga nie była zasadna, ponieważ sporna informacja, której skarżący zażądał we wniosku z [...] czerwca 2021r. - wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego – nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. W świetle tej definicji, w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Przepis ten, określający przedmiot u.d.i.p. w związku z art. 4 u.d.i.p., określającym z kolei podmioty zobowiązane do udzielenia informacji w trybie tej ustawy, w rzeczywistości łączy pojęcie "informacja publiczna" z pojęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa". Sprawą publiczną jest natomiast działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wskazanych wcześniej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ustawowe pojęcie "sprawy publicznej" rozumiane jest jako sprawa wspólnoty publicznej. Z tego względu ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładany w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa. Należy przyjąć, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wynika to z treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponującej element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów, określonych w Konstytucji i ustawie (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z 8 listopada 2019 r., I OSK 1272/18). Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna", czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka. Sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy osób fizycznych, dotyczące problemu lub kwestii, która nie ma znaczenia dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takich indywidualnych spraw jest jedynie realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, którego sprawa dotyczy. Wobec tego informacja odnosząca się do takich kwestii nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinna być udostępniana w trybie u.d.i.p., chociażby znajdowała się w dyspozycji organów. Podobnie, nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać bowiem interes obiektywny, a nie subiektywny (zob. wyroki NSA: z 20 września 2018 r., I OSK 1359/18 oraz z 4 kwietnia 2019 r., I OSK 1889/17).

Sąd I instancji stwierdził, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji, lecz wyłącznie informacji publicznej. Z taką informacją nie mamy natomiast do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnych praw i obowiązków, nie podlega udostępnieniu, chociażby w jej przedmiocie wypowiadały się organy publiczne, a nawet wtedy, gdy wypowiedź ta ma formę decyzji administracyjnej (np. zezwolenia). W świetle powyższego do kategorii informacji publicznej nie można zaliczyć informacji o ilości zgód na dysponowanie konsolą do gier wydanych osadzonym na terenie Zakładu Karnego w H. W ocenie Sądu, prawo osadzonych do złożenia wniosku o udzielenia zgody na posiadanie w celi sprzętu audiowizualnego, komputerowego oraz innych przedmiotów, w tym także podnoszących estetykę pomieszczenia lub będących wyrazem kulturalnych zainteresowań skazanego, jeżeli posiadanie tych przedmiotów nie narusza zasad porządku i bezpieczeństwa obowiązujących w zakładzie karnym, przewidziane w art. 102 pkt 6 k.k.w. – jest prywatną, osobistą sprawą takiego osadzonego. W związku z tym informacja o ilości wydanych osadzonym konsoli nie ma charakteru publicznego, pomimo tego, że wydawanie zezwoleń na posiadanie konsoli jest przejawem realizacji zadań szeroko pojętej Służby Więziennej polegających na zapewnieniu przestrzegania praw osadzonych. Tak informacja nie nosi bowiem znamion informacji odnoszącej się do kwestii mającej znaczenie dla ogółu, nie daje podstaw do formułowania twierdzeń ocennych co do legalności działania organu. Żądane informacje nie odnoszą się również do gospodarowania mieniem publicznym i nie dotyczą interesu publicznego. Udostępnianie konsoli osadzonym jest wynikiem stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa i wewnętrznych regulacji określających zasady realizacji praw osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Ma wymiar konkretny, indywidualny, kształtujący sytuację poszczególnych osadzonych, podlegający kontroli na zasadach określonych w k.k.w. oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 13 września 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 r. poz. 647 ze zm.). (zob. wyrok WSA w Krakowie z 6 grudnia 2021r., II SAB/Kr 146/21).

W ocenie Sądu, zasadnie organy obu instancji odmówiły udostępnienia skarżącemu spornej informacji, mimo tego, że głównym powodem tej odmowy było to, że informacja ma charakter przetworzony, a skarżący nie wykazał szczególnego interesu w jej żądaniu. W związku z przyjęciem przez Sąd, że informacja ta w ogóle nie stanowi informacji publicznej, zbędne stało się odnoszenie do dokonanej przez organ kwalifikacji, ani do zarzutów skargi w tej kwestii. Sąd wyjaśnił, że wprawdzie w sytuacji, gdy dana informacja nie jest informacją publiczną, organ nie powinien wydawać decyzji administracyjnej, lecz powinien tylko poinformować o tym wnioskodawcę na piśmie, to jednak Sąd uznał, że nie jest to wada wymagająca uchylenia zaskarżonej decyzji – skutek tej decyzji jest bowiem taki sam, jakby jej nie było (organ nie udostępnił informacji).

W niniejszej sprawie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. S., zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie punktu I wyroku oraz zarzucając mu:

I) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że informacje, których udostępnienia domagał się w przedmiotowej sprawie skarżący, nie należą do kategorii informacji publicznej, a tym samym jego skarga jest niezasadna, zaś sam wniosek nie powinien być w ogóle rozpatrywany przez organy obu instancji, a jedynie należało poprzestać na wskazaniu, braku możliwości zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji publicznej, co nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym,

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że informacje o ilości zgód wydanych w Zakładzie Karnym w H. w ściśle określonym przedziale czasowym, na posiadanie przez skazanych konsoli do gier, nie mogą być zakwalifikowane jako informacje publiczne, z uwagi na fakt, iż skarżący jako osoba osadzona z pewnością chce wykorzystać pozyskane informacje wyłącznie na cele prywatne, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania analizy całości materiału dowodowego a finalnie do nierozpoznania istoty sprawy i nie odniesienia się przez Sąd do wszystkich istotnych problemów.

- art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Dyrektor Zakładu Karnego w H. nie był obowiązany do udostępnienia żądnych przez Skarżącego informacji w sytuacji, gdy nie zostało wykazane by organ nie był do tego uprawniony z uwagi na charakter żądanej informacji.

II) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na naruszeniu:

- art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz nieuchylenie decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w H. z dnia [...] lipca 2021 roku oraz decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia [...] września 2021 roku, pomimo, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez m.in. niewyczerpujące przeanalizowanie materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy czynności oraz wydanie rozstrzygnięcia bez dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, brak uwzględnienia faktu, iż obowiązkiem każdej jednostki organizacyjnej SW jest nie tylko prowadzenie ewidencji wniosków, skarg i próśb wpływających do jednostki organizacyjnej, ale prowadzenie tej ewidencji w formie dziennika, i to według ściśle określonego przez prawodawcę wzoru, a zatem w sposób umożliwiający łatwe i szybkie ustalenie ile zgód na posiadanie konsol do gry było wydanych w Zakładzie Karnym w H. w okresie od dnia 1 stycznia 2021 roku do dnia rozpatrzenia wniosku, a także z uwagi na nienależyte uzasadnienie decyzji, zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

- art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi spowodowane brakiem dokonania należytej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz brakiem rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co w konsekwencji bardzo utrudnia, a wręcz uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zapadłych w sprawie decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, a także oświadczył, iż zrzeka się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o przyznanie na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu w ramach, prawa pomocy, wynagrodzenia za pomoc świadczona z urzędu, według norm prawem przepisanych, powiększonych o podatek od towarów i usług. Jednocześnie oświadczył, iż opłaty (wynagrodzenie) w przedmiotowej sprawie nie zostały uiszczone w całości ani w części, a pełnomocnik w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, wpisanej do CEiDG, w formie Kancelarii Radcy Prawnego jest obowiązany do rozliczania się z podatku VAT oraz podatku dochodowego od osób fizycznych i dokonuje tego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. W związku z powyższym, wniósł o niepobieranie zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych.

Z daleko posuniętej ostrożności procesowej, w przypadku nie podzielenia przez Sąd stanowiska skarżącego i oddalenia skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie wniósł o nieobciążanie go kosztami postępowania.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje – gdy chodzi o pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów postępowania - w oddaleniu skargi złożonej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz nieuchyleniu decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w H. z dnia [...] lipca 2021 r. oraz decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia [...] września 2021 r., mimo że decyzje te zostały wydane w ocenie strony skarżącej kasacyjnie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej: k.p.a., poprzez m.in. niewyczerpujące przeanalizowanie materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy czynności oraz wydanie rozstrzygnięcia bez dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, brak uwzględnienia faktu, że obowiązkiem każdej jednostki organizacyjnej Służby Więziennej jest nie tylko prowadzenie ewidencji wniosków, skarg i próśb wpływających do jednostki organizacyjnej, ale prowadzenie tej ewidencji w formie dziennika, i to według ściśle określonego przez prawodawcę wzoru, a zatem w sposób umożliwiający łatwe i szybkie ustalenie ile zgód na posiadanie konsol do gry było wydanych w Zakładzie Karnym w H. w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia rozpatrzenia wniosku, a także z uwagi na nienależyte uzasadnienie decyzji, zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co zdaniem strony skarżącej kasacyjnie uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Z kolei w ramach uzasadnienia drugiego z zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w którego treści ponownie wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie wskazała na niewłaściwe oddalenie skargi przez Sąd I instancji spowodowane brakiem dokonania należytej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz brakiem rozważenia wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na jej rozstrzygnięcie, co w konsekwencji bardzo utrudnia, a wręcz uniemożliwia stronie skarżącej kasacyjnie merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy treści i uzasadnienia powyższych zarzutów zauważa ich wzajemne powiązanie, co z kolei pozwala na ich łączne rozpoznanie. Odnosząc się do konstrukcji powyższych zarzutów należy zwrócić uwagę na ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym powołane przez stronę skarżącą kasacyjnie przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a., podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , czy też art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W ramach omawianych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a., ale także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w myśl którego: Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając w punkcie I zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę R. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia [...] września 2021 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bez wątpienia nie stosował i nie mógł stosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co czyni omawiane zarzuty nieskutecznymi w zakresie odnoszącym się do tego przepisu. Z kolei zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., mimo że zawarta w tym przepisie norma stanowiła podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji, nie mogły okazać się skuteczne w połączeniu wyłącznie z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając sprawę stosował przepisy procedury sądowoadministracyjnej, a rozstrzygnięcie zostało oparte na podstawie wyrażonej w przepisie art. 151 p.p.s.a. Zasadność zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. mogłaby być oceniania jedynie w przypadku zarzucenia Sądowi I instancji błędnego zastosowania przepisów ustawy p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej: u.d.i.p., odsyłającej we wskazanym zakresie do przepisów k.p.a. Wymogów tych zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia, co czyniło go nieskutecznym w niniejszej sprawie. Należy mieć bowiem na uwadze, że analiza rozwiązań u.d.i.p., w tym treść art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prowadzą do wniosku, że działania jurysdykcyjne organu rozpatrującego indywidulaną sprawę udostępnienia konkretnej informacji publicznej zostały obudowane przez ustawodawcę innymi normami procesowymi niż normy postępowania odnoszące się do jurysdykcji administracyjnej w ścisłym znaczeniu, do której mają zastosowanie przepisy k.p.a. Niewątpliwie bowiem postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru postępowania jurysdykcyjnego w ścisłym znaczeniu, tj. takiego postępowania, w którym rozstrzyga się indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez wykreowanie normy indywidualnej i konkretnej w drodze aktu administracyjnego. Jednocześnie jednak już sam ustawodawca dostrzegł potrzebę posłużenia się również w przypadku innym niż sprawa, której dotyczy "kodeksowe" postępowanie jurysdykcyjne, normami regulującymi to właśnie postępowanie. Analiza orzecznictwa sądowego wykazuje, że właśnie ze względu na potrzebę zapewnienia jak najszerszych gwarancji procesowych podmiotom publicznych praw podmiotowych dostępu do informacji publicznej, wykładnia operatywna ustawowego zwrotu: "do decyzji (...) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" przeszła ewolucję od stanowiska, zgodnie z którym zwrot ten stanowi tylko odesłanie do elementów decyzji, o jakich mowa w art. 107 k.p.a., do stanowiska, według którego zwrot ten oznacza odesłanie do wszystkich tych unormowań k.p.a. regulujących postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, które można odnieść do postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Zarówno więc prawodawca, jak i sądy stosujące prawo dostrzegły dopuszczalność i potrzebę obudowywania sprawy administracyjnej nie będącej sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a., normami procesowymi z zakresu postępowania dotyczącego jurysdykcji administracyjnej w ścisłym znaczeniu. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc skutecznie zakwestionować naruszenie przepisów procedury administracyjnej w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w odniesieniu do konkretnych uchybień organu – jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, obowiązania jest zatem podnieść zarzut naruszenia odpowiednich przepisów k.p.a. w powiązaniu przynajmniej z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wymogu tego, jak już wyżej wskazano, zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia, co czyniło go nieskutecznym w niniejszej sprawie. Jednocześnie powyższa wadliwość konstrukcyjna zarzutu skargi kasacyjnej uniemożliwiała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zajęcie stanowiska co do prawidłowości oddalenia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W związku z tym, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, to brak skutecznego sformułowania tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Przechodząc do omówienia zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W ramach dwóch pierwszych zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wskazała na błędne zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez:

- uznanie, że informacje, których udostępnienia domagał się w przedmiotowej sprawie skarżący nie należą do kategorii informacji publicznej, a tym samym jego skarga jest niezasadna, zaś sam wniosek nie powinien być w ogóle rozpatrywany przez organy obu instancji, a jedynie należało poprzestać na wskazaniu braku możliwości zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji publicznej, co nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materialne dowodowym;

- uznanie, że informacje o ilości zgód wydanych w Zakładzie Karnym w H., w ściśle określonym przedziale czasowym, na posiadanie przez skazanych konsoli do gier, nie mogą być zakwalifikowane jako informacje publiczne, z uwagi na fakt, że skarżący jako osoba osadzona z pewnością chce wykorzystać pozyskane informacje wyłącznie na cele prywatne, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania analizy całości materiału dowodowego, a finalnie do nierozpoznania istotny sprawy i nieodniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich istotnych problemów.

W związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie podnosi niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie raz jeszcze podkreślić należy, że niewłaściwe (błędne) zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, a zatem może być konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie sformułowano skutecznie zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a więc nie zakwestionowano ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. W treści tego zarzutu nie zakwestionowano również skutecznie prawidłowości wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. dokonanej przez Sąd I instancji. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania przez stronę skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy, niezakwestionowanym przez stronę skarżącą kasacyjnie, dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała. Skoro Sąd I instancji w świetle przyjętej przez niego i niezakwestionowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przyjął, że stan faktyczny sprawy – również nie podważony skutecznie przez stronę skarżącą kasacyjnie – nie daje podstaw do zakwalifikowania informacji objętej wnioskiem jako informacji publicznej, to nie sposób zarzucić Sądowi błędu subsumcji. W istocie w realiach niniejszej sprawy skarga kasacyjna w omawianym zakresie mogłaby odnieść skutek gdyby podważono w niej oceny i ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy, czego jednak skutecznie nie uczyniono. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. sformułowany jako zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu okazał się zatem zarzutem nieskutecznym.

Niezależnie jednak od powyższego o nieskuteczności zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w ramach których wskazano na niewłaściwe zastosowanie omawianego przepisu, świadczy także to, że ich treść oraz uzasadnienie prowadzą do wniosku, że strona skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez Sąd I instancji, w rzeczywistości kwestionuje ustalenia odnoszące się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i upatruje wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dokonaniu przez niego niewłaściwej oceny treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. oceny wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2021 r. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje bowiem w ten sposób ustalenia odnoszące się do zakwalifikowania żądanych przez skarżącego informacji dotyczących ilości zgód wydanych w Zakładzie Karnym w H. na posiadanie przez skazanych konsoli do gier we wskazanym we wniosku przedziale czasowym, jako niepodlegających udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też przede wszystkim z tego powodu omawiane zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, okazały się niezasadne.

W ramach kolejnego zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Dyrektor Zakładu Karnego w H. nie był obowiązany do udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji, w sytuacji gdy nie zostało wykazane, by organ nie był do tego uprawniony z uwagi na charakter żądanej informacji. Odnosząc się do konstrukcji zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. należy zauważyć, że strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na jego podstawie na niezastosowanie przez Sąd I instancji powyższego przepisu. W związku z tym wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Jednak niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny analizując treść omawianego zarzutu zauważa, że strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że Dyrektor Zakładu Karnego w H. nie był obowiązany do udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji, w sytuacji gdy nie zostało wykazane, by organ nie był do tego uprawniony z uwagi na charakter żądanej informacji. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje jednak, że Sąd I instancji nie wyraził takiego poglądu, a zatem nie mógł takim poglądem naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "Nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w H. jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (jeśli taką posiada)", a zatem Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie kwestionował, że Dyrektor Zakładu Karnego w H. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co z kolei świadczy o bezzasadności sformułowanego w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Dodatkowo należy podkreślić, że art. 4 ust. 3 u.d.i.p., zgodnie z którym "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji" nie dotyczy zakresu przedmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej, a zatem nie można zarzutem naruszenia tego przepisu skutecznie kwestionować oceny charakteru żądanej informacji jako wyznacznika obowiązków informacyjnych organu.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Zresztą jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy starszy referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie postanowieniem z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 827/21 przyznał radcy prawnej reprezentującej skarżącego z urzędu od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 147,60 złotych, w tym 27,60 złotych należnego podatku od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.