Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 991/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 2 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 1268
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - t.j.
article: art. 2, art. 10 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 175 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Op 576/21 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 13 października 2021 r. nr SKO.40.2045.2021.dr w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od T. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Op 576/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w wyniku rozpoznania skargi T. P. (dalej powoływany także jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej powoływane także jako organ, Kolegium) z 13 października 2021 r., w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Krapkowickiego z 20 maja 2021 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Wyrokiem z 29 października 2020 r., sygn. akt II K 383/20, Sąd Rejonowy w Kędzierzynie-Koźlu II Wydział Karny uznał skarżącego za winnego popełnienia czynu polegającego na kierowaniu motocyklem znajdując się wstanie nietrzeźwości, tj. o przestępstwo z art. 178a § 1 k.k. i na podstawie art. 42 § 2 k.k. orzeczono wobec skarżącego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, tj. motocykli i motorowerów na okres czterech lat, zaliczając na podstawie art. 63 § 4 k.k., okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 7 sierpnia 2020 r. do dnia 29 października 2020 r. Powyższy wyrok uprawomocnił się 6 listopada 2020 r.

Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski, zawiadomiony o treści tego wyroku, wszczął postępowanie administracyjne i skierował skarżącego na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, na badanie psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami oraz na kurs reedukacyjny w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii. Decyzje w tym przedmiocie zostały wykonane przez skarżącego.

Wnioskiem z 29 stycznia 2021 r. skarżący wystąpił do Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii B. Z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania skarżącego, Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski, przekazał wniosek skarżącego o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii B wraz z aktami sprawy Staroście Krapkowickiemu, jako organowi właściwemu.

Decyzją z dnia 20 maja 2021 r., Starosta Krapkowicki odmówił skarżącemu zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Dokonując oceny zasadności złożonego wniosku organ pierwszej instancji wskazał na treść art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1268, ze zm., zwanej dalej u.k.p.), zgodnie z którym prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w okresie obowiązywania tego zakazu. Podkreślił, że rozwinięcie powyższego zakazu stanowi art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p., zgodnie z którym określony w art. 12 ust. 1 pkt 2 zakaz wydania prawa jazdy osobie, w stosunku do której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie jego obowiązywania - stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kat. B1 lub B w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A. Uwzględniając powyższe, organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do dokonania zwrotu wnioskowanego prawa jazdy albowiem w dacie rozpoznania wniosku obowiązuje względem skarżącego prawomocny wyrok orzekający o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych - motocykli i motorowerów, stąd wniosek o zwrot zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii B wypełnia dyspozycję przepisu art. 12 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, decyzją z dnia 13 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podzielając co do zasady argumentację organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego i nie mógł odstąpić od zastosowania przepisów nawet, jeśli w ocenie skarżącego są one niesłuszne i krzywdzące. Organ pierwszej instancji nie był również władny oceniać konstytucyjności przepisów prawa, albowiem dopóki one obowiązują organ zobligowany jest do ich stosowania.

W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącego zarzuciła: 1) błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p., polegające na odmowie zwrotu prawa jazdy kategorii B pomimo prawomocnego wyroku sądu karnego, na mocy którego skarżący nie został pobawiony prawa jazdy, lecz Sąd Rejonowy w Kędzierzynie-Koźlu II Wydział Karny wyrokiem z dnia 29 października 2020 r., w sprawie o sygn. akt II K 383/20, na podstawie art. 42 § 2 k.k. orzekł zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w postaci motocykli i motorowerów na okres 4 lat; 2) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji podważającej zaufanie do organów państwowych, polegające na odmowie zwrotu prawa jazdy pomimo wykazania niekonstytucyjności przepisu art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wskazanej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt lI SA/Po 1034/16, stwierdzającego, że powołane przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 października 2014 r. naruszają w sposób oczywisty art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP i uchylającego decyzję odmawiającą zwrotu prawa jazdy w sytuacji analogicznej jak sytuacja skarżącego oraz przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania z równoczesnym zobowiązaniem organu pierwszej instancji do pominięcia niekonstytucyjnego przepisu podczas konstruowania podstawy prawnej. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji i zobowiązania organu pierwszej instancji do zwrotu prawa jazdy oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 17 lutego 2022 r., WSA w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu pierwszej instancji. Zaznaczył, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była możliwość zwrotu skarżącemu dokumentu prawa jazdy kategorii B w sytuacji, gdy prawomocnym wyrokiem sądu karnego orzeczono wobec niego zakaz prowadzenia jedynie motocykli i motorowerów. Zaznaczył, że stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organy prawidłowo i nie był kwestionowany przez skarżącego.

Wskazując na brzmienie przepisów art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014 r., poz. 970), WSA uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny być uchylone, albowiem stanowiące materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przepisy art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 października 2014 r., a ustalonym ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami są ewidentnie niezgodne z Konstytucją RP w zakresie, w jakim pozbawiają osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia.

Sąd pierwszej instancji, odwołując się do art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjął, że z powyższego przepisu wynika ustrojowa zasada bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji, która upoważnia sąd administracyjny do odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w oczywistej sprzeczności z Konstytucją. Z koniecznością odwołania się wprost do przepisów Konstytucji mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem art. 12 ust. 2 pkt 3 i 4 u.k.p. w brzmieniu ukształtowanym ustawą nowelizującą z dnia z dnia 26 czerwca 2014 r. w zakresie, w jakim pozbawia on osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, jest oczywiście niezgodny z przepisami art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Kompetencje starosty określone w przepisach u.k.p. sprowadzają się w istocie do czynności wykonawczych względem prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. W ramach czynności wykonawczych organ administracji publicznej nie może dokonywać w istocie wykładni rozszerzającej prawomocnego orzeczenia sądu. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. może być wykonywany wyłącznie w zakresie obowiązującego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, orzeczonego prawomocnym wyrokiem. W niniejszej sprawie zakaz ten został orzeczony przez sąd karny w sposób bardzo precyzyjny i ograniczony jedynie do ściśle określonego rodzaju pojazdów mechanicznych typu motocykle i motorowery, który wprawdzie mieści się w kategorii prawa jazdy AM i B1, objętych przepisami ust. 2 pkt 1 i 2 omawianego przepisu, ale orzeczony zakaz prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego nie obejmował wymienionych kategorii prawa jazdy, tylko określone typy pojazdów mechanicznych. Uprawnienia w zakresie prawa jazdy wydawane są w określonych kategoriach, obejmujące określone co do rodzaju pojazdy, i tak są skonstruowane dokumenty potwierdzające prawo jazdy, co nie oznacza, że w przypadku orzeczenia zakazu sądowego na konkretny rodzaj pojazdu niemożliwe było określanie w ustawie, że zwrot prawa jazdy następuje z wyłączeniem uprawnienia na rodzaj pojazdu określony zakazem, orzeczonym prawomocnym wyrokiem sądu. Całkowite pozbawianie kierowcy uprawnień w zakresie prawa jazdy przez organ administracji, działający jako organ wykonawczy orzeczenia sądu karnego, w szerszym zakresie niż to orzekł sąd karny poprzez konkretny zakaz prowadzenia ściśle określonych pojazdów pozostawałoby w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi wyrażonymi w przepisach art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP (zob.: wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2021 roku, sygn. akt II GSK 264/21, CBOSA).

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodło Kolegium, zaskarżając go w całości.

Przedmiotowemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (tj. przyjęcie iż przepisy te miały zastosowanie w sprawie), podczas gdy materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów obu instancji stanowił art. 12 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. poprzez ich niezastosowanie, jak też uznanie, że art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. (odnoszony przez skarżącego kasacyjnie także do jednostki redakcyjnej pkt 1) jest w sposób oczywisty niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, tj. art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1, w zakresie w jakim pozbawia osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, w sytuacji gdy wbrew twierdzeniom sądu regulacje art. 12 ust. 2 pkt 1-3 u.k.p. nie stanowią nadmiernej ingerencji państwa w prawa i wolności jednostki, a także nie naruszają zasady podwójnego (wielokrotnego) karania tej samej osoby za ten sam czyn, a w konsekwencji nie są niezgodne z powołanymi wyżej przepisami Konstytucji RP;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 193 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w omawianym stanie faktycznym zachodzi ewidentna niezgodność art. 12 ust. 2 i 3 u.k.p. z Konstytucją, co uprawnia sąd do odmowy zastosowania omawianych przepisów bez potrzeby przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie, podczas gdy przepisy te nie naruszają przywołanych wzorów konstytucyjnych, a ewentualna (zarzucana przez sąd) niezgodność z Konstytucją nie ma charakteru oczywistego.

Ponadto, wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ drugiej instancji nieprawidłowo zastosował przywołaną regulację k.p.a. i utrzymał w mocy decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 20 maja 2021 r. w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez udzielenie błędnych wskazówek, co do dalszego postępowania i nakazanie organom uwzględnienia przedstawionej w wyroku oceny prawnej, tj. pominięcia omawianych regulacji art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., podczas gdy przepisy te obowiązują w porządku prawnym i nie naruszają art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Wskazane uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia 20 maja 2021 r. w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, podczas gdy rozstrzygnięcia te odpowiadają prawu.

W oparciu o powyższe zarzuty, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ, wskazując art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Skarżący nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, zaś skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Tym niemniej, w realiach niniejszej sprawy zarzuty naruszenia przepisów postępowania są pochodną i wynikają z błędnej, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w pierwszej kolejności ustosunkuje się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Za oczywiście uzasadniony należało uznać pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. Zgodzić się należało z Kolegium, że ww. przepisy u.k.p. nie stanowiły podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, a zatem organy nie mogły dopuścić się ich naruszenia. Skarżący, co było bezsporne w sprawie, ubiegał się o zwrot dokumentu prawa jazdy kategorii B, a zatem nie mogły mieć w sprawie zastosowanie art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. – dotyczący zwrotu prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D ani art. 12 ust. 2 pkt 3 u.k.p. – dotyczący zwrotu prawa jazdy kategorii B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E. Pogłębione wywody sądu pierwszej instancji dotyczące niekonstytucyjności tychże przepisów okazały się zatem nietrafione, bowiem nie mogły mieć jakiegokolwiek wpływu na ocenę legalności zaskarżonej do sądu decyzji odmawiającej zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii B.

Z prawidłowo ustalonego i niezakwestionowanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący posiadał prawo jazdy kategorii B, a prawomocnym wyrokiem z dnia 29 października 2020 r. Sądu Rejonowego w Kędzierzynie-Koźlu został uznały za winnego popełnienia przestępstwa prowadzenia w ruchu lądowym motocykla w stanie nietrzeźwości, tj. czynu z art. 178a § 1 Kodeksu karnego i orzeczono wobec niego m.in. środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych tj. motocykli i motorowerów na okres czterech lat, zaliczając na podstawie art. 63 § 4 k.k., okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 7 sierpnia 2020 r. do dnia 29 października 2020 r. Następnie, w dniu 29 stycznia 2021 r., skarżący wystąpił do starosty o zwrot prawa jazdy kategorii B.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej do sądu decyzji był art. 12 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p.

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania zakazu. Stosownie zaś do treści art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p., przepis powyższy stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A. Treść powyższych przepisów, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Orzeczony wyrokiem karnym zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie motocykli i motorowerów obejmuje swoim zakresem kategorie AM i A, a zatem rozciąga się także na prawo jazdy kategorii B. Organy administracji trafnie zatem odmówiły skarżącemu zwrotu prawa jazdy kategorii B gdyż jest to zgodne z treścią przepisu art.12 ust. 2 pkt 1 u.k.p.

Wskazać należy, że na mocy art.12 ust. 2 u.k.p. skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem, w którym orzeczono wobec danej osoby zakaz prowadzenia określonych pojazdów mechanicznych (w niniejszej sprawie motorowerów i motocykli), może być rozciągnięty na inne jej uprawnienia do prowadzenia pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim dokumentem. Sam fakt skazania strony i orzeczenie wobec niej środka karnego może wywoływać różne, niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych, niż prawo karne, gałęzi prawa. Z przepisu art. 12 ust. 2 u.k.p. jasno wynika, że wolą ustawodawcy było wywołanie w tym wypadku dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Kolegium, zgodnie z którym przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. nie naruszają w sposób oczywisty przepisów Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom sądu pierwszej instancji, nie można uznać, że regulacje zawarte w tych przepisach naruszają zasadę ne bis in idem, zaś kompetencje starosty w powyższym zakresie sprowadzają się jedynie do czynności wykonawczych względem prawomocnego wyroku sądu karnego.

Podkreślić należy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1336/17, że ustawodawca dysponuje znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (zob. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt 7.2 i n.). Jeżeli więc przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie naruszają w sposób oczywisty norm, zasad i wartości konstytucyjnych (w tym zasad proporcjonalności, równości lub sprawiedliwości społecznej), to brak jest podstaw do podważania ustawodawczych wyborów aksjologicznych i normatywnych. Konstytucja RP nie wprowadza zakazu kumulacji sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn (zasada ne bis in idem). Konstytucja RP nie zawiera bowiem postanowień bezpośrednio statuujących tę zasadę, inaczej niż czynią to przepisy wiążących Polskę przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, które - na gruncie sankcjonowania karnoprawnego - zakazują ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tego samego czynu zagrożonego karą (Artykuł 4 ustęp 1 Protokołu nr 7 do Konwencji, Artykuł 50 Karty). Nawet jeśli w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zakaz ne bis in idem jest uznawany za szczegółową zasadę konstytucyjną wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) lub za element konstytucyjnego prawa do obrony (art. 42 ust. 2 Konstytucji) i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), to nie należy zapominać, że nie jest uprawnione aprioryczne wnioskowanie, że kumulacja sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn jest konstytucyjnie zabroniona. Zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu (zob. wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje także szersze rozumienie zasady ne bis in idem, które obejmuje nie tylko wypadki ponownego wymierzenia sankcji stricte karnej za ten sam czyn, lecz także te wypadki, w których dochodzi do zbiegu sankcji karnej i sankcji administracyjnej, która ma charakter wybitnie represyjny, pełniąc de facto funkcję sankcji karnej. W związku z powyższym, kumulacja sankcji karnej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonych kategorii oraz sankcji administracyjnej w postaci zakazu wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w odniesieniu do prawa jazdy kategorii odmiennych niż objęte zakazem wynikającym z wyroku karnego nie stanowią naruszenia zasady ne bis in idem. Wskazać należy, że sankcja administracyjna realizuje przy tym cele prewencyjne i zabezpieczające. Należy również zwrócić uwagę na zupełnie odmienny przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. O ile wyrok karny obejmujący środek karny zakazu prowadzenia pojazdu odnosi się wprost do uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, o tyle decyzja o odmowie wydania prawa jazdy lub o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy ma za przedmiot jedynie uprawnienie do uzyskania lub odzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Nie ma zatem w tym zakresie tożsamości sankcji o identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia charakterze.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, że za taką interpretacją, jak i zastosowaniem w sprawie wymienionych przepisów, przemawia nie tylko wykładnia językowa oraz rygoryzm przepisów i zasad ruchu drogowego, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego i ochronie w szczególności wartości nadrzędnych, takich jak życie i zdrowie ludzkie, ale również art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Bez systemu sankcjonowania działań, godzących w te wartości, ich ochrona nie byłaby możliwa. Ponadto regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 u.k.p. ma bardzo istotne uzasadnienie celowościowe. Jej celem jest (czasowe) wykluczenie z ruchu drogowego tych kierowców, którzy swoim zachowaniem wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Na mocy nowelizacji z 26 czerwca 2014 r. ustawodawca w treści art. 12 ust. 2 u.k.p. wyraził w sposób jednoznaczny zamiar ograniczenia, w sferze administracyjnej, możliwości wydawania, zwracania dokumentu prawa jazdy i przywracania uprawnień w tym zakresie osobom, które prowadząc pojazd zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji. Z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy, jak również chronionej konstytucyjnie wartości bezpieczeństwa publicznego, nie da się bowiem zaakceptować sytuacji, w której osoba naruszająca w bardzo poważnym stopniu zasady ruchu drogowego, mogłaby nadal być użytkownikiem tego ruchu, prowadząc bez ograniczeń pojazdy wymagające innych kategorii uprawnień, niż te, których czasowo została pozbawiona.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uznając że przepisy u.k.p. stanowiące podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, stoją w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi wyrażonymi w przepisach art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, oparł się w głównej mierze na argumentacji zaprezentowanej przez NSA w wyroku z dnia 25 sierpnia 2021 roku, sygn. akt II GSK 264/21. Powyższe stanowisko nie zostało potwierdzone w późniejszym orzecznictwie NSA, czego przykładem może być wyrok NSA z 15 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 108/22, w którym przyjęto, że ww. pogląd wyrażony w tymże wyroku jest poglądem odosobnionym.

Podkreślić należy, że niewątpliwe w treści art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. ustawodawca rozszerzył skutki orzeczenia sądu karnego zakazującego prowadzenia w ruchu lądowym pojazdów określonego rodzaju. Decyzja wydawana przez organ administracji na podstawie wskazanego przepisu nie ingeruje jednak w prawomocny wyrok sądu powszechnego, jak również nie narusza właściwości sądu powszechnego oraz konstytucyjnej zasady podziału władz i równowagi między władzą ustawodawczą, wykonawczą oraz sądowniczą. Nie pozbawia też obywatela prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Nie stanowi również naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 12 ust. 2 u.k.p. nie podważa orzeczonego wyrokiem sądu powszechnego jako środek karny zakazu prowadzenia pojazdów i nie prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia tego zakazu. Prawomocny wyrok sądu karnego, orzekający zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii leży u podstaw możliwości zastosowania przez organ art. 12 ust. 2 u.k.p. Adresatem tego przepisu jest organ administracji publicznej, a sfera jego stosowania nie dotyczy sprawy sankcji karnej, o której rozstrzygał sąd karny. Treść art. 12 ust. 2 u.k.p. nie prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia zakazu orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądowym, albowiem skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem, w którym orzeczono wobec danej osoby zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, może być rozciągnięty na inne jej uprawnienia do prowadzania pojazdów. Źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie zatem wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Wolą ustawodawcy ustanawiającego art. 12 ust. 2 u.k.p. było wywołanie w tym wypadku dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej. Decyzja wydawana na podstawie wskazanego przepisu służy konkretyzacji wynikających z ustawy zakazów będących dalszym skutkiem orzeczonego wobec strony środka karnego. Nie można zatem zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że przepisy u.k.p. stanowiące podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji są w sposób oczywisty niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela powyższe stanowisko odnoszące się do wykładni przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Wskazać nadto należy, że powyższy pogląd dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - przykładowo można wskazać wyroki z dnia: 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 888/14; 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2109/16, 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2412/16; 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1612/18; 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1882/18 oraz 21 stycznia 2020 r., I OSK 1891/18, 15 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 108/22.

Mając powyższe na uwadze, za zasadne należało uznać zarzuty z pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, odnoszące się do nieprawidłowego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że przepisy materialnoprawne będące postawą prawną rozstrzygnięcia naruszają Konstytucję RP.

Konsekwencją powyższych rozważań było uznanie za częściowo zasadne również zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania.

Wskazać w tym miejscu należy, że artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. NSA konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez sąd drugiej instancji (por. m.in. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 110/19).

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji zawarł w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn – w jego ocenie – skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się do postawionych zarzutów skargi kasacyjnej. Tym niemniej, zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że sąd pierwszej instancji w sporządzonym uzasadnieniu, w wyniku błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, zawarł błędne wskazania, co do dalszego postępowania. W ocenie NSA przepisy art. 12 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. nie naruszają norm konstytucyjnych, pozostają w porządku prawnym, a zatem mogły stanowić podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organy administracji prawidłowo zebrały, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga skarżącego jest niezasadna i podlegała oddaleniu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok (pkt. 1 sentencji wyroku), a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 360 zł oraz wpis sądowy od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł.