Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 466/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Asesor WSA - Justyna Żurawska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi [...] w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 21 grudnia 2021 r. nr POD.503.186.2020.KR.3 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...] w W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi organizacji pracodawców [...] w W. (dalej: "[...]", "skarżący" lub "strona") jest postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "GIF" lub "organ odwoławczy lub II instancji") z 21 grudnia 2021 r. nr POD.503.186.2020.KR.3 utrzymujące w mocy postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "PWIF" lub "organ I instancji") z 14 września 2020 r. znak FARZ-DA.8520.2477.2018 o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych przez spółki należące do grupy [...] S.A. z siedzibą w W.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Pismem z 11 maja 2018 r., [...] zwrócił się do PWIF o wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, wobec spółek należących do grupy [...] S.A. z siedzibą w W. oraz o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Skarżący wniosek swój oparł na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") i uzasadnił celami statutowymi oraz interesem społecznym. Przywołał treść § 6 pkt 1 i 3 oraz § 8 pkt 2 statutu, z których wynika, że: celem [...] jest reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w Związku wobec m.in. organów władzy i organów rządowych oraz podejmowanie działań na rzecz rozwoju rynku usług farmaceutycznych świadczonych w aptekach prowadzonych przez pracodawców aptekarskich; cele [...] realizowane są poprzez występowanie do organów władzy publicznej, samorządów zawodów medycznych i organizacji farmaceutycznych w sprawach dotyczących pracodawców aptekarskich.

W ocenie strony celem wszczęcia wnioskowanego postępowania jest realizacja ustanowionych ustawą Prawo farmaceutyczne przepisów regulujących rynek usług farmaceutycznych, w szczególności koncentrację aptek ogólnodostępnych. Według [...] jego wniosek stanowi działanie na rzecz rozwoju rynku usług farmaceutycznych rozumianego jako dekoncentracja struktury własnościowej aptek. Żądanie wszczęcia postępowania zmierza bezpośrednio do realizacji ustawowych zakazów i nakazów oraz do stanu docelowego zakreślonego przepisami ustawy - Prawo farmaceutyczne. Cel ten jest zbieżny z interesami członków [...] - co w świetle § 6 pkt 1 statutu stanowi wystarczającą i samodzielną podstawę wniosku.

Postanowieniem z 14 września 2020 r. PWIF odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych przez spółki należące do grupy [...] S.A. z siedziba w W.

W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego GIF zaskarżonym postanowieniem z 21 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie PWIF z 14 września 2020 r.

W uzasadnieniu wskazał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi, przy czym cel statutowy organizacji powinien obejmować sprawy stanowiące przedmiot postępowania. Po trzecie wreszcie, udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Przy czym wskazane przesłanki muszą łącznie.

GIF stanął na stanowisku, że strona nie wykazała wystarczająco zaistnienia przesłanki "interesu publicznego". Skarżący bowiem nie wskazał w sposób jednoznaczny i konkretny co jest interesem społecznym uzasadniającym udział [...] w każdym potencjalnym postępowaniu administracyjnym, które mogłoby być zainicjowane przedmiotowym wnioskiem.

Odnosząc się do załączonej opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z 9 stycznia 2017 r., na którą powołuje się strona w celu wykazania interesu społecznego organ odwoławczy stwierdził, że nie może ona stanowić podstawy do wykazania istnienia tego interesu. Interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie powinien zostać starannie uzasadniony przez żądającego wszczęcia postępowania w sprawie osoby trzeciej, zwłaszcza, iż interes strony przeważnie pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej. Tak jest w niniejszej sprawie, gdzie [...] domaga się wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych przez spółki należące do grupy [...] S.A. z siedzibą w W. Podejmując więc działania w imieniu swoich członków podważa zarazem podstawy funkcjonowania innych podmiotów, działających na tym samym rynku. Przy czym analogiczne wnioski, dotyczące kilkudziesięciu innych aptek zostały złożone przez [...], o czym GIF ma wiedzę z urzędu.

Zdaniem GIF, w interesie społecznym znajduje się pewność uzyskanych uprawnień przez przedsiębiorców. Zwłaszcza, że art. 10 ustawy - Prawo przedsiębiorców wskazuje, iż organ kieruje się w swoich działaniach zasadą zaufania do przedsiębiorcy, zakładając, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów. Jeżeli natomiast przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ rozstrzyga je na korzyść przedsiębiorcy. Wskazywane przez skarżącego okoliczności związane z istnieniem powiązań kapitałowych stanowiących zdaniem pełnomocnika [...] naruszenie przepisów antykoncentracyjnych stanowią jedynie wyraz subiektywnej opinii Wnioskodawcy uzasadniających cofnięcie zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych przez spółki należące do grupy [...] S.A. z siedzibą w W.

W ocenie GIF, złożony wniosek, stanowi przykład rozumienia interesu społecznego, jako zinstytucjonalizowanej formy popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej. Zdaniem organu II instancji wniosek [...] jawi się jako element walki konkurencyjnej na regulowanym rynku farmaceutycznym. Przy czym działalność farmaceutyczna, z uwagi na konieczność realizowania dobra pacjenta, powinna być ustabilizowana i pewna prawnie. Wniosek strony w istocie nie jest zindywidualizowany i nie dotyczy konkretnej sprawy, a określonego rodzaju spraw.

Pismem z 2 lutego 2022 r. strona złożyła skargę i wniosła o uchylenie postanowień organów obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. błędne zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez:

1. przyjęcie, że interes społeczny nie przemawia za wszczęciem wnioskowanego postępowania, pomimo, że:

a) w dotychczasowej praktyce (szczegółowe przytoczenie w uzasadnieniu zarzutu) rozstrzygania takich samych i podobnych spraw GIF prezentował od wielu lat konsekwentnie dokładnie przeciwne a zbieżne ze skarżącym stanowisko, w tym także w marcu 2021 r., gdy szefem GIF była już obecny Główny Inspektor Farmaceutyczny - E. K. – co zostało szczegółowo wykazane w uzasadnieniu niniejszego zarzutu, wskutek czego organ naruszył obowiązek równego traktowania podmiotów;

2. uzasadnienie ww. tezy (o nieistnieniu interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania) oceną, iż:

1) istnienia interesu społecznego nie dowodzi treść opinii Biura Analiz Sejmowych z 9 stycznia 2017 r., pomimo że dokument ten (urzędowy) wskazuje i dowodzi, jakie konkretne interesy społeczne postanowił chronić ustawodawca uchwalając art. 99 ust 3a u.f.p. o celu analogicznym do celu art. 99 ust. 3 u.f.p. mającego zastosowanie w niniejszej sprawie;

2) samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji lub ich utożsamianie z interesem społecznym nie jest wystarczające a wymagane jest skonkretyzowanie interesu społecznego w odniesieniu do indywidualnej sprawy, pomimo że skarżący w uzasadnieniu wniosku (1) nie poprzestał na przytoczeniu celów statutowych, ale skonkretyzował również interes społeczny w odniesieniu do indywidualnej sprawy na str. 14/15 wniosku, (2) przywołał orzecznictwo NSA wskazujące na istnienie interesu społecznego w przestrzeganiu przepisów antykoncentracyjnych, (3) wskazał na orzecznictwo organu II instancji w analogicznych sprawach uznające istnienie interesu społecznego skarżącego;

3) "nie wystarczą ogólnikowe sformułowania działania w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę zdrowia, czy życia ludzi" a wnioskodawca uzasadniał interes społeczny w sposób bardzo ogólnikowy, sprowadzający się de facto do zacytowania ww. opinii z 9 stycznia 2017 r, pomimo że: (1) wniosek skarżącego nie używa ogólnikowych sformułowań, a wskazuje precyzyjnie, rzeczowo i konkretnie, iż "realizacja ustawowych zakazów i nakazów ustanowionych przez ustawodawcę celem ukształtowania rynku usług farmaceutycznych w sposób określony przez ustawodawcę, leży w najściślej pojmowanym interesie społecznym: polegającym na zwiększeniu dostępności aptek, zwiększeniu konkurencyjności, zwiększeniu dostępności leków w aptekach, zmniejszeniu ich cen"; (2) opinia Biura Analiz Sejmowych została przytoczona nie tylko jako obszerny i szczegółowy wywód wskazujący konkretne interesy społeczne chronione przez przepis, który jest podstawą wnioskowanego postępowania, ale także jako dowód tych okoliczności;

4) w interesie społecznym leży pewność uzyskanych uprawnień przedsiębiorców, a niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego organ ma obowiązek rozstrzygać na korzyść przedsiębiorcy, pomimo że w sprawie nie zachodzą jakiekolwiek wątpliwości co od stanu faktycznego, a przedmiotem sporu jest wyłącznie wykładnia i zastosowanie art. 99 ust. 3 u.p.f.;

5) przeciwko istnieniu interesu społecznego przemawia nakaz działania w zaufaniu do przedsiębiorcy z założeniem, że działa on zgodnie z prawem - wynikający z art. 10 Prawa przedsiębiorców, pomimo że przedmiotem sprawy jest podejrzenie, że przedsiębiorca nie działa zgodnie z prawem, które jest uzasadnione, ponieważ jest zgodne z dotychczasowym stanowiskiem organu II instancji oraz częścią orzeczeń sądów administracyjnych;

6) art. 10 Prawa przedsiębiorców uzasadnia brak interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania, pomimo że art. 9 Prawa przedsiębiorców nakłada na przedsiębiorcę obowiązek wykonywania działalności gospodarczej zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, poszanowania słusznych interesów innych przedsiębiorców i konsumentów, zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że nabywanie udziałów w spółkach prowadzących apteki przez grupy kapitałowe skutkujące naruszeniem art. 99 ust. 3 u.f.p. stanowi działanie w celu obejścia prawa;

7) okoliczności faktyczne wskazane we wniosku stanowią okoliczności uzasadniające cofnięcie spółkom - członkom grupy kapitałowej [...] S.A. zezwoleń na prowadzenie aptek jedynie w subiektywnej opinii skarżącego, a wskazany przez stronę art. 99 ust. 3 u.f.p. jako naruszony przez przedsiębiorców przepis nie ma zastosowania do udzielonych zezwoleń, pomimo że (1) stanowi to sprzeczne z k.p.a. rozstrzygnięcie materialnoprawne sprawy bez wydania decyzji, a nawet bez wszczęcia postępowania; (2) jest to stanowisko sprzeczne z utrwaloną wieloletnią praktyką stosowania art. 99 ust. 3 i ust. 3a przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego;

8) we wniosku nie wskazano okoliczności nieprawidłowego prowadzenia aptek, które zagrażałoby bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi, pomimo że (1) interes społeczny w rozumieniu art. 31 k.p.a. nie ogranicza interesu społecznego wyłącznie do bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi; (2) zarówno z opinii Biura Analiz Sejmowych powołanej we wniosku, jak i z pracy naukowej przywołanej we wniosku dowodowym niniejszej skargi w pkt III petitum wynika, że organizacja i metodyka funkcjonowania sieci aptecznych m.in., że farmaceuci zatrudnieni w aptekach grup kapitałowych często formułują zalecenia dotyczące produktów, które nie mają mocnych dowodów na skuteczność (tj. środków przeciwwirusowych) i są potencjalnie niepotrzebne, a przyczyny tej sytuacji to brak przeszkolenia, brak czasu na ocenę pacjenta, brak znajomości dowodów oraz zachęty marketingowe i finansowe firmy farmaceutycznej;

9) wniosek stanowi zinstytucjonalizowaną formę popierania partykularnych interesów członków skarżącego jako organizacji społecznej, pomimo że (1) w świetle orzecznictwa NSA, nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, nie uzasadnia to automatycznie wykluczenia wystąpienia interesu społecznego stojącego u podstaw wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.; (2) organ II instancji błędnie utożsamia interes przedsiębiorcy, co do którego zachodzi podejrzenie naruszenia przepisów antykoncentracyjnych z interesem społecznym -sprzeczność interesów organizacji społecznej z interesami strony nie musi oznaczać per se sprzeczności interesów organizacji z celami postępowania; możliwa jest zbieżność celów administracji publicznej, interesu społecznego i organizacji społecznej (egzekwowanie przepisów antykoncentracyjnych mających na celu prawidłowy rozwój rynku usług farmaceutycznych);

10) ilość złożonych przez skarżącego wniosków o wszczęcie postępowania znana organowi II instancji z urzędu świadczy o tym, iż wniosek stanowi zinstytucjonalizowaną formę popierania partykularnych interesów członków skarżącego jako organizacji społecznej i wyklucza istnienie interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania, pomimo że ilość wniosków jest wyłącznie wynikiem ilości spółek wykorzystywanych przez sieci apteczne do obchodzenia przepisów antykoncentracyjnych Prawa farmaceutycznego i faktu, że każda ze spółek należących do grupy kapitałowej sprowadzi apteki w kilku województwach;

11) uwzględnienie wniosku spowodowałoby zakłócenia na rynku usług farmaceutycznych i przełoży się na stopień ochrony zdrowia publicznego i konsumentów, pomimo że zakłócenie obchodzenia obowiązujących przepisów antykoncentracyjnych przez sieci apteczne w dłuższej perspektywie czasu doprowadzi do trwałego i znacznie dalej idącego zakłócenia na rynku usług farmaceutycznych opisanego w ww. opinii oraz pogorszenia się stopnia ochrony zdrowia publicznego, czego dowodzi wniosek dowodowy z pkt III pkt 2 petitum niniejszej skargi;

12) wniosek skarżącego nie jest zindywidualizowany i nie dotyczy konkretnej sprawy, a określonego rodzaju spraw, pomimo że stoi to oczywistej sprzeczności z treścią wniosku, który wskazuje konkretnych przedsiębiorców;

Strona również wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: 1) postanowienia WSA w Warszawie z 12 października 2021 r. V SA/Wa 2950/21 - na okoliczność potwierdzenia przez sąd, że [...] posiada interes prawny w udziale w postępowaniach dot. zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych prowadzonych na rzecz innych podmiotów; 2) wydruku artykułu ze strony internetowej [...] - na okoliczność tego, że z badań naukowych wynika, że w aptekach prowadzonych przez grupy kapitałowe dawano pacjentom zalecenia dotyczące produktów, które nie mają mocnych dowodów na skuteczność i są potencjalnie niepotrzebne, z powodu braku przeszkolenia, braku czasu na ocenę pacjenta, braku znajomości dowodów oraz zachęt marketingowe i finansowe firmy farmaceutycznej (tj. realizacji planów sprzedażowych i docelowych premii sprzedażowe), tj. na okoliczność zagrożenia dla zdrowia obywateli wynikającego z niezgodnej z prawem koncentracji aptek na rynku polskim i istnienia interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania;

W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Wskazać również należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ w aktach administracyjnych.

Dokonując sądowej kontroli według wskazanych kryteriów, sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcia naruszają prawo

Na wstępie należy wskazać, że sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, ponieważ zgodnie z art. 120 w zw. art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot sprawy mieścił się w powyższym katalogu. Dlatego też sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie 3 sędziów.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 21 grudnia 2021 r. nr POD.503.186.2020.KR.3 utrzymujące w mocy postanowienie z 14 września 2020 r. znak FARZ-DA.8520.2477.2018 o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych przez spółki należące do grupy [...] S.A. z siedzibą w W.

Zdaniem organu odwoławczego strona z trzech przesłanek warunkujących udział organizacji społecznej (wszczęcie postępowania i dopuszczenie organizacji społecznej do udziału) w postępowaniu spełnia dwie przesłanki, tj. postępowanie dotyczy osoby trzeciej i udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Natomiast, w ocenie organu, strona nie wykazała, spełnienia trzeciej przesłanki warunkującej udział, tj. interesu społecznego. Przeciwnego zdania jest skarżąca i wskazuje, że spełnia wszystkie trzy przesłanki, które to wykazała składając wniosek.

Ponadto strona powołuje się na fakt, że była ona do tej pory dopuszczana do udziału w postępowaniu zarówno administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Organy natomiast z nieznanych jej powodów obecnie zmieniły swoje dotychczasowe stanowisko i zaczęły odmawiać stronie udziału w postępowaniu.

Rozpoznając powyższy spór sąd rację przyznaje organizacji pracodawców i wskazuje, że organ odmawiając udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym (wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału) naruszył przepisy prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1. wszczęcia postępowania;

2. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Zgodnie z definicją zamieszczonymi w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o: organizacjach społecznych - rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. W sprawie strona jest organizacją pracodawców, a więc organizacją mieszczącą się w pojęciu organizacji społecznej.

Prawidłowo organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach, które to przesłanki muszą zostać spełnione łączne: 1) postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej; 2) udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi, przy czym cel statutowy organizacji powinien obejmować sprawy stanowiące przedmiot postępowania; 3 udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym.

Wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie. Innymi słowy niespełnienie chociażby jednej przesłanki skutkuje odmową dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu.

W sprawie nie budzi wątpliwości żadnej ze stron, że skarżący spełnia pierwsze dwie przesłanki. Spór sprowadza się do spełnienia przez stronę przesłanki trzeciej, tj. przesłanki istnienia interesu społecznego w udziale strony w postępowaniu administracyjnym.

W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że organ odstąpił w sposób nieuzasadniony od utartej już w tego rodzaju sprawach praktyki.

Zgodnie natomiast z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Natomiast w § 2 art. 8 k.p.a. ustawodawca wprost wskazać, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Strona skarżąca w skardze wykazała, że organy odstąpiły bez uzasadnianej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Organizacja społeczna przytoczyła szereg spraw, w których organ na podstawie takich samych argumentów dopuszczał stronę do udziału w postępowaniu. Co więcej sądowi z urzędu jest wiadomym, że organ w sprawach antykoncentracyjnych wszczynał na wiosek organizacji społecznej postępowania i dopuszczał skarżącą do udziału w postępowaniu. Tylko z systemu komputerowego znajdującego się w sądzie wynika, że [...] w W. jest uczestnikiem postępowania w 54 sprawach, z czego w 31 sprawach merytorycznych dotyczących postępowań antykoncentracyjnych (umorzenie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej – postępowanie umorzono z przyczyn merytorycznych, gdyż stwierdzono, że kwestia ta badana może być jedynie przy udzielaniu zezwolenia na prowadzenie apteki).

Skarżąca w skardze przytoczyła fragmenty uzasadnienia GIF wskazujące na zasadność wniosku strony o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Argumentami o świadczeniu interesu społecznego były m.in.: prowadzenie postępowania w zakresie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez grupę kapitałową prowadzącą ponad 1 % aptek ogólnodostępnych w określonym województwie (interes społeczny przejawiał się w realnym doprowadzeniu rynku do stanu zgodnego z art. 99 ust 3 pkt 2 i 3 u.p.f.); argumenty z opinii Biura Analiz Sejmowych z 9 stycznia 2017 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne wskazujące, że ustawodawca wyjaśnił, iż struktura rynku aptek ogólnodostępnych ulegnie poprawie na bardziej gospodarczo i społecznie efektywną (wydajną) oraz bardziej sprzyjającą dbałości o dobro indywidualnych użytkowników aptek ze strony podmiotów prowadzących te apteki.

Obecnie natomiast wskazane powyżej argumenty nie stanowiły dla GIF wystarczającej podstawy dopuszczenia strony do udziału w postępowaniu. Jednakże GIF w zaskarżonym rozstrzygnięciu w żaden sposób nie wyjaśnił powodów dla, których odstąpił od utartej praktyki (od ww. argumentów wcześniej stanowiących podstawę dopuszczenia). Dlatego też w ocenie sądu naruszył art. 8 § 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem sądu skarżący wykazał zaistnienie interesu społecznego w dopuszczaniu do udziału w postępowaniu. Skoro celami strony są zgodnie z § 6 pkt 1 i 3 statutu organizacji społecznej: reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w Związku wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego; podejmowanie działań na rzecz rozwoju usług farmaceutycznych świadczonych w aptekach prowadzonych przez pracodawców aptekarskich, a także skarżąca powoływała się, m.in. na konieczność zapewnienia prawidłowej wykładni przepisów antykoncentracyjnych i związanych z tym zagrożeń, które m.in. stanowiły podstawę prac legislacyjnych, to trzeba wskazać, że powyższe wpisuje się w zakres tego postępowania. W sprawie także trudno jest stwierdzić, co uczynił organ II instancji, że strona działa w celu zaspokojenia swoich partykularnych celów. Przeciwnie w ocenie sądu skarżący nie reprezentuje wyłącznie swoich partykularnych interesów, ale interes społeczny, zapewnienia bowiem szerszą kontrolę zarówno nad działaniami organów orzekających w sprawach antykoncentracyjnych, jak również w pewien sposób zastępuje same organy w badaniu zaistnienia określonych stosunków pomiędzy określonymi podmiotami, które to podmioty de facto są kontrolowane, np. przez jeden podmiot i w ten sposób istnieje możliwość (którą należy wyjaśnić), że podmioty te omijają obowiązujące przepisy prawa. W ocenie sądu dopuszczenie skarżącego do postępowania przyczyni się do zapewnienia szerszej kontroli administracji publicznej. Zauważenia także wymaga, co nie jest kwestionowane, że postępowanie administracyjne dotyczy przede wszystkim praw konkretnej strony. Jednakże każde pojedyncze postępowanie może mieć pośredni wpływ na prawa szerszej grupy podmiotów, w szczególności innych przedsiębiorców tego samego sektora. W szczególności może mieć charakter wychowawczy dotyczący innych podmiotów wprowadzających praktyki związane z koncentracją rynku (w wypadku stwierdzenia podstaw do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej) albo też przyczyni się do utrwalenia określonej praktyki stosowania przepisów. Obie te sytuacje powinny spowodować jak najszerszą dostępność podmiotów do udziału w tego rodzaju postępowaniach, w celu rozważenia zarówno przez organy, jaki i następnie sądy wszystkich stanowisk, często ze sobą sprzecznych. Ograniczenie udziału w postępowaniu natomiast będzie powodowało, że tylko część argumentów będzie zaprezentowana, co nie będzie służyło kontroli konkretnego rozstrzygnięcia.

W tym miejscu sąd zauważa, że nie podziela zapatrywania organu jakoby za interesem społecznym winny przemawiać jedynie argumenty świadczących o nieprawidłowym prowadzeniu apteki, które zagrażałby bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi przy stosowaniu produktów leczniczych i wyrobów medycznych, znajdujących się w aptece. Jest to zbyt zawężająca wykładania pojęcia "interes społeczny". Zdaniem sądu w interesie społeczny jest również przestrzeganie prawa przez wszystkich przedsiębiorców.

Mając powyższe na względzie w ocenie sądu organ II instancji zarówno naruszył art. 8 § 2 k.p.a., jak i art. 31 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie natomiast nie było potrzeby rozważać pozostałych zarzutów skargi, gdyż tylko uwzględnienie tych dwóch zarzutów prowadzi do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie okazało się nieprawidłowe.

Sąd natomiast nie uwzględnił wniosku strony o dopuszczenie dowodów w postaci opracowania i orzeczeń sądów administracyjnych. Zasadnie organ wyjaśnił, w odpowiedzi na skargę, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego.

W sprawie skarżący domagał się przeprowadzenia dowodów z orzeczeń sądowych, a więc dowodu na interpretację prawa. Tym samym skoro z założenia sąd ma znać prawo, to nie ma potrzeby przeprowadzać dowodu w tym zakresie. Natomiast dowód w postaci artykułu prasowego nie stanowi dowodu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż w żaden sposób nie dotyczy tego konkretnego postępowania. Artykuł ten zwraca jedynie uwagę na określony problem, który w sprawie nie został w żaden sposób podniesiony we wniosku o wszczęcie postępowania i na zaistnienie, którego to problemu nie przytoczono, w tej sprawie jakiegokolwiek dowodu.

W związku z powyższym skargę należało uwzględnić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.