Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1984/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: z art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136 ust. 3, ust. 7
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 8 §  1, art. 9, art. 12 § 1, art. 61 § 4, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 września 2021 r. nr N-I.7581.2.49.2021 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w punkcie 1; II. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2; III. uchyla decyzję Starosty [...] z dnia 30 czerwca 2021 r. nr GN.6821.12.2020; IV. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Miasto R. (dalej: "Gmina" lub "skarżąca") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") z dnia 2 września 2021 r. nr N-I.7581.2.49.2021 wydana w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2020 r. T.S. wystąpiła do Prezydenta Miasta R. o zwrot położonej w R., obr. [...] nieruchomości odpowiadającej dawnej działce nr [...], oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] o pow. 0,2806 ha, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa od S.D. Pismem z dnia 2 grudnia 2020 r. do wniosku T.S. o zwrot przedmiotowej nieruchomości przyłączyli się E.M., B.K., W.D. i P.D.

W związku z faktem, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowiła własność Gminy Miasto R., Wojewoda postanowieniem z dnia 12 listopada 2020 r. nr [...] wyłączył Prezydenta Miasta R., na jego wniosek, od rozpatrzenia sprawy, wyznaczając do jej załatwienia Starostę J.

Starosta decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] orzekł m.in. o zwrocie nieruchomości położonej w R., obr. [...] oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] o pow. 0,2806 ha, obj. Kw nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto R. na rzecz: T.S. w udziale 4/8 części, E.M. w udziale 1/8 części, B.K. w udziale 1/8 części, W.D. w udziale 1/8 części i P.D. w udziale 1/8 części oraz o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy Miasto R. (odpowiednio do wielkości zwracanych im udziałów) zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 66 753 zł, a także postanowił, że wierzytelność Gminy Miasta R. w ww kwocie podlega zabezpieczeniu poprzez ustanowienie hipoteki na zwracanej nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina Miasto R. zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019, poz. 801) w związku z art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej: "u.g.n.") w zakresie zwrotu udziałów osób innych niż T.S. oraz brak w materiale dowodowym sprawy decyzji z dnia [...] kwietnia 1987 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji dotyczącej budowy osiedla mieszkaniowego [...] w R. oraz dokumentów planistycznych, które wskazywałyby na objęcie przedmiotowej nieruchomości celem wywłaszczenia.

Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 9a u.g.n., opisaną na wstępie decyzją z dnia 2 września 2021 r.:

1) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty J. z [...] czerwca 2021 r. w części dotyczącej zwrotu na rzecz E.M., B.K., W.D. i P.D. nieruchomości położonej w R., obr. [...] oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] o pow. 0,2806 ha, obj. Kw nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasto R. i w części dotyczącej zobowiązania zwrotu przez E.M., B.K., W.D. i P.D. zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasto R. oraz umorzył w tym zakresie postępowanie organu I instancji,

2) utrzymał w mocy decyzję w pozostałej części.

Organ wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowiący, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wskazał, że art. 137 ust. 1 u.g.n. zawiera dwie normatywne przesłanki zbędności nieruchomości, a mianowicie pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zaznaczył, że art. 216 u.g.n. poszerza zakres stosowania wyżej wymienionego przepisu do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule, w tym między innymi, przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (u.g.g.). W tym trybie na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1988 r. Rep. A nr [...] z roku 1988 S.D. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w R., obr. [...], która niezbędna była pod budowę osiedla mieszkaniowego [...].

Jak wyjaśniono, wnioskodawcy są następcami prawnymi właścicielki wywłaszczonej nieruchomości, co potwierdzają: postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...] wskazujące, że spadek po S.D. nabyli: K.J. oraz W.D. po 1/2 części każde, postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt [...] wskazujące, że spadek po K.J. nabyła w całości T.S., akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] stycznia 2018 r. Rep. A nr [...] wskazujący, że spadek po W.D. nabyli P.D., E.M., B.K. i W.D. po 1/4 części każde. Tym samym zostało wykazane posiadanie przez nich interesu prawnego w dochodzeniu zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Z dokumentacji geodezyjno-prawnej zgromadzonej w aktach sprawy, w szczególności z zaświadczenia Prezydenta Miasta R. z dnia 24 czerwca 2020 r. nr [...] wynika, iż dawna działka nr [...], położona w R. w obr. [...] zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę nr [...] o pow. w. 0,2806 ha w obr. [...].

Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji, że umowa kupna - sprzedaży zawarta w formie ww. aktu notarialnego w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, pomiędzy S.D. - jako sprzedającym, a przedstawicielem Skarbu Państwa - jako kupującym, dotycząca m.in. przedmiotowej nieruchomości - nie była zwykłą czynnością cywilnoprawną polegającą na przeniesieniu prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, lecz było to nabycie nieruchomości przeznaczonej na cel uzasadniający jej wywłaszczenie. S.D. wybrała tę formę przeniesienia własności, ponieważ w piśmie z dnia 2 marca 1988 r. nr [...] (poprzedzającym zawarcie aktu notarialnego) została poinformowana, że przedmiotowa działka zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] kwietnia 1987 r. nr [...] została przeznaczona pod osiedle mieszkaniowe [...], a wyrażenie zgody na dobrowolne jej zbycie w formie aktu notarialnego jest korzystniejsze, ponieważ odszkodowanie jest wypłacane jednorazowo, natomiast w przypadku wywłaszczenia decyzją, odszkodowanie wypłacane jest w ratach.

Również treść aktu notarialnego potwierdza, że wymienione działki są niezbędne pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], a S.D. sprzedaje je w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Potwierdza to też zwolnienie sprzedaży od opłaty skarbowej.

Treść protokołu z przeprowadzonych na działce nr [...] oględzin oraz dokumentacja fotograficzna potwierdzały, że aktualnie przedmiotowa działka w całości stanowi teren nieużytkowany, porośnięty wysokimi trawami, częściowo zadrzewiony (samosiejki), zakrzaczony, z brakiem dostępu do drogi publicznej, nieuzbrojony w infrastrukturę techniczną, bez śladów zabudowy, z czego wynika, że na działce nr [...] nie został zrealizowany cel związany z jej wywłaszczeniem, tj. budowa osiedla mieszkaniowego [...].

Podsumowując tą część rozważań, organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy, uzupełniony o decyzję z dnia [...] kwietnia 1987 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji dotyczącej budowy osiedla mieszkaniowego [...] w R. z dokumentami planistycznymi wskazuje, że na wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego [...] w R.

W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że kwestią kluczową w przedmiotowej sprawie, jest analiza czy spadkobiercy wywłaszczonej S.D. wnioski o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożyli w terminie uprawniającym ich do otrzymania jej zwrotu. W tym zakresie organ podał, że ustawodawca ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801), która weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r. na podstawie art. 1 pkt 1 lit. f wprowadził przepis art. 136 ust. 7 u.g.n. w brzmieniu: "Uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2." Dalej organ wyjaśnił, że wraz z powyższą zmianą ustawodawca wprowadził również przepis przejściowy stanowiący, że "w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy" (art. 2 ust. 1 ww. ustawy). Powyższy przepis przejściowy umożliwiał zatem złożenie wniosku do dnia 14 maja 2020 r.

Następnie organ zwrócił uwagę, że dodatkowo z dniem 31 marca 2020 r. zaczął obowiązywać przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dodany do niej ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 568), zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Zawieszenie biegu terminów trwało od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. - mocą przepisów ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) uchylającej art. 15 zzr. Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r. w związku z tym od dnia 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Okres zawieszenia wyniósł 45 dni i podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r. co jest równoznaczne z tym, iż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien być złożony do dnia 24 lipca 2020 r. Zatem wnioski o zwrot nieruchomości złożone w tym terminie są skuteczne a roszczenia zwrotowe nie podlegają przedawnieniu.

Jak w dalszej kolejności wskazał organ odwoławczy, analiza materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie wykazała, że jedynie wniosek T.S. złożony w dniu 2 kwietnia 2020 r. wniesiony został z zachowaniem powyższego terminu, natomiast wnioski E.M., B.K., W.D. i P.D. złożone w dniu 2 grudnia 2020 r., wniesione zostały po terminie określonym w powyższych przepisach, w konsekwencji czego doszło do wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości. Organ podkreślił, że termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi bezsprzecznie termin prawa materialnego, co oznacza, że niepodjęcie przez byłego właściciela czy jego spadkobiercę czynności zmierzających do odzyskania prawa własności nieruchomości w terminie określonym przepisem prawa, powoduje przedawnienie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda wskazał, że ze względu na powyższe oraz fakt, że roszczenie E.M., B.K., W.D. i P.D. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasło należało uznać, że postępowanie takie jest bezprzedmiotowe, w związku z czym postanowił uchylić w tej części decyzję organu I instancji i orzec o umorzeniu postępowania. Dodatkowo organ II instancji skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i w pkt 2 sentencji niniejszej decyzji orzekł o utrzymaniu w mocy nieuchylonej część zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 września 2021 r. Gmina Miasto R., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyła decyzję organu II instancji w zakresie pkt 2 oraz wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustaleń czy w świetle znajdującej się w materiale dowodowym sprawy decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 1987 r. nr [...] oraz załącznika graficznego do niej działka nr 21/1 była objęta tą decyzją;

2) art. 141 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 244 § 1 kc i art. 65 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (dalej: u.k.w.h.) poprzez brak prawidłowego orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi, w pierwszej kolejności skarżąca nie zgodziła się z ustaleniem, że działka nr [...] była objęta celem wywłaszczenia ustalonym w decyzji lokalizacyjnej z [...] kwietnia 1987 r., bowiem organ I instancji ustalił tę okoliczność bez posiadania w materiale dowodowym sprawy tej decyzji, natomiast organ II instancji, wprawdzie uzupełnił materiał dowodowy o tę decyzję, jednak nie dokonał analizy treści tej decyzji i załącznika graficznego do niej w kontekście zarzutu odwołania. W ocenie skarżącej analiza treści tej decyzji i załącznika prowadzi do wniosku, że działka nr [...] nie była nią objęta i takiej konstatacji nie zmieni to, że pisma pochodzące z czasu wykupu odwołują się do tej decyzji. Powyższe skutkuje wnioskiem, że nieruchomość nie była przeznaczona pod cel publiczny i nie podlega zwrotowi.

Po drugie, porównując treść decyzji organu I instancji oraz organu II instancji, utrzymana w mocy została ta część decyzji, która zabezpieczyła wierzytelność Gminy Miasta R. wraz z należnymi odsetkami w postaci ustanowienia hipoteki na nieruchomości zwracanej. Nawet gdyby przyjąć, że obecna działka nr [...] obr. 216 była objęta niezrealizowanym celem wywłaszczenia, to organ II instancji utrzymując w mocy orzeczenie o zwrocie udziału na rzecz T.S., powinien też był prawidłowo orzec o ustanowieniu hipoteki na zabezpieczenie wierzytelności o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania. Po uchyleniu orzeczenia o zwrocie na rzecz osób wskazanych w pkt 1 decyzji Wojewody, wierzytelność ta nie powinna wynosić 66.753 zł, ale połowę mniej. Nie może być tu jakiegokolwiek automatyzmu i pola na domysły albowiem sąd wieczystoksięgowy jest związany treścią decyzji administracyjnej, która musi być prawomocna (a nie tylko ostateczna) aby wywołać jakiekolwiek skutki (art. 9 u.g.n.).

Ponadto pozostawiając w mocy ustanowienie hipoteki na nieruchomości zwracanej, organ naruszył art. 244 § 1 kc wziąwszy pod uwagę, że po prawomocności decyzji Wojewody, w połowie udział we własności tej nieruchomości będzie przysługiwał wierzycielowi Gminie Miasto R. Dodatkowo, w świetle faktu, że działka nr [...] obr. [...] objęta jest księgą wieczystą wraz z inną działką Gminy nie będącą przedmiotem zwrotu, zaskarżony organ naruszył art. 65 ust. 1 u.k.w.h. poprzez niezgodne z zasadą niepodzielności hipoteki obciążenie hipoteką części nieruchomości (tak postanowienie SN z dnia 11.04.2013 r. sygn. akt II CSK 471/12).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na skutek rozpoznania opisanej wyżej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1601/21 uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz Gminy Miasto R. koszty postępowania. Na skutek skargi kasacyjnej, którą wniosła Gmina, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1428/22, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi.

W uzasadnieniu wyroku, NSA na wstępie przypomniał, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie oraz doktrynie poglądem, cel nabycia – w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm., dalej też: "u.g.g.") – należy ustalić w pierwszej kolejności na podstawie zawartej umowy (treści aktu notarialnego). Natomiast jeśli cel nabycia nie został w akcie notarialnym w sposób wyraźny określony, cel nabycia można ustalić w oparciu o wszelkie dowody stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. Sąd zaznaczył również, że definiowanie pojęcia "nabywanie gruntów" w tej sprawie winno być odniesione do regulacji u.g.g. Ustawodawca wyraźnie bowiem wskazał w art. w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. obejmujące procedurę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g. NSA zaakceptował ustalenia, że w okolicznościach sprawy nieruchomość S.D. została wywłaszczona na cel publiczny określony w decyzji lokalizacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że na wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego [...], a kwestionujące ten fakt zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. W ocenie NSA, wbrew stanowisku Gminy, Sąd wojewódzki jednoznacznie ustalił, że tylko wniosek T.S. złożony w dniu 2 kwietnia 2020 r. wniesiony został z zachowaniem wymaganego terminu, natomiast wnioski E.M., B.K., W.D. i P.D. wniesione zostały po terminie. Zdaniem Sądu II instancji, wojewódzki sąd administracyjny orzekł w granicach sprawy, które to granice wyznaczają wydane w sprawie akty administracyjne – nie został zatem naruszony art. 134 § 1 p.p.s.a. Według NSA tut. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwie i dokładnie przedstawił także argumentację do wydanego rozstrzygnięcia, w związku z czym nie można też mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

NSA przedstawił odnoszący się do zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. wywód, podkreślając, że na gruncie art. 209 k.c. odrębną kategorię czynności dokonywanych przez współwłaścicieli stanowią "czynności zachowawcze" służące, jak podkreśla piśmiennictwo, zachowaniu (ochronie) wspólnego prawa. Według art. 209 k.c.: "Każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń które zmierzają do zachowania wspólnego prawa". Z powyższego wynika, że w stosunkach wewnętrznych współwłaścicieli każdy ze współwłaścicieli może samodzielnie podejmować niezbędne czynności zachowawcze, równocześnie zaś, z perspektywy zewnętrznej żadna osoba trzecia nie może kwestionować czynności zachowawczych poszczególnych współwłaścicieli. Nie ulega wątpliwości, że w ramach czynności zachowawczych współwłaściciel może występować z roszczeniem windykacyjnym i negatoryjnym. Wśród dalszych czynności procesowych doktryna przykładowo wymienia wniosek o rozgraniczenie nieruchomości, pozew o ustalenie prawa własności czy wniosek o założenie księgi wieczystej. Co istotne dla rozpoznawanej sprawy, zachowawczych czynności procesowych może samodzielnie dokonywać każdy ze współwłaścicieli bez narażania się na zarzut braku pełnej legitymacji procesowej. Jednocześnie NSA zauważył, że występujący współwłaściciel nie jest przedstawicielem ustawowym pozostałych współwłaścicieli. Występuje on we własnym imieniu chociaż we wspólnym interesie (zob. E. Gniewek, Prawo rzeczowe, Warszawa 2018, s. 179–180). Jedyne ograniczenie w podejmowaniu czynności zachowawczej może stanowić sprzeciw pozostałych współwłaścicieli, ich większości, wyrażony względem dokonania konkretnej czynności zachowawczej (por. uchwałę SN z dnia 5 czerwca 1985 r., sygn. akt III CZP 35/85, Lex nr 3126).

Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który odwołał się w tym zakresie do poglądów doktryny i orzecznictwa, w świetle powyższych wywodów przyjąć należy, iż złożenie żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w wymaganym terminie przez jednego z spadkobierców (współwłaścicieli) – w realiach niniejszej sprawy przez T.S. – ma charakter czynności zachowawczej w rozumieniu art. 209 k.c.

Według NSA należy mieć względzie, że kontrolowane postępowanie "zwrotowe" – na gruncie sprawowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej jest przecież postępowaniem administracyjnym. Tym samym na organie administracji publicznej spoczywają w związku z tym określone przepisami k.p.a. obowiązki, w tym m. in. wynikające z art. 7 k.p.a. w związku z art. 61 § 2 oraz art. 61 § 4 k.p.a. Odmienne stanowisko oznaczałoby akceptację również dla takiej sytuacji, w której zaniechanie organu władzy publicznej, w zakresie obowiązku określonego z art. 61 § 2 w związku z art. 61 § 4 (oczywista omyłka przy oznaczeniu podpisu w uzasadnieniu wyroku) oraz art. 9 i 10 § 1 k.p.a., rodziłoby po stronie obywatela nieodwracalne skutki. Termin określony w art. 136 ust. 7 u.g.n. ma bowiem charakter terminu prawa materialnego. Z uwagi na charakter tego terminu, ewentualne późniejsze powoływanie się strony na brak zawiadomienia lub pouczenia, nie otwierałby stronie możliwości złożenia wniosku po terminie określonym w 136 ust. 7 u.g.n. Taka relacja organu władzy publicznej z obywatelem byłaby niedopuszczalna. Opiera się ona przecież na normach ustanowionych przez władzę publiczną. Założenie, według którego władza publiczna może ustanowić normy, których dochowanie przez obywatela jest możliwe jedynie przy pomocy organu władzy publicznej, ale jednocześnie zwalniające organ z obowiązku udzielenia obywatelowi skutecznej pomocy w tym zakresie, byłoby sprzeczne z zasadą bezpieczeństwa prawnego, wyprowadzaną z art. 2 Konstytucji RP. NSA podkreślił, że nie można zaaprobować sytuacji, w której organ ma potencjalne informację o osobie uprawnionej, uzyskaną w trakcie postępowania z wniosku innego współwłaściciela (spadkobiercy), ale nie powiadamia jej o postępowaniu, nie stwarza tej osobie uprawnionej możliwości przystąpienia do postępowania, a następnie uznaje, że nie dochowała ona materialnoprawnego terminu do złożenia.

Uzasadniony natomiast okazał się zarzut naruszenia przez WSA art. 134 § 2 p.p.s.a. NSA wyjaśnił, że sąd administracyjny nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Natomiast w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji uchylił decyzję organu odwoławczego w niezaskarżonej części, pozbawiający tym samym stronę przyznanego jej uprawnienia bez jednoznacznego wskazania, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem zasady reformationis in peius.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Do powyższego dodać jeszcze należy, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zaś wyrok prawomocny wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał ale także inne sądy i inne organy państwowe (art. 170 P.p.s.a.).

Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z powodów, które w niej podniesiono.

Na wstępie przypomnieć należy, że wniosek o zwrot nieruchomości T.S. złożyła do właściwego organu – Prezydenta Miasta R. w dniu 2 kwietnia 2020 r. Wskazała w nim spadkobierców S.D., od której nabyta została nieruchomość, stanowiąca przedmiot postępowania. Do wniosku załączyła kopie postanowień Sądu Rejonowego w R. o stwierdzeniu nabycia spadku po S.D. oraz K.J.

W oparciu o akta sprawy Sąd stwierdził, że przez niemal 3 miesiące nic się w sprawie nie działo. Nieliczne dokumenty dotyczące działki (mapy, informacje o działce) pochodzące z zasobów własnych Urzędu Miasta R., noszą datę wydruku – 22 czerwca 2020 r.

Z uzasadnienia postanowienia Wojewody nie wynika, kiedy wniosek o wyłączenie go od rozpatrzenia tej sprawy z uwagi na kolizję interesów, Prezydent przesłał do tego organu, ale wskazano, że został on (ten wniosek) zawarty w piśmie Prezydenta z dnia 25 czerwca 2020 r.

Zaznaczyć należy, że - co do zasady - ostateczny termin na złożenie przez osoby wskazane w art. 136 ust. 3 u.g.n. wniosków o zwrot nieruchomości wynikający z art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął z dniem 8 lipca 2020 r, tj. po złożeniu wniosku o zwrot przez T.S. Data 24 lipca wskazana przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji została wyliczona nieprawidłowo, ale nie ma to żadnego znaczenia dla wyniku sprawy.

Istotne jest, że postanowienie o wyłączeniu Prezydenta Miasta R. i wyznaczeniu do rozpatrzenia sprawy Starosty, Wojewoda wydał dopiero w dniu 12 listopada 2020 r. Starosta niezwłocznie podjął czynności mające na celu ustalenie danych wszystkich osób, które poza T.S. były uprawnione do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Dane te bowiem ustalono już w dniu 19 listopada 2020 r.

Przytoczenie tych okoliczności przez Sąd zostało podyktowane faktem, że Gmina skutecznie zarzucała naruszenie zakazu reformationis in peius. Będąc jednak organem właściwym do rozpatrzenia sprawy zwrotowej, w sytuacji kolizji interesów z uwagi na zbliżający się termin ewentualnego wygaśnięcia roszczeń wynikający z art. 136 ust. 7 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801) oraz art. 15 zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (po zmianie wprowadzonej nowelizacją z dnia 31 marca 2020 r. - Dz.U. z 2020 r., poz. 568), Prezydent Miasta R. przez niemal 3 miesiące od daty złożenia wniosku przez T.S., będąc organem właściwym, nie podjął żadnych czynności mających na celu ustalenie i stosowne pouczenie innych osób, którym przysługiwało roszczenie o zwrot, mimo treści wniosku, który wskazywał wyraźnie, że są takie osoby. Taki sposób procedowania rażąco naruszał przepisy: art. 8 § 1 k.p.a., tj. obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierowania się m.in. zasadą bezstronności, art. 12 § 1 k.p..a, tj. obowiązek działania wnikliwie i szybko, art. 9 k.p.a. w zakresie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i związany z tym nakaz udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, wreszcie art. 61 § 4 k.p.a., z którego wynika obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami o wszczęciu postępowania na żądanie jednej ze stron. Brak podejmowania działań przez organ, który był właściwy do rozpatrzenia sprawy zanim nie został wyłączony, przez tak długi okres a także nieznajdująca usprawiedliwienia odległa od chwili złożenia wniosku data wydania postanowienia o wyłączeniu Prezydenta przez Wojewodę, stały się podstawą do – wadliwego jak się okazało – zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 136 ust. 7 u.g.n.

W tym miejscu należy przypomnieć, że w swoim wyroku w niniejszej sprawie NSA akceptując stanowisko organów i Sądu I instancji przesądził, że prawidłowe były ustalenia w następującym zakresie:

- nieruchomość, której zwrotu domagali się spadkobiercy S.D. w kontrolowanym postępowaniu nabyta w drodze umowy z dnia [...] marca 1988 r., Rep. A nr [...] z 1988 r. została wywłaszczona w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,

- wywłaszczenie nastąpiło w celu realizacji decyzji z dnia [...] kwietnia 1987 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji dotyczącej budowy osiedla mieszkaniowego [...]

– cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

W oparciu o znajdujące się w aktach sprawy postanowienia spadkowe nie ulega wątpliwości prawidłowość ustalenia, że roszczenie o zwrot nieruchomości zgłosili spadkobiercy S.D. – właścicielki nieruchomości, która została wywłaszczona.

W swoim wywodzie NSA przesądził też, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez osobę upoważnioną z tego tytułu ma charakter czynności zachowawczej, o której mowa w art. 209 Kodeksu cywilnego. W istocie bowiem żądanie to zmierza do odzyskania prawa własności wywłaszczonej uprzednio nieruchomości. Charakter tego żądania pozostaje zatem zbieżny z regulowanymi w art. 209 k.c. czynnościami zachowawczymi, które w każdym przypadku zmierzają do ochrony (zachowania) wspólnego prawa, określonej sytuacji prawnej. Z tych względów NSA uznał, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok tut. Sądu nie naruszał art. 136 ust. 3b u.g.n. w związku ze wskazywanymi przez Gminę w środku odwoławczym przepisami prawa, bowiem jeśli jeden z uprawnionych złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed terminem wygaśnięcia roszczenia, to wówczas prawo to zostało zachowane dla pozostałych uprawnionych.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że mimo, iż na skutek rażącego naruszenia prawa procesowego przez właściwy na początkowym etapie postępowania administracyjnego organ, o czym wcześniej była mowa, a także wydania ze zwłoką postanowienia o wyłączeniu Prezydenta przez Wojewodę dopiero w dniu 12 listopada 2020 r. oraz faktu, iż E.M., B.K., W.D. i P.D. złożyli wniosek w dniu 2 grudnia 2020 r., brak było podstaw do uznania, że ich roszczenie wygasło, jako złożone po terminie. W świetle wcześniej przedstawionych naruszeń prawa procesowego, które przecież miały wpływ na datę złożenia przez te osoby stosownych wniosków, Sąd uznał, że oprócz rażącego naruszenia wcześniej wskazanych przepisów postępowania, w konsekwencji naruszono także art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 1 i 3, a także art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Uchylenie decyzji I instancji w części objętej pkt 1 zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w tym zakresie, rażąco więc narusza prawo. Skoro zgłoszenie żądania przez jednego ze spadkobierców ma charakter zachowawczy, to roszczenia pozostałych spadkobierców nie wygasły i mogły być skutecznie dochodzone. Dla zachowania terminu z art. 136 ust. 7 u.g.n. przez pozostałych spadkobierców S.D. wystarczyło bowiem zgłoszenie żądania przez jednego z nich – i tak właśnie było w kontrolowanej sprawie.

W niniejszej sprawie rażące naruszenie przepisów prawa procesowego przez organ właściwy, które w tych okolicznościach Sąd odczytał jako powstrzymanie się od podjęcia niezbędnych czynności wymierzone w słuszny interes obywateli a jednocześnie w intencji zachowania praw przez Gminę, które doprowadziło do zastosowania przez Wojewodę takiej wykładni prawa materialnego (art. 136 ust. 7 u.g.n.), która godziła w prawa pozostałych (poza T.S.) spadkobierców wywłaszczonej właścicielki, co w sposób oczywisty miało wpływ na wynik sprawy, tj. orzeczenie przez Wojewodę jak w pkt 1 zaskarżonej decyzji. Sytuacja, jaka zaistniała, tj. rażące intencjonalne zaniedbanie przez właściwe organy obowiązków związanych ze sprawnym i terminowym załatwianiem spraw i orzeczenie w taki sposób jak to uczynił organ II instancji w tych okolicznościach jest nie do zaakceptowania w świetle konstytucyjnych zasad wypływających z art. 2, art. 7 oraz art. 21 Konstytucji RP.

Jak się podkreśla, przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. (Tak wskazał m.in. NSA w wyroku z dnia 13.01.2016 r., II GSK 847/14 - LEX nr 2033823), zgodnie z którym jakkolwiek – co do zasady – nie jest wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, to jednak naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, innymi słowy – musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwić. Jak również wskazał NSA w wyroku z dnia 28.09.2021 r., III OSK 568/21 (LEX nr 323787): "Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie prawa materialnego. Podkreślić więc należy, że nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu" (podobnie wyrok NSA z 18.11.2022r., I OSK 1773/19 - LEX nr 3449630).

Z taką właśnie sytuacją w ocenie Sądu mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W świetle wyroku NSA z dnia 24 października 2023 r. wydanego w niniejszej sprawie i przesądzenia, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców ma charakter zachowawczy, nie można uznać, że zaskarżona decyzja w pkt 1 odpowiada prawu, a jest ona ewidentnym wynikiem rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego na początkowym etapie.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w pkt 1, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Z uwagi na upływ czasu od chwili ustalenia wysokości orzeczonego zwaloryzowanego odszkodowania, które powinno być zwrócone przez spadkobierców, niezbędne jest jego przeliczenie a to z kolei spowodowało konieczność uchylenia także pkt 2 decyzji Wojewody oraz decyzji I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi zaznaczyć trzeba, że zabezpieczenia hipoteką dotyczy nieruchomości, która będzie musiała być wyodrębniona i przeniesiona z księgi wieczystej, którą jest aktualnie objęta z uwagi na zmiany własnościowe będące właśnie wynikiem decyzji zwrotowej.

W ponownym postępowaniu organ powinien ustalić wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, rozważyć sposób ustanowienia hipoteki i orzec mając na uwadze stanowisko NSA wyrażone w niniejszej sprawie dotyczące skutków złożenia wniosku przez jednego ze spadkobierców w terminie i charakteru takiego wniosku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a Na zasądzoną kwotę składają się wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego stosowne do § 14 ust. 1 pkt 10 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).