Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 88/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Asesor WSA Tomasz Porczyński, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia zwykłego S. z siedzibą w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 9 listopada 2023 roku nr KO.420.246.2023 w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Radomska z dnia 31 sierpnia 2023 r., znak:TRM.6730.197.2022.KK ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia zwykłego S. z siedzibą w R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 88/24

U Z A S A D N I E N I E

Wnioskiem z dnia 3 listopada 2022 r. T. w R. Sp. z o.o. wystąpiło do Prezydenta Miasta Radomska o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 8 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z budową niezbędnej infrastruktury technicznej, na działkach ozn. nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], położonych przy ul. [...] w R..

W dniu 13 grudnia 2022 r. wpłynął do organu I instancji wniosek stowarzyszenia zwykłego pod nazwą "Stowarzyszenie [...]", reprezentowanego przez Przedstawiciela S.P. o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, na podstawie art. 31 k.p.a. Udział w postępowaniu uzasadniono "celami statutowymi organizacji oraz interesem społecznym".

Postanowieniem z dnia 27 marca 2023 r., wydanym na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 123 k.p.a., Prezydent Miasta Radomska odmówił dopuszczenia ww. organizacji społecznej do udziału w postępowaniu.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Stowarzyszenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 28 czerwca 2023 r., uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Radomska z dnia 27 marca 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta Radomska ponownie odmówił dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu postanowienia wskazano m.in., że przedstawione przez Stowarzyszenie cele statutowe pozostają w związku z przedmiotowym postępowaniem, niemniej jednak, nawet wtedy, kiedy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne ze względu na interes społeczny. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym przypadku, wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej, która powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu. Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym, w związku z czym, to organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne, w tym przypadku Prezydent Miasta Radomska, nadaje mu znaczenie w okolicznościach konkretnej sprawy. Sama wola stowarzyszenia do sprawowania kontroli społecznej nad postępowaniem nie przesądza o występowaniu interesu społecznego.

Po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, postanowieniem z dnia 9 listopada 2023 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że zasadą w każdym postępowaniu administracyjnym jest udział w nim stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony organizacji społecznych, których uczestnictwo nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego, lecz zasadza się na pewnej "kontroli społecznej" nad działaniem organów administracji publicznej.

Przesłanki uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony określa art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Pierwszą z przesłanek, warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, o której stanowi art. 31 § 1 k.p.a., jest zasadność dopuszczenia organizacji z uwagi na jej cele statutowe. Powinno zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu, powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy.

Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działania danej organizacji, zapisanych w statucie lub innym, spełniającym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej.

Drugą z przesłanek, o których stanowi art. 31 § 1 k.p.a. jest dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z uwagi na interes społeczny. Pojęcie to z uwagi na swoją niedookreśloność powinno być odnoszone do stanu faktycznego konkretnej sprawy. Rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny.

Organizacja społeczna, starająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, winna we wniosku precyzyjnie i konkretnie wykazać, z jednej strony prawny związek zachodzący pomiędzy jej celami statutowymi, a materialnoprawnym przedmiotem sprawy, i jednocześnie z drugiej strony - względy interesu społecznego, które przemawiają za dopuszczeniem organizacji do tegoż konkretnego postępowania.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 2 lutego 2023 r. znak TRM.6730.197.2022.KP organ I instancji wezwał Stowarzyszenie [...] do wskazania:

1) jakimi konkretnie celami statutowymi uzasadnia swój wniosek i jakie precyzyjnie zachodzi przełożenie (związek) danego celu statutowego z prowadzonym postępowaniem administracyjnym,

2) w czym Stowarzyszenie upatruje spełnienia przesłanki interesu społecznego.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Stowarzyszenie w piśmie z dnia 11 lutego 2023 r. poinformowało organ, odnośnie pkt 1, że:

"W pkt. 6 podpunkt a) - Ochrona zabudowy jednorodzinnej na Osiedlu [...] - toczące się postępowanie dotyczy wydania warunków zabudowy dla ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych w oczywisty sposób zmienia zabudowę z jednorodzinnej na wielorodzinną na Osiedlu [...] co bezpośrednio dotyczy w/w celu statutowego

W pkt. 6 podpunkt b) - Ochrona istniejącej zieleni - chcemy się zapoznać z dokumentami dotyczącymi w/w postępowania aby móc stwierdzić czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernej wycinki istniejących drzew i krzewów

W pkt. 6 podpunkt c) - Ochrona rowów melioracyjnych - chcemy się zapoznać z dokumentami dotyczącymi w/w postępowania aby móc stwierdzić czy istniejące rowy melioracyjne nie zostaną zasypane bądź całkowicie zlikwidowane.

W pkt. 6 podpunkt d) - Ochrona przed nadmiernym hałasem - planowana inwestycja na pewno zwiększy poziom hałasu (maszyny budowlane, pojazdy specjalistyczne), duży wzrost liczby mieszkańców spowoduje wzmożony ruch samochodów a co za tym idzie wzrośnie poziom hałasu. W pkt. 6 podpunkt e) - Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego - planowana inwestycja na pewno nie poprawi bezpieczeństwa ruchu drogowego a tylko zmniejszy jego poziom".

Stowarzyszenie wskazało m.in., że toczące się postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ośmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych narusza bezpośrednio interes społeczny właścicieli domów jednorodzinnych - członków naszego stowarzyszenia oraz pozostałych mieszkańców Osiedla [...]; planowana inwestycja budowy budynków wielorodzinnych będzie mieć oddziaływanie nie tylko na nieruchomości bezpośrednio z jej terenem graniczące, lecz również na nieruchomości położone dalej; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednoznacznie wykazuje interes prawny Stowarzyszenia dotyczący niniejszego postępowania. Celem tego przepisu jest bowiem zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. (...) Bez wątpienia w niniejszej sprawie badane cechy zabudowy i zagospodarowania terenu powinny dotyczyć zabudowy działek sąsiednich względem działki, na której planowana jest inwestycja, położonych w obszarze analizowanym, którym powinno zostać objęte osiedle "Domów jednorodzinnych im. [...]". Nie bez przyczyny, dla zachowania ładu urbanistycznego ustawodawca utworzył zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, która determinuje konieczność dostosowania nowej zabudowy do stanu zastanego, do cech i parametrów urbanistycznych i architektonicznych dotychczasowej zabudowy okolicznych terenów; o statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie tyle rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz już potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, np. z uwagi na zamiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, którego realizacja może rodzić obawy związane z immisjami (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 października 2014 r., sygnatura akt II SA/Kr 1199/14).

Zdaniem organu I instancji, przedstawione przez Stowarzyszenie [...] cele statutowe pozostają w związku z przedmiotowym postępowaniem, jednak Stowarzyszenie nie wykazało drugiej przesłanki wymienionej w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Według organu podniesione przez Stowarzyszenie zarzuty dotyczące wystąpienia możliwych zakłóceń dla istniejącej już zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przejawiające się zniszczeniem zieleni, rowów melioracyjnych, nadmiernym hałasem, czy pogorszeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowią jedynie subiektywne przypuszczenia zagrożeń w przyszłości, które mogą nie wystąpić lub mieć inny łagodniejszy charakter. Inwestycja ta nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jednakże inwestor zobowiązany jest do zaprojektowania i zrealizowania planowanego zamierzenia stosownie do potrzeb ochrony środowiska, zgodnie z przepisami szczególnymi. W ocenie organu interes prawny i majątkowy mieszkańców określonej ulicy/osiedla stanowi miejscowy interes wąskiej grupy osób, który może być zakwalifikowany jako rodzaj interesu indywidualnego, a w każdym razie jako interes bliski interesom indywidualnym, którego nie należy utożsamiać z dobrem ogółu społeczeństwa i interesem publicznym. Oceniając wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu organ dokonał analizy planowanego zamierzenia inwestycyjnego i stwierdził, że w wyniku powstania inwestycji nie dojdzie do znaczącej ingerencji w dotychczasowy charakter zabudowy, nie zostaną naruszone walory terenów położonych na osiedlu [...], a także nie doprowadzi to do zmiany istniejących kierunków zabudowy. Planowana nowa zabudowa nie koliduje z zabudową już istniejącą. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna może stanowić kontynuację funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Parametry planowanej inwestycji wpisują się w ład przestrzenny nie zakłócając przy tym zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie organu, z uwagi na brak ingerencji planowanej inwestycji w istniejący sposób zabudowy terenów, udział Stowarzyszenia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie ma uzasadnienia.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia z dnia 31 sierpnia 2023 r., Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania stanowiska organu I instancji, uznając, że w sprawie nie zaistniały podstawy do dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie 8 szt. budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z budową niezbędnej infrastruktury technicznej, na działkach ozn. nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], położonych przy ul. [...] w R..

Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Uzyskanie warunków zabudowy nie musi bowiem zawsze oznaczać, iż dojdzie do realizacji planowanej inwestycji, gdyż decyzja ta nie zawiera nakazu realizacji zamierzenia.

Przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może w istocie dojść do naruszenia praw innych osób. Decyzja ta z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. musi zawierać wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w zakresie ustalonym w przepisach odrębnych może mieć miejsce tylko do zagadnień, które nie są objęte kognicją organów architektoniczno-budowlanych. Ochrona taka może zatem dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, ale niewątpliwie jest ona węższa, gdyż wyznaczają ją wyłącznie ogólne zasady zapisane w u.p.z.p.

Biorąc zatem pod uwagę charakter postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy należy stwierdzić, że Stowarzyszenie nie wykazało, że istnieje w tym postępowania administracyjnym potrzeba ochrony konkretnych wartości. Powołane przez Stowarzyszenie argumenty świadczą o tym, że jego udział w postępowaniu uzasadniony jest względami partykularnego interesu grupowego lub co najwyżej interesu lokalnego, a nie interesem publicznym (interesem ogółu). Interes prawny i majątkowy mieszkańców określonej ulicy, czy też osiedla, stanowi partykularny interes relatywnie wąskiej grupy osób, który może być zakwalifikowany jako rodzaj interesu indywidualnego, a w każdym razie jako interes bliski interesom indywidualnym, którego nie należy utożsamiać z dobrem ogółu społeczeństwa i interesem publicznym. Konstrukcja normy art. 31 k.p.a. nie ogranicza się do realizacji jedynie interesu i woli organizacji społecznej, lecz równocześnie wymaga od organu administracji prowadzącego postępowanie ochrony strony (inicjatora postępowania administracyjnego), przed negatywnymi skutkami aktywności organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, co również leży w interesie społecznym.

Stowarzyszenie, występując o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu, wszczętym wnioskiem z dnia 3 listopada 2022 r., powoływało się na sprzeciwy mieszkańców osiedla [...] odnośnie do inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], przy ul. [...] w R., które decyzją Prezydenta Miasta Radomska z dnia 14 czerwca 2022 r. znak TRM.6730.197.2021.AM, zostało umorzone. Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, w związku z licznymi protestami mieszkańców osiedla przy ul. [...] w R. wyrażonymi w poprzednim postępowaniu zakończonym rezygnacją przez inwestora z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych zdecydowano o przeprojektowaniu inwestycji i wystąpiono ponownie o ustalenie warunków zabudowy dla 8 budynków mieszkalnych wielorodzinnych o gabarytach bardziej nawiązujących do okolicznej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.

Należy też zgodzić się z organem I instancji, że w rozpatrywanej sprawie "nie bez znaczenia jest fakt, iż Stowarzyszenie [...] w R. uzyskało wpis do ewidencji stowarzyszeń zwykłych w dniu 9 grudnia 2022 r., czyli po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie natomiast podpisy kilkorga mieszkańców, którzy protestowali przeciwko budowie na tym terenie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych i domagali się przyznania przymiotu strony w odrębnym postępowaniu znak TRM.6730.197.2021.AM widnieją na kopii regulaminu Stowarzyszenia. Już choćby z tego względu nie można przypisywać Stowarzyszeniu działania na rzecz dobra ogólnego niepowiązanego wprost z partykularnymi interesami jego członków. Tego rodzaju aktywność członków stowarzyszenia nie mieści się w zakresie pojęciowym kontroli społecznej nad postępowaniem i nie stanowi o bezinteresownym zaangażowaniu w ochronę interesów społecznych.

Zdaniem Kolegium, nie sposób nie zauważyć, że już same cele Stowarzyszenia dotyczą interesu relatywnie niewielkiej zbiorowości, tj. jedynie mieszkańców konkretnego osiedla, a w szczególności ulicy, w okolicy której ma powstać inwestycja objęta postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z listy członków założycieli stowarzyszenia zwykłego pn. "Stowarzyszenie [...]", zostało ono założone przez 11 członków, z których 8 mieszka przy ul. [...]. Trudno jest zatem uznać, że w sprawie mamy do czynienia z autentycznym i bezinteresownym zaangażowaniem Stowarzyszenia w ochronę interesu społecznego, a nie ochroną partykularnych interesów samej organizacji społecznej i jej członków.

Powołane w zażaleniu okoliczności mające świadczyć o potrzebie udziału Stowarzyszenia w postępowaniu, a więc to, że "potrzebna jest więc racjonalnie podejmowana kontrola społeczna, która będzie sprawowana w interesie grupowym. Takiej kontroli w tej sprawie poza Stowarzyszeniem nie zapewni żadna inna osoba. Pozostaną tylko organ wydający decyzję i inwestor tym bardziej, że Miasto jest jednocześnie 100 % właścicielem inwestora (Spółki TBS), co w praktyce powoduje, że jest zainteresowane wydaniem przedmiotowej decyzji i co też może powodować wątpliwości co do właściwej kontroli procedury jej wydania", nie pozwala na stwierdzenie, że Stowarzyszenie działa w interesie społecznym, a wręcz potwierdza, że członkowie Stowarzyszenia reprezentują własny interes wynikający z sąsiedztwa inwestycji z miejscem ich zamieszkania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Stowarzyszenie podniosło zarzut naruszenia art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art, 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i dowolnej błędnej jego ocenie, a także art. 9 i art. 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. oraz art. 8 i 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób sprzeczny z wytycznymi ustawowymi, w tym nienależyte uzasadnienie swojego stanowiska.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie nie zgodziło się z przyjętym w postanowieniu "stanowiskiem" sugerującym, że ten etap postępowania ma charakter wstępny, tj. "zawiera ogólne ramy", a konkretyzacja nastąpi na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. W ten sposób sugeruje się, że udział Stowarzyszenia na tym etapie nie jest ważny. Tymczasem należy pamiętać, że: "Na podstawie art. 28 ust. 3 prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się art. 31 k.p.a. Przepis ten oznacza więc, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie budowlane, nie jest dopuszczalny udział organizacji społecznej na prawach strony "- W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak "Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi", Warszawa 202, str. 120.

Skoro w przepisach prawa udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym został zagwarantowany tylko na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, to na kolejnym etapie, tj. w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, udział Stowarzyszenia w celu obrony np. ładu przestrzennego dzielnicy jest niemożliwy. Powyższe oznacza, że niedopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy odbiera jej jakąkolwiek szansę na udział w postępowaniu dotyczącym tej inwestycji, bowiem udział Stowarzyszenia w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę będzie już niemożliwy. To oznacza, że interes społeczny Stowarzyszenia może być realizowany tylko w tym postępowaniu.

Powołując takie argumenty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Piotrkowie Trybunalskim do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli stało się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 9 listopada 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Radomska z dnia 31 sierpnia 2023 r. odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia [...] w R. do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 8 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z budową niezbędnej infrastruktury technicznej, na działkach ozn. nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], położonych przy ul. [...] w R..

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w powyższym trybie i zakreślonych powyżej granicach Sąd stwierdził, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, gdyż organy odmawiając dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dokonały wadliwej wykładni art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Jak wynika z akt sprawy, organy obu instancji nie kwestionowały, że żądanie Stowarzyszenia jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji społecznej. Do celów Stowarzyszenia należy przede wszystkim ochrona zabudowy jednorodzinnej na Osiedlu [...], na którym zlokalizowana ma być planowana inwestycja. Organy stwierdziły natomiast, że nie została spełniona druga z przesłanek, tj. Stowarzyszenie nie wykazało, że za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, a za żądaniem Stowarzyszenia stoi chęć realizowania partykularnych interesów jego członków.

Sąd w składzie orzekającym nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu, że brak jest interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania.

Zagadnienie istnienia interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wielokrotnie było przedmiotem wypowiedzi judykatury.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, które w niniejszej sprawie Sąd podziela, że interesu społecznego nie można rozumieć wyłącznie w kategoriach interesu jedynie większej społeczności obejmującej ogół ludności czy też wielkie grupy społeczne. Nie ma przeszkód, aby jako interes społeczny kwalifikować interesy mniejszych społeczności, jak właśnie np. mieszkańców dzielnicy czy też osiedla (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II OSK 562/17, LEX nr 2441375). Interes społeczny pozostaje w opozycji do interesu poszczególnych jednostek. Nie można jednak rozumieć interesu społecznego jedynie w kategoriach interesu państwa czy społeczności globalnej, obejmującej ogół społeczeństwa lub wielkie grupy społeczne. Przeciwnie, nie ma przeszkód, aby kwalifikować wspólne interesy mniejszych społeczności, w szczególności lokalnych, np. mieszkańców dzielnicy, w kategoriach interesu społecznego, który co prawda sprzyjać może realizacji celów indywidualnych, ale przekracza interes poszczególnych jednostek, stanowiąc nową jakość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1002/16, CBOSA).

Rozpoznając wniosek organizacji społecznej w ramach art. 31 § 1 k.p.a. kluczowego znaczenia nabiera właściwe określenia treści przesłanki interesu społecznego, zawartej w powyższej regulacji. Należy więc ustalić, czy interes społeczny przemawia za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w konkretnym postępowaniu, innymi słowy, czy udział organizacji społecznej w tym postępowaniu będzie korzystny dla ochrony interesu społecznego. Dla oceny spełnienia przesłanki interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. nie ma znaczenia, czy Stowarzyszenie obejmuje jedynie "niewielką" grupę mieszkańców o określonym zapatrywaniu na temat rozwoju obszaru osiedla. Nie o ilość członków organizacji społecznej chodzi, ale o to, czy wskazuje ono wartości uwzględniane w ramach interesu społecznego. Należy również uwzględnić, że skoro decyzja o warunkach zabudowy rozpoczyna proces inwestycyjny, przesądzając o dopuszczalności lokalizacji określonej inwestycji na danym terenie, postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie tej decyzji może być jedyną możliwością przedstawienia racji interesu społecznego przez inny podmiot niż organ administracji, a to ze względu na wyłączenie stosowania art. 31 k.p.a. w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 26.11.2019 r., II SA/Kr 1241/19, LEX nr 2761423).

W ocenie Sądu w interesie społecznym mieści się kontrola lokalnych organizacji społecznych nad postępowaniami w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Niewątpliwie pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym. Jednak w ocenie Sądu, argumentacja przedstawiona przez Stowarzyszenie świadczy o tym, że w interesie społecznym leży dopuszczenie tej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu.

Otóż, w ramach przesłanki interesu społecznego należy bowiem uwzględniać wartości o charakterze uniwersalnym, takie jak ład przestrzenny. W niniejszej sprawie na konieczność ochrony tej wartości powoływało się Stowarzyszenie [...], argumentując, że w interesie społeczności lokalnej leży kontrola nad postępowaniem, które dotyczy lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie, na którym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Stowarzyszenie powoływało się więc na konieczność ochrony ładu przestrzennego na osiedlu, na którym ma być lokalizowana inwestycja, co do której zachodzą obawy, że ten ład przestrzenny będzie naruszać. Zdaniem Sądu, Stowarzyszenie reprezentuje społeczność lokalną zainteresowaną niedopuszczeniem do realizacji na terenie osiedla inwestycji naruszających zastany ład przestrzenny. Należy przyznać rację Stowarzyszeniu, że w interesie społeczności lokalnej leży kontrola nad postępowaniem dotyczącym lokalizacji na terenie zamieszkania nie tylko członków Stowarzyszenia, ale reprezentowanej przez nich wspólnoty, zabudowy nieprzystosowanej w ich ocenie do zastanych warunków zabudowy na tym terenie (zob. wyrok NSA z 13.09.2018 r., II OSK 609/17, LEX nr 2613841).

Nie może zatem ulegać wątpliwości, że Stowarzyszenie powinno mieć zapewnioną możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, które zmierza do przyznania inwestorowi podstaw prawnych ulokowania na terenie dzielnicy zabudowy o charakterze odbiegającym od dominującej na tym terenie, której ochroną i zachowaniem w niezmienionym kształcie zajmuje się Stowarzyszenie.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2018 r., II OSK 2189/16 interes społeczny jest nakazem poszukiwania złotego środka między dwiema konkurującymi zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania administracyjnego. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji − z jednej strony oraz organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego − z drugiej strony. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi jednak zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy (por. wyr. NSA z 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08, wyr. NSA z 28 czerwca 2016 r., II OSK 2635/14, wyr. NSA z 1 sierpnia 2017 r., II OSK 2956/15).

W rozpoznawanej sprawie, oceniając korzyści płynące z udziału Stowarzyszenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że inwestorem jest Towarzystwo Budownictwa Społecznego, a inwestycja ma charakter komunalny, co stanowi dodatkowy argument przemawiający za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dla zagwarantowania transparentności działania organu administracji.

Nie można również zaakceptować odesłania Stowarzyszenia do postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę z powołaniem się na charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i twierdzenie, że przez jej wydanie nie może w istocie dojść do naruszenia praw innych osób. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantujące przestrzeganie w procesie planowania przestrzennego warunków ładu przestrzennego nie stanowią podstawy do automatycznego wyłączenia z udziału w postępowaniu organizacji społecznych, których celem statutowym jest występowanie o zachowanie dotychczasowej formy zabudowy terenu objętego inwestycją. Taka interpretacja czyniłaby z art. 31 k.p.a. instytucję martwą w postępowaniach, których przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy, a takie wyłączenie nie wynika z przepisów ustawowych.

Racjonalnie pojęta kontrola nad postępowaniem administracyjnym w sprawie warunków zabudowy uzasadnia zatem udział organizacji w tym postępowaniu. Warto podkreślić, że interes społeczny można wywieść nie tylko ze statutu organizacji, czy też argumentacji członków Stowarzyszenia, ale również postanowień samego Studium, które określa dominujący układ przestrzenny tej okolicy. Kwestia zachowania ładu przestrzennego okolicy inwestycji nie stanowi partykularnego interesu członków organizacji, ale jest wymogiem ustawowym, które należy uwzględnić w planowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, o czym orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt 2 na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, organ uwzględni wykładnię art. 31 § 1 k.p.a., w tym pojęcia interesu społecznego, przedstawionego w niniejszym orzeczeniu.

Skarga została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.