Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 536/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda~Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80, art. 77 § 1, art. 65, art. 8
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2001 nr 4 poz 24
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa.
article: art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 965/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 1 lipca 2021 r. nr GN-2.755.116.2021.MKu w przedmiocie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 965/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 1 lipca 2021 r. nr GN-2.755.116.2021.MKu w przedmiocie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Zachodniopomorski po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty Koszalińskiego z dnia 23 marca 2021 r. nr Gm.6843.2.2021.AG i odmówił wygaśnięcia prawa trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0247 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta [...], dla której Sąd Rejonowy w Świnoujściu V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja Starosty zawiera błędne ustalenia faktyczne, polegające na uznaniu, że uprawnieni najemcy zachowali termin do złożenia wniosku o nabycie lokalu mieszkalnego, z okoliczności sprawy wynika, iż osoby uprawnione nie złożyły wniosku o nabycie lokalu mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości gruntowej nr [...] w ustawowym terminie. Wniosek złożono do niewłaściwej instytucji co w konsekwencji spowodowało uchybienie terminowi. Poza tym wadliwość decyzji starosty polegała na uznaniu, że sam wniosek najemców umożliwiał niejako z mocy prawa wydanie decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu, bez odpowiedniej zgody zbywcy, w tym przypadku Wojewody Zachodniopomorskiego. Ponadto, decyzja Starosty opiera się na wadliwej podstawie prawnej - art. 46 ust. 1 u.g.n. Powołany przepis umożliwia wygaśnięcie prawa trwałego zarządu na wniosek albo z mocy prawa. GDDKiA nie wystąpiła z wnioskiem o wygaśnięcie trwałego zarządu w stosunku do omawianej działki. W tym drugim przypadku możliwe jest wydanie decyzji tylko w przypadku wystąpienia ustawowych przesłanek.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję wniosła [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, trafnie Wojewoda uznał, że osoby uprawnione, tj. skarżąca wraz z mężem, nie złożyły organowi reprezentującemu Skarb Państwa (Staroście [...]) wniosku o nabycie lokalu mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości gruntowej nr 345/2 w ustawowym terminie. Pozbawiane podstaw jest twierdzenie skarżącej, iż złożyła wniosek o wykup lokalu w ustawowym terminie oraz oczekiwanie zbycia na jej rzecz lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] w [...], na działce nr [...], w drodze bezprzetargowej po preferencyjnej cenie. Sąd podzielił również stanowisko Wojewody, że samo złożenie przez najemców wniosku nie umożliwiało wydania decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu. Podstawę do wydania decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu mogła stanowić wola obu stron, a nie tylko skarżącej. Nadto, jak stanowi przepis art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n., na zbycie na rzecz skarżącej zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego Starosta [...] zobowiązany był uzyskać zgodę Wojewody Zachodniopomorskiego. Tymczasem Wojewoda Zachodniopomorski w piśmie z dnia 11 marca 2019 r. nie wyraził zgody na taką sprzedaż.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które ma charakter ogólnikowy, ograniczony jedynie do przytoczenia poglądów stron postępowania, a pomija szereg okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą związanych z zarzutami zgłoszonymi w skardze, jak również nie zawiera oceny prawnej wyrażonego stanowiska, co na skutek ewentualnego pozostawienia wyroku w obrocie prawnym rodziłoby ryzyko powielania nieuzasadnionych ustaleń i wnioskowanie przez organy i sądy związane takimi zapatrywaniami;

2. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu całokształtu istotnych okoliczności sprawy i oparcie zaskarżonego orzeczenia na nieobiektywnej, jednostronnej i pobieżnej ocenie materiału dowodowego, która w przedmiotowej sprawie przybrała charakter dowolny, w szczególności wobec arbitralnego zaakceptowania poglądu Wojewody Zachodniopomorskiego oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. przejawiające się w zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy poprzez:

a) błędne przyjęcie, iż na podstawie wniosku z dnia 6 lutego 2004 roku skarżąca oczekiwała wydania decyzji w przedmiocie nabycia lokalu mieszkalnego, a tym samym organ nie mógł zastosować przepisów postępowania administracyjnego w sprawie cywilnej, w sytuacji gdy przedmiotowy wniosek miał na celu zainicjowanie postępowania administracyjnego w przedmiocie wygaszenia prawa trwałego zarządu, a zwieńczeniem tychże czynności administracyjnych miała był sprzedaż na drodze cywilnej;

b) brak odniesienia się przez Sąd I instancji w sposób właściwy i wyczerpujący do zarzutów skarżącej w zakresie, w jakim odnosiły się one do naruszenia przepisów art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 65, art. 8 k.p.a. oraz art. 10 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (dalej jako: u.z.m.), w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę obowiązany jest odnieść się do każdego z naprowadzonych zarzutów wskazując wyczerpującą podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł GDDKiA dochodząc jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej (środka odwoławczego).

Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakacyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładów ilustrujących wzmiankowane wyżej usterki skargi kasacyjnej od wyroku – oddalającego – skargę w przedmiocie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu nieruchomości można przywołać następujące niestaranności: w zarzucie nr 1 m. in. wskazuje na naruszenie art. 153 p.p.s.a. (w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.) jednocześnie odstępując od przytoczenia (wskazania) konkretnego prawomocnego orzeczenia sądu wojewódzkiego, które zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza w zakresie "oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania" (zob. Zob. A. Kabat, Komentarz do art. 153, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 520–523). Z kolei m. in. w zarzucie nr 3b oraz wielokrotnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 2 i nast. skargi kasacyjnej) wskazuje ogólnie na naruszenie art. 10 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 52, dalej ustawa, u.z.m.), zupełnie pomijając okoliczność, że ten artykuł obejmuje 4 różnej treści jurydycznej ustępy (ust.). Analogiczna usterka dotyczy zarzutu nr 2 w odniesieniu do art. 77 k.p.a., który obejmuje 4 różnej treści jurydycznej paragrafy (§).

Kwestią kluczową w rozpoznawanej sprawie – odmowy wygaśnięcia prawa trwałego zarządu – jest to, że zbywanie mieszkań zgodnie z art. 10 u.z.m. nie następuje w ramach postępowania administracyjnego, bowiem nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k.p.a). Zbywanie przedmiotowych mieszkań należy do sfery zarządu mieniem publicznym, który w okolicznościach niniejszej sprawy ma charakter cywilnoprawny, a nie charakter administracyjnoprawny (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 września 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 652/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 19–26).

Trafnie wskazuje w związku z powyższym podzielane w pełni przez Sąd odwoławczy orzecznictwo, że art. 10 ust. 1 u.z.m. stanowi o zbyciu mieszkania po określonej cenie (art. 10 ust. 1 u.z.m. brzmi: "Mieszkanie stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, może być zbyte osobie uprawnionej na jej wniosek po cenie pomniejszonej stosownie do art. 6."). W ten sposób ustawodawca nawiązał do sprzedaży, czyli do cywilnoprawnej, a nie administracyjnoprawnej metody kształtowania stosunków prawnych. Pozostaje to w zgodzie z charakterem całej ustawy z dnia 15 grudnia 2000r., która dotyczy zbywania (sprzedawania) mieszkań. Jednocześnie żadne sformułowanie tego przepisu, ani żadnego innego w tej ustawie, nie przemawia za tym, aby przeniesienie własności mieszkania miało nastąpić w formie decyzji administracyjnej albo postanowienia. Podkreślić też należy, iż z art. 10 ust. 2a u.z.m. wynika jedynie, że organ reprezentujący Skarb Państwa wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu. Decyzję w przedmiocie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu wydaje się jednak – co istotne – tylko wtedy, gdy mieszkanie ma być sprzedane. Wydaje się ją dlatego, że niedopuszczalna była by sprzedaż mieszkania przed wygaśnięciem trwałego zarządu, który może być ustanowiony jedynie na nieruchomościach Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (zob. np. art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z póżn. zm., dalej: u.g.n.). Decyzja w przedmiocie wygaśnięcia prawa trwałego nie jest zatem formą załatwienia sprawy zbycia (sprzedaży) mieszkania. Jest to konieczna czynność w razie, gdy organ reprezentujący Skarb Państwa, uwzględniając wniosek, zgodzi się zbyć mieszkanie (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 stycznia 2005 r. sygn. akt II SAB/Gd 49/04, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. A. Tułodziecki, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2021, s. 182–185.

Tak więc samo złożenie wniosku przez uprawnionych (zainteresowanych zakupem mieszkania) na gruncie art. 10 ust. 1 u.z.m. nie rodzi po stronie organu reprezentującego Skarb Państwa obowiązku sprzedaży mieszkania. Organ reprezentujący Skarb Państwa decyzję w zakresie sprzedaży mieszkania podejmuje – po uprzednim uzyskaniu zgody właściwego wojewody – w ramach uznania wynikającego art. 10 ust. 1 u.z.m., który stanowi, że mieszkanie może być zbyte osobie uprawnionej na jej wniosek po cenie pomniejszonej stosownie do art. 6 u.z.m. Bowiem to wyłącznie od woli właściciela nieruchomości zależy czy sprzeda mieszkanie (lokal mieszkalny) stanowiące jego własność (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2789/03, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie należy pamiętać, że gospodarowanie nieruchomościami publicznymi (w tym lokalami mieszkalnymi) powinno być zgodne z zasadami prawidłowej gospodarki (por. art. 12 u.g.n.), mającymi podłoże w unormowaniach konstytucyjnych, które wymagają aby działania organów (jednostek) na analizowanym obszarze również realizowały wyodrębnianą w doktrynie zasadę prawidłowego gospodarowania mieniem publicznym, tzn. aby były: legalne, gospodarne, celowe i rzetelne (zob. art. 203 Konstytucji RP; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. A. Chełmoński, Swoiste zasady administracyjnego prawa gospodarczego, [w:] A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, Administracyjne prawo gospodarcze. Zagadnienia wybrane, Wrocław 2000, s. 21; L. Kieres, Zarząd mieniem publicznym, [w:] System Prawa Administracyjnego. Publiczne prawo gospodarcze. Tom 8A. Redaktorzy naukowi: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2018, s. 762–768).

Uprawnienie wynikające z art. 10 ust. 1 u.z.m. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie osoby uprawnionej mogące przymusić właściciela (Skarb Państwa) do sprzedaży określonego mieszkania (zob. odpowiednio: wyrok SN z dnia 12 marca 2003 r. sygn. akt III CKN 857/00, Lex 78855; wyrok SN z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, Lex 1754050; wyrok z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1968/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. A. Tułodziecki, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2021, s. 156–162).

Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej sprawy zasadnie Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organu, że osoby uprawnione, tj. skarżąca wraz z mężem, nie złożyły, jak to wymaga art. 10 ust. 2 ustawy organowi reprezentującemu Skarb Państwa, tj. Staroście [...] wniosku o nabycie lokalu mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości gruntowej nr [...] w ustawowym terminie, w drodze bezprzetargowej po preferencyjnej cenie.

Ponadto, jak trafnie stwierdził Sąd wojewódzki, nawet gdyby przyjąć tak jak chce tego skarżąca, że jej wniosek z dnia 6 lutego 2004 r. został złożony Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, to i tak brak jest podstaw do przyjęcia, iż złożony został właściwemu organowi z zachowaniem ustawowego terminu. Zauważyć należy, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad występuje jako organ administracji publicznej ale wyłącznie w sprawach mających charakter administracyjnoprawny.

Tymczasem – co ustalono wyżej – sprawa sprzedaży lokalu mieszkalnego w oparciu o przepis art. 10 u.z.m. ma charakter cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny. Oznacza to, że w sprawie sprzedaży lokalu w oparciu o art. 10 u.z.m. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie występuje jako organ administracji publicznej, lecz jako strona stosunku cywilnoprawnego. Nie spoczywał zatem na nim obowiązek wynikający z art. 65 k.p.a., tj. przekazania wniosku o wykup mieszkania do Starosty [...]. Jednocześnie, co akcentowano wyżej, stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n., na zbycie na rzecz skarżącej zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego Starosta [...] zobowiązany był uzyskać zgodę Wojewody Zachodniopomorskiego. Tymczasem, co wynika z akt sprawy, przed wydaniem przez Starostę [...] w dniu 21 marca 2021 r. decyzji nr Gm.6843.2.2021.AG w przedmiocie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu Wojewoda Zachodniopomorski w piśmie z dnia 11 marca 2019 r., znak: GN-2.755.235.2018.2.AP, nie wyraził zgody na taką sprzedaż (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 września 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 652/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2020, s. 210–228).

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w celu zakończenia wszczętego przez organ I instancji postępowania w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu należało wydać decyzję o odmowie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu, co zasadnie zaaprobował Sąd I instancji.

Nieuprawnione są sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i innych p.p.s.a. jak i art. 1 § 2 p.u.s.a. wraz z przywoływanymi w związku z nimi przepisami k.p.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego lakoniczne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu. Sąd kasacyjny podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. wyroki NSA z dnia: 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20, 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 2671/16,19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2336/16, 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16, 18 października 2016 r. sygn. akt II OSK 702/15, 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. odpowiednio wyroki Sądu Najwyższego z dnia: 4 września 2014 r. sygn. akt II CSK 478/13, z 4 września 2014r. sygn. akt I PK 25/14, 7 listopada 2019 r. sygn. akt I CSK 433/18, 11 marca 2020r. sygn. akt I CSK 573/18 oraz postanowienie z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt III CSK 4/18).

Należy przypomnieć w związku z sformułowanym zarzutem w środku odwoławczym, że art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro zatem art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił, Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych autor rozpatrywanej skargi kasacyjnej nie wskazał. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej. Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Po pierwsze, Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 § 2 p.u.s.a. Po drugie, nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a. powiązanych w treści zarzutu z art. 1 § 2 p.u.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 691/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl oraz przywoływane tam orzecznictwo).

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny – co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie – przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej), która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 579/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl oraz przywoływane tam orzecznictwo). Wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznaje powyższy zarzut za chybiony.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Przywoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy k.p.a. zmierzały natomiast do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy dotyczących wygaśnięcia prawa trwałego zarządu nieruchomości, zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić.

Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, co znajduje pełne potwierdzenie w zaskarżonym wyroku Sądu wojewódzkiego.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.