Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 249/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e § 2 pkt 2, art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6.
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 141 § 1;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 190 ust. 1 i 4, art. 2 i art. 84.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 562/20 w sprawie ze skargi Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Sz. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 27 maja 2020 r. nr 1001-IEW-1.711.7.2020.2/U1013/MK w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi na rzecz Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Sz. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 listopada 2020 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 poz. 1369) – zwanej dalej: "p.p.s.a." uchylił zaskarżone przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Sz. postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 27 maja 2020 r. i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź – Śródmieście z 18 lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Od tego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i formułując zarzuty na obydwu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.) – zwanej dalej "u.p.e.a." i art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że przepisy te w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 34/14 mają zastosowanie w sprawie i uznanie, że koniecznym jest uprzednie rozważanie przez organy egzekucyjne kwestii wyokości kosztów obliczonych na podstawie przepisów, których zgodność z Konstytucją RP została zakwestionowana, charakteru czynności egzekucyjnych, nakładu pracy z nimi związanych oraz całkowitą bezskuteczność egzekucji, podczas gdy przepisy te nie miały zastosowania w sprawie, gdyż przedmiotowe postępowanie dotyczyło umorzenia kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64e u.p.e.a., a okoliczności do których odwołał się sąd mają znaczenie dla określenia kosztów w postępowaniu egzekucyjnym i ewentualnej ich oceny w trybie art. 66c § 7 u.p.e.a. oraz art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez błędną wykłądnię polegającą na uznaniu, że ważny interes publiczny, o którym mowa w tym przepisie zachodzi także w warunkach zaniechania legislacyjnego w przedmiocie nieustalenia przez władzę ustawodawczą maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej i opłat za dokonane czynności egzekucyjne, podczas gdy organ może umorzyć koszty egzekucyjne, których wysokość została ostatecznie i prawomocnie ustalona.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnosiły się po pierwsze do art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez rozpoznanie przez sąd sprawy poza jej granicami i zalecenie organom przy ponownym rozpoznaniu umorzenia kosztów egzekucyjnych uwzględnienia sposobu ustalenia i wysokości kosztów egzekucyjnych w powiązaniu z nakładem pracy, charakterem czynności i stopniem ich skomplikowania w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 34/14, podczas gdy przedmiotem zaskarżonego postanowienia była kwestia zasadności umorzenia kosztów ostatecznie ustalonych, niezakwestionowanych skutecznie we właściwym do tego trybie, gdyż ustawodawca uregulował w odrębnych postępowaniach wpadkowych kwestię kosztów egzekucyjnych (art. 64c § 7 u.p.e.a.) oraz kwestię umorzenia w całości lub w części kosztów egzekucyjnych (art. 64e u.p.e.a.), co decyduje o ich procesowej odrębności. Po drugie skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) – zwanej dalej "k.p.a.", art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. oraz w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 przez uchylenie postanowień wydanych w sprawie przez organy egzekucyjne w konsekwencji przyjęcia, że organy rozpoznając wniosek o umorzenie oraz zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji zaniechały pełnego ustalenia istnienia przesłanek udzielenia wnioskowanej ulgi, a w szczególności przesłanki ważnego interesu publicznego, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie co do tej przesłanki, w sposób wyczerpujący zgromadziły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy, rozważyły wszystkie okoliczności mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, a wysokość kosztów postępowania egzekucyjnego nie była kwestionowana we właściwym trybie.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania,

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one nieuzasadnione, dlatego że Sąd pierwszej instancji co do zasady trafnie ocenił skutki wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla skonstruowanego i zastosowanego wzorca kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, chociaż nie w pełni sprecyzował wskazania co do dalszego postępowania.

Przypomnieć należy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego o charakterze zakresowym ma to do siebie, że jego aplikowanie bywa skomplikowane, bo wymaga identyfikacji normy prawnej z pominięciem tej części tekstu prawnego, który uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą. W tej sprawie zabieg ten jest tym bardziej złożony, że ów zakres dotyczył pominięcia legislacyjnego. Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem za niezgodny z art. 2 i art. 84 Konstytucji stan braku unormowania maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. W motywach tego orzeczenia Trybunał wskazał, że procentowo określona stawka opłaty może "nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji", ale uznał taką sytuację za "konstytucyjnie dopuszczalną", akcentując przysługującą w tym zakresie ustawodawcy swobodę regulacyjną. Przypomniał, że wprawdzie opłaty te korespondują z "ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego", jednak istnieje potrzeba zapewnienia równowagi pomiędzy interesem publicznym a "ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa.". Wysokość tych opłat – zdaniem Trybunału – powinna pozostawać w "racjonalnej zależności" z czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone". W ocenie Trybunału brak określenia górnej granicy opłaty oznacza, że "w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Stają się one wtedy "dodatkową sankcją pieniężną". Trybunał skonstatował, że ochronę przed tego typu sytuacjami może zapewnić "mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą", limitującą kwotę określoną procentowo.

Wykonując – zgodnie z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji – wskazany wyrok trybunalski, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się trzy nurty poglądów: albo sądy uznawały, że należy zrezygnować z tych opłat, albo miarkować je w zależności od okoliczności danego postępowania egzekucyjnego, tj. pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania, albo przyjmować – jako maksymalną – stawkę opłaty, obowiązującą dla zajęcia nieruchomości. (zob. na ten temat szerzej motywy wyroku NSA z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt III FSK 392/21, LEX nr 3318675).

Wprawdzie – w świetle stosowanego w postępowaniu egzekucyjnym z mocy art. 18 u.p.e.a. – przepisu art. 145a § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. – procedurą właściwą do podważenia postanowienia wydanego na podstawie przepisu uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją powinno być wznowienie postępowania, ale w świetle art. 190 ust. 4 Konstytucji nie musi to być tryb wyłączny. Do wymienionych w tym przepisie ustawy zasadniczej zaliczyć należy także postępowanie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych, a to dlatego że – jako przesłankę – uwzględnienia żądania ustanowiono występowanie interesu publicznego. Dlatego nie jest zasadny zarzut wadliwej wykładni art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. To zaś implikuje wniosek, o potrzebie uwzględnienia w tej sprawie przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a.

Przypomnieć należy, że pod pojęciem interesu publicznego kryć się mogą rozmaite, a istotne w danym przypadku wartości wywodzone z konstytucyjnej kategorii dobra wspólnego. Z tego powodu pojęcie interesu publicznego bywa niekiedy utożsamiane z interesem państwowym, interesem Rzeczypospolitej. Interesy te powinny być – jak zauważył M. Zdyb – zbieżne, pod warunkiem wszakże, że państwo to poprzez swoje organy realizuje interesy jego społeczeństwa, nie zaś interesy administracji utożsamianej z państwem (zob. M. Zdyb, Prawny interes jednostki w sferze materialnego prawa administracyjnego. Studium teoretyczno-prawne, Lublin 1991, s. 215). Interes publiczny może odpowiadać także pojęciu interesu społecznego, jeżeli to ostatnie, niejednorodne znaczeniowo pojęcie rozumiane jest w konkretnym przypadku jako interes całego społeczeństwa. Jako pojęcie niedookreślone, interes publiczny poddaje się wykładni dynamicznej w kontekście warunków społeczno-gospodarczych otoczenia normatywnego, w którym ustawodawca zdecydował się go użyć. Niewątpliwie w interesie publicznym leży to, by organy administracji publicznej działały na podstawie i w granicach prawa, do czego zobowiązuje je art. 7 Konstytucji. Nie do zaakceptowania jest praktyka posługiwania się unormowaniami naruszającymi przepisy ustawy zasadniczej, podobnie jak pozostawienie w obrocie aktów stosowania prawa wydanych na takiej podstawie, jeżeli strona domaga się doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem uruchamiając postępowanie pozwalające na zweryfikowanie pierwotnie wydanego rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, że wniosek skarżącego może zostać uwzględniony nie tylko w całości, ale także w części – nieprzenoszącej opłat w należnej wysokości.

Co istotne w tej sprawie, w wyniku dokonanych, mocą ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1553 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą zmieniającą", modyfikacji stanu prawnego ustanowiono brakujący dotąd górny próg opłaty egzekucyjnej oraz zrezygnowano z procentowej stawki opłaty manipulacyjnej, ograniczając jej wysokość – w przypadku wszczęcia egzekucji – do 100 złotych. Przesądza o tym art. 64 ust. 1 u.p.e.a., a ustanowiony tam limit w odniesieniu do opłaty manipulacyjnej – na podstawie art. 7 ustawy nowelizującej – obowiązywać ma także wobec opłat niewyegzekwowanych lub niezapłaconych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Przepis art. 10 ustawy nowelizującej przesądza, że nowe reguły obliczania kosztów egzekucyjnych obowiązywać mają także w stosunku do kosztów ustalonych w ostatecznym postanowieniu organu egzekucyjnego wydanego w tym przedmiocie. Wskazany mechanizm obliczania opłaty należało uwzględnić w tej sprawie, o ile opłata faktycznie nie została zapłacona bądź wyegzekwowana. Dostrzec należy, że ustawodawca nie wskazał konkretnego trybu, w jakim miałoby dojść do zastosowania przepisu art. 10 ustawy zmieniającej. Dlatego w grę wchodzić mogą jedynie ogólnie dostępne procedury.

Zaskarżonemu orzeczeniu nie można przypisać naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Motywy Sądu pierwszej instancji czytelnie i jednoznacznie prezentują powody wydanego orzeczenia. Nie ma także mowy o naruszeniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. ani przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a., dlatego że przyjęty przez Sąd stan faktyczny nie odbiegał od ustalonego przez organy, a jego odmienna ocena mieści się w granicach kontroli legalności zaskarżonego postanowienia.

Rozpatrując wniosek ponownie organy zastosują wskazane przepisy i rozważą możliwość umorzenia kosztów egzekucyjnych także w części, tak by wyrok Trybunału Konstytucyjnego został należycie wykonany.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.