Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1458/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 660/23 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr 127/2023/II w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "Sąd pierwszej instancji", "WSA") wyrokiem z 7 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 660/23, oddalił skargę J. J. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi (dalej: "PWIS") z 4 sierpnia 2023 r. nr 127/2023/II przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z 4 sierpnia 2023 r., nr 127/2023/II Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. (dalej: "PPIS") z 19 czerwca 2023 r., o oddaleniu zarzutów zobowiązanej J. J. w sprawie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym określonego w tytule wykonawczym wydanym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. 19 kwietnia 2023 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że w związku z nieszczepieniem dziecka W. J. urodzonego [...] sierpnia 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. upomnieniem z 22 listopada 2022 r. nr 64/2022 wezwał matkę dziecka - skarżącą do zgłoszenia się z dzieckiem do punktu szczepień w celu wykonania zaległych obowiązkowych szczepień ochronnych przeciw: gruźlicy, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu b, inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniae, odrze, nagminnemu zakażeniu przyusznic (śwince), różyczce, błonicy, tężcowi, krztuścowi, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, zgodnie z obowiązującym Programem Szczepień Ochronnych.

W związku z dalszym brakiem szczepień dziecka, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. 19 kwietnia 2023 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] zobowiązując skarżącą do poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym oraz wystosował do Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, jako organu egzekucyjnego, wniosek z 19 kwietnia 2023 r. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącej.

W dniu 30 maja 2023 r. skarżąca wniosła zarzuty, które Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. postanowieniem z 19 czerwca 2023 r. oddalił.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Łodzi Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi zaskarżonym postanowieniem z 4 sierpnia 2023 r. nr 127/2023/II utrzymał w mocy postanowienie z 19 czerwca 2023 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższy postanowienie wniosła skarżąca. WSA w Łodzi opisanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oddalił ww. skargę.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") a następnie wskazał, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że 19 kwietnia 2023 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wystawił tytuł wykonawczy zobowiązujący skarżącą do poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym zgodnie z obowiązującym Programem Szczepień Ochronnych. Jako podstawę prawną obowiązku organ wskazał art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Dz. U. z 2022 r., poz. 1657 ze zm., dalej: "u.z.z.ch.z.") oraz § 2-5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r.

W oparciu o wskazany tytuł wykonawczy wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi. Skarżąca zgłosiła następujące zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej:

1. określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, tj. art. 17 ust. 2 i 4 u.z.z.ch.z. poprzez pominięcie przez wierzyciela obowiązku stawienia się na badania kwalifikacyjne w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia i wystawienia zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym,

2. na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 w związku z art. 15 § 3e u.p.e.a. w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu,

3. na podstawie art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. brak wymagalności obowiązku z uwagi na odroczenie małoletniego od obowiązku szczepień ochronnych, jak również z uwagi na stwierdzenie niekonstytucyjności Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych,

4. naruszenie przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez przystąpienie do egzekucji, podczas gdy tytuł nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., tj.: podanie przez wierzyciela niewłaściwej podstawy prawnej obowiązku o charakterze niepieniężnym skutkujące pominięciem art. 17 ust. 2 i 4 u.z.z.ch.z., ograniczenie do wskazania ogólnie art. 17 u.z.z.ch.z., brak wskazania przez wierzyciela w tytule wykonawczym podstawy prawnej prowadzonej egzekucji.

WSA w Łodzi stwierdził, że trafnie zostały one uznane przez organy obu instancji za niezasadne. Prawidłowe jest postanowienie organu pierwszej instancji, wydane na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. o ich oddaleniu. W tytule wykonawczym wskazano w sposób wystarczający właściwe przepisy prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 u.z.z.ch. z. oraz § 2-5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1657 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r.").

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w rozporządzeniu w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, określono wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych ze wskazaniem kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym jeżeli chodzi o dzieci, w jakim okresie ich życia (§ 2-4). Wymienione w tytule wykonawczym choroby zakaźne, tj. gruźlica, ostre nagminne porażenie dziecięce (poliomyelitis), inwazyjne zakażenie Haemophilus influenzae typu b, inwazyjne zakażenia Streptococcus pneumoniae, odra, nagminne zakażenie przyusznic (świnka), różyczka, błonica, tężec, krztusiec, wirusowe zapalenie wątroby typu B zostały wskazane w § 2 pkt 1-7 i 9-12 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. jako objęte obowiązkiem szczepień ochronnych.

Natomiast szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko chorobom zakaźnym został określony w ogłaszanym co roku komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych. Komunikat ten jest wydawany w oparciu o art. 17 ust. 11 u.z.z.ch.z. W § 5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. również określono, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

WSA wskazał, że z wymienionych wyżej przepisów można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1494/08). Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Wierzyciel w tytule wykonawczym szczegółowo opisał treść podlegającego egzekucji obowiązku, precyzyjnie wskazując kogo i czego dotyczy z podaniem rodzaju szczepień, które powinny zostać wykonane zgodnie z Programem Szczepień.

Odnosząc się do kwestii wykonania badania kwalifikacyjnego i wykluczenia przeciwskazań do szczepienia oraz załączonego przez skarżącą do zarzutów zaświadczenia z 8 lutego 2023 r. według, którego miały zostać stwierdzone przeciwskazania do przeprowadzenia obowiązkowego szczepienia ochronnego dziecka do 8 października 2023 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że to zgodnie z treścią cytowanego powyżej art. 17 ust. 2 u.z.z.ch.z., wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed samym szczepieniem (art. 17 ust. 3 u.z.z.ch.z.). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4 u.z.z.ch.z.). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.ch.z.). Z art. 17 ust. 3 i 4 u.z.z.ch.z. wynika zatem, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Przy czym, treści wskazanych przepisów nie można interpretować, że badanie kwalifikacyjne oraz jego wyniki dotyczące ewentualnych przeciwwskazań jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie został przyjęty pogląd, że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.z.z.ch.z., jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (por. wyroki NSA z 21 listopada 2019 r., II OSK 3322/17 i II OSK 43/18; z 18 stycznia 2022 r., II OSK 459/19).

Celem badania kwalifikacyjnego jest ustalenie, czy stan zdrowia danej osoby pozwala na jej zaszczepienie. Badanie takie bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne, odmowa udziału w takim badaniu, czy też niestawienie się na badanie, uniemożliwia wykonanie szczepienia. W istocie jest to więc odmowa poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. Obowiązujące przepisy prawa nakładają na rodziców dzieci obowiązek poddania dzieci badaniu kwalifikacyjnemu oraz szczepieniu ochronnemu. Skarżąca nie wywiązała się z tego obowiązku i jednocześnie nie przedstawiła żadnych dowodów (dokumentów) wskazujących na faktyczne istnienie przeciwwskazań skutkujących koniecznością odroczenia szczepień syna ze względu na jego stan zdrowia. Wskutek powyższego syn skarżącej, będąc w czwartym roku życia w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, nie został zaszczepiony przeciwko aż jedenastu chorobom zakaźnym, wymienionym w rozporządzeniu w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Z karty uodpornienia dziecka oraz historii zdrowia i choroby w części dotyczącej porad ambulatoryjnych lub wizyt domowych wynika, że rodzice dziecka nie szczepili go z własnej woli, nie wyrażali zgody na szczepienia.

Zaświadczenie z 8 lutego 2023 r., z którego ma wynikać odroczenie wykonania szczepienia zostało wystawione dopiero po doręczeniu skarżącej 22 listopada 2023 r. upomnienia. Słusznie stwierdziły organy administracji, że nie jest ono zgodne z wzorem zaświadczenia określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. Z zaświadczenia pomimo mającego z niego wynikać odroczenia szczepień aż o 8 miesięcy, co Sąd uznał za długotrwałe odroczenie, nie wynika, aby dziecko skarżącej zostało skierowane na konsultację specjalistyczną. Tylko zaświadczenie zgodne ze wskazanym wzorem, stwierdzające przeciwwskazania do przeprowadzenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, a w przypadku długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, za jakie należy uznać odroczenie wynoszące kilka miesięcy, w rozpoznawanej sprawie według zaświadczenia z 8 lutego 2023 r. odroczenie wykonania szczepień miało wynosić 8 miesięcy, wskazujące poradnię, do której skierowano na konsultację specjalistyczną, może być podstawą do odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych, a tym samym uznania zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Wykluczenie wystąpienia podstawy do odstąpienia od szczepienia skutkuje koniecznością stwierdzenia, że obowiązek ten winien zostać wykonany. Z akt sprawy wynika, że skarżąca obowiązkowi poddania dziecka szczepieniom ochronnym z pełną świadomością uchybiła. Obowiązek ten wynika z mocy przepisów ustawowych, zaś szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki został określony w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych. Syn skarżącej, będąc w czwartym roku życia w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, nie został zaszczepiony przeciwko aż jedenastu chorobom zakaźnych pomimo, że upłynęły już terminy podania poszczególnych dawek szczepionek określone w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego. W sytuacji, gdy wymagane terminy zaszczepienia już upłynęły, a dziecko nie zostało zaszczepione przeciwko określonym chorobom zakaźnym, to obowiązek poddania syna skarżącej szczepieniom stał się wymagalny. Wyznaczony maksymalny termin wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r., przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

WSA w Łodzi powołał też stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r., sygn. SK 81/19 (OTK-A 2023/50), w którym Trybunał orzekł, że:

I. Art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, z późn. zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

II. Przepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP. Trybunał umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że regulacja objęta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego dotyczy szczególnie istotnej ze względów społecznych i medycznych kwestii zapobiegania chorobom zakaźnym. Prawidłowa realizacja szczepień ochronnych zapewnia wysoki odsetek osób posiadających odporność przeciw chorobom zakaźnym, a tym samym zmniejsza ryzyko szerzenia się tych chorób. Na powyższe okoliczności zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny wyjaśniając, że wyrok nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się sczepieniom ochronnym. Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów wynika z konieczności zapewnienia ciągłości obowiązkowych szczepień. W tym okresie minister właściwy do spraw zdrowia jest zobligowany rozważyć określenie w drodze rozporządzenia terminów wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych. Jeśli jednak zapewnienie stanu prawnego zgodnego z Konstytucją w drodze nowelizacji rozporządzenia okaże się niemożliwe bez uszczegółowienia upoważnienia wynikającego z art. 17 ust. 10 u.z.z.ch.z. lub zmiany innych przepisów ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych konieczne będzie działanie ustawodawcy w tym zakresie.

Ewentualne przyjęcie przez sąd, że w niniejszej sprawie nie mogą być stosowane zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny przepisy, których termin utraty mocy obowiązującej odroczono, byłoby równoznaczne z akceptacją postaw rodziców niezgłaszających się na szczepienia ochronne dzieci, choć szczepienia te w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są obowiązkowe i istnieje konieczność zapewnienia ich ciągłości. Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji uznał podniesione w skardze zarzuty za niezasadne.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust 2, 4 i 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, podczas gdy nie zostały wykluczone przeciwwskazania do obowiązkowych szczepień ochronnych, a dziecko było poddawane lekarskim badaniom kwalifikacyjnym,

2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami, tj.:

a) art. 33 § 2 pkt 6 lit.c z uwagi na brak wymagalności obowiązku, w związku z brakiem zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, potwierdzającym kwalifikację małoletniego dziecka do obowiązkowych szczepień ochronnych oraz oparcie wymagalności obowiązku na § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, który to przepis w dniu 9 maja 2023 r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt: 81/19, został uznany za niezgodny z Konstytucją,

b) na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 § 3e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.

Na usprawiedliwienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. (pkt 2 lit.b petitum skargi kasacyjnej).

Według wnoszącej skargę kasacyjną wystawione w dniu 22 listopada 2022 r. upomnienie nie zawiera nr PESEL zobowiązanego, dlatego też nie może być uznane za spełniające wymogi określone w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 § 3 e u.p.e.a. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, na czym miałby polegać istotny wpływ zarzuconego naruszenia na wynik sprawy, co jest wymagane w ramach naruszeń formułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem pierwszej instancji. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r., II FSK 437/11; LEX nr 1233849). Zatem już tylko z tego powodu należało tak sformułowany zarzut uznać za niezasadny.

Poza tym, jakkolwiek na podstawie art. 15 § 3e u.p.e.a. wydano rozporządzenie w sprawie danych zawartych w upomnieniu, które w § 2 pkt 3 wskazuje, że upomnienie zawiera m.in. znany wierzycielowi numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) zobowiązanego, to jednak brak numeru PESEL w upomnieniu doręczonym skarżącej, nie może przekreślać skuteczności tego dokumentu, tym bardziej, że osobą zobowiązaną jest skarżąca, a nie jej dziecko, które podlega obowiązkowi szczepień ochronnych zgodnie z ustawą o zwalczaniu chorób zakaźnych, zaś skarga kasacyjna nie zawiera - jak już wspomniano - szerszego rozwinięcia wskazanego zarzutu, poza gołosłownym stwierdzeniem, że upomnienie jest wadliwe i musi zostać potraktowane jako nieistniejące. W realiach rozpoznawanej sprawy prowadzenie egzekucji było możliwe, gdyż na podstawie wystawionego upomnienia nie ma jakichkolwiek wątpliwości, zarówno co do osoby zobowiązanej do wykonania nakazu ustawowego (skarżąca) jak i osoby, która ma zostać poddana temu nakazowi (szczepieniom) - indywidualnie wskazane dziecko strony. Słusznie też podkreślił WSA, że z akt jednoznacznie wynika, że numer PESEL skarżącej był wierzycielowi znany.

Niezasadny jest także sformułowany w pkt 2 lit.a petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 6 lit.c u.p.e.a.

Według autora skargi kasacyjnej, brak było wymagalności obowiązku, bowiem nie wykluczono przeciwwskazań do obowiązkowych szczepień ochronnych, ponadto § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011r. został uznany wyrokiem TK, sygn. akt 81/19 za niezgodny z Konstytucją.

Odnosząc się do pierwszej części tego zarzutu i podzielając w tym względzie wyjaśnienia organów, słusznie zaakceptowane przez WSA, należy krótko wskazać, że skarżąca nie wyraziła zgody na zaszczepienie dziecka, mnożąc problemy natury formalnej i prezentując subiektywne wątpliwości, w szczególności zaś błędnie rozumiejąc obowiązek szczepień oraz własne działania. Subiektywna wizja strony co do prawidłowości wiedzy i decyzji lekarza, czy też zakresu dokonanego badania kwalifikacyjnego nie uzasadnia twierdzenia o wadliwości prowadzonych działań, a przez to braku wymagalności obowiązku z tej przyczyny.

Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje prawa pacjenta (tu rodzica małoletniego dziecka) do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne. Wręcz przeciwnie, statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, gdy brak jest przeciwwskazań. Jest to działanie w interesie ogółu. Jedynie więc w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.ch.).

To więc na rodzicu małoletniego dziecka (opiekunie prawnym) spoczywa prawny obowiązek, wynikający wprost z ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 2216/23). Akta administracyjne sprawy nie zawierają wystarczającego – uznanego prawem i wydanego przez uprawnionego lekarza dokonującego kwalifikacji, zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych. Przedstawione przez skarżącą zaświadczenie z 8 lutego 2023 r. nie jest zgodne z wzorem zaświadczenia określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. Z zaświadczenia tego nie wynika również, aby dziecko skarżącej zostało skierowane na konsultację specjalistyczną, tak więc zaświadczenie to zostało właściwie ocenione zarówno przez organ jak i Sąd pierwszej instancji, jako niestanowiące wystarczającej podstawy do odstąpienia od szczepienia.

Jeśli chodzi o problem objęty drugą częścią omawianego zarzutu (pkt 2a petitum skargi kasacyjnej), to jako immanentnie związany z zarzutami naruszenia prawa materialnego, zostanie omówiony łącznie z nimi.

Przechodząc zatem do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zawartych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutów naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 u.z.z.ch. należy stwierdzić, że istota sporu nimi objęta sprowadza się w rozpoznawanej sprawie do oceny zasadności uchylania się przez skarżącego rodzica małoletniego dziecka od obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym wobec podważania w skardze kasacyjnej istnienia tego obowiązku oraz jego wymagalności.

W tym zakresie należy wskazać, że normy prawne objęte zarzutami skargi kasacyjnej były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który przywołanym również przez Sąd pierwszej instancji wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19 (Dz. U. z 2023 r. poz. 909) stwierdził, że art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, z późn. zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do szeregu wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikających z art. 2 Konstytucji, zwłaszcza zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i wymogu ustawowej formy ograniczenia wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazał, że intensywność ingerencji w prawo podmiotowe musi być kontrolowalna przez obywatela, tj. wynikać z prawa powszechnie obowiązującego. Poddanie jednostki obowiązkowi szczepień ochronnych, czy też - w realiach niniejszej sprawy - ponoszenie odpowiedzialności za jego niezrealizowanie przez osobę, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią, stanowi istotną ingerencję w prawa podmiotowe (art. 47 Konstytucji). W wypadku niezrealizowania ciążącego na jednostce obowiązku musi ona liczyć się z poważnymi konsekwencjami. Z tego względu musi być w stanie precyzyjnie ustalić treść ciążącego na niej obowiązku. Sytuacja, gdy jego treść jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego (a contrario art. 87 Konstytucji), jest niedopuszczalna. W rezultacie - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być - w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa - wskazane w PSO na dany rok. Komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.

Powyższy wyrok TK nie zmienia jednakże oceny ww. zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego. Jakkolwiek Trybunał wskazał, że komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy oraz zaznaczył, że niedopuszczalna jest sytuacja, gdy treść obowiązku jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego, to także dostrzegł, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej. Z tego względu Trybunał zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia. Trybunał stwierdził, że minister właściwy do spraw zdrowia może bowiem rozważyć określenie, w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych. Sugestią Trybunału skierowaną do ministra właściwego do spraw zdrowia było uregulowanie terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w formie załącznika do rozporządzenia.

Co istotne Trybunał wyraźnie wskazał w uzasadnieniu cyt. wyroku, że powyższe stanowisko nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym i dlatego - jak zaznaczył Trybunał - konieczne jest zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku. Z tych przyczyn Trybunał uznał, że zasadne jest określenie w wyroku innego terminu (6 miesięcy) utraty mocy obowiązującej przepisów we wskazanym zakresie jako niezbędne dla zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych. Określono termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów - po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Ponieważ wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 12 maja 2023 r. (Dz.U. 2023 r. poz. 909), termin zawarty w klauzuli odroczenia wejścia w życie skutku derogacyjnego, upłynął z dniem 12 listopada 2023 r.

Omawiany wyrok TK został wykonany rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. poz. 2077). W załączniku nr 1 do rozporządzenia wskazano termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych.

Zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu - w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą pozostaje wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem jego ogłoszenia. Oznacza to, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK-A 2004 Nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 87/18 i powołane w nim orzeczenia).

Podkreślenia wymaga, że regulacja objęta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19 dotyczy szczególnie istotnej ze względów społecznych i medycznych kwestii zapobiegania chorobom zakaźnym. Prawidłowa realizacja szczepień ochronnych zapewnia wysoki odsetek osób posiadających odporność przeciw chorobom zakaźnym, a tym samym zmniejsza ryzyko szerzenia się tych chorób. Na powyższe okoliczności zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny podkreślając, że cyt. wyrok nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów wynika z konieczności zapewnienia ciągłości obowiązkowych szczepień.

Ewentualne przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie mogą być stosowane zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny przepisy, których termin utraty mocy obowiązującej odroczono, byłoby równoznaczne z akceptacją postaw rodziców niezgłaszających się na szczepienia ochronne dzieci, choć szczepienia te w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są obowiązkowe i istnieje konieczność zapewnienia ich ciągłości. Podkreślenia wymaga, że takie stanowisko Trybunału jest wyrazem ochrony nadrzędnych chronionych konstytucyjnie wartości, jak: ochrona zdrowia publicznego oraz zwalczanie chorób zakaźnych, o których stanowi art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy postanowienia organów obu instancji zostały co prawda podjęte po wydaniu wyroku w sprawie SK 81/19, ale w okresie biegu 6 miesięcznego terminu wskazanego w klauzuli odroczenia utraty mocy obowiązującej, co pozwala na przyjęcie, że odroczenie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów prawa tworzyło po stronie organów administracji publicznej podstawy do ich tymczasowego stosowania – determinowanego okresem odroczenia utraty mocy obowiązującej – co odnosi się również do sądów administracyjnych, które w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonych postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym rekonstruują model normatywny sprawy administracyjnej istniejący w dacie podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji. Podkreślenia wymaga również, że postanowienie zaskarżone do Sądu pierwszej instancji oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc w procesie wykonawczym odnoszącym się do realizacji obowiązku szczepienia wynikającego wprost z przepisów prawa i wymagalnego nie tylko w okresie przed wydaniem wyroku w sprawie SK 81/19, ale także w okresie przed wszczęciem samego postępowania egzekucyjnego.

Tym samym należało odstąpić od poglądu prawnego wyrażonego, między innymi, wyrokach w sprawach: II GSK 2288/23, II GSK 2134/20, II GSK 2129/23, II GSK 2029/23 podzielając jednocześnie oceny prawne prezentowane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi, w sprawach II GSK 721/24, II GSK 927/24, II GSK 841/24.

Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - mając na uwadze materię objętą niniejszym postępowaniem, w tym wskazaną w wyroku TK potrzebę zapewnienia ciągłości realizacji szczepień ochronnych, jak również utratę mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów z dniem 12 listopada 2023 r. - Sąd w składzie obecnie orzekającym doszedł do przekonania, że obowiązek wykonania szczepienia ochronnego w rozpoznawanej sprawie istniał i był wymagalny.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.