Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 113/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy: article: art. 112a
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skargi U. K. K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego U. K. K. z dnia [...] uzupełnionego wnioskiem z dnia [...] o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy - w terminie 60 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego U. K. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 10 sierpnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga U.K.K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności Wojewody w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] marca 2023 r. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i niezałatwienia tej sprawy w terminie, 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.000,00 zł., 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym uiszczonego wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Uzasadniając skargę skarżący wskazał m.in., że w dniu 24 marca 2023 r. zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej. Wniosek został złożony za pośrednictwem operatora pocztowego i odebrany w Urzędzie Wojewódzkim w dniu 30 marca 2023 r. Organ prowadzący postępowanie powinien zatem podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, tym bardziej, że sprawa nie wymaga szerokiej i wnikliwej deliberacji, a materiał dowodowy, stanowiący podstawą rozstrzygnięcia, o które wnioskuje strona, jest w pełni kompletny. Mimo to, Wojewoda od ponad 3 miesięcy pozostaje bezczynny.

Skarżący wskazał, że w oparciu o dyspozycję normy prawnej wysłowionej w treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: K.p.a.), wystąpił do organu z pisemnym ponagleniem (pismo z dnia 29 maja 2023 r.), wyczerpując tym samym administracyjny tok instancji.

Skarżący zaznaczył, że we wniosku jako cel pobytu wskazał pracę. Zważywszy na to, jak bardzo ustawodawca uprościł procedurę wydawania zezwoleń na pobyt czasowy i pracę zadziwiającym jest - zdaniem skarżącego - tak długie procedowanie jego wniosku, tym bardziej, że już od pierwszego dnia akta były kompletne i gotowe do wydania decyzji pozytywnej. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że kierując do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może i powinna domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. Tak samo występując do Wojewody z wnioskiem o wydanie pozwolenia na pobyt stały, strona oczekuje rozpoznania sprawy w ustawowym terminie, a próba usprawiedliwienia niejednokrotnie kilkuletnich albo kilkumiesięcznych okresów oczekiwania na podjęcie jakiejkolwiek czynności brakami kadrowymi czy problemami organizacyjnymi ze strony organu jest – zdaniem skarżącego - nieprzekonywająca. Nie może być bowiem tak, że implikacje takiego stanu rzeczy obarczać będą stronę, która w żadnej mierze nie może ponosić negatywnych konsekwencji takiego stanu rzeczy.

Skarżący wskazał, że na gruncie nowelizacji K.p.a. z dnia 7 kwietnia 2017 r. ustawodawca wprowadził definicję ustawową bezczynności, która jest odzwierciedleniem utrwalonego w doktrynie i orzecznictwie rozumienia tej sytuacji prawnej. Ustawodawca przyjmuje, że w przypadku nieuzyskania przez stronę w prawem przewidzianym terminie rozstrzygnięcia organ administracji publicznej popada w stan bezczynności, w doktrynie czasem zwanej również milczeniem administracji. Bez wątpienia jest to stan niepożądany, naruszający zasadą szybkości postępowania, wysłowioną w treści art. 12 K.p.a. oraz zasadę zaufania obywatela do państwa przewidzianą w art. 8 K.p.a. Konsekwencją zaistnienia bezczynności jest swoisty "stan zawieszenia" strony z racji faktu, iż sprawa nie została załatwiona, co może uniemożliwiać jej realizację swojego prawa.

W ocenie skarżącego nie ma najmniejszych wątpliwości co do tego, że w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, bowiem organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie podjął wystarczających czynności, pozostając całkowicie bierny w tak ważnej życiowo i zawodowo dla strony płaszczyźnie jak uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy. Działania Wojewody w pełnym zakresie implikują sytuację bytową cudzoziemca i cały czas pozostawanie w stanie niepewności jego jak i najbliższej rodziny. Sytuacja, w której strona czeka przez długi okres bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Jednocześnie skarżący wskazał, że organ nie może także w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

W ocenie skarżącego, w prowadzonym postępowaniu mamy do czynienia z bezsprzeczną i widoczną już prima facie bezczynnością organu, która to stanowi naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a. w zw. z art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r.

o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519, dalej: u.o.c.). Biorąc jednocześnie pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu, uznać należy, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Co jednocześnie znamienne - do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona postępowania.

Mając na uwadze rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy jako zasadne skarżący uznał żądanie przyznania od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.000,00 zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.). Strona postępowania winna oczekiwać działania ze strony organu, a tymczasem jest całkowicie ignorowana przez Wojewodę, nie otrzymuje żadnej korespondencji. Wskutek bezczynności Wojewody skarżący poniósł relewantne i obiektywne straty ekonomiczne oraz społeczne. Ograniczone zostało w sposób istotny jego prawo do pracy, pozostaje w stanie niepewności, co do ciągłości i pewności dalszego zatrudnienia. Pozbawiony został możliwości planowania swojego życia rodzinnego, osobistego jak i zawodowego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Nie może również korzystać ze swobodnego przemieszczania się po terytorium RP i poza jego granicami. Jest niewiarygodny dla instytucji bankowych, co uniemożliwia zaciągnięcie zobowiązań kredytowych. Skarżący pozostaje nieautentyczny w odbiorze przez społeczeństwo, jak i wobec organów administracji publicznej. Nie może korzystać z wielu prerogatyw, które uzyska dopiero po rozpoznaniu wniosku. Znajduje się w stanie zawieszania, niepewności statusu prawnego, który ogranicza jego normalną egzystencję. Czuje obawę, co do swojej przyszłości i dalszego rozwoju sytuacji, co wiąże się z permanentnym stresem, niepokojem i nieustannymi nerwami. To tylko przykłady, które obrazują daleko idące konsekwencje bierności Wojewody. Skarżący jednocześnie nie ma możliwości uzyskania bieżącej informacji na temat prowadzonej sprawy, nie może skontaktować się z osobą prowadzącą postępowanie. Nie wie, dlaczego, pomimo złożenia pełnego kompletu dokumentów i spełnienia wymogów formalnych zawartych w art. 112a u.o.c., wprowadzonych ustawą z dnia 27 stycznia 2022 r. o zm. ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, jego wniosek nie jest rozpatrywany. W związku z powyższym, kierując się regułą wyznaczoną art. 35 § 1 K.p.a. organ powinien podjąć czynności konieczne do zakończenia postępowania w terminie. Bez wątpienia zatem rażące naruszanie norm prawnych winno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu, a z drugiej rekompensatę dla strony za naruszanie jej praw w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę. Wnioskowana kwota, w ocenie skarżącego, bez wątpienia pozostaje adekwatna, w korelacji z rażącymi zaniedbaniami ze strony organu.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w dniu 10 lipca 2023 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody w sprawie wniosku cudzoziemca – U.K.K. ob. Indii o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. W dniu 27 października 2022 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wniosek wpłynął za pośrednictwem Poczty Polskiej i obarczony był brakami, o których mowa w ort. 105 ust. 1 oraz 106 ust. 1a u.o.c. Następnie w dniu 30 marca 2023 r. wpłynął kolejny wniosek cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce.

Organ wskazał, że kierując się słusznym interesem strony wyrażonym w art. 7 K.p.a. nie odmówił wszczęcia postępowania cudzoziemcowi, natomiast uznał iż wniosek złożony w marcu 2023 r. jest korektą pierwotnego wniosku z października 2022 r. Wniosek skarżącego został zarejestrowany we wszystkich systemach związanych z legalizacją pobytu. W dniu 31 maja 2023 r. skarżący złożył poprzez swojego pełnomocnika ponaglenie. Ponaglenie to w dniu 6 czerwca 2023 r. zostało pozostawione bez rozpoznania. W dniu 6 sierpnia 2023 r. cudzoziemiec otrzymał również zaświadczenie potwierdzające złożenie wniosku.

Organ wyjasnił, że z uwagi na olbrzymią liczbę wniosków wpływających do niego (w 2022 r. samych wniosków na pobyt czasowy zarejestrowano 18568, a wraz z pobytami stałymi oraz pobytami rezydentów długoterminowych Unii Europejskiej w sumie ponad 20000 wniosków, natomiast w 2023 r. dotychczas zarejestrowano 7853 wniosków o pobyt czasowy oraz ponad 700 wniosków o pobyt stały i rezydenta długoterminowego UE) aby wypełnić główną zasadę opisaną w art. 8 K.p.a. organ rozpatruje wnioski zgodnie z kolejnością wpływu. Równocześnie ilość wpływających wniosków znacznie przerasta możliwości kadrowe Wojewody. Nie oznacza to jednak, iż nie podjęto działań mających na celu jak najszybszego rozpatrzenia złożonych wniosków. Aktualnie procedowane są wnioski złożone w październiku 2022 r. Wojewoda w ramach jednego wezwania wskazuje wszystkie dokumenty niezbędne do zakończenia postępowania, jak również umożliwia zadośćuczynieniu wymaganiom formalnym wniosku. W postępowaniach administracyjnych każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie, jednak nie można gubić szerszej perspektywy. Organ zaznaczył, że rozpatrując wnioski zgodnie z kolejnością wpływu wypełnia zapisy art. 8 K.p.a. Równocześnie po uzupełnieniu wniosku przez cudzoziemca rozstrzygnięcia wydawane są zgodnie z terminami określonymi w art. 112a u.o.c.

Odnosząc się bezpośrednio do wniosku oraz sytuacji skarżącego organ wyjaśnił, iż nie jest prawdą, że nie podjął żadnych czynności w sprawie. Wniosek cudzoziemca został przyjęty oraz zarejestrowany we wszystkich systemach. Cudzoziemiec w związku z powyższym przebywa na terenie RP legalnie, a jeżeli pracodawca dochował swoich obowiązków to również ma prawo do legalnego wykonywania pracy w trakcie trwania postępowania. Czas trwania postępowania nie ma żadnego negatywnego oddziaływania na skarżącego. Jak już wspomniano kierując się słusznym interesem strony, wniosek złożony w marcu 2023 r. został zakwalifikowany jako korekta wniosku z października 2022 r., a tym samym na przestrzeni 2-3 tygodni skarżący otrzyma wezwanie do stawienia się w Oddziale Cudzoziemców w celu zadośćuczynienia wymaganiom proceduralnym wniosku.

W ocenie organu w niniejszym postępowaniu nie bez znaczenia pozostają również zapisy ustawy z dnia 12 marca 2022r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.). Zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a) w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na do załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Dodatkowo w art. 100d ust. 3 i 4 wskazano, że w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznanie sprawy bez zbędnej zwłoki. Powyższe zapisy obowiązują od dnia 1 stycznia 2023 r., natomiast do 31 grudnia 2022 r. obowiązywał tożsamy zapis w art. 100c.

W ocenie organu poglądy ograniczające zakres stosowania przepisów art. 100c i art. 100d ustawy specjalnej tylko do postępowań, których stronami są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., nie są prawidłowe. Poglądy te nie uwzględniają tego, że oba te przepisy w przeciwieństwie do znaczącej większości pozostałych przepisów ustawy specjalnej posługują się pojęciem "cudzoziemiec", które należy dekodować przy użyciu ogólnosystemowej definicji tego pojęcia, zawartej w art. 3 pkt 2 u.o.c., a nie pojęciem "obywatel Ukrainy". Przeciwko zasadności tych poglądów przemawia również to, że przedmiot regulacji ustawy specjalnej nie zamyka się tylko w sprawach określonych w art. 1 ust. 1 ustawy specjalnej. W ust. 3 tego artykułu zostały wymienione inne elementy składające się na ten przedmiot. Jednym z tych elementów są szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 3 pkt 5) których emanacją są dzisiaj przepisy art. 42 - art. 42b ustawy specjalnej. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości to, że przepisy te mają zastosowanie do wszystkich obywateli Ukrainy, a nie tylko do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium państwa ich obywatelstwa (co należałoby wywieść przez pryzmat regulacji art. 1 ust. 1 ustawy specjalnej). Innym z tych elementów składających się na przedmiot regulacji ustawy specjalnej są szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 3 pkt 1), których emanacją jest regulacja art. 22 ustawy specjalnej. Tutaj podobnie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości to, że uprawnienie w postaci dostępu do polskiego rynku pracy dotyczy nie tylko obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy, i w konsekwencji czego ich pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy specjalnej (art. 22 ust. 1 pkt 1), ale również wszystkich innych obywateli Ukrainy, którzy przebywają legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 22 ust. 1 pkt 2). Jeszcze innym z elementów składających się na przedmiot regulacji ustawy specjalnej są szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 3 pkt 9), których emanacją jest przepis art. 23 ustawy specjalnej. W tym przypadku również nie budzi żadnych wątpliwości to, że uprawnienie do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy na takich samych zasadach jak obywatele polscy, a zatem przede wszystkim na podstawie wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, dotyczy nie tylko obywateli Ukrainy definiowanych poprzez art. 1 ust. 1 ustawy, ale również tych, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma swoje umocowanie w przepisach u.o.c. Wreszcie, można zwrócić uwagę na to, że art. 1 ust. 3 pkt 6 ustawy specjalnej przewiduje jako element przedmiotu regulacji tej ustawy niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy. Co prawda, regulacje art. 100c i art. 100d nie zostały ujęte jako odrębny punkt w ust. 3 w art. 1 ustawy specjalnej, ale z powyższego wywodu wynika czytelny wniosek, iż zakres podmiotowy przepisów tej ustawy nie może być każdorazowo dekodowany tylko przez pryzmat art. 1 ust. 1 tej ustawy ani przez pryzmat jej tytułu odwołującego się do obywateli Ukrainy. Ustanowienie podstawy prawnej dla "spoczywania" terminów dla załatwiania spraw administracyjnych cudzoziemców przez wojewodów uzasadnione było od początku kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, stanowiącymi skutki pośrednie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę w dniu 24 lutego 2022 r. oraz masowego napływu cudzoziemców, głównie obywateli Ukrainy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jako przykład takiego skutku należy wskazać choćby to, że wraz z rozpoczęciem działań wojennych utracona została prawie w całości możliwość wydawania wiz przez polskie urzędy konsularne znajdujące się na terytorium Ukrainy, a które to wizy stanowiły częstokroć podstawy legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli Ukrainy, niedecydujących się na składanie wniosków do wojewodów o udzielenie zezwoleń pobytowych. Z chwilą utraty tej możliwości zwiększyła się automatycznie grupa przebywających już na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (przed dniem 24 lutego 2022 r.) obywateli Ukrainy zainteresowanych ubieganiem się o udzielenie zezwoleń pobytowych, w szczególności zezwoleń na pobyt czasowy. I to na takiej płaszczyźnie należy szukać związków treściowych pomiędzy przepisami art. 100c i art. 100d a materią regulacji pozostałych przepisów tej ustawy. Przepisy art. 100c i art. 100d ustawy specjalnej powinny być wykładane w sposób, który prowadzi do wniosku, że ich zakresem objęte są wymienione w nich postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców, a nie tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.

Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność, której zdaniem skarżącego dopuścił się Wojewoda w sprawie rozpoznania złożonego wniosku z dnia [...] października 2022 r., uzupełnionego wnioskiem z dnia [...] marca 2023 r., o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

W pierwszej kolejności odnieść należało się do podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu najdalej idącego w sprawie, tj. zaistnienia przesłanek do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Wojewoda podstawę do odrzucenia skargi wywiódł z art. 100d z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 103, dalej: ustawa o pomocy). Zgodnie z treścią ust. 1 tego artykułu w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (ust. 2). W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (ust. 3). Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (ust. 4).

Przepis ten dodany został do ustawy o pomocy na podstawie art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy (...) – Dz. U. z 2023 r. poz. 185, i obowiązuje od 1 stycznia 2023 r. Dodać należy, iż uprzednio obowiązywał wprowadzony na podstawie art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy (...) – Dz. U. z 2022 r. poz. 830 i obowiązujący od 15 kwietnia 2022 r., art. 100c ustawy o pomocy, identyczny w brzmieniu jak art. 100d, z tą różnicą, że w ust. 1 przewidywał zawieszenie biegu terminu do 31 grudnia 2022 r.

Zdaniem organu treść art. 100d ustawy o pomocy skutkuje czasową niedopuszczalnością wywodzenia środków prawnych zwalczających bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a więc także skarg do sądu administracyjnego. Koniecznym zatem było dokonanie przez Sąd oceny czy w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie art. 100d ustawy o pomocy i czy wywiera on skutki na jakie wskazał organ.

Sąd uznał, że cytowanego przepisu nie można stosować w odniesieniu do przedmiotowej sprawy, przede wszystkim mając na uwadze, że skarżący jest obywatelem Indii, a ustawa o pomocy adresowana jest do i związana jest z - obywatelami Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, czyli którzy uciekli z terytorium swojego państwa w związku z konfliktem zbrojnym zapoczątkowanym dnia 24 lutego 2022 r. Za taką interpretacją przemawia określenie samego tytułu ustawy o pomocy i art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym "Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej".

W myśl art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy, ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim, ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Z kolei ust. 3 powołanego przepisu wskazuje, jakie obszary pomocy obywatelom Ukrainy zostały uregulowane w ustawie. Zwrócić należy w tym względzie uwagę na uzasadnienie projektu ustawy o pomocy (druk sejmowy nr 2069). W projekcie wskazano, iż ustawa o pomocy jest desygnowana tylko dla tych obywateli Ukrainy, którzy opuścili swój kraj w związku z wojną (s. 2-3 uzasadnienia projektu ustawy). Nie ulega wątpliwości, iż ustawa o pomocy jest regulacją szczególną i z tego też względu nie można interpretować jej zapisów rozszerzająco. W wyroku z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 146/22 WSA w Poznaniu (co prawda odnoszącym się do art. 100c ustawy o pomocy, który jednak odpowiada w istocie treści aktualnie obowiązującego art. 100d ustawy o pomocy), słusznie zwrócił uwagę, iż w większości przepisów omawianej ustawy o pomocy ustawodawca wskazuje na "obywatela Ukrainy", a w przepisie 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy użył sformułowania "cudzoziemiec". Jednak Sąd zwrócił uwagę, że w art. 100a ust. 1 ustawy o pomocy ustawodawca odwołał się do pojęcia cudzoziemca w rozumieniu art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady Unii Europejskiej nr 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r., w której stwierdza się istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy, a którymi są następujące osoby opuszczające Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w związku z inwazją wojskową rozpoczętą w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne: obywatele Ukrainy zamieszkujący Ukrainę przed 24 lutego 2022 r. (art. 2 ust. 1 lit. a), bezpaństwowcy lub obywatele państw trzecich innych niż Ukraina, którzy przed dniem 24 lutego 2022 r. korzystali z ochrony międzynarodowej lub równoważnej ochrony krajowej w Ukrainie (art. 2 ust. 1 lit. b) oraz członkowie rodzin tych wszystkich osób (art. 2 ust. 1 lit. c). Zdaniem WSA w Poznaniu, gdyby zamiarem ustawodawcy było stosowanie art. 100c ustawy o pomocy do wszystkich cudzoziemców, to w tym zakresie dałby temu wyraz odwołując się choćby do definicji zawartej w u.o.c. Dokonując powyższej interpretacji Sąd miał przy tym na uwadze uzasadnienie projektu ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Druk sejmowy nr 2147), na mocy którego dodano do ustawy o pomocy komentowany art. 100c. W uzasadnieniu tym wskazano, że "Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy (...) została uchwalona w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W dniu 24 lutego 2022 r. doszło do ataku wojsk Federacji Rosyjskiej na terytorium Ukrainy. W wyniku tych zdarzeń w kierunku terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zaczęły kierować się tysiące obywateli Ukrainy, poszukujących schronienia. Ponad dwutygodniowy okres obowiązywania ww. ustawy przyniósł doświadczenia wskazujące na potrzebę doprecyzowania niektórych jej przepisów, a także uzupełnienia kwestii pominiętych w obowiązującej ustawie". Dodatkowo WSA w Poznaniu zauważył, iż przy interpretacji omawianej regulacji art. 100c ustawy o pomocy należy pamiętać, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny w okresie 18 miesięcy licząc od dnia 24 lutego 2022 r. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż w okresie od dnia 24 lutego do dnia 24 sierpnia 2023 r. pobyt obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przebywa na terytorium RP legalnie. W tym okresie, stosownie do art. 22 ustawy o pomocy, jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o pomocy jeżeli ostatni dzień okresu ważności zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego obywatelowi Ukrainy przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres ważności tego zezwolenia ulega przedłużeniu z mocy prawa do dnia 31 grudnia 2022 r. Natomiast stosownie do art. 42 ust. 1 tej ustawy jeżeli ostatni dzień okresu pobytu obywatela Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy krajowej przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres pobytu na podstawie tej wizy oraz okres ważności tej wizy ulegają przedłużeniu z mocy prawa do dnia 31 grudnia 2022 r. Tym samym, to właśnie w odniesieniu do obywateli Ukrainy, o których mowa wyżej znajduje zastosowanie regulacja art. 100c ustawy o pomocy. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu, że inna interpretacja powyższych przepisów byłaby nieracjonalna, ponieważ pozbawiałaby możliwości uzyskania przez innych cudzoziemców możliwości uzyskania dokumentów legalizujących ich pobyt w Polsce, a art. 100c ustawy o pomocy dotyczy postępowań prowadzonych z wniosku osób, które na mocy przepisów szczególnych mają zagwarantowany legalny pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 31 grudnia 2022 r.

Podobną interpretację art. 100c (co odnieść należy też do art. 100d ustawy o pomocy) co do jego ograniczonego - jak wskazano powyżej - podmiotowo i przedmiotowo zastosowania zaprezentowały też: WSA w Gorzowie w wyroku z dnia 13 lipca 2022r., sygn. akt II SAB/Go 42/22 i II SAB/Go 51/22, WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Sz 288/22, WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 1113/22 i z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SAB/Wr 1348/22, WSA w Łodzi w wyroku z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 6/23, WSA w Gdańsku w wyroku z 3 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 178/22.

Natomiast odmienne stanowisko w orzecznictwie prezentowane jest zaledwie w kilku orzeczenia, w tym m.in. w przywołanym przez organ w odpowiedzi na skardze wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 485/22. Przy czym w przeciwieństwie do wskazanych powyżej orzeczeń w uzasadnieniu tego wyroku w istocie oparto się na literalnej wykładni art. 100c ustawy o pomocy, bez wnikliwej analizy i wykładni tego przepisu. Sąd nie podzielił interpretacji wyrażonej w cyt. wyroku WSA w Gliwicach.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż przyjęte w cyt. art. 100d i uprzednio art. 100c ustawy o pomocy rozwiązanie poddaje wątpliwości zgodność tych przepisów z Konstytucją RP, w tym przede wszystkim z zasadą demokratycznego państwa prawa, o której mowa w art. 2, a także z art. 45 (prawo do sądu) iż art. 77 (prawo do wynagrodzenia szkody). W takim zakresie oceny tego przepisu dokonał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 86/22 oraz wnioski takie wyraził też Klaus Witold Antoni w Komentarzu do art. 100c ustawy o pomocy (Lex 2022).

Z tych tez względów, jeszcze raz należy podkreślić, iż art. 100d ustawy o pomocy nie znajduje zastosowania do skarżącego, będącego obywatelem Indii. Z akt sprawy, a w szczególności z daty złożenia wniosku, jednoznacznie wynika, iż skarżący nie przybył na terytorium RP z uwagi na konflikt zbrojny na Ukrainie. Z tego względu w niniejszej sprawie organ obowiązany był rozpoznać sprawę na zasadach określonych w u.o.c. i K.p.a.

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania Sąd, nie podzielając interpretacji organu, uznał skargę za dopuszczalną. Tak wniesiona skarga spełniła także wymogi formalne umożliwiające jej merytoryczną ocenę, tj. skarżący poprzedził wniesienie tej skargi złożeniem ponaglenia w trybie art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., do organu prowadzącego postępowanie. Wymóg taki przewiduje art. 52 i art. 53 § 2 b p.p.s.a. Bez znaczenia w tym zakresie pozostaje fakt, iż ponaglenie jak wynika z akt sprawy, pozostawione zostało bez rozpoznania, na podstawie art. art. 37 § 3a K.p.a.

Wobec stwierdzenia zatem, że skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu wskazać należy, iż zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Aby dokonać oceny czy zaistniała na gruncie przedmiotowej sprawy bezczynność organu konieczne jest wyjaśnienie czym jest bezczynność. Bezczynność organu, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., ma miejsce w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 K.p.a., tj. w ramach instytucji sygnalizacji. Analogicznie bezczynność organu pojmowana jest w orzecznictwie. Zgodnie z art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy (§ 4). Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Organ - zgodnie z art. 36 K.p.a. - ma obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Obowiązek ten istnieje również wtedy, gdy przyczyny zwłoki nie są zależne od organu. Przepis ma zatem zastosowanie w każdym przypadku, gdy sprawa nie zostanie załatwiona w terminie. Bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, uzależnionym wyłącznie od upływu terminu określonego w ustawie lub terminu wyznaczonego przez organ na podstawie omówionego powyżej art. 36 K.p.a.

Dodać należy, iż organy administracji publicznej prowadząc postępowanie powinny kierować się zasadami ogólnymi postępowania wyrażonymi w art. 6 – 16 K.p.a., w tym zasadą szybkości. Zauważyć należy, że wyrażona w art. 12 K.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).Każdy, kto inicjuje postępowanie administracyjne ma zatem prawo oczekiwać podejmowania przez organ działań odpowiadających zasadzie szybkości zawartej w art. 12 § 1 K.p.a., oczekiwać od organu sumiennej analizy treści wniosku i działań zmierzających do rozwiania wątpliwości odnośnie do jego treści, jeżeli takowe się pojawią, a także oczekiwać rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1583/22, CBOSA).

Sprawa z wniosku skarżącego o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy rozpoznawana była przez Wojewodę w oparciu o przepisy u.o.c. (dział V rozdziały I i II), w tym przede wszystkim art. 105 i 106 oraz art. 114. Do dnia 29 stycznia 2022 r. terminy załatwiania spraw w tym przedmiocie regulowały cytowane przepisy K.p.a., czyli reguły ogólne. Jednak z dniem 29 stycznia 2022 r. ustawodawca wprowadził przepis szczególny, modyfikujący opisane terminy z K.p.a. Mianowicie w dniu 29 stycznia 2022 r. wszedł w życie art. 112a dodany na podstawie art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z treścią ust. 1 tego artykułu decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl ust. 2 termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej do postępowań wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (...) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Tymczasem stosownie do art. 13 tejże ustawy w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy (...) art. 112 a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie (ust. 2). Jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 3).

W ten sposób ustawodawca zastosował rzadko spotykaną w legislacji zasadę bezpośredniego działania nowej ustawy i to ze skutkami w istocie oddziaływującymi wstecz, biorąc pod uwagę, że terminy, które wcześniej rozpoczęły swój bieg, mają biec na nowo od daty wejścia w życie w/w przepisu.

Zatem w cytowanym art. 112a u.o.c., będącym przepisem szczególnym w stosunku do przepisów K.p.a., ustawodawca określił termin, w jakim organ powinien wydać decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, jednocześnie określając przy tym sytuacje. od których termin ten dopiero można liczyć.

Przewidziana w art. 112a u.o.c. regulacja połączona z przepisami przejściowymi ją wprowadzającymi, zdaniem Sądu nie mogła mieć jednak decydującego wpływu na ocenę istnienia bezczynności w rozpoznawanej sprawie. Pomijając kwestię użycia we wskazanym przepisie art. 112a u.o.c. sformułowania "termin na wydanie decyzji", w zestawieniu z powołanym w art. 35 K.p.a. stwierdzeniem "termin załatwienia sprawy", co wskazuje na brak tożsamości w tym względzie, to w opinii Sądu opisany lex specialis nie może modyfikować i naruszać fundamentalnych reguł postępowania administracyjnego określonych w K.p.a. Do takich choćby reguł należy zasada szybkości postępowania określona w art. 12 K.p.a., nakazująca organom administracji szybkie i wnikliwe działanie i posługiwanie się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia (której rozwinięciem jest cyt. art. 35 K.p.a.), a także zasady praworządności (art. 6 K.p.a.) i pogłębiania zaufania do obywateli (art. 8 K.p.a.).

Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl i cyt. tam orzecznictwo), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 89/21, LEX nr 3321608). Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.).

Podkreślić należy, iż terminy wyznaczone ustawowo stanowią granicę dające stronie gwarancje rozpoznania sprawy w rozsądnym czasie. Zastrzeżony natomiast w art. 112a u.o.c. sposób liczenia terminu 60 dni chroni organy administracji, jednakże nie może być wykładany w ten sposób, że brak określonych wymogów wniosku, czy brak określonej prawem dokumentacji, przy zupełnej bezczynności organu administracji, będzie usprawiedliwieniem dla nierozpoznawania wniosku strony.

Organ w odpowiedzi na skargę (z dnia [...] sierpnia 2023 r.) wskazał, że "wniosek złożony w marcu 2023 r. został zakwalifikowany jako korekta wniosku z października 2022 r., a tym samym na przestrzeni 2-3 tygodni skarżący otrzyma wezwanie do stawienia się w Oddziale Cudzoziemców w celu zadośćuczynienia wymaganiom proceduralnym wniosku". W piśmie z dnia [...] września 2023 r. organ wyjaśnił natomiast, że w sprawie niniejszej nie została wydana decyzja. Skarżący - jak wskazał organ - w dniu 20 września 2023 r. stawił się w Oddziale Cudzoziemców i "spełnił wymagania formalne do wszczęcia postępowania. Aktualnie wniosek jest opiniowany przez służby". Powyższe oznacza, że pierwsza czynność organu została podjęta dopiero po wniesieniu skargi.

Wskazać w tym miejscu należy, że dla oceny zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 u.o.c., koniecznym jest odniesienie się do zagadnienia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje z kolei art. 61 § 3a K.p.a. W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ powinien wezwać do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a.). W tym wypadku dniem wszczęcia postępowania administracyjnego pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu (zob. m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt III SAB/Łd 3/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1885/20). W przypadku określonym w art. 64 § 2 K.p.a. organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków.

Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny uchwale składu 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13; publ. ONSAiWSA 2014/1/2). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanej uchwały wskazał m.in., że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a K.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 K.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej.

W kontekście powyższych rozważań Sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 27 października 2022 r. (data wpływu wniosku do organu) i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku. Tymczasem organ dopiero po prawie 10 miesiącach od dnia wszczęcia postępowania (oraz po prawie 5 miesiącach od uzupełnienia wniosku z dnia [...] października 2023 r.), podjął dalsze czynności, to jest te wymagane treścią art. 109 ust. 1 u.o.c. Od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wygenerowania prośby o informację odnośnie skarżącego w powyższym trybie, termin załatwienia sprawy określony w art. 35 K.p.a. został zatem przekroczony. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasadę określoną w art. 12 § 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie termin z art. 112a ust. 1 u.o.c. został przekroczony. Sąd przyjął zatem na tej podstawie, że sprawa z wniosku skarżącego nie została rozpoznana, a w konsekwencji, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy orzekając jak w punkcie I sentencji wyroku.

Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (punkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, albowiem bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie wynikała ze złej woli organu, lecz była wynikiem błędnej interpretacji przepisów.

Odnosząc się natomiast do żądań skargi dotyczących przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej wskazać należy, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów). Zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie stronie sumy pieniężnej mają charakter fakultatywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.), co oznacza, że zastosowanie omawianych instytucji zostało pozostawione rozwadze sądu. W ocenie Sądu, skarżący nie uzasadnił należycie zasadności przyznania w sprawie sumy pieniężnej. Mając na uwadze rolę, jaką pełni instytucja sumy pieniężnej należy podnieść, że skarżący nie podał wymagających zrekompensowania okoliczności, ani nie wykazał wymiernych strat, które są wynikiem zachowania się organu. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 p.p.s.a, Sąd oddalił skargę w pozostałej części (orzeczenie jak w punkcie III sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które, oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w osobie adwokata w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).