Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 775/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant st. asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2188/10 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2188/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Naczelnik Gminy w D. decyzją z dnia [...] października 1975 r. przejął z urzędu na własność Państwa za rentę gospodarstwo rolne bez budynków o powierzchni 28,71 ha, położone we wsi D., gmina D., woj. C., stanowiące własność J. i S. P..

Wojewoda C. po rozpatrzeniu odwołania S. P., decyzją z dnia [...] grudnia 1975 r. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] października 1975 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięć wystąpiła K. O. spadkobierczyni b. właścicieli.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] października 1975 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody C. z dnia [...] grudnia 1975 r.

W wyniku wniosku K. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Minister wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [...] października 1975 r. stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z tym przepisem istniała możliwość przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a prowadzący je rolnik przekroczył odpowiedni wiek (60 lat mężczyzna, 55 lat kobieta) lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów.

W rozpatrywanej sprawie, współwłaściciele osiągnęli na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [...] października 1975 r. stosowny, wymagany ustawą, wiek – J. P. w dniu wydania ww. decyzji miał 62 lata, a S. P. miała 57 lat.

Organ podkreślił, że ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, nie definiowała określenia "wykazuje niski poziom produkcji rolnej". Na podstawie tej ustawy nie wydano przepisów wykonawczych precyzujących to określenie, jak również kwalifikowania gospodarstw rolnych. Na potrzeby postępowania prowadzonego w oparciu o art. 9 ust. 2 ww. ustawy posiłkowo wykorzystywano uregulowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58). Rozporządzenie to zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14).

W myśl § 1 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia za gospodarstwo rolne wykazujące niski poziom produkcji rolnej uznawano gospodarstwo, w którym w okresie trzech lat: nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane lub plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej.

Organ przytoczył okoliczności wskazujące, że w dacie wydawania kwestionowanych decyzji omawiane gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Między innymi ze znajdującego się w aktach sprawy arkusza inwentaryzacyjnego nieużytkowanych lub źle użytkowanych gruntów rolnych, sporządzonego w dniu 10 lipca 1975 r. przez trzyosobowy zespół wynika, że 4,00 ha gruntów nie było użytkowanych rolniczo. Pozostałe grunty były źle zagospodarowane od 10 lat, a poziom gospodarowania w przedmiotowym gospodarstwie był niższy od średniego poziomu we wsi o 50%. W gospodarstwie znajdowało się 10 sztuk bydła. Ponadto na gospodarstwie ciążyło zadłużenie wobec Państwa w wysokości 154.676 zł. Obora była w średnim stanie, a dom i stodoła w bardzo słabym stanie. Jako przyczyny złego użytkowania gospodarstwa wskazano na brak zainteresowania gospodarstwem ze strony właściciela, jego następcy, jak również to, że żona właściciela pracowała poza gospodarstwem i nie zamieszkiwała w Dzierzgowie. Komisja uznała, że nie ma perspektyw na prawidłowe prowadzenie gospodarstwa rolnego i hodowlanego przez właściciela. W konsekwencji uznano, że zasadnym jest przejecie gospodarstwa w zamian za rentę, gdyż brak jest zainteresowania gospodarstwem ze strony właściciela oraz jego syna.

W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż istniały przesłanki do przejęcia gospodarstwa w zamian za rentę. Zasadność tej konkluzji potwierdza m.in. pismo Naczelnika Gminy Dzierzgowo z dnia 16 września 1975 r., w którym stwierdzono, że w 1973 r. czyniono próby udzielenia pomocy ze strony służby rolnej, m.in. wprowadzono 10 szt. cieliczek oraz często lustrowano gospodarstwo. Z przywołanego pisma wynika również, że omawiane gospodarstwo w ostatnich latach było zaniedbane ze względu na to, że właściciel był inwalidą i nie przejawiał większego zainteresowania celem poprawienia sytuacji w gospodarstwie. Ponadto faktu, że gospodarstwo rolne miało niski poziom produkcji nie negowali sami właściciele.

Przed podjęciem decyzji uzyskano opinię trzyosobowej komisji i sporządzono arkusz inwentaryzacyjny. W ocenie organu, pomimo że przywołany arkusz nie spełnia wszystkich warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r., to naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa.

Organ podniósł, że skoro na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. przesłanką wystarczającą do uznania gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji rolnej wskutek zaniedbania mogło być ustalenie, ze nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane, to w przedmiotowej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgromadzony ówcześnie materiał dowodowy zawierał informację, że 4,00 ha gruntów nie były użytkowane rolniczo, zaś pozostałe grunty były źle zagospodarowane od 10 lat.

Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne i rozstrzygnięciu Naczelnika Gminy w D. oraz utrzymującemu go w mocy rozstrzygnięciu Wojewody C. nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem ich nieważności w myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Ministra z dnia 15 października 2010 r. wniosła K. O..

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną.

Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym.

Sąd podkreślił, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 K.p.a. W świetle tego przepisu, zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.

Sąd wskazał, iż wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze – prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie – ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę.

W rozpatrywanej sprawie, pierwszy warunek został spełniony, bowiem współwłaściciele osiągnęli na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [...] października 1975 r. wiek wymagany ustawą: J. P. w dniu wydania ww. decyzji miał 62 lata, a S. P. miała 57 lat.

W ocenie Sądu, słusznie organ podkreślił, że ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, nie definiowała określenia "wykazuje niski poziom produkcji rolnej". Na podstawie tej ustawy nie wydano przepisów wykonawczych precyzujących to określenie, jak również kwalifikowania gospodarstw rolnych. Na potrzeby postępowania prowadzonego w oparciu o art. 9 ust. 2 ww. ustawy posiłkowo wykorzystywano uregulowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58).

Przytaczając treść § 1 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia Sąd podał, iż w dacie wydawania kwestionowanych decyzji omawiane gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej, czego w ogóle nie kwestionowali małżonkowie P., wszczynając postępowania zmierzające do odzyskania gospodarstwa lub uzyskania za nie spłaty pieniężnej. Ponadto ze znajdującego się w aktach sprawy arkusza inwentaryzacyjnego nieużytkowanych lub źle użytkowanych gruntów rolnych, sporządzonego w dniu 10 lipca 1975 r. przez trzyosobowy zespół wynika, że 4,00 ha gruntów nie było użytkowanych rolniczo. Pozostałe grunty były źle zagospodarowane od 10 lat, a poziom gospodarowania w przedmiotowym gospodarstwie był niższy od średniego poziomu we wsi o 50%.

Sąd podkreślił, że w pismach z okresu po wydaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, w ogóle nie kwestionowano, że nie wszystkie grunty były wykorzystywane rolniczo, ani też niskiego poziomu produkcji rolnej. Dla przykładu w piśmie z dnia 7 czerwca 1982 r. (k.12 akt administracyjnych) małżonkowie P. nie kwestionowali złego gospodarowania gruntami, lecz wskazywali przyczyny takiego stanu rzeczy, tłumacząc, że przyczyny te miały charakter obiektywny i od nich niezależny. W skardze natomiast skarżąca podnosi, że powierzchnia ta dotyczyła gruntów, przeznaczonych do zalesienia. Okoliczności tej nie podnosili małżonkowie P. w piśmie z 7 czerwca 1982 r., w którym wskazywali, że z całego obszaru gospodarstwa 10 ha nadawało się pod uprawę, a pozostałą część stanowiły bagienne łąki. Tłumaczyli, że gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji, gdyż J. P. jest inwalidą wojennym, jego syn ze względu na swój młody wiek nie mógł zastąpić ojca w pracy w gospodarstwie, a S. P. ze względu na stan zdrowia i wiek nie mogła wykonywać ciężkiej pracy rolnika.

Sąd podkreślił także, że dla należytej analizy przepisu § 1 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia kluczowe znaczenie ma użyty w nim spójnik "lub". Oznacza on w tekście cytowanego przepisu, że wystarczające dla uznania, że gospodarstwo rolne wykazuje niski poziom produkcji rolnej jest ustalenie, że w okresie trzech lat nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Małżonkowie P. w ogóle nie kwestionowali braku rolniczego wykorzystywania gruntów. Dlatego nie ma już znaczenia, jaki był poziom plonów zbóż i obsada bydła. W protokole nie musiano się tą kwestią zajmować i dokonywać analiz plonów zbóż, osiąganych w danej wsi czy też obsady bydła.

Jeżeli zatem przed przejęciem gospodarstwa rolnego nie dokonano analizy wyników produkcyjnych za okres ostatnich 3 lat, nie można ocenić tej sytuacji jako rażącego naruszenia prawa. Jako przyczyny złego użytkowania gospodarstwa wskazano na brak zainteresowania gospodarstwem ze strony właściciela, jego następcy, jak również to, że żona właściciela pracowała poza gospodarstwem i nie zamieszkiwała w D.. Komisja uznała, że nie ma perspektyw na prawidłowe prowadzenie gospodarstwa rolnego i hodowlanego przez właściciela. W konsekwencji uznano, że zasadnym jest przejęcie gospodarstwa w zamian za rentę, gdyż brak jest zainteresowania gospodarstwem ze strony właściciela oraz jego syna.

W ocenie Sądu, zgromadzony przez organy materiał dowodowy wskazuje, iż istniały przesłanki do przejęcia gospodarstwa w zamian za rentę. Zasadność tej konkluzji potwierdza m.in. pismo Naczelnika Gminy D. z dnia 16 września 1975 r., w którym stwierdzono, że w 1973 r. czyniono próby udzielenia pomocy ze strony służby rolnej, m.in. wprowadzono 10 szt. cieliczek oraz często lustrowano gospodarstwo. Z przywołanego pisma wynika również, że omawiane gospodarstwo w ostatnich latach było zaniedbane ze względu na to, że właściciel był inwalidą i nie przejawiał większego zainteresowania celem poprawienia sytuacji w gospodarstwie.

Ponadto faktu, że gospodarstwo rolne miało niski poziom produkcji nie negowali sami właściciele. Fakt ten zdaniem Sądu ma kluczowe znaczenie dla oceny, że w sprawie nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego, gdyż decyzje te są co do zasady prawidłowe.

Przed podjęciem decyzji uzyskano opinię trzyosobowej komisji i sporządzono arkusz inwentaryzacyjny. W ocenie Sądu słusznie przyjęły organy, że pomimo iż przywołany arkusz nie spełnia wszystkich warunków, określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r., to naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu słusznie też organ podkreślił, że jako rażącego naruszenia prawa nie można zakwalifikować uchybień, stwierdzonych w prowadzonym w 1975 r. postępowaniu, polegających na niedostatecznym udokumentowaniu niskiego poziomu produkcji gospodarstwa, braku pełnego składu zespołu specjalistów lustrującego gospodarstwo w 1975 r. oraz braku opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej.

Jak słusznie zaznaczono, prowadzone postępowanie nadzwyczajne nie dotyczy ustalenia, czy gospodarstwo J. i S. małżonków P. powinno zastać przejęte za rentę, lecz czy podjęta 35 lat temu decyzja w tym przedmiocie nie jest dotknięta wadą nieważności. Na obecnym etapie postępowania nie ma możliwości wykazania jaki był średni poziom produkcji roślinnej i zwierzęcej we wsi, a także czy wydajność produkcji w latach 1973-1975 w gospodarstwie małżonków P. nie została obniżona wskutek nadzwyczajnych okoliczności, bowiem w prowadzonym postępowaniu nadzorczym organ nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Zdaniem Sądu nie było potrzeby wykazywania średniego poziomu produkcji roślinnej i zwierzęcej w sytuacji, gdy ustalono, że nie wszystkie grunty orne są rolniczo wykorzystywane i ustalenie to nie było podważane przez małżonków P..

Zatem, Sąd stwierdził, iż bardzo trafnie organ podniósł, że skoro na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. przesłanką wystarczającą do uznania gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji rolnej wskutek zaniedbania mogło być ustalenie, ze nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane, to w przedmiotowej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. O.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 133 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [...] października 1975 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody C. z dnia [...] grudnia 1975 r., jest pełny i został prawidłowo zebrany, a zatem był wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia;

– art. 134 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 15 października 2010 r. naruszył w sposób rażący i mający wpływ na rozstrzygniecie treść art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, 77 oraz art. 80 k.p.a. czyniąc ustalenia faktyczne bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, a w szczególności ustalając, że decyzja Naczelnika Gminy D. i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody C. wydane bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, bez przytoczenia stanu faktycznego, wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie naruszają rażąco prawa;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie, w sposób jasny i pełny, podnoszonych w skardze kwestii, opierając wyrok na lakonicznych ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym, przez co Sąd zaaprobował błędne i nielogiczne – przyjęte bez wymaganych przez kodeks postępowania administracyjnego dowodów – ustalenia organu administracyjnego;

2) naruszenie prawa materialnego, w szczególności:

– art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), oraz § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. z dnia 12 kwietnia 1968 r.) zwanego dalej rozporządzeniem, przez przyjęcie, iż decyzja Naczelnika Gminy D. z dnia [...] października 1975 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody C. z dnia [...] grudnia 1975 r. nie naruszały rażąco tego przepisu i przez to naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2010 r. odmawiająca stwierdzenia powołanej wyżej decyzji Naczelnika Gminy D., nie została podjęta z ciężkim naruszeniem prawa;

– art. 107 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Naczelnika Gminy D. z dnia [...] października 1975 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody C. z dnia [...] grudnia 1975 r. nie naruszają rażąco tego przepisu w szczególności przez brak uzasadnienia faktycznego oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2010 r. nie została podjęta z ciężkim naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., iż materiał dowodowy został zgromadzony w sposób nieprawidłowy i nierzetelny, zwierający wewnętrzne sprzeczności, zawierający dane niezgodne z stanem faktycznym (ogólna powierzchnia gospodarstwa, wykaz gruntów I poszczególnych klas bonitacyjnych). Skarżąca podniosła, iż Minister pominął dowód w postaci pisma Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie Wydział Finansowy z dnia 3 sierpnia 1974 r. znak [...], czym naruszył art. 107 k.p.a.

Ponadto decyzja Naczelnika Gminy D. została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na brak uzasadnienia faktycznego, oparciu decyzji o nieprawidłowe dane dot. gospodarstwa i nieudowodnione stwierdzenia komisji lustracyjnej.

Skarżąca wskazała również, że nie został udowodniony fakt nieużytkowania gruntów przez okres trzech lat, bo takiego ustalenia w ogóle nie ma w protokole. Ponadto, nieużytkowane 4 ha gruntów ornych były klasy Vlz, co potwierdza ww. protokół inwentaryzacyjny. Według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Tabela klas gruntów): "Klasa VI – gleby orne najsłabsze. Gleby te są bardzo słabe, wadliwe i zawodne, dają plony niskie i niepewne, nadają się przede wszystkim pod zalesienie". Przepis § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58) jednoznacznie stwierdza, że "przepis ust. 1 nie ma zastosowania do gospodarstw rolnych, w których: ...grunty klasy VI są przewidziane wg klasyfikacji gleboznawczej do zalesienia". Decyzja Ministra Rolnictwa pominęła ten zarzut, nie rozpatrując go w ogóle – we wstępie decyzji Minister Rolnictwa błędnie odniósł zarzut nieużytkowania 4 ha gruntów do § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia zamiast § 1 ust. 2 pkt 3.

Skarżąca wskazała, że obsada bydła w gospodarstwie wynosiła powyżej 0,4 szt. przeliczeniowej na hektar co nie pozwala na uznanie gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia. Dostateczną obsadę bydła potwierdza protokół inwentaryzacyjny oraz pismo Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie Wydział Finansowy z dnia 3 sierpnia 1974 r. Zdaniem skarżącej niski poziom produkcji roślinnej w gospodarstwie nie może w żadnym stopniu przesądzić o uznaniu gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji rolnej gdyż nie zostały spełnione warunki konieczne ujęte w § 1 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Ponieważ opiera się ona na obu podstawach, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można dokonać oceny procesu subsumcji danego stanu faktycznego przez ustalony przepis prawa materialnego.

Stwierdzić należy, iż podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania są całkowicie chybione. Przede wszystkim podkreślić należy, iż ocenie Sądu I instancji podlegało postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji dot. przejęcia gospodarstwa rolnego za rentę i to w kontekście wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.

Specyfika tego postępowania wynika m.in. z tego, iż ocena istnienia przesłanek nieważności określonych w pkt 1-7 § 1 art. 156 k.p.a. dokonywana jest zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym sprawy w dacie wydania decyzji. Organ zobligowany jest badać sprawę biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w kwestionowanym postępowaniu i ustalony na jego podstawie stan faktyczny sprawy, a następnie ocenić prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego.

W związku z tym w postępowaniu nieważnościowym organ opiera się na uprzednio zgromadzonym materiale dowodowym, a jego uzupełnienie może dotyczyć jedynie kwestii niezbędnych do wyjaśnienia czy zachodzą przesłanki nieważności określone w powołanym przepisie k.p.a.

W niniejszej sprawie organ dysponował materiałem dowodowym zgromadzonym zarówno w postępowaniu o przejęcie z urzędu na własność Państwa za rentę przedmiotowego gospodarstwa, jak i w toczących się w latach 80-tych i 90-tych postępowaniach o charakterze skargowym. Materiał ten pozwalał organowi na ocenę istnienia przesłanek nieważności kwestionowanej decyzji i Sąd I instancji zasadnie uznał, iż nie zostały naruszone przepisy postępowania w tym zakresie. Jak to prawidłowo podniósł Sąd I instancji w przedmiotowym postępowaniu nie przeprowadza się bowiem ponownie postępowania dowodowego, a więc nie dokonuje powtórnych ustaleń co do warunków uzasadniających przejęcie gospodarstwa rolnego.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten określa elementy jakie winno zawierać uzasadnienie wyroku i w niniejszej sprawie motywy wyroku zostały sporządzone zgodnie z tym przepisem. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, odnosząc się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia istnienia przesłanek nieważności przedmiotowej decyzji. Co do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to również nie są one zasadne.

Stosownie do art. 9 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, gospodarstwo rolne może być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. W niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki przejęcia gospodarstwa rolnego określone w tym przepisie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji spełniona została przesłanka zarówno dotycząca wieku rolników, jak i dotycząca niskiego poziomu produkcji rolnej. W takiej sytuacji nie można uznać, iż decyzja zawiera wadę kwalifikowaną – rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżącej organ nie miał podstaw do uznania, iż gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji, bowiem z materiału dowodowego nie wynika, żeby zostały spełnione przesłanki, o których mowa w § 1 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji...

Stwierdzić jednak należy, iż powyższy przepis został zawarty w akcie wykonawczym do innej ustawy, tj. ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14) i miał zastosowanie do sytuacji uregulowanych w tej ustawie. Żaden przepis obowiązującego ówcześnie prawa nie nakazywał stosowania powyższego przepisu wykonawczego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118) stanowiącego podstawę prawną kwestionowanej decyzji. W praktyce organy stosowały posiłkowo powyższy przepis rozporządzenia, ale nawet jego naruszenie nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa może się bowiem odnosić do tych przepisów, które miały zastosowanie w danym postępowaniu. Nie można też mówić o rażącym naruszeniu prawa poprzez niezastosowanie w drodze analogii przepisów powyższego rozporządzenia wykonawczego.

Wprawdzie organy rozstrzygające niniejszą sprawę jak i Sąd I instancji powoływały się na § 1 ww. rozporządzenia oceniając prawdziwość ustaleń co do poziomu produkcji przedmiotowego gospodarstwa rolnego, jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1477/08 o zastosowaniu powyższego rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. w postępowaniu w trybie przepisu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, w kontekście wady nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, iż niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat ugruntowane jest już stanowisko, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa poprzez proste ich zestawienie. Natomiast w przypadku konieczności stosowania wykładni danego przepisu, to błędna jego wykładnia nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji gdy dany przepis mógłby mieć zastosowanie w drodze analogii. Zwłaszcza, że na podstawie ww. ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych... wydano akt wykonawczy – rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 125).

W § 4 tego rozporządzenia określone zostały niezbędne elementy decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego z rentę, a także w ust. 3 tego paragrafu tryb ustalenia poziomu produkcji danego gospodarstwa. Jednakże w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów dot. ewentualnego naruszenia przepisów tego rozporządzenia, a Sąd, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany granicami skargi kasacyjnej, nie posiada uprawnień do uzupełniania czy precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej.

Podobnie jest z zarzutem naruszenia art. 107 k.p.a. Przepis ten zawiera pięć paragrafów, które regulują zarówno kwestie elementów jakie winna zawierać decyzja administracyjna, jej uzasadnienie ale także przesłanki odstąpienia od uzasadnienia. Brak wskazania, które konkretne normy art. 107 k.p.a. zostały naruszone, przy związaniu sądu granicami skargi kasacyjnej, uniemożliwia pełne odniesienie się do zarzutu. Z jego uzasadnienia wynika, że zdaniem skarżącej, decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego. Jednak nie jest to zasadny zarzut, bowiem decyzja takie uzasadnienie zawiera. Ewentualna jego lakoniczność nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.