Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1567/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 207 ust. 1 pkt 2; art. 184 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E .Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 92/22 w sprawie ze skargi E .Sp. z o.o. w C. na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 listopada 2021 r. nr WWRPO/2014-2020/27/W/2021 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków finansowych przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu 1. oddala skargę kasacyjną ; 2. zasądza od E .Sp. z o.o. w C. na rzecz Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego 5.400 ( pięć tysięcy czterysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 92/22 oddalił skargę E .Sp. z o.o. w C. na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 listopada 2021 r. nr WWRPO/2014-2020/27/W/2021 w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu wraz z odsetkami za zwłokę.

Od powyższego wyroku spółka wniosła skargę kasacyjną. Sądowi I instancji zarzuciła, wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postepowania polegające na:

1) naruszaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Zarządu! Województwa Zachodniopomorskiego z 29 listopada 2021 r. sygn. WWRPO/2014-2020/14/W/2021, w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 168 z póżn zm.)(dalej kpa) tj. art. 7 k.p.a., art. 75 § k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewystarczające zebranie I materiału dowodowego, błędną jego analizę i błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegające na :

-braku szczegółowych ustaleń dlaczego przedmiotowy zapis §7 ust. 1 i 2 i §7 ust. j 6 umowy z 28 lutego 2019r. zawartej pomiędzy Skarżącym a I. S.A., według organu ograniczający powierzenie wykonania podwykonawcom, całości prac urnowy zawartych w umowie pomiędzy Beneficjentem a I. S.A., miałby wskutek zmiany umowy, ograniczać udział innych wykonawców jako oferentów i odsuwać od uczestnictwa w postępowaniu ofertowym innych wykonawców, przez co doszło do naruszenia zasad procedury i zaistniały podstawy do uznania to za "nieprawidłowość" skutkującą korektą, oraz y w związku z powyższym, nieprawidłowym również ustaleniu, iż wskutek rzekomego naruszenia procedur mogła powstać nieprawidłowość skutkująca hipotetyczną możliwością powstania szkody (uszczuplenia środków unijnych),

- braku ustalenia i rozważenia w jaki sposób miało zostać dokonane naruszenie § 17 ust. 3 umowy o dofinansowanie nr RPZP.02.10.00-32-B147/17-00 z 21 sierpnia 2018 r, na realizację projektu pn. " Budowa [...] wraz z przyłączeniem kablowym w związku z procedurami określony w "Zasadach w zakresie udzielania zamówień w projektach realizowanych w ramach RPO WZ. (wersja 6.1)" stanowiących załącznik do umowy o dofinansowanie; ponadto brak ustalenia w jaki sposób miał też zostać naruszony par. § 17 ust. 6 umowy i wskazane w niej przepisy ustawy I wdrożeniowej, Prawa zamówień publicznych jak i Wytyczne Ministra Rozwoju i Finansów w zakresie kwalifikowalności wydatków w zakresie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz I Funduszu Spójności na lata 2014 - 2020 z dnia 19 lipca 2017r. oraz ""Zasadach w zakresie udzielania zamówień w projektach realizowanych w ramach RPO WZ. (wersja ograniczeniem się do ustaleń w przedmiocie wykładni postanowień zawartej umowy między Skarżącym a I. S.A., której to umowy, jak podniesione zostanie w zarzutach dot. naruszenia prawa materialnego nie można zaliczyć do procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych ( Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.) (dalej zwanej "ufp"); -braku wszechstronnych ustaleń i wyjaśnienia, czy I. S.A. na podstawie zawartej umowy nie występowało jako generalny wykonawca i nie wykonywał czynności przedmiotową umową objęte, w szczególności, czy nie był podmiotem, który czuwał i nadzorował nad organizacją i przebiegiem całości robót objętych umowami o podwykonawstwo, oraz prowadził negocjacje umów z dostawcami, co jako element prac objętych umową stanowiłoby o braku powierzenia wykonania całego przedmiotu umowy podwykonawcom.

- braku (dogłębnych ustaleń faktycznych, co do należnej wysokości korekty wzięcia pod uwagę przy wycenie korekty charakteru i wagi istotności charakteru dokonanej zmiany poprzez brak nieprawidłowości oraz i szczególności wobec faktu, iż wartość ewentualnego podwykonawstwa mogła w wynosi(p, co najwyżej 10% wartości całego zamówienia i poprzez powierzenie nawet podwykonawstwa całej umowy jednemu podmiotowi ewentualna szkoda I wynikła z tej nieprawidłowości wyniosłaby nie więcej niż 1/10 całej wartości Umowy a ponadto istotnym warunkiem dla udziału jakiegokolwiek innego podmiotu w postępowaniu był nie fakt możliwości zlecenia w całości prac podwykonawcom ale czy będzie w stanie dostarczyć panele w wymaganej ilości i jakości,

- braku ustaleń przez organ, celu wprowadzania przez Skarżącą zapisu §7 ust. 1 i 2 i §7|ust. 6 umowy jaka miała zostać zawarta przez Skarżącą z Wykonawcą i jego rozumienia przez Skarżącą oraz brak ustaleń w przedmiocie czy Skarżąca ustalając ten zapis zamierzała ograniczyć wykonanie umowy w całości przez podwykonawców w szczególności w kontekście obowiązującej praktyki i zwyczajów ramach umów o roboty budowlane w zakresie podwykonawców, brak też był odpowiednich ustaleń, co do umiejscowienia tego zapisu ramach umowy, całokształtu tego zapisu, recypującego do umowy postanowienia art. 647(1) ust. 1,2,3,4,5,6 kc i w konsekwencji brak rozpatrzenia okoliczności, czy przedmiotowy zapis nie regulował odpowiedzialności Skarżącej jako inwestora za należności takiego podwykonawcy a nie dotyczył ograniczeń w podwykonawstwie WSA nie dostrzegł uchybienia, w zaskarżonej decyzji, iż organ de facto nie nastąpiła przedmiotowa "istotna zmiana umowy" ani czy rzeczywiście potencjalnie mogła wystąpić szkoda a więc czy były podstawy do nakładania korekty finansowej z uwagi na naruszenie zasad dot. zmiany umowy, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podobnie brak jest ustaleń, co do zasadności wysokości nakładanej korekty, w świetle wpływu I ewentualnego naruszenia na całość umowy i przez to wpływu na istotność I naruszenia.

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, po dokonaniu dowolnej nie zaś swobodnej oceny materiału dowodowego, mimo, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wprost nie wskazuje, jakie postanowienia procedury, tak międzynarodowej, jak i krajowej zostały naruszone, poza powołaniem się na zapis umowy między Skarżącym a Wykonawcą, nie stanowiący takiej procedury, co wywiera wpływ na rozstrzygnięcie ponieważ nałożenie korekty z art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp stanowiącej przedmiot decyzji, wymaga wskazania na konkretne naruszenie procedury i które dokonał wszechstronnych rozważań odnośnie okoliczności, czy to uchybienie powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA, 80 KPA oraz art. 107 § 3 KPA poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy obu instancji wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, prowadzące do błędnego przyjęcia, że organ w toku prowadzonego postępowania wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w zakresie powstania naruszenia procedury w postaci umowy z 28 lutego 2019r. i istotnego charakteru ewentualnej zmiany, podczas gdy postępowanie nie zostało przeprowadzone zgodnie z powołanymi przepisami, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) nie odniesienie się do podniesionego w skardze do WSA zarzutu i jego zasadności, a dotyczącego naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 207 ust. 8 pkt 2 ufp, poprzez jego niezastosowanie przez organ i wezwanie Beneficjenta (wyłącznie) do zwrotu części środków, przy zaniechaniu drugiego z przewidzianych w przywołanym przepisie trybów, tj. wezwania Beneficjenta do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnej płatności.

b) brak poza powołaniem się w kontekście naruszenia procedury na zapisy umowy między skarżącym a I. S.A dotyczące podwykonawców, odniesienia się w uzasadnieniu wyroku, do prawidłowości zastosowania korekty finansowej z pkt. 28, która była podważana w skardze do WSA jako wyłączna podstawa dla określenia wysokości korekty finansowej przez organ

c) brak odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutu Skarżącej, co do braku prawnej możliwości kwalifikowania dostaw w ramach umowy o roboty budowlane, jako podwykonawstwo.

Przedmiotowe naruszenie mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż uwzględnienie tego zarzutu mogło prowadzić do zmiany treści decyzji wydanej na tej podstawie, bowiem zarzut z pkt. a) odnosi się wprost do przedmiotu decyzji, a zarzuty z pkt. b) i c) okoliczności istotnych dla ustalenia naruszenia procedury, która miała skutkować obowiązkiem nałożenia korekty finansowej , z uwagi na brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie można dokonać oceny prawidłowości rozstrzygnięcia WSA.

III. Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych, powołując się na art.174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono ponadto orzeczeniu WSA naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) naruszenie art 184 ufp, art. 44 ust. 3 ufp oraz art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 tj. z dnia 16 kwietnia 2020 r. (Dz.U. |Z 2020 r. poz. 818) dalej zwana "ustawą wdrożeniową") poprzez ich niewłaściwą wykładnię i stwierdzenie przez WSA, iż pod pojęciem "innych procedur’! należy uznawać również treść umów zawieranych przez Beneficjenta z Wykonawcami a w konsekwencji dokonanej wykładni naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, podczas gdy prawidłowa wykładnia nie powinna prowadzić jak to czynił WSA do uznania umów pomiędzy Beneficjentem a Wykonawcami za element procedur w art. 184 ufp w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp a to z uwagi na fakt, iż przyjmując taką umowę za element procedur, mamy do czynienia z przyznaniem Beneficjentom prawa do swobodnego kształtowania i tym samym niemożność podniesienia tego zarzutu wobec Skarżącej.

2) również w przypadku w którym z kolei uznać prawidłowość wykładni WSA, iż elementem procedur zgodnie z art. 184 ufp i art. 52 ustawy wdrożeniowej, są zawartej również te między Beneficjentem a Wykonawcą umowy (w niniejszej sprawie między Skarżącym a I. S.A) i względnie nie podzielenia zarzutu naruszenia prawa materialnego, zgodnie z punktem 1) powyżej, zarzuca się niniejszą Skargą w tej sytuacji naruszenie §7 ust. 1 i 2 i §7 ust. 6 umowy z 28 lutego 2019r. zawartej pomiędzy Skarżącym ( Beneficjentem) a I. S.A. (stosowanych w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust.1 ufp w zw z art. 52 ustawy wdrożeniowej i w zw. z §17 ust. 3 umowy o dofinansowanie nr RPZP.02.10.00-32-B147/17-00 z 21 sierpnia 2018r.), w zw, z art. 60 ustawy - Kodeks cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r. (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zmianami) (dalej zwany "kc") i 65§1 i 2 kc oraz z art. 647 kc i art. 647 ich 6 i (1) S 1 i 6 kc. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż prawidłowa wykładnia przedmiotowej umowy z 28 lutego 2019r. stosowanej jako element procedury, prowadzi do wyłączenia wykonywania czynności nią objętych, w przez Podwykonawców, podczas gdy przedmiotowa umowa, przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni umów (w dalszym ciągu cywilnoprawnych) zgodnej z art. 60 kc i 65 §1 i §2 kc oraz w zw. z wywierającymi na nią wpływ przepisani kodeksu cywilnego, dotyczącymi umów o roboty budowlane, tj. art. 647 kc i art. 647 (1) ust. 1 kc nie wyłączała możliwości wykonywania prac budowlanych w całości przez podwykonawców ponieważ: a) brak wprost zapisu negującego taką możliwość, b) umowa o roboty budowlane nie wymaga osobistego świadczenia dłużnika w celu jej wykonania ani też nie ma takiego zwyczaju c) obowiązują w ramach umów budowlanych powszechnie umowy o generalne wykonawstwo, gdzie wykonawca nie wykonuje żadnych prac budowlanych a jedynie nadzoruje wykonanie umowy przez inne podmioty, za których ponosi odpowiedzialność, d) brak zgody na podwykonawstwo powoduje jedynie ograniczenie odpowiedzialności inwestora za zapłatę a nie nieważność umowy podwykonawczej, e) przedmiotowa umowa nie wskazuje jakie prace miałby wykonywać osobiście wykonawca i w jakim stopniu może on powierzyć wykonanie umowy podwykonawcom a w jakim nie, co sprawia, iż nie prowadzi on do wprowadzenia obowiązku osobistego świadczenia, f) umowa na wykonanie dostawi w ramach umowy o roboty budowlane nie stanowi podwykonawstwa robót budowlanych i nie może być kwalifikowana jako taka, g) brak jest nakazu w umowie! Skarżącego z Wykonawcą aby Wykonawca był sam producentem paneli, podobnie brak takiego nakazu stawianego w toku całego postępowania. Przedmiotowe naruszenie może zostać podniesione również w przypadku nie podzielenia lub mimo postawionych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania i nieprawidłowości w ustaleniu decyzją stanu faktycznego. Wykładnia prezentowana przez Skarżącą może zostać przeprowadzona mianowicie również w ustalonym w zaskarżonym wyroku WSA stanie faktycznym, jako iż odwołuje się do ogólnej cechy umów o roboty budowlane i o podwykonawstwo w kontekście ustalonych już faktów, co do faktu zawarcia i brzmienia treści umów zawartych przez Skarżącą z I. S.A. i umów zawartych przez tę ostatnią z dalszymi wykonawcami. Wykonując dostawę poprzez zamówienie od producenta czy dystrybutora Wykonawca także nie zlecił wykonania swojej części umowy przez podwykonawcę i nie można już na tej podstawie uznać, iż powierzył całe wykonanie umowy z 28 lutego 2019r. podwykonawcom.

3) Ewentualnie, w przypadku nie podzielenia powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego Skarżący stawia, zarzut naruszenia art. 647 kc i art. 647(1) § 1 i §. 6 kc oraz art. 65 § 1 i 2 kc w zw. z art. 60 kc poprzez ich niezastosowanie w sprawie oraz art. 207 ust. 1 pkt. 2 ufp poprzez jego zastosowanie i dokonanie korekty, podczas gdy w ocenie prawnej dokonanej przez WSA elementem procedury winny być także powszechnie obowiązujące przepisy ‘ prawa krajowego, co wobec niekwestionowanego przez strony a stwierdzonego w wyroku, braku obowiązku zastosowania przepisów prawa zamówień publicznych, powoduje, iż organ jak i Sąd rozpatrując sprawę i kontrolując zgodność decyzji z prawem, winien był ocenić zgodność wydanej decyzji z wskazanymi przepisami kodeksu cywilnego i uwzględnić, iż w przypadku umów o roboty budowlane zgodnie z kodeksem cywilnym:

a) umowy dostaw zawierane przez wykonawcę w ramach umów o roboty budowlane nie stanowią umów podwykonawczych i nie statuują stosunku podwykonawstwa między wykonawcą a dostawcą, co wyklucza uznanie, iż I. S.A. nabywając moduły solarne na potrzeby zawartej ze Skarżącym umowy od firmy X. i powiązanej z nią spółki Y zawierał umowę podwykonawstwa a nie wykonywał jej osobiście;

b) umowa o roboty budowlane może przyjmować również formę umowy o generalne wykonawstwo, która charakteryzuje się ogólnym obowiązkiem wykonawcy do czuwania i nadzorowania nad organizacją i przebiegiem całości robót objętych umowami o podwykonawstwo oraz

c) wykładnia art. 647 kc, w zw. z art. 647(1) § 1 kc prowadzi do wniosku, iż ustanawiają przedmiotowe przepisy ogólną dopuszczalność zawierania umów o podwykonawstwo i nawet na podstawie chociażby § 6 z art. 647(1) kc nie jest możliwe uznanie umów podwykonawstwa zawartej choćby bez zgody Beneficjenta (Skarżącej) za w takim wypadku nieważną.

Powyższe, niezależnie od dokonanej przez WSA oceny stanu faktycznego sprawia, że również w przypadku uznania ustaleń WSA za zgodne z stanem faktycznym i braku zarzutów naruszenia prawa procesowego, wyrok WSA powinien prowadzić do uchylenia decyzji o nałożeniu korekty wskutek braku naruszenia procedury, o której mowa w art. 184 ufp, z uwagi na fakt, iż Sąd winien był zastosować do ustalonego przez niego stanu faktycznego również powołane przepisy, w tym zwłaszcza, jeżeli ustalał znaczenie kwestionowanego zapisu zawartego w §7 umowy z 28 lutego 2019r., w drodze wykładni umów cywilnoprawnych.

4) Naruszenie art. 647 kc, w zw. z art. 647(1) § 1 kc poprzez ich niewłaściwą wykładnię prowadzącą do wniosku, iż umowy dostawy surowców i urządzeń zawierane przez Wykonawców w ramach umów o roboty budowlane stanowią umowy podwykonawstwa podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów w ramach umów cywilnoprawnych poza prawem zamówień publicznych, prowadzi do wniosku, iż umowy te nie są umowami z podwykonawcami i nie zaliczają się do umów o podwykonawczych oraz nie prowadzą do powierzenia dostaw tych surowców i urządzeń podwykonawcom oraz są one wykonywane (dostawy) bezpośrednio przez wykonawcę.

5) Naruszenie § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz.U. z 2018 r. poz. 971) i pkt. 28 Załącznika do przedmiotowego Rozporządzenia zastosowanie, podczas gdy opisane w tym punkcie ww. Rozporządzenia naruszenie dotyczy dokonania istotnych zmian postanowień zawartej umowy w sprawie zamówienia w stosunku do treści oferty, z naruszeniem warunków wynikających cyt. "z umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji o dofinansowaniu projektu" a nie z naruszeniem warunków umowy Skarżącego (Beneficjenta) z Wykonawcą, która nie może jednocześnie ustalać sama te warunki i być z nimi niezgodna a do czego doprowadziła wykładnia systemowa zastosowana przez WSA. W sytuacji, w której WSA potwierdził stanowisko organu! zawarte w decyzji, iż korekta była zasadna wobec ustalenia naruszenia procedury w postaci §7 ust. 1 i 2 i §7 ust. 6 umowy z 28 lutego 2019r., powołane przepisy rozporządzenia odwołujące się do umowy o dofinansowanie projektu lub odpowiednio decyzji o dofinansowaniu, nie znajdowały zastosowania i nie mogły w ustalonym stanie faktycznym być podstawa ustalenia wysokości korekty a co nie zostało rozważone przez Sąd I instancji.

Wskazując na przytoczone wyżej podstawy - każdą z osobna, jak też wszystkie łącznie – spółka wniosła na zasadzie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o:

1) uchylenie w całości Wyroku WSA w Szczecinie oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie jej nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie a postawione zarzuty są bezzasadne.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu najdalej idącego zarzutu procesowego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - NSA uznał, że nie jest on zasadny.

Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skarga zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. To zaś, że skarżąca nie podziela stanowiska WSA i uważa uzasadnienie wyroku za niepełne nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Podkreślić bowiem należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do zajętego stanowiska, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie to spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 15.03.2022 r II GSK 101/22). Brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, co podniósł skarżący kasacyjnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadnia przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Zarzuty pominięte przez Sąd I instancji nie dotyczyły kwestii związanych z ustalonym przez organy stanem faktycznym, ani istotą sporu toczonego pomiędzy stronami. Ich analiza przez Sąd, tym samym pozostawała bez znaczenia dla prawidłowej oceny dokonanego przez organy rozstrzygnięcia.

Przed oceną pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy podnieść, że przed ich ocena należy wskazać na przepisy prawa materialnego, które wskazują i determinują zakres prowadzonego postępowania.

Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, zgodnie z art. 184 ust. 1 ufp, wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jeżeli zaś środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp, podlegają one zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Stanowi o tym art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp. Co słusznie podkreślono, za "inne" procedury, o których mowa w wyżej cytowanym art. 184 ufp, uważa się procedury zarówno wynikające z aktu prawa powszechnie obowiązującego, jak również reguły postępowania, obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych, w tym procedury określone w umowie o dofinansowanie, zawierającej m.in. prawa i obowiązki beneficjenta oraz zasady dofinansowania projektu. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie należy traktować jak naruszenie procedur, o którym mowa w art. 184 ust. 1 ufp (por.m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2017 r., II GSK 489/16, LEX nr 2434297 i z 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2004/13, LEX nr 1769714). W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, instytucja zarządzająca wzywa do zwrotu środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 ufp), natomiast po bezskutecznym upływie ww. terminu, organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3. Sąd orzekający w tej sprawie, prawidłowo podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2004/13, zgodnie z którym procedury, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 ufp, mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów. Zatem naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ufp, może wynikać również z postanowień umowy oraz procedur, których stosowanie w umowie postanowiono, określonych w innych, przywołanych w umowie aktach, co z kolei implikuje wydanie decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podstawę dofinansowania projektu stanowi Umowa o dofinansowanie projektu zawarta przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą z beneficjentem. Umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. W konsekwencji, w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem, uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Niewypełnienie przez stronę postanowień umowy powoduje zatem konieczność odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi. Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż procedurę, o której mowa w art. 184 ufp i art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowiły zapisy umowy o dofinansowanie nr RPZP.02.10.00-32-B147/17-00 z 21 sierpnia 2018 r. na realizację projektu pn. " Budowa [...] wraz z przyłączeniem kablowym" które szczegółowo określały warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. W ramach tej umowy skarżąca zobowiązała się do § 17 ust. 3 umowy do przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia zgodnie z procedurami określonymi w "Zasadach w zakresie udzielania zamówień w projektach realizowanych w ramach RPO WZ. (wersja 6.1)" stanowiących załącznik do umowy. Natomiast w § 17 ust. 6 umowy postanowiono, że szczegółowe zasady przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia, a także pozostałe warunki i procedury określają przepisy ustawy wdrożeniowej, Prawa zamówień publicznych. Wytyczne Ministra Rozwoju i Finansów w zakresie kwalifikowalności wydatków w zakresie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 - 2020 z dnia 19 lipca 2017 r. (dalej: "Wytyczne") oraz "Zasady". Jak trafnie ocenił Sąd I instancji skoro w umowie z potencjalnym wykonawcą, której wzór stanowił załącznik do zamieszczonego przez Beneficjenta ogłoszenia o Zamówieniu oraz w tymże ogłoszeniu nie przewidziano możliwości powierzenia całego zakresu przedmiotu Zamówienia podwykonawcom, ani nie przewidziano możliwości zmiany umowy w tym zakresie, to zasadnie organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie w związku z udzieleniem Zamówienia doszło do istotnej zmiany umowy z dnia 28 lutego 2019 r., polegającej na powierzeniu przez Wykonawcę całości prac związanych z budową przedmiotu postępowania ofertowego Podwykonawcy. Bowiem w umowie z Wykonawcą przewidziano jedynie możliwość powierzenia wykonania części, a nie całości, robót podwykonawcom. Nie przewidziano możliwości powierzenia podwykonawcom wykonania dostaw, których udział w przedmiocie Zamówienia znacznie przewyższał udział robót, wartość dostaw przekraczała bowiem 90% całości przedmiotu Zamówienia. Jednocześnie Beneficjent w projekcie umowy stanowiącym załącznik nr 5 do ogłoszenia o zamówieniu pn. "Budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy 1,98 MW wraz z infrastrukturą techniczną w Wałczu" umieszczonym w bazie konkurencyjności, tj. na stronie internetowej wymienionej w komunikacie ministra właściwego ds. rozwoju przeznaczonej do umieszczania zapytań ofertowych (https://bazakonkurencyjnosci.funduszeeuropejskie.gov.pl) określił, iż wykonawca może powierzyć, zgodnie z jego ofertą, wykonanie części robót podwykonawcom pod warunkiem, że posiadają oni odpowiednie uprawnienia do ich wykonania. Jednakowo brzmiący zapis znalazł się w § 7 ust. 1 umowy z dnia 28 lutego 2019 r. zawartej pomiędzy wybranym wykonawcą, tj. I. S.A. a Beneficjentem. Jednocześnie zastrzeżenie o możliwości powierzenia przez wykonawcę jedynie części robót podwykonawcom, znalazło się także w dalszych postanowieniach umownych regulujących kwestię podwykonawstwa, tj. w § 7 ust. 2 oraz w § 7 ust. 6. W tak zakreślonych ramach prowadzonego postępowania należało uznać, że zostały dokonane prawidłowe ustalenia, ze że spółka I. S.A. z którą skarżąca zawarła umowę z dnia 28 lutego 2019 r. nie zrealizowała żadnych prac związanych z przedmiotem Zamówienia, tj. ani w zakresie robót budowlanych, ani w zakresie dostaw. Przedsięwzięcie to realizowała faktycznie firma X., która dostarczyła Wykonawcy 7.616 sztuk paneli fotowoltaicznych, z czego 5.025 sztuk dostarczył przedstawiciel Podwykonawcy [...], tj. Y - okoliczność tak została potwierdzona w protokołach zdawczo - odbiorczych z dnia 31 maja 2019 r., z dnia 6 oraz z dnia 10 czerwca 2019 r. Podwykonawcy zostały również zlecone pozostałe prace związane z realizacją Zamówienia, w tym prace dotyczące robót budowlanych, które z kolei zostały wykonane przez jego podwykonawcę, tj. A. S.A. na podstawie umowy o roboty budowlane z dnia 28 marca 2019 r. Wprawdzie z zapisów umowy o roboty budowlane z dnia 21 marca 2019 r. zawartej pomiędzy I. S.A. a X wynika, że strony wyłączyły zakup i dostawę paneli fotowoltaicznych, pozostawiając powyższe w gestii I. S.A. jako zamawiającemu (§ 3 ust. 2 lit. x wymienionej umowy), jednak ze wskazanych powyżej protokołów zdawczo - odbiorczych wynika, że panele fotowoltaiczne faktycznie dostarczył nie Wykonawca a Podwykonawca i jego przedstawiciel, czym zmieniono zakres przedmiotowy wskazanej wyżej umowy cywilnoprawnej. Jak prawidłowo uznał Sąd I instancji powyższa ocena tej okoliczności dokonana przez organ zasługuje na aprobatę, gdyż zgodnie z zapisem w protokole odbioru z dnia 8 maja 2019 r. I. S.A. już w okresie od dnia 29 kwietnia 2019 r. do dnia 8 maja 2019 r. miała dostarczyć Beneficjentowi 4.000 sztuk modułów fotowoltaicznych, jednak całość zamówionych urządzeń w ilości 7.616 sztuk została dostarczona Wykonawcy dopiero w dniu 31 maja 2019 r. przez X (2.280 sztuk), oraz w dniach 6 (311 sztuk) i 10 czerwca 2019 r. (5.025 sztuk), tj. w dniach sporządzania protokołów zdawczo - odbiorczych. Wskazać także należy, że dostarczenie Wykonawcy paneli fotowoltaicznych przez Y w ilości 5.025 sztuk nastąpiło na podstawie umów sprzedaży nr 006E/HPS/19 z dnia 8 maja 2019 r. oraz nr 007E/HPS/19 z dnia 17 maja 2019 r., czyli umów, które zostały zawarte już po dacie wskazanej jako rozpoczęcie dostaw przez I. Spółę z o.o., czyli przez dniem 29 kwietnia 2019 r. Równocześnie, co zasadnie podkreślił WSA, I. S.A. nie wykonała prac budowlanych związanych z realizacją Zamówienia, gdyż wykonała je bowiem spółka Al. S.A., która najpierw sporządziła kosztorys inwestorski "Instalacja systemu fotowoltaicznego o mocy 1,980 MW w miejscowości Wałcz dz. nr. 332/6", w którym dokonała szacowania wartości Zamówienia, co wynika dokumentu: "Szacowanie wartości zamówienia" sporządzonego przez Beneficjenta w dniu 14 stycznia 2019 r., a następnie jako podwykonawca X wykonywała roboty budowlane związane z realizacją Zamówienia. A zatem ponieważ prawidłowo ustalono, że wybrany przez skarżącą do realizacji Zamówienia Wykonawca całość prac objętych jego zakresem powierzył Podwykonawcy, czego nie przewidywały zapisy umowy z dnia 28 lutego 2019 r. Wbrew stanowisku skarżącej samo w sobie pozostawienie tego samego celu umowy, przedmiotu i zakresu umowy oraz wysokości otrzymanego przez Beneficjenta dofinasowania nie są wystarczające do uznania, że postanowienia umowy odnośnie do zachowania procedur wydatkowania środków unijnych zostały zachowane. Konsekwencją powyższego jest ustalenie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany umowy cywilnoprawnej wykonania Zamówienia. Tym samym za bezzasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie nie podważył prawidłowości dokonanych ustaleń w zakresie przyjętego stany faktycznego.

Przechodząc do oceny zarzutów w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego należy podkreślić, Zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie wykazana na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Tym samym w świetle wyżej przedstawionej argumentacji bezzasadne są zarzut skargi kasacyjnej, co do zarzutów zawartych w pkt III ppkt 1-5 petitum skargi.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy.