Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 8/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. O. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 listopada 2021 r. nr 430400/71/2021-RED1-P/360/34537 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 września 2021 r. (nr 430400/71/2021-RED1-P/355/34537/KK)


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. O. (dalej jako: skarżący, strona, zobowiązany) jest postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Wałbrzychu (dalej jako: wierzyciel, organ, ZUS) z dnia 2 listopada 2021 r. (nr 430400/71/2021-RED1-P/360/34537) utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia 13 września 2021 r. (nr 430400/71/2021-RED1-P/355/34537/KK) o oddaleniu zgłoszonego przez stronę zarzutu na prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Jak wynika z akt sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Wałbrzychu skierował na drogę postępowania egzekucyjnego należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne wynikające z deklaracji złożonych przez zobowiązanego za okres od stycznia do czerwca 2021 r.

Wierzyciel wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie wystawionych w dniu 18 sierpnia 2021 r. tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...], obejmujących zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek za okres od stycznia do czerwca 2021 r.

Dnia 18 sierpnia 2021 r. wierzyciel dokonał zajęcia rachunku bankowego strony w P. S.A. Zawiadomienia o zajęciu wraz z odpisami tytułów wykonawczych zostały odebrane 20 sierpnia 2021 r. przez dorosłego domownika.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2021 r. skarżący złożył zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji na podstawie wskazanych wyżej tytułów wykonawczych. Zarzut odnosił się do wygaśnięcia obowiązku w całości (art. 33 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm., dalej u.p.e.a.).

Skarżący wskazał, że obowiązek uiszczenia składek za okres od stycznia do czerwca 2021 r. został spełniony w terminie zakreślonym ustawą co do każdego miesiąca z osobna przez dokonanie wpłaty wynikających z załączonych potwierdzeń przelewu składek. Wyjaśnił przy tym, że w toku pozostaje wszczęte z urzędu postępowanie prowadzone w przedmiocie określenia wysokości należności z tytułu składek za okres od 2015 r. do 2020 r., natomiast sporządzone przez organ z urzędu deklaracje za wskazany okres nie mający mocy prawnej.

W będącym podstawą skargi postanowieniu ZUS z dnia 2 listopada 2021 r. (nr 430400/71/2021-RED1-P/360/34537), wskazując jako podstawę prawną art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., wierzyciel utrzymał w mocy swoje poprzednio wydane postanowienie w sprawie oddalenia zarzut skarżącego. W uzasadnieniu tego postanowienia wyjaśniono, że dokonane przez zobowiązanego wpłaty na poczet należnych składek za okres od stycznia do czerwca 2021 r. nie zostały rozliczone zgodnie z opisem wpłaty, ponieważ skarżący nie dopełnił w terminie obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych, a ponadto posiadał zadłużenie z tegoż tytułu wynikające z wcześniejszych okresów prowadzenia działalności gospodarczej.

Ponadto organ podał, że w dniu 19 grudnia 2017 r. zobowiązany zwrócił się do ZUS z wnioskiem o ustalenie ustawodawstwa słowackiego za okres od listopada 2015 r. do kwietnia 2020 r. W wyniku zebranych dokumentów ustalono, że od 1 listopada 2015 r. strona zawarła umowę o pracę na terenie S. z firmą A. s.r.o. Jednak na podstawie kontroli przeprowadzonej przez właściwą instytucję słowacką w przedsiębiorstwie ustalono, że wskazana firma jest firmą działającą na zasadzie skrzynki pocztowej i na terytorium S. nie dochodzi do rzeczywistego wykonywania pracy. Ponadto pismem z dnia 13 marca 2020 r. słowacka instytucja poinformowała ZUS, że wydała w stosunku do skarżącego decyzję o niepowstaniu obowiązkowego ubezpieczenia na S. od 1 listopada 2015 r. jako pracownikowi firmy A. s.r.o. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie na S.

Dalej wywiódł, że zgodnie z przepisami, do momentu zakończenia postępowania odwoławczego na Słowacji, skarżący podlega obowiązkowo ustawodawstwu polskiemu na podstawie art. 11 ust. 3a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004, gdyż w Polsce prowadzi działalność gospodarczą i ma obowiązek rozliczać i opłacać składki z tego tytułu do polskiego systemu zabezpieczenia społecznego. O tym fakcie skarżący został poinformowany przez ZUS pismem Nr 430000/511/128727/2017-UBS-1644 z dnia 29 czerwca 2020 r. Działalność gospodarcza wg Centralnej Ewidencji i Działalności Gospodarczej jest aktywna od 1 listopada 2013 r. do nadal. Ponadto został również powiadomiony, że jeżeli nie zgadza się z ustalonym ustawodawstwem za okres od 1 listopada 2015 r., ma prawo wystąpienia do ZUS z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie.

ZUS wyjaśnił także, że na koncie skarżącego nie zaewidencjonowano wpływu dokumentów rozliczeniowych. W związku z powyższym w dniu 30 czerwca 2021 r. zostały sporządzone przez ZUS brakujące dokumenty z urzędu za okres od listopada 2015 r. do maja 2021 r. Za okres od listopada 2015 r. do maja 2016 r. składki zostały odpisane z tytułu przedawnienia. Po sporządzeniu dokumentów rozliczeniowych na koncie płatnika wpłaty zostały rozliczone zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1831 z późn. zm.). Zgodnie z tym rozporządzeniem, dokonane wpłaty rozliczane są na najstarsze istniejące zadłużenie na koncie płatnika lub na składki bieżące lub przyszłe w przypadku braku zaległości. Dyspozycja płatnika wskazana w poleceniu przelewu nie ma znaczenia. Sposób rozliczenia wpłat dokonanych przez zobowiązanego został przedstawiony w zawartej w uzasadnieniu postanowienia tabeli.

Dalej organ wyjaśnił, że wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek za okres od listopada 2016 r. do grudnia 2020 r., w ramach którego, decyzją z dnia 10 września 2021 r. (nr 430471DZPDZ21/000091) określił wysokość zadłużenia. Podał także, że podstawą prawną, z której wynika obowiązek poddany egzekucji należności z tytułu składek za okres od stycznia do czerwca 2021 r., są deklaracje rozliczeniowe, które skarżący złożył w dniu 2 lipca 2021 r. Zatem obowiązek wynikający ze złożonych deklaracji rozliczeniowych jest bezsporny i stał się wymagalny w terminie płatności poszczególnych składek.

W skardze do tutejszego Sądu strona zaskarżyła postanowienie wierzyciela w całości i wniosła o jego uchylenie w całości. W treści skargi sformułowała zarzuty przedwczesnego wydania zaskarżonego postanowienia, jak również naruszenia następujących przepisów prawa:

1) art. 35 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 z późn. zm.);

2) art. 13 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 166, str. 1 z późn. zm.);

3) art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.);

4) art. 7 Konstytucji RP.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wyjaśnił, że rozstrzygnięcia ZUS co do określenia zaległości z tytułu składek były przedwczesne, ponieważ w toku pozostają postępowania sądowe dotyczące ustalenia ustawodawstwa polskiego w zakresie zabezpieczenia społecznego. Uznały przy tym, że kwestia podlegania właściwemu ustawodawstwu w powyższym zakresie stanowi wstępną i konieczną przesłankę oceny, czy na skarżącym spoczywał obowiązek uiszczenia składek na ubezpieczenie. Powołał także postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt III UZ 25/18, wydane w stosunku do swojego współpracownika, w którym sąd zastrzegł pierwszeństwo rozstrzygnięcia w przedmiocie podlegania ustawodawstwu właściwemu przed określeniem czy dochodzeniem należności z tytułu składek.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Prawa przedsiębiorców skarżący wyjaśnił, że organ winien kierować się utrwaloną praktyką interpretacyjną wynikającą z ponad 100 indywidualnych decyzji interpretacyjnych wydanych w stosunku do współpracowników skarżącego, w których organ potwierdził stanowisko, iż od momentu podjęcia zatrudnienia na S., wnioskujący podlega ustawodawstwu słowackiemu w zakresie zabezpieczenia społecznego.

Podał także, że ZUS, ustalając właściwe ustawodawstwo, kierował się niewłaściwą procedurą, unikając obligatoryjnego wdrożenia procedury dialogu i koncyliacji.

W odpowiedzi na skargę ZUS, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023, poz. 259, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a ).

Z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy skarżący nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Biorąc pod uwagę przywołane kryterium kontroli sądowoadministracyjnej, skarżonego postanowienia

nie można było utrzymać w obrocie prawnym, chociaż nie ze wszystkich powodów wyartykułowanych wprost przez skarżącego.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymujące w mocy postanowienie o oddaleniu zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej.

Przypomnienia wymaga, że w niniejszej sprawie organem egzekucyjnym - stosownie do art. 19 § 4 u.p.e.a. - jest Dyrektor oddziału ZUS, a wierzycielem - ZUS, którego kompetencje wykonuje w tym zakresie Dyrektor oddziału ZUS.

Zasadniczo nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji wskazanych w art. 19 u.p.e.a. (art. 23 § 1 u.p.e.a ), a w przypadku ich braku - nadzór taki sprawuje dyrektor izby administracji skarbowej (§ 2) albo samorządowe kolegium odwoławcze (§ 3). Organy nadzoru są jednocześnie m.in. organami odwoławczymi

od postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne (§ 4 pkt 1).

Ze względu jednak na lex specialis, wynikające z art. 83c ust. 1a i 2 u.s.u.s.,

do postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez ZUS jako wierzyciela na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepis art. 83 ust. 4 stosuje się odpowiednio, z tym że termin do wniesienia

zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej jest podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego przed nieuzasadnionym bądź niezgodnym z prawem wszczęciem i prowadzeniem egzekucji. Zarzut można składać tylko z przyczyn ściśle wskazanych w ww. art. 33 § 2 u.p.e.a.

Według art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia

egzekucji administracyjnej należności pieniężnych może być:

1. nieistnienie obowiązku;

2. określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3. błąd co do zobowiązanego;

4. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5. wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6. brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Przesłanką wniesionego przez zobowiązanego zarzutu na podstawie art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. jest sytuacja, w której obowiązek nie istnieje z powodu jego wykonania.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący dokonał w dniach: 10 lutego 2021 r., 10 marca 2021 r., 19 kwietnia 2021 r., 25 maja 2021 r., 14 czerwca 2021 r., 15 lipca 2021 r. oraz 18 sierpnia 2021 r. wpłat na rachunek bankowy ZUS, powołując w tytule przelewów miesiące odpowiadające należnością dochodzonym w niniejszej sprawie. Dowód dokonania wpłat skarżący dołączył do zarzutu złożone w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej.

Powołując się na § 12 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1831 z późn. zm., dalej jako: rozporządzenie), wbrew ww. dyspozycji przelewu, organ zaliczył kwoty wpłaty na poczet należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne (w tym odsetek za zwłokę) za miesiące od czerwca 2016 r. do grudnia 2016 r. W konsekwencji organ stwierdził, że dokonane wpłaty nie stanowiły spłaty należności dochodzonych przedmiotowym postępowaniem egzekucyjnym, w związku z czym uznał, że zarzut skarżącego w przedmiocie wygaśnięcia obowiązku nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią § 12 ust. 2 rozporządzenia, kwota wpłaty w części przypadającej na ubezpieczenia społeczne podlega zaliczeniu na fundusz

emerytalny i otwarte fundusze emerytalne, fundusz rentowy, fundusz chorobowy oraz fundusz wypadkowy, począwszy od należności o najwcześniejszym terminie płatności, z uwzględnieniem § 13 ust. 1. Tożsama zasada wprowadzona została w odniesieniu do składek na ubezpieczenie zdrowotne. Ust. 4 cytowanego artykułu stanowi bowiem, że kwota wpłaty w części przypadającej na ubezpieczenie zdrowotne podlega zaliczeniu na należności z tego tytułu, począwszy od należności o najwcześniejszym terminie płatności.

W ocenie Sądu, kwestia prawidłowości zarachowania przez organ wpłat dokonanych przez zobowiązanego nie została w niniejszej sprawie w sposób dostateczny wyjaśniona.

W tym miejscu Sąd przypomina, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Przepis art. 18 u.p.e.a. stanowi podstawę do stosowania przez organy egzekucyjne przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi, organy te podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5. Natomiast na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji (postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie powyższych wymogów nie spełnia.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ w zasadzie ograniczył się do przedstawienia dotychczasowego przebiegu sprawy i nie odniósł się do argumentacji skarżącego, dotyczącej braku prawomocnego ustalenia, czy podlega on ustawodawstwu polskiemu za okres od 1 listopada 2015 r., w którym to okresie skarżący, jak wskazywał w treści zarzutów oraz skargi, wykonywał pracę na terytorium Słowacji.

Analiza akt administracyjnych, a także stanowisk stron postępowania wyrażonych w pismach procesowych, nie pozwala na dokonanie jednoznacznych ustaleń w kwestii prawidłowości zaskarżonego postanowienia ZUS. Przede wszystkim nie jest jasne, czy w obrocie prawnym występuje prawomocne rozstrzygnięcie kwestii podlegania przez skarżącego ustawodawstwu polskiemu, choć nie ulega wątpliwości, że kwestia ustalenia ustawodawstwa właściwego stanowi indywidualną sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 1 u.s.u.s.), która wymaga wiążącego rozstrzygnięcia w stosunku do ubezpieczonego oraz powinna podlegać zaskarżeniu do sądu. Rozstrzygnięcie zatem, czy skarżący podlegał w spornym okresie ustawodawstwu polskiemu w zakresie ubezpieczeń społecznych, stanowi wstępną i konieczną przesłankę oceny, czy spoczywał na nim obowiązek uiszczania składek na to ubezpieczenie, jak również ubezpieczenie zdrowotne.

Jak potwierdził w tym względzie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt III UZ 25/18, dopiero po wydaniu decyzji rozstrzygającej o zastosowaniu do danej osoby ustawodawstwa polskiego możliwe jest wydanie decyzji ustalającej wysokość należnych składek lub stan zadłużenia z tytułu wadliwie nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. Taka sekwencja działań organu rentowego wynika już chociażby z systematyki ustawy systemowej, w której najpierw wyliczono tytuły podlegania ubezpieczeniom społecznym (rozdział 2) a dopiero w kolejnym rozdziale unormowano zasady wyliczania składek na ubezpieczenia społeczne (rozdział 3).

W powyższego orzeczenia wynika także, że nie jest wystarczające poinformowanie ubezpieczonego przez organ rentowy w drodze pisma o podleganiu ustawodawstwu polskiemu z jednoczesnym pouczeniem, iż jeżeli nie zgadza się z niniejszym ustaleniem ustawodawstwa właściwego, przysługuje prawo do wystąpienia o wydanie decyzji administracyjnej. Słusznie zauważono, że decyzję taką organ rentowy powinien wydać z urzędu, a nie na wniosek ubezpieczonego, skoro dopiero ta decyzja stanowi rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach ubezpieczonego. Niewydanie więc wobec ubezpieczonego decyzji o ustaleniu ustawodawstwa właściwego uniemożliwia dokonanie przez kontroli zaskarżonej w przedmiotowym postępowaniu decyzji w zakresie stwierdzenia zadłużenia skarżącego z tytułu składek.

Z powyższego wynika zatem słuszne przekonanie o konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia w drodze prawomocnej decyzji kwestii podlegania ustawodawstwu polskiemu, które dopiero otwiera drogę do dochodzenia należności z tytułu nieuiszczonych składek.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ZUS opisał sposób ustalenia ustawodawstwa polskiego, wskazując, że pisemnie poinformował skarżącego o podleganiu ustawodawstwu polskiemu. Nie wskazał jednakże na wydanie wobec niego decyzji administracyjnej rozstrzygającej rzeczoną kwestię. Tymczasem w treści skargi zobowiązany wyjaśnił, że postępowanie w tym przedmiocie pozostaje w toku, albowiem wywiódł on od wyroku sądu okręgowego apelację, podnosząc, iż w spornym okresie podlegał ustawodawstwu słowackiemu. Podobnie skarżący wskazał, że postępowanie prowadzone przed sądami na Słowacji w tożsamym przedmiocie podlegania ustawodawstwu nie zostało rozstrzygnięte. Brak jest więc – w ocenie zobowiązanego – prejudykatu, który uzasadniałby prowadzenie egzekucji administracyjnej.

Sąd wskazuje, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest decyzji ZUS, w której organ orzekł o podleganiu przez zobowiązanego ustawodawstwu polskiemu, jak również ewentualnie zapadłych w sprawie wyroków sądowych. Nie zgromadzono wiec żądanej dokumentacji stwierdzającej, że skarżący podlega obowiązkowi opłacania składek na ubezpieczenie społeczne na terenie Polski z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej.

Wątpliwości zgłaszane przez skarżącego potęguje także okoliczność wydania przez ZUS decyzji w sprawie określenia wysokości zadłużenia z tytułu składek za okres od listopada 2016 r. do grudnia 2020 r., która – jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę – również pozostaje przedmiotem sporu sądowego.

Sąd na podstawie akt sprawy nie jest w stanie stwierdzić, czy wobec skarżącego ustalono w sposób wiążący, że podlega on ustawodawstwu polskiemu, a w konsekwencji czy istniało zadłużenie, które uzasadniało dokonanie w oparciu o § 12 rozporządzenia zarachowania wpłat na poczet należności o najwcześniejszym terminie płatności.

Skarżący w treści zarzutów oraz skardze kilkakrotnie podkreślał, że w związku z wykonywaniem pracy na terenie S., ustawodawstwo polskie nie ma dla niego zastosowania i wobec tego wszczęcie egzekucji było przedwczesne. Podniesione wyżej kwestie wymagają zatem wyczerpującego wyjaśnienia, a następnie wyartykułowania w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie zarzutu, z przywołaniem właściwych przepisów prawa obowiązujących w tej mierze i dokonaniem ich wykładni oraz właściwego zastosowania w sprawie.

Nie mniej istotne pozostaje – w kontekście działania ZUS z urzędu w zakresie sporządzenie dokumentów rozliczeniowych, z których wynikał obowiązek uiszczenia składek za sporny okres – że zgodnie z art. 48b ust. 1, 2, 4 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może sporządzać z urzędu zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych, zgłoszenia wyrejestrowania ubezpieczonego z ubezpieczeń społecznych, imienne raporty miesięczne, zgłoszenia płatnika składek, zgłoszenia wyrejestrowania płatnika składek, deklaracje rozliczeniowe oraz dokumenty korygujące te dokumenty, a także korygować z urzędu błędy stwierdzone w dokumentach związanych z ubezpieczeniami społecznymi określonych w ustawie wprowadzać i korygować dane bezpośrednio na kontach ubezpieczonych lub kontach płatników składek, informując o tym ubezpieczonych i płatników składek. Tak sporządzone dokumenty mogą zastąpić dokumenty, których nie złożył płatnik składek, a więc mogą być także podstawą zaliczenia wpłat na zaległości, a w razie potrzeby mogą być podstawą wystawienia tytułów wykonawczych. Jednakże – jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1500/20 – nie wystarczy do tego samo sporządzenie dokumentów rozliczeniowych, ponieważ muszą być dokonane kolejne czynności rozpoczynające się od odpowiedniego powiadomienia płatnika lub ubezpieczonego.

Wynika to w pewnym zakresie z treści art. 48b ust. 4 u.s.u.s. a przede wszystkim z treści § 28 wyżej wymienionego rozporządzenia. Zgodnie z poszczególnymi przepisami § 28 rozporządzenia Zakład informuje ubezpieczonego i płatnika składek o sporządzonych lub skorygowanych z urzędu dokumentach ubezpieczeniowych oraz o danych wprowadzonych lub skorygowanych bezpośrednio na koncie ubezpieczonego lub na koncie płatnika składek (ust. 1). Zakład może zwrócić się do ubezpieczonego lub do płatnika składek o przekazanie danych niezbędnych do sporządzenia lub skorygowania z urzędu dokumentów ubezpieczeniowych oraz wprowadzenia lub skorygowania z urzędu danych na koncie ubezpieczonego lub na koncie płatnika składek (ust. 2). W przypadku stwierdzenia rozbieżności w kwotach składek wykazanych przez płatnika składek i kwotach składek wyliczonych przez Zakład od podstaw wymiaru składek wykazanych przez płatnika składek, za prawidłowe przyjmuje się kwoty składek wyliczone przez Zakład od podstaw wymiaru składek wykazanych przez płatnika składek (ust. 3). Jeżeli płatnik składek nie zgadza się z danymi zawartymi w dokumentach ubezpieczeniowych sporządzonych lub skorygowanych z urzędu albo z danymi wprowadzonymi lub skorygowanymi bezpośrednio na koncie ubezpieczonego lub koncie płatnika składek, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 1, powinien przekazać do Zakładu dokumenty ubezpieczeniowe korygujące te dane, chyba że dane wynikają z prawomocnej decyzji lub z prawomocnego wyroku sądu (ust. 4). Jeżeli ubezpieczony nie zgadza się z danymi zawartymi w dokumentach ubezpieczeniowych sporządzonych lub skorygowanych z urzędu albo z danymi wprowadzonymi lub skorygowanymi bezpośrednio na koncie ubezpieczonego lub koncie płatnika składek, w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 1, powinien złożyć w Zakładzie wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, chyba że dane wynikają z prawomocnej decyzji lub z prawomocnego wyroku sądu (ust. 5). Postępowanie wyjaśniające Zakład powinien zakończyć nie później niż w terminie 3 miesięcy, a postępowanie w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w ust. 5 (ust. 6). W przypadku braku możliwości doręczenia płatnikowi składek lub ubezpieczonemu informacji, o której mowa w ust. 1, pozostawia się ją w aktach sprawy (ust. 7).

Z powyższego wynika, że dokumenty sporządzone przez ZUS na podstawie art. 48b u.s.u.s. mogą być podstawą rozliczeń tylko jeżeli płatnik lub ubezpieczony zostali o tym poinformowani i nie złożyli w odpowiednim czasie własnych dokumentów korygujących wystawione przez ZUS (w przypadku płatnika) lub wniosku o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Także i w tym zakresie, wobec braku dokumentacji źródłowej w aktach administracyjnych sprawy, organ winien wyjaśnić, czy zaistniały podstawy do dokonania rozliczeń konta skarżącego z uwzględnieniem dokumentów sporządzonych przez ZUS.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1665/06). Przypomnieć trzeba, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12).

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2623/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I GSK 463/13,). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji.

Warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego

zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz przedłożone Sądowi akta administracyjne uniemożliwiają dokonanie oceny prawidłowości zaliczenia dokonanych przez skarżącego wpłat, co bezpośrednio przekłada się na ustalenie, czy doszło do wygaśnięcia egzekwowanego obowiązku. Z uwagi na omówione uchybienia, na obecnym etapie nie można wykluczyć, że w przypadku skarżącego zaistniała podstawa zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej wynikająca z art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. Wobec tego stanowisko organu co do tego, czy obowiązki określone w przedmiotowych tytułach wykonawczych wygasły, należy uznać za co najmniej przedwczesne.

Z racji dostrzeżonych przez Sąd uchybień natury formalnej, przedwczesne było odnoszenie się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze (przede wszystkim w zakresie naruszenia przepisów rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego), choć w zakresie naruszenia przepisów postępowania Sąd zasadniczo podzielił zapatrywania skarżącego, uznając zaskarżonego postanowienie za przedwcześnie wydane. Jednakże w zakresie zgłoszonych zarzutów naruszenia art. 35 ust. 1-3 Prawa przedsiębiorców, Sąd wskazuje, że nie są one uzasadnione. Przede wszystkim wobec tego, że przedmiotem skargi nie jest interpretacja indywidualną ZUS wydana na wniosek skarżącego, ani też ocena zachowania samego skarżącego dotycząca zakresu i sposobu stosowania przez niego przepisów, z których wynika obowiązek uiszczania przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia. A tymczasem z art. 35 ust. 3 powołanej ustawy wynika, że przepis ust. 1 (tj. skutków powołania się na wydaną interpretację indywidualną) stosuje się odpowiednio w przypadku zastosowania się przedsiębiorcy do objaśnień prawnych lub utrwalonej praktyki interpretacyjnej właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej. Z tą okolicznością w sprawie nie mamy jednak do czynienia, ponieważ przedmiotem kontroli Sądu jest kwestia prawidłowości rozpatrzenia zarzutu przez organ egzekucyjny.

Natomiast w kwestii zarzutów naruszenia art. 7a i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wskazuje, że w sprawie nie toczy się postępowanie administracyjne, a już egzekucyjne, wobec tego powołane przepisy nie mogły odnaleźć zastosowania. W przepisach u.p.e.a. sformułowano własne przesłanki zawieszenia postępowania określone w art. 56 tej ustawy.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ winien uwzględnić wyrażoną przez Sąd ocenę prawną i w ramach analizy zgłoszonego przez skarżącego zarzutu wygaśnięcia obowiązku dokładnie zbadać, a następnie szczegółowo wyjaśnić w treści uzasadnienia wskazane przez Sąd kwestie, w tym zwłaszcza kwestię podlegania bądź niepodlegania przez skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia na terenie Polski. Organ zobowiązany jest w szczególności odnieść się do podniesionych przez skarżącego argumentów oraz przywołać pełną podstawę prawną (obejmującą przepisy prawa krajowego oraz unijnego), a następnie dokonać jej wykładni i zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Następnie organ ustali, czy doszło

do wygaśnięcia egzekwowanego obowiązku, a tym samym zaistniała przesłanka art. 33 §2 pkt 5 u.p.e.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak wyroku.