Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 702/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 58 i art. 112
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 961/14 w sprawie ze skargi T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 961/14 w sprawie ze skargi T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, w punkcie I uchylił zaskarżone postanowienie, w punkcie II zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej T. B. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Starosta Rzeszowski zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi H., gm. D. o ogólnym obszarze 2157,6371 ha, poszerzonym o część gruntów wsi B., gmina D. o pow. 1,6495 ha, wsi F., gmina B. o pow. 0,26 ha i wsi P., gmina B. o pow. 0,41 ha zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przez upoważnionych geodetów: H. S. i L. P. Decyzja ta została podana do wiadomości uczestnikom postępowania przez odczytanie oraz wywieszona na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Rzeszowie, Urzędu Gminy w Dynowie, Urzędu Miejskiego w B. oraz na tablicy ogłoszeń wsi H. i B. Odwołanie od ww. decyzji w dniu [...] kwietnia 2013 r., za pośrednictwem organu I instancji, złożyła m. in. T. B.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie stwierdziło niedopuszczalność odwołań wniesionych przez wskazane w tym rozstrzygnięciu osoby, w tym m. in. przez T. B. Organ wskazał, że w okolicznościach sprawy doręczenie decyzji nastąpiło dla wszystkich stron w dniu 7 maja 2013 r., a zatem odwołanie wniesione przez T. B. w dniu 29 kwietnia 2013 r. zostało złożone przedwcześnie. Organ podkreślił przy tym, że złożenie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności nie może wywołać skutków prawnych. Postanowienie to zostało doręczone T. B. w dniu 17 stycznia 2014 r.

W dalszej kolejności w dniu 22 stycznia 2014 r. (data nadania pisma w placówce operatora pocztowego) T. B. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jednocześnie przedkładając przedmiotowe odwołanie. Wnioskująca podała, że w dniu 19 kwietnia 2013 r. osobiście uczestniczyła w zebraniu, podczas którego odczytywana była decyzja Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] marca 2013 r. Wówczas też pouczona została, że po odczytaniu decyzji może złożyć odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie w terminie 14 dni. Wskazała przy tym, że nikt nie poinformował jej, że decyzja będzie wywieszana na tablicach ogłoszeń w różnych terminach i po terminie wywieszenia należy składać odwołanie. Składająca wniosek podała, że wiele osób zostało błędnie poinformowanych, a powyższe stanowiło celowe działanie, aby uczestników scalenia wsi H. wprowadzić w błąd. Podała, że w dniu składania odwołania w sekretariacie Starostwa, nikt nie pouczył jej, że czyni to przedwcześnie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a., odmówiło T. B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał na przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie, aby można było przywrócić termin. Ponadto stwierdzono, że wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm., na dzień orzekania przez Sąd I instancji obowiązywał tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 700 – dalej jako: u.s.w.g.) decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Z chwilą upływu ww. terminu decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wskazało, że decyzja Starosty Rzeszowskiego z dnia 29 marca 2013 r. podana została do wiadomości uczestnikom poprzez odczytanie oraz poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń:

- Urzędu Gminy w Dynowie – w terminie 19.04.2013 r. – 6.05.2013 r.;

- Urzędu Miejskiego w Błażowej oraz wsi F. i P. – w terminie 23.04.2013 r. – 7.05.2013 r.;

- wsi H. i B. – w terminie 20.04.2013 r. – 4.05.2013 r.;

- Starostwa Powiatowego w Rzeszowie – w terminie 22.04.2013 r. – 6.05.2013 r.

Powyższe, zdaniem organu odwoławczego wskazywało, że publiczne ogłoszenie o wydaniu decyzji dokonywane było w różnych miejscach w odmiennych terminach. W ocenie organu odwoławczego, doręczenie decyzji dla wszystkich stron nastąpiło w dniu 7 maja 2013 r. – ostatni dzień publicznego ogłoszenia na tablicy ogłoszeń UM w Błażowej oraz wsi F. i P., a w związku z tym termin do wniesienia odwołania został otwarty dopiero w dniu 8 maja 2013 r.

Z kolei, w odniesieniu do wniosku o przywrócenie terminu organ odwoławczy podał, że wnioskodawczyni nie wskazała szczególnych przesłanek, które wykluczałyby zawinienie w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. W ocenie organu odwoławczego, wobec prawidłowego obwieszczenia decyzji i doręczenia decyzji ze skutkiem na dzień 7 maja 2013 r., podnoszone przez T. B. okoliczności o braku udzielenia właściwej informacji przez osoby prowadzące zebranie, nie mogą stanowić podstawy do przywrócenia terminu. Organ II instancji zwrócił uwagę, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania otwierałoby drogę do rozpatrzenia tego odwołania i wydania stosownego rozstrzygnięcia, a w okolicznościach niniejszej sprawy byłoby to niemożliwe, albowiem decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie rozpoznało odwołania od decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] marca 2013 r. i decyzja ta nabrała waloru ostateczności.

Skargę na ww. postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T. B., domagając się jego uchylenia, przywrócenia terminu do złożenia odwołania i merytorycznego rozpoznania odwołania złożonego w dniu 29 kwietnia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że zaskarżone postanowienie nie może pozostać w obrocie prawnym, bowiem zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji podał, że w sprawie przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie orzekające o odmowie przywrócenia T. B. terminu do wniesienie odwołania od decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. Sąd I instancji podkreślił, że w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podał, że wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu I instancji – zostało ono bowiem prawidłowo doręczone, a poza tym ma ono obecnie walor ostateczności wobec rozpoznania przez organ odwoławczy – decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. – skutecznie złożonych odwołań innych osób.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie stanowisko organu uznać należy za błędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał przy tym, że przywrócenie terminu usprawiedliwia, m.in. zaistnienie obiektywnych, występujących bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia przez nią odpowiedniej (należytej) staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności w terminie. Zdaniem Sądu I instancji, do tego rodzaju okoliczności zaliczyć można np. fakt błędnego pouczenia strony przez organ, co do możliwości odwołania się od zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd I instancji, powołując się na treść art. 112, art. 107 § 1, art. 8 i art. 9 k.p.a. podał, że niedopuszczalne jest przerzucanie na stronę negatywnych konsekwencji braku lub niewłaściwych informacji udzielanych jej przez organ.

W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie niewątpliwe jest, że T. B. złożyła odwołanie od decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] marca 2013 r. przedwcześnie. Sąd I instancji, powołując się na treść art. 28 ust. 1 i 2 u.s.w.g. wskazał, że z uwagi na to, iż wywieszenie miało miejsce w różnych terminach w różnych miejscowościach, organ odwoławczy zasadnie przyjął, że termin ten rozpoczynał bieg od najpóźniejszego pierwszego dnia podania decyzji do publicznej wiadomości, a zatem od dnia 23 kwietnia 2013 r (pierwszy dzień wywieszenia decyzji w Urzędzie Miejskim w Błażowej, we wsi F. i wsi P.). Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, termin ten upłynął z dniem 7 maja 2013 r. i ten dzień należało uznać za dzień, w którym nastąpiło skuteczne doręczenie stronom postępowania scaleniowego decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Sąd I instancji wskazał, że T. B. odwołanie od ww. decyzji złożyła w dniu 29 kwietnia 2013 r., a zatem zanim jeszcze kwestionowane rozstrzygnięcie zostało jej doręczone, przy czym decyzja ta zawierała pouczenie, zgodnie z którym: "Od decyzji niniejszej służy stronom prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie za pośrednictwem Starosty Rzeszowskiego w terminie czternastu dni od daty jej ogłoszenia. Decyzję niniejszą podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zabraniu ogólnym uczestników scalenia w dniu 19 kwietnia 2013 r., a następnie przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalu Urzędu Gminy w Dynowie oraz Urzędu Gminy w Błażowej i na tablicach ogłoszeń we wsiach H. i B. gm. D. oraz F. i P. gm. B. Po upływie w/w okresów decyzję o zatwierdzeniu scalenia gruntów wsi Harta uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia.". W ocenie Sądu I instancji, tego rodzaju pouczenie należało uznać za niejasne i mogące wprowadzać w błąd co do początkowej daty, od której należy liczyć bieg terminu do zakwestionowania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że pierwsze jego zdanie stanowi o tym, że początkiem biegu tego terminu jest ogłoszenie decyzji, a następne zdanie posługuje się już jednak pojęciem odczytania decyzji jako formy podania jej do publicznej wiadomości. Z kolei, w ostatnim zdaniu mowa jest o tym, kiedy następuje doręczenie decyzji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaznaczył, że art. 129 § 2 k.p.a. określa termin do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji, wskazując, że wynosi on 14 dni i nakazując jego liczenie od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Natomiast powołany art. 28 ust. 2 u.s.w.g. stanowiący regulację uzupełniającą w zakresie określenia daty takiego doręczenia stosownie, do którego następuje ono z chwilą upływu czternastodniowego terminu wywieszenia decyzji zatwierdzającej projekt scalania gruntów na tablicach ogłoszeń we wskazanych w nim miejscowościach. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji posłużenie się przez Starostę Rzeszowskiego w pouczeniu zawartym w swojej decyzji sformułowaniem "od dnia jej ogłoszenia" przy określaniu początku biegu czternastodniowego terminu na zakwestionowanie w drodze odwołania tej decyzji było nieprawidłowe, ponieważ sugerowało, że termin do zaskarżenia otworzył się w dniu następnym po odczytaniu decyzji na zebraniu uczestników scalenia. Zdaniem Sądu I instancji, w taki właśnie sposób przedmiotowe pouczenie zrozumiała skarżąca, która odwołanie wniosła w dniu 29 kwietnia 2013 r., a zatem w dziesiątym dniu od momentu podania decyzji do publicznej wiadomości. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, w zaistniałej sytuacji trudno zarzucać skarżącej, że nie dochowała właściwej w przedstawionych okolicznościach staranności, a w konsekwencji, że ponosi winę w uchybieniu ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Tym samym, stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do przywrócenia T. B. takiego terminu, zdaniem Sądu I instancji, stoi w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 112 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że pomyłka strony, co do sposobu obliczania terminu do dokonania określonej czynności może być uznana za wyraz braku właściwej dbałości o własne interesy, mieszczącego się z kolei w pojęciu zawinienia, do którego odnosi się art. 58 § 1 k.p.a., ale tylko wówczas, gdy strona została należycie pouczona o tym, jak termin ten należy obliczać, co – zdaniem Sądu I instancji – w niniejszej sprawie nie miało miejsca wobec właściwego zredagowania pouczenia. W takiej zaś sytuacji wyprowadzanie negatywnych dla strony konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, należało uznać za niedopuszczalne.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu I instancji, jako naganne należało ocenić działanie organu II instancji, który niedopuszczalność odwołania skarżącej stwierdził dopiero po ośmiu miesiącach od momentu jego otrzymania, a następnie po złożeniu przez skarżącą w dniu 22 stycznia 2014 r. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania rozpoznał go dopiero w dniu 28 marca 2014 r., wydając objęte niniejszą skargą postanowienie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, tego rodzaju niczym nieuzasadnione postępowanie organu odwoławczego wskazywało na chęć uniknięcia poddania kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji i naruszało ono podstawowe zasady obowiązujące w postępowaniu administracyjnym, a mianowicie wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadę działania w sprawie wnikliwie i szybko oraz obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 58 i art. 112 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonego postanowienia w konsekwencji przyjęcia, iż strona nie została pouczona prawidłowo o terminie wniesienia odwołania od kwestionowanej decyzji.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że w jej ocenie zaskarżony wyrok nie jest prawidłowy, ponieważ ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z winny strony. Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż doręczenie decyzji dla wszystkich stron nastąpiło w dniu 7 maja 2013 r., tj. zgodnie z art. 28 u.s.w.g., w ostatni dzień publicznego ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Błażowej oraz we wsi F. i P., a w związku z tym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – termin do wniesienia odwołania został otwarty w dniu 8 maja 2013 r. Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie – wbrew stanowisku Sądu I instancji – decyzja zawierała czytelne pouczenie o terminie wnoszenia odwołania. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wskazał, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania otwiera drogę do rozpatrzenia odwołania i wydania stosownego rozstrzygnięcia, zaś w niniejszej sprawie sytuacja taka nie byłaby faktycznie możliwa, gdyż decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie rozpoznało odwołania wniesione od decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. Skarżący kasacyjnie wskazał, że ww. decyzja nabrała waloru ostateczności, a zatem wyrok wydany w sprawie w swej konsekwencji – zdaniem skarżącego kasacyjnie – może jedynie doprowadzić do umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. B. wniosła o utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało ograniczyć się do rozważenia zarzutów podstaw kasacyjnych. Jednocześnie Sąd II instancji, podobnie jak Sąd I instancji, jest związany zakazem reformationis in peius, gdyż zgodnie z treścią art. 134 § 2 p.p.s.a., Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, i odpowiednio skarżącego kasacyjnie, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności lub nieważność postępowania. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny stosując odpowiednio art. 134 § 2 p.p.s.a. - w sytuacji związania granicami skargi kasacyjnej - powinien przy artykułowaniu wykładni prawa w sprawie brać także odpowiednio pod uwagę zasady zakazu reformationis in peius.

W nawiązaniu do powyższych uwag, Sąd II Instancji stwierdza, że nie stanowi przesłanki nieważności aktu administracyjnego przedstawiona poniżej możliwość zróżnicowanej wykładni danego przepisu prawa, nawet jeżeli ten przepis ma rozstrzygające znaczenie w danej sprawie. Ponieważ jednak skarżący kasacyjnie organ, posiadający w kontradyktoryjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym pozycję zrównaną z podmiotem administrowanym, nie kwestionował w skardze kasacyjnej wykładni art. 28 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, Sąd II instancji informuje "na marginesie", że nie wyciągał skutków prawnych z uwagi na zastosowaną w sprawie przez Sąd I Instancji zawężoną wykładnię ww. przepisu, pomimo, że jej nie podziela. Bowiem wtedy, przyjmując koncepcję prawidłowego wyroku i błędnego uzasadnienia (art. 184 in fine p.p.s.a.) należałoby dążyć do wyeliminowania z obiegu prawnego także ww. postanowienia SKO o niedopuszczalności wniesienia odwołania przez T. B.

Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), decyzję o scaleniu i zatwierdzeniu projektu scalenia podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia (ust. 1). Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia.

Z kolei, art. 129 § 2 k.p.a. stanowi, że "Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie".

Z treści uzasadnienia kontrolowanego wyroku Sądu I instancji wynika, że w kontrolowanej przez siebie "wpadkowej" sprawie administracyjnej, Sąd I instancji przyjął stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 129 § 2 k.p.a., gdyż wyłącza możliwość zastosowania tej części przepisu, która wiąże obliczanie terminu do wniesienia odwołania od dnia ogłoszenia ustnie decyzji. Obowiązkowe odczytanie decyzji zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów na zebraniu uczestników scalenia nie powoduje zatem, w myśl omawianej i zastosowanej przez Sąd I instancji wykładni, wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego w rozumieniu art. 129 § 2 K.p.a. Aby doszło do wprowadzona decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie, muszą być spełnione dwa warunki: 1) odczytanie decyzji na zebraniu uczestników scalenia, a następnie 2) jej wywieszenie na okres 14 dni w miejscach wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy.

Niezależnie od przedstawionej powyżej "literalnej", wąskiej wykładni omawianego przepisu, należy zauważyć, w orzecznictwie spotykana jest także inna, zdecydowanie bardziej "systemowa" wykładnia wskazanego przepisu (Zob. m.in. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1401/14, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1622/14). Trzeba zacząć od tego, że przepis art. 129 § 2 K.p.a. ustanawia prekluzyjny termin, z którego upływem strona traci możliwość wniesienia odwołania. Odwołanie wniesione po upływie tego terminu należy uznać za wniesione z uchybieniem terminu. Unormowanie to ma na celu pewność obrotu prawnego, służy realizacji zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.). W tym kontekście należy widzieć ustanowienie w art. 129 § 2 k.p.a. daty doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – daty jej ogłoszenia stronie, jako początku biegu terminu do wniesienia odwołania. Chodzi o to, by początek biegu terminu nie nastąpił później, niż doszło do doręczenia lub ogłoszenia (gdy decyzja została ogłoszona ustnie) decyzji stronie. Jednocześnie strona ma możliwość realizacji prawa do odwołania (art. 127 § 1 K.p.a.). Pamiętać jeszcze należy, że zgodnie z art. 110 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 450). Przepis art. 127 § 1 K.p.a. stanowiący, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie dotyczy decyzji wprowadzonej do obrotu prawnego.

W myśl tej drugiej, "systemowej" i także podzielanej i stosowanej przez sądy administracyjne wykładni, niezbędne jest uwzględnienie, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, wprowadzenie tej decyzji do obrotu prawnego następuje w dwóch etapach: przez odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Rozpatrując dopuszczalność odwołania wniesionego przed upływem terminu określonego w art. 28 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, (który według wykładni "pierwszej" literalnej, otwiera się/rozpoczyna z upływem "ostatniego" wywieszenia decyzji na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia), należy zatem uwzględnić: szczególny tryb doręczenia przewidziany w art. 28 ust. 1 i 2; i jednocześnie jednak fakt, że decyzja zostaje podana uczestnikom scalenia do wiadomości.

Idąc dalej tym tokiem rozumowania trzeba wskazać, że przewidziana w art. 28 u.s.w.g. i art. 49 K.p.a. forma doręczenia decyzji jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 45/10. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie doręczenie przez obwieszczenie chroni adresatów decyzji w znacznie mniejszym stopniu niż w przypadku doręczeń dokonywanych osobiście. Przepisy dopuszczające doręczenie przez obwieszczenie wprowadzają bowiem tzw. fikcję doręczenia, co jednoznacznie wynika z użytych w nich zwrotów "doręczenie uważa się za dokonane", "decyzję (...) uważa się za doręczoną". Przyjęcie tej fikcji powoduje, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek - w przedmiotowej sprawie doręczenie decyzji. Zapewnia to organowi administracji stanowczy wpływ na tok postępowania, a w konsekwencji służy realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 K.p.a.). Taki sposób doręczenia powoduje, że – inaczej niż w sytuacji, gdy doręczenie dokonywane jest bezpośrednio – przepisy określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana. Jedynie w takim wypadku istnieje bowiem możliwość ustalenia daty, w której decyzja staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a. W konsekwencji, jeżeli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniesione jest przed upływem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 49 K.p.a., czy 28 u.s.w.g., to o ile decyzja ta weszła do obrotu prawnego, nie jest ono niedopuszczalne, jako wniesione przedwcześnie.

Wejście decyzji do obrotu prawnego nie jest uzależnione od prawidłowego – zgodnego z prawem – doręczenia, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2259/12. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak to już było powyżej podkreślone, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej. W tym miejscu trzeba zauważyć, że skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje w żaden sposób wyżej wskazanej, przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W odniesieniu do kontrolowanego przez Sąd II instancji wyroku Sądu I instancji, skarżącym kasacyjnie jest tylko organ administracyjny, który podnosi zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego mającego wpływ na postępowanie, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 58 i art. 112 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonego postanowienia na skutek przyjęcia, że zaistniały przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie skarżąca T. B. pogodziła się z postanowieniem stwierdzającym niedopuszczalność wniesionego odwołania, jednak mając na uwadze treść tego postanowienia wystąpiła z wnioskiem do organu o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jednocześnie przedkładając przedmiotowe odwołanie.

W kontrolowanie sprawie Sąd I instancji, kontrolował kwestionowane postanowienie SKO zgodnie z logiką i konsekwencjami prawnymi przyjętej przez siebie wykładni art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy i w świetle tego prawidłowo przyjął, że pouczenie zawarte w kwestionowanej decyzji administracyjnej jest sformułowane błędnie z czego wyniknęły dla skarżącej m.in. negatywne skutki prawne w postaci wniesienia odwołania przedwcześnie, w myśl przyjętej przez Sąd I instancji wykładni prawa, w związku z czym w nawiązaniu do art. 112 k.p.a. Sąd ten uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki w nim określone i w konsekwencji uchylił postanowienie SKO o odmowie przewrócenia terminu.

W kontrolowanym wyroku, jak to już było zaznaczone, Sąd I instancji działał w myśl literalnej, wąskiej wykładni art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i stąd wynika, prawne uzasadnienie dla przyjętej przez Sąd I Instancji sprawy dot. badania przywrócenia terminu.

Art. 112 K.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Powyższe oznacza, że strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia, które jest integralną częścią decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt I OSK 2014/06; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 211/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 881/07). Przepis art. 112 K.p.a. stanowi przykład konkretyzacji, sformułowanej w art. 9 K.p.a. zasady, według której organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Biorąc pod uwagę tę zasadę oraz art. 112 K.p.a., należy przyjąć, że niedopuszczalne jest przerzucanie na stronę negatywnych konsekwencji zastosowania się do pouczenia zawartego w decyzji odnośnie do terminu złożenia środka zaskarżenia. Osoba, która działa w zaufaniu do organu administracji, uznaje, że zamieszczone w decyzji pouczenie jest prawidłowe, zatem stosując się do niego w przypadku jego wadliwości (błędnego pouczenia), nie może być obciążana negatywnymi skutkami błędnego pouczenia (por. Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 457; A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2013, teza 2 do art. 112; Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2010, teza 5 do art. 112; wyroki NSA: z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 840/10 i z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1553/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Na tle wykładni, która w sprawie nie została zakwestionowana, działając w granicach skargi kasacyjnej, Sąd II instancji stwierdza, że w związku z tym, w konsekwencji podziela argumentację Sądu I instancji opowiadająca się za zastosowaniem w sprawie art. 112 k.p.a.

Kwestionowana przez T. B. decyzja zawiera pouczenie, zgodnie z którym: "Od decyzji niniejszej służy stronom prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie za pośrednictwem Starosty Rzeszowskiego w terminie czternastu dni od daty jej ogłoszenia. Decyzję niniejszą podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zabraniu ogólnym uczestników scalenia w dniu 19 kwietnia 2013 r., a następnie przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalu Urzędu Gminy w Dynowie oraz Urzędu Gminy w Błażowej i na tablicach ogłoszeń we wsiach H. i B. gm. D. oraz F. i P. gm. B. Po upływie w/w okresów decyzję o zatwierdzeniu scalenia gruntów wsi H. uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia.". W ocenie Sądu II instancji, tego rodzaju pouczenie należało uznać za niejasne i mogące w pełni wprowadzać w błąd co do początkowej daty, od której według wykładni stosowanej w sprawie przez Sąd I instancji, należy liczyć bieg terminu do zakwestionowania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Sąd II instancji zauważa, że pierwsze zdanie pouczenia stanowi o tym, że początkiem biegu tego terminu jest ogłoszenie decyzji, a następne zdanie pouczenia posługuje się już jednak pojęciem odczytania decyzji jako formy podania jej do publicznej wiadomości. Z kolei, w ostatnim zdaniu pouczenia mowa jest o tym, kiedy następuje doręczenie decyzji i to doręczenie decyzji jest powiązane z upływem 14 dni, w czasie których decyzja jest wywieszona. Z omawianego pouczenia nie wynika, jakie znaczenie w świetle prawa ma podanie decyzji do wiadomości przez jej odczytanie na zabraniu ogólnym uczestników. Posłużenie się zatem przez Starostę Rzeszowskiego w pouczeniu zawartym w swojej decyzji sformułowaniem "od dnia jej ogłoszenia" przy określaniu początku biegu czternastodniowego terminu na zakwestionowanie w drodze odwołania tej decyzji było nieprawidłowe. Sugerowało bowiem, że termin do zaskarżenia otworzył się w dniu następnym po odczytaniu decyzji na zebraniu uczestników scalenia. W taki właśnie sposób przedmiotowe pouczenie zrozumiała skarżąca, która odwołanie wniosła w dniu 29 kwietnia 2013 r., a zatem w dziesiątym dniu od momentu podania decyzji do publicznej wiadomości. W zaistniałej sytuacji trudno zarzucać skarżącej, że nie dochowała właściwej w przedstawionych okolicznościach staranności, a w konsekwencji, że ponosi winę w uchybieniu ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Tym samym, w przekonaniu Sądu II instancji, stanowisko SKO o braku podstaw do przywrócenia T. B. takiego terminu stoi w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 112 K.p.a. W żadnym bowiem przypadku strona, która - działając w zaufaniu do organu administracji publicznej - zastosowała się do treści poddającego się różnej interpretacji pouczenia, nie może ponosić negatywnych konsekwencji prawnych wynikających z zaniedbań organu w tym zakresie. Pouczenie powinno być bowiem na tyle klarowne, by nie rodziło możliwości wyprowadzania w jego oparciu sprzecznych ze sobą wniosków.

W realiach treści skargi kasacyjnej, która prawnie nie jest trafna, w odniesieniu do rozstrzygnięcia i uzasadnienia kontrolowanego wyroku Sądu I instancji oraz całości stanu faktycznego sprawy, - treść art. 112 k.p.a. stanowi zatem podstawę skutecznego uchylenia się przez dany podmiot prawa od negatywnych skutków uchybienia terminowi w związku z zastosowaniem się do błędnego pouczenia. Powinno się to odbyć w drodze wykorzystania przez organ odpowiednich instrumentów prawnych, w tym w formie przywrócenia terminu z art. 58 k.p.a., które nie jest w kontrolowanej sprawie bezprzedmiotowe, oraz wznowienia postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4. Wskazuje się bowiem, że w sytuacji wadliwego pouczenia organ albo sąd, do którego wpłynął "spóźniony" środek prawny, powinien pouczyć stronę o prawie do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu. Obowiązek taki wynika z treści zasad zawartych w art. 8 i 9 k.p.a.

Powyższe stanowisko Sądu zarazem nie narusza prawa strony do kwestionowania rozstrzygnięcia/decyzji organu pierwszej instancji, a jednocześnie nie narusza zasady trwałości decyzji administracyjnych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.