Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 475/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2025-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 33 § 2 pkt 6 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
article: art. 17 ust. 11
journal: Dz.U. 2023 poz 1284
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi A. H. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 czerwca 2024 roku nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 8 maja 2024 r. nr [...]; II. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 czerwca 2024 roku (znak: [...]) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił w części postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 8 maja 2024 r. (znak: [...]) w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. w zakresie dotyczącym rozpoznania zarzutu "naruszenia przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przystąpienie do egzekucji podczas gdy tytuł nie spełnia wymogów określonych w art. 27 ww. ustawy" i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tej części oraz utrzymał w mocy postanowienie w pozostałej części.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynikał następujący stan sprawy:

W dniu 8 lipca 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]. (dalej: PPIS) wystawił upomnienie adresowane do A. H. i P. H., wzywając ich do wykonania ustawowego obowiązku poddania swojego dziecka – B. H. – szczepieniom ochronnym przeciwko: wzw typu b, błonicy, tężcowi, krztuścowi, Haemophilus influenzae typu b, Streptococcus pneumoniae, odrze, śwince, różyczce i poliomyelitis, jednocześnie informując, że w razie niewykonania tego obowiązku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji.

Następnie PPIS pismem z dnia 22 marca 2023 r. jako wierzyciel skierował do Wojewody [...] tytuły wykonawcze wystawione na A. H. i P. H.. Postanowieniami z dnia 26 marca 2024 r. (znak: [...] i [...]) Wojewoda [...] nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1060 zł na A. H. oraz 1060 zł na P. H.. Wojewoda pouczył zobowiązanych, że przysługuje im możliwość zgłoszenia zarzutów i wniesienie zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2024 r. Wojewoda [...] przekazał do rozpoznania PPIS zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zgłoszone w dniu 9 kwietnia 2024 r. przez A. H. oraz P. H..

Postanowieniem z dnia 8 maja 2024 r. (znak: [...]) PPIS oddalił zarzuty A. H. w sprawie egzekucji administracyjnej. Następnie A. H. (dalej: skarżąca) wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.

W terminowo wniesionym zażaleniu zarzucono naruszenie:

- art. 7, 104 § 2 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej: u.p.e.a.) poprzez nieuzasadnione oddalenie zarzutów, brak merytorycznego odniesienia się organu co do zarzutów, a ograniczenie rozpoznania jedynie do wskazania w uzasadnieniu postanowienia przepisów dotyczących obowiązkowych szczepień ochronnych,

- art. 33 § 2 u.p.e.a. poprzez oddalenie zarzutu braku wymagalności obowiązku, co nie znajduje merytorycznego uzasadnienia w treści postanowienia, w szczególności biorąc pod uwagę skierowanie małoletniej do poradni specjalistycznych, brak informacji co do wykluczenia przeciwskazań, brak wystawienia zaświadczenia potwierdzającego kwalifikację małoletniej do obowiązkowych szczepień ochronnych,

- art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 § 1 i 12 k.p.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia do szerokiego wskazania i ustalenia okoliczności niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy,

- art. 34 § 2 u.p.e.a. poprzez uznanie zarzutów za nieuzasadnione, podczas gdy przepisy u.p.e.a. nie przewidują takiego rozstrzygnięcia wierzyciela.

Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2024 r. (znak: [...]) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: [...]PWIS) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 oraz 105 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w części tj. w zakresie dotyczącym rozpoznania zarzutu "naruszenia przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przystąpienie do egzekucji podczas gdy tytuł nie spełnia wymogów określonych w art. 27 ww. ustawy" i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tej części oraz utrzymał w mocy postanowienie w pozostałej części.

Organ odwoławczy podkreślił, że w piśmie z dnia 5 kwietnia 2024 r. dotyczącym zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, skarżąca zgłosiła wyżej opisany zarzut, jednakże w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie nie może on stanowić zarzutu egzekucyjnego (nie ma go w katalogu możliwych podstaw zarzutów wskazanych w art. 33 § 2 u.p.e.a.). Możliwość zgłoszenia takiego zarzutu przewidywał art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., w treści obowiązującej przed 30 lipca 2020 r., a więc przed wejściem w życie art. 1 pkt 20 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070). Obecnie okoliczność ta może stanowić podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). Zdaniem organu odwoławczego PPIS w [...]. nie był zatem uprawniony do rozpatrywania podania strony w zakresie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Dlatego też rozstrzygnięcie PPIS należało w powyższym zakresie uchylić i umorzyć.

Kolejno [...]PWIS wskazał, że pozostałe zarzuty zostały prawidłowo rozpoznane i oddalone przez organ I instancji. Podkreślono, że wykonanie obowiązku szczepień ochronnych wynikającego z ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm., dalej również: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych), z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2023 r. poz. 2119).

Na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazano, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. Natomiast w art. 17 ust. 10 ww. ustawy zawarta jest delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia m.in. wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osoby lub grupy osób obowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku w tym liczbę dawek i terminy podania oraz innych okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wydanym na mocy tej delegacji ustawowej rozporządzeniu z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2077, dalej również: Rozporządzenie) Minister Zdrowia doprecyzował obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych. Zgodnie z § 3 pkt 2 ww. Rozporządzenia, schematy obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży obejmujące liczbę dawek i terminy ich podania wymagane dla danego szczepienia podstawowego lub przypominającego, z uwzględnieniem wieku osoby objętej obowiązkiem szczepienia, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Organ ocenił, że obowiązek szczepienia wynika bezpośrednio z przepisów prawa.

Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem organu II instancji, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając:

- naruszenie art. 15 w zw. z art. 33 § 2 u.p.e.a. poprzez brak uprzedniego doręczenia upomnienia, określenia obowiązku w taki sposób, że jego wykonanie nie jest możliwe;

- naruszenie art. 7, 77 , 136 i 138 k.p.a. w zw. z art. 27 u.p.e.a. poprzez niezapoznanie się przez organ z aktami sprawy, w tym z rozpoznawanym zażaleniem, niezbadanie czy tytuł wykonawczy został wystawiony w sposób prawidłowy, podczas gdy tytuł zawiera istotne uchybienia i nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.;

- brak wymagalności obowiązku z uwagi na jej określenie na podstawie § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, który to przepis w dniu 9 maja 2023 r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt: 81/19, został uznany za niezgodny z Konstytucją;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia tj. uznanie przez organ, że skarżący nie wykonał obowiązku, podczas gdy skarżący spełnił swój obowiązek, a obowiązek określony w kształcie wynikającym z upomnienia i tytułu wykonawczego jest niewykonalny i nie może być uznany za wymagalny;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w zw. z § 7 ust. 3 Rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez błędne zastosowanie ww. przepisów, skutkujące uznaniem przez organ, że skarżący uchyla się od obowiązkowych szczepień ochronnych, podczas gdy w dokumentacji medycznej dziecka brak jest potwierdzenia wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia przez lekarza;

- naruszenie art. 7a, 77 i 81a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącego, jak również wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego;

- naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie tej oceny w sposób dowolny, skutkującej uznaniem, że skarżący uchyla się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, co nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w szczególności brak jest oświadczenia o odmowie szczepień, a strona podejmuje kroki w celu wykonania obowiązku.

Ponadto, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i jednocześnie wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 7 stycznia 2025 r. skierowanym do tutejszego Sądu, organ przytoczył orzeczenia Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego dotyczące wpływu odroczenia skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego na stosownie normy prawnej uznanej za niezgodną z Konstytucją, z których wynikało, że orzeczenie z odroczonym skutkiem – jako zasada – nie powoduje skutków w sferze spraw indywidualnych, opartych na konstytucyjnej zakwalifikowanej normie, jeżeli ustawodawca w terminie wyda przepisy zastępujące przepisy, co do których orzeczono niekonstytucyjność. Organ wskazał orzeczenia sądów administracyjnych, które taki tok rozumowania uznają za słuszny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd uwzględnia wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od twierdzeń podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Na wstępie należy podkreślić, że w ocenie Sądu nieprawidłowe jest stanowisko organów dotyczące wymagalności obowiązku szczepień (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a.). W tym zakresie Sąd podziela poglądy zawarte w orzeczeniach tut. Sądu (por. wyroki WSA w Poznaniu o sygn. akt: III SA/Po 315/24, III SA/Po 204/24, III SA/Po 408/24, orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz wyroku NSA o sygn. akt: II GSK 1709/23.

Jak podano w tytule wykonawczym z dnia 22 marca 2023 r. obowiązek o charakterze niepieniężnym w niniejszej sprawie ustalony był na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b, ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2022 r. poz. 1657) i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2172). Z przepisów tych wynikał obowiązek poddania się wskazanym w nim szczepieniom, a na ich wykonanie wyznaczony był okres ograniczony wiekiem dziecka. Zgodnie z § 5 rozporządzenia termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych określone były w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia.

Normy prawne objęte zarzutem skarżącej – tak jak słusznie to podkreślała w skardze – były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19 stwierdził, że art. 17 ust. 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji.

W wyroku tym wskazano, że powyższe stanowisko nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją samego obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym jako takiego, w związku z czym konieczne jest zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku i z tych przyczyn określono termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów – po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Ponieważ wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 12 maja 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 909), termin zawarty w klauzuli odroczenia wejścia w życie skutku derogacyjnego upłynął z dniem 12 listopada 2023 r.

Z wyroku TK wynika również, że Program Szczepień Ochronnych (PSO), wydawany przez GIS w formie komunikatu, wskazuje wiek dziecka, w którym należy poddać je obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu przeciwko konkretnej chorobie. Osiągnięcie przez dziecko określonego wieku aktualizuje obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym. Wynika to z § 5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. (obecnie zastąpionego rozporządzeniem z 27 września 2023 r.), który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są przeprowadzane zgodnie z PSO na dany rok. Komunikat GIS wskazuje termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek. Z tego względu nie można uznać, że PSO na dany rok nie wprowadza nowości normatywnej. Ani w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych, ani w rozporządzeniu nie sprecyzowano tych kwestii.

W uzasadnieniu orzeczenia TK zwrócono również uwagę, że w zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Przechodząc zaś do istoty oceny zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją wskazano, że sprecyzowanie zakresu obowiązku jednostki w drodze rozporządzenia jest dopuszczalne, o ile istnieje stosowna delegacja ustawowa, tj. spełnione są przesłanki określone w art. 92 Konstytucji. W realiach sprawy dochodzi jednak do pewnego paradoksu: w sposób niezamierzony nastąpiła subdelegacja kompetencji – termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek wskazuje GIS w PSO na dany rok, a minister właściwy do spraw zdrowia nakazuje przeprowadzać obowiązkowe szczepienia ochronne zgodnie z PSO. Z kolei art. 17 ust. 11 ustawy wskazuje, że komunikat GIS ma uwzględniać przepisy rozporządzenia. W zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Uszczegółowienie obowiązku szczepień ochronnych adresowanego do jednostki ma być wyłącznie unormowane rozporządzeniem. W rzeczywistości jednak komunikat GIS wywiera równocześnie skutek w sferze kształtowania praw jednostki. Taka dwutorowość nie jest dopuszczalna na poziomie komunikatu. Powinna wystąpić na poziomie rozporządzenia, będącego podstawą dla GIS do sformułowania reguł instrumentalnych, jak i doprecyzowania obowiązku ciążącego na jednostce. Zestawienie związkowe przepisów będących przedmiotem kontroli pozwalało zatem na taką rekonstrukcję normy, aby TK wydał wyrok zakresowy, albowiem niekonstytucyjność uwidacznia się dopiero przy łącznym ujęciu tych przepisów.

Ponadto TK, odwołując się do szeregu wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikających z art. 2 Konstytucji, zwłaszcza zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i wymogu ustawowej formy ograniczenia wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazał, że intensywność ingerencji w prawo podmiotowe musi być kontrolowalna przez obywatela, tj. wynikać z prawa powszechnie obowiązującego. Poddanie jednostki obowiązkowi szczepień ochronnych, czy też – w realiach niniejszej sprawy – ponoszenie odpowiedzialności za jego niezrealizowanie przez osobę, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią, stanowi istotną ingerencję w prawa podmiotowe (art. 47 Konstytucji). W przypadku niezrealizowania ciążącego na jednostce obowiązku musi ona liczyć się z poważnymi konsekwencjami. W niniejszej sprawie, zobowiązując skarżącą do wykonania obowiązku, Wojewoda nałożył grzywnę w kwocie 1060 zł. W takiej samej kwocie grzywny nałożono na ojca córki. Z tego względu strona musi być w stanie precyzyjnie ustalić treść ciążącego na niej obowiązku. Sytuacja, gdy jego treść jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego (a contrario art. 87 Konstytucji), jest niedopuszczalna. W rezultacie – termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być – w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa – wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.

Wskazano także, że stwierdzenie przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 17 ust. 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji powoduje konieczność dostosowania stanu prawnego przez właściwy organ władzy publicznej.

Mając przy tym świadomość, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej, TK zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia. Minister właściwy do spraw zdrowia może bowiem rozważyć określenie, w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy, terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności czy takie rozwiązanie mieści się w zakresie spraw przekazanych do uregulowania w art. 17 ust. 10 pkt 2 ustawy, tj. określenia wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Powinno to umożliwić osiągnięcie efektu dwutorowej spójności normatywnej. Po pierwsze, w sposób konstytucyjnie dopuszczalny, w drodze rozporządzenia, w pełni sprecyzowany zostałby ustawowy obowiązek szczepień ochronnych ciążący na jednostce, która mogłaby ponosić odpowiedzialność w wypadku braku jego realizacji. Po drugie, PSO na dany rok, wydawany przez GIS w formie komunikatu, miałby wtedy czysto techniczny charakter. Minister Zdrowia może rozważyć ponadto sugestię, aby określić termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w formie załącznika do rozporządzenia.

Omawiany i przytoczony w obszernych fragmentach wyrok TK został wykonany rozporządzeniem z 27 września 2023 r.

Nie zmienia to faktu, że w niniejszej sprawie wymagalność obowiązku ustalona została na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Deficyty formy wskazanego komunikatu – który nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego – sprzeciwiają się temu, aby mógł on stanowić podstawę rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy. Innymi słowy, deficyty formy tego komunikatu powodują, że jego treść nie może kształtować, czy też współkształtować i precyzować treści obowiązku określonego ustawą w zakresie w jakim – co istotne – termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych zostały określone w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie tegoż komunikatu, co nie pozostaje bez wpływu na ocenę odnośnie do braku wymagalności samego obowiązku szczepień ochronnych. O wymagalności obowiązku administracyjnego decyduje bowiem cecha, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego, zaś stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt: III FSK 565/22). Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że zarzut zgłoszony przez stronę zasadnie podważył zgodność z prawem skarżonych postanowień.

Jednocześnie podkreślić należy, że Sądowi znane są orzeczenia wskazane przez organ w piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2025 r., jednak stanowiska w nich zawartego nie podziela. Zauważyć należy, że w orzecznictwie NSA nie ma jednolitej linii orzeczniczej w spornej kwestii. Wskazane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia nie koncentrowały się, jak te podane przez organ, na skutku derogacyjnym orzeczenia tylko na deficytach konstytucyjnych wprowadzonych przed wejściem w życie rozporządzenia z 27 września 2023 r. przepisów. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest również stanowisko, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd, że obowiązek szczepienia ochronnego w zakresie terminu jego wymagalności jak i liczby dawek poszczególnych szczepień, którego brak wykonania skutkuje określonymi konsekwencjami dla rodziców dziecka, nie może być rekonstruowany na podstawie komunikatu, który nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji. Jak już wyżej podano, stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie. Obywatele zobowiązani do poddania się określonym obowiązkom mają prawo domagać się od Państwa, by obowiązki te nakładane były na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Wymagają tego wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikające z art. 2 Konstytucji, zwłaszcza zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja miejsca nie miała. Sąd nie podziela stanowiska, że odmowa zastosowania niekonstytucyjnych przepisów spowodowałaby zakłócenie procesu wykonywania szczepień. Jak pokazuje stan faktyczny w niniejszej sprawie zakładając, że winny mieć zastosowanie niekonstytucyjne przepisy, do tego zakłócenia doszło wcześniej. Informacja o uchylaniu się rodziców od szczepienia dziecka do organu doszła w 2017 r. Organ I instancji pismem z dnia 22 lipca 2021 r. wezwał skarżącą do wykonania obowiązkowego szczepienia, bądź przedłożenia zaświadczenia lekarskiego o przeciwskazaniach medycznych do wykonania szczepień. Następnie tytuł wykonawczy wystawiony został w dniu 22 marca 2023 r., a Wojewoda otrzymawszy tytuł wykonawczy, wydał postanowienie o nałożeniu grzywny celem przymuszenia w dniu 26 marca 2024 r. Długotrwałość egzekwowania nakazu szczepień wskazuje, że do zakłócania procesu szczepień nie dochodzi jedynie z uwagi na brak stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Argument ten nie jest więc na tyle znaczący, by wymagalność obowiązku w zakresie terminu i dawek mogła być ustalona w oparciu o komunikat.

Mimo wskazania w zaskarżonych postanowieniach przepisów rozporządzenia z 27 września 2023 r., które weszły w życie 1 października 2023 r. należy mieć na uwadze, że niniejsze postępowanie prowadzone było w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony 22 marca 2023 r., a postępowanie zostało wszczęte w dniu 27 marca 202 3r., czyli przed wejściem w życie ww. rozporządzenia. Wykonalność obowiązku w zakresie terminu i dawek szczepień była więc ustalana w niniejszej sprawie na podstawie komunikatu GIS. W tym miejscu należy podkreślić, że w sytuacji, gdy wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak ma to miejsce w kontrolowanej sprawie), wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje na wniosek wierzyciela. Zwrócić trzeba uwagę, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie oznacza jeszcze wszczęcia egzekucji administracyjnej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie takiego postępowania wraz z wystawionym przez tego wierzyciela tytułem wykonawczym, co wynika z regulacji zawartych w art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zatem data doręczenia organowi egzekucyjnemu wniosku egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym ma decydujące znaczenie przy ocenie momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a co za tym idzie ma wpływ ma na kwalifikację prawną zarzutów adekwatną do obowiązującego stanu prawnego.

Postępowanie egzekucyjne, w ramach którego wydano kwestionowane postanowienia, zostało zaś wszczęte przez organ egzekucyjny (Wojewodę [...]) 27 marca 2023 r. (k. 71-71 akt administracyjnych), na wniosek wierzyciela (PPIS) i na podstawie wystawionego przez niego 22 marca 2023 r. tytułu wykonawczego, czyli przed wejściem w życie przepisów rozporządzenia. Oznacza to, że przepisy te nie miały zastosowania przy wydawaniu kwestionowanych postanowień i to nawet w sytuacji, gdy organy w uzasadnieniach swoich postanowień błędnie powołują się na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r.

Wobec powyższego i w kontekście wyroku TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt: SK 81/19 naruszono art. 17 ust. 10 i 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. i komunikatem GIS zawierającym Program Szczepień Ochronnych.

Jednocześnie wskazać należy, że przedwczesne w takiej sytuacji byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

Uwzględniając zmianę stanu prawnego konieczne będzie uaktualnienie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów strony w aspekcie wymagalności obowiązku poddania dziecka w określonym terminie konkretnym obowiązkowym szczepieniom ochronnym, ujętym w schemacie obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży wynikającym z prawa powszechnie obowiązującego. Należy również wskazać termin wymagalności poszczególnych szczepień w odniesieniu do wieku dziecka.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien zatem ocenić, czy i jaki w nowym stanie prawnym wyznaczony został termin maksymalny wykonania obowiązku zaszczepienia. Zobowiązany będzie także uwzględnić zmiany prawne, do jakich doszło.

Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepisy dotyczące Programu Szczepień Ochronnych ogłaszanego w formie komunikatu GIS, to zarazem potwierdził istniejący z mocy prawa obowiązek tych szczepień.

W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I. sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.