Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4575/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 3 pkt 1, art. 236 ust. 2, art. 252 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 1, 2b, 3c i 3d
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Stowarzyszenia R. w L. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] września 2015 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza M. (dalej: "organ I instancji"), z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] określającą Stowarzyszeniu R. w L. (dalej: "Stowarzyszenie" lub "Skarżąca"), jako organowi prowadzącemu dotowane placówki oświatowe, wysokość dotacji za rok 2013 wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 7.088,24 zł.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz M. stwierdził, że w złożonych do Urzędu Miasta i Gminy M. rozliczeniach wykorzystania dotacji za rok 2013 Stowarzyszenie wykazało składki na ubezpieczenie zdrowotne, społeczne, fundusz pracy za 2012 r., które opłaciło w styczniu 2013 r. Jak wynika z dołączonych do akt sprawy trzech korekt rozliczenia wykorzystania dotacji za styczeń 2013 r. składki na ubezpieczenie zdrowotne, społeczne i fundusz pracy na podstawie:

1) deklaracji [...] w kwocie 4 047,38 zł, zostały zapłacone w dniu [...] stycznia 2013 r.,

2) deklaracji [...] w kwocie 1 141,21 zł, zostały zapłacone w dniu [...] stycznia 2013 r.,

3) deklaracji [...] w kwocie 1 899,65 zł, zostały zapłacone w dniu [...] stycznia 2013 r.

Ze względu na naruszenie art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.), dalej: "ustawa o systemie oświaty", decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. o numerze wskazanym wyżej, organ I instancji określił Stowarzyszeniu wysokość dotacji za rok 2013 wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 7.088,24 zł zobowiązując Stronę do zwrotu ww. kwoty w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji wraz z odsetkami.

Strona wniosła odwołanie. Po rozpoznaniu odwołania organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Burmistrza M. SKO wyjaśniło, iż istotną cechą dotacji, o której mowa w art. 90 ustawy o systemie oświaty i w konsekwencji stosunku dotacyjnego, jest jego ustawowe ograniczenie czasowe, do okresu roku budżetowego, co wynika bezpośrednio z "roczności" budżetu. Użyte w art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), dalej: "u.f.p.", sformułowanie "dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego" podkreśla funkcjonującą w systemie finansów publicznych zasadę roczności. Budżet jest rocznym planem, obejmującym dany rok budżetowy, dotacja udzielana jest na dany rok budżetowy, na realizację zadań zaplanowanych w danym roku (budżetowym) i tym przedziałem czasowym jest ograniczona. Ponadto w myśl art. 251 ust. 4 u.f.p. wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

Zdaniem organu II instancji, wydatki, które pokrywa się dotacją muszą być poniesione w okresie, na który dotację przyznano. Natomiast składki od wynagrodzeń za 2012 r. na ubezpieczenie zdrowotne, społeczne i fundusz pracy dotyczą zadań realizowanych przez prowadzone przez Stowarzyszenie placówki oświatowe w roku 2012. Organ podkreślił, że to, iż ustawowy termin zapłaty składek od wynagrodzeń za grudzień przypadał na styczeń roku 2013, a składki od wynagrodzeń są niewątpliwie wydatkami bieżącymi nie zmienia faktu, iż z uwagi na rocznych charakter dotacji, składki dotyczące wynagrodzeń z roku 2012 mogły być pokryte z dotacji udzielonej placówkom oświatowym na ten rok. W ocenie SKO, nie miał znaczenia dla rozpoznawanej sprawy argument odwołania, według którego Stowarzyszenie nie zdążyło z wydatkowaniem całej kwoty dotacji, ani też, że wynagrodzenia zostały wypłacone w ostatnich dniach grudnia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając organom naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca podniosła, że dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem będzie ta część dotacji, która została przeznaczona na inne wydatki niż wydatki oświatowo-wychowawcze lub opiekuńcze dotowanej szkoły, przedszkola lub placówki. W ramach zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki dotowane placówki oświatowe mogą ponosić wydatki m.in. na:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki,

2) wykonywanie bieżących remontów obiektów przedszkoli, szkół i placówek,

3) zapewnienie jednostce zatrudnienia pracowników (nauczycieli) dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych, jak również obsługi administracyjno-finansowej, organizacyjnej, czy technicznej,

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych statutowych zadań.

Dalej Stowarzyszenie zwróciło uwagę na nowelizację ustawy o systemie oświaty, która wprowadziła zapis, że dotacja za grudzień ma być przekazywana do 15 grudnia (w roku 2012 tego zapisu nie było). Stowarzyszenie otrzymało dotację na placówki oświatowe w ostatnich dniach grudnia, co mocno utrudniło wywiązanie się z obowiązku wypłacenia wynagrodzeń oraz odprowadzenia składek do ZUS (od pobranych fizycznie wynagrodzeń) do końca [...] grudnia 2012 r. Skarżąca pokryła wydatek i złożyła odpowiednie dokumenty potwierdzające odprowadzone składki ZUS zgodnie z przepisami (ustawowy termin zapłaty składek od wynagrodzeń za grudzień 2012 przypadał na styczeń roku 2013). Ponieważ za rok 2012 niewykorzystana dotacja została zwrócona do Gminy M., wydatek bieżący w postaci składek ZUS pokryty został z dotacji na rok 2013.

Skarżąca uważa również, iż składki należne ZUS nie są wydatkami Stowarzyszenia jako organu prowadzącego placówki oświatowe lecz wydatkami placówek oświatowych. Dotyczą bowiem ubezpieczenia wyłącznie z tytułu działalności oświatowej pracowników w nich zatrudnionych i wykonujących czynności bezpośrednio związane z kształceniem, opieką i wychowaniem. Dodatkowo zdaniem Stowarzyszenia placówki oświatowe nie działają na zasadach "roczności" budżetu tylko na zasadach oświatowych. Skoro rok szkolny 2012/2013 rozpoczął się 1 września 2012, a zakończył 31 sierpnia 2013 r., to wszystkie wydatki poniesione w tym okresie przez placówki oświatowe stanowiły wydatki bieżące tego roku szkolnego.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej: "p. p. s. a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p. p. s. a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 i 2b ustawy o systemie oświaty, niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

W myśl art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty dotacje, o których mowa są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Stosownie do art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, dotacje, te są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Ustawa o systemie oświaty nie podaje definicji bieżących wydatków, o których mowa w powołanym wyżej przepisie. Regulację prawną wydatków bieżących jednostek budżetowych zawiera ustawa o finansach publicznych. Zgodnie z art. 124 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 236 ust. 2 u.f.p., wydatki bieżące jednostek budżetowych obejmują wynagrodzenia i uposażenia osób w nich zatrudnionych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń. Zatem wydatki ponoszone na ww. cel mogą być objęte dotacją.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji (art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty). Tryb udzielania i rozliczania dotacji w rozpatrywanej sprawie został określony w uchwale Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie gminy Mrozy przez osoby prawne i osoby fizyczne oraz w sprawie trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] ze zm.). Zgodnie z § 4 ust. 3 ww. uchwały dotacji udziela się na dany rok budżetowy.

Stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości. W złożonych do Urzędu Miasta i Gminy M. rozliczeniach wykorzystania dotacji za rok 2013 Stowarzyszenie wykazało składki na ubezpieczenie zdrowotne, społeczne, fundusz pracy za 2012 r., które sfinansowało z dotacji w styczniu 2013 r.

Sąd podziela stanowisko organów, iż w świetle powołanych wyżej przepisów dotacja może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki. Beneficjent nie może z dotacji otrzymanej na dany rok, w rozpoznawanej sprawie na rok 2013, pokrywać wydatków poniesionych w latach wcześniejszych. Dotacja jest bowiem udzielana na dany rok w oparciu o uchwałę podjętą przez właściwą radę gminy. W uchwale tej ustala się również wysokość dotacji na konkretny rok.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi, iż dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem będzie wyłącznie ta część dotacji, która została przeznaczona na inne wydatki niż wydatki oświatowo-wychowawcze lub opiekuńcze dotowanej szkoły, przedszkola lub placówki. Skoro bowiem, tak jak to wskazano wyżej dotacji udziela się na dany rok budżetowy, to wykorzystanie dotacji przyznanej na 2013 r. na sfinansowanie wydatków związanych z faktyczną realizacją zadań przedszkola w roku poprzednim oznacza wykorzystanie dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem i narusza przywołane wyżej przepisy. Zatem, zdaniem Sądu, organy prawidłowo zakwestionowały ww. wydatki Skarżącej, poniesione z dotacji w 2013 r., a odnoszące się do poprzedniego roku.

W tym kontekście nie znajduje uzasadnienia również stwierdzenie Skarżącej, iż placówki oświatowe nie działają na zasadach "roczności" budżetu tylko na zasadach oświatowych, tj. w granicach czasowych wyznaczonych przez rok szkolny.

Jak to wskazano wyżej, istotną cechą dotacji jest ustawowe ograniczenie czasowe do okresu roku budżetowego, co wynika bezpośrednio z "roczności" budżetu. Jak to stwierdził WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Bk 588/15 "Poprzez zastosowanie sformułowania "dotacje udzielone z budżetu j.s.t. w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego" podkreślono, że funkcjonującą one w systemie finansów publicznych w oparciu o zasadę roczności (por. także A. Ostrowska, op. cit. s. 671 i komentarz do analogicznie brzmiącego art. 168 u.f.p. odnoszącego się do dotacji z budżetu państwa). Owa "roczność", wynikająca z konstrukcji samego budżetu j.s.t., co do zasady dotyczy tak udzielającego dotacji, jak też podmiotu ją otrzymującego i w konsekwencji rozliczającego. Skoro bowiem budżet jest rocznym planem, obejmującym dany rok budżetowy, to dotacja udzielana jest także na dany rok budżetowy, na realizację zadań zaplanowanych w danym roku (budżetowym) i tym przedziałem czasowym jest ona ograniczona." Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę akceptuje to stanowisko orzecznicze.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5 u.f.p.).

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, iż także w tym zakresie skarga okazała się nietrafna. W ocenie Sądu organ dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze powody podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu działanie organu nie stanowi w tym zakresie naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Sąd stwierdza, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy organy działały na podstawie i w granicach prawa.

Mając powyższe na względzie, Sąd - na podstawie art. 151 p. p. s. a. – orzekł jak w sentencji wyroku.