Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1111/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1, art. 183 § 1, art. 183 § 2 pkt 1-6, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 15, art. 140aa ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Spółki z o.o. w L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Op 520/13 w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. w L. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. Spółki z o.o. w L. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. o sygn. akt II SA/Op 520/13 oddalił skargę S. Spółki z o.o. w L. B. (dalej: Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] maja 2013 r. Inspektor Inspekcji Transportu Drogowego w okolicznościach opisanych w protokole kontroli zatrzymał pojazd członowy, którym przewożono na rzecz Spółki słupy betonowe (energetyczne). W wyniku zważenia zespołu pojazdów stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu samochodowego na drogę o 2 t (stwierdzona waga 10 t; dopuszczalna 8 t). Kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym i nie podpisał protokołu bez podania przyczyn.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. GITD, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 64 ust. 1-2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 1, ust. 2 z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), dalej: p.r.d., utrzymał w mocy decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r., nakładającą na Spółkę karę pieniężną w wysokości 1.500 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym. Organ odwoławczy stwierdził, że w dniu kontroli Spółka przewoziła słupy betonowe, które nie stanowiły ładunku sypkiego ani drewna, więc w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., umożliwiający umorzenie postępowania wobec podmiotu wykonującego przejazd, jeżeli rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna. GITD wskazał, że Spółka nie przedłożyła dowodów by wykazać, że dołożyła należytej staranności w realizacji czynności związanych z przewozem, oraz że nie miała wpływu na powstanie stwierdzonych naruszeń, toteż postępowanie nie mogło zostać umorzone także z tych przyczyn na podstawie art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. GITD uznał w tej sytuacji, że organ I instancji zasadnie i prawidłowo nałożył na Spółkę karę pieniężną za stwierdzone naruszenie prawa.

W skardze do WSA w O. Spółka domagała się uchylenia decyzji GITD z dnia [...] sierpnia 2013 r. Skarżąca uznała, że w zakresie art. 61 ust. 15 oraz art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. mieści się nie tylko przewóz ładunku sypkiego czy drewna, ale również słupów betonowych. Przewożonych słupów nie da się tak rozmieścić, aby nie powstało na jednej osi pojazdu przekroczenie dopuszczalnego nacisku. Oznacza to, że art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. powinien być wykładany funkcjonalnie. Inna wykładnia tego przepisu prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. stwierdził, że objęta skargą decyzja jest prawidłowa.

Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 140aa ust. 4 p.r.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza w dwóch sytuacjach: gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przejazd dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miał wpływu na powstanie naruszenia (pkt 1) oraz w sytuacji, gdy rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna (pkt 2). Zatem przepisy art. 140aa ust. 4 ustawy określają wyjątki, ale nie w zakresie zwolnienia od obowiązku uzyskania zezwolenia, tylko odstąpienia od wymierzenia kary za stwierdzone w tym zakresie naruszenie. Obowiązek uzyskania zezwolenia zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 1, jest bezwzględny. Stąd też, na zasadzie art. 140aa ust. 1 ustawy, odpowiedzialność administracyjna przewoźnika za naruszenie tego obowiązku nie jest uzależniona od winy czy dobrej lub złej woli. Przepis art. 140aa p.r.d. stwarza domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego przejazd i dlatego dla jego zastosowania wystarczające jest stwierdzenie faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków. Jednakże obalenie tego domniemania może nastąpić jedynie w sytuacji ustalenia, że zostały spełnione przesłanki z art. 140aa ust. 4 pkt 1 lub pkt 2 ustawy.

W ocenie Sądu, pomimo wezwania do przedłożenia dowodów uzasadniających zastosowanie art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. skarżąca nie dostarczyła organowi żadnych dowodów celem potwierdzenia, że dołożyła należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem bądź, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia. W tym zakresie Sąd w pełni podzielił stanowisko organu. Sąd zgodził się również z organem co do braku możliwości zastosowania w okolicznościach sprawy art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. O ile bowiem, jak wskazywała skarżąca, w niniejszej sprawie rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekraczała dopuszczalnej wielkości, a przekroczenie dotyczyło wyłącznie nacisku osi pojazdu, to jednak przewóz nie dotyczył jednego z dwóch rodzajów ładunku wymienionych w tym przepisie, czyli przewożony ładunek nie był sypki ani nie był drewnem. Za ładunek sypki można uznać jedynie taki ładunek, który złożony jest z drobnych, niezespojonych ze sobą cząstek lub ładunek łatwo rozpadający się na drobne cząstki. Pod pojęciem drewna należy z kolei rozumieć drewno jako surowiec, w stanie nieprzetworzonym, a więc kawałki drzewa. Skarżąca przewoziła ładunek podzielny w postaci słupów betonowych, którego z uwagi na właściwości nie można uznać za ładunek sypki ani drewno. Nie stanowił on zatem ładunku, w odniesieniu do którego ustawodawca przewidział odstąpienie od nałożenia kary za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Zdaniem Sądu nie można było przyznać racji skarżącej Spółce, że rozważając zastosowanie art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. organ powinien dokonać szerokiej wykładni tego przepisu, pozwalającej przyjąć, że odnosi się on również do przewozu innych ładunków niż wskazane w nim wprost, w tym do słupów betonowych. Nie ma podstaw do takiej wykładni wskazanego przepisu, ponieważ jego treść jest jasna i jednoznacznie obejmuje jedynie ładunki sypkie i drewno. Jak podkreślił Sąd, wskazanie określonych rodzajów ładunku w tym przepisie przez scharakteryzowanie ich właściwości świadczy o tym, że wolą ustawodawcy było ograniczenie odpowiedzialności, na zasadzie art. 140aa ust. 1 p.r.d., tylko co do przewozu niektórych ładunków. Sąd uznał, że organy nie mogą w drodze wykładni art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. rozszerzać jego stosowania na stany faktyczne inne niż te, które wprost zostały w nim określone. Organy oraz sądy działają na podstawie przepisów prawa i dopóki dany przepis ustawy obowiązuje, są nim związane. Każdą wykładnię sprzeczną z treścią przepisu ustawy uznać należy za niedopuszczalną i naruszającą tę regulację.

Z wymienionych powodów WSA na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, w tym kosztów postępowania przed Sądem I instancji.

Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego: art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. poprzez błędną wykładnię. Sąd I instancji naruszył zasadę interpretatio cessat post applicationem trium typorum directionae, w myśl której wykładnię należy zakończyć dopiero po uwzględnieniu wszystkich trzech typów dyrektyw wykładni (językowych, systemowych i funkcjonalnych) i poprzestał na wyniku wykładni tylko po zastosowaniu dyrektyw językowych. Natomiast wynik wykładni przy zastosowaniu tylko i wyłącznie dyrektyw językowych jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, bowiem dyskryminuje podmioty znajdujące się w podobnej sytuacji faktycznej. Sąd I instancji w procesie interpretacji z uwagi na podobieństwo stanu faktycznego winien zastosować reguły wykładni funkcjonalnej i przyjąć, że w zakresie zastosowania normy wynikającej z powyższych przepisów znajdują się przewozy strunobetonowych żerdzi elektroenergetycznych (słupów) prowadzone przez skarżącą.

Składająca skargę kasacyjną wyjaśniła, że zastosowanie przez Sąd językowych reguł wykładni tego przepisu prowadzi do dyskryminacji tych przedsiębiorców, którzy nie przewożą ładunków sypkich ani drewna. W dniu kontroli skarżąca przewoziła strunobetonowe żerdzie elektroenergetyczne, które nie są drewnem ani ładunkiem sypkim, niemniej jednak wskazany przepis należało interpretować funkcjonalnie i na tej podstawie przyjąć, że wynikająca z niego norma obejmuje również przewóz strunobetonowych żerdzi elektroenergetycznych. Wykładnia językowa narusza zasadę równości podmiotów wobec prawa, gdyż przedsiębiorcy przewożący strunobetonowe żerdzie nie mogą się znaleźć w gorszej sytuacji od przedsiębiorców przewożących drewno. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że jej ładunek jest niepodzielny i nie ma możliwości technicznych takiego rozmieszczenia żerdzi podczas transportu, aby zachować równe naciski na osie pojazdu i przyczepy. Składająca skargę kasacyjną uznała ponadto, że skoro rezultat wykładni językowej art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. burzy podstawowe założenia aksjologiczne ustawodawcy, to należy dać prymat wykładni funkcjonalnej, zgodnej z tą wolą.

GITD nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 17 marca 2015 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, co oznacza, że rozpoznaje sprawę w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, a z urzędu pod rozwagę bierze wyłącznie przesłanki nieważności postępowania wymienione art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania w tej sprawie nie wystąpiła.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. i stwierdziła, że przepis ten należy wykładać funkcjonalnie i przyjąć, że norma z niego wynikająca, poza przewozem materiału sypkiego oraz drewna, obejmuje również przewóz słupów betonowych. W ocenie skarżącej kasacyjnie wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji uchybia przewidzianej w art. 32 ust. 1-2 Konstytucji RP zasadzie równości wobec prawa, ponieważ dyskryminuje tych przewoźników, którzy nie przewożą ładunku sypkiego ani drewna.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że skarżąca Spółka w dniu kontroli (vide: protokół kontroli z [...] maja 2013 r.) przewoziła słupy betonowe wykorzystywane w elektroenergetyce. Pojazd, którym przewożono słupy zważono i w wyniku ważenia stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu samochodowego na drogę. Za to naruszenie GITD nałożył na Spółkę karę pieniężną wysokości 1.500 zł. Oddalając skargę Spółki WSA w O. uznał działanie organu za zgodne z prawem. Wyrok nie narusza prawa.

Jak stanowi art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., prawidłowo wyłożony przez WSA w O., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść normatywna tego przepisu jest jasna i nie wymaga innej wykładni niż literalna. Ustawodawca zwolnił z odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym tylko tych przewoźników, którzy przewożą ładunki sypkie lub drewno.

W przypadku przewozu ładunków sypkich jest oczywiste, że podczas transportu ich rozmieszczenie może się zmieniać niezależnie od woli i wiedzy przewoźnika, co może powodować większy niż dopuszczalny nacisk osi pojazdu na drogę, natomiast w przypadku przewozu drewna jego objętość i normatywna gęstość również mogą ulegać zmianom. Przewidział to ustawodawca także w art. 61 ust. 15 p.r.d., gdzie stwierdził, że przy przewozie drewna jego rzeczywistą masę ustala się jego iloczyn objętości ładunku i normatywnej gęstości ustalonej dla danego gatunku drewna. Tak przyjęte rozwiązanie nie narusza określonej w art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasady równości, bowiem nie dyskryminuje przewoźników ładunków innych niż ładunki sypkie lub drewno, a za jego przyjęciem przemawiały specyficzne właściwości ładunków sypkich oraz drewna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładania art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. proponowana w skardze kasacyjnej, polegająca na rozszerzeniu przepisu o treść normatywną, której ów przepis nie zawiera byłaby sprzeczna z prawem. Stwierdzić należy, że w drodze wykładni funkcjonalnej nie można uzupełnić wskazanego przepisu poprzez dodanie do jego treści "słupów betonowych" czy jakichkolwiek innych ładunków niebędących materiałami sypkimi lub drewnem i w ten sposób zwolnić przewoźników tych ładunków z odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym. W istocie taki zabieg nie stanowiłby interpretacji przepisu prawa, tylko działanie prawotwórcze, zastrzeżone w Rzeczypospolitej Polskiej do kompetencji innych organów państwa niż sądy administracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił także nietrafnej argumentacji skargi kasacyjnej, że słupów betonowych nie da się tak rozmieścić w pojeździe, aby podczas ich transportu pojazd nie przekraczał dopuszczalnych norm nacisku osi na drogę. Aby pojazd nie przekraczał dopuszczalnych norm wystarczające jest właściwe załadowanie słupów betonowych, z uwzględnieniem ich parametrów, w tym wielkości i wagi oraz masy tak obciążonego samochodu.

Reasumując, skoro z ustaleń faktycznych sprawy jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli skarżąca kasacyjnie Spółka przewoziła słupy betonowe, to postępowanie administracyjne o nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym nie mogło zostać umorzone na podstawie art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.