Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1845/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1, art. 36a ust. 5 pkt 1, art. 36b ust. 2, art. 3 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 57 ust. 1 lit. 1a, ust. 4, ust. 7
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2024 r. sprawy ze skargi B.R. i M.R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 27 września 2023 r. nr WINB-WOA.7721.345.2023.KS w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia 17 sierpnia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "organ pierwszej instancji", "PINB"), na podstawie art. 54 ust. 1 art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: "Pr. bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), w wyniku złożonego w dniu 6 lipca 2023 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy: domu jednorodzinnego - typowego z przyłączem wody w O. przy ul. [...] na działce nr [...], której Inwestorem są B. R. i M. R. (dalej: "Inwestorzy", "Skarżący"), inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 31 lipca 2001 r., zgłosił sprzeciw dotyczący przystąpienia do użytkowania ww. obiektu budowlanego.

W wyniku analizy złożonego przez Inwestorów zawiadomienia, organ stwierdził, że złożone dokumenty są niekompletne i posiadają nieścisłości. W związku z tym dnia 19 lipca 2023 r. wydał postanowienie nr [...], którym zobowiązał Inwestora do uzupełnienia zawiadomienia o brakujące dokumenty.

Zwrócił również uwagę na treść informacji uprawnionego geodety z dnia 4 lipca 2023 r., z której wynika, że budynek jest usytuowany niezgodnie z projektem zagospodarowania działki lub terenu, a odstępstwa od tego projektu polegają na wybudowaniu budynku w odległości 90 cm od granicy działki sąsiedniej nr [...], podczas gdy projektowana odległość od granicy zatwierdzona w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 31 lipca 2001 r. wynosiła 1,5 m od tej granicy.

Odnosząc się do przedłożonej w dniu 7 sierpnia 2023 r. przez Inwestorów dokumentacji organ podał, że nie podziela stanowiska projektanta H. M., iż budynek nie zwiększa obszaru oddziaływania, jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie narusza przepisów techniczno-budowlanych oraz, że nie wymaga uzyskania lub zmiany opinii i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę. Organ nie zgodził się również z oświadczeniem kierownika budowy w związku z zakończeniem budowy z dnia 16 maja 2023 r. stanowiącym, że "obiekt budowlany wykonano zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami". W zakresie odległości od granicy działki budowalnej przywołał zapisy § 12 ust. 7, ust. 2, ust. 1 pkt 2, ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225, dalej: "warunki techniczne"). Końcowo przywołał również brzmienie art. 54 ust. 1 Pr. bud.

Decyzja została doręczona w dniu 21 sierpnia 2023 r.

W odwołaniu wniesionym w ustawowym terminie (dnia 4 września 2023 r.), Skarżący podnieśli względem zaskarżonej decyzji: naruszenie prawa materialnego: art. 54 ust. 1 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy i wniesienie sprzeciwu oraz art. 36a ust. 5 pkt 1 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w następstwie błędnego przyjęcia, że stwierdzona niezgodność stanowi istotne odstąpienie od projektu zagospodarowania działki lub terenu, a także naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie i art. 8 k.p.a. poprzez podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.

W uzasadnieniu jako bezsporną w sprawie okoliczność Inwestorzy uznali ujawnienie, w toku pomiaru powykonawczego budynku, jego wybudowania w odległości mniejszej od granicy z działką nr [...] niż projektowana odległość określona w projekcie budowlanym, tj. odległość 1 m (nie jak błędnie wskazano w uzasadnieniu decyzji 90 cm). Zwrócili uwagę, że w toku pomiaru powykonawczego ujawniły się trudności w ustaleniu położenia budynku.

Zdaniem Stron, organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogły mieć znaczenie dla jej rozpatrzenia. Na poparcie podniesionych zarzutów Inwestorzy przywołali stanowiska wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zaakcentowali, że kluczowe w sprawie pozostawało dokonanie prawidłowej kwalifikacji powyższego odstąpienia, czyli ustalenie, czy stwierdzone odstąpienie ma charakter odstąpienia istotnego, ponieważ tylko taki jego charakter ewentualnie uprawniałby organ do złożenia sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zaakcentowali, że organ nie zweryfikował czy ujawniona niezgodność z projektem ma charakter istotny czy też nieistotny. Ponadto nie zweryfikował, czy niezgodność powoduje zwiększenie obszaru oddziaływania poza działkę nr [...]. Zdaniem Inwestorów różnica w odległości 50 cm od granicy jest nieznaczna, mieści się w granicach tolerancji błędu pomiarowego i nie powoduje zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu. Ponadto właściciel działki sąsiedniej wyraził zgodę na wybudowanie budynku w odległości mniejszej niż 1 m od granicy działki. W ocenie Inwestorów brak zatem podstaw do kwalifikowania tego odstępstwa jako odstępstwa istotnego.

Po rozpoznaniu odwołania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB") decyzją z dnia 27 września 2023 r. nr WINB-WOA.7721.345.2023.KS, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Pr. bud., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Po przywołaniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz brzmienia art. 54 ust. Pr. bud. wyjaśnił, że zgłoszenie sprzeciwu jest możliwe w szczególności, gdy organ stwierdzi wykonanie obiektu budowlanego z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Zdaniem ŚWINB w sprawie doszło do istotnego odstąpienia przez Inwestorów od projektu budowlanego. Zgłoszenie sprzeciwu powinno niezwłocznie spowodować podjęcie przez organ czynności określonych wart. 51 Pr. bud., uruchamiając tym samym procedurę naprawczą, umożliwiającą zalegalizowanie obiektu. Organ odwoławczy przywołał również treść art. 36a ust. 5 Pr. bud. wskazując, iż stanowisko projektanta w kwestii dokonanej kwalifikacji odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest dla organów nadzoru budowlanego wiążące. Błędne uznanie przez projektanta, iż odstąpienie ma charakter nieistotny, nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy budowlane przewidzianych prawem działań.

Zdaniem ŚWINB rację ma organ pierwszej instancji wskazując, że zbliżenie danego obiektu budowlanego do granicy nieruchomości z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę może powodować zwiększenie oddziaływania danej inwestycji na teren nieruchomości sąsiedniej, ograniczając na niej możliwość zabudowy z uwagi na brzmienie przepisów warunków techniczno-budowlanych określających normy odległościowe względem granic nieruchomości przy wznoszeniu obiektów budowlanych. ŚWINB podkreślił również bezwzględnie wiążący charakter przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych Projektant powinien zaopiniować zarówno zmiany nieistotne jak i zmiany istotne, które wprowadzono do projektu budowlanego. Nieprzedłożenie przez Inwestorów do akt sprawy ww. dokumentacji stanowiło zatem istotny brak, który uzasadniał uwzględnienie go w postanowieniu nr [...] z dnia 19 lipca 2023 r.

ŚWINB zwrócił także uwagę, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło przed upływem terminu podanego w ww. postanowieniu nr [...]. Zdaniem ŚWINB, organ pierwszej instancji miał jednak podstawę do wcześniejszego wydania przedmiotowej decyzji, bowiem z dokumentacji akt sprawy, w tym pisma Skarżących z dnia 7 sierpnia 2023 r. wynika, że nie są w stanie wykonać przedmiotowego postanowienia w brakującym zakresie tj. przedłożenia do akt sprawy opinii projektanta o charakterze wykonanych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego z uwagi na brak możliwości kontaktu z projektantem. Tym samym z uwagi na treść pisma organ mógł uznać, że Inwestorzy rezygnują z wykonania postanowienia i stwierdzając inne uchybienia (zaistnienie istotnego odstępstwa od pierwotnej dokumentacji budowy) wcześniej przystąpić do wydania rozstrzygnięcia.

Decyzja została doręczona w dniu 6 października 2023 r.

Z rozstrzygnięciem nie zgodzili się Skarżący. W skardze nadanej dnia 3 listopada 2023 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sformułowali zarzuty naruszenia:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności charakteru stwierdzonego odstępstwa, oraz dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego poprzez pominięcie:

a) oświadczenia właściciela działki nr [...] – P. M. z dnia 18 kwietnia 2001 r. o wyrażeniu zgody na wybudowanie budynku sąsiedniego w odległości nie mniejszej niż 1 m od granicy należącej do niego działki.

b) okoliczności, że niezgodność nie narusza uzasadnionych interesów właściciela działki nr [...] i nie zakłóca korzystania z tej działki,

c) okoliczności, że niezgodność ma charakter mieszczący się w granicach tolerancji błędu pomiarowego, powstała nieumyślnie w sposób niezamierzony przez inwestorów,

d) okoliczności, że w toku pomiaru powykonawczego napotkano na trudności w ustaleniu odległości budynku od granicy działki, co także mogło mieć wpływ na ujawnioną niezgodność, i nie jest wykluczone, że odległość budynku od granicy jest większa, niż ustalona przez geodetę,

e) okoliczności, że z uwagi na upływ czasu od rozpoczęcia budowy do zawiadomienia o jej zakończeniu (ponad 20 lat) oraz brak kontaktu z projektantem - wyjaśnienie przyczyn ujawnionego odstępstwa jest znacząco utrudnione,

2. art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania i podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.

3. art. 54 ust. 1 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy i wniesienie sprzeciwu, w sytuacji gdy:

a) organ nie zweryfikował, czy zaistniałe okoliczności są wystarczające do orzeczenia o sprzeciwie,

b) stwierdzona niezgodność - wybudowania budynku w odległości 1 m od granicy (a nie jak błędnie wskazano 90 cm) stanowi odstępstwo nieznaczne, mieszczące się w granicach tolerancji błędu pomiarowego, które należy kwalifikować jako odstępstwo nieistotne,

c) instytucja zawiadomienia o zakończeniu budowy stanowi uproszczenie procesu inwestycji, a niedopuszczalne jest, aby na jego etapie końcowym, organ w sposób dowolny blokował możliwość przystąpienia do użytkowania,

4. art. 36a ust. 5 pkt 1 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w następstwie błędnego przyjęcia, że stwierdzona niezgodność stanowi istotne odstąpienie od projektu w sytuacji, gdy organ nie dokonał szczegółowej oceny i kwalifikacji charakteru odstąpienia, a w szczególności nie dokonał ustalenia, czy w związku z nim występuje zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przywołali argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów skargi, w znacznej części zbieżną z podniesioną na etapie postępowania odwoławczego. Akcentowali, że wydana decyzja jest co najmniej przedwczesna z uwagi na naruszenie przepisów postepowania oraz prawa materialnego. Ujawnione odstępstwo ma charakter nieistotny i nie powoduje zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę Inwestorów. Skarżący podali również, że organy zaniechały wyjaśnienia wątpliwości co do kwalifikacji odstępstwa jako istotnego lub nieistotnego, w tym powołania biegłego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1845/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Tego rodzaju naruszenia Sąd w rozpoznawanej sprawie się nie dopatrzył.

Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się opisana na wstępie decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 27 września 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 17 sierpnia 2023 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu bodowy budynku jednorodzinnego opisanego na wstępie.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyżej przywołanych reguł, doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa, a zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ramach podstawy materialnoprawnej kwestionowanego rozstrzygnięcia należało uwzględnić przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w szczególności art. 54 ust. 1 tej ustawy, stosownie do którego do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się, że obowiązujące przepisy prawa nie określają expressis verbis przesłanek wniesienia sprzeciwu przez organ. W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że jedną z podstaw do wniesienia sprzeciwu może być istotne odstąpienie przez inwestora od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1535/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 104/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2125/21).

Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

W sprawie nie było bowiem kwestionowane, że wykonanie obiektu budowalnego nastąpiło z naruszeniem zawartych w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki odległości budynku od granicy z działką nr [...] .

Zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki nr [...] stanowiącym załącznik do decyzji Starosty Powiatu [...] Nr [...] znak [...] z dnia 31 lipca 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowalnego i wydaniu pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego typowego z przyłączem wody w O. przy ul. [...] , usytuowanie budynku zaprojektowano 1,5 m od granicy z działką [...] , o czym zawiadomiony został również m.in. właściciel działki sąsiedniej o nr [...] (karta nr 16 i nr 3 akt administracyjnych). Jak wynika natomiast z Informacji geodety uprawnionego z dnia 7 lipca 2023 r. budynek został wybudowany w odległości 0,90 m od granicy z działką nr [...] (karta nr 4 akt administracyjnych). Strona skarżąca podnosiła natomiast w toku postępowania, że odległość budynku od tej granicy wynosi 1 m.

Stwierdzone odstępstwo od zatwierdzonego projektu stało się przyczyną zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy opisanego wyżej obiektu budowlanego.

Zgłoszenie sprzeciwu przez organ pierwszej instancji miało, w ocenie Sądu, uzasadnione podstawy.

Zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 pkt 1 Pr. bud. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Natomiast przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.). Tego rodzaju ograniczenia wynikają z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nie budziło wątpliwości Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że usytuowanie budynku w zbliżeniu 1 m do granicy z działką sąsiednią o nr [...] , zatem niezgodnie z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia 31 lipca 2001 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę, w którym przewidziano usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką o nr [...] , stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, uzasadniające wydanie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy.

W analizowanym przypadku odstąpienie od zatwierdzonego projektu powoduje zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego poza działkę, na której obiekt został zaprojektowany, prowadząc do istotnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej wobec m.in. przepisów przewidujących normy odległości czy normy ochrony przeciwpożarowej. Dokonując bowiem kwalifikacji takiego odstępstwa uwzględnić należy zasadę poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud.). Taka zmiana oddziałuje bowiem przede wszystkim na sposób wykonywania uprawnień właścicielskich nieruchomości osoby trzeciej, co stanowi o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Kwalifikowanie zmiany dotyczącej usytuowania obiektu budowlanego na terenie inwestycji jako istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego akceptowane jest w orzecznictwie (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1179/20 oraz z dnia 6 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1084/13 i powołane tam orzecznictwo; podobnie zob. m.in. A. Kosicki w: A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, WKP 2021).

Jeżeli inwestor odstępuje od warunków pozwolenia na budowę, to nie może skutecznie złożyć zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 Pr. bud., ani też nie może ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 tej ustawy. Realizacja wymagań wynikających z art. 54 i 55 Pr. bud. jest skuteczna tylko w odniesieniu do obiektów, które zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1697/16 oraz z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2188/18).

Wobec brzmienia przepisów Prawa budowlanego, wyrażona zgoda przez właściciela sąsiedniej nieruchomości na usytuowanie budynku "w odległości nie mniejszej niż 1 m od granicy działki" (która nie znajduje się w aktach administracyjnych sprawy), pozostaje bez wpływu na ocenę odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego jako odstępstwa istotnego, a zatem na legalność zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Takie usytuowanie obiektu budowalnego nie tylko narusza ustalenia wiążącej Inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę, ale stanowi również naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, a to § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, z treści którego wynika, że ściana budynku bez okien i drzwi w warunkach określonych w tym przepisie może być usytuowana albo w odległości 1,5 m, albo bezpośrednio przy granicy. Podkreślenie bezpośredniości usytuowania ściany przy granicy wyklucza bowiem rozumienie tego przepisu tak, aby ściana taka mogła być usytuowana w dowolnej odległości od granicy, byleby mieściła się w przedziale od 0 do 1,5 m 23 (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2920/12, z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1823/16). Podobnie przepisy obowiązującego uprzednio rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (tekst jedn. Dz. U. 1999, Nr 15, poz. 140 z późn zm., uchylony z dniem 16 grudnia 2002 r., § 12 ust. 6) dopuszczały usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy.

W odniesieniu do dalszej argumentacji skargi zauważenia wymaga, że kwalifikacja odstępstwa jako istotnego bądź nieistotnego nie jest dokonywana poprzez wydanie opinii powołanego w sprawie biegłego. To właściwy organ administracji publicznej powołany jest do poczynienia ustaleń w tym zakresie a następnie oceny danego odstępstwa w aspekcie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Zasadnie, wobec tego oceniły organy administracji publicznej orzekające w sprawie, że w rozpoznawanym przypadku doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu.

Dodatkowo wymaga w tym miejscu odnotowania, iż w rozpoznawanej sprawie 14-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu określony w art. 54 ust. 1 Pr bud. został przez organ zachowany.

Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego objętego niniejszym postępowaniem wpłynęło do organu w dniu 6 lipca 2023 r. (karta nr 1 akt administracyjnych).

Stosownie do treści art. 54 ust. 1 Pr. bud. w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia organowi przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu. Zakreślony w tej regulacji termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, co nie oznacza, że termin ten nie podlega przerwaniu.

Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 57 ust. 4 Pr. bud. inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3 (w tym dokumenty przedkładane do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowalnego), jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości.

W niniejszej sprawie przed jego upływem 14-dniowego terminu, w dniu 20 lipca 2023 r. organ nadał postanowienie nr [...] w przedmiocie nałożenia na Inwestorów obowiązku uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy dla przedmiotowej inwestycji (karta nr 21 akt administracyjnych). Udzielona odpowiedź Inwestorów została nadana i wpłynęła do organu w dniu 7 sierpnia 2023 r. (karta nr 22 akt administracyjnych), natomiast decyzja Nr [...] z dnia 17 sierpnia 2023 r. o zgłoszeniu sprzeciwu została nadana w polskiej placówce operatora pocztowego dnia 18 sierpnia 2023 r. (karta nr 23 akt administracyjnych).

Sąd podziela stanowisko, iż za skutkiem w postaci przerwania biegu terminu z art. 54 ust. 1 Pr. bud. przemawia wykładnia funkcjonalna i celowościowa przepisu art. 54 w powiązaniu z art. 57 ust. 4 Pr. bud. Odmienne przyjęcie uniemożliwiałoby organowi dokonanie rzetelnej oceny złożonego zawiadomienia, co mogłoby skutkować zgłaszaniem sprzeciwu przy stwierdzeniu przez organ każdego z braków wymienionych w art. 57 ust. 4 Pr. bud., bez podejmowania próby ich uzupełnienia przez inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1623/16). Termin do zgłoszenia sprzeciwu zaczyna biec na nowo od dnia odpowiedzi na wezwanie o uzupełnienie zawiadomienia albo od dnia upływu wyznaczonego przez organ administracji terminu na uzupełnienie zawiadomienia, jeżeli inwestor żadnej odpowiedzi na wezwanie nie udzieli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1213/19).

Wydanie natomiast decyzji przez organ pierwszej instancji przed upływem terminu zakreślonego w postanowieniu na przedłożenie brakujących dokumentów, zostało uzasadnione oświadczeniem przez Skarżących w złożonej odpowiedzi na powyższe zobowiązanie - o braku możliwości przedłożenia pisemnych wyjaśnień projektanta, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie i również nie stanowiło zarzutu wniesionej skargi.

Jednocześnie, co wynika z powyższego, i nie było kwestionowane przez stronę skarżącą, Inwestorzy pomimo wezwania uzupełnili zawiadomienie o zakończeniu budowy jedynie częściowo. Nie przedstawili wszystkich dokumentów podanych przez organ, wskazując wprost na "brak możliwości kontaktu z projektantem (autorem adaptacji typowego projektu budynku)", zatem brak możliwości przedłożenia pisemnych wyjaśnień projektanta na temat zgodności dokonanych odstąpień z przepisami Prawa budowlanego, których przedłożenie wynikało z obowiązku nałożonego postanowieniem organu z dnia 19 lipca 2023 r. nr [...] (karta nr 21 akt administracyjnych). Już samo to mogło stanowić podstawę wniesienia sprzeciwu.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 558/20, skoro podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego, a do zawiadomienia o zakończeniu budowy należy dołączyć szereg dokumentów dotyczących tego procesu (art. 57 ust. 1 Pr. bud.), to zadaniem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia z art. 54 omawianej ustawy, jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa. Tym samym podstawową przyczyną zgłoszenia sprzeciwu będzie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Podobnie można przyjąć, że podstawą wniesienia sprzeciwu może być stwierdzenie przez właściwy organ administracji, iż inwestor mimo wezwania nie uzupełnił zawiadomienia o zakończeniu budowy. Na gruncie rozpoznawanej sprawy powyższe dotyczy kwestii projektu z uwzględnieniem zmian dokonywanych przez projektanta (art. 36b ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 lit. 1a Pr. bud.).

Niezałączenie do zawiadomienia o zakończeniu budowy odpowiednich dokumentów i nieuzupełnienie tego braku, mimo wezwania, jako podstawę wniesienia sprzeciwu, Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił również w wyrokach z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 267/07 i z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1535/06. Podstawową funkcją organów nadzoru budowalnego jest bowiem kontrola poprawności prowadzenia procesu budowlanego w celu zapewnienia wykonania planowanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego.

Sprawując kontrolę sądowoadministracyjną Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w tym przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. (zarzut nr 1 i 2 petitum skargi). Należy zwrócić uwagę na specyfikę postępowania związanego ze zgłoszeniem sprzeciwu. Jest to postępowanie w dalekim stopniu uproszczone, w ramach którego nie są prowadzone czynności wyjaśniające. W konsekwencji trudno czynić organom zarzut naruszenia przepisów, których zastosowanie w sprawie było w znacznej mierze ograniczone.

Niezależnie od tego Sąd wskazuje, że postępowanie w sprawie było prowadzone z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego, organy należycie ustaliły stan faktyczny sprawy w oparciu o dokumentację przedłożoną przez stronę skarżącą, zaś po stwierdzeniu istotnego odstępstwa od projektu budowlanego w przewidzianym prawem terminie zgłosiły sprzeciw w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał motywy, którymi kierował się przy jej podejmowaniu, w zaskarżonej decyzji odwoływał się do stanu faktycznego sprawy i do norm prawnych mających w niej zastosowanie. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji spełniają rygory uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego art. 54 ust. 1 i art. 36a ust. 5 pkt 1 Pr. bud. (zarzut nr 3 i 4 petitum skargi), z przyczyn szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu.

Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw miał uzasadnione podstawy.

Skarga nie mogła zatem odnieść zamierzonego skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.