Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 98/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 i par. 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12, art. 35
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 24 ust. 3, ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na bezczynność Starosty Nowodworskiego w przedmiocie wydania uproszczonego wypisu z rejestru gruntów 1. zobowiązuje Starostę Nowodworskiego do rozpatrzenia wniosku E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. z dnia 16 grudnia 2022 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu wydanego w sprawie prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Starosty Nowodworskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty Nowodworskiego na rzecz E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 marca 2023 r. E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku (zwana dalej także "Spółką", "skarżącą", "inwestorem", "wnioskodawcą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Starosty Nowodworskiego (zwanego dalej także "organem") w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 16 grudnia 2022 r. w sprawie wydania uproszczonego wypisu z rejestru gruntów i pozostawienia go bez rozpoznania, zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 1 w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r. , poz. 2000 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm. – dalej w skrócie jako "p.g.k.") i wnosząc o: 1/ zobowiązanie Starosty Nowodworskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie 7 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2/ rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 3/ zasądzenie od Starosty Nowodworskiego na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 16 grudnia 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla wskazanych w tym wniosku działek, obejmujących również dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., uzasadniając potrzebę uzyskania danych z ewidencji gruntów - w tym danych właścicieli nieruchomości - faktem, że jako inwestor poszukuje działek (optymalnego terenu) niezbędnych do zaprojektowania i realizacji zamierzenia inwestycyjnego, którym jest budowa farmy fotowoltaicznej wraz z wyprowadzeniem mocy tj. wybudowaniem linii kablowej pozwalającej na przyłączenie elektrowni fotowoltaicznej do sieci energoelektrycznej.

Skarżąca wykazała tym samym posiadanie interesu prawnego, a nadto załączyła stanowisko Głównego Geodety Kraju z dnia 22 listopada 2018 r. potwierdzające, że inwestor posiada interes prawny w dostępie do danych osobowych i zawartych w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli wnioskowane dane dotyczą właścicieli, użytkowników, wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze odziaływania projektowanego obiektu budowlanego.

Pomimo powyższego Starosta Nowodworski nie wydał wnioskowanych wypisów lecz pismem z dnia 20 grudnia 2022 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia braków w postaci wykazania interesu prawnego, w szczególności poprzez wskazanie tytułu prawnego do wskazanych we wniosku działek, na których będzie realizowana inwestycja, przedłożenia karty informacyjnej przedsięwzięcia lub raportu oddziaływania na środowisko, wskazania decyzji, której wydanie będzie poprzedzane uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W dniu 3 stycznia 2023 r. skarżąca wniosła pismo stanowiące odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia braków, w którym wyjaśniła, że na obecnym etapie procesu inwestycyjnego nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także nie zainicjowała procesu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Jednocześnie wskazała, że realizacja przedsięwzięcia, jakim jest budowa farmy fotowoltaicznej musi być poprzedzona działaniami planistycznymi, jak również czynnościami wstępnymi, w tym wejściem na teren planowanej inwestycji. W tym celu potencjalny inwestor musi ustalić stan prawny nieruchomości, do czego niezbędne mu są numery ksiąg wieczystych nieruchomości oraz dane właścicieli nieruchomości, aby móc ustalić, czy pozyskanie tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane będzie w ogóle możliwe. Te działania determinują konieczność pozyskania niezbędnych danych jeszcze przed wystąpieniem o decyzje poprzedzające rozpoczęcie procesu budowlanego. Brak dysponowania tymi danymi znacznie utrudni i znacznie wydłuży proces przygotowania inwestycji, jak również spowoduje wzrost kosztów inwestycji.

Uzasadniając interes prawny skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2017 r. (sygn. akt. I OSK 2174/15) zapadły na kanwie sprawy przedsiębiorstwa dopiero planującego wybudowanie urządzeń telekomunikacyjnych, którego treść stanowi, że inwestorowi który planuje wybudowanie urządzeń przesyłowych przysługuje interes prawny w uzyskaniu danych z ewidencji gruntów, w tym danych właścicieli nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że znajduje się w analogicznej sytuacji, gdyż jest wyspecjalizowanym podmiotem w grupie E. do rozwoju projektów OZE na lądzie - to jest źródeł wytwórczych - fotowoltaiki, wiatru. W zakres planowanej inwestycji wchodzą również urządzenia przesyłowe (infrastruktura służąca wyprowadzeniu produkowanej energii eklektycznej), o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. Informacje te wynikają zarówno z rejestrów publicznych (KRS), jak i dostępnych powszechnie informacji na stronie internetowej skarżącej.

W ocenie skarżącej w wystarczającym stopniu wykazała interes prawny uzasadniający wniosek o uzyskanie danych z ewidencji gruntów, jednakże pomimo tego organ nie załatwił sprawy, wydając jej wypis z ewidencji gruntów i pozostawił wniosek bez rozpoznania.

W tej sytuacji, pismem z dnia 25 stycznia 2023 r., skarżąca wniosła ponaglenie do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ponaglenia na przewlekłość Starosty Nowodworskiego, uzasadniając swoje stanowisko tym, że skoro Starosta Nowodworski pozostawił sprawę bez rozpoznania, to oznacza, że postępowanie nie zostało wszczęte, a zatem nie można wnieść ponaglenia wobec tego, że postępowanie w ogóle się nie toczy.

Spółka wskazała, ze stanowisko to jest całkowicie błędne, gdyż - po pierwsze - kwestia wykazania interesu prawnego nie jest brakiem formalnym, a podlega merytorycznej ocenie organu w toku postępowania administracyjnego. Obowiązek przedstawienia informacji lub dokumentów wskazanych w wezwaniu Starosty Nowodworskiego z dnia 20 grudnia 2022 r. do uzupełnienia braków nie został wymieniony w przepisie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowiącym o wymogach formalnych wniosku o uzyskanie danych z ewidencji gruntów. Wymienione w wezwaniu starosty dokumenty stanowią jedynie środek dowodowy bądź okoliczności potwierdzające lub nie interes prawny wnioskodawcy. Skarżąca zaś przedstawiała we wniosku z dnia 16 grudnia 2022 r. inne okoliczności, w jej przekonaniu potwierdzające istnienie interesu prawnego, które to powinny skutkować bądź to wydaniem żądanych danych bądź wydaniem decyzji odmownej, umożliwiając poddanie jej kontroli instancyjnej.

Powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. wyroki NSA: z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94 oraz z dnia 30 września 1999 r., sygn. akt I SAB 89/99). Artykuł 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Drugą zaś kwestią, którą nie można przyjąć za zasadną jest twierdzenie przedstawione przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że postępowanie administracyjne wobec nieuzupełnienia braków formalnych nie zostało wszczęte. Zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne zostaje wszczęte z chwilą doręczenia podania właściwemu organowi. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. do wszczęcia postępowania na żądanie strony dochodzi wskutek doręczenia żądania organowi administracji. Nie ma zatem istotnego znaczenia dla rozważanej kwestii stwierdzenie przez organ administracji, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 63 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 2422/97). Nieuprawnione jest zatem twierdzenie organu nadzorczego - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o tym, że postępowanie przed Starostą Nowodworskim nie zostało wszczęte, co uprawniało ten organ do wydania postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania.

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13) na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którą można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

W odpowiedzi na skargę Starosta Nowodworski wyjaśnił, że nie wydał uproszczonych wypisów z rejestru gruntów z uwagi na to, że pismem z dnia 20 grudnia 2022 r. wezwano inwestora - zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 i art. 24 p.g.k. - do uzupełnienia braków formalno-prawnych wniosku w następującym zakresie:

- opatrzenia wniosku imieniem, nazwiskiem oraz podpisem wnioskodawcy, lub osoby upoważnionej;

- wskazania tytułu prawnego do ww. działek ewidencyjnych potwierdzającego możliwość podjęcia realizacji przedsięwzięcia (faktu powierzenia lub zlecenia firmie, przez właścicieli przedmiotowych działek wykonania inwestycji);

- wskazania, na której bądź na których działkach będzie realizowana inwestycja oraz jakie działki będą znajdować się w zakresie oddziaływania realizowanego przedsięwzięcia lub

- przedłożenia karty informacyjnej przedsięwzięcia lub raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.) oraz

- wskazania decyzji (art. 72 ust. 1 ww. ustawy), której wydanie będzie poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 p.g.k. nie zostały objęte jawnością i pełnym dostępem dane dotyczące właściciela lub innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części, a także miejsca zamieszkania lub siedziby tych osób. Udostępnienie powyższych danych wiąże się z wykazaniem posiadania interesu prawnego przez wnioskodawcę (art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k.). Interes prawny musi być bezpośredni, aktualny, sprawdzalny i konkretny. Konkretność oznacza, że posiada ścisły związek z sytuacją faktyczną podmiotu, którą można powiązać z konkretną normą prawną. Interes prawny nie może być wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, nie może też wynikać tylko z interesów lub uprawnień podmiotów lub mieć charakteru hipotetycznego. Interesu prawnego nie należy mylić z interesem faktycznym - wynikającym z potrzeby. Wnioskodawca powołujący się na normę prawną, tj. art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, posiada interes prawny w dostępie do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, gdy żądane dane dotyczą właścicieli, użytkowników wieczystych, czy zarządców nieruchomości obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz dla obszaru jego oddziaływania. Powołana norma prawna musi być jednak ściśle powiązana z udowodnieniem przez wnioskodawcę jego sytuacji faktycznej, poprzez powiązanie jej z dowodem, o który tutejszy organ wzywał niniejszym wezwaniem.

Inwestor nie uzupełnił ww. braków formalno-prawnych wniosku z dnia 20 grudnia 2022 r. w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania (data odbioru – 28.12.2022 r.) i w związku z tym Starosta Nowodworski pismem pozostawił wniosek bez rozpatrzenia. Jednocześnie poinformowano skarżącą, że w celu uzyskania uproszczonych wypisów z rejestru gruntów należy ponownie złożyć wniosek EGiB zgodny z art. 20 ust. 2 i art. 24 p.g.k.

Organ wskazał, że w dniu 9 stycznia 2023 r. Spółka odpowiedziała, że nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także że nie zainicjowała procesu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Wyjaśniła jedynie, że poszukuje działek - optymalnego terenu - niezbędnych do zaprojektowania i realizacji zamierzenia inwestycyjnego, którym jest budowa farmy fotowoltaicznej, co musi być poprzedzone działaniami planistycznymi, jak również czynnościami wstępnymi, w tym wejściem na teren planowanej inwestycji. Powyższe działania determinują konieczność pozyskania niezbędnych danych, jeszcze przed wystąpieniem o decyzje poprzedzające rozpoczęcie procesu budowlanego (w szczególności o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, czy decyzję o warunkach zabudowy). Biorąc pod uwagę koszty przygotowania przedmiotowej inwestycji, inwestor już na etapie wstępnym musi wytypować jak najbardziej korzystną lokalizację i w tym celu konieczne jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości do czego inwestorowi są niezbędne numery ksiąg wieczystych oraz dane właścicieli nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje ona m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w takiej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Dla uznania zatem istnienia bezczynności lub przewlekłości konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, zaś dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na bezczynność Starosty Nowodworskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 16 grudnia 2022 r. o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. wydania uproszczonego wypisu z rejestru gruntów w odniesieniu do wskazanych we wniosku działek ewidencyjnych.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest - jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

W okolicznościach niniejszej sprawy ponaglenie do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (organu właściwego w świetle art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a.) zostało złożone w dniu 30 stycznia 2023 r. (data stempla pocztowego), a skarga została złożona w dniu 29 marca 2023 r. (data stempla pocztowego), a zatem skarżąca spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a.

Stosowanie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może również orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem datowanym na dzień 16 grudnia 2022 r. skarżąca Spółka wniosła o wydanie uproszczonego wypisu z rejestru gruntów dla wyszczególnionych na dołączonym do wniosku załączniku numerów działek ewidencyjnych, wskazując w uzasadnieniu złożonego wniosku, iż ma interes prawny w dostępie do danych objętych wnioskiem wynikający z art. 17 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, w związku z realizacją projektu budowy farmy fotowoltaicznej. W konsekwencji organ, tj. Starosta Nowodworski pismem z dnia 20 grudnia 2022 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia braków w postaci wykazania interesu prawnego, w szczególności poprzez wskazanie tytułu prawnego do wskazanych we wniosku działek, na których będzie realizowana inwestycja, przedłożenia karty informacyjnej przedsięwzięcia lub raportu oddziaływania na środowisko oraz wskazania decyzji, której wydanie będzie poprzedzane uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a następnie – wobec nie przedstawienia przez skarżącą ww. dokumentów – pismem z dnia 11 stycznia 2023 r. (nr GK.6621.1987.2022.JK) pozostawił wniosek skarżącej z dnia 16 grudnia 2022 r. bez rozpoznania.

Zaznaczenia wymaga, że materialnoprawną podstawą złożenia przez skarżącą oraz rozpoznania przez organ ww. wniosku były przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm. – dalej jako "p.g.k.").

Zgodnie z art. 24 ust. 3 p.g.k. starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu (pkt 1), wyrysów z mapy ewidencyjnej (pkt 2), kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego (pkt 3), plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych (pkt 4) oraz usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (pkt 5). Każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym (art. 24 ust. 4 p.g.k.). Stosownie zaś do art. 24 ust. 5 p.g.k. starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (tj. właścicieli, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa także podmiotów, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się te nieruchomości oraz samoistnych posiadaczy, w przypadku, gdy nie można ustalić właścicieli), oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2a) operatorów: a) sieci, w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777 i 784), b) systemu przesyłowego, systemu dystrybucyjnego oraz systemu połączonego, w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 716, 868, 1093, 1505 i 1642); 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie.

Przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie regulują wprost, w jakiej formie powinna być dokonana odmowa wydania stosownych dokumentów, czy informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Niemniej jednak zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zauważa się, że jeżeli norma administracyjnego prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Decyzje administracyjne stanowią podstawową formę działania organów administracji publicznej i w związku z tym są podstawowym przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem. Jeżeli ustawodawca nie reguluje formy działania, należy przyjąć domniemanie formy decyzji administracyjnej jako konstrukcję gwarantującą prawo do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Tym samym udostępnienie informacji, dokumentów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi czynność materialno–techniczną, natomiast odmowa dokonania tej czynności powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej poprzedzonej przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 654/11; a także wyroki WSA: w Kielcach z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 675/18 oraz w Lublinie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt III SAB/Lu 4/22; zob. także pkt 27 komentarza do art. 24 p.g.k. [w:] M. Durzyńska,A. Gryszczyńska, I. Kamińska, K. Mączewski, W. Radzio, G. Szpor, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, LexisNexis 2013). Negatywne zatem rozstrzygnięcie, poprzez odmowę skarżącemu wydania wypisu i wyrysu, niezależnie od przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, powinno przybrać formę decyzji. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska jest bowiem również umożliwienie stronie weryfikacji działań organu pierwszej instancji, poprzez wnoszenie środków zaskarżenia w trybie instancyjnym jak i środków nakierowanych na zwalczanie bezczynności organu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 797/10). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane powyżej stanowisko doktryny oraz orzecznictwa odnośnie konieczności wydania decyzji w przypadku odmowy wydania materiałów (dokumentów) z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W konsekwencji należy przyjąć, że Starosta Nowodworski, nie wydając skarżącej wnioskowanego co do wyszczególnionych działek ewidencyjnych uproszczonego wypisu z rejestru gruntów a jednocześnie też nie wydając w tym zakresie decyzji administracyjnej orzekającej o odmowie wydania żądanych materiałów, pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 16 grudnia 2022 r. Organ nie załatwił niniejszej sprawy, skoro ani nie wydał skarżącej żądnych dokumentów i informacji, ani stosownym aktem (decyzją) nie odmówił uwzględnienia tego żądania. W sytuacji wpłynięcia do organu prowadzącego ewidencję wniosku o udzielenie informacji i wydanie stosownych dokumentów organ ten jest zobowiązany - jak wskazano powyżej - udostępnić żądane informacje we wskazanej w art. 24 ust. 3 p.g.k. formie, jeśli przedmiot żądania jest jasno we wniosku wskazany (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), co następuje w drodze czynności materialno-technicznej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanych informacji z uzasadnieniem podjętego stanowiska.

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, dlatego Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał Starostę Nowodworskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 16 grudnia 2022 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

W ocenie Sądu, choć w sprawie zaistniała niedopuszczalna bezczynność organu, to jednak nie miał ona cech rażącego naruszenia prawa. W przypadku bowiem uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, sąd – stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. – stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując takiej oceny stwierdzonego w niniejszej sprawie naruszenia, Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Za rażące bowiem naruszenie art. 35 k.p.a. można uznać oczywiste niezastosowanie się do wskazanych w nim terminów w sytuacji, kiedy wynikało to wyłącznie z długotrwałości prowadzenia przez organ postępowania bez uzasadnionej przyczyny, czy też braku jakiejkolwiek aktywności organu zmierzającej do zakończenia sprawy. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 4016/19; a także wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 90/19 oraz w Opolu z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Op 61/20). Niewątpliwie postępowanie organu prowadzone w sprawie rozpoznania przedmiotowego wniosku naruszyło określoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, jak również przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 k.p.a.). Jednak w okolicznościach sprawy nie można uznać, aby stwierdzona bezczynność miała rażący charakter. W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność organu nie była spowodowana lekceważeniem podmiotu wnioskującego, ani celowym przedłużaniem postępowania, lecz błędną interpretacją przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że bezczynność Starosty Nowodworskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Starosty Nowodworskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 597 zł, na które składa się wysokość uiszczonego wpisu (100 zł), wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcy prawnego (480 zł), ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).