Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 483/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7 art 77 § 1 art 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 4
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art 2 ust 1 lit.e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: straszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1197/19 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 marca 2019 r. nr GZ.rn.625.9.2016 w przedmiocie reformy rolnej. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1197/19 oddalił skargę P. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 marca 2019 r. nr GZ.rn.625.9.2016 w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

P. K. – następca prawny J. L. – przeddekretowego właściciela nieruchomości "Dobra Ziemskie X.", rep. hip. nr [...], , w piśmie z 26 listopada 2013 r., wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej, że część majątku ziemskiego położonego w gminie [...], powiat [...], o powierzchni 22,5 ha, w skład którego wchodził dworek wraz z parkiem, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), powoływanego dalej jako "dekret". W piśmie z 30 września 2015 r. wnioskodawca sprecyzował, że teren resztówki stanowią następujące działki ewidencyjne: [...]/6, [...]/7, [1], [2], [3], [4], [5], [6], [...]/8, [...]/9 oraz [7], wskazując przy tym prowadzone dla nich numery ksiąg wieczystych.

Wojewoda Łódzki decyzją z 24 listopada 2015 r. nr GN-II.7511.24.2013.RP stwierdził, że resztówka obejmująca wyżej wskazane działki, wchodząca w skład majątku ziemskiego stanowiącego byłą własność J. L., podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że resztówka majątku ziemskiego X. stanowiła nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym, funkcjonalnie powiązaną z gospodarstwem rolnym bowiem: 1) nie była w całości ogrodzona ogrodzeniem trwałym, 2) w pobliskiej odległości od pałacu znajdowały się budynki gospodarcze oraz koszary dla pracowników majątku, 3) na jej terenie znajdował się sad, 4) została przejęta wraz z całym majątkiem na cele produkcji rolnej. W opinii Wojewody Łódzkiego nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że resztówka nie miała charakteru rolniczego, a znajdujący się w jej granicach zespół pałacowo-parkowy był odrębny funkcjonalnie od folwarcznej części majątku.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania P. K., decyzją z 26 marca 2019 r. Nr GZ.rn.625.9.2016 orzekł o uchyleniu w całości decyzji Wojewody Łódzkiego z 24 listopada 2015 r. stwierdzając jednocześnie w pkt a decyzji, że część nieruchomości o powierzchni 1,6448 ha, pochodząca z dawnej nieruchomości ziemskiej "Dobra Ziemskie X.", zawierająca się w częściach działek ewidencyjnych z obrębu X. nr [...]/8 oraz nr [...]/7, stanowiąca zespół dworsko-parkowy, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz w pkt b decyzji, że pozostała część nieruchomości pochodząca z dawnej nieruchomości ziemskiej "Dobra Ziemskie X.", zawierająca się w działkach ewidencyjnych z obrębu X. nr [...]/6, [1], [2], [3], [4], [5], [6], [...]/8, [...]/9, [7] oraz w pozostałych częściach działek ewidencyjnych nr [...]/8 i nr [...]/7, tj. nieobjętych punktem a tej decyzji, podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu

Minister wskazał, że część nieruchomości stanowiąca tereny zadrzewione - parkowe o łącznej powierzchni 1,3644 ha (w granicach działki ewidencyjnej nr [...]/7 część o powierzchni 0,7761 ha, a na działce ewidencyjnej nr [...]/8 część o powierzchni 0,5883 ha), jak również tereny budowlane o powierzchni 0,2804 ha, na których posadowiony był dworek (część działki ewidencyjnej nr [...]/8), stanowiła zespół dworsko-parkowy o łącznej powierzchni 1,6448 ha. W ocenie organu, nieruchomość w tak określonej części nie miała charakteru rolnego. Brak jest również jakiegokolwiek dowodu, aby tej części nieruchomości przypisać istnienie związku funkcjonalnego z pozostałą częścią nieruchomości o charakterze rolnym. Tym samym ta część nieruchomości nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu.

Organ uznał jednocześnie, że pozostała część nieruchomości objęta decyzją Wojewody Łódzkiego, poza ustalonym powyżej obszarem zespołu dworsko-parkowego, miała charakter rolny. Stanowiła wprost użytki rolne, tj. grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe, czyli sady. Staw zaś potencjalnie mógł być przeznaczony na produkcję rybną.

P. K. wniósł skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie pkt. b.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, postępowanie w sprawie było prowadzone w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U z 1945 r. Nr 10, poz. 51), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Sąd I instancji, powołując uchwałę NSA z 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, oraz uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK z 1990 r., poz. 26, s. 174), uznał, że przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu podlegały nieruchomości posiadające następujące cechy:

1. stanowiły nieruchomości rolnicze w takim znaczeniu, że były lub mogły być wykorzystywane w produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej (przyjęta definicja nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym);

2. stanowiły własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych;

3. spełniały normy obszarowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu,

4. nadawały się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu.

Zatem, spełnienie nie tylko norm obszarowych decydowało o podpadaniu nieruchomości pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Dopiero spełnienie przez nieruchomość wszystkich wyżej wymienionych przesłanek pozwalało uznać, że nieruchomość podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Sąd I instancji podzielił w całości ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz ich ocenę prawną. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że dawna nieruchomość ziemska "Dobra Ziemskie X." spełniała normę obszarową, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i stanowiła własność osób fizycznych.

W odniesieniu do pozostałej części nieruchomości, powołując poglądy przedstawione w orzecznictwie, Sąd I instancji przyjął, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że tereny te były w dacie wejścia w życie dekretu użytkowane rolniczo albo mogły być w taki sposób wykorzystywane. Jak podkreślił Sąd I instancji, skoro w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że nieruchomość ziemska to taka, która (cała lub jej część) była lub mogła być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, to prawidłowe jest stanowisko, że organy orzekające w trybie § 5 rozporządzenia o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu, dokonywały tej oceny jedynie w oparciu o potencjalne wykorzystanie danych terenów pod działalność wytwórczą w rolnictwie. Według definicji prezentowanej w orzecznictwie, sama możliwość wykorzystywania nieruchomości (lub jej części) na ww. cele, przesądzać miała o rolniczym charakterze danego gruntu. Przyjęcie zaś, że grunty, które potencjalnie mogły być wykorzystane pod taką działalność, podlegały przepisom dekretu oznacza, że organy nie są zobowiązane do poczynienia wyczerpujących ustaleń w tym przedmiocie. Ważne jest, by oceniany grunt nadawał się do prowadzenia produkcji rolnej.

Stąd, za pozbawione znaczenia prawnego uznał Sąd I instancji eksponowane w skardze faktyczne wykorzystywanie poszczególnych części składowych nieruchomości w dacie przejęcia przez Skarb Państwa. Tym samym, Sąd uznał za nieusprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, które dotyczą poczynienia błędnych ustaleń w zakresie ich rzeczywistego użytkowania bądź zamierzonego przeznaczenia przed i w dacie wejścia w życie dekretu z 1944 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z § 4 rozporządzenia przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że:

1. sady, lasy, łąki i pastwiska nie wchodziły w skład zespołu dworsko-parkowego w X. i stanowiły pozostałą część tzw. resztówki dawnej nieruchomości ziemskiej w X., podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że sady, lasy, łąki i pastwiska stanowiły część pierwotnych założeń architektoniczno-krajobrazowych zespołu dworsko-parkowego z XIX w., który to zespół był większy od powstałego na początku XX w. murowanego dworu/pałacu wraz z przyległym ogrodem;

2. sady, lasy, łąki i pastwiska miały charakter rolniczy, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że były one zaplanowanymi elementami ozdobno-rekreacyjnymi pierwotnej kompozycji zespołu dworsko-parkowego w X. z XIX w. i stanowiły część obrzeży parku, będących naturalną granicą oddzielającą zespół dworsko-parkowy z XIX w. od części majątku przeznaczonej do produkcji rolnej;

2. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że:

1. stawy ozdobne nie wchodziły w skład zespołu dworsko-parkowego i stanowiły pozostałą część tzw. resztówki z dawnej nieruchomości ziemskiej, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że stanowiły część pierwotnych założeń architektoniczno-krajobrazowych zespołu dworsko-parkowego z XIX w., który to zespół był większy od powstałego na początku XX w. murowanego dworu/pałacu wraz z przyległym ogrodem;

2. stawy ozdobne miały charakter rolniczy, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że były one zaplanowanymi elementami ozdobno-rekreacyjnymi pierwotnej kompozycji zespołu dworsko-parkowego w X. z XIX w. i nie były założone i zorganizowane jako stawy hodowlane;

3. stawy ozdobne wykazywały potencjalną możliwość wykorzystywania ich do produkcji rybnej, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności zgodnych zeznań świadków, wynika, że były wykorzystywane w celach rekreacyjnych i miały charakter ozdobny, zaś ewentualny potencjał produkcyjny tych stawów nie został w żaden sposób wykazany w toku postępowania przed organami obu instancji;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że już samo potencjalna możliwość wykorzystania nieruchomości na cele rolnicze w każdym przypadku determinuje kwalifikowanie nieruchomości jako nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu, podczas gdy umiejscowienie takich elementów, jak grunty orne, łąki, stawy, ogrody warzywne i sady w ramach założeń architektoniczno-krajobrazowych zespołów dworsko-pałacowo-parkowych mogło wykluczać rolny charakter takich elementów, pomimo ich potencjału do wykorzystania na cele rolnicze;

2. § 4 rozporządzenia w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że:

1. lasy, łąki, pastwiska i sady zawsze – niezależnie od sposobu ich zaplanowania, zorganizowania i wykorzystywania – będą użytkami rolnymi, determinującymi rolniczy charakter terenów, na których są położone, podczas gdy sposób zaplanowania, zorganizowania i wykorzystywania lasów, łąk, pastwisk i sadów wchodzących w skład pierwotnego zespołu dworsko-parkowego w X. z XIX w., świadczy o ich wkomponowaniu w plan obrzeży parku dworskiego, jednocześnie przecząc ich rolniczemu charakterowi i wykluczając występowanie związku funkcjonalnego między tymi elementami a pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej wykorzystywanej do produkcji rolnej, a tym samym nie pozwala na ich kwalifikowanie jako terenów rolnych, podlegających przejęciu na cele reformy rolnej;

2. każdy rodzaj zbiorników wodnych, w tym stawów, zawsze – niezależnie od sposobu ich zaplanowania, zorganizowania i wykorzystywania – ze względu na możliwość wyhodowania ryby w zbiorniku – będzie determinował rolniczy charakter terenów, na których te zbiorniki są położone, podczas gdy sposób zaplanowania, zorganizowania i wykorzystywania stawów wchodzących w skład zespołu dworsko-parkowego w X. świadczy o ich wkomponowaniu w plan parku dworskiego i potwierdza ich ozdobny i rekreacyjny charakter, jednocześnie przecząc ich rolniczemu charakterowi, wykluczając występowanie związku funkcjonalnego pomiędzy tymi elementami a pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej, wykorzystywanej do produkcji rolnej, a tym samym nie pozwala na ich kwalifikowanie jako terenów rolnych, podlegających przejęciu na cele reformy rolnej.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 marca 2019 r. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w toku postępowania niewłaściwie uznano, że zespół dworsko-parkowy ograniczał się wyłącznie do murowanego dworu/pałacu z XX w. wraz z przyległym do niego ogrodem. Tymczasem, zespół dworsko-parkowy obejmował większy teren, w granicach którego znajdowało się powstałe wcześniej obrzeże parkowe, składające się z lasów, łąk, pastwisk i sadów, oraz zespół stawów. Dopiero na początku XX w. ostatni przedwojenny właściciel J. L. zdecydował się na wzniesienie murowanego pałacu wraz z przylegającym do niego ogrodem na wzgórzu, aby nadać zespołowi dworsko-parkowemu bardziej wytworny charakter. Drewniany dwór dotrwał do lat 50. XX w. O jego istnieniu świadczą sporządzane po wojnie protokoły. Zatem, historia majątku w X. tłumaczy kompleksowy charakter kompozycji architektoniczno-krajobrazowej w X.. Ponadto, historyczne zróżnicowanie komponentów szeroko rozumianego parku w X. bezpośrednio wynika również z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Y. z 10 kwietnia 1979 r., gdzie wskazuje się, że ochroną konserwatorską objęty został murowany dwór/pałac z przylegającym ogrodem wraz z "pozostałościami wcześniejszego założenia kompozycyjnego o ogólnej pow. ok. 13 ha /park, sady, zbiorniki wodne/ w miejscowości X.".

Dlatego, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nieuzasadnione było uznanie w zaskarżonym wyroku, że zespół dworsko-parkowy stanowi murowany dwór/pałac z przylegającym do niego ogrodem dworskim. Cały zespół dworsko-parkowy był o wiele większy i bardziej zróżnicowany pod względem wchodzących w jego skład elementów.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, umiejscowienie lasów, łąk, pastwisk i sadów oraz stawów ozdobnych w ramach pierwotnych założeń architektoniczno-krajobrazowych zespołu dworsko-parkowego w X. z XIX w. wyklucza rolny charakter tych terenów, pomimo potencjału wykorzystania ich na cele rolnicze.

Wnoszący skargę kasacyjną nie podzielił poglądu Sądu I instancji, że jednolicie prezentowany jest w orzecznictwie pogląd, że każda możliwość wykorzystywania terenów pod działalność rolniczą świadczy o dopuszczalności ich przejęcia na zasadzie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Tymczasem, potencjał prowadzenia produkcji rolnej na danym terenie nie zawsze jest wystarczający. Sądy administracyjne przyjmują również, że elementy zespołów dworsko-pałacowo-parkowych o obiektywnym potencjalne produkcji rolnej, jak sady, nie zawsze podlegały przejęciu na podstawie dekretu, zwłaszcza jeżeli elementy te wchodziły w skład zaplanowanych kompozycji architektoniczno-krajobrazowych, tworzących zespoły dworsko-pałacowo-parkowe i nie służyły, ani nie miały służyć, do prowadzenia lub organizacji produkcji rolnej. Przywołano wyroki NSA z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1438/16, a także z 25 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2163/16.

Jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, tereny, które obiektywnie nadawałyby się do prowadzenia produkcji rolnej, nie zawsze musiały podlegać nacjonalizacji na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Potencjał prowadzenia produkcji rolnej na danym terenie odnosi się jedynie (poza kryterium obszarowym) do tych terenów, które funkcjonalnie były przeznaczone do jej prowadzenia, pomimo braku organizacji działalności rolniczej na tym terenie.

W niniejszej sprawie, sady, łąki, pastwiska i sady oraz stawy ozdobne nie były przeznaczone na działalność rolniczą, gdyż stanowiły elementy zespołu dworsko-parkowego w X. Były one częścią zróżnicowanej i zmieniającej się na przestrzeni lat kompozycji architektoniczno-krajobrazowej zespołu dworsko-parkowego w X., w ramach której pełniły jedynie funkcje ozdobno-rekreacyjne. Skoro nie miały rolniczego charakteru, to nie stanowiły terenów podlegających przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zatem, Sąd I instancji wadliwie ograniczył się do wskazania na potencjał prowadzenia produkcji rolnej terenów podlegających przejęciu na cele reformy rolnej.

Lasy, łąki, pastwiska i sady, choć odpowiadają wyliczeniu zawartemu w § 4 rozporządzenia, to nie stanowiły użytków rolnych i nie wskazywały na rolniczy charakter tych terenów. Nie sposób stwierdzić na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, aby łąki, pastwiska i sady mogły być faktycznie wykorzystywane do produkcji rolnej sensu stricto. Na brak przeznaczenia tych terenów do produkcji rolnej wskazuje również wkomponowanie ich w założenia zespołu dworsko-parkowego. Jak wyjaśnił wnoszący skargę kasacyjną, miały one imitować "naturalny wygląd wiejskiego krajobrazu powstałego w sposób charakterystyczny dla wsi". W ówczesnej sztuce i architekturze inspirowano się "ludowością i szeroko pojętą kulturą wiejską". Produkty były pozyskiwane na własne potrzeby mieszkańców dworu, np. owoce, i nie były sprzedawane na zewnątrz, na co wskazuje niewielka powierzchnia sadu (nieco ponad 2 ha).

Podobnie, trzy stawy, które stanowiły elementy kompozycji zespołu dworsko-parkowego, nie służyły produkcji rolnej. Miały niewielką powierzchnię (2,8819 ha) i pełniły funkcje ozdobno-rekreacyjne, brak jest też dowodów na ich hodowlany charakter oraz powiązania z pozostałą częścią, wykorzystywaną do produkcji rolnej. Do tego, zbiorniki wodne nie zostały wymienione w § 4 rozporządzenia, jako jeden z rodzajów użytków rolnych. W tym miejscu wskazano na wyrok NSA z 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2254/15, w którym uznano, że prowadzenie zorganizowanego gospodarstwa rybnego, składającego się ze stawów hodowlanych i koniecznej infrastruktury (łącznie ok. 38 ha), pozwala na zakwalifikowanie takich terenów jako terenów rolniczych. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie z uwagi na niewielki rozmiar stawów oraz brak infrastruktury technicznej związanej z hodowlą rybną. Na poparcie stanowiska o tym, że dla przejęcia terenów, na których znajdują się zbiorniki wodne, konieczne jest wykazanie prowadzenia hodowli w tych zbiornikach lub wywiedzenie funkcjonalnych powiązań wykorzystania zbiorników na cele prowadzenia gospodarstwa rolnego, wnoszący skargę kasacyjną przywołał wyroki WSA w Warszawie z 22 października 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 205/04 oraz z 11 kwietnia 207 r. sygn. akt IV SA/Wa 170/07.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Analiza środka odwoławczego wniesionego w sprawie prowadzi jednak do wniosku, że istotę sporu stanowi zagadnienie materialnoprawne. Konieczne jest zatem odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż stwierdzenie przez Sąd I instancji braku naruszeń przepisów procedury administracyjnej (które następnie stały się podstawą skargi kasacyjnej) było wynikiem przyjętej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego.

W zakresie naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna podnosi naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz - w powiązaniu z tym przepisem - naruszenie § 4 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię. W ocenie kasatora, Sąd I instancji błędnie przyjął, że potencjalne wykorzystanie nieruchomości na cele rolnicze w każdym przypadku determinuje kwalifikowanie nieruchomości jako nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu, podczas gdy umiejscowienie takich elementów, jak grunty orne, łąki, stawy, ogrody warzywne i sady, a także zaplanowanie i zorganizowanie stawów, w ramach założeń architektoniczno-krajobrazowych zespołów dworsko-pałacowo-parkowych, mogło wykluczać rolny charakter takich elementów, pomimo ich potencjału do wykorzystania na cele rolnicze.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, należało przypomnieć uwarunkowania prawne. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, na cele reformy rolnej przeznaczone miały być nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. w punkcie e), przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 dekretu, część druga.

Dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę również (zgodnie z zawartym tam odesłaniem) przepis "art. 1, część druga". Już ze wstępu do art. 2 dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter czy też przydatność odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu (zdanie zamykające ust. 1 art. 2). Nie chodzi tu więc o wszystkie nieruchomości, które mogły być określone jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d oraz e w art. 1 ust. 2 dekretu (uzasadnienie uchwały I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, s. 38, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na własność Skarbu Państwa przeszły wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d oraz e "części pierwszej niniejszego artykułu" (zatem w art. 2 ust. 1 dekretu), z przeznaczeniem na cele, wskazane w "art. 1, część druga" (zatem w art. 1 ust. 2 dekretu). Tym samym w pierwszej kolejności nieruchomość podpadająca pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu musiała być nieruchomością ziemską w rozumieniu dekretu, dopiero w dalszej kolejności mogła być przeznaczona na cele, wskazane w ust. 2 art. 1 dekretu, nie zaś odwrotnie.

Odnosząc się do kwestii pojęcia nieruchomości ziemskiej, należy odwołać się także do wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r. W 3/89 (OTK z 1990/1/26). Trybunał uznał, że przez pojęcie to należy rozumieć nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym, a intencją ówczesnego ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Ocena, czy część określonej nieruchomości podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wymaga zbadania, czy nieruchomości lub ich części były lub mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej, a następnie, czy między tą częścią a pozostałą - rolniczą - częścią majątku zachodzi tzw. związek funkcjonalny. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przez związek funkcjonalny należy rozumieć stan swoistej interakcji między poszczególnymi częściami majątku polegający na tym, że część poddana badaniu nie może prawidłowo funkcjonować bez części stricte rolniczej i na odwrót. Dla istnienia związku funkcjonalnego nie wystarczy przy tym wykazać powiązań o charakterze podmiotowym, tj. przez osobę właściciela, o charakterze terytorialnym ani finansowym (tak np. NSA w wyroku z 11 października 2006 r. I OSK 28/06). Istotne jest czy w odniesieniu do danej części majątku można mówić o obiektywnie istniejących, trwałych cechach, wskazujących na funkcjonalną więź z częścią rolniczą majątku właściciela (wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2011 r. IV SA/Wa 175/11). Mimo że majątki ziemskie stanowiły zazwyczaj jednolite kompleksy, na potrzeby postępowań związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej konieczne jest ustalenie, które z wchodzących w ich skład nieruchomości miały charakter rolniczy.

W doktrynie trafnie zauważono, że dekret pozostawia interpretację określenia "nieruchomości ziemskie" nazwą otwartą, a tylko z art. 2 ust. 1 lit. e wynika, że "nieruchomości ziemskie" są zakresowo obszerniejsze niż "użytki rolne" (F. Longchamps, Prawo agrarne, Nakład Gebethnera i Wolffa, Warszawa 1949,s. 55 pkt 2a). Normodawca wskazał, że za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe (§ 4 rozporządzenia). Niekwestionowany jest pogląd, zgodnie z którym określenie użytków rolnych zawarte w § 4 rozporządzenia ma charakter materialnoprawny, wyczerpujący i wiążący dla oceny zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie dekretu. W odniesieniu do użytku gruntowego stanowiącego staw, warto wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, że brak określenia "staw" w definicji użytków rolnych z § 4 rozporządzenia nie mógł eliminować ich spod przejęcia w trybie reformy rolnej. Podkreśla się, że już samo brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przemawia za przyjęciem, że na jego podstawie Państwo nabywało na własność także takie grunty, które nie wyczerpywały pojęcia użytki rolne, o ile mogły być bądź były wykorzystywane do działalności wytwórczej, chociażby z zakresu produkcji zwierzęcej. Tym samym przejęciu w tym trybie oprócz użytków rolnych podlegały także grunty będące chociażby nieużytkami, rowami, stawami, drogami, placami, co podkreślił również Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej powyżej uchwale. Tożsame stanowisko odnośnie do stawów zajmuje sądownictwo administracyjne w kilku orzeczeniach (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 października 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 205/04, wyrok NSA z 16 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 160/05; wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 345/10; wyrok NSA z 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2254/15, wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1182/21). Warto jeszcze wskazać, że w wyroku z 26 stycznia 2021 sygn. akt I OSK 2005/20 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że manifest PKWN deklarował przeprowadzenie "szerokiej reformy rolnej", a dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wyłączał spod nacjonalizacji stawów rybnych. Wytwórczość hodowlana, a więc i hodowla ryb była przejawem działalności rolnej, a zarezerwowanie odpowiednich terenów dla ośrodków wytwórczości hodowlanej i przemysłu rolnego stanowiło jeden z celów reformy rolnej (art. 1 ust. 2 lit. d cytowanego dekretu). W wyroku tym NSA odwołał się także do poglądu prezentowanego w wyroku tego Sądu z 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2254/15, a który to pogląd skład orzekający podziela, wskazującego, że skoro normodawca kwalifikował do tzw. resztówek majątków rozparcelowanych w trybie dekretu z dnia 6 września 1944 r. także stawy rybne (dekret z dnia 12 czerwca 1945 r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na Spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej - Dz.U. Nr 27, poz. 162), to tym samym, objęte nimi areały traktował jako podlegające przejęciu w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, stwierdzić trzeba, że prawidłowo Sąd I instancji zaaprobował ustalenia poczynione przez Ministra i dokonaną przez niego ocenę prawną co do przyjęcia, że charakter przejętych gruntów, stanowiących sady, łąki i pastwiska, pozwalał uznać je za użytki rolne w rozumieniu § 4 rozporządzenia. Jeśli chodzi zaś o wymienione w skardze kasacyjnej lasy, to ani ustalenia organów administracyjnych zaakceptowane przez Sąd I instancji, ani akta sprawy nie potwierdzają, że wchodziły one w skład nieruchomości ziemskiej objętej wnioskiem z 26 listopada 2013 r. sprecyzowanym w dniu 30 września 2015 r. Natomiast w odniesieniu do użytku gruntowego stanowiącego staw (w przeszłości trzy stawy), uwzględniając jego wielkość oraz położenie (poza terenami zadrzewionymi – parkowymi), a także brak dowodów potwierdzających fakt, że był on wykorzystywany jedynie dla celów rekreacyjnych, należało uznać, że Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, że podpadał pod działanie dekretu. Skarżący kasacyjnie ani na etapie postępowania przed organami administracyjnymi, ani na etapie postępowania przed Sądem I instancji, ani też w skardze kasacyjnej nie podał żadnych dowodów pozwalających na poczynienie innych ustaleń w tym zakresie albo zakwestionowanie ustaleń poczynionych. W skardze kasacyjnej wskazał jedynie na zeznania świadków, które miały potwierdzić użytkowanie stawu wyłącznie w charakterze rekreacyjnym. Przywołane dowody z zeznań świadków nie potwierdzają jednak wskazanej okoliczności. Z analizy akt niniejszej sprawy, w tym uzasadnienia decyzji i protokołów zeznań w charakterze świadka, wynika, że świadek J. B. zeznał wyłącznie, że nie wie czy w stawach hodowano ryby, a B. M. zeznał, że "były stawy, po których pływano łódkami i wiem, że były w nich ryby. Z opowieści wiem, że w czasach przed wojną były hodowane duże ryby (...)". Treść tych zeznań nie podważa oceny organu i Sądu I instancji, że stawy mogły być funkcjonalnie przeznaczone do produkcji rolniczej.

Odnosząc się do kolejnego aspektu podniesionego w skardze kasacyjnej co do zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, należy przypomnieć, że Sąd I instancji aprobując wykładnię dokonaną przez organ odwoławczy odwołał się do sposobu rozumienia tego przepisu przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89. Trybunał wskazał tam, że analiza przepisów art. 2 ust. 1 lit. e, art. 6 i art. 11 ust. 1 dekretu oraz § 6, § 7 i § 11 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Po pierwsze, autorytet Trybunału Konstytucyjnego, a także względy współdziałania władz i rzetelności działania instytucji publicznych (preambuła Konstytucji), przemawiają za uwzględnianiem poglądów Trybunału w praktyce sądowej. A po drugie, nie ma podstaw do tego, aby zarzucać skutecznie Sądowi I instancji innego rozumienia potencjalnego wykorzystania terenów niż takie, które zakłada, że tereny funkcjonalnie były przeznaczone do prowadzenia produkcji rolnej. Faktem jest, że Sąd Wojewódzki bardzo ogólnie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do ww. kwestii, tym niemniej w przypadku terenu zajętego pod wspomniane wyżej cele, a które są celami związanymi z typową działalnością rolną, jest rzeczą oczywistą, że takie tereny przechodziły - z mocy prawa - na własność Państwa w trybie przepisów o reformie rolnej.

Pozostał jeszcze jeden aspekt podniesiony w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i § 4 rozporządzenia, a dotyczący ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu przez organ odwoławczy i Sąd I instancji, że wystarczające było potencjalne wykorzystanie nieruchomości na cele rolnicze, gdy tymczasem – zdaniem kasatora – konieczne było uwzględnienie kompleksowego charakteru kompozycji architektoniczno-krajobrazowej zespołu dworsko-parkowego, gdyż umiejscowienie takich elementów, jak grunty orne, łąki, stawy, ogrody warzywne i sady w ramach takiego założenia, wykluczało rolny charakter tych terenów.

Z takim rozumieniem wskazanej normy prawnej nie można zgodzić się. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, ani organ administracyjny, ani Sąd I instancji nie poczyniły takiego założenia, że zespól dworsko-parkowy ograniczał się do dworu/pałacu z przyległym do niego ogrodem. Po pierwsze, opis majątku ziemskiego eksponujący historyczne zróżnicowanie komponentów parku zawarty w dokumentach konserwatorskich służy celom ochrony zabytków i nie może być wprost przekładany na okoliczności sprawy dotyczącej reformy rolnej. Po drugie, ustawodawca miał na względzie obiekty mające charakter mienia rolniczego. Dotyczy to również zespołów dworsko-pałacowych, które pozostawały w funkcjonalnej łączności z całym majątkiem ziemskim, o obszarze przekraczającym powierzchnię ogólną 100 ha. Pogląd ten znalazł aprobatę choćby w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1146/97, w którego tezie wskazano, że cele reformy rolnej nie stały na przeszkodzie przejęciu nieruchomości ziemskiej, na której stały pałace z ogrodami, czy zespoły dworsko-pałacowe. W innym wyroku NSA z 2 marca 2005 r. sygn. akt OSK 473/04 wskazano zaś, że z analizy przepisów powoływanego dekretu, a zwłaszcza art. 1 ust. 2 oraz art. 6 wynika, że na cele reformy były przeznaczone nieruchomości ziemskie wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tym terenie przedsiębiorstwami przemysłu rolnego.

Należy odnotować, że w orzecznictwie sądowym w odniesieniu do nieruchomości ziemskich zabudowanych, na których posadowione były pałace albo dwory, jednolicie uwypukla się znaczenie tzw. "związku funkcjonalnego" z gospodarstwem rolnym, jako niezbędnej przesłanki dla uznania, że teren związany z rezydencją właściciela nieruchomości ziemskiej przeszedł na rzecz Państwa w myśl dekretu. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanej wcześniej uchwały o sygn. akt I OPS 3/10. W jego świetle zasadne jest badanie istnienia wskazanego "związku funkcjonalnego" pomiędzy rezydencją a resztą nieruchomości, jako warunku podpadania zespołu pałacowo-parkowego pod działanie dekretu. Pojęcie "związku funkcjonalnego", jako warunku objęcia rezydencji przepisami dekretu nie jest normatywnie definiowane. W judykaturze, gdy wiąże się z tym pojęciem określone skutki, wyrażany jest pogląd, że "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. W istocie więc ugruntowane w judykaturze pojęcie nie dotyczy metodologicznie związku funkcjonalnego (relacji jednostronnej zależności) lecz stanu interakcji (relacje dwustronne) pomiędzy obiema częściami majątku. Wobec stosunkowo ogólnikowo formułowanej w judykaturze definicji "związku funkcjonalnego", przy braku konsekwencji terminologicznej, ustalenie, co do występowania takiej zależności, w kontekście rozpatrzenia określonej sprawy jest możliwe jedynie poprzez odwołanie do bardziej szczegółowych tez ukształtowanych w orzecznictwie sądowym.

Skarga kasacyjna w celu podkreślenia prawidłowości wywodu co do błędnej wykładni powołuje się na wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1438/16, w którym wskazano, że: "W świetle bowiem tez przywołanego orzecznictwa nacjonalizacji podlegała jedynie ta cześć nieruchomości, która była przeznaczona do produkcji rolnej (niezależnie, czy była ona faktycznie prowadzona), lecz nie ten jej fragment, który do tego celu nie był funkcjonalnie przeznaczony, lecz tylko mógł potencjalnie zostać użyty.". Przytoczenie tego fragmentu, a także kolejnych wywodów NSA, sugeruje w istocie poprawność rozumowania skarżącego kasacyjnie. Jednakże dokładna analiza uzasadnienia tego wyroku nie pozwala na podzielenie oceny skarżącego kasacyjnie. Po pierwsze, NSA podkreślił tam wyraźnie na konieczność wzięcia pod uwagę funkcjonalnego przeznaczenia nieruchomości, co miało istotne znaczenie w tamtej sprawie, ponieważ jej zasadniczą osią sporu było uznanie, czy zespół pałacowo-parkowy został wyłączony spod działania przepisów dekretu wobec wykorzystania części rezydencjonalnej nieruchomości jako obiektu społecznie użytecznego. Ponadto konieczne jest zwrócenie uwagi, że NSA wspomagając ww. fragment swojej wypowiedzi przykładem nieruchomości ziemskich wyłączonych spod nacjonalizacji wskazał na nieruchomości ziemskie, które nie miały służyć produkcji rolnej, ale miałyby być dla niej przeznaczone, np. przez adaptację pomieszczeń mieszkalnych na inne cele. Nie można więc powoływać się na ten fragment uzasadnienia bez uwzględniania kontekstu ustalonych okoliczności właściwych wyłącznie dla danej sprawy.

Mając zaś na uwadze stanowisko skarżącego kasacyjnie prezentowane w toku całego postępowania administracyjnego i sądowego co do niekwalifikowania sadów, lasów, łąk, pastwisk i stawów jako terenów rolnych, ze względu na konieczność uwzględnieniu tych terenów jako części składowych pierwotnego zespołu dworsko-parkowego w X. z XIX w., niezbędne jest uwzględnienie także tego fragmentu uzasadnienia ww. wyroku, w którym NSA wyjaśnił, że "pojęcie "związku funkcjonalnego" wypracowane w orzecznictwie sądowym, dotyczy związku np. zespołów parkowo-pałacowych z pozostałą częścią rolną nieruchomości ziemskiej, bowiem wykazanie takiego związku stanowi przesłankę uznania takiego zespołu za podlegającego przejęciu przez Skarb Państwa na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Natomiast taki związek funkcjonalny gruntów rolnych z zespołem pałacowo-parkowym, nie może być przesłanką uznania tych gruntów rolnych za niepodlegające przejęciu przez Skarb Państwa na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.". Ponadto konieczne jest przywołanie i tego fragmentu uzasadnienia ww. wyroku, w którym NSA wskazał, że organy muszą ustalić, że wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały bezpośrednio charakter rolniczy bądź, w przypadku braku takiego stwierdzenia, były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską. W niniejszej sprawie zaś prawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji i organy spornych terenów za nieruchomości o charakterze rolniczym czyni niezasadnym badanie związku funkcjonalnego między tymi terenami a zespołem dworsko-parkowym i traktowanie całego tego terenu jako kompozycyjnego założenia dworskiego pozwalającego na wyłączenie spod działania dekretu.

Podobnie rzecz przedstawia się z kolejnym powołanym w skardze kasacyjnej wyrokiem NSA z 25 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2163/16. Okoliczności niniejszej sprawy nie są porównywalne z przyjętymi w tym wyroku. NSA w wyroku tym przyjmując, że zespół dworsko-parkowy z uwagi na jego zabudowę i charakter stanowił odrębnie zorganizowaną i funkcjonalnie powiązaną część nieruchomości gruntowej, odnosił się przede wszystkim do problemu zabudowań pełniących funkcję mieszkalną dla właściciela i jego rodziny, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje. Ponadto, wprawdzie NSA wskazał w tym wyroku, że teren mógł stanowić architektoniczną koncepcję zagospodarowania najbliższej okolicy dworu w postaci usytuowania tego typu roślinności, to jednak w niniejszej sprawie, o ile można uznać, że wymienione sady, lasy, łąki, pastwiska i stawy mogły stanowić architektoniczną koncepcję zagospodarowania dworu w postaci usytuowania tego typu roślinności, to jednak trudno uznać, że znajdowały się w najbliższej okolicy dworu. Skarga kasacyjna również nie podjęła się wykazania tej okoliczności. Mało tego, z akt sprawy wynika, że część nieruchomości stanowiąca tereny zadrzewione – parkowe o łącznej powierzchni 1,3644 ha, jak również tereny budowlane o powierzchni 0,2804 ha, na których posadowiony był dworek, (a więc, jak należałoby uznać, pozostająca w najbliższej okolicy) została uznana przez organ za niemającą charakteru rolnego

Powołane zaś wyroki WSA w Warszawie z 22 października 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 205/04 i 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa nie wyczerpują wskazanego w skardze kasacyjnej zagadnienia. W obu wyrokach zasadniczy problem sprawdzał się do uchybienia przez organy administracyjne przepisom postępowania wobec poczynienia ustaleń na podstawie dokumentów z lat późniejszych niż istotne z punktu widzenia przesłanek wynikających z dekretu i niewyjaśnienia związku funkcjonalnego.

Zarzut naruszenia prawa materialnego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz – w powiązaniu z tym przepisem - naruszenie § 4 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię, okazał się więc nieusprawiedliwiony.

W kwestii podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów natury procesowej, wskazać trzeba, że ich zasadność mogła się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie, dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 18 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 1239/18).

Skoro więc Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił oceny skarżącego kasacyjnie co do wadliwości sposobu rozumienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz § 4 rozporządzenia, to zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. odnoszące się do oceny użytków stanowiących sady, lasy, łąki, pastwiska i stawy oraz przyjęcia ich rolniczego charakteru, również pozostały niezasadne.

Prawidłowo zatem przyjął organ odwoławczy i stanowisko to zaaprobował Sąd I instancji, że część dawnej nieruchomości ziemskiej pn. "Dobra Ziemskie X." (...) obejmująca obecnie działki o numerach: [...]/6, [...]/7 część (w zakresie nieobjętym pkt. a decyzji z 26 marca 2019 r. Nr GZ.rn.625.9.2016), [...]/8 część (w zakresie nieobjętym pkt. a decyzji z 26 marca 2019 r. Nr GZ.rn.625.9.2016), [...]/9, [1], [7], [4], [5], [6] [2], [3], stanowiła użytki rolne w rozumieniu § 4 rozporządzenia i podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Prawidłowo więc organy administracji ustaliły, że ta część nieruchomości mieściła się w rozumieniu określenia "nieruchomość ziemska", o której mowa w dekrecie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.