Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 474/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi N. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 14 lutego 2023 r. nr SKO.ZP/415/9/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 14 lutego 2023 roku, znak: SKO.ZP/415/9/2023 uchylająca decyzję z dnia 20 grudnia 2022 r. znak: PPIA.6730.M.53.2022, Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej w części dotyczącej pkt 3 w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu i w zakresie wielkości powierzchni biologicznie czynnej, a w pozostałej zakresie utrzymująca decyzję w mocy.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. znak: PPIA.6730.M.53.2022 Burmistrz Dąbrowy Tarnowskiej, na wniosek P[...] s.c. z 9 sierpnia 2022 r., ustalił warunki zabudowy na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] przy ul[...] w D. T..

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pan N. G..

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 14 lutego 2023 roku, znak: SKO.ZP/415/9/2023 uchylająca decyzję z dnia 20 grudnia 2022 r. znak: PPIA.6730.M.53.2022, Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej w części dotyczącej pkt 3 w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu i w zakresie wielkości powierzchni biologicznie czynnej, a w pozostałej zakresie utrzymująca decyzję w mocy.

Kolegium wskazało, że zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku inwestora w zakresie realizacji inwestycji.

W analizie sporządzonej przez architekta M. M. stwierdzono, że na działkach sąsiednich zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącymi im budynkami gospodarczo- garażowymi. W obszarze analizy znajduje się 32 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 14 garażowo- gospodarczych oraz jeden budynek usługowy. Ustalenia te potwierdza mapa z wyznaczonym obszarem analizowanym. Jak wskazuje się w orzecznictwie podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można racjonalnie uzasadnić (zob. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 marca 2018 roku, sygn. II OSK 1301/16). Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie ma miejsce kontynuacja funkcji, albowiem budowa domów jednorodzinnych na tym terenie wpisuje się w sposób zagospodarowania działek leżących w sąsiedztwie. Wbrew twierdzeniom odwołania N. G., planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, albowiem funkcja mieszkaniowa jednorodzinna jest dominującą na tym terenie.

Planowane przedsięwzięcie mieści się zatem w granicach sposobu użytkowania budynków w sąsiedztwie, a parametry zabudowy ustalone zostały w oparciu o parametry budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

Wskazano, że linię zabudowy ustalono na 6 m od granicy działki drogowej (nr [...]), co jest prawidłowe. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, ustalono do 11,97 %. Z tabeli zawierającej parametry budynków znajdujących się w obszarze analizy wynika, iż średni wskaźnik zabudowy wynosi 11,28 %. Z kolei średni wskaźnik zabudowy dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wynosi 11,97 % - taki też wskaźnik ustalono w decyzji. Zdaniem Kolegium parametr ten został ustalony prawidłowo tj. w oparciu o wskaźnik dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Architekt sporządzający analizę, zasadnie dostosował planowana zabudowę do zabudowy, jaka istnieje w obszarze analizowanym. Wskaźnik ten został nieznacznie zwiększony, albowiem uwzględniono fakt, iż zamierzona inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej. Zasadą jest ustalanie wskaźników na podstawie średnich występujących w obszarze analizy. Przyjęte jest, że przepisy w/w rozporządzenia w każdym wypadku należy interpretować wespół z regulacjami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w szczególności z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury czy walorów architektonicznych i krajobrazowych przy jednoczesnym poszanowaniu prawa własności osób trzecich (art. 1 ust. 2 pkt 1), pkt. 2) i pkt. 7) w/w ustawy). Chodzi więc o merytoryczne uzasadnienie z punktu widzenia architektonicznego i urbanistycznego dlaczego przyjęto taką, a nie inną wielkość przy wyznaczaniu wskaźników dla nowej zabudowy. Zdaniem Kolegium organ właściwe uznał tutaj, że dla nowej zabudowy o funkcji mieszkaniowej, należy przyjąć parametry, jakie dla tej funkcji występują w obszarze analizy. Podkreślono, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy (zob. uzasadnienie do wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2019 roku, sygn. II SA/542/19).

Co do innych parametrów, to wskazano że średnia szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizy wynosi 11,88 m. W decyzji wskaźnik ten ustalono na maksymalnie 12,58 m z dopuszczeniem tolerancji 20%, opierając to rozstrzygnięcie na tym, że średnia szerokość elewacji frontowych zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizy wynosi 12,58 m. Zdaniem Kolegiom parametr ten ustalony został prawidłowo.

w przedmiotowej sprawie, nie można ustalić wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jako przedłużenia krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wobec tego dalszym krokiem, zgodnie z systematyką w/w przepisu, powinno być ustalenie tego parametru na podstawie średniej wielkości. Według tabeli dołączonej do analizy i zawierającej parametry budynków znajdujących się w tym obszarze wynika, iż średnia wysokość do okapu gzymsu lub attyki wynosi 3,38 m. Organ parametr ten ustalił, podobnie jak w poprzednich przypadkach, w nawiązaniu do zabudowy mieszkaniowej a zatem na maksymalnie 3,58 m. Sporządzający analizę architekt, co należy powtórzyć, nawiązał nową zabudowę do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie sposób takiemu działaniu zarzucić wadliwości.

Zgodnie z § 8 w/w rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W analizie stwierdzono, że na terenie analizowanym występują różne rodzaje dachów i układów połaci dachowych oraz przebieg głównych kalenic. Kąty nachylenia połaci dachowych wynoszą od 5° do 60°.

W decyzji ustalono wysokość kalenicy do 7,35 m, a układ połaci dachowych w przedziale od 25° do 45°. Przebieg kalenicy prostopadle lub równolegle do drogi wewnętrznej. Tak ustalona geometria dachu jest prawidłowa i nawiązuje do zabudowy mieszkaniowej.

Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie wskaźnika zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, albowiem – jak podkreślono w uzasadnieniu do wydanej decyzji – określenie powierzchni zabudowy literami ABCD jest nieczytelne i może być różnie interpretowane. Dlatego też Kolegium określiło powierzchnię zabudowy odnoszącą się do terenu inwestycji, czyli działek nr [...] i [...] przy ul[...] w D. T..

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są w niniejszej sprawie również spełnione. Teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej (ul[...]), poprzez istniejący zjazd z drogi wewnętrznej, do której prawa ma też inwestor. Teren objęty wnioskiem ma też zapewniony dostęp do infrastruktury technicznej, co wynika z mapy załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto w aktach zalega oświadczenie R. z 09.08.2022 r. o istnieniu warunków technicznych dostawy wody i odprowadzania ścieków sanitarnych z eksploatowanych sieci oraz oświadczenie T[...] S.A. z 9 sierpnia 2022 r. o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 w/w ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działki nr [...] i [...] przy ul[...] w D. T. znajdują się w granicach administracyjnych miasta. W aktach sprawy zalega także projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego architekta M. M. zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uwzględniając powyższe, jak wskazał organ, nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej decyzji, zaś parametry nowej zabudowy odpowiadają zastanemu na tym terenie porządkowi urbanistycznemu.

Skargę na decyzję Kolegium wniósł pan N. G. reprezentowany przez adwokata D. J., podnosząc zarzuty:

1) naruszenia art. 61 ust. 7 PlanZagospU w zw. z § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie") poprzez określanie parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób nieuwzględniający specyfiki obszaru analizowanego, w tym występowania w ramach obszaru analizowanego zabudowy budynków pełniących funkcję usługową oraz ich wpływu na tzw. nową zabudowę, w tym na planowaną Inwestycję,

2) naruszenie § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w sposób nieprawidłowy sposób, bez uwzględnienia cech i funkcji dotychczasowej zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu, a zwłaszcza bliskiego sąsiedztwa budynku usługowego, w którym prowadzona jest działalność związana z organizacja imprez okolicznościowych, tj. domu weselnego.

3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zebranie, rozpatrzenie i dokonanie oceny materiału dowodowego wbrew regułom wyrażonym w tym przepisie, w szczególności poprzez jedynie nieuwzględnienie stanowiska Skarżącego (poza zmianami redakcyjnymi w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz powierzchni biologicznie czynnej powierzchni terenu) wyrażonego w odwołaniu z dnia 10 stycznia 2023 roku, zawierającego szereg zastrzeżeń, co do planowanej inwestycji.

4) naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na uchybieniu obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza nieuwzględnienia, cech, funkcji oraz specyfiki terenu oraz istniejącej w sąsiedztwie do planowanej Inwestycji zabudowy oraz oddziaływania zabudowy istniejącej na nową zabudowę

5) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwie uzasadnienie przedmiotowej decyzji, z której nie wynika poprawność oceny okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, czego podstawę winno stanowić m.in. poprawne wyznaczenie obszaru analizowanego, wnikliwe zbadanie zakresu oddziaływania dotychczasowej zabudowy na nową zabudowę oraz odwrotnie, wpływu i zakresu oddziaływania nowej zabudowy na zabudowę już istniejącą.

Powołując się na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodu jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest uzasadniony podniesiony zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z czym łączy Skarżący naruszenie § 2 pkt. 5) oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej jako: "rozpWZ").

Na wstępie należy wskazać, że na gruncie niniejszej sprawy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] przy ul[...] w D. T. został złożony w dniu 9 sierpnia 2022 roku.

Natomiast w dniu 3 stycznia 2022 roku weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 roku zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 2399; dalej też jako "rozpZmWZ").

Zgodnie z § 1 pkt. 1) rozpZmWZ uchylono w § 2 rozpWZ pkt. 2-5, a ponadto zgodnie z § 1 pkt. 2) rozpZmWZ uchylono § 3 rozpWZ. Stosownie natomiast do § 2 rozpZmWZ do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym w niniejszej sprawie zastosowanie miało rozpWZ w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 stycznia 2022 roku (por. § 3 rozpZmWZ).

Powołane zatem w zarzutach skargi § 2 pkt. 5) oraz § 3 ust. 3 rozpWZ i nie mają zastosowania na gruncie niniejszej sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 2 pkt. 4) ustawy z dnia 17 września 2021 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986) w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 741 ze zm. – dalej jako "uPlan") po ust. 5 dodaje się ust. 5a w brzmieniu:

"5a. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę."

Ustawa z dnia 17 września 2021 roku weszła w życie z dniem 3 stycznia 2022 roku. Zgodnie natomiast z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 roku do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym.

Dodatkowo trzeba wskazać, że analiza treści uzasadnienia decyzji Kolegium dowodzi, że organ wziął już pod uwagę i zastosował przepisy z uwzględnieniem powyższej nowelizacji, co jest prawidłowe.

Odnosząc się, w świetle powołanych powyżej przepisów, do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w pierwszej kolejności trzeba ocenić czy doszło do prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego.

Granice obszaru analizowanego, stosownie do przytoczonego powyżej art. 61 ust. 5a uPlan, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów.

Za front terenu inwestycji organ prawidłowo przyjął działki od strony planowanego zjazdu (krawędź południowa o długości 54 m), co pozwoliło wyznaczyć obszar analizy na poziomie 162 m. Wartość ta stanowi trzykrotność szerokości terenu frontu i jednocześnie nie jest mniejsza niż 50 m. Powyższe pozwala stwierdzić, że obszar analizy został wyznaczony zgodnie z prawem, co czyni podniesiony zarzut "naruszenia § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego" bezzasadnym.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 uPlan w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 uPlan każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Stosownie do art. 61 ust. 1 uPlan. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis ten wprowadził do prawa polskiego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 508-509). Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym musi znajdować się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. To podobieństwo nie oznacza jednak kopiowana istniejącej już zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 58/07, NSA z dnia 23 czerwca 2016 roku, sygn. II OSK 2622/14, NSA z dnia 3 sierpnia 2021 roku, sygn. II OSK 519/21). Należy zatem przyjąć, że dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. II OSK 2802/18).

Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 uPlan należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 3636/18). Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 519/21).

Z powyższego wynika, że nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

Jak wynika z treści mapy z wyznaczonym obszarem analizowanym, w obszarze tym znajdują się 32 budynki mieszkalne jednorodzinne, 14 budynków garażowo-gospodarczych oraz jeden budynek usługowy. Przyjęcie w tych realiach, że planowana inwestycja będzie kontynuacją funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie jest zatem trafne. Nie zmienia w żadnej mierze tej konkluzji okoliczność, że w tym obszarze znajduje się jeden budynek usługowy (dom weselny). Poza nim bowiem występują liczne budynki mieszkalne i to one przede wszystkim dominują w tym obszarze i determinują w ten sposób określenie funkcji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, to jest zabudowy mieszkalnej (mieszkalnej jednorodzinnej). To z kolei, w dalszej kolejności pozwala na stwierdzenie, że planowana inwestycja będzie kontynuacją funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie.

Bezzasadny jest zatem zarzut "nieprawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w sposób nieprawidłowy sposób, bez uwzględnienia cech i funkcji dotychczasowej zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu, a zwłaszcza bliskiego sąsiedztwa budynku usługowego, w którym prowadzona jest działalność związana z organizacja imprez okolicznościowych, tj. domu weselnego".

Odnosząc się do dalszych zarzutów, należy jeszcze podkreślić, że jakkolwiek wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, to jednak związanie to nie jest bezwzględne w zakresie parametrów inwestycji.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy ma sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie.

Zasadą jest, że parametry dla nowej inwestycji w obszarze, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, oblicza się na podstawie średnich wielkości wskaźników istniejących na działkach znajdujących się na całym obszarze analizowanym. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że prawodawca dopuszcza wyjątki od powyższej zasady. Na podstawie § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ może wyznaczyć inny niż średni wskaźnik, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a uPlan.

Na gruncie niniejszej sprawy analiza taka została przeprowadzona, a organ ustalił parametry stosownie do zapisów rozpWZ.

I tak linia zabudowy została ustalona na 6 m od granicy działki drogowej (nr [...]) na podstawie § 4 ust. 2 rozpWZ. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczono się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego i ustalono na poziomie 11,97%, co stanowi średnią dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na obszarze analizowanym. Sąd podziela przy tym pogląd, że dla nowej zabudowy o funkcji mieszkaniowej, należy przyjąć parametry, jakie dla tej funkcji występują w obszarze analizy.

Również i dalsze parametry, to jest powierzchnia biologicznie czynna (średnia w obszarze analizy – 83,45%; ustalona po uwzględnieniu wniosku inwestora na poziomie 75,10%), szerokość elewacji frontowej (średnia w obszarze analizy – 11,97 m ± 20 %; ustalona na poziomie – 11,97 m ± 20 %), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (średnia w obszarze analizy – 3,58 m; ustalona na poziomie – 3,58 m), geometria dachu (średni kąt nachylenia w obszarze analizy – 42,50° przy rozpiętości od 5° do 60° przy jednoczesnym istnieniu w obszarze analizy różnych rodzajów dachów i układów połaci dachowych – od jednospadowych po wielospadowych; ustalona na poziomie – od 25° do 45°), wysokość kalenicy (średnia w obszarze analizy – do 7,35 m; ustalona na poziomie – do 7,35 m) zostały ustalone zgodnie z wymaganiami rozpWZ. Wyniki analizy w tym zakresie są w pełni kompatybilne z danymi zebranymi w toku przygotowywania analizy (por. dane na k. 70-72 a.a. I instancji).

Powyższe czyni zatem bezzasadnym podniesiony zarzut "naruszenia art. 61 ust. 7 uPlan w zw. z § 4-8 rozpWZ poprzez określanie parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób nieuwzględniający specyfiki obszaru analizowanego, w tym występowania w ramach obszaru analizowanego zabudowy budynków pełniących funkcję usługową oraz ich wpływu na tzw. nową zabudowę, w tym na planowaną Inwestycję".

Nie są również uzasadnione naruszenia art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2000 ze zm. – dalej jako K.p.a.) i 77 § 1 K.p.a. polegające na uchybieniu obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza nieuwzględnienia, cech, funkcji oraz specyfiki terenu oraz istniejącej w sąsiedztwie do planowanej Inwestycji zabudowy oraz oddziaływania zabudowy istniejącej na nową zabudowę.

Trzeba w kontekście tego wskazać, że parametry i warunki zabudowy zostały ustalone w oparciu o analizę urbanistyczną sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną w dziedzinie urbanistyki i architektury (zob. art. 60 ust. 4 uPlan). Analiza urbanistyczna ma zatem charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2785/19). Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2631/21).

Takich argumentów, podważających przydatność sporządzonej analizy urbanistycznej, czy też wskazujących na wadliwość tej analizy Skarżący nie przedstawia. Nie przedstawia również konkretnych uchybień, których miałby dopuścić się organ ustalając stan faktyczny sprawy. Podniesione natomiast zarzuty dotyczące nieuwzględnienia, cech, funkcji oraz specyfiki terenu oraz istniejącej w sąsiedztwie do planowanej Inwestycji zabudowy oraz oddziaływania zabudowy istniejącej na nową zabudowę są bezzasadne. Wbrew twierdzeniom Skarżącego analiza w sposób dokładny i rzetelny charakteryzuje istniejącą zabudową (por. też szczegółowe dane zebranymi na etapie przygotowywania analizy k. 70-72 a.a. I instancji). Z tego względu podniesione zarzuty naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Nie jest w końcu trafny zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn odmówienia innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe.

Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że zawiera ono wszystkie konieczne elementy. Nie budzą wątpliwości ustalenia organu, dotyczące okoliczności faktycznych (uzasadnienie faktyczne). Są one jasne i przejrzyste. Podobnie uzasadnienie prawne, zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa.

Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.