Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 844/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 29, art. 77
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2598/19 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 sierpnia 2019 r. nr DOA.7110.284.2019.MMS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2598/19, oddalił skargę J.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 sierpnia 2019 r. znak: DOA.7110.284.2019.MMS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 24 października 2017 r. nr 132/2017 Starosta [...] (dalej: Starosta) zatwierdził projekt budowlany i udzielił B.G. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w K.

Wojewoda Śląski decyzją z 20 maja 2019 r. znak: IFXIV.7840.2.107.2018, działając na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku J.B. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.B., a w wyniku jego rozpoznania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z 29 sierpnia 2019 r. znak: DOA.7110.284.2019.MMS na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowania inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić będzie w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomość. Odwołujący się brał co prawda udział w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty, jednak z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron. W toku postępowania odwoławczego J.B. został wezwany do wykazania interesu prawnego. W odpowiedzi na wezwanie strona dostarczyła: kopię wypisu i wyrysu z rejestru gruntów dla działki o nr ew. [...] w K.; kopię wykazu synchronizacyjnego danych ujawnionych w księdze wieczystej [...] 2= i akcie not. rep. [...] z danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki; kopię aktu notarialnego z 7 lutego 1949 r., nr rep. [...], z którego wynika, że K.B. i J.B. nabyli połowę nieruchomości położonej przy ul. [...]; kopię opinii Mierniczego przysięgłego J.Ł. z dnia 5 września 1950 r. wraz z kopią mapy; postanowienie Sądu Rejonowego w M. I Wydziału Cywilnego z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I C [...], udzielające J.B. i.E.B. zabezpieczenia roszczenia poprzez ustanowienie zakazu zbywania zabudowanej nieruchomości położonej w K.przy ul. [...].

GINB wskazał przede wszystkim na fakt, iż z treści księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że właścicielami działki nr ew. [...] w K. są: J.K., B.K., Z.K., R.H., A.P., zaś J.B. nie jest wpisany w ww. księdze wieczystej jako współwłaściciel działki nr ew. [...]. Odnosząc się do przedłożonych przez skarżącego dokumentów organ wskazał, że nie są wystarczające do ustalenia, do jakich działek wnioskodawca posiada stosowne prawo.

J.B. wniósł skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając jej naruszenie: 1) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.) dalej: p.g.k., poprzez wadliwą wykładnię i przyjęcie, że dane z ewidencji gruntów nie mogą stanowić dowodu istnienia bądź nieistnienia po stronie określonego podmiotu tytułu prawnego do nieruchomości; 2) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2018 r. poz. 1916 ze zm.) dalej: u.k.w.h., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie; 3) art 105 § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowa; 4) art. 28 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i błędne przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego; 5) art. 8 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 35 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania do władzy publicznej; 5) art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i zmianę decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a z argumentacją organu odwoławczego należało się zgodzić, gdyż dokumenty przedłożone przez skarżącego nie mogą stanowić dowodu na to, że skarżący jest współwłaścicielem działki o nr ew. [...] położonej w K.przy ul. [...].

Sąd I instancji wyjaśnił za GINB, iż aktualnie J.B. nie jest wpisany jako współwłaściciel działki nr ew. [...] w KW nr [...], a kwestia ta jest przedmiotem postępowania sądowego w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, toczącego się przed Sądem Rejonowym w M. I Wydział Cywilny, sygn. akt: [...]. Z uwagi na powyższe skarżący z księgi wieczystej nie może wywodzić interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty. Prawo takie będzie stronie ewentualnie przysługiwało w momencie uwzględnienia jego powództwa przez sąd powszechny.

Dalej Sąd podniósł, że ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno – techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawo do gruntu, ani nie nadaje tych praw. Tym samym bezpodstawny był zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 p.g.k. W zakresie zaś zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 u.k.w.h. Sąd wojewódzki wskazał, że księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Natomiast art. 3 ust. 1 tejże ustawy stanowi, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zatem domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym ma charakter wzruszalny i może być obalone w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopóki jednak domniemanie to nie zostanie obalone, to osoba, której prawo własności jest ujawnione w księdze wieczystej ma podstawę do powoływania treści wpisu księgi wieczystej w celu wykazania stanu prawnego danej nieruchomości. Z kolei osoba, której prawo własności nie jest ujawnione w księdze wieczystej nie może skutecznie powoływać się na inne dokumenty celem wykazania własnego tytułu własności do nieruchomości. W dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w księdze wieczystej nr [...], jako właściciele działki o nr ew. [...] wpisani byli: J.K., B.K., Z.K., R.H., A.P.. Brak było wpisu do ww. księgi J.B.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny dodał, iż zaskarżona decyzja nie pozbawia skarżącego możliwości złożenia ponownego wniosku o stwierdzenie nieważności po uzgodnieniu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i ewentualnym wpisaniu go jako współwłaściciela nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 28 i art. 29 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że J.B. nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu,;

2) art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a. w zw. art. 28 k.p.a. oraz w zw. art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.) dalej: k.c. poprzez nieuwzględnienie skargi wskutek nieuzasadnionego przyjęcia i podzielenia tym samym stanowiska organu drugiej instancji, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu;

3) art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że w trakcie postępowania przed organem drugiej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to w zakresie niewłaściwego ustalenia bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący posiada interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 24 października 2017 r. nr 1327/2017 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego w miejscowości K. na działce o nr ew. [...].

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, iż mieć interes prawny to tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., I OSK 2226/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym stwierdzenie istnienia interesu prawnego, to nic innego jak ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że interes prawny może wynikać z norm nie tylko zaliczanych do prawa administracyjnego ale także do innych dziedzin prawa, w tym także do prawa cywilnego, a zwłaszcza rzeczowego (vide: wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., I OSK 1101/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analizując powyższa kwestię Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, iż skarżący interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie nie posiada. Wbrew twierdzeniom skarżącego przedłożone przez niego w toku postępowania dokumenty nie mogły stanowić podstawy do przyjęcia, że jest współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczyła kwestionowana decyzja i tym samym nie mógł powoływać się skutecznie na przepisy art. 140 k.c. i art. 144 k.c.

Istotnym w sprawie było, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie był ujawniony w księdze wieczystej jako współwłaściciel nieruchomości, której dotyczyła kwestionowana decyzja. Sąd Wojewódzki - oceniając kwestię posiadania przez skarżącego interesu prawnego, w sytuacji gdy wywodził go z faktu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją - obowiązany był do uwzględnienia stanu prawnego wynikającego z ksiąg wieczystych. Podkreślić należy, że dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miarodajny był stan prawny przedmiotowej nieruchomości istniejący w dacie orzekania przez organ. Skoro dla danej nieruchomości założona została księga wieczysta, to zarówno organ jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł dokonywać ustaleń w tym zakresie na podstawie innych dokumentów.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (u.k.w.h.), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Natomiast art. 3 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Konsekwencją zasady ustanowionej w tym przepisie jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych. Wynikające z art. 10 ust. 1 u.k.w.h. roszczenie o uzgodnieniu księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym może doprowadzić do obalenia domniemania prawnego z art. 3 u.k.w.h. Podkreślić jednak należy, że przewidziane w art. 10 ust. 2 u.k.w.h. ostrzeżenie, ujawnione w dziale II księgi wieczystej, nie obala domniemania prawnego z art. 3 u.k.w.h., a więc domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skutki ostrzeżenia polegają jedynie na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ustanowionej w art. 5 u.k.w.h., natomiast nie odnoszą się do domniemania zgodności wpisu księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wynikającego z art. 3 u.k.w.h. Oczywiście domniemanie unormowane w art. 3 u.k.w.h. ma charakter wzruszalny, a zatem może być obalone w stosownym trybie, zasadniczo w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopóki jednak domniemanie to nie zostanie obalone, to osoba, której prawo własności jest ujawnione w księdze wieczystej ma podstawę do powoływania treści wpisu księgi wieczystej w celu wykazania stanu prawnego danej nieruchomości. Z kolei osoba, której prawo własności nie jest ujawnione w księdze wieczystej nie może skutecznie powoływać się na inne dokumenty celem wykazania własnego tytułu własności do nieruchomości. Oznacza to, że w sprawie dotyczącej nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na nadbudowę budynku istniejącego na nieruchomości nr [...], organ administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny musiały kierować się istniejącym w dacie orzekania stanem wpisów księgi wieczystej w zakresie ujawnionych praw własności do oznaczonej nieruchomości. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki nie był zatem uprawniony do ustalania tytułu własności skarżącego na podstawie oferowanych przez niego dokumentów, skoro stan prawny przedmiotowej działki uregulowany został wpisem w księdze wieczystej.

Z przyczyn wyżej omówionych nieprzydatne były dla rozstrzygnięcia sprawy dokumenty wskazywane przez skarżącego. W konsekwencji prawidłową była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego, w którym skarżący kwestionuje ujawnione prawo własności przedmiotowej działki, nie było podstaw do przyjęcia, iż skarżącemu przysługiwało prawo współwłasności tej działki, a tym samym, że z tego właśnie tytułu posiadał interes prawny do kwestionowania decyzji udzielającej pozwolenia na nadbudowę, dotyczącej spornej nieruchomości w ramach postępowania nieważnościowego.

Prawidłowo ocenił Sąd Wojewódzki również materiał dowodowy, będący podstawą do umorzenia postępowania przez organ odwoławczy w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy.

Wskazać należy, że Sąd Wojewódzki weryfikując stan faktyczny sprawy przedstawił w uzasadnieniu wyroku ustalenia jakie wynikały z analizy dowodów zebranych w sprawie i prawidłowo zaakceptował, decyzję GINB kasatoryjno-reformatoryjną o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w sytuacji gdy organ po wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uzna, że podmiot na żądanie, którego postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte, nie posiada przymiotu strony tego postępowania, może umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i tak też się stało w niniejszej sprawie.

Nietrafne zatem okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 29 k.p.a., ale także przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 140 k.c. i art. 144 k.c., jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tym samym Sąd I instancji wyrokując w niniejszej sprawie prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a., skargę oddalając.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.