Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 298/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 9 ust. 4, art. 15  ust. 2 i 3, art. 17 pkt 5, art. 28 ust. 1,  art. 36  ust. 1,  art. 37 ust. 1 i ust. 11 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 1 ust. 2  pkt 1, art. 17 pkt 9, art.  91 ust.  1 i 4,  art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 5,  art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 21 ust. 1 i 2,  art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy inspektor sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi P. B. na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 23 lutego 2024 r. nr LV/689/2024 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie Przecław oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. W dniu 23 lutego 2024 r. Rada Gminy Kołbaskowo podjęła uchwałę

nr LV/689/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie P. . Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 6 marca 2024 r. poz. 1425.

2. W dniu 5 kwietnia 2024 r. P. B. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w odniesieniu do działki nr [...] obręb P. , zarzucając, że:

przekroczono granice władztwa planistycznego oraz naruszono jej prawa właścicielskie chronione w art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego poprzez wprowadzenie daleko idących ograniczeń w prawie zabudowy nieruchomości Skarżącej, czyli działki nr [...] stanowiącej jej własność, w oparciu o nierzetelne i nieaktualne dane, tj. wprowadzenie generalnego zakazu zabudowy bez przeprowadzenia analizy aktualnej funkcji nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich (naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej przywoływana jako: "u.p.z.p." w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP);

naruszono procedurę planistyczną określoną w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wyłączenie z funkcji zabudowy terenów dla których istnieją już prawomocne decyzje

o pozwoleniu na budowę i ustaleniu warunków zabudowy oraz w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji zabudowy jednorodzinnej; Skarżąca jest właścicielem działki nr [...], która została wyłączona spod zabudowy, pomimo że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Skarżącej powstaje obecnie inwestycja związana z zabudową jednorodzinną;

naruszono procedurę planistyczną określoną w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w zakresie organizacji co najmniej jednej dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami oraz zasad wynikających z art. 1 ust. 1 pkt 11 i 12 u.p.z.p. poprzez jedynie formalne zorganizowanie dyskusji bez realnego wyjaśnienia licznych wątpliwości właścicieli nieruchomości położonych w obrębie P. ;

naruszono procedurę planistyczną określoną w art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie niewłaściwego wykonania obowiązku sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego przez nieuwzględnienie utraty wartości działek gruntu wyłączonych spod jakiejkolwiek zabudowy i roszczeń właścicieli związanych ze stratą wartości ich majątku.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że jest właścicielem działki nr [...] objętej miejscowym planem Gminy Kołbaskowo dla obrębu P. . Przedmiotowy plan wprowadził dla działki Skarżącej bardzo istotne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności - 100 % powierzchni działki zostało oznaczone symbolem 1RN - tereny rolnicze z zakazem zabudowy. Powyższe wyklucza jakiekolwiek inne zagospodarowanie (w tym zabudowę) i stanowi, zdaniem Skarżącej, de facto i de iure istotne ograniczenie w wykonywaniu prawa własności. Równocześnie ograniczenie to nie jest uzasadnione jakimkolwiek możliwym do zrealizowania interesem publicznym, ponieważ przedmiotowa działka nie jest wykorzystywana pod działalność rolniczą.

W dniu 29 września 2022 r. Skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy Kołbaskowo o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie P. , gmina Kołbaskowo.

Decyzją SKO w Szczecinie z dnia 21 listopada 2023 r.: SKO PG/420/4408/2023 uchylono decyzję Wójta Gminy Kołbaskowo z dnia 19 października 2023 r. w przedmiocie odmowy ustalania warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Organ winien zatem jeszcze w styczniu 2024 r. wydać wnioskowaną decyzję, zgodną z wnioskiem z dnia 29 września 2022 r. Tymczasem Organ ponownie wydał decyzję odmową, powołując się na argumentację w zakresie spełnienia wymogów dotyczących indywidualnego ujęcia wody (studni). Skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję. Skarga nie została jeszcze rozpoznana.

W ocenie Skarżącej Organ przez cały okres procedowania wniosku o wydanie warunków zabudowy działał w złej wierze.

Wejście w życie zaskarżonej uchwały doprowadziło do wprowadzenia na terenie nieruchomości Skarżącej generalnego zakazu zabudowy, a w konsekwencji naruszenia prawa jej własności bez stosownej podstawy prawnej ku temu. Z treści rozstrzygnięć Rady Gminy rozpoznanych po wniesieniu zastrzeżeń do projektu planu wynika, że Rada Gminy uwzględniła obowiązek poszanowania możliwości zrealizowania inwestycji związanych z zabudową jednorodzinną działek w obrębie P. , dla których wydano przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę. Nie ulega zatem kwestii, że teren oznaczonych symbolem 1RN będzie w części zabudowany, pomimo formalnego zakazu zabudowy. Skarżąca wskazywała na te okoliczności w toku prac planistycznych, a Gmina Kołbaskowo nie wskazała na żadne racjonalne powody nierównego traktowania właścicieli. Nie bez znaczenia jest także, w ocenie Skarżącej, fakt maksymalnego wydłużania wydania decyzji o warunkach zabudowy, który został złożony półtora roku przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Obecnie nieruchomość Skarżącej realnie straciła na wartości, pomimo że objęte zakazem zabudowy tereny, uległy już częściowej urbanizacji.

Poza zarzutami dotyczącymi treści merytorycznej planu w stosunku do nieruchomości Skarżącej wskazała ona także, że plan został uchwalony z istotnym naruszeniem procedury planistycznej.

Skarżąca uwypukliła, że w toku prac Wójt Gminy Kołbaskowo wydał w dniu

1 grudnia 2023 r. obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie P. , w którego treści w pierwszej kolejności zawiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie P. , w dniach od 11 grudnia 2023 r. do dnia 8 stycznia 2024 r. w siedzibie Urzędu Gminy Kołbaskowo. Następnie Wójt Gminy Kołbaskowo wyznaczył w dniu

14.12.2023 r. o godzinie 13:00. termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu rozwiązaniami.

Skarżąca podkreśliła, że jedyny termin dyskusji z udziałem społeczności został wyznaczony po upływie trzech dni od chwili wyłożenia projektu MPZP - dokumentu opracowywanego przez około jeden rok, bardzo obszernego, którego analiza wymaga niewątpliwie posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu urbanistyki i planowania przestrzennego. Nie było żadnej realnej szansy na rzeczowe konsultacje, gdyż nie sposób skonsultować treść planu w tak krótkim czasie. Należy tu wskazać, że właściciele gruntów położonych w obrębie P. , aby realnie ocenić skutki planowanych zmian, winni mieć prawo skonfrontowania projektu z osobami o właściwym wykształceniu kierunkowym.

Konsultacje społeczne prowadzone w ramach spotkań otwartych nie powinny mieć na celu, zdaniem Skarżącej, jedynie formalnego wykonania obowiązku ustawowego przez organ, w sposób uniemożliwiający realną dyskusję społeczną nad treścią dokumentu. W przypadku dyskusji publicznej wyznaczonej na trzy dni robocze po ujawnieniu i publikacji treści projektu MPZP nie można interpretować działań wójta gminy inaczej, jak chęć jak najszybszego, formalnego spełnienia obowiązku ustawowego przeprowadzenia konsultacji społecznych, bez realnej woli wsłuchania się w uwagi kierowane przez mieszkańców gminy.

Skarżąca wskazała, że projekt MPZP dla terenów obrębu P. pociągnął za sobą falę krytyki ze strony mieszkańców terenów, które są obecnie przeznaczone pod działalność rolniczą z zakazem zabudowy, dla tych terenów obowiązują prawomocne już decyzje o pozwoleniu na budowę - zabudowę domkami jednorodzinnymi wolnostojącymi. Projekt MPZP zakłada zatem różnicowanie sytuacji właścicieli gruntów, gdyż na sąsiadujących nieruchomościach z jednej strony powstanie zabudowa jednorodzinna, a z drugiej ma być prowadzona wyłącznie produkcja rolna. Żadna z tych wątpliwości nie została skomentowana przez przedstawicieli organu.

Na spotkaniu nie udało się także wyjaśnić kwestii związanych z obciążeniem budżetu Gminy Kołbaskowo z tytułu odszkodowań dla właścicieli przewidzianych w art. 36 i nast. u.p.z.p. Skarżąca podniosła, że Organ nie zagregował także na wnioski o przeprowadzenie ponownej dyskusji publicznej wobec fikcyjnego charakteru spotkania zorganizowanego w dniu 14 grudnia 2023 r. w świetlicy wiejskiej w Kołbaskowie.

Wobec powyższego, zdaniem Skarżącej, nie zachowano zarówno zasady zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie dochowano zasady jawności i przejrzystości procedur planistycznych.

Skarżąca podtrzymała także zarzut dotyczący braku rzetelnej analizy skutków finansowych podjętej uchwały, bowiem Organ w żadnym stopniu nie rozważył skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, wynikających z art. 36 u.p.z.p.

Skarżąca podniosła także, że działki znajdujące się bezpośrednio po prawej stronie od granicy obszaru objętego planem są gęsto zabudowane, w przeważającej części zabudową jednorodzinną i stanowią de facto osiedle domków jednorodzinnych. Ponadto w terenie rolniczym z zakazem zabudowy zaplanowano jedną działkę oznaczoną jako U-Teren usług, która ma znajdować się bezpośrednio przy polach uprawnych.

Ocenę czy nieruchomość może być wykorzystana w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, powinno się opierać nie tylko na uprzednim faktycznym jej wykorzystaniu, lecz należy też uwzględniać możliwości w tym zakresie, a więc badać nie tylko to, jak była, lecz także to, jak mogła być zagospodarowana. Pojęcie korzystania z nieruchomości, zdaniem Skarżącej, obejmuje także możliwość realizacji określonych projektów lub zamierzeń i nie ogranicza się tylko do sytuacji, w których właściciel (użytkownik wieczysty) podjął już konkretne działania faktyczne lub prawne, zmierzające do ustalenia sposobu korzystania z nieruchomości. Na równi więc z dotychczasowym faktycznym korzystaniem z nieruchomości traktuje się sposób korzystania potencjalnie dopuszczalny (Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie - V Wydział Cywilny z dnia 29 maja 2023 r., sygn. akt: V ACa 1451/22).

Ocena wpływu uchwalenia planu na możliwość wykorzystania nieruchomości "zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem", sprowadza się, jak podniosła Skarżąca, do ustalenia skutku działań planistycznych dla ograniczenia celów możliwych do realizacji na nieruchomości. Niewątpliwie wpływ taki istnieje, jeżeli na skutek wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego utracona zostanie definitywnie możliwość zabudowy nieruchomości, jeżeli przed uchwaleniem takiego planu taka możliwość istniała. Godzi w prawo własności ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w sposób, w który nieruchomość dotychczas nie była wykorzystywana, lecz potencjalnie mogła być wykorzystywana zgodnie ze swoim przeznaczeniem, w tym przeznaczeniem przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego. Istotne jest więc to, w jaki sposób nieruchomość mogła być "potencjalnie" (realnie w okolicznościach sprawy) wykorzystana, o czym decyduje szereg uwarunkowań prawnych i faktycznych, a nie wyłącznie plan zagospodarowania przestrzennego. To, czy nieruchomość mogła zostać wykorzystana w określony sposób przed uchwaleniem planu jest istotne dla oceny, czy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone (wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt: II CSKP 1654/22).

W świetle utrwalonego stanowiska Sądów, których przykłady Skarżąca przytoczyła, wskazała, że organ, mając świadomość toczących się pozstępowań o wydanie warunków zabudowy dla działek, podlegającym obecnie wyłączeniu z zabudowy, winien był skrupulatnie przeanalizować okoliczności koniecznych do pokrycia przez gminę odszkodowań w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Nie ma zatem żadnych podstaw do optymistycznej prognozy,

iż dochody gminy w związku z uchwalenie MPZP wzrosną.

3. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, szeroko argumentując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

4. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi

i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm., dalej przywoływana jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101

ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego, a nie faktycznego. Podkreślić również należy, że w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., sygn. akt II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14, wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2296/19).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że zasadniczo bada zaskarżoną uchwałę w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy

w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p. jako lex specialis stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie

z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym obowiązkowo (ust. 2) oraz w zależności od potrzeb (ust. 3). Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zatem zawartości planu, kwestii nienaruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego.

5. Po części wprowadzającej Sąd przystąpi do analizy kwestii formalnych, Organ bowiem domagał się odrzucenia skargi. Przedmiotem wyżej nakreślonej kontroli sądowej była uchwała Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 23 lutego 2024 r.

nr LV/689/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie P. .

Wskazać w tym miejscu należy, że Strona skarżąca jest właścicielką działki nr [...] położonej w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, zatem bez wątpienia ma legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego Skarżącej prawa rzeczowego, przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego Skarżącej jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona.

Jednocześnie analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały nie wykazuje istotnych naruszeń trybu procedury planistycznej mogących mieć wpływ na interes prawny Skarżącej, o czym będzie poniżej mowa.

Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. statuuje jako jedną z zasad planowania przestrzennego zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć należy, że wprawdzie art. 17 pkt 9 u.p.z.p. nie określa formy dyskusji publicznej, jednak zdaniem Sądu realizacja tego obowiązku wymaga zorganizowania spotkania umożliwiającego wymianę poglądów pomiędzy przedstawicielami władzy lokalnej (dysponenta władztwa planistycznego) a zainteresowanymi podmiotami. W trakcie takiego spotkania konieczne jest umożliwienie zadawania pytań. Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 9 u.p.z.p., w związku z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, wójt, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi

w projekcie planu rozwiązaniami.

Jak wynika z akt sprawy, 1 grudnia 2023 r. obwieszczono w prasie miejscowej, w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicach informacyjnych sołectwa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu dla terenów w obrębie P. w dniach od 11 grudnia 2023 r. do dnia 8 stycznia 2024 roku w siedzibie Urzędu Gminy Kołbaskowo oraz na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy Kołbaskowo (zachowano termin o którym mowa w art. 17 pkt 9 u.p.z.p.). W dniu 11 grudnia 2023 r. zamieszczono projekt planu na stronie BIP. Wyłożone materiały zostały zamieszczone w rozszerzeniach umożliwiających przeglądanie ich na dowolnym urządzeniu posiadającym dostęp do Internetu: .doc, .pdf. Dodatkowo materiały do wglądu w wersji papierowej były dostępne w siedzibie urzędu w godzinach pracy urzędu, od 11 grudnia 2023 r. do dnia 8 stycznia 2024 roku (zachowano termin udostępnienia materiałów do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni).

Zgodnie z ogłoszeniem Wójta Gminy Kołbaskowo o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, które ukazało się w Gazecie Wyborczej w dniu 01.12.2023 r., w dniu 14.12.2023 r. odbyła się dyskusja publiczna, nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, w której uczestniczyło 29 osób wpisanych na listę obecności i około 20 osób, które nie wpisały się na listę obecności.

Rzeczywiście czas między wyłożeniem projektu planu (11 grudnia 2023 r.)

a przeprowadzeniem dyskusji (14 grudnia 2023 r.) to zaledwie 3 dni, jednak zdaniem Sądu, procedura planistyczna i terminy zostały w tym zakresie zachowane, zgodnie

z przepisami prawa odbyła się dyskusja publiczna, w trakcie której umożliwiono zadawanie pytań, stąd zarzut Skarżącej w zakresie naruszenia procedury jest nietrafny.

6. Odnosząc się do podniesionych przez Skarżącą zarzutów przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz nieuzasadnionego naruszenia istoty prawa własności Skarżącej, Sąd, za Naczelnym Sądem Administracyjnym uważa,

że zasadniczo normy planistyczne do doskonały przykład tego w jaki sposób dopuszczalne jest ograniczanie prawa własności, w tym prawa do zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1713/22). Prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać licznych ograniczeń. Jest to zaś w głównej mierze istota zagadnienia prawnego dotyczącego planowania i zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają możliwość ograniczenia prawa własności. Natomiast współkształtowanie przez normy prawa administracyjnego, w tym z zakresu planowania przestrzennego, treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa - poddanie korzystania z nieruchomości rygorom wynikającym z treści wymogów planu miejscowego. Właściciel powinien mieć na względzie to, że ochrona przyznawana istniejącym stosunkom własnościowym (wynikająca z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) nie ma charakteru bezwzględnego, ponieważ obowiązujący system prawny wcale nie nadaje pierwszeństwa prawu własności nad innymi wartościami takimi jak: rozwój społeczno-gospodarczy państwa, wymagania ładu przestrzennego, czy też wymagania ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów leśnych. Poza tym żaden właściciel nieruchomości, planując wykorzystanie swojej nieruchomości, określoną zabudowę, inwestycję, rodzaj działalności gospodarczej, nie ma zagwarantowanej przepisami prawa określonej możliwości zmiany otoczenia, które z uwagi na istniejące uregulowania prawne nie powinno ulegać zmianom.

Ingerencja gminy w sferę wykonywania prawa własności została szerzej wyjaśniona w wyroku NSA z 17 marca 2022 r., (sygn. akt II OSK 884/21), w którym Sąd wskazał, że "Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego, ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Wprowadzone

w skarżonym planie ograniczenia, są rezultatem uwzględnienia wymogów interesu publicznego i choć utrudniają wykonywanie prawa własności, to jednak nie wiążą się z nadużyciem władztwa planistycznego gminy. Strona skarżąca jest bowiem uprawniona do korzystania z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny

z przepisami prawa (w tym prawa miejscowego) i zasadami współżycia społecznego, natomiast ograniczenia w sposobie korzystania przez nią z nieruchomości, wynikające ze skarżonego planu, mieszczą się w granicach dopuszczonych prawem."

Słusznie zatem, w ocenie Sądu Rada Gminy przyznała, iż dokonała ingerencji w prawo własności Skarżącej, natomiast w ocenie Sądu nie dokonała jej

z naruszeniem prawa, w szczególności Konstytucji RP, Kodeksu cywilnego oraz u.p.z.p.

7. Odnosząc się do kolejnego zarzutu Skarżącej podnoszącego, że rozwiązania planistyczne przyjęte w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego były przyjęte w sposób dowolny i nieuzasadniony, bez uwzględnienia aktualnej funkcji nieruchomości, gdyż w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Skarżącej powstaje inwestycja związana z zabudową jednorodzinną, Sąd wskazuje, że teren nieruchomości Skarżącej nr [...] został włączony do opracowania planu miejscowego zgodnie z uchwałą Nr XLIV/555/2022 Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 21 grudnia 2022 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem projektu planu jest zachowanie funkcji rolniczej terenów objętych ww. uchwałą, zgodnie z przyjętą polityką przestrzenną gminy, wyrażoną w ustaleniach obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kołbaskowo przyjętego uchwałą Nr XIII/125/2015 Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 16 listopada 2015 r.

Zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium, teren działki Skarżącej znajduje się w strefie rolniczej/grunty orne, a zgodnie z art. 20 u.p.z.p., w związku

z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023 r., poz. 1688), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Oznacza to iż funkcja terenu przewidziana w studium jest wiążąca dla rady gminy i musi być uwzględniona w planie miejscowym. Ustalenia planu miejscowego muszą być bowiem konsekwencją ustaleń studium.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy Kołbaskowo nr XIII/125/2015 z dnia 16 listopada 2015 r. stanowiącego tekst studium, "najurodzajniejsze gleby na obszarze gminy należące do kompleksów przydatności rolniczej 1-go pszennego bardzo dobrego, 2-go pszennego dobrego,

4-go żytniego bardzo dobrego (gleby II, IIIa, IIIb, IVa klasy bonitacyjnej) powinny być chronione przed przeznaczeniem na cele nierolnicze, zwłaszcza pod zabudowę.

Są to grunty objęte specjalnym trybem ochrony na mocy ustawy z dnia 3 lutego

1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Gleby te zajmujące łącznie 84% powierzchni gruntów ornych, powinny stanowić podstawowy ekosystem żywicielski

i naturalną bazę rozwoju gospodarczego gminy (s. 93 studium, Powierzchnia ziemi

i gleby, pkt 1)".

Już w Studium, jak wskazano, odniesiono się do szczególnej ochrony prawnej, jakim podlegają obszary rolnicze i istnieje obowiązek ich rolniczego wykorzystania. Ochrona gruntów rolnych i leśnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolne i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82). Jak podnoszą D. Danecka i W. Radecki, z art. 6 ust. 1 tej ustawy można wyprowadzić zasadę, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać jedynie nieużytki. Jednakże zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż w razie braku nieużytków można na cele nierolnicze i nieleśne przeznaczać inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, ale jeżeli na danym terenie nieużytki są - innych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne przeznaczać nie wolno (tak: D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz do art. 6, Warszawa 2021).

Jak wynika z akt sprawy (niekwestionowane przez Skarżącą), działka Skarżącej sklasyfikowana jest jako RIVa, a zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 12.09.2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. poz. 1246) symbol ten oznacza gleby orne średniej jakości lepsze, niżej w klasyfikacji są grunty klasy RIVb, RV i RVI. Zatem klasyfikacja gleboznawcza działki w pełni uzasadnia przeznaczenie jej na cele rolne w Studium oraz planie miejscowym.

Niewątpliwie stopień związania planów ustaleniami studium zależy od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być,

w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Powyższe należy rozumieć w ten sposób, że organy gminy działając w ramach władztwa planistycznego nie mają "wolnej ręki" przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i są związane ustaleniami studium. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi bowiem uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium.

W konsekwencji zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane.

Wobec powyższego należy dodać, iż to treść studium w znacznym zakresie determinowała w tej sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p). Mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli (a w szczególności właścicieli nieruchomości) nie można kwestionować braku jakiegokolwiek oddziaływania studium na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Zatem jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. i wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - akt wewnętrzny - narusza ich interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3827/19).

8. Odnosząc się dodatkowo do kwestii nie odniesienia się do krytycznych uwag Skarżącej oraz innych właścicieli nieruchomości objętych zgodnie z planem całkowitym zakazem zabudowy, Sąd wskazuje, że wymaganie zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium

i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Zatem konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 943/23). Uwzględnienie uwag, sprowadzających się do tego, że w sąsiedztwie istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, stanowiłoby zatem istotne naruszenie przepisów prawa, ponieważ przeznaczenie w studium spornego terenu jest typowo rolnicze (grunty orne) i co więcej, w studium wyraźnie zaznaczono, że terenom

o wysokich klasach bonitacyjnych należy się ochrona przed przeznaczeniem na cele nierolnicze, zwłaszcza pod zabudowę.

Rację ma zatem Organ podnosząc, że Gmina Kołbaskowo jest gminą

w przeważającym stopniu rolniczą i taka funkcja jest w Studium gminnym przewidziana do przeważającej części obszarów gminy, nie jest zatem niczym wyjątkowym i niezrozumiałym, że została ona przewidziana również dla przedmiotowego obszaru, zwłaszcza że stanowi ona kontynuację funkcji istniejącej tam od dziesięcioleci. Nie można zatem twierdzić, że naruszono prawa właścicielskie Skarżącej chronione w art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego oraz przez art, 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ustalenie w zaskarżonej uchwale, że nieruchomość Skarżącej stanowi teren rolny pomimo, iż w sąsiedztwie jest zabudowa mieszkalna. Samo sąsiedztwo niczego bowiem nie przesądza. Słuszna w tym zakresie jest także konstatacja Organu, że gdyby obowiązywała zasada, że obok np. terenów przemysłowych muszą wyłącznie być tereny przemysłowe, to bezsensowne byłoby planowanie przestrzenne. Każdy teren sąsiaduje przecież z innym terenem.

9. Sąd podziela także w części argumentację Organu odnoszącą się do kwestii sytuowania nowej zabudowy.

Jak słusznie wskazuje H. Izdebski "Z przepisu art. 1 ust. 4 u.p.z.p. wynika traktowanie przez ustawodawcę sytuowania nowej zabudowy (co przede wszystkim czyni się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) jako pewnego wyjątku, wymagającego spełnienia wymagań określonych w tym przepisie. Część tych wymagań ma charakter tak ogólny, że wręcz jedynie programowy ("dążenie do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego", "sposób umożliwiający maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego jako podstawowego środka transportu", "rozwiązania przestrzenne ułatwiające przemieszczanie się pieszych i rowerzystów"). Z pozostałych (pkt 4) można jednak zdekodować treść normatywną, sprowadzającą się do zasady planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach zurbanizowanych (lit. a) - i to przede wszystkim poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, oraz wyjątkowego jedynie planowania i lokalizowania nowej zabudowy na terenach niezurbanizowanych - wyłącznie w braku dostatecznej ilości terenów zurbanizowanych, przy tym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy pod względem komunikacji i mediów (lit. b). Tym samym stworzone zostały ogólne prawne podstawy służące ograniczeniu - niekorzystnego z punktu widzenia ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni (zdefiniowanych w art. 2 pkt 17) - procesu "rozlewania się" miast (urban sprawl). Do bardziej konkretnych instrumentów ograniczania należy obowiązek sporządzenia i uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę (art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d i ust. 2 pkt 1, o sporządzaniu bilansu - ust. 5-7). (por. H. Izdebski komentarz do art. 1 [w:] I. Zachariasz (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2023),

Słusznie wskazał Organ, że teren objęty zaskarżonym planem jest położony pomiędzy dwoma terenami zurbanizowanymi - miejscowościami P. i K. ,

"a jego zabudowa stanowiłaby właśnie klasyczne rozlewanie się urbanizacji pomiędzy istniejącymi ośrodkami osadniczymi, na terenie kompletnie pozbawionym infrastruktury technicznej".

Jednocześnie Sąd zauważa, że działania organów gminy polegające na akceptowaniu podziału nieruchomości rolnych na tym terenie w sposób (widoczny na planie), który sugeruje wyraźnie przyszłe zagospodarowanie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie budują zaufania i budować nie mogą. Mogą za to wprowadzać właścicieli tych terenów w błąd, dając im słuszne oczekiwania i nadzieję, że mimo niezgodności z kierunkami zagospodarowania w studium, gmina w przyszłości zdecyduje o zmianie przeznaczenia terenu z rolnego na mieszkalny.

10. Jak wynika z akt sprawy, dla działek sąsiadujących z nieruchomością Skarżącej nr [...], [...], [...], [...] i [...] obr. P. gm. Kołbaskowo położonych na terenie planu Wojewoda Zachodniopomorski udzielił pozwolenia na budowę dla [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych z instalacjami zewnętrznymi: wody ze studni, kanalizacji sanitarnej ze szczelnymi zbiornikami, energii elektrycznej, instalacjami pomp ciepła oraz urządzeniami zagospodarowania terenu. W związku z tym oraz wniesionymi uwagami do projektu planu w §17 pkt 5 uchwały umieszczono postanowienie w brzmieniu: "5) dopuszczenie realizacji inwestycji budowlanych niezgodnych z ustaleniem zawartym w pkt 1, w zakresie wynikającym z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych do czasu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami odrębnymi."

Wprowadzenie na tym terenie funkcji mieszkaniowej, jak trafnie zauważył Organ, naruszałoby ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kołbaskowo przyjętego uchwałą

Nr XIII/125/2015 Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 16 listopada 2015 r. Zgodnie

z art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p., organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Jak wskazał NSA

w wyroku z dnia 12 marca 2024 r. (sygn. akt II OSK 1557/21), z treści tego przepisu wynika, że zachowanie mocy decyzji o warunkach zabudowy odnosi się tylko do konkretnej, wydanej, już ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Po drugie, unormowanie to wskazuje umiejscowienie czasowe decyzji o pozwoleniu na budowę, a mianowicie przesłankę negatywną, uniemożliwiającą wystąpienie prawnego skutku w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, to jest - "wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Przepis art. 65 ust. 2 u.p.z.p. ma charakter wyjątkowy i ochronny, znajdujący oparcie w zasadzie ochrony praw nabytych

w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1207/09). Ochrona ta ograniczona jest jednak tylko do już wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że dyspozycja analizowanej normy art. 65 ust. 2 u.p.z.p. obejmuje proces inwestycyjny rozpoczęty ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie dotyczy natomiast przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, w odniesieniu do których nie doszło do wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę do dnia uchwalenia planu miejscowego. Skoro ustawodawca nie przewidział wprost, iż uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może ingerować w wynikające z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uprawnienie do realizacji inwestycji, to plan miejscowy musi uprawnienie to respektować, czemu dano wyraz w zaskarżonym planie. Stąd argumentacja Skarżącej odnosząca się do sąsiedztwa nie zasługuje na uwzględnienie.

11. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie prognozy skutków finansowych do projektu planu, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., Sąd wskazuje, że powoływany w skardze art. 17 pkt 5 został uchylony przez art. 1 pkt 17 lit. c 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023 r., poz. 1688) zmieniającej u.p.z.p. z dniem 24 września 2023 r.

Niemniej jednak prognoza pełniła funkcję informacyjną. Jak NSA słusznie zauważył, stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza konkretnie doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była rzetelna analiza ekonomiczna, do uchwalenia planu by nie doszło (por. wyroki NSA z 23 stycznia

2013 r., sygn. akt II OSK 2348/12; z 21 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2809/18).

W kwestii utraty wartości nieruchomości Sąd wskazuje, iż wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 u.p.z.p., ustalana jest na podstawie art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zaś Organ

w odpowiedzi na skargę przedstawił procedurę obowiązującą w tym przypadku. Zgodnie z art. 37 ust. 11 pkt 1 u.p.z.p. w rozpatrywaniu wysokości roszczeń wynikających z art. 36 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wartość nieruchomości określa się na podstawie - w sytuacji gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego dla terenów dotychczas nieobjętych takim planem albo nieobjętych obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu planem miejscowym niemożliwe lub istotnie ograniczone stało się dalsze faktyczne użytkowanie nieruchomości w sposób zgodny z mającym miejsce w dniu uchwalenia planu miejscowego faktycznym sposobem użytkowania nieruchomości - wyłącznie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości oraz dostępu do istniejących w dniu wejścia w życie planu miejscowego dróg publicznych, sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych, gazowych, ciepłowniczych oraz telekomunikacyjnych. Gdy wcześniej plan miejscowy nie obowiązywał, trudno zatem mówić o "przeznaczeniu". Ponadto ustawodawca doprecyzował, że brane w tym kontekście pod uwagę "użytkowanie terenu" musi być faktyczne, a nie potencjalne (por. M. J. Nowak, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz do ustawy i przepisów powiązanych, Warszawa 2020).

Sporny teren (nieruchomość Skarżącej) nie była dotychczas objęta miejscowym planem zagospodarowania; nie została także wydana decyzja określająca warunki zabudowy – słusznie zatem wskazał Organ, że nie było podstaw, aby określać w prognozie skutków finansowych roszczeń finansowych z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., skoro zaskarżona uchwała respektuje istniejące pozwolenia na budowę oraz dotyczy terenów wykorzystywanych faktycznie rolniczo (sklasyfikowanych aktualnie w ewidencji gruntów jako grunty rolne) i nieobjętych dotąd planem miejscowym oraz przewiduje przeznaczenie terenów zgodne z dotychczasowym faktycznym wykorzystaniem - czyli rolne.

12. Nie jest tak, że każde zróżnicowanie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, nawet przy jednej ulicy, jest naruszeniem zasad prawa i przekroczeniem władztwa planistycznego. Wręcz przeciwnie, przeznaczanie terenów pod różne funkcje jest istotą planowania przestrzennego, które dokonywane jest na zasadzie kreowania przestrzeni. Plany miejscowe są stąd prawem miejscowym, gdyż ich rolą nie jest wyłącznie stosownie prawa, ale także kreowanie nowej jakości przestrzennej. Wypowiadając powyższy pogląd Sąd oczywiście nie zaprzecza koncepcji nadużycia władztwa planistycznego, która została wyrażona i ugruntowana w doktrynie

i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wbrew jednak stanowisku Skarżącej o takim nadużyciu można twierdzić nie w sytuacji wyłącznie różnego przeznaczenia terenów sąsiadujących, ale dopiero wówczas, gdyż dochodzi do jaskrawego naruszania praw adresatów planu przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia bądź w celu osiągnięcia nieproporcjonalnie mniej cennych wartości. Podsumowując, plan miejscowy przyjęty zaskarżoną uchwałą jest zgodny z kierunkami wyznaczonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kołbaskowo i działka Skarżącej nie zmieniła przeznaczenia. Procedura sporządzenia planu miejscowego została przeprowadzona zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd skarga – na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.