Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 750/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 21 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2023 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 19 maja 2023 roku znak: KO.4111.257.2023 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Kutno z dnia 13 lutego 2023 roku, znak: MOPS.DŚ.5020.482.2.2022. MR


UZASADNIENIE

II SA/Łd 750/23

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z 19 maja 2023 r. (znak: KO.4111.257.2023), wydaną na podstawie z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 901) [dalej: ustawa o pomocy społecznej], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kutno z 13 lutego 2023 r. (znak: MOPS.DS.5020.482.2.2022) ustalającą opłatę za pobyt babki skarżącej w domu pomocy społecznej.

Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Kutno decyzją z 13 lutego 2023 r. ustalił wobec skarżącej A.S.:

1. odpłatność za pobyt J.S. w Domu Pomocy Społecznej w K. prowadzonym przez Zgromadzenie S., ul [...] nr 49 przyznany decyzją z 7 kwietnia 2021 r., zmienioną decyzjami z 24 czerwca 2021 r., z 1 marca 2022 r., z 13 czerwca 2022 r. na kwotę 607,72 zł miesięcznie, począwszy od 1 kwietnia 2022 r.

2. kwotę opłaty, o której mowa w pkt 1, przekazać należy na adres Urzędu Miasta Kutno na wskazany numer konta bankowego lub wpłacić do kasy Urzędu Miasta Kutno,

3. za datę zapłaty uznaje się datę wpływu środków pieniężnych na wyżej wskazane konto,

4. kwotę opłaty, o której mowa w pkt 1, za okres od 01.04.2022 r. do 28.02.2023 r. należy przekazać:

- za okres od 01.04.2022 r. do 30.04.2022 r. w terminie do 31.03.2023 r.

- za okres od 01.05.2022 r. do 31.05.2022 r. w terminie do 30.04.2023 r.

- za okres od 01.06.2022 r. do 30.06.2022 r. w terminie do 31.05.2023 r.

- za okres od 01.07.2022 r. do 31.07.2022 r. w terminie do 30.06.2023 r.

- za okres od 01.08.2022 r. do 31.08.2022 r. w terminie do 31.07.2023 r.

- za okres od 01.09.2022 r. do 30.09.2022 r. w terminie do 31.08.2023 r.

- za okres od 01.10.2022 r. do 31.10.2022 r. w terminie do 30.09.2023 r.

- za okres od 01.11.2022 r. do 30.11.2022 r. w terminie do 31.10.2023 r.

- za okres od 01.12.2022 r. do 31.12.2022 r. w terminie do 30.11.2023 r.

- za okres od 01.01.2023 r. do 31.01.2023 r. w terminie do 31.12.2023 r.

- za okres od 01.02.2022 r. do 28.02.2023 r. w terminie do 31.01.2024 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.S. , która w szczególności zarzuciła organowi niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym błędne ustalenie wysokości dochodu, a także całkowite zignorowanie faktu ponoszonych przez stronę na swoje utrzymanie kosztów, w tym zwłaszcza kosztów wyżywienia, opłat za mieszkanie, wydatków na codzienne, bieżące potrzeby, a także wypoczynek, a ponadto naruszenie art. 64 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że nie zachodzi sytuacja, w której strona mogłaby zostać zwolniona z opłaty w części albo w całości.

Skarżąca zarzuciła również między innymi naruszenie art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 3, w zw. z art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit. b), art. 64 pkt. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i tym samym ustalenie przez organ z mocą wsteczną opłat za pobyt J.S. w DPS, w okresie od 1 kwietnia 2022 roku do 28 lutego 2023 roku, w sytuacji, gdy organ zaniechał uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania w/w obowiązku, bowiem oparł się na niekompletnym materiale dowodowym, nie wyjaśnił także podstaw w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, tj. na których dowodach oparł się przy wydawaniu decyzji, przy czym nie wskazał, które dowody uznał za wiarygodne, finalnie zaś ustalił obowiązek, pomimo, iż stan faktyczny nie został określony w sposób prawidłowy, co w konsekwencji spowodowało nałożenie obowiązku w sposób sprzeczny z prawem.

Mając powyższe na uwadze odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach utrzymano w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że babka skarżącej - J.S. została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w K. , w którym od kwietnia 2022 r. średni miesięczny koszt utrzymania wynosi 4.378.98 zł. Aktualna odpłatność ponoszona przez pensjonariuszkę wynosi 1.558,94 zł i nie pokrywa w całości kosztów jej pobytu. Do pełnej odpłatności brakuje kwota 2.820,04 zł (4.378,98 zł – 1.558,94 zł). Zasada kolejności odpłatności przyjęta w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy o pomocy społecznej oznacza, że w sytuacji, gdy pensjonariusz nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na osobach wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Organ ustalił, że osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty jest córka G.N., syn S.S. i wnuki: M. S. , W.N. oraz A. S.

Następnie Kolegium zauważyło, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego u skarżącej wynika, że dochód strony z kwietnia 2022 r. wyniósł 4.788,92 zł i przekracza 300% ustawowego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. W dniu 5 grudnia 2022 r. została przedstawiona A.S. propozycja umowy ustalająca odpłatność na kwotę 607,72 zł, jednakże strona nie wyraziła zgodny na jej podpisanie i ponoszenie opłaty wskazując, że ma szereg zobowiązań i opłat związanych z utrzymaniem mieszkania, wyżywieniem i opieką medyczną. Zdaniem Kolegium opłatę ustalono w drodze decyzji administracyjnej, bowiem organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

Kolegium wyjaśniło, że A.S. prowadzi działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych, wobec czego niezasadny jest zarzut podniesiony w odwołaniu dotyczący błędnego ustalenia dochodu z miesiąca kwietnia 2022 r., bowiem okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy. Co do zasady organ ustalając opłatę za DPS począwszy od miesiąca kwietnia 2022 r. winien uwzględnić dochód strony zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, tj. z miesiąca poprzedzającego. Jednakże z uwagi na specyfikę ustalania dochodu dla osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych, dopóki nie nastąpi zmiana sytuacji finansowej strony, dochód ten będzie taki sam w każdym miesiącu roku 2022 r. zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Następnie Kolegium na podstawie zaświadczenia Urzędu Skarbowego w K. z 13 października 2022 r. ustaliło, że dochód A.S. za 2021 r. wyniósł 101.212,59 zł brutto. Pomniejszając tę kwotę o koszty uzyskania przychodu w wysokości 20.143,39 zł, kwotę należnego podatku w wysokości 6.839 zł oraz odliczone składki na ubezpieczenie społeczne w kwocie 12.505,79 zł i odliczone składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 4.257,38 zł łączny dochód za 2021 r. wyniósł 57.467,03 zł, co w przeliczeniu na liczbę miesięcy w roku wynosi 4.788,92 zł. Ustalony dochód przekracza 300% ustawowego kryterium dochodowego, które wynosi dla jednoosobowego gospodarstwa domowego 2.328 zł (776 zł x 300%). Odejmując od kwoty łącznego dochodu w wysokości 4.788,92 zł, kwotę 2.328 zł odpowiadającą 300% kryterium, w rodzinie pozostaje kwota w wysokości 2.460,92 zł, która pozwala na ustalenie opłaty za pobyt babki w DPS. Wynik powyższego działania matematycznego jest liczbą dodatnią, wobec czego może stanowić górną granicę opłaty jaką można obciążyć osobę zobowiązaną.

Organ mając na uwadze, że opłatę za pobyt J.S.ponoszą również inne osoby obowiązane do jej wnoszenia, nie ustalił opłaty w maksymalnej wysokości, a jedynie przyjął kwotę 607,72 zł, która jest częścią różnicy opłaty, którą nie jest w stanie ponosić pensjonariusz.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że A.S. wyraziła zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a jedynie odmówiła podpisania umowy, dlatego jej sytuacja jest rozpatrywana w aspekcie drugiej przesłanki związanej z "możliwościami", o jakich mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Z treści wywiadu środowiskowego Kolegium wywiodło, że A.S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z działalności gospodarczej prowadząc kancelarię adwokacką w Łodzi, jest osobą młodą, nie występują u niej problemy zdrowotne. Jak wskazała w oświadczeniu z 25 października 2022 r. koszty utrzymania znacząco wzrosły, przy jednoczesnym spadku dochodów. Na miesięczne koszty utrzymania składa się czynsz za najem w wysokości 1.600 zł, internet 55,50 zł, gaz ok. 23 zł, prąd ok. 47 zł, telefon 55,35 zł, leczenie ok. 500 zł (wizyty u dermatologa, ortodonty), koszt biletów ok. 100 zł, ubezpieczenie 86 zł, odzież i obuwie ok. 200 zł, żywność 1.200-1.500 zł, środki czystości ok. 200 zł.

Zdaniem Kolegium analiza sytuacji rodzinnej, zdrowotnej oraz finansowej A.S. wskazuje, że nie występują "uzasadnione okoliczności" uzasadniające zwolnienie z opłaty. Przedstawiona sytuacja związana ponoszonymi wydatkami nie należy do wyjątkowych, gdyż wskazane rodzaje wydatków należą do standardowych, które ponosi większość rodzin, a ich wysokość nie jest nadmierna. Zwolnienie z ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w DPS powinno zawsze znaleźć uzasadnienie w wyjątkowych okolicznościach, bowiem w przeciwnym razie doszłoby do nieuzasadnionego przerzucania na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania mieszkańca w DPS powodując nadmierne obciążenie sektora finansów publicznych, a w konsekwencji całego społeczeństwa. Ponoszenie opłaty w wysokości 607,72 zł miesięcznie przy uzyskiwanych dochodach w wysokości 4.788,92 zł miesięcznie nie będzie skutkować ubóstwem zagrażającym egzystencji strony.

Na powyższą decyzję A.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę. Zaskarżając przedmiotową decyzję w całości, skarżąca zarzuciła jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wysnucie błędnych wniosków płynących z treści materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a w szczególności uznanie, że dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, w sytuacji gdy w rzeczywistości ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika coś zgoła odmiennego - przy czym organ nie wyjaśnił dokładnie na jakiej podstawie ustalił choćby dochód za okres miesiąca kwietnia 2022 roku, co w konsekwencji doprowadziło do mylnego uznania, że skarżąca jest w stanie ponosić koszty pobytu J.S.w DPS,

b) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną ocenę zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego polegające na bezzasadnym ustaleniu, że skarżąca nie kwestionowała wysokości swoich dochodów, w sytuacji gdy już w odpowiedzi na otrzymaną propozycję zawarcia umowy o ustalenie odpłatności podniesiono, że dochód ustalony został w sposób nieprawidłowy, poprzez jego bezzasadne zawyżenie, zaś organ nie ustosunkował się do twierdzeń i wywodów skarżącej, w konsekwencji wydając decyzję w oparciu o niekompletny materiał dowodowy,

c) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną, sprzeczną z logiką oraz wybiórczą analizę zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego polegającą na niewzięciu przez organ pod rozwagę sytuacji ekonomicznej (finansowej) i osobistej skarżącej, którą przedstawiła w toku toczącego się postępowania, przede wszystkim zaś arbitralne i przeczące regułom logiki nieuwzględnienie faktu ponoszenia wydatków wynikających z obowiązkowych obciążeń z tytułu opłacania składek ZUS oraz z tytułu zaliczek na podatek dochodowy,

d) art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie zbadania przez organ rzeczywistych możliwości finansowych skarżącej, przede wszystkim zupełne pominięcie porównania dochodów i wydatków skarżącej i w związku z tym nieuwzględnienie w żadnym zakresie faktycznej sytuacji finansowej, która uległa zmianie na niekorzyść od czasu wszczęcia postępowania,

e) art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przede wszystkim całkowite zignorowanie faktu ponoszonych przez skarżącą na swoje utrzymanie kosztów, w tym zwłaszcza kosztów wyżywienia, opłat za mieszkanie, wydatków na codzienne, bieżące potrzeby, a także wypoczynek,

f) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie zgromadzenia przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie,

g) art. 8 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestników do władzy publicznej oraz z naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przez wydanie decyzji nakazującej skarżącej partycypowanie w kosztach pobytu babki J.S.z mocą wsteczną, począwszy od kwietnia 2022 roku,

h) art. 9 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie wyjaśnienia oraz szczegółowego poinformowania skarżącej przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych leżących u podstaw toczącego się postępowania i brak wskazania konsekwencji jakie rozstrzygnięcie za sobą niesie,

i) art. 11 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i tym samym zaniechanie przez organ dokładnego, rzetelnego i racjonalnego wyjaśnienia przesłanek względem ustalonego stanu faktycznego jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji,

j) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie przez organ faktów, które uznał za udowodnione, a także dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, przede wszystkim zaś brak jakiegokolwiek odniesienia się do materiału dowodowego w przedmiocie możliwości finansowych skarżącej i brak wyjaśnienia przyczyn ustalenia opłaty we wskazanej w decyzji wysokości;

2. rażące naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.:

a) art. 64 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy strona wykazała w toku środowiskowego wywiadu alimentacyjnego, że nie stać jej na poniesienie kosztów pobytu babki w DPS w K. ,

b) art. 64 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że nie zachodzi sytuacja, w której skarżąca mogłaby zostać zwolniona z opłaty w części albo w całości, zwłaszcza poprzez nietrafne i niewszechstronne rozważenie w toku trwającego postępowania sytuacji życiowej i finansowej skarżącej, przede wszystkim zaś oparcie rozstrzygnięcia o niekompletny materiał dowodowy,

c) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 3, w zw. z art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 pkt. 2 lit. b), art. 64 pkt. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i tym samym ustalenie przez organ z mocą wsteczną opłat za pobyt J.S. w DPS, w okresie od 1 kwietnia 2022 roku do 28 lutego 2023 roku, w sytuacji, gdy organ zaniechał uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania w/w obowiązku, bowiem oparł się na niekompletnym materiale dowodowym, nie wyjaśnił także podstaw w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, tj. na których dowodach oparł się przy wydawaniu decyzji, przy czym nie wskazał, które dowody uznał za wiarygodne, finalnie zaś ustalił obowiązek skarżącej, pomimo, iż stan faktyczny nie został określony w sposób prawidłowy, co w konsekwencji spowodowało nałożenie obowiązku w sposób sprzeczny z prawem.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W szerokim uzasadnieniu skarżąca opisała stan faktyczny sprawy oraz rozwinęła przedstawione zarzuty dokonując szeregu ogólnych uwag związanych z istotą kontroli instancyjnej i dokonaną w jej ramach oceną zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazała, że wysokość zobowiązania określonego w decyzji może prowadzić do powstania zatorów płatniczych, które finalnie przełożą się na bieżącą działalność, kontynuowanie podjętych dotychczas przedsięwzięć i w konsekwencji znaczącego pogorszenia sytuacji finansowej i osobistej skarżącej. Podkreśliła, że bez znaczenia dla sytuacji skarżącej pozostaje fakt, że dokumentacja podatkowo - rachunkowa wykazuje dochód pozwalający na obciążenie kosztami pobytu babki w DPS, w sytuacji gdy wielkości te nie odpowiadają rzeczywistym możliwościom finansowym skarżącej rozumianym jako dostęp do gotówki. Wskazała , że organ dopuszcza możliwość zmiany wysokości dochodu i tym samym zmiany sytuacji finansowej strony, która jest niejako oderwana od zapisów rachunkowych tworzonych na potrzeby podatkowe, od rzeczywistego przepływu środków tzw. cash flow.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Przenosząc określone w przepisach ustawy p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jaki i przepisów postępowania, co powoduje, że muszą one zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 901) [dalej: ustawa o pomocy społecznej]. W myśl art. 60 ust. 1 tej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej: obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium;

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania co do wysokości oraz osoby zobowiązanej (por. uchwała NSA z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, wyrok NSA z 14 października 2021 r., I OSK 574/21), co następuje w formie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej bądź decyzji określonej w art. 61 ust. 2d i 2e w zw. z art. 59 ust. 1 powoływanej ustawy.

Prawidłowy zaś sposób ustalenia przedmiotowej opłaty polega na obliczeniu wysokości dochodu zobowiązanej, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego tej osoby. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną.

W toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły jako podstawę prawną do ustalenia dochodu skarżącej zasadę wynikającą z art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych - a do takich osób zalicza się niewątpliwie skarżąca - za dochód przyjmuje się przychód z tej działalności pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, obciążenie podatkiem należnym określonym w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych i składkami na ubezpieczenie zdrowotne określonymi w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, związane z prowadzeniem tej działalności oraz odliczonymi od dochodu składkami na ubezpieczenia społeczne niezaliczonymi do kosztów uzyskania przychodów, określonymi w odrębnych przepisach, z tym że dochód ustala się, dzieląc kwotę dochodu z działalności gospodarczej wykazanego w zeznaniu podatkowym złożonym za poprzedni rok kalendarzowy przez liczbę miesięcy, w których podatnik prowadził działalność, a jeżeli nie prowadził działalności, za dochód przyjmuje się kwotę zadeklarowaną w oświadczeniu tej osoby.

Zważywszy powyższe należy zaaprobować ustalenia organów administracji poczynione w kontrolowanym postępowaniu, iż z zaświadczenia Urzędu Skarbowego w K.z 13 października 2022 r. wynika, że dochód skarżącej za 2021 r. wyniósł 101.212,59 zł brutto. Pomniejszając tę kwotę o koszty uzyskania przychodu w wysokości 20.143,39 zł, kwotę należnego podatku w wysokości 6.839 zł oraz odliczone składki na ubezpieczenie społeczne w kwocie 12.505,79 zł i odliczone składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 4.257,38 zł łączny dochód za 2021 r. wyniósł 57.467,03 zł, co w przeliczeniu na liczbę miesięcy w roku wynosi 4.788,92 zł.

W kontekście powyżej poczynionych uwag za niezasadny należy uznać zarzut skarżącej co do niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie jej sytuacji dochodowej, w szczególności Sąd nie podzielił zarzutów skargi co do nieuwzględnienia przez organ: wydatków wynikających z tytułu opłacania składek ZUS oraz z tytułu zaliczek na podatek dochodowy, zmiany faktycznej sytuacji finansowej.

Następnie organy prawidłowo ustaliły, że wyliczony w w/w sposób dochód skarżącej przekracza 300% ustawowego kryterium dochodowego, które wynosi dla jednoosobowego gospodarstwa domowego 2.328 zł (776 zł x 300%). Odejmując od kwoty łącznego dochodu w wysokości 4.788,92 zł, kwotę 2.328 zł odpowiadającą 300% kryterium, w rodzinie pozostaje kwota w wysokości 2.460,92 zł, która pozwala na ustalenie opłaty za pobyt babki skarżącej w domu pomocy społecznej.

W gruncie rzeczy realne obciążenie skarżącej jest zależne od tego, o ile jej dochód przekracza powyższą kwotę, opłata bowiem nie może być wyższa od tej nadwyżki. W takiej sytuacji ustawodawca wprost wyłączył więc stosowanie zasady proporcjonalności. Regułę proporcjonalności przewidział natomiast dla osób (zstępnych, wstępnych), które odmawiając zawarcia umowy jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który służy m.in. ustaleniu ich możliwości ponoszenia takiej odpłatności. Ustawodawca w takiej sytuacji zezwala na obciążenie ich odpłatnością "w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2" i "proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia". Świadczy o tym wprost treść 61 ust. 2f ustawy o pomocy społecznej: "Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia". Przepis art. 61 ust. 2f ustawy o pomocy społecznej w swej treści zawiera wyraźne odesłanie do art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej. Ustalenie wysokości opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych do jej ponoszenia może mieć zatem miejsce wyłącznie w przypadku opłaty, o jakiej mowa w art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej. Opłata, o jakiej mowa w tym przepisie, to opłata ustalana w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Do ustalenia decyzją opłaty w tej wysokości dochodzi wyłącznie w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przez taka odmowę, skutkującą brakiem ustalenia sytuacji dochodowej osoby lub osób zobowiązanych, osoby te pozbawione są ochrony przewidzianej zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Ponoszona przez te osoby opłata jest niezależna od osiąganego przez nie dochodu (dochodu na osobę w rodzinie), a jeżeli takich osób jest więcej, ponoszą ją w częściach proporcjonalnych. Natomiast osoby, które wyraziły zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, objęte są ochroną, ponieważ w ich przypadku, w zależności od wysokości dochodu, albo nie mają obowiązku ponoszenia opłaty, albo ponoszą ją w limitowanej wysokości, albo też przy zawarciu umowy lub w wydanej decyzji możliwe jest uwzględnienie przy zawarciu umowy wysokości dochodów i możliwości ponoszenia opłaty (art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy dostrzec, że skarżąca niewątpliwie zgodziła się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (w aktach znajduje się wypełniony formularz z 25 października 2022 r.), a jedynie odmówiła zawarcia umowy w trybie art. 103 ustawy o pomocy społecznej. Analiza treści decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że ustalając wysokość spornej opłaty Prezydent Miasta Kutno uwzględnił w przypadku skarżącej wyłącznie ograniczenia wynikające art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o pomocy społecznej (kryterium dochodowe), a zupełnie pominął określony również w art. 61 ust. 2d powoływanej ustawy istotny aspekt sprawy dotyczący "możliwości skarżącej" do ponoszenia opłaty, o którym mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym organ I instancji nie uwzględnił wszystkich ograniczeń ustawowych wyszczególnionych w art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej. W tym zakresie organ odwoławczy na stronie 8 zaskarżonej decyzji jedynie przytoczył treść norm prawnych oraz okoliczności faktyczne dotyczące strony, jednak nie wyraził swej oceny merytorycznej co do zaistnienia (albo niezaistnienia) wskazanych przesłanek. Zatem organy obu instancji w istocie nie rozważyły "możliwości" skarżącej co do ponoszenia opłat za pobyt babki w domu pomocy społecznej, jako mających znaczenie dla ustalenia obowiązku skarżącego na podstawie art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej. W ocenie sądu dokonana ocena merytoryczna jest niepełna i niewystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, a stanowisko organów co do ustalenia wysokości opłaty uznać należy za co najmniej przedwczesne z uwagi na brak ustalenia i rozważenia wszystkich okoliczności istotnych dla oceny możliwości skarżącej.

Ponadto z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że organ ustalił 5 osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności, z czego 4 osoby zdecydowały się podpisać umowy (niektóre aneksy i umowy za wybrane okresy znajdują się w aktach; dokumentacja w tym zakresie jest jednak niekompletna: brakuje danych za kwiecień i maj 2022 r.). Z uwagi na niekompletny materiał dowody niepowodzeniem zakończyła się próba zrekonstruowania procesu decyzyjnego organu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Nieweryfikowalne dla Sądu jest czym kierował się organ ustalając dla skarżącej konkretną kwotę (607,72 zł miesięcznie) jako odpłatność za pobyt jej babki w DPS, bowiem nie wynika to jasno z uzasadnienia decyzji. Rzecz oczywista, że sąd nie bada w niniejszym postępowaniu zasadności umów zawartych w trybie art. 103 ustawy o pomocy społecznej, niemniej jednak analizując treść takich umów i aneksów do umów przedstawionych w niniejszej sprawie nie sposób zrozumieć jakie motywy stały za ustaleniem danej wysokości opłat w stosunku do poszczególnych zobowiązanych, w tym w stosunku do skarżącej.

Powyżej przedstawione mankamenty postępowania wskazują na zasadność zarzutu skarżącej co do naruszenia art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

Zasadnie również skarżąca wskazała na naruszenie art. 64 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Należy zatem dostrzec, że pismem z 2 stycznia 2023 r. skarżąca złożyła do organu I instancji wniosek o zwolnienie od obowiązku ponoszenia odpłatności. Organ I instancji jednak bezpodstawnie przemilczał ów wniosek, a dopiero organ odwoławczy podjął się rozważań w tym zakresie. Taka sytuacja jednak doprowadziła do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Wszak istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Powołując się zatem na pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 19 września 2023 r., I OSK 1864/21 podkreślenia wymaga, iż w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do kontynuowania dotychczasowej praktyki i wydawania decyzji w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej po wydaniu decyzji o ustaleniu wysokości opłaty, jeżeli wniosek o zwolnienie z opłat został złożony w toku postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty. Należy bowiem zwrócić uwagę na zmianę brzmienia zdania wstępnego w art. 64 ustawy o pomocy społecznej, która nastąpiła z dniem 4 października 2019 r. na mocy art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690). Dodano wówczas, że z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej mogą być zwolnione częściowo lub całkowicie zarówno osoby wnoszące opłatę, jak i osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Przepis ten w brzmieniu sprzed omawianej nowelizacji uprawniał do ubiegania się o uzyskanie zwolnienia z opłat jedynie osoby wnoszące opłatę. W wyniku zmiany brzmienia art. 64 ustawy o pomocy społecznej prezentowany w orzecznictwie pogląd o ograniczeniu w tym przepisie kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty do osób wnoszących opłatę stał się nieaktualny. Konkludując, strona obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia w przedmiocie zwolnienia z opłat w decyzji ustającej ich wysokość.

Za niezasadny zaś Sąd uznał zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nakazującej skarżącej partycypowanie w kosztach pobytu babki J.S.z mocą wsteczną, tj. za okres 2 lat, począwszy od kwietnia 2022 roku. Sąd wskazuje bowiem, że wbrew zarzutowi skarżącej nie jest niedopuszczalnym działaniem ustalenie przez organ z mocą wsteczną opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, za okres od daty umieszczania podopiecznego w placówce od daty wydania decyzji. Z mocy ustawy o pomocy społecznej, obowiązek partycypacji osób bliskich w ponoszeniu kosztów pobytu w domu pomocy społecznej ciąży od daty umieszczenia danej osoby w placówce. Decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 2 marca 2016 r., I OSK 221/16, wydanego na tle oceny również konstytutywnej decyzji o zmianie wysokości, opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje, bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek: ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretniej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy, więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W tej sytuacji konstytutywna decyzja może działać, zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną. Dodać należy, że również z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, wynika analogiczny wniosek. W uzasadnieniu wskazanej uchwały podkreślono, że wydanie decyzji w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy naruszyły w sposób istotny przepisy art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisy art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną, a także wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Rolą organu I instancji będzie ponowne rozpatrzenie sprawy, łącznie z wnioskiem skarżącej z 2 stycznia 2023 r. oraz weryfikacja możliwości strony co do ponoszenia opłat za pobyt babki w domu pomocy społecznej, co znajdzie swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W sprawie nie orzeczono natomiast, zgodnie z wnioskiem skarżącej zawartym skardze, o zasądzeniu od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Jakkolwiek bowiem mimo, iż z akt sprawy wynika, że skarżąca jest adwokatem, to w niniejszej sprawie występowała osobiście we własnym imieniu i nie był reprezentowana przez pełnomocnika. W tej sytuacji brak było podstaw do zasądzenia kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego na podstawie art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Przepis ten znajduje zastosowanie tylko w sytuacji, kiedy strona jest reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego. Tymczasem w niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 19 stycznia 2018 r., III SA/Gd 931/17).

IB