Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 164/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 64 ust. 1, art. 61, art. 59 ust. 1 art. 60 ust. 4,
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 2 pkt 13, 18, 19 i 22
journal: Dz.U. 2022 poz 1378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 107
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 września 2023 r. sprawy ze skarg S. R. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. R. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 23 grudnia 2020 r. spółka C. S.A. z siedzibą w P. , ul. [...], wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy B. o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę farmy fotowoltaicznej "D. " o mocy do 12 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działek nr ewid. [...], [...], [...], obręb D..

Burmistrz Miasta i Gminy B. decyzją z dnia 9 kwietnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej jako "u.p.z.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako "k.p.a."), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku spółki C. S.A. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na: budowie farmy fotowoltaicznej "D." o łącznej mocy do 12 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemną instalacją elektryczną, stacjami kontenerowymi pomiarowymi, montażem transformatorów i inwerterów oraz przyłączami elektroenergetycznymi), na terenie działek nr ewid.: [...], [...] i [...], (obręb: D.), w miejscowości D..

Motywując rozstrzygnięcie organ wskazał, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy jest niespełnienie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. a konkretniej w 61 ust. 1 pkt 4. Organ wskazał, że inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o łącznej mocy do 12 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (doziemną instalacją elektryczną, stacjami kontenerowymi pomiarowymi, montażem transformatorów i inwerterów oraz przyłączami elektroenergetycznymi), planowana jest do realizacji na terenie działek nr ewid.: [...], [...] i [...], (obręb: D.), w miejscowości D., z czego w granicach działek ewidencyjnych nr [...] i [...], obręb D., znajdują się grunty orne klasy lIIa. Inwestor co prawda we wniosku wskazał, że powierzchnia obszaru przekształconego w wyniku realizacji (grunty RIVa, RlVb; RV) wynosi 64.013 m˛, a na załączniku graficznym do wniosku wskazane zostało, że planowana inwestycja ma być realizowana z pominięciem tych części działek nr [...] i [...], które stanowią grunty orne klasy IIIa, jednakże działanie takie nie oznacza, że teren objęty inwestycją może dotyczyć części ww. działek. Organ wskazał, że "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć jako obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Ustawodawca przy redagowaniu przepisów ustawy jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Ponadto do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi terenu inwestycji, prawodawca odwołał się także wprost w pozostałych regulacjach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zasadą jest, że ustalenie warunków zabudowy następuje dla całej działki geodezyjnej, takie jest dominujące orzecznictwo sądowo-administracyjne.

W wyniku odwołania C. S.A. z siedzibą w P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia 16 czerwca 2021 r. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Od tej decyzji został wniesiony sprzeciw, który Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 lutego 2022r., sygn. II SA/Po 645/21 uwzględnił i uchylił decyzję Kolegium z 16 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu Sąd wskazywał, że organ I instancji przyjął, że nie jest możliwa realizacja inwestycji na części działki, a organ odwoławczy reprezentuje odmienny pogląd w tym przedmiocie. W takiej sytuacji powinien on zająć merytoryczne stanowisko w sprawie, nie zaś przekazywać ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który już się w tym zakresie wypowiedział. Podkreślenia wymagało zdaniem Sądu, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wynika to również z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to zdaniem Sądu, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie okoliczności, w tym żądania wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponadto na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Sąd wskazał, że jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie, nie wychodząc przy tym poza granice określone art. 136 k.p.a. W przedstawionym przez organ stanie sprawy, za podstawę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie sposób zatem uznać konieczności ustalenia zakresu wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawia art. 59, 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2022.503 j.t.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 07 października 2022 r. wydało decyzje o następującej treści:

1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości,

2. ustala warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło chronologię zdarzeń w niniejszej sprawie. Następnie wskazało, że mając na uwadze dokumenty zgromadzone w aktach sprawy Kolegium ustaliło, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego w tej sprawie i nie zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego, mające w sprawie zastosowanie, co w konsekwencji sprawiło, że rozstrzygnięcie sprawy nie jest prawidłowe a zatem były podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji w tej sprawie i do orzeczenia co do istoty.

Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej jako "u.p.z.p") oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem").

Kolegium przytoczyło przepisy art. 61 ust. 1, ust. 6, ust. 3 u.p.z.p.

Dalej organ wskazał, że uprawnienia do władczego kształtowania treści wniosku przysługują tylko i wyłącznie wnioskodawcy a nie organowi prowadzącemu postępowanie. W tej sprawie treść wniosku jest jasna i oczywista gdyż karta nr 1 akt sprawy wyraźnie wskazuje, że wniosek dotyczy tylko i wyłącznie tych części działek [...], [...] oraz [...], które obejmują użytki klasy RIVa, RIVb oraz RV. Organ argumentował, że w tej materii organem właściwym do zajęcia stanowiska w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej jest Starosta P., który w swym postanowieniu z dnia 25 stycznia 2021 r. wskazał, że uzgadnia to zamierzenie w zakresie możliwości realizacji na gruntach ornych klasy IV oraz klasy V a odmawia uzgodnienia w zakresie gruntach rolnych klasy III. Ponieważ wniosek dotyczy tylko gruntów klasy IV oraz V to innymi słowy zamierzenie to uzyskało zgodę właściwego organu w tej sprawę.

Dalej organ II instancji wskazywał, że urbanista, sporządzający projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia wyraźnie zakreślił tę część działek [...], [...] oraz [...], która ma objęta zainwestowaniem, a która dotyczy tylko użytków klasy IV oraz V i tym samym prawidłowo założył, że ta inwestycja nie wymaga zgody na objęcie wyłączeniem z produkcji rolnej całej działki, gdyż są spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, powołanej na wstępie, które pozwoliłyby na wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tego zamierzenia.

Dalej SKO wskazywało, że argumenty dotyczące ładu przestrzennego w przypadku urządzeń infrastruktury technicznej jak i instalacji odnawialnych źródeł energii nie mogą być oceniane pod względem ładu przestrzennego i wpływu na krajobraz, co zostało już wspomniane wyżej. W przypadku takich zamierzeń jedyną formą wprowadzenia zakazu lokalizacji jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S. R.. Zarejestrowano ją w WSA w Poznaniu pod sygnaturą IV SA/Po 164/23.

Decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla części działki, w sytuacji gdy określenie "teren" należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji;

b) § 3 w zw. § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na podstawie kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów;

c) § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez nieuwzględnienie, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Ponadto, decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego;

b) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dokonania wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, z zaniechaniem uwzględnia interesów skarżącego.

Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu wskazano, że z przedstawionym poglądem organu odwoławczego, iż nie znajduje się podstaw do zakwestionowania zamierzenia w kwestii zabudowy inwestycji obejmującej budowę farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 12MV wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działek nr ewid. [...],[...], [...], obręb D., nie sposób się zgodzić.

W ocenie Skarżącego wniosek C. S.A. z siedzibą w P. z dnia 23 grudnia 2020 r. o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę farmy fotowoltaicznej "[...]" nie powinien zostać pozytywnie rozpatrzony z uwagi na objęcie zainwestowaniem działek o nr ewid. [...], [...], [...], które stanowią wydzielony liniami odrębny obszar. Nie jest możliwym przeprowadzenie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, co do podzielonych części działek.

Ponadto, w niniejszej sprawie Skarżący poddaje wątpliwość czy granice obszaru, na którym ma powstać inwestycja wyznaczone zostały na podstawie kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Skarżący podał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy co do zasady rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Taka właśnie wykładnia ww. przepisów pośrednio wynika również z § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Prawodawca jednoznacznie odwołał się tu do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Według Skarżącego do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia. Wskazuje to wyraźnie, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie zdaniem S. R. nie występuje.

Skarżący dodał, że stosownie do art. 4 ustawy o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 17 września 2021 r. do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

Ponadto zdaniem Skarżącego, nie znajduje oparcia w przepisach pogląd przyjęty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż wpływ farmy fotowoltaicznej nie stanowi negatywnego czynnika oddziałującego na środowisko, gdyż wręcz przeciwnie, systemy fotowoltaiczne wywołują potencjalnie znaczny wpływ zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a, b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.).

Skargę na decyzję SKO w P. z dnia 7 października 2023 r. wniósł również M. M.. Sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Po 221/23, a następnie przekazano ją do Wydziału IV WSA w Poznaniu i zarejestrowano pod sygn. IV SA/Po 230/23. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 107 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego2 ("k.p.a.") w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez pozbawienie Zaskarżonej Decyzji wymaganego prawem należytego uzasadnienia prawnego, które powinno zawierać wskazanie przepisów oraz wyjaśnieniu (wykładni) podstawy prawnej decyzji,

b) art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny, kompletny i rzetelny stanu faktycznego oraz niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("Rozporządzenie") oraz art. 7 ust. 1 i 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ("u.o.g.r.l.") poprzez błędną ich wykładnię, skutkującą:

i. uznaniem, że "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest część działki, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zagospodarowana, a nie cała działka ewidencyjna, oraz

ii. uznaniem, że działki objęte wnioskiem nie wymagają uzyskania zgody na przeznaczenie ich na cele nierolne,

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy % o odnawialnych źródłach energii ("u.o.z.e.") poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że Inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii, przez co planowana Inwestycja nie musi spełniać zasady dobrego sąsiedztwa,

c) art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, źe dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje ich rozmieszczenia.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wskazano w pierwszej kolejności na naruszenie zasad sporządzania uzasadnienia decyzji. Skarżący podał, że Kolegium uchybiło obowiązkowi faktycznego uzasadnienia decyzji, ponieważ analiza stanu faktycznego ograniczyła się do stwierdzenia, że zgodnie z dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów prawa procesowego i nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego. Zdaniem Skarżącego Kolegium nie podjęło realnej analizy stanu faktycznego, nie podało również żadnych przyczyn znajdujących swoje źródło w stanie faktycznym, dla których podjęto takie rozstrzygnięcie.

Zdaniem M. M. to organ I instancji szczegółowo uzasadnił przyjęty pogląd, zgodnie z którym konieczne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do całych działek, a nie terenu określonego we wniosku. Natomiast w zaskarżonej decyzji SKO nie podało należytej motywacji swojej decyzji, ograniczając się do stwierdzenia, że "uprawnienia do władczego kształtowania treści wniosku przysługują tylko i wyłącznie wnioskodawcy, a nie organowi prowadzącemu postępowanie". Nie można również pominąć zdaniem Skarżącego faktu, że twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są ogólnikowe, bazują na powtórzonym kilkukrotnie zdaniu, że to wnioskodawca zakreśla samodzielnie teren inwestycji.

Odnośnie naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. Skarżący podał, że rozstrzygnięcie SKO nie zostało oparte na zebranym w sprawie materiale dowodowym, lecz błędnie zinterpretowanej wskazówce Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2022 roku

Odnosząc się do wykładni pojęcia terenu dokonanej przez SKO Skarżący wskazał, że Kolegium uznało, że gospodarzem postępowania w sprawach ustalenia warunków zabudowy jest wyłącznie wnioskodawca. SKO naruszyło zdaniem Skarżącego art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię skutkującą przyjęciem, że "terenem" jest część działki, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zagospodarowana, a nie cała działka ewidencyjna. Zdaniem M. M. użyty w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. zwrot "teren" rozumieć należy jako teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych. Podał on także, że zgodnie z dominującą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej, wydzielonego przez inwestora pod inwestycję. Przeciwnie - ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie rozstrzyga się na której części działki realizowana będzie inwestycja.

Dalej Skarżący argumentował, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Skarżący wskazał, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, działki nr [...] i [...] częściowo obejmowały grunty orne klasy IIIa. M. M. podał, że jak wynika z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w odniesieniu do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie warunki wymienione w tym przepisie. Skarżący podał, że Starosta P. wskazał, że warunki te nie zostały spełnione łącznie, przez co SKO naruszyło powołane przepisy wydając decyzję pozytywną w przedmiocie warunków zabudowy.

W dalszej kolejności Skarżący odniósł się do instalacji odnawialnych źródeł energii i wskazał, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. niestosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Jednakże Skarżący podał, że jak wynika z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia inwestor przewidywał realizację Iinwestycji w dwóch wariantach - alternatywnym (elektrownia o mocy 5 MW zajmująca powierzchnię około 2,5 ha) i realizacyjnym (o mocy do 12 MW zajmująca powierzchnię około 6,4013 ha). M. M. podał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko18 do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach nieobjętych formami ochrony przyrody. Taka kwalifikacja inwestycji pozwala zdaniem Skarżącego uznać, że elektrownia fotowoltaiczna o parametrach przewidywanych przez inwestora jest zabudowa przemysłowa, a wiec nie podlega pod wyłączenie, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Następnie argumentowano, że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie wskazało czy cała inwestycja stanowi instalację w ramach odnawialnego źródła energii korzystającego ze zwolnienia określającego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz czy i w jakim zakresie istniejący w terenie objętym analizą ład przestrzenny, urbanistyczny i architektoniczny uzasadnia dopuszczenie lokalizacji Inwestycji, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednak, że przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. M. M. wskazał, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że jedną z przyczyn wydania decyzji negatywnej był fakt, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B. na terenie objętym wnioskiem nie przewiduje wyznaczenia obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię o mocy przekraczającej 100 KW. Burmistrz powołał się przy tym na treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Wydając zaskarżoną decyzję, Kolegium w zasadzie nie odniosło się do tego zagadnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedziach na powyższe skargi wskazało, że po pierwsze, zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Powołany przepis ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii wskazuje, że przez instalację odnawialnego źródła energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii lub obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Zdaniem organu ustawodawca tylko wskazał, że w zależności od mocy takie zamierzenie winno być oceniane pod kątem oceny środowiskowej i taka decyzja środowiskowa w tej sprawie została wydana.

Farmy fotowoltaiczne nie prowadzą według SKO do wyłączenia terenów, na których są realizowane z możliwości biologicznego funkcjonowania użytków rolnych, jako powierzchni biologicznie czynnej. W świetle oceny biegłych, co do zasady same panele fotowoltaiczne nie generują żadnych czynników, które mogą oddziaływać na tereny sąsiednie, a w przypadku infrastruktury towarzyszącej (falowniki, stacje transformatorowe, itp.) ich jedyny czynnik zewnętrzny, jakim jest hałas, nie powinien przekraczać poziomu około 25-30 dB. Taki poziom jest dopuszczalny prawem, co powoduje, że nie ma żadnego innego czynnika, który mógłby ograniczyć możliwości zagospodarowania terenów sąsiedzkich. Panele fotowoltaiczne pochłaniają i przetwarzają energię słoneczną na energię elektryczną bez skutków ubocznych dla terenów sąsiedzkich.

Organ wskazał, że Skarżący koncentrują się w swej skardze na tym, że mają prawo, aby współdecydować, co wolno właścicielowi nieruchomości sąsiedzkiej, mimo że nie wykazali tego w jaki sposób farma fotowoltaiczna może ograniczyć możliwości zagospodarowania ich nieruchomości. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób wyraźny, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, preferują prymat uprawnień właścicielskich dla zagospodarowania własnego terenu.

Należy jednocześnie zważyć zdaniem organu, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób jednoznaczny nie przesądzają o bezwzględnym obowiązku uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego dla farm fotowoltaicznych. Organ podał, że problem ten jest objęty nowelizacją przepisów dotyczących odnawialnych źródeł energii, w tym farm fotowoltaicznych, którą to nowelizację przygotowało Ministerstwo Rozwoju i Technologii a który to projekt jest poddany procesowi uchwalania. Z założeń tego projektu przyjęto, że jeszcze przez okres kilkuletni można będzie ustalać warunki zabudowy dla większych farm fotowoltaicznych. Wynika to z tego, że nie da się jednoznacznie na etapie warunków zabudowy ustalić maksymalnej mocy farmy fotowoltaicznej, która może w przyszłości uzyskać decyzji podłączeniowej do sieci przesyłowych. Pilna nowelizacja przepisów dotyczących ułatwień w realizacji OZE jest jednym z niezbędnych warunków uruchomienia środków z Krajowego Planu Odbudowy.

Odnośnie skargi M. M. organ dodał ponadto, że nieuzasadniony jest zarzut, aby przepisy wymagały uznania za "teren" objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tylko i wyłącznie całe działki ewidencyjne. Prowadziłoby to zdaniem organu do absurdalnych sytuacji, gdy dla niewielkiego zamierzenia na olbrzymiej działce ewidencyjnej wnioskodawca musiałby chociażby gromadzić olbrzymi zasób map, co jest niezgodne z zasadami ekonomiki postępowania, szybkości postępowania i byłoby nieproporcjonalne dla zbadania istoty wniosku w toku postępowania I instancji.

Odnośnie zarzutu dotyczącego niemożliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla takiej wielkości farm fotowoltaicznych organ wskazał, że ustawa nie nakłada obowiązku opracowywania miejscowych planów dla tego typu przedsięwzięć.

Postanowieniem z dnia 19 maja 2023 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zarządził połączenie spraw o sygnaturze IV SA/Po 164/23 i IV SA/Po 230/23 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod sygnaturą akt IV SA/Po 164/23.

Pismem z dnia 23 maja 2023 r. C. S.A. odniosła się do skargi S. R. wskazując, iż obowiązujące do 3 stycznia 2022 roku przepisy prawa nie wprowadzały, wbrew stanowisku Skarżącego, obowiązku, aby teren inwestycji pokrywał się z granicami ewidencyjnymi działki. Oznacza to zdaniem uczestnika postępowania, że inwestor we wniosku może ten obszar oznaczyć dowolnie, w tym również jako część działki. Ani art. 52 ani też art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wykluczają ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. W przepisach tych jest bowiem mowa o "terenie" a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego. Skoro zatem ustawodawca odróżniał pojęcia "teren" i "działka", w świetle obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Niezależnie zaś od powyższego, co podniósł sam Skarżący, iż z dniem 3 stycznia 2023 roku zmieniono rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, które wprowadziło konkretne zmiany w tym zakresie. Spółka podała, że przede wszystkim uchylono § 3 tego rozporządzenia na które powołuje się Skarżący, w brzmieniu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie przepis ten odpowiednio zmodyfikowano i wprowadzono do ustawy w postaci art. 61 ust. 5a. Podobnie uchylono § 2 pkt. 5 rozporządzenia, zawierającego definicję frontu działki, przez który rozumiano część działki budowlanej, przylegającą do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zdaniem uczestnika Wobec wprowadzenia zmian przepisów, dotychczasowe orzeczenia sądów administracyjnych w zakresie możliwości czy braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy na część działki, uznać należy za nieaktualne.

W zakresie zaś dywagacji Skarżącego co do kwestii wpływu na środowisko, spółka wskazała, iż dla przedsięwzięcia uzyskana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Organy zaś prowadzące postępowanie planistyczne, pozostają związani tą decyzją, która nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Pismem z dnia 23 maja 2023 r. C. odniosła się do skargi M. M.. Zawarto w nim analogiczną argumentację odnośnie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki jak w piśmie z 22 maja 2023 r. W zakresie natomiast braku konieczności stosowania zasady "dobrego sąsiedztwa" do instalacji OZE wskazano, że na mocy art. 4 pkt 2 ustawy nowelizującej, zmieniającej m.in. ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, z dniem 29 grudnia 2019 r. instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r., dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii, obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć. Zważywszy, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ppkt a) ustawy z 20 lutego 2015 r. farma fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii, to brak jest podstaw do tego, aby w dalszym ciągu, posiłkując się orzecznictwem sprzed tej nowelizacji wywodzić, że elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. W związku z tym w sprawie znajdzie zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., na co uczestnik postępowania przywołał szeroko orzecznictwo sądów administracyjnych.

W dniu 7 września 2023 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie stawił się nikt, strony zostały prawidłowo zawiadomione o jej terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargi zasługiwały na uwzględnienie, ale z innych powodów niż zarzuty w nich podniesione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej jako "u.p.z.p.") oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: "k.p.a.").

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja (zob. szerzej M. Jaśkowska, komentarz do art. 156, (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2018). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Dokonując konkluzji powyższych wywodów należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony.

Wskazać jeszcze należy, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są, co do zasady, związani wskazaniami czy też oceną prawną wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r., III OSK 6503/21, LEX nr 3477755). W niniejszej sprawie został wydany wyrok z dnia 16 lutego 2022 r. o sygn. akt II SA/Po 645/21, którym uwzględniono sprzeciw na decyzję kasatoryjną Kolegium. Wskazano w nim, że w ocenie Sądu, zaprezentowane przez Kolegium wątpliwości nie oznaczają niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można sprawy rozpoznać merytorycznie. Organ I instancji przyjął, że nie jest możliwa realizacja inwestycji na części działki, a organ odwoławczy reprezentował odmienny pogląd w tym przedmiocie. W takiej sytuacji Sąd polecił, aby Kolegium zajęło merytoryczne stanowisko w sprawie. Podkreślono, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ co do zasady sprostał wytycznym Sądu w zakresie art. 153 p.p.s.a. i wydał decyzję merytoryczną w sprawie. Jednakże mimo to należało stwierdzić nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2022 r. nr [...] z uwagi na to, że nie zawiera istotnych elementów rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej w przedmiocie warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera: oznaczenie organu administracji publicznej (pkt 1); datę wydania (pkt 2); oznaczenie strony lub stron (pkt 3); powołanie podstawy prawnej (pkt 4); rozstrzygnięcie (pkt 5); uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6); pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania (pkt 7); podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji (pkt 8); w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy (pkt 9). Są to jej obligatoryjne elementy.

Zgodnie z art. 107 § 2 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Takim przepisem w sprawie niniejszej był art. 54 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Podkreślić bowiem należy, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p).

Decyzja o warunkach zabudowy, jak i lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Te właśnie parametry wymieniono w przywołanym wyżej art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z tego też względu konieczne jest takie sformułowanie tej decyzji, aby organ architektoniczno-budowlany właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie miał wątpliwości co do tego, jaka zabudowa jest dopuszczalna na danym terenie. Określenie konkretnych wymagań nowej zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego i dlatego decyzja o warunkach zabudowy (o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2012 r., II OSK 1535/11, LEX nr 1121179).

Ustawodawca sprecyzował, że w decyzji określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych. Zasady, rozumiane jako reguły, które powinny rządzić zagospodarowaniem i zabudową, mają być szczegółowe. Oznacza to, że trzeba je formułować jako precyzyjne wytyczne, jeżeli pozwala na to przepis prawa powszechnie obowiązującego. Podobnie ustalenie listy warunków, które musi spełnić inwestycja (inwestor) dla przeprowadzenia zamierzenia, znajduje podstawę w przepisach i to one decydują o ich dopuszczalnej szczegółowości.

W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia (wyr. NSA do 31.12.2003 r. w Warszawie z dnia 15 sierpnia 1985 r., sygn. akt III SA 730/85, LEX nr 565450).

Braki w treści decyzji, w zakresie elementów wskazanych w art. 54 u.p.z.p. oraz art. 107 k.p.a., stanowią naruszenie prawa. Nie każde z nich będzie traktowane jako istotne (np. brak daty w treści decyzji). Istotne będzie takie naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Nieuwzględnienie niektórych uwarunkowań wynikających z ustaw szczególnych (np. pominięcie istotnych dla danego obszaru przepisów czy wymogów wynikających z obszarowych form ochrony przyrody) należy traktować jak rozstrzygnięcie istotnie sprzeczne z prawem. Zależnie od kwalifikacji uchybienia, może być podstawą do uchylenia decyzji w trybie odwoławczym albo w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. art. 145 p.p.s.a.). Może ono stanowić rażące naruszenie prawa i jako takie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (dokonywanego przez właściwy organ lub sąd administracyjny, zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Niewiadomski 2021, wyd. 12).

Sąd stwierdza, że decyzja organu II instancji nie spełnia warunków określonych w art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przez co rażąco narusza prawo. Cytowany przepis konkretyzuje elementy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i warunkach zabudowy, które są przedmiotem rozstrzygnięcia i muszą się znaleźć w treści decyzji. W niniejszej sprawie decyzja w istocie nie zawiera określenia warunków zabudowy wymienionych w art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., które są jej istotą. Warunków tych nie zawiera nie tylko jej rozstrzygniecie, ale i nie zostały one określone w uzasadnieniu, stanowiącym integralną część decyzji.

Przy czym zauważyć trzeba, że o liczbie i precyzji określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzygają ustawy i akty wydane na ich podstawie. Ich źródłem może być także ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przykładem takiego przepisu będzie art. 61 u.p.z.p., który nakazuje dostosowanie powstającej zabudowy do istniejącej w danym miejscu pod względem kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Powyższy warunek dotyczy tylko decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W tym miejscu wskazać należy, że na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524), do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprowadzono zmianę którą przesądzono, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2022 r. poz. 1378, zwanej dalej jako "u.o.z.e."), za które uważa się instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. sprawiła, że przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. i to bez względu na moc planowanej inwestycji. Jednakże nadal w celu wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji powinny zostać spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. w zw. z art. 54 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu, dokonując sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji załatwiającej sprawę w ten sposób, że organ w decyzji wskazał jedynie, że ustala warunki zabudowy (pkt 2 decyzji) bez określenia tych warunków dla konkretnego przedsięwzięcia w sposób rażący naruszył przepis art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wobec braku określenia szczegółowych warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz ich wyczerpującego uzasadnienia pozwalającego zapoznać się z przyjętym stanowiskiem nie sposób ocenić, czy organ prawidłowo zastosował powyższe przepisy w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd nie może w sposób merytoryczny odnieść się do zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia powyższej sprawy dotyczących kwestii lokalizacji inwestycji na części działki ewidencyjnej oraz zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a także pozostałych zarzutów skarg, ponieważ organ w istocie nie określił warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w treści zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Decyzja o warunkach zabudowy winna zawierać także wymagane załączniki (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., § 9 rozporządzenia).

Dodatkowo nie można pominąć, że z art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów oraz nie da się również na jego podstawie ustalić jakie w istocie warunki zabudowy ustalono, co również narusza prawo. Przy czym, Sąd podziela powszechnie przyjmowane stanowisko, że rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, powinno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2022 r., IV SA/Po 991/21, LEX nr 3405848, a także M. Wojtuń [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 107, LEX). Wydanie więc prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy to określenie tych warunków w rozstrzygnięciu decyzji, jak i ich rozwinięcie w treści uzasadnienia decyzji. Brak tych elementów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę ocenia jako rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie, braki decyzji SKO w P. z 7 października 2022 r., w zakresie niewskazania w decyzji istotnych i stanowiących o jej rozstrzygnięciu elementów decyzji, tj. w istocie braku określenia warunków zabudowy dla konkretnego przedsięwzięcia, przesądzają o rażącym naruszeniu prawa i konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uchybienia powyższe Sąd ocenił jako rażąco naruszające prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - w sposób oczywisty, wyraźny i niepozwalający na ich zaakceptowanie z punktu widzenia praworządności, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji SKO w P. z 7 października 2022 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę SKO w P. precyzyjnie określi w decyzji warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, konstruując pełne i niebudzące wątpliwości rozstrzygniecie, które następnie uzasadni zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W tym miejscu Sąd wskazuje na możliwość zastosowania przez Kolegium art. 136 § 1 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 i 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonych przez Skarżących wpisów od skarg (500 zł na rzecz M. M. oraz 500 zł na rzecz S. R.), a względem M. M. również wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika tego skarżącego, będącego radcą prawnym (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).