Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 309/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par 1, art. 134 par 1, art. 135. art. 145 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par 1, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 11, ust. 13 i ust. 13a
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2023 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza kanalizacji sanitarnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z 11 maja 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej: "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję z 23 stycznia 2023 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Skarżysko - Kamienna (dalej: "Prezydent"), nr [...] zezwalającą S. D. na umieszczenie od dnia 19 października 2022 r. w pasie drogowym ul. B. w [...] przyłącza kanalizacji sanitarnej do działki o nr ewid. [...], zlokalizowanej przy [...] [...], zgodnie z załączoną mapą oraz ustalającą opłatę za umieszczenie w/w urządzenia w pasie drogowym.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wymienioną na wstępie decyzją z 23 stycznia 2023 r. Prezydent (w reakcji na wniosek z dnia 7 października 2022 r.) zezwolił S. D. na umieszczenie przyłącza kanalizacji sanitarnej zgodnie z załączoną mapą oraz ustalił wysokość opłaty za umieszczenie w/w urządzenia w pasie drogowym zarówno za rok 2022 jak i w latach następnych.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5,ust. 11 i ust. 13a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2022r., poz. 1693, dalej "u.d.p."), a także uchwała Nr XX/160/2019 Rady Miasta Skarżysko - Kamiennej z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie wysokości stawek opłat pobieranych za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych m. Skarżyska – Kamiennej (dalej: "uchwała").

Wydanie decyzji zezwalającej na umieszczenie przyłącza kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym poprzedziło wydanie w dniu 29 kwietnia 2021 r. – również na wniosek strony – decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym ulicy B. w S. K. ([...]) urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi – przyłącza kanalizacji sanitarnej do działki o nr ewid. [...] (posesji [...]) o przebiegu pokazanym na załączonej do decyzji mapie oraz określającą warunki z tym związane.

Organ dalej wyjaśnił, że sposób wyliczenia opłaty, określa przepis art. 40 ust. 5 u.d.p. oraz uchwała.

Rozpoznając odwołanie Kolegium podało, że strona do wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia – przyłącza kanalizacji sanitarnej – załączyła mapę, na której zaznaczyła położenie nowego urządzenia oraz lokalizację kanalizacji sanitarnej. W treści odwołania nie negowała ustaleń decyzji z 23 stycznia 2023 r. zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza kanalizacji sanitarnej, lecz wniosła o ustalenie, w którym miejscu, w pobliżu granicy jej nieruchomości powinien znajdować się przykanalik.

Kolegium stwierdziło, że decyzje wydawane w trybie art. 39 i art. 40 u.d.p mają za zadanie wyjaśnić, czy wnioskodawca ma możliwość umieszczenia w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi. Natomiast władztwo nad urządzeniami infrastruktury technicznej sprawują, zgodnie z art. 49 Kodeksu cywilnego jej właściciele. Tym samym, o możliwości umieszczenia w pasie drogowym przyłącza kanalizacji decyduje zarządca drogi, lecz miejsce przyłączenia może wskazać jedynie właściciel urządzenia przesyłowego. Zatem Prezydent zaskarżoną decyzją oraz decyzją z 29 kwietnia 2021 r. zezwolił stronie na umieszczenie przyłącza kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym drogi gminnej ul. B., natomiast wskazanie przykanalika tej kanalizacji należy do właściwości zarządcy tego urządzenia, a więc MPWiK S.-K..

Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Prezydenta z 23 stycznia 2023 r. w zakresie realizacji wniosku strony z 7 października 2022 r. pozostaje w zgodzie z art. 40 ust. 5 oraz uchwałą.

W złożonej do Sądu skardze na powyższą decyzję Kolegium S. D., wniósł o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi skarżący – podobnie jak w odwołaniu – domagał się zajęcia przez sąd stanowiska co do budowy przykanalików umożliwiających dokonanie przyłącza do istniejącej sieci. Wskazał, że w 2009 roku została wykonana przebudowa ulicy B., w czasie której MPWiK dokonało budowy przykanalików do granic nieruchomości umożliwiających podłączenie budynków do sieci kanalizacji sanitarnej.

Nawiązując do treści załączonych do skargi pism MPWiK Sp. z o.o. oraz fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego, z których zdaniem skarżącego wynika, że przykanaliki wybudowano przy każdej nieruchomości, podał, że nie posiada przykanalika przy granicy swojej nieruchomości. Nie ma więc bezpośredniego dostępu do sieci kanalizacji sanitarnej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak nie z powodów w niej wskazanych.

Mając jednak na względzie treść skargi oraz wnioski w niej zawarte godzi się w pierwszej kolejności podnieść, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.).

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W kontekście powyższego podnieść należy, że przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja zezwalająca skarżącemu na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza kanalizacji sanitarnej, zgodnie z załączoną mapą oraz ustalającą opłatę za umieszczenie w/w urządzenia w pasie drogowym.

Zatem sprawą administracyjną w ramach której sąd orzeka (w wyniku wywiedzionej przez S. D. skargi) są rozstrzygnięcia organów wydane w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem strony z 7 października 2022 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

W konsekwencji powyższego wskazać należy, że poza granicami rozpoznawanej sprawy znajdują się kwestie budowy sieci kanalizacji sanitarnej oraz budowy i rozmieszczenia przykanalików, zrealizowanych podczas przebudowy ulicy B. w 2009 roku. Każda z tych inwestycji podlegała bowiem odrębnej weryfikacji w stosownych terminach i trybach administracyjnych.

Tym samym eksponowana w skardze argumentacja dotycząca lokalizacji przykanalików i żądanie weryfikacji przez sąd prawidłowości wykonania tej inwestycji nie mogły zostać uwzględnione i przeprowadzone w na gruncie kontrolowanej sprawy.

Przystępując do merytorycznej kontroli wydanych w sprawie decyzji organów administracyjnych sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe zastrzeżenia sądu dotyczą jednak tylko tego zakresu decyzji w którym orzekano o wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego należnej za 2022 rok jak i za lata następne. Konsekwencją stwierdzonych naruszeń było wyeliminowanie decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5,ust. 11 i ust. 13a u.d.p.

W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych.

W świetle art. 40 ust. 3 za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

Natomiast w treści art. 40 ust. 5 u.d.p. określono, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

Opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – art. 40 ust. 11 u.d.p. W myśl art. 40 ust. 13 u.d.p. termin uiszczenia opłaty wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a, zgodnie z którym opłatę roczną, o której mowa w ust. 5 (za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych), za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie określonym w ust. 13, a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok – art. 40 ust. 13a u.d.p.

Zdaniem sądu prawidłowo organy orzekły o zezwoleniu na umieszczenie od wskazanej daty w pasie drogowym ulicy B. w [...] przyłącza kanalizacji sanitarnej do działki o nr ewid. [...] zlokalizowanej przy ul. B. , zgodnie z załączoną do wniosku mapą.

W tym zakresie należy podnieść, że zezwolenie to było konsekwencją wydanej uprzednio w dniu 29 kwietnia 2021 r. (również na wniosek strony) decyzji lokalizacyjnej, w treści której organ zezwolił na lokalizację w pasie drogowym ulicy B. w [...] urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi – przyłącza kanalizacji sanitarnej o przebiegu pokazanym na załączonej do decyzji mapie. Decyzja lokalizacyjna jest ostateczna, albowiem strona nie wywiodła od niej odwołania w przewidzianym przepisami prawa terminie.

Należy również podnieść, że projekt budowlany przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku przy ul. B. o wskazanym na planie sytuacyjnym położeniu urządzenia, został uzgodniony z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] oraz stwierdzono zgodność projektu z warunkami technicznymi wydanymi przez MPWiK z dnia 5 kwietnia 2019 r.

Słusznie zauważa organ odwoławczy, że na etapie wydawania decyzji o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza kanalizacji sanitarnej badana jest sama możliwość umieszczenia danego urządzenia we wskazanym położeniu w pasie drogowym, natomiast miejsce przyłączenia mógł wskazać jedynie właściciel urządzenia przesyłowego.

Jak wynika z akt sprawy miejsce takie zostało wcześniej uzgodnione, a położenie urządzenia zaakceptowane w decyzji lokalizacyjnej.

Zatem, wbrew oczekiwaniom skarżącego, na gruncie niniejszej sprawy nie podlegało weryfikacji uzgodnione miejsce podłączenia nieruchomości skarżącego do sieci kanalizacji sanitarnej.

Natomiast, w przekonaniu sądu, do naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego doszło w zakresie, w jakim organ orzekał o wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. Ustalając opłatę organ przyjął, że powierzchnia rzutu poziomego przyłącza wynosi 5,13 m2.

Tytułem wstępu należy zauważyć, że z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, tj. materiału niezbędnego do wydania konkretnego rozstrzygnięcia. W myśl natomiast art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z uzasadnienia decyzji powinien wynikać przede wszystkim tok rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Strona powinna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga zatem logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia lecz również przez sąd (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2021 r., III SA/Po 680/20 LEX nr 3175087).

Jak zauważono wyżej organ ustalając opłatę przyjął, że powierzchnia rzutu poziomego przyłącza wynosi 5,13 m2. Wielkość tą przyjął z wniosku strony.

Zdaniem sądu – pomimo, że powierzchnia urządzenia została podana przez stronę, rolą organu było zweryfikowanie jej, tak by ustalona opłata, której wysokość zależy od powierzchni rzutu poziomego liniowego urządzenia obcego odpowiadała rzeczywistości.

Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji weryfikacji takiej nie zawiera. W aktach sprawy brakuje również dokumentacji, która umożliwiałaby skontrolowanie prawidłowości przyjętych wielkości, a w konsekwencji wskazywałaby na zasadność wysokości ustalonej opłaty.

W tym zakresie decyzje organów uchylają się spod kontroli sądu.

Również okoliczność, że decyzja została wydana przez organ z inicjatywy (na wniosek) strony nie zwalniało organu z obowiązku sporządzenia pełnego i szczegółowego uzasadnienia decyzji, w którym zostałby przedstawiony proces ustalenia wysokości opłaty w orzeczonej w sentencji decyzji wysokości. Decyzje organów obu instancji uzasadnienia takiego nie zawierają. Jako niewystarczające dla wypełnienia ustawowych standardów należy ocenić przytoczenie jedynie treści art. 40 ust 5 u.d.p. oraz daty i numeru uchwały w treści której określono wysokość stawek opłat.

Każdy z elementów sentencji decyzji, a w szczególności ten, nakładający na stronę postępowania obowiązki – w tym obowiązek uiszczania opłat o podanej wysokości, winien być uzasadniony wnikliwie i szczegółowo. Wysokość ustalonej opłaty powinna poddawać się kontroli sądu.

Tymczasem już pobieżna analiza planu sytuacyjnego - projektu budowlanego przyłącza kanalizacji sanitarnej – budzi wątpliwości co do prawidłowości przyjętej powierzchni rzutu poziomego urządzenia.

Należy bowiem wskazać, że przebieg rury PCV 160 oraz rury stalowej 200 pokrywa się częściowo, natomiast całe ich powierzchnie zostały zsumowane do wyliczenia powierzchni rzutu. Zastrzeżenia budzi również prawidłowość wyliczenia powierzchni rzutu poziomego studzienki, dla wyliczenia której przyjęto wynik mnożenia długości i szerokości (2m x 0,425m).

Brak należytego uzasadnienia sprawia, że nie jest możliwym prawidłowe skontrolowanie decyzji organów w zakresie ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego - umieszczenia w nim urządzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni uwagi sądu przedstawione w treści niniejszego uzasadnienia, dokona weryfikacji podanej przez wnioskodawcę we wniosku powierzchni urządzenia, a w konsekwencji ustali prawidłową powierzchnię rzutu poziomego urządzenia od której uzależniona jest wysokość ustalanej opłaty. Ustaleń tych organ dokona na podstawie weryfikowalnych źródeł dowodowych, a dokonane czynności i ich wynik ujmie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.