Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1908/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4, 4a, 5 i art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 134 ust. 1-3, art. 135,
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uniwersytetu Opolskiego, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 312/20, w sprawie ze skargi Uniwersytetu Opolskiego, na decyzję Ministra Rozwoju, z dnia 12 grudnia 2019 r. nr DLI-V.7615.19.2019.JO, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, , 1) oddala skargę kasacyjną;, 2) zasądza od Uniwersytetu Opolskiego na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu, kosztów postępowania kasacyjnego., ,


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 312/20 oddalił skargę Uniwersytetu Opolskiego na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 12 grudnia 2019 r. nr DLI-V.7615.19.2019.JO w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

1. Naruszenie prawa materialnego wynikającego z normatywu art. 12 ust. 4, ust. 4a i ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z zastrzeżeniem normatywu art. 18 i zgodnie z art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności naruszenie normatywu:

a) art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – poprzez pominięcie i niezastosowanie reguły, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi – z zastrzeżeniem art. 135 – wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1).

- przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2).

- wartość nieruchomości dla celów odszkodowania powinna być określona według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3).

- jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

b) przy jednoczesnym uwzględnieniu, iż istotne znaczenie mają tutaj także reguły procesowe, w szczególności:

- ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).

- wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).

2. Naruszenie prawa materialnego w wyniku błędnego uchylenia się od zastosowania przepisów właściwych, a w to miejsce zaakceptowania w zaskarżonej decyzji, jako prawidłowej podstawy rozstrzygnięcia przepisu art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z pominięciem dyspozycji § 36, w szczególności normatywu ust. 4 tegoż § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, niemającego w przedmiotowej sprawie zastosowania.

3. Naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie rozstrzygania sprawy w granicach normy art. 55¹ ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, poprzez uchylenie się od ustalenia, że przedmiotem wywłaszczenia jest przedsiębiorstwo funkcjonujące i przynoszące dochód, a nie część składowa nieruchomości w rozumieniu art. 47 § 2 tej ustawy, a w konsekwencji pominięcie, że wycena przedsiębiorstwa obejmuje wszystkie elementy zawarte w art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

4. Naruszenie reguł konstytucyjnych wynikających z:

a) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiącego o słusznym odszkodowaniu. Wskazano, że wykładnia norm ustawowych nie może prowadzić do utożsamiania słusznego odszkodowania z odszkodowaniem nieadekwatnym do rzeczywistej wartości przedmiotu wywłaszczenia.

b) zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 Konstytucji RP, która przeciwstawia się opisanej powyżej wykładni.

c) art. 2 Konstytucji RP, stanowiącego o ochronie praw słusznie nabytych, a w tym wypadku praw do przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55¹ Kodeksu cywilnego w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Dalej wskazano, że złożona skarga oparta jest na zarzucie – zgodnie z normatywem wynikającym z dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z postanowieniem art. 134 ust. 1–3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – poprzez uznanie przez Sąd I Instancji, iż wydanie decyzji z dnia 12 grudnia 2019 r. nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, błędną podstawą prawną oraz nie miało miejsca naruszenie – poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację – normatywu:

- rażącego naruszenia dyspozycji art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także nieuwzględnienie w toku rozpoznania sprawy interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (publicznego).

- rażącego naruszenia dyspozycji art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji państwa.

- rażącego naruszenia dyspozycji art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

- rażącego naruszenia dyspozycji art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 81 tejże ustawy poprzez nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

- rażącego naruszenia dyspozycji art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie dowodów, które pozostawały niezbędne dla wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w toku postępowania administracyjnego.

- rażącego naruszenia dyspozycji art. 80 w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez dokonanie wybiórczych ustaleń i dowolne uznanie – wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu.

- rażącego naruszenia dyspozycji art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu rozstrzygnięcia – w szczególności, gdy istniejący w sprawie stan faktyczny oraz obowiązujące przepisy prawne stoją w sprzeczności z rozstrzygnięciem, a także przesłanek pozwalających stwierdzić poprawność zastosowania uznaniowych norm, a przez to przekroczenie granic uznania administracyjnego.

Działając na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U.2019.2325 z późn. zm.) skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu:

- z treści oświadczenia procesowego "[...] Sp. z o.o." (użytkownika nieruchomości nabytej z mocy prawa przez Województwo Opolskie na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Opolskiego z 31 lipca 2017 r., nr IN.I.7820.22.2017.AM, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości oznaczonej jako działki: nr A o pow. [...] ha, nr B o pow. [...] ha, nr C o pow. [...] ha, [...], obręb [...], gmina [...], [...]), złożonego w sprawie o zapłatę przez Uniwersytet Opolski "odszkodowania" z dnia 7 października 2020 r. (doręczone skarżącemu w dniu 23 grudnia 2020 r.), prowadzonej przed Sądem Okręgowym w [...] pod sygn. akt [...].

- Operatu szacunkowego z dnia 10 lipca 2018 r. (stanowiącego załącznik do pozwu z dnia 7 października 2020 r.).

bowiem treść i osnowa wnioskowanych dokumentów są niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości (m.in. metodologii wyceny oraz wyceny nieruchomości) i nie spowodują nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie (dokumenty istnieją i nie wymagają przetwarzania).

Wskazano tez na naruszenie przez Sąd pierwszej Instancji zasady równości stron i poszanowania praw nabytych, która to zasada wynika z normy art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz z dyspozycji art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych – poprzez zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przesłanek dyskryminujących ze względu na nabyte prawa, co wprost stanowi naruszenie dyspozycji art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 312/20, w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

W szczególności nie podzielono stanowiska autora skargi kasacyjnej, jakoby w rozstrzyganej sprawie doszło do naruszenia art. 12 ust. 4, 4a, 5 i art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "specustawa drogowa") w zw. z art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n."). Skarga kasacyjna wiąże naruszenie powyższych przepisów z art. 134 oraz art. 135 u.g.n., lecz nie precyzuje, w jaki sposób miało dojść do uchybienia normom wynikającym z art. 12 ust. 4 i 4a specustawy drogowej, co samo w sobie przesądza o braku skuteczności tych zarzutów.

Na podstawie art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia i wypłaty odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, jednak jedynie odpowiednio. Odpowiednie stosowanie oznacza konieczność uwzględnienia charakteru regulacji specustawy drogowej oraz jej celu, a w konsekwencji możliwość modyfikacji lub nawet wyłączenia stosowania niektórych przepisów u.g.n. w przypadku ich kolizji z uregulowaniami specustawy. Doktryna oraz orzecznictwo podkreślają, iż specustawa drogowa stanowi szczególne unormowanie wobec zasad wyceny przewidzianych w u.g.n. W rezultacie nie zawsze reguły określone w art. 134 i 135 u.g.n. znajdą bezpośrednie zastosowanie w sytuacji przejmowania nieruchomości na cele publiczne w reżimie specustawy drogowej, szczególnie gdy kwestie te są odmiennie uregulowane, bądź wynikają ze specyfiki inwestycji drogowych. Nie oznacza to naruszenia prawa, lecz realizację ustawowej dyrektywy stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami wyłącznie w takim zakresie, w jakim nie pozostają one w sprzeczności z regulacjami specustawy drogowej (por. J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3/372-373; M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162 oraz E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023 r., uwagi do art. 134; P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 134; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17, wyrok NSA z dnia 25 maja 2023 r. sygn. I OSK 659/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niesłusznie całkowicie ten aspekt pomija skarga kasacyjna.

Odnosząc się do pojęcia wartości rynkowej nieruchomości, ujętego w art. 134 u.g.n., należy zauważyć, iż ustalenie wysokości odszkodowania powinno opierać się na aktualnym sposobie użytkowania nieruchomości, chyba że przeznaczenie terenu pod cel wywłaszczenia prowadzi do wzrostu jej wartości. Przeznaczenie to wynika przede wszystkim z planu miejscowego, który w sprawie był uchwalony i został uwzględniony przez rzeczoznawcę majątkowego przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Twierdzenia skargi kasacyjnej, jakoby w sprawie zaniechano uwzględnienia właściwego przeznaczenia nieruchomości, pozostają bezpodstawne, skoro rzeczoznawca, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wziął pod uwagę postanowienia planu miejscowego, a żadne argumenty kwestionujące merytoryczną prawidłowość ustaleń w tym zakresie nie zostały skutecznie przedstawione.

Na podstawie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana 31 lipca 2017 r. Jak wynika z operatu szacunkowego (s.4) ustalając wartość nieruchomości również wzięto pod uwagę jej stan na dzień 31 lipca 2017 r.

Analiza operatu szacunkowego wskazuje ponadto, że biegły znalazł transakcje nieruchomościami drogowymi i wykorzystał je w procesie szacowania. Jak wskazano w pkt. 1 wyjaśnień z grudnia 2019 r. w odniesieniu do szacowania wartości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wykorzystano metodę porównywania parami. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13, z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13 oraz z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r. sygn. I OSK 870/23). Prawidłowo zatem, wziąwszy pod uwagę okoliczności rozpoznawanej sprawy, organy oceniły, że brak było podstaw do zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Nie można także podzielić stanowiska, że organ lub Sąd pierwszej instancji dopuściły się nieprawidłowości poprzez pominięcie skutków zawarcia umowy dzierżawy. Specustawa drogowa w art. 19 ust. 2 wprowadza zasady wypowiadania umów dzierżawy, najmu lub użyczenia w związku z realizacją inwestycji drogowej, przewidując ewentualne odszkodowanie za straty powstałe wskutek natychmiastowego rozwiązania tych umów. To rozwiązanie przepisów wskazuje, iż kwestia ta została ustawowo uregulowana i przewiduje, że jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość została uprzednio wydzierżawiona, to decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do wypowiedzenia przez właściwego zarządcę drogi umowy dzierżawy. Za straty poniesione na skutek rozwiązania umowy przysługuje odszkodowanie. Zaakcentować trzeba, że dzierżawa, najem i użyczenie nie wygasają z mocy prawa, z chwilą gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, ponieważ skutek wygaśnięcia z mocy prawa odniesiony został przez ustawodawcę jedynie wobec ograniczonych praw rzeczowych i wobec prawa użytkowania wieczystego (art. 12 ust. 4c i 4d specustawy) – por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, wyd/El Legali 2024). To oznacza, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy niezasadnie skarga kasacyjna stawia zarzut pominięcia okoliczności zawarcia umowy dzierżawy.

Równie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 55¹ k.c. Skarga kasacyjna utrzymuje, że przedmiotem wywłaszczenia było przedsiębiorstwo przynoszące dochód, a nie sama nieruchomość. Wskazać należy, że zgodnie z u.g.n. odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczy wartości nieruchomości (oraz ewentualnie innych praw rzeczowych), a nie wartości przedsiębiorstwa sensu largo. Ustawodawca w u.g.n. nie przewiduje rekompensaty za utratę całości aktywów przedsiębiorstwa prowadzonych na danym gruncie. Odmienna interpretacja byłaby sprzeczna z istotą i celem regulacji o wywłaszczeniu. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest tu jednolite i konsekwentnie wyklucza możliwość traktowania przejęcia nieruchomości na cele publiczne jako wywłaszczenia przedsiębiorstwa, które należałoby wyceniać z uwzględnieniem wszystkich elementów wskazanych w art. 55¹ k.c. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 990/11, LEX nr 1113279, z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 171/11, z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 921/10 i z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 302/11, LEX Nr 1120672).

Wziąwszy pod uwagę powyższe, oczekiwanego rezultatu przynieść nie mogły również zarzuty dotyczące art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 3 u.g.n. oraz art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie tym standardom sprostały. Z kolei skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z wymogami prawa. Materiałem dowodowym w niniejszej sprawie był zasadniczo operat i żaden inny środek dowodowy nie mógł go zastąpić. Natomiast jeśli chodzi o rozpatrzenie tego materiału dowodowego, to dla skuteczności podnoszonych zarzutów konieczne byłoby wykazanie - w trybie przewidzianym w art. 157 ust. 1 u.g.n. - że operat jest wadliwy. Takiej weryfikacji jednak nie przedstawiono. Operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. II OSK 344/15). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w badanej sprawie. Jednocześnie wskazać trzeba, że na podstawie art. 157 u.g.n. o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić każdy. Przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Wobec tego, co należy podkreślić, nie można oczekiwać od organów administracyjnych wystąpienia o przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego, jeśli w ocenie organu operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 557/19, 19 października 2021 r. sygn. I OSK 578/21). Taka sytuacja ma miejsce w badanej sprawie, bowiem organy uznały, że opinia o wartości nieruchomości została sporządzona przez uprawniony podmiot i jest prawidłowa od strony formalnoprawnej.

Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, są przepisami postępowania. Jakkolwiek skarga kasacyjna utrzymuje, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia tych przepisów, to w istocie swojego stanowiska na tę okoliczność nie uzasadnia, co zwalnia Sąd Kasacyjny z obowiązku odniesienia się do niego. Z kolei w każdym przypadku zarzuty naruszenia przepisów postępowania muszą wskazywać jaki zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie jest wystarczające przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Ocena zasadności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, z uwzględnieniem zabranego materiału dowodowego, prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie związek taki nie został wykazany.

Niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono również naruszenie art. 2, art. 21 ust. 2, art. 31 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Ustrojodawca wskazał, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który początkowo opowiadał się za terminologicznym utożsamianiem pojęcia słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne (orzeczenie z: 8 maja 1990 r. K 1/90, OTK 1990/1/2; 19 czerwca 1990 r. K 2/90, OTK 1990/1/3). W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił jednak od poglądu o pełnym odszkodowaniu (por. wyrok z 20 lipca 2004 r. SK 11/02, OTK-A 2004/7/66) stwierdzając, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Szerzej na ten temat wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2023 r. sygn. I OSK 1421/20, wskazując, że mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne.

Nietrafnie też, skarga kasacyjna podnosi naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem przepis ten stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Tymczasem, sprawa niniejsza dotyczy decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 31 Konstytucji RP został natomiast wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie, które jednostki redakcyjne powołanego przepisu miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Z tych też przyczyn zarzut ten nie mógł przynieść pożądanego rezultatu.

Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku tym dokumenty załączone do skargi kasacyjnej, stają się materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia. Odnosząc się do okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że na podstawie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (por. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 265). W badanej sprawie dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji było możliwe bez konieczności przeprowadzania dowodów uzupełniających wskazanych we wniosku dowodowym zawartym w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.