Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1892/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1709/19 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 5 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1709/19 oddalił skargę M. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 5 czerwca 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 23 października 1954 r., nr [...], dokonano wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa - na cele budownictwa wojskowego – m.in. nieruchomości położonej w gm. kat. [...] – [...], ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla [...] Iwh [...], ozn. jako parcela nr [...] o powierzchni 1493 m2 (pkt 7 ww. orzeczenia).

Pismem z dnia 9 grudnia 2013 r. M. P., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 23 października 1954 r., w części dotyczącej pkt 7.

Wywłaszczona nieruchomość wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna miasto [...], a stronami postępowania nadzorczego są:

1. następcy prawni J. P. i A. P. - byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, tj. M. P.; W. P., A. G., J. P. P. i M. J. P.,

2. podmiot, któremu obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości, tj.: Skarb Państwa - Ministerstwo Obrony Narodowej - Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...] - właściciel działek nr: [...] i [...].

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 5 czerwca 2019 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 23 października 1954 r., wskazując w uzasadnieniu, że weszło do obrotu prawnego i stało się ostateczne, albowiem nie zostało zaskarżone w ustawowym terminie. Przedmiotowe orzeczenie zostało doręczone stronie w dniu 30 października 1954 r, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Ponadto kontrolowane orzeczenie stanowiło podstawę wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej KW nr [...].

Minister przechodząc do badania poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wskazał, że orzeczenie z dnia 23 października 1954 r. o wywłaszczeniu zostało wydane na podstawie art. 55 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. z 1934 r., Nr 86, poz. 776, z późn. zm. - zwane dalej rozporządzeniem wywłaszczeniowym) oraz art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4 poz. 25) a zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktów prawnych oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należy oceniać kwestionowane orzeczenie. Minister wskazał, że zgodnie z treścią art. 2 ww. ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. utraciły moc wszystkie przepisy dotychczasowe w sprawach, dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, a w szczególności rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. R. P. z 1934 r. Nr 86, poz. 776 i z 1939 r. Nr 31, poz. 205). Kluczowe znaczenie mają reguły intertemporalne dotyczące stosowania rozporządzenia wywłaszczeniowego, bowiem zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. postępowanie wywłaszczeniowe, prowadzone na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r.o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz.U. R. P. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 I z 1949 r. Nr 65, poz. 527) lub na podstawie art. 55 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934r. (Dz.U. R. P. z 1934 r. Nr 86, poz. 776 i z 1939 r. Nr 31, poz. 205), dalej powinny być prowadzone na tej samej podstawie prawnej aż do wydania ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu z tym, że odwołania były rozpatrywane przez odwoławcze komisje wywłaszczeniowe. Zgodnie z treścią art. 55 § 1 rozporządzenia wywłaszczeniowego, dopuszczalne było wywłaszczenie w przypadku, gdy tego wymagał interes obrony Państwa.

Minister uznał, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości spełniało przesłanki powyższego przepisu. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia 19 stycznia 1950 r. pod budowę koszar wojskowych i budynków biurowych dla wojska. Nie budzi wątpliwości, że budowa koszar wojskowych i budynków biurowych dla wojska była celem wojskowym spełniającym wymogi art. 55 ww. rozporządzenia. Przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe było zaś prowadzone na podstawie art. 55 rozporządzenia wywłaszczeniowego, co wynika wprost z treści orzeczenia z dnia 23 października 1954 r. oraz treści ww. pisma z dnia 19 stycznia 1950 r. W kontrolowanym postępowaniu organ wywłaszczeniowy nie naruszył art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r.

Minister ustalił ponadto, że pismem z dnia 19 stycznia 1950 r. Jednostka Wojskowa nr [...] wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej współwłasność J. P. i A. P.. Do wniosku wywłaszczeniowego załączono pismo Zarządu Miejskiego w [...] z dnia 5 stycznia 1950 r. - "wykaz stanu posiadania nieruchomości", stanowiące wypis z operatu katastralnego, kopie z mapy katastralnej oraz wykaz adresów zamieszkania właścicieli nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia. Do wniosku nie załączono wyciągu z księgi wieczystej Sądu Powiatowego dla [...] Iwh [...], lecz wskazano, że informacje zawarte w ww. piśmie z dnia 5 stycznia 1950 r. dotyczące powierzchni nieruchomości oraz podmiotów będących właścicielami nieruchomości były identyczne z treścią księgi wieczystej Sądu Powiatowego dla [...] Iwh [...]. Na kopii mapy katastralnej nie zaznaczono granic terenu, który ma ulec wywłaszczeniu, jednakże Minister wywiódł, że wniosek wywłaszczeniowy obejmował całą przedmiotową działkę nr [...], objętą księgą wieczystą Iwh [...], a powyższa mapa pozwala jednoznacznie ustalić położenie nieruchomości i granice terenu, który miał ulec wywłaszczeniu. W tych warunkach, zdaniem organu, nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 10 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 11 § 1 rozporządzenia wywłaszczeniowego.

Na podstawie treści uzasadnienia orzeczenia z dnia 23 października 1954 r. Minister ustalił, że współwłaściciele nie wyrazili zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości. Minister wskazał, że stosownie do treści art. 10 § 4 rozporządzenia wywłaszczeniowego w przypadku wywłaszczenia na cele obrony Państwa, gdy wywłaszczenie dotyczyło większej liczby osób, wnioskodawca mógł pominąć we wniosku wywłaszczeniowym informacje dotyczące pertraktacji w sprawie dobrowolnego zbycia nieruchomości. Zatem brak takich informacji w piśmie z dnia 5 stycznia 1950 r. nie stanowi naruszenia prawa.

Minister stwierdził ponadto, że z częściowo zachowanych akt archiwalnych wynika, iż na podstawie zarządzenia Wojewody [...] z dnia 7 marca 1950 r. nr [...] (nie zachowało się w aktach archiwalnych), pismem z dnia 15 marca 1950 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na cele obrony państwa, na wniosek władzy wojskowej, w stosunku m.in. do przedmiotowej nieruchomości, ozn. jako działka nr [...]. Przedmiotowe obwieszczenie zawierało wszystkie informacje przewidziane art. 14 rozporządzenia wywłaszczeniowego.

Powyższe pismo zostało doręczone stronie w dniu 18 marca 1950 r., co wynika, ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Ponadto przedmiotowe zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Zarządu Miejskiego w [...] oraz w Urzędzie Obwodowym [...] Zarządu Miejskiego w [...] w dniach 18 marca 1950 r. – 24 marca 1950 r. Podkreślono, że z akt sprawy nie wynika, żeby we wskazanym terminie wpłynęły jakiekolwiek wnioski lub sprzeciwy.

W pozyskanych aktach archiwalnych nie zachowało się zawiadomienie o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej jak również protokół z tej rozprawy. Z tego względu nie jest możliwe dokonanie merytorycznej oceny powyższych dokumentów. Organ nadzoru wskazał, że od upływu terminu do zapoznania się z aktami sprawy do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego upłynęło prawie 4 lata. W tym okresie możliwe było zatem zorganizowanie i przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowej.

W ocenie Ministra z powodu niezachowania się ww. dokumentów nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia art. 21 § 1 i 2 rozporządzenia wywłaszczeniowego, gdyż nie pozwala na to domniemanie legalności decyzji ostatecznych wynikające z art. 16 § 1 k.p.a.

Minister podkreślił, że analiza treści orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 23 października 1954 r., wskazuje, iż spełnia ono wymogi stawiane przez art. 22 § 2 rozporządzenia wywłaszczeniowego. Orzeczenie określa bowiem przedmiot i rozmiar wywłaszczenia, cel wywłaszczenia oraz rodzaj projektowych robót (tj.: budownictwo wojskowe). Rodzaj projektowanych robót mógł być określony w sposób ogólny, gdyż pozwalał na to art. 10 § 4 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców dotyczących wadliwości ustalenia przedmiotu i podmiotu wywłaszczenia Minister wskazał, że zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, jak i w orzeczeniu wywłaszczeniowym jako właściciela nieruchomości wskazano jedynie J. P. i do niego kierowano korespondencję. Tymczasem z treści księgi wieczystej Iwh [...] oraz wypisu z rejestru katastralnego bezspornie wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność J. P. i A. P.. Oznacza to, że A. P. formalnie nie wzięła udziału jako strona w kontrolowanym postępowaniu, (choć prawdopodobnie odebrała orzeczenie wywłaszczeniowe, co wynika z podpisu na dokumencie odbioru korespondencji). Brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy jest jednak przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie zaś stwierdzenia nieważności.

Minister nie zgodził się z twierdzeniem wnioskodawców, że wywłaszczeniu uległ jedynie udział w przedmiotowej nieruchomości przysługujący J. P.. W treści orzeczenia wywłaszczeniowego w sposób jednoznaczny, bowiem wskazano, że wywłaszczeniu ulega cała nieruchomość. Ponadto we wniosku wywłaszczeniowym, który był wiążący dla organu wywłaszczeniowego w zakresie przedmiotu wywłaszczenia, wskazano całą nieruchomość, ozn. jako działka nr [...] o pow. 1493 m2, zapisaną w księdze wieczystej Iwh [...]. Z wykazu załączonego do wniosku zaś wynikało, że nieruchomość ta stanowiła współwłasność J. P. i A. P. w udziałach 1/2 części.  Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 22 § 1 i § 2 rozporządzenia wywłaszczeniowego.

Powyższe wywody, według Ministra, prowadzą do wniosku, że poddane kontroli orzeczenie wywłaszczeniowe, w części dotyczącej pkt 7, nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W przedmiotowym orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości wskazanej w pkt 7 – Minister nie stwierdził również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 5 czerwca 2019 r. wniósł M. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił uznając ją za niezasadną i podzielając stanowisko organu administracji.

Sąd zwrócił uwagę, że w aktach archiwalnych nie zachowało się zawiadomienie o miejscu i terminie przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej, ani nie zachował się protokół tej rozprawy, tym niemniej Sąd zgodził się z oceną organu, że ten brak nie może świadczyć o rażącym naruszeniu przepisów procedury wywłaszczeniowej, w szczególności z uwagi na okoliczność znaczącego upływu czasu i mogących w sposób oczywisty wystąpić brakach dokumentacji ale również z uwagi na domniemanie legalności decyzji, która stała się ostateczna.(art.16 k.p.a.).

W zakresie okoliczności związanej ze wskazaniem w orzeczeniu wywłaszczeniowym jedynie J. P., podczas gdy przedmiotowa nieruchomość stanowiła - zgodnie z zapisem księgi wieczystej współwłasność J. P. i A. P. Sąd I instancji stwierdził, że A. P. przysługiwało prawo do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania wywłaszczeniowego, gdyby uznała, że bez własnej winy nie wzięła w nim udziału (art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Według Sądu Wojewódzkiego nie budzi wątpliwości, że wniosek wywłaszczeniowy dotyczył całej nieruchomości i w takim zakresie został uwzględniony w pkt 7 orzeczenia z 23 października 1954 r. Nie wpłynęło odwołanie od ww. orzeczenia, a niekwestionowany dowód jego doręczenia znajduje się w aktach sprawy. Jednocześnie decyzją z 27 listopada 1969 r. Prezydium Rady Narodowej m. [...] odmówiło zmiany orzeczenia z 1954 r. na podstawie na art. 136 k.p.a. (obecnie art.155 k.p.a.).

Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że podniesione w skardze zarzuty mają charakter formalny wiążący się z wadami postępowania. Tymczasem tryb nadzwyczajny dotyczący stwierdzenia nieważności nie jest dodatkową - trzecią instancją administracyjną. Zarzuty skargi koncentrowały się na uchybieniach procesowych, wadach postępowania, a nie na przesłance stwierdzenia nieważności z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego

W końcowej części uzasadnienia Sąd Wojewódzki podniósł, że rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanej 66 lat temu nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. W przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art.174 p.p.s.a., zarzucając:

1) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 6 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz. U. Nr 30, poz. 168, (dalej: k.p.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym nieuwzględnieniu skargi przez WSA w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że organ administracyjny prowadził postępowanie z naruszeniem przepisów prawa oraz w sposób powodujący obniżenie zaufania obywateli do organów państwa;

2) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art., 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z 107 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym nieuwzględnieniu skargi przez WSA w sytuacji, gdy skarżący wykazał uchybienia organu administracyjnego na które składał się brak wszechstronnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego oraz subiektywne i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, przy jednoczesnym oparciu się na dowodach, które budzą uzasadnione wątpliwości,

3) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, art. 7a §1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym nieuwzględnieniu skargi przez WSA w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że organ administracyjny poprzez niezastosowanie art. 7a §1 k.p.a. dokonał interpretacji przepisów na niekorzyść strony pomimo iż przedmiotem postępowania była decyzja obejmująca ograniczenie uprawnienia strony;

4) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 10 §1 i 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 roku Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. R.P. Nr 28 poz. 221) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym nieuwzględnieniu skargi przez WSA w sytuacji, gdy skarżący wykazał niewłaściwe zastosowanie przez organ art. 10 §1 i 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 roku Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym tj. zastosowanie niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej, podczas gdy przesłanki przepisów szczególnych winny być interpretowane w sposób ścisły;

5) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 56 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 roku prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U.R.P. Nr 28 poz. 221) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym nieuwzględnieniu skargi przez WSA w sytuacji, gdy skarżący wykazał niewłaściwe zastosowanie przez organ art. 56 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 roku Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym mające wpływ na wynik sprawy tj. zastosowanie wykładni rozszerzającej skutkującej naruszeniem uprawnień Skarżącego.

Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) rozpatrzenie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie,

3) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie, w związku ze sposobem, w jaki została sporządzona skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, należy wskazać, co następuje.

Wymogi określające sposób sporządzenia skargi kasacyjnej zawiera art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art.174 pkt 1 p.p.s.a. może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Natomiast druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wskazano, że podstawą zaskarżenia jest art.174 p.p.s.a. bez oznaczenia, czy chodzi o pkt 1 czy pkt 2 tego przepisu, natomiast sposób sformułowania zarzutów wskazuje, że skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć trzeba, że wskazane w niej jako naruszone art.151 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., są przepisami wynikowymi i nie dość, że się wzajemnie wykluczają ( pierwszy z nich sąd stosuje, gdy oddala skargę, drugi, gdy uchyla zaskarżoną decyzję lub inny akt), to art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd stosuje, gdy doszło do naruszeń prawa procesowego. Z zarzutu nr 4 i 5 skargi kasacyjnej wynika, że jej autor zarzuca niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą art.10 § 1 i 2 oraz art. 56 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. o postępowaniu wywłaszczeniowym. Jednakże treść zarzutów skargi kasacyjnej nie jest spójna z jej uzasadnieniem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor pisze: 1) o naruszeniu art.10 § 4 nie zaś §1 i §2 rozporządzenia (j.w. w zarzutach - str.5 skargi kasacyjnej); 2) o " rażąco zawężonej" ocenie materiału dowodowego ( str.5 uzasadnienia skargi kasacyjnej) ; 2) "twierdzenie organu jakoby niewskazanie właściciela nieruchomości w orzeczeniu wywłaszczeniowym, jak i we wszystkich poprzedzających je pismach było konwalidowane przez wskazanie w treści samego orzeczenia, iż dotyczy ono całości nieruchomości jest całkowicie bezzasadne i w sposób rażący narusza interes stron postępowania"; 3) "Prezydium WRN w [...] rażąco naruszyło przepisy powołanej wyżej ustawy ( rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym przez niewskazanie w swoim orzeczeniu wszystkich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości."

Podnosząc powyższe w żadnym miejscu, tak zarzutów, jak i w ich uzasadnieniu nie wymieniono art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie powiązano art.156 §1 pkt 2 k.p.a. z przepisem prawa, który został rażąco naruszony.

W punktach 1,2 i 3 skargi kasacyjnej podniesiono zarzuty, które mogłyby być wzięte pod uwagę w postępowaniu zwykłym, nie zaś w nadzwyczajnym trybie kontroli legalności decyzji ostatecznych. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się – jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pomimo tego bowiem, że znajduje się w ustawie procesowej, to ma w istocie charakter materialnoprawny, a przedmiotem badania przez organy w postępowaniu nieważnościowym nie jest to, czy doszło do jakiegokolwiek naruszenia wskazanych prawa, lecz to, czy doszło do naruszenia "rażącego" co stanowi materialnoprawną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie powołanego przepisu. Zarzutami skargi kasacyjnej nie objęto tego podstawowego przepisu, który powinien być powiązany ze stosownymi przepisami prawa wywłaszczeniowego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia z 23 października 1954 r.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrowały się na uchybieniach procesowych, wadach postępowania, a nie na przesłance stwierdzenia nieważności z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., na co zasadnie zwrócił już uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd ten słusznie stwierdził, że przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Natomiast ocena postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a.". Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie już wyrażano stanowisko, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji, a nie jak w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym wznowienia postępowania, gdzie przyczyny wznowienia dotyczą postępowania poprzedzającego wydanie decyzji administracyjnej ( wyrok NSA z 26.06.2024 r., I OSK 839/21, LEX nr 3733219. wyrok NSA z 10.02.2023 r., I OSK 1847/20, LEX nr 3505309). Nie można powoływać się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 17 sierpnia 1999 r., II SA/Gd 1704/97, LEX nr 44092).

Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać, czy w inny sposób je korygować (vide np.: wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (vide np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie zarzuca organowi niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego oraz niewłaściwe zastosowanie art.56 rozporządzenia wywłaszczeniowego (str.5 skargi kasacyjnej). Wydaje się, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o niewłaściwą ocenę zastosowania art. 56 rozporządzenia nie zaś niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez organ nadzoru, który przecież nie stosował wskazanego przepisu, lecz weryfikował prawidłowość jego zastosowania. W skardze kasacyjnej podkreślono, że jakkolwiek wniosek w przedmiocie wywłaszczenia był wiążący dla organu, to powinien spełniać określone wymogi. Dalej autor skargi kasacyjnej wskazuje na niedołączenie do wniosku enumeratywnie wymienionych w rozporządzeniu załączników i na braki w dokumentacji, a w szczególności brak protokołu rozprawy wywłaszczeniowej. W skardze kasacyjnej wskazano ponadto, że współwłaścicielka nieruchomości wywłaszczonej A. P. nie brała udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym i nie doręczono jej orzeczenia wywłaszczeniowego. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wywodzi, że orzeczenie nie dotyczy całości nieruchomości, lecz jego połowy należącej do J. P..

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z orzeczenia o wywłaszczeniu z 23 października 1954 r. wynika bez żadnych wątpliwości, że wywłaszczeniem objęto m.in. parcelę nr [...] o powierzchni 1493 m2 oznaczając liczbę wykazu hipotecznego Lwh [...]. Ponadto, jak wynika z pisma Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia 7 marca 1950 r. zwrócono się do Sądu Grodzkiego Oddział Ksiąg Wieczystych na podstawie art.12 § 2 rozporządzenia Prezydenta R.P. z 1934 r. o wpisanie adnotacji o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości m.in. cyt. " Lwh [...] - składającej się z pgr.1 kat.[...] o powierzchni 1,493 m.kw., stanowiącej własność P. A. i J. P., zam. w [...] ul. [...]" ( pismo z dnia 7 marca 1950 r.- k. 82 akt adm.). Z wniosku wywłaszczeniowego wynikało, że wywłaszczeniem objęto całą działkę nr [...] o pow. 1493 m2.Z wykazu załączonego do wniosku wynikało, że nieruchomość ta stanowiła współwłasność J. P. i A. P. Stąd wywodzenie, że objęto wywłaszczeniem połowę tej działki pozostaje w sprzeczności z treścią decyzji i dokumentacją sprawy.

Gdy chodzi natomiast o pominięcie A. P. w postępowaniu wywłaszczeniowym i nie doręczenie jej orzeczenia wywłaszczeniowego, to zarzut dotyczący tych okoliczności, stanowi przesłankę wznowienia postępowania nie zaś podstawę stwierdzenia nieważności. Zatem brak udziału A. P. w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej, mógł być kwalifikowany jako przesłanka wznowienia nie zaś przesłanka stwierdzenia nieważności postępowania. Tak też to słusznie wywiódł Sąd I instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że tryby nadzwyczajne stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania to dwa odrębne, niekonkurencyjne tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Okoliczność, że współwłaścicielka nieruchomości nie brała udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym jest typową przesłanką wznowieniową postępowania nie zaś stwierdzenia jego nieważności.

Prawidłowo także ocenił Sąd Wojewódzki, że zarzuty kierowane w odniesieniu do wniosku wywłaszczeniowego także są nieuzasadnione. Jak wynika z orzeczenia wywłaszczeniowego podstawę prawną jego wydania wskazaną w treści tego orzeczenia stanowiły przepisy art. 6 ustawy z 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z 26 kwietnia 1949 r. ( Dz.U. 1952, Nr 4, poz.25) oraz art.55 prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym ( Dz.U. 1934, Nr 4, poz.25). Natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej art. 10 §1 i 2 rozporządzenia Prezydenta R.P. z 24 września 1934 r. określał wymogi jakie powinien spełniać wniosek wywłaszczeniowy. Zgodnie z treścią tego przepisu: "§ 1.Celem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie powinien złożyć wojewodzie uzasadniony wniosek wraz z odpowiedniemi załącznikami. § 2.We wniosku należy: 1)wymienić i opisać rodzaj i cel zamierzonych robót, wymagających wywłaszczenia; 2)uzasadnić potrzebę wywłaszczenia ze wskazaniem przepisu prawnego, przewidującego dopuszczalność wywłaszczenia na dany cel; 3)wskazać w przybliżeniu ogólną powierzchnię terenu, przeznaczonego do wywłaszczenia, z powołaniem się na plan sytuacyjny, oraz opisać ogólnie to, co się na nieruchomości znajduje; 4)wskazać, na czem ma polegać wywłaszczenie; 5)wymienić cenę żądaną przez właściciela i ofiarowaną mu w wyniku pertraktacyj, prowadzonych w celu dobrowolnego nabycia nieruchomości; 6)oznaczyć termin rozpoczęcia zamierzonych robót." W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano dokładnie, który z wymogów wniosku wywłaszczeniowego określonych w § 10 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia nie został spełniony i to w sposób rażący. Dodać należy, że przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej §10 pkt 4 rozporządzenia, nie wskazano w jej zarzutach jako przepisu naruszonego. Niemniej jednak zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister dokładnie odniósł się do spełnienia wymienionych w § 10 wymogów wniosku wywłaszczeniowego. Te ustalenia Ministra znajdują pełne uzasadnienie w dokumentacji wywłaszczeniowej sprawy. Trzeba mieć na względzie, że do wniosku wywłaszczeniowego załączono pismo Zarządu Miejskiego w [...] z dnia 5 stycznia 1950 r. - "wykaz stanu posiadania nieruchomości", stanowiące wypis z operatu katastralnego, kopie z mapy katastralnej oraz wykaz adresów zamieszkania właścicieli nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia. Na kopii mapy katastralnej nie zaznaczono granic terenu, który ma ulec wywłaszczeniu, jednakże jak słusznie wywiódł Minister, wniosek wywłaszczeniowy obejmował całą przedmiotową działkę nr [...], objętą księgą wieczystą Iwh [...], a powyższa mapa pozwala jednoznacznie ustalić położenie nieruchomości i granice terenu, który miał ulec wywłaszczeniu. W tych warunkach nie można uznać, aby doszło do naruszenia art. 10 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 11 § 1 rozporządzenia wywłaszczeniowego, a tym bardziej brak podstaw do uznania rażącego naruszenia tych przepisów.

Autor skargi kasacyjnej podnosząc w uzasadnieniu, że organ nadzoru nie uzyskał protokołu rozprawy wywłaszczeniowej nie wskazuje przepisu prawa, z którego wynikała konieczność jej przeprowadzenia i nie podnosi zarzutu naruszenia stosownego przepisu dotyczącego przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej. Z uwagi na obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnych pełnomocników sąd kasacyjny w związku z jednoznacznym brzmieniem art. 183 § 1 p.p.s.a. ocenia i odnosi się tylko do zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. Natomiast tak opisany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pod adresem organu nadzoru zarzut, że " organ nie uzyskał protokołu rozprawy wywłaszczeniowej" nie mógł odnieść skutku. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił bowiem, że w pozyskanych aktach archiwalnych nie zachowało się zawiadomienie o miejscu i terminie przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej, jak również nie zachował się protokół z tej rozprawy. Prawidłowo postawiony zarzut kasacyjny powinien wskazywać przepis prawa z którego wynikał obowiązek przeprowadzenia rozprawy, a takiego zarzutu niniejsza skarga kasacyjna nie zawiera.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.