Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1484/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1 b
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 września 2022 r. nr SKO.4111/754/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 5 lipca 2022 r. nr 000148/SP/O/07/2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej G. G. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1484/22

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi G.G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 6 września 2022 r. nr SKO.4111/754/2022 dotycząca odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy, Wójt Gminy [...] decyzją z 5 lipca 2022 r. nr 000148/SP/O/07/2022 odmówił przyznania G.G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką S.K. Jako powód odmowy wskazał brak rezygnacji wnioskodawczyni z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz fakt, że niepełnosprawność jej matki nie powstała przed ukończeniem przez nią 18 lub 25 roku życia, o czym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.).

/wcześniejsze decyzje Wójta odmawiające z tych samych przyczyn przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego, tj. z 15 listopada 2021 r. nr 000410/SP/O/11/2021 i z 5 kwietnia 2022 r. nr 000086/SP/O/04/2022 zostały uchylone w trybie odwoławczym przez SKO, odpowiednio decyzjami z 25 stycznia 2022 r. nr SKO.4111/1299/2021 i z 26 maja 2022 r. nr SKO.4111/509/2022/.

W odwołaniu od decyzji Wójta z 5 lipca 2022 r. wnioskodawczyni (reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata) zarzuciła naruszenie:

- art. 17 ust. 1b u.ś.r., bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej, tj. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

- art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez wnioskodawczynię.

Po rozpatrzeniu odwołania SKO opisaną na wstępie decyzją z 6 września 2022 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 17 u.ś.r. - utrzymało w mocy decyzję Wójta z 5 lipca 2022 r.

W uzasadnieniu, przytaczając przepisy regulujące przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego, wyjaśniło, że nie podziela stanowiska organu I instancji

o niepełnieniu przesłanki daty powstania niepełnosprawności. Wskazało, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. K 38/13 orzekł o niezgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wykluczało to oparcie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na treści normy prawnej, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W stosunku do opiekunów osób wymagających opieki których niepełnosprawność powstała później niż w wieku określonym w tym przepisie organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. W tym kontekście przeszkody do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi okoliczność, iż niepełnosprawność jej matki powstała w późniejszym jej wieku.

Mimo powyższego SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, gdyż w sprawie zachodziła druga z ustalonych przez Wójta przyczyn wydania decyzji odmownej, tj. braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez odwołującą zatrudnienia a wykonywaną przez nią opieką.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad członkiem rodziny, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia ze względu na stan zdrowia członka rodziny.

W sytuacji więc, gdy sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja/ niepodejmowanie zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, jak np. brak pracy czy swój stan zdrowia, świadczenie takie nie przysługuje. Zgodnie z zamysłem ustawodawcy świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić substytut wynagrodzenia za pracę, którego nie może uzyskiwać osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Zatem świadczenie to może przysługiwać jedynie osobom zdolnym do zatrudnienia, które realnie mogłyby i chciały podjąć zatrudnienie, jednak z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie mogą tego zatrudnienia podjąć. Zatem, nie sama opieka nad osobą niepełnosprawną, lecz fakt rezygnacji dla jej sprawowania z zatrudnienia warunkuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

U.ś.r. nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu, musi być ona stała lub długoterminowa, co oznacza, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis ten należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. O istnieniu związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń.

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że sprawowana przez odwołującą opieka nad matką, z uwagi na czas wykonywania czynności wspomagających matkę w jej codziennym funkcjonowaniu, nie spełnia wymogów opieki o jakiej mowa we wskazanym art. 17 ust. 1.

S.K. ma [...] lat i jest osobą ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Wymaga pomocy przy czynnościach związanych z codzienną toaletą, poruszaniem się, przygotowywania posiłków, ubieraniem się, robieniem zakupów spożywczych, lekarstw, dojeżdżania do placówek medycznych oraz załatwiania spraw urzędowych. Porusza się samodzielnie lub przy pomocy kuli, sama chodzi po podwórku i na krótkie spacery oraz do toalety, a przygotowane posiłki samodzielnie spożywa.

Jedyną trudnością w codziennym funkcjonowaniu jest chodzenie po schodach, w czym pomaga jej córka. Jak ustalił organ I instancji, większość czasu S.K. spędza na parterze w kuchni, po schodach wychodzi tylko dwa razy dziennie, tj. rano i wieczorem, gdyż jej pokój znajduje się na piętrze.

Z powyższego wynika, że S.K. ze względu na wiek i schorzenia niewątpliwe wymaga wsparcia osób bliskich. Jednakże zasadnie organ I instancji stwierdził, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez wnioskodawczynię nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, czy też pracy w gospodarstwie rolnym. S.K. posiada wprawdzie orzeczenie wskazujące, że jest w znacznym stopniu osobą niepełnosprawną, jednak nie jest osobą leżącą. Korzysta sama z toalety. Nie wymaga pomocy w takich czynnościach jak karmienie, przebieranie, przeciwdziałanie odleżynom. Potrzebuje pomocy w dotarciu do lekarza, a także przy robieniu zakupów, przygotowaniu posiłków, sprzątaniu.

G.G. w zasadzie nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. Sprawowana przez odwołującą opieka ma charakter pomocy przy czynnościach dnia codziennego.

Naturalną rzeczą jest pomoc członkowi najbliższej rodziny w podeszłym wieku i osobom chorym w zakupach, sprzątaniu, praniu, prasowaniu, przygotowywaniu posiłków, czynnościach higienicznych a nawet asystowaniu w czasie wizyt u lekarza. Pomoc taka byłaby zapewne świadczona matce z racji jej wieku (obecnie [...] lat) i stanu zdrowia nawet w sytuacji, gdyby nie legitymowała się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zakupy, sprzątanie, pranie, gotowanie, podawanie posiłków, wizyty u lekarza i zakup leków, to czynności, które są zaliczane do czynności dnia codziennego, wykonywanych niezależnie od innych czynności związanych z opieką nad osobą niesamodzielną.

Ponadto istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensata utraty uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby całkowicie uniemożliwiał on podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie pełnomocnik G.G. zarzucił decyzji Kolegium z 6 września 2022 r. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą. W związku z tym wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Wg pełnomocnika skarżącej, organ nie wziął pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny nie zakwestionował faktu sprawowania opieki, jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez wnioskodawczynię. Organ dokonał ponadto pobieżnej oceny oświadczenia skarżącej odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że matka wnioskodawczyni potrzebuje w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej, stałej opieki. Nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, co zostało potwierdzone przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ zaliczający ją do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.

Z wywiadu środowiskowego wynika, że osoba niepełnosprawna jest przewlekle chora. W wywiadzie szczegółowo opisano codzienne czynności wykonywane w ramach stałej, całodobowej opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką. Czynności te składają się na kompleksową opiekę i pomoc w zwykłych czynnościach życia codziennego.

Obok przygotowywania i podawania leków, systematycznego mierzenia ciśnienia, organizacji wizyt lekarskich, wyjazdów na badania lekarskie, wskazano również takie najbardziej podstawowe i niezbędne czynności egzystencjalne wykonywane przy osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji, jak przygotowanie ubrań i pomoc w ubieraniu, przygotowywanie posiłków i przygotowanie do snu, pomoc przy zabiegach higienicznych, dbałość o miejsce zamieszkania, ale również pranie, sprzątanie i prasowanie.

Kolegium pochopnie wykluczyło zwykłe czynności życia codziennego z zakresu opieki i pomocy uzasadniającej prawo do świadczenia. Wszystkie te czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Kolegium nie zdołało podważyć wynikającej ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego potrzeby sprawowania przez skarżącą całodobowej i kompleksowej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym, niezdolną do samodzielnej egzystencji matką.

Kolegium nie przedsięwzięło jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w celu wykazania zbędności podejmowania w ramach opieki i pomocy nad matką określonych czynności. Wykładni przesłanki wyrażonej sformułowaniem "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności" należy dokonywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań. Celem tej regulacji jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Poddawszy kontroli w ramach w/w kryteriów zaskarżoną decyzję SKO

z 6 września 2022 r. Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Decyzją tą SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 5 lipca

2022 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do powyższego nie budzi wątpliwości, że na skarżącej G.G. - jako córce - ciążył w dacie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego obowiązek alimentacyjny wobec matki S.K. oraz że sprawowała ona nad nią – jako osobą legitymującą się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z [...] sierpnia 2021 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji – opiekę; w myśl art. 3 pkt 21 lit. e) u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności, oznacza to także niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

1. Niewątpliwie prawidłowe jest wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium co do tego, że wbrew uznaniu organu I instancji, art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić przesłanki odmownego załatwienia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia); w powołanym wyżej orzeczeniu z 11 sierpnia 2021 r. o stwierdzeniu trwałej niezdolności matki wnioskodawczyni do samodzielnej egzystencji nie wskazano od kiedy jej niepełnosprawność istnieje, z czego organy wywiodły, że nie powstało w w/w okresach.

Wyrażone w powyższym zakresie stanowisko Kolegium odzwierciedla utrwaloną i jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, którą Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i aprobuje. Została ona wypracowana na kanwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13, którym TK orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje wprost skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Powoduje jednak konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa które pozostają zgodne z Konstytucją RP - przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa - tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy więc przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis ten – jako zgodny z Konstytucją – powinien znaleźć zastosowanie.

Natomiast w stosunku do opiekunów osób których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

W rezultacie nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Mimo zatem, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie został uchylony lub zmieniony i nadal zachowuje dotychczasowe brzmienie, powoływanie się na literalne brzmienie tego przepisu jako przesłankę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – jak uczynił to organ I instancji - nie znajduje uzasadnienia.

W tej sytuacji - mimo wskazanego wyroku TK oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP na mocy którego orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne – Wójt w sposób prawnie niedopuszczalny wywiódł z literalnego brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r. przeszkodę do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego.

W rozpoznawanej sprawie powyższe uwagi nabierają tym większego znaczenia, że na tę okoliczność zwracało już uwagę SKO, uchylając wcześniejsze decyzje organu I instancji z 15 listopada 2021 r. i z 5 kwietnia 2022 r. odmawiające przyznania wnioskodawczyni prawa do wnioskowanego świadczenia.

Mimo dwukrotnego wskazania przez organ odwoławczy (w decyzjach kasacyjnych z 25 stycznia 2022 r. i z 26 maja 2022 r.), że brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie może w kontekście wyroku TK z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., organ I instancji w ostatniej z wydanych decyzji z 5 lipca 2022 r. ponownie powołał się na tę przesłankę, ignorując związanie oceną prawną organu odwoławczego i wytycznymi w zakresie wykładni przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie (zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów).

2. Niezależnie od powyższego, nie do zaakceptowania pozostaje wskazana przez organ II i I instancji przyczyna odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w postaci braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia (rezygnacją z niego) a sprawowaniem opieki nad matką.

W związku z tym wstępnego odniesienia wymagają wywiedzione na tym tle twierdzenia organu I instancji, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, gdyż nie pracuje od 2014 r. (nie jest przy tym zarejestrowana jako bezrobotna w Urzędzie Pracy, a posiadane niewielkie gospodarstwo rolne nie jest przez nią użytkowane).

W tym zakresie należy wyraźnie podkreślić, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być rozpatrywana na czas w którym wnioskodawczyni wystąpiła o przyznanie świadczenia (nie mogąc być tym samym odnoszona do okresu sprzed wystąpienia z wnioskiem), a o istnieniu związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie rzeczywisty zakres tej opieki i potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. W kontekście art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia nie oznacza bowiem wyłącznie zaprzestania wykonywania pracy zarobkowej czy rezygnacji z realnej propozycji takiej pracy, ale oznacza także niepodejmowanie zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Tym samym, skoro świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane na wniosek, to od osoby go składającej zależy, w jakim czasie po spełnieniu przesłanek wystąpi ona o to świadczenie. Organ administracji do którego taki wniosek jest kierowany nie może w takiej sytuacji podważać momentu wystąpienia z wnioskiem, w tym – tak jak

w niniejszej sprawie Wójt - kwestionować wcześniejszego ustania zatrudnienia wnioskodawczyni, jeżeli stwierdzi, że przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną.

Same w sobie za trafne Sąd uznaje wywody zawarte w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji SKO i utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta co do wymogów jakim powinna odpowiadać opieka nad osobą niepełnosprawną oraz co do sposobu w jaki powinna być sprawowana przez ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny czynią to w takim zakresie i rozmiarze (wynikającym ze znacznego stopnia niepełnosprawności osoby którą się opiekują), że opieka ta nie pozwala im na podjęcie zatrudnienia lub wymusza rezygnację z niego. W u.ś.r. brak jest definicji "sprawowania opieki", niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. można wywieść, że opieka, aby uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być stała (w sensie trwałości) lub długoterminowa (w sensie rozciągłości w czasie), a jej zakres wyznacza stan zdrowia i potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające z posiadania konkretnych schorzeń (w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, co wymaga ustalenia, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez opiekuna pozostawał w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2022 r. I OSK 1472/21). Wyklucza to automatyzm w przyjęciu, że każdy zajmujący się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności sprawuje opiekę uniemożliwiającą zatrudnienie lub wymuszającą rezygnację z niego, a także że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest wystarczające do uznania istnienia takiego związku i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (ustalanie tego związku nie może jednakże również prowadzić do podważania stanu zdrowia i treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, skoro na konieczność jej sprawowania wskazał uprawniony do wydania takiego orzeczenia organ).

W tym znaczeniu, mimo że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę a nawet nie utożsamia sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad inną osobą z koniecznością zamieszkiwania z tą osobą (por. m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 3 marca 2022 r. II SA/Ol 128/22 - LEX nr 3322407 i WSA w Gliwicach z 16 czerwca 2021 r. II SA/Gl 497/21 - LEX nr 3197566), to opieka ta lub pomoc musi być na tyle absorbująca czasowo w sensie krótkoterminowym (dobowym) jak i długoterminowym (miesięcy, lat), że podejmowane w ich ramach czynności warunkują egzystowanie osoby wymagającej opieki w warunkach bezpiecznych i odpowiadających godności człowieka, a jednocześnie ich wykonywanie bezwzględnie stoi na przeszkodzie wykonywaniu przez opiekuna pracy zarobkowej (bądź wymusza na nim rezygnację z takiej pracy). Ocena spełnienia warunku niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej powinna się więc odbywać przede wszystkim w odniesieniu do stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej i jej potrzeb, a intensywność i zakres opieki nad taką osobą musi obiektywnie wykluczać podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszać go do rezygnacji z niego). O tym więc, czy istnieje adekwatny związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką decyduje zakres wymaganych czynności i konieczny na to czas, wykluczający aktywność zarobkową i zawodową opiekuna. Jest to wystarczająca przesłanka żeby uznać, że opiekun nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie – wbrew uznaniu organu I i II instancji - powyższy warunek należy uznać za spełniony.

Wg orzekających w sprawie organów, matka skarżącej porusza się samodzielnie przy pomocy kuli (sama chodzi po podwórku i do toalety), samodzielnie spożywa posiłki, a praktycznie jedyną trudnością wymagającą pomocy córki jest chodzenie po schodach. Ponieważ jednak większość czasu w ciągu dnia spędza na parterze budynku mieszkalnego (gdzie zgodnie z wywiadem środowiskowym znajduje się pomieszczenie gospodarcze i kuchnia) a do swojego pokoju na piętrze wychodzi tylko dwa razy dziennie (rano i wieczorem), zakres czynności wykonywanych przez wnioskodawczynię – związanych stricte z opieką nad niepełnosprawną matką – nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

W ocenie Sądu, twierdzenia te jawią się jako całkowicie nieuzasadnione i sprzeczne z całokształtem ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych, gdyż z zebranego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności przeprowadzonego 3-krotnie wywiadu środowiskowego) wynika jednocześnie niezbędność pomocy jej m.in. przy higienie osobistej, ubieraniu się, poruszaniu się ("porusza się samodzielnie, choć z trudnością"), podawaniu leków i mierzeniu ciśnienia, ćwiczeniach usprawniających, przygotowywaniu posiłków. Mając dodatkowo na uwadze wiek matki skarżącej (w dacie wydawania zaskarżonej decyzji [...] lat) oraz okoliczności dotyczące stanu jej zdrowia ([...]), wybiórcza i pozbawiona obiektywizmu argumentacja organów administracji na poparcie zajętego przez nie stanowiska jawi się jako niemożliwa do zaakceptowania. W kontekście powyższego zarówno organ I jak i II instancji w ogóle nie wykazały a tym bardziej nie uzasadniły przekonująco, dlaczego ich zdaniem matka skarżącej wymaga pomocy tylko w niektórych czynnościach związanych z codziennym funkcjonowaniem – głównie przy przemieszczaniu się pomiędzy kondygnacjami domu (co ich zdaniem zasadniczo nie dotyczy czynności pielęgnacyjnych lecz wspomagających funkcjonowanie, a przez to nie wymagających ciągłej obecności wnioskodawczyni i jej pomocy w podstawowych czynnościach życiowych), co nie jest na tyle absorbujące czasowo, aby uniemożliwiało podjęcie przez wnioskodawczynię zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy czy też pracy w gospodarstwie rolnym.

Jako zupełnie niezrozumiałe, wręcz kuriozalne przy stanie zdrowia matki skarżącej jawi się stwierdzenie przez organy, że praktycznie cały dzień spędza ona w kuchni i pomieszczeniu gospodarczym na parterze budynku i w tym czasie (kiedy to skarżąca mogłaby rzekomo wykonywać pracę zarobkową) zbędne jest korzystanie przez nią ze swojego pokoju na piętrze, do którego nie jest w stanie przejść bez pomocy innych osób. Z takiego uznania - nawet zupełnie pomijając już bardzo prawdopodobne w jej przypadku sytuacje okresowego pogarszania się stanu zdrowia czy złego samopoczucia – wynikałaby dla niej w praktyce zbędność jakiegokolwiek wypoczynku w ciągu dnia, z pozbawieniem jej którego przy ocenie materiału dowodowego sprawy nie można się zgodzić.

Jakkolwiek głównym wyznacznikiem sprawowania opieki są czynności stricte pielęgnacyjne przy osobie niepełnosprawnej determinowane stanem jej zdrowia, to z jej zakresu nie można jednak całkowicie wyłączyć normalnych, codziennych czynności życiowych którym osoba niepełnosprawna nie jest w stanie samodzielnie sprostać, a które gwarantują jej bytowanie w warunkach godnych człowieka.

O ile zatem co do zasady słusznie uznał Wójt i Kolegium, że generalnie takie czynności jak robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, doraźne wożenie do lekarzy i realizacja recept, sprzątanie i pranie a nawet przygotowywanie posiłków nie zaliczają się do czynności ściśle opiekuńczych, stanowiąc związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego tzw. czynności dnia codziennego które mogą być wykonywane bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia, to już opisana wyżej pomoc matce skarżącej przy ubieraniu /rozbieraniu się, czynnościach higienicznych, wydzielaniu leków, mierzeniu ciśnienia, ćwiczeniach rehabilitacyjnych, poruszaniu się (chociażby z uwagi na znaczne ryzyko upadku, z czym wiąże się konieczność dodatkowego zabezpieczania, celem zapewnienia odpowiedniego bezpieczeństwa) – jako mieszczące się w zakresie czynności pielęgnacyjnych - należy oceniać przez pryzmat codziennego funkcjonowania i potrzeb osoby niepełnosprawnej, którym nie jest w stanie z uwagi na swą niepełnosprawność ruchową samodzielnie sprostać, wymagając przez to zaangażowania opiekuna.

Jeżeli tylko zaangażowanie to jako wyznaczone stanem zdrowia i potrzeb chorego z uwagi na zakres wykonywanych czynności i ich częstotliwość jest tak znaczne że wypełnia większość czasu osoby sprawującej opiekę (wg Sądu, tak jest w rozpoznawanej sprawie), to nawet jeżeli odbywa się to w połączeniu z typowymi czynnościami dnia codziennego, brak jest podstaw do zanegowania, że opieka nie nosi cech stałej (ciągłej) lub długotrwałej, a przez to nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy między jej sprawowaniem a niepodejmowaniem /rezygnacją z zatrudnienia. W rozpoznawanej sprawie tego związku nie wyłącza samodzielność matki skarżącej w zakresie spożywania posiłków, korzystania z toalety, względna zdolność do pokonania przy pomocy kuli krótkich dystansów w obrębie domu i koło niego (przy dozorze innych osób), czy też nawet pozostawienia jej samej w domu na krótkie okresy czasu (celem zrobienia zakupów, załatwienia spraw urzędowych czy innych osobistych jej i opiekuna).

Wyraźnego podkreślenia wymaga w związku z tym, że pod pojęciem opieki należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia niezwłocznej pomocy w sytuacji, gdy taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Pamiętać przy tym należy, że sprawowanie opieki może również polegać na stałym doglądaniu tej osoby. Opieka nad osobą starszą to często opieka porównywalna z opieką nad dzieckiem. Nie trzeba wykonywać za tą osobę wszystkich czynności by stwierdzić, że opieka jest wykonywana. Sam brak możliwości pozostawienia osoby niepełnosprawnej samej na dłuższy okres czasu (niezbędny do wykonywania przez opiekuna pracy zarobkowej), z uwagi na grożące niebezpieczeństwo spowodowane nieporadnością może być uzasadnioną przeszkodą w podjęciu pracy (por. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 7 marca 2023 r. II SA/Rz 1238/22 - LEX nr 3508194, a także wyroki WSA we Wrocławiu z 28 lutego 2023 r. IV SA/Wr 648/22 - LEX nr 3506879 i z 28 grudnia 2022 r. IV SA/Wr 298/22 - LEX nr 3479615 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 10 lutego 2023 r. II SA/Po 802/22 - LEX nr 3502330, zgodnie z którymi przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego, przez co należy rozumieć sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień jak i w nocy).

W okolicznościach sprawy - nawet przy pominięciu wykonywania przez skarżącą dodatkowych czynności związanych z szeroko rozumianym prowadzeniem gospodarstwa domowego swej matki - należy uznać, że wobec braku jej samodzielności w zaspokajaniu podstawowych i bieżących potrzeb życiowych, zakres sprawowanej opieki w sposób nie budzący wątpliwości wyklucza po jej stronie jakąkolwiek aktywność zawodową.

Organy upatrując brak związku przyczynowo – skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a wykonywaniem przez nią opieki w żaden sposób nie wykazały także, że w stosunku do matki skarżącej możliwe jest skumulowanie w czasie wykonywania czynności stricte opiekuńczych, pozwalające na wskazywane podjęcie zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skoro czynności opiekuńcze dotyczą wszystkich podstawowych przejawów zwykłego codziennego funkcjonowania osoby wymagającej opieki, zasady doświadczenia życiowego wskazują, że są one rozciągnięte w czasie, a przez to wymagają praktycznie ciągłej gotowości i systematycznego działania ze strony opiekuna.

Odmienne uznanie podważałoby zresztą sens zapisu orzeczenia lekarskiego stwierdzającego trwałą niezdolność matki wnioskodawczyni do samodzielnej egzystencji, co zdaje się mimowolnie i w sposób całkowicie nieuprawniony zakwestionowały orzekające w sprawie organy administracji.

Reasumując, z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że matka skarżącej jest osobą w znaczącym stopniu niesamodzielną, wymagającą stałej, wszechstronnej i kompleksowej pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych.

Z tej przyczyny wywiedziona w rozpoznawanej sprawie przez organy odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia oparta została na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., co w połączeniu z takim naruszeniem art. 17 ust. 1b przez organ I instancji oraz uchybieniem przez organy przepisom postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji I i II instancji (wiążące na mocy art. 153 P.p.s.a.) wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań, wg których w okolicznościach wynikających z zebranego dotychczas materiału dowodowego nie jest możliwe oparcie odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia na podstawie wskazanych przez te organy przyczyn.

O należnych skarżącej kosztach zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł (obejmujących wynagrodzenie ustanowionego pełnomocnika) orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).