Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1472/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 62 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 2, art. 31 ust. 3, art. 83, art. 87, art.88
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 ust. 1, art. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 55 ust. 9
journal: Dz.U. 2023 poz 2110
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t. j.)
Teza: Przewidziane w art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego istotne ograniczenie wolności zabudowy wynikające z ustaleń nieogłoszonego dokumentu będącego quasi-aktem prawnym jest w sposób oczywisty niegodne z art. 2, art. 87 i art. 88 Konstytucji RP i nie może być akceptowane w demokratycznym państwie prawa.

Brak ogłoszenia tego dokumentu ( odpowiedniej publikacji) wyklucza, aby mógł on być w aktualnym stanie prawnym bezpośrednim źródłem ograniczeń wolności zagospodarowania terenu.

TEZY

Przewidziane w art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego istotne ograniczenie wolności zabudowy wynikające z ustaleń nieogłoszonego dokumentu będącego quasi-aktem prawnym jest w sposób oczywisty niegodne z art. 2, art. 87 i art. 88 Konstytucji RP i nie może być akceptowane w demokratycznym państwie prawa.

Brak ogłoszenia tego dokumentu ( odpowiedniej publikacji) wyklucza, aby mógł on być w aktualnym stanie prawnym bezpośrednim źródłem ograniczeń wolności zagospodarowania terenu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zychora po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2535/23 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. oraz P. S.A z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków w zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2535/23, po rozpoznaniu skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. i P. S.A. z siedzibą w W., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

1.2. W dniu 24 marca 2020 r. T. sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciło się do Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z możliwością lokalizowania usług w parterze budynku, z garażem podziemnym, miejscami parkingowymi naziemnymi oraz infrastrukturą towarzyszącą na działce ew. nr [...] z obrębu [...], a w zakresie wjazdu i infrastruktury technicznej na części działki nr [...] oraz na działce nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Na skutek odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] listopada 2021 r. znak [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

1.3. Decyzją z [...] grudnia 2022 r. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

1.4. W wyniku rozpatrzenia odwołań Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. oraz P. S.A. z siedzibą w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy ww. decyzję. Podkreśliło w szczególności, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy. Ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że organ I instancji za front działki uznał odcinek oznaczony literami [...], tj. miejsce, z którego odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Obszar analizowany ustalono w odległości trzykrotności frontu działki, tj. 246 m lekko go poszerzając, aby uwzględnić całe działki ewidencyjne. Z uwagi zaś na okoliczność, że linia zabudowy na nieruchomościach w sąsiedztwie nie jest ustalona jednolicie, zasadnie wyznaczono tę linię na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie). Kolegium zaakcentowało, że zaproponowane rozwiązania przestrzenne, w tym wysokość budynku, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki gruntu, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu nawiązywać będą do bliskiego sąsiedztwa. Sporządzoną analizą wykazano więc, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej upzp). Organ wyjaśnił nadto, że ze względu na fakt, iż teren inwestycji stanowi działka stanowiąca użytki rolne klasy II wymaga ona wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Przy czym, ze względu na fakt położenia gruntów w granicach m.st. Warszawy nie wymaga ona zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze (art. 11 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2409)).

1.5. Skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. oraz P. S.A. z siedzibą w W. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 107 § 3, art. 8 oraz art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej Kpa); art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa w zw. z art. 61 ust. 1 upzp; art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 Kpa. Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 Kpa.

1.6. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

1.7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 15 lutego 2024 r., na podstawie art 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa), połączył skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

1.8. Pismem z 11 marca 2024 r. uczestnik postępowania T. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosło o oddalenie wniesionych skarg w całości.

1.9. Pismem z 26 marca 2024 r. P. S.A. z siedzibą w W. uzupełniła skargę o zarzuty naruszenia art. 62 ust. 2 upzp w zw. z art. 55 ust. 9 ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 2110, dalej Prawo lotnicze) oraz art. 7, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa w zw. z art. 62 ust. 2 upzp, a także wniosła o przeprowadzenie dowodów z załączonych do pisma dokumentów.

1.10. Opisanym na wstępie wyrokiem z 28 marca 2024 r. Sąd Wojewódzki uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 62 ust. 2 upzp w zw. z art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W motywach orzeczenia wskazano, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny decyzji organu I instancji Kolegium winno było rozważyć, czy istniały warunki formalnoprawne do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Jak wynika bowiem z pisma skarżącej spółki, popartej doniesieniami prasowymi, w dniu 5 lipca 2023 r. (a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji), Minister Infrastruktury zatwierdził Plan Generalny Lotniska Chopina na lata 2021 – 2040, który z dużym prawdopodobieństwem swoim obszarem obejmuje teren nieruchomości objęty decyzją organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy. Wobec powyższej okoliczności Sąd uznał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy konieczne jest samodzielne dokonanie przez organ odwoławczy analizy Planu Generalnego Lotniska Chopina na lata 2021-2040, który faktu zatwierdzenia powyższego planu w ogóle nie zauważył. Następnie na tej podstawie organ winien ustalić granice objętego nim obszaru, a w konsekwencji czy nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach tego obszaru. W przypadku odpowiedzi pozytywnej obowiązkiem organu będzie zawieszenie postępowania z uwagi na nakaz wynikający z art. 62 ust. 2 upzp, zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, w której stwierdzi, że wniosek dotyczy obszaru objętego obowiązkiem uchwalenia planu miejscowego, obowiązany jest to postępowanie zawiesić. W świetle bowiem art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe, z uwzględnieniem przepisów dotyczących terenów zamkniętych.

Uprzedzając stanowisko spółki, że część tekstowa Planu nie podlega ujawnieniu z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, Sąd wyjaśnił, iż omawiany Plan Generalny, jakkolwiek opracowywany przez Polskie Porty Lotnicze S.A. Port Lotniczy, dotyczy lotniska użytku publicznego (art. 55 ust. 5 Prawa lotniczego), jest konsultowany z gminami, których tereny zostały objęte planem generalnym (art. 55 ust. 7), podlega zaopiniowaniu przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i zatwierdzeniu przez ministra właściwego do spraw transportu w zakresie zgodności z polityką transportową kraju (art. 55 ust. 8). Plan ten ma więc niewątpliwie charakter dokumentu publicznego. W tej sytuacji trudno zasadnie twierdzić, że nie może on zostać udostępniony organowi administracji publicznej.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło T. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego w zw. z art. 62 ust. 2 upzp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na terenie objętym planem generalnym lotniska powoduje, że jest to teren dla którego obligatoryjne jest sporządzenie planu miejscowego (zgodnego z planem generalnym), powoduje konieczność zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu, podczas gdy wykładnia ta nie uwzględnia prokonstytucyjnej wykładni zastosowanego w sprawie prawa, a taka prokonstytucyjna wykładnia nie pozwala na bezterminowe i niezależne od strony zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a także nie pozwala na automatyczne zawieszenie postępowania, bez rozpatrzenia okoliczności przemawiających za i przeciwko zawieszeniu postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy,

2) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i naruszenie zasady ochrony własności poprzez nieograniczone w czasie uniemożliwienie korzystania skarżącej z nieruchomości przez jej zabudowę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli (budownictwo społeczne) i naruszenie zasady proporcjonalności polegającej na ingerencji w prawo własności nieruchomości.

W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

4. W piśmie z 30 lipca 2024 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

5. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje.

5.1. Skarga kasacyjna jest zasadna.

5.2. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu, którego emanacją jest tzw. wolność zabudowy. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować zgodnie ze swoją wolą - w granicach wyznaczonych przepisami prawa i koniecznymi wymaganiami interesu publicznego (m.in. wyroki NSA z: 3 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1486/23, 4 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2560/21, 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2241/20). Kształtowanie treści prawa własności w jej wymiarze publicznoprawnym przez normy ustawy planistycznej nie może naruszać zasady proporcjonalności (art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W konsekwencji wszelkie ograniczenia wolności zagospodarowania terenu muszą odpowiadać standardom konstytucyjnym tak pod względem materialnym (w szczególności spełnić test proporcjonalności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), jak również standardom formalnym i ustrojowym (co wynika z art. 2 Konstytucji RP). Należyte ogłaszanie prawa jest składową zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Ogłoszenie jest także jednocześnie środkiem realizacji postulatu jawności prawa. Przy tym szczegółowe zasady ogłaszania aktów normatywnych reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a w świetle art. 4 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W żadnym razie w państwie demokratycznym nie można wymagać od jednostek znajomości przepisów, których treść jest dostępna w innej postaci niż forma określona prawem np. w nieoficjalnych publikacjach internetowych (wyroki NSA z 19 października 2011 r. sygn. akt I GSK 853/10, z 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I GSK 600/10).

5.3. Kwestia ta ma fundamentalne znaczenie w niniejszej sprawie, ponieważ jako przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy Sąd I instancji wskazał na konieczność sprawdzenia czy Plan Generalny Lotniska Chopina na lata 2021-2040 obejmuje przedmiotową nieruchomość. Sąd Wojewódzki używa nawet stwierdzenia, że plan ten "z dużym prawdopodobieństwem swoim obszarem obejmuje teren nieruchomości objęty decyzją organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy" i że plan ten ma "niewątpliwie charakter dokumentu publicznego. W tej sytuacji trudno zasadnie twierdzić, że nie może on zostać udostępniony organowi administracji publicznej". W tym miejscu konieczne jest więc dokonanie analizy od strony normatywnej charakteru planu generalnego w świetle art. 55 Prawa lotniczego. Z jednej strony zawiera on bowiem regulacje typowo wewnętrzne dotyczące funkcjonowania samego lotniska, jak informację dotyczącą przepustowości, z uwzględnieniem jej obecnych - w przypadku istniejących lotnisk - i przyszłych parametrów (w podziale na parametry dotyczące w szczególności dróg startowych, dróg kołowania, płyt postojowych, terminali, przestrzeni powietrznej, dróg dojazdowych do lotniska), w odniesieniu do zakładanego rozwoju ruchu i planowanych modernizacji lotniska informacje ekonomiczno-finansowe dotyczące w szczególności obecnej i planowanej struktury własnościowej, przewidywanych źródeł finansowania inwestycji, obecnej i przewidywanej rentowności i płynności podmiotu, planowanej wysokości opłat lotniskowych i przychodów z ich tytułu, z odniesieniem do całości planowanych przychodów podmiotu. Jednakże na obszarze objętym planem określa on dopuszczalne gabaryty obiektów budowlanych i naturalnych, jak również koncepcję rozwoju przestrzennego wraz z zagospodarowaniem stref wokół lotniska. Plan ten zawiera także powierzchnie ograniczające przeszkody na lotnisku i w jego otoczeniu oraz powierzchnie ograniczające wysokość zabudowy (w skrócie powierzchnie ograniczające). W tym zakresie plan generalny ma skutek zewnętrzny kształtując prawa i obowiązki osób trzecich, w tym właścicieli nieruchomości znajdujących się w granicach stref, w szczególności poprzez określenie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy. Te uregulowania dotyczące powierzchni ograniczających mają charakter ogólny i abstrakcyjny.

5.4. O abstrakcyjnym charakterze tych ustaleń świadczy również powoływany w skardze kasacyjnej art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego. Zgodnie z tym przepisem dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe, z uwzględnieniem przepisów dotyczących terenów zamkniętych. W konsekwencji sytuacja objęcia prywatnej nieruchomości planem generalnym zdaniem Sądu Wojewódzkiego obliguje organ do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 2 upzp. W istocie jednak w praktyce z art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego wynika zakaz wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego planem generalnym lotniska. Bowiem w sytuacji, kiedy gmina nie uchwali planu miejscowego dla nieruchomości objętej zakresem planu generalnego lotniska jej zabudowa będzie niedopuszczalna, a wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w istocie bezterminowo zawieszone. Należy dodatkowo odnotować wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 marca 2005 r. sygn. K 22/04, w którym orzeczono, że art. 62 ust. 2 upzp w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z 2 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze nie jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, że właściwym problemem jest brak przepisów, które wyposażyłyby właścicieli w instrumenty prawne, za pomocą których określone podmioty zainteresowane np. inwestorzy byłyby władne wymusić na gminie uchwalenie planu miejscowego.

5.5. Przepis art. 62 ust. 2 upzp nakazujący zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego ma zastosowanie do sytuacji, kiedy taki obszar został ustalony w sposób odpowiadający wymogom demokratycznego państwa prawnego, a więc na podstawie:

- rozporządzenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, jak to ma miejsce w odniesieniu do Pomników Zagłady i ich stref ochronnych (art. 4 ust. 2 ustawy z 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. z 2015 r. poz. 2120));

- uchwały rady gminy w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp (obowiązującym na mocy art. 65 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. poz. 1688) rozróżnia trzy rodzaje obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mianowicie obszary określone w przepisach odrębnych, obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości oraz obszary przestrzeni publicznej;

- indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji) jak to ma miejsce w odniesieniu do strefy A ochrony uzdrowiskowej - decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia potwierdzającej możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na swoim obszarze (art. 38b ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1420 ze zm.)).

W każdym z powołanych powyżej przypadków nie ma wątpliwości co do charakteru tych aktów jako źródeł prawa czy aktu stosowania prawa oraz trybu ich udostępnienia.

5.6. Jest zatem rzeczą oczywistą dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, że tylko akty normatywne mieszczące się w katalogu źródeł prawa (art. 87 Konstytucji) i podane w odpowiedniej formie do publicznej wiadomości mogą wiązać i wywoływać skutki prawne, a także być podstawą obowiązku ich przestrzegania (art. 83 Konstytucji). Plan generalny ze swej istoty takim aktem nie jest, nie jest też decyzją administracyjną.

5.7. Stwierdzić zatem należy, że w tak ustalonym stanie faktycznym przewidziane w art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego istotne ograniczenie wolności zabudowy wynikające z ustaleń nieogłoszonego dokumentu będącego quasi-aktem prawnym jest w sposób oczywisty niezgodne z art. 2, art. 87 i art. 88 Konstytucji RP i nie może być akceptowane w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczna jest w niniejszej sprawie odmowa zastosowania art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego jako pozostającego w sprzeczności z powołanymi przepisami Konstytucji. Brak ogłoszenia tego dokumentu (odpowiedniej publikacji) wyklucza, aby mógł on być w aktualnym stanie prawnym bezpośrednim źródłem ograniczeń wolności zagospodarowania terenu.

5.8. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (por. Roman Hauser, Janusz Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyroki NSA z: 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1369/07, 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3193/14, 29 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 860/15).

5.9. Mając powyższe na względzie usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego w zw. z art. 62 ust. 2 upzp poprzez jego błędną wykładnię, która pozostaje w oczywistej sprzeczności z Konstytucją. W niniejszej sprawie nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd Wojewódzki.

5.10. Biorąc zaś pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, rozpoznał skargi na ww. decyzję Kolegium. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności nie budzi jakichkolwiek wątpliwości wypełnienie kluczowej dla dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy - zasady kontynuacji. W niniejszej sprawie obszar został wyznaczony zgodnie z parametrami wynikającymi wprost z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a ustalenie wszystkich parametrów planowanej zabudowy zostało prawidłowo uzasadnione. Ponadto organ I instancji wystąpił o wymagane uzgodnienia m.in. do Prezesa Urzędu Lotniczego oraz Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji. Reasumując, zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie zostały wydane z naruszeniem tak przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 Ppsa. Dlatego też skargi oddalono na podstawie art. 151 Ppsa.

5.11. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku.