Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 820/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 29 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Danuta Dopierała, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania do krajowego rejestru odmiany I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Centralnego Ośrodka Badania Odmian Roślin Uprawnych z dnia [...] maja 2008 r. sygn. [...]; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Centralnego Ośrodka Badania Odmian Roślin Uprawnych decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o nasiennictwie oraz ustawy o ochronie roślin (Dz. U. Nr 92, poz. 639) umorzył postępowanie w sprawie wpisania do krajowego rejestru kukurydzy odmiany hodowlanej [...] . Bezprzedmiotowość postępowania, w ocenie organu, wynika z art. 5 ust. 4 ww. ustawy, zgodnie z którym do krajowego rejestru nie wpisuje się odmian genetycznie zmodyfikowanych.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] .

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Centralnego Ośrodka Badania Odmian Roślin Uprawnych z dnia [...] lipca 2006 r. uznając, iż istotnie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra wniosła [...] oraz M. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007 r. wydanym w sprawie sygn. akt IVSA/Wa 2043/06 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Centralnego Ośrodka Badania Odmian Roślin Uprawnych z dnia [...] lipca 2006 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja zapadła

z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, art. 105 § 1 k.p.a., niemniej podstawą uchylenia jest naruszenie przez organy art. 2 Część pierwsza Zasady Traktatu podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 roku o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej (i innych wymienionych w tym traktacie państw) do Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 roku Nr 90, poz. 864 ze zm.).

Z art. 2 Część pierwsza Zasady wymienionego wyżej Traktatu wynika,

że od dnia przystąpienia nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. Postanowienia te są stosowane

w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i w traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Podkreślić należy,

że art. 10 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek podjęcia wszelkich właściwych środków ogólnych lub szczególnych w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z tego Traktatu lub z działań instytucji Wspólnoty.

Zgodnie z treścią art. 249 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) jednym ze źródeł prawa wspólnotowego jest dyrektywa. Dyrektywa jest pochodnym źródłem prawa wspólnotowego. Skutki wydania przez uprawniony organ Wspólnoty dyrektywy określone zostały w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Z orzecznictwa tego wynika, że w sytuacji nieimplementowania dyrektywy do porządku prawnego lub jej niewłaściwego implementowania może ona wywierać bezpośredni skutek. Jeśli dyrektywa nie została należycie implementowana wówczas w stosunkach obywatel – państwo, obywatel ma prawo powoływać się bezpośrednio na przepisy dyrektywy i żądać ich zastosowania przez organy państwa rozstrzygające jego sprawę. Możliwość powołania się bezpośrednio na dyrektywę uzależniona jest jednak od tego czy zawarte w niej przepisy są bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, iż zawarty w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 roku o nasiennictwie zakaz dokonywania rejestracji odmian genetycznie zmodyfikowanych w krajowym rejestrze odmian, jest niezgodny z dyrektywą Rady 2002/53/WE z dnia 13 czerwca 2002 roku w sprawie Wspólnotowego katalogu odmian gatunków roślin rolniczych (Dz.U.UE.L.02.193.1). Niezgodny jest również z wymienioną wyżej dyrektywą art. 57 ust.3 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 roku o nasiennictwie, z którego wynika, że materiał siewny odmian genetycznie zmodyfikowanych nie może być dopuszczony do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zakazy zawarte w art. 5 ust. 4 i art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 roku o nasiennictwie są sprzeczne również z art. 22 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2001/18/WE z dnia 12 marca 2001 roku w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie, i uchylającej dyrektywę Rady Nr 90/220/EWG (Dz.U.UE.L.01.106.1). Z art. 22 tej dyrektywy wynika, że bez uszczerbku dla rozwiązań zawartych w art. 23 Państwa Członkowskie nie mogą zakazywać, ograniczać ani utrudniać wprowadzenia do obrotu GMO (organizmów genetycznie zmodyfikowanych) w charakterze lub w składzie produktów, które są zgodne z wymaganiami ustanowionymi w tej dyrektywie. Art. 23 upoważnia Państwa Członkowskie do podejmowania działań polegających na tymczasowym ograniczeniu lub zakazie stosowania lub sprzedaży GMO w charakterze lub w składzie produktu na swoim terytorium. Może to nastąpić jeżeli po wydaniu zezwolenia Państwo uzyska informację mające wpływ na ocenę ryzyka dla środowiska lub gdy w wyniku ponownej oceny posiadanych wcześniej informacji na podstawie nowych lub dodatkowych danych naukowych ma uzasadnione obawy, aby uważać, że GMO w charakterze lub w skaldzie produktu, który prawidłowo zgłoszono, stanowi ryzyko dla zdrowia ludzkiego lub środowiska naturalnego. Z opisanych wyżej uregulowań prawnych wynika jednoznacznie, iż niedopuszczalne jest wprowadzanie generalnego zakazu obrotu produktami GMO, a jedynie podejmowanie działań w stosunku do indywidualnie zidentyfikowanego produktu.

Istnieją więc uregulowania prawne określające właściwe środki, które należy podjąć, aby uniknąć ujemnych skutków dla zdrowia i życia ludzkiego związanych

z genetycznie modyfikowanymi odmianami. Tym samym Dyrektywy 2001/18/WE oraz 2002/53/WE mogą być bezpośrednio stosowane przez organy administracji. Nie ma więc przeszkód by Centralny Ośrodek Badania Odmian Roślin Uprawnych wszczął procedurę wpisania odmiany do krajowego rejestru kukurydzy odmiany hodowlanej [...] i oceny ryzyka dla środowiska naturalnego tej odmiany dokonał w oparciu o wymienione wyżej uregulowania prawne.

Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor Centralnego Ośrodka Badania Odmian Roślin Uprawnych decyzją z dnia [...] maja 2008 r. odmówił wpisania odmiany kukurydzy [...] do krajowego rejestru, podnosząc, iż zgodnie z art.5 ust. 4 ustawy o nasiennictwie (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 41, poz. 271, ze zm.), odmian genetycznie zmodyfikowanych nie wpisuje się do krajowego rejestru.

Na skutek odwołania od powyższej decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, iż przed Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich toczy się obecnie postępowanie w sprawie C-165/08 Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie uchybienia przez Polskę, poprzez wprowadzenie zakazu obrotu materiałem siewnym odmian genetycznie zmodyfikowanych oraz zakazu wpisywania takich odmian do krajowego rejestru, zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 22 i art. 23 Dyrektywy 2001/18/WE oraz art. 4 i art. 16 Dyrektywy 2002/53/WE. Dopiero wyrok Trybunału przesądzi, czy skarga Komisji jest dopuszczalna oraz, czy Rzeczpospolita Polska uchybiła przepisom prawa wspólnotowego. Rząd RP stoi na stanowisku, iż art. 5 ust. 4 ustawy o nasiennictwie nie jest sprzeczny z wymienionymi wyżej dyrektywami. Przepis ten należało zatem zastosować w niniejszej sprawie. Podstawowe znaczenie ma przy tym prawo do stosowania przez Polskę klauzul generalnych, a w szczególności klauzuli moralności publicznej oraz zasad publicznych, przewidziane w art. 30 TWE.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2008 r. wniosła [...] , zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów prawa wspólnotowego: a w szczególności przepisu art. 23 i 24 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, przepisu art. 16 ust. 1 dyrektywy Rady 2002/53/WE w sprawie wspólnego katalogu odmian gatunków rolniczych, przepisu art. 22 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i uchylająca dyrektywę Rady 90/220/EWG oraz zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego;

2) naruszenie przepisów art. 8 i 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt IVSA/Wa 1770/08 oddalił skargę. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku przedstawiono argumentację uzasadniającą uchylenie decyzji organów obu instancji.

Na skutek skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2010 r. wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 700/09, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż z uwagi na ewidentną sprzeczność pomiędzy sentencją wyroku a jego uzasadnieniem zaskarżony wyrok należało uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględni w swoim rozstrzygnięciu ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r. oraz wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. (C-165/07).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2008 r., zostały wydane z naruszeniem zasady związania organu oceną prawną sądu zawartą w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007 r. wydanym w sprawie sygn. akt IVSA/Wa 2043/06.

W wyroku tym sąd administracyjny dokonał oceny prawnej odnośnie dopuszczalności stosowania w niniejszej sprawie art. 5 ust. 4 ustawy o nasiennictwie oraz zawarł oparte na tej ocenie wytyczne. O ile w sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego (nie zapadło wszak orzeczenie, w świetle którego możnaby uznać, iż uprzednia ocena była nietrafna) okoliczności prawne sprawy są jasne.

Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przywołany przepis pociąga za sobą daleko idące konsekwencje zarówno dla ponownie przeprowadzanego postępowania administracyjnego, toczącego się w następstwie wydania wyroku, jak i dla kolejnego postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ocenie podlegałyby decyzje administracyjne wydane w tymże, ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Po pierwsze, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowiłaby prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (tak w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 625/07, publ. LEX 344933).

Po drugie, ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (tak w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wr 1890/07, publ. LEX nr 397665).

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r. IIIRN 130/97/OSNP 1999/1/2 wyjaśnił, że zasada z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.), w myśl której "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany, oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy.

Wykładnia zawarta w przytoczonym orzeczeniu Sądu Najwyższego jest aktualna również na gruncie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22.03.1999 r. IVSA 527/97 LEX nr 47275).

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy wskazać, iż przy ponownym orzekaniu organy obu instancji związane były w szczególności następującymi ocenami prawnymi i wytycznymi wynikającymi z wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r.:

1. art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 roku o nasiennictwie zakazujący dokonywania rejestracji odmian genetycznie zmodyfikowanych w krajowym rejestrze odmian jest niezgodny z dyrektywą Rady 2002/53/WE z dnia 13 czerwca 2002 roku w sprawie Wspólnotowego katalogu odmian gatunków roślin rolniczych (Dz.U.UE.L.02.193.1),

2. dyrektywy 2001/18/WE oraz 2002/53/WE mogą być zatem bezpośrednio stosowane przez organy administracji,

3. nie ma przeszkód do tego, aby Centralny Ośrodek Badania Odmian Roślin Uprawnych wszczął procedurę wpisania odmiany do krajowego rejestru kukurydzy odmiany hodowlanej [...] i oceny ryzyka dla środowiska naturalnego tej odmiany dokonał w oparciu o wymienione wyżej uregulowania prawne.

Powyższe oceny i wytyczne nie zostały jednakże przez organy uwzględnione. Organy przeprowadziły z nimi polemikę, przyjmując ponownie, iż art. 5 ust. 4 ustawy o nasiennictwie może być podstawą rozstrzygania w sprawie. Powyższe w sposób oczywisty narusza art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co winno skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ww. ustawy. W wyniku powyższego organy ponownie winny rozpoznać sprawę z poszanowaniem stanowiska Sądu wyrażonego w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r.

Ponadto, ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. (C-165/07), w którym stwierdzono, że zakazując swobodnego obrotu materiałem siewnym odmian genetycznie zmodyfikowanych oraz wpisu odmian genetycznie zmodyfikowanych do krajowego rejestru odmian, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 22 i 23 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i uchylającej dyrektywę Rady 90/220/EWG, jak również na mocy art. 4 ust. 4 i art. 16 dyrektywy Rady 2002/53/WE z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie wspólnego katalogu odmian gatunków roślin rolniczych.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 lit a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.