Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1499/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 338/19 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 15 lutego 2019 r. nr 44/2019 znak: WOP.7721.0589.2018.DP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie obiektu wiaty 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 338/19, po rozpoznaniu skargi M. N. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 15 lutego 2019 roku nr 44/2019 znak: WOP.7721.0589.2018.DP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie obiektu wiaty: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 28 marca 2018 roku nr 29/2018, znak PINBW.5160.2.2018/AS (pkt 1), a także przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat E. W., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w [...] przy ul. [...], kwotę 240 złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu (pkt 2).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 5 grudnia 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") wpłynął wniosek M. N. o przeprowadzenie kontroli m.in. "w budynkach - wiat" znajdujących się na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...], stanowiących własność A. W. i S. W.

W dniu 17 stycznia 2018 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na wskazanej działce stwierdzając, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, budynek gospodarczy i wiata oraz że: "(...) Wiata ma wymiary 6,00 m x 4,25 m w obrysie słupów żelbetonowych, na których opiera się konstrukcja obiektu, wysokość od 2,10 m ÷ 2,4 m. Wiata ma ściany z płyt betonowych od strony północnej, południowej i częściowo zachodniej. Od strony wschodniej, od strony budynku na dz. [...] obiekt nie posiada ściany. Wiata ma dach jednospadowy, ze spadkiem skierowanym na własną działkę o konstrukcji drewnianej i pokryciem z blachy. W obrysie słupów wykonana jest posadzka. Mimo, że wiata usytuowana jest przy granicy z działką sąsiednią tuż przy budynkach usytuowanych na tej działce (...) to konstrukcja wiaty jest całkowicie samodzielna, a słupy żelbetonowe, na której się opiera, są odsunięte od budynków o ok. 12 cm. Konstrukcja obiektu nie jest w żaden sposób zakotwiona do budynków na działce sąsiedniej (...)". Organ stwierdził również, że do wiaty nie doprowadzono żadnej instalacji. W dniu oględzin w wiacie przechowywane było drewno i sprzęt gospodarczy oparty o ścianę budynku sąsiedniego. Obecna podczas oględzin A.W. oświadczyła, że wraz z mężem są inwestorami wiaty, która powstała w listopadzie 2017 r. Inwestorzy oświadczyli również, że nie dokonali zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanym.

Pismem z dnia 5 lutego 2018 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego obiektu wiaty.

Ponowne oględziny organ I instancji przeprowadził w dniu 20 lutego 2018 r., stwierdzając, że w przedmiotowym obiekcie nie składuje się drewna opałowego.

Decyzją z dnia 28 marca 2018 r. nr 29/2018, znak: PINBW.5160.2.2018/AS, organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego obiektu.

Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie złożył M. N.

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania organ II instancji decyzją z dnia 25 maja 2018 r. nr 172/2018 uchylił w całości decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Sprzeciw od ww. decyzji organu II instancji z dnia 25 maja 2018 r. nr 172/2018 wniosła A. W., po rozpoznaniu którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 639/18, prawomocnym od dnia 11 października 2018 r., uchylił decyzję organu II instancji z dnia 25 maja 2018 r. nr 172/2018.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia 15 lutego 2019 r. nr 44/2019, znak: WOP.7721.0589.2018.DP, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, odwołując się do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), wskazał, że na obecnym stadium postępowania, związany jest wskazaniami zawartymi ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu tego wyroku, Sąd stwierdził, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie uznał w przedmiotowej sprawie, że do wiaty zlokalizowanej na działce nr ewidencyjnym gruntów [...] w miejscowości [...] mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.).

Organ odwoławczy, odwołując się do brzmienia art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 i ust. 2, a w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 2c oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., zwana dalej: "Prawo budowlane"), wskazał, że przedmiotowy obiekt – wiata nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ odwoławczy stwierdził, że budowa przedmiotowej wiaty wypełnia hipotezę normy prawnej sformułowanej w art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawo budowlane. Powierzchnia wiaty nie przekracza dopuszczalnych 50 m², na przedmiotowej nieruchomości nie wybudowano innej wiaty, usytuowany jest za to budynek mieszkalny. W ocenie organu II instancji, przyjęcie przytoczonej kwalifikacji prawnej skutkuje zwolnieniem inwestorów z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy w organie administracji architektoniczno-budowlanej, w myśl regulacji art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowa wiata nie narusza przepisów ustawy Prawo budowlane.

Na powyższą decyzję, M. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie co do zasady podziela pogląd, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mają wprost zastosowania do wiat, które nie są budynkami. Nie można jednak w związku z tym przyjąć stanowiska, że wiatę można dowolnie sobie sytuować w każdym miejscu na działce, gdyż w takim razie należy brać pod uwagę chociażby § 13, § 16 ww. rozporządzenia oraz przepisy określające wymagania przeciwpożarowe (np. § 270 i następne ww. rozporządzenia) i to do jakich celów wykorzystywana jest wiata.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z uwagi na okoliczności kontrolowanej sprawy, w tym potencjalną możliwość zagrożenia pożarowego wynikającą z usytuowania spornej wiaty z wykorzystaniem ściany sąsiedniego budynku, organy orzekające w sprawie zobowiązane były bez wątpienia brać pod uwagę choćby odpowiednie zastosowanie przepisów ww. rozporządzenia określających wymagania przeciwpożarowe, tj. § 271 i następne, oraz rzetelnie ustalić, do jakich w rzeczywistości celów jest faktycznie wykorzystywana przedmiotowa wiata. Zauważyć przy tym należy, że podczas pierwszych oględzin w sprawie, które miały miejsce w dniu 17 stycznia 2018 r., organ I instancji stwierdził m.in., że w przedmiotowej wiacie składowane jest drewno i sprzęt gospodarczy oparty o ścianę budynku sąsiedniego. Wprawdzie w wyniku ponownych oględzin przeprowadzonych w dniu 20 lutego 2018 r. organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowym obiekcie nie składuje się drewna opałowego, to jednak cel, któremu ma służyć przedmiotowa wiata – jako obiekt budowalny - nie został jednoznacznie ustalony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że organy nie dokonały wszystkich niezbędnych ustaleń warunkujących prawidłowe rozpoznanie niniejszej sprawy, w tym zwłaszcza nie ustaliły jednoznacznie celu, któremu ma służyć przedmiotowa wiata, przesądzając tym samym przedwcześnie o braku podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego i zasadności umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Uchybienie to skutkowało naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i odstąpieniem od odpowiedniego zastosowania w sprawie przepisów powołanego rozporządzenia, w tym zwłaszcza wskazanych przepisów dotyczących wymagań przeciwpożarowych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sprawie oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w wyroku z dnia 11.10.2018 r. (sygn. akt II SA/Łd 639/18, w zakresie, w jakim Sąd I instancji w tym wyroku wskazał, że do wiaty nie odnoszą się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego przez Sąd I instancji przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że organy orzekające w sprawie zobowiązane były brać pod uwagę odpowiednie zastosowanie przepisów ww. rozporządzenia określających choćby wymagania przeciwpożarowe, tj. § 271 i następne;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd stanowiska organu nadzoru budowlanego w zakresie braku zastosowania w stosunku do przedmiotowej wiaty przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy Sąd był związany własną oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 11.10.2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 639/18, w którym wskazał, że "skoro przedmiotowa wiata nie spełnia wymogów definicji zawartych w art. 3 pkt 2 Prawo budowlane i nie jest budynkiem, to nie odnoszą się do niej unormowania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym zawarte m.in. § 12, § 13, § 57-60 i § 270. Przepisy te odnoszą się bowiem do warunków, jakie winny spełniać budynki i pomieszczenia w budynkach w zakresie odległości od granicy działek, jak i od innych obiektów, nasłonecznienia i zacienienia oraz usytuowania z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe", a czego konsekwencją powinno być uznanie, że w stosunku do przedmiotowej wiaty przepisy ww. rozporządzenia nie powinny mieć zastosowania, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że organ nie dokonał niezbędnych ustaleń warunkujących prawidłowe rozpoznanie niniejszej sprawy, w tym nie ustalił celu jakiemu ma służyć przedmiotowa wiata, co w konsekwencji zdaniem Sądu doprowadziło do przedwczesnego przyjęcia o braku podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego i zasadności umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, podczas gdy organy nadzoru budowlanego zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i podjęły wszystkie czynności procesowe niezbędne do jego ustalenia, a cel jaki przedmiotowa wiata faktycznie spełnia został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi, ewentualnie w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Jednocześnie wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego i rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. N. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczając, iż nie zostały one pokryte w całości, jak i w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zasadnie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, że rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji na mocy art. 153 p.p.s.a. był związany zawartą w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 639/18, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Należy zauważyć, że zasadniczo, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt I OSK 1221/21, LEX nr 3228293 oraz wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 1021/21, LEX nr 3243769). Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Sąd wojewódzki rozpoznając sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wskazał, że " ... zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie odnoszą się do wiat. Skoro przedmiotowa wiata nie spełnia wymogów definicji zawartych w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i nie jest budynkiem, to nie odnoszą się do niej unormowania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym zawarte m. in. § 12, § 13, § 57-60 i § 270." Sąd przesądził również, że sporna wiata nie spełnia funkcji użytkowych budynku, jest natomiast samodzielnym obiektem pełniącym funkcję składu gospodarczego. Sąd wskazał również, że prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy winien uwzględnić dokonaną w wyroku wykładnię prawa i merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Taki zakres postępowania dowodowego wiązał organ nadzoru budowlanego jak i sądy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (zob.m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., I OSK 2142/20). Żadna z ostatnio podanych okoliczności w sprawie nie nastąpiła.

Stwierdzić wobec tego trzeba, że wydając ponowne rozstrzygnięcie w sprawie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zgodzie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Łodzi z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 639/18, słusznie uznał, że do spornej wiaty nie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i tym samy brak było podstaw do podejmowania działań naprawczych wobec spornego obiektu, stąd uznano niniejsze postępowanie za bezprzedmiotowe.

Z kolei całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie Sądu I instancji, że w wyroku z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 639/18, Sąd jedynie wiążąco ocenił kwestię prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy uprawnień kasacyjnych określonych w art. 138 § 2 k.p.a., bowiem przeczy temu w sposób oczywisty treść uzasadnienia tego orzeczenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż organ nadzoru budowlanego zrealizował w pełni wskazania Sądu administracyjnego co do dalszego postępowania, uwzględniając przyjętą w wyroku wykładnię przepisów prawa zgodnie, z którą do wiaty nie stosuje się przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a następnie dokonał prawidłowej oceny decyzji organu I instancji przyjmując, że brak jest materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, co czyni zasadnym umorzenie postepowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę i jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił. Jednocześnie na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Mając bowiem na względzie sytuację życiową i majątkową skarżącego w pierwszej instancji, któremu przyznano prawo pomocy w postaci pełnomocnika i zwolnienia z kosztów postępowania, a także z uwagi na fakt, że powodem wniesienia skargi kasacyjnej i następnie uchylenia zaskarżonego wyroku, było naruszenie przepisów postępowania przez sąd pierwszej instancji, uznać należało, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od skarżącego w pierwszej instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.