Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 775/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 7; art. 90 ust. 3 d
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w na rzecz strony skarżącej kwotę 9.084 (dziewięć tysięcy osiemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 maja 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta (dalej: Prezydent Miasta) z dnia 29 maja 2015 r. w sprawie określenia A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: Spółka, skarżąca), kwoty dotacji podmiotowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny:

Spółka otrzymała z budżetu Miasta G. w roku 2011 dotację podmiotową w kwocie 2.147.161,08 zł na prowadzenie następujących szkół niepublicznych: [...].

Wobec Spółki przeprowadzona została kontrola w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji, w toku której stwierdzono, że dotacje na poszczególne szkoły były przekazywane przez organ dotujący na rachunki bankowe poszczególnych szkół prowadzonych przez Spółkę, zaś wydatki finansowane ze środków dotacji były regulowane z rachunków bankowych należących do organu prowadzącego szkoły, czyli Spółki, i nie były to rachunki wskazane we wnioskach o udzielenie dotacji. Organ ocenił, że nie było to zgodne z art. 90 ust. 3c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.o. Jednakże kontrolujący uwzględniając możliwość powiązania części wydatków z działalnością przeznaczoną na dofinansowanie realizacji zadań szkół prowadzonych przez Spółkę na terenie G. w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o., nie uznali wydatków ogółem na kwotę 352.696,31 zł, na którą złożyły się wydatki na wynagrodzenia w kwocie 144.226,04 zł oraz pozostałe wydatki w kwocie 208.470,27 zł.

Spółka uznała część wydatków sfinansowanych z otrzymanej dotacji w kwocie 258.715 zł za wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem i dokonała ich zwrotu. W pozostałym zakresie Spółka podtrzymała swoje stanowisko, że dotacja wydatkowana została zgodnie z przeznaczeniem.

Decyzją z dnia 29 maja 2015 r. Prezydent Miasta określił Spółce wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej wysokości 93.320,79 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia 15 stycznia 2011 r. do dnia zapłaty i nakazał dokonanie zwrotu tej kwoty w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że po analizie dokumentów wykazanych w zestawieniach załączonych do protokołu kontroli i porównaniu ich z zestawieniami przesłanymi przez Spółkę dokumentującymi zwrot części dotacji uznano, że kwota 93.320,79 zł wydatkowana została niegodnie z przeznaczeniem (organ wskazał na zestawienia od nr 1 do nr 10 stanowiące materiał dowodowy). Na kwotę tę składają się: wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń pracowników w kwocie 46.097,33 zł, dla których miejsce świadczenia pracy było inne niż G. oraz pracowników nieedukacyjnych, np. specjalistów ds. marketingu, specjalistów ds. rozwoju; pozostałe usługi obce takie jak usługi doradcze, księgowe, prawne, informatyczne oraz wydatki różne, takie jak zakup programów komputerowych w kwocie ogółem: 4947,99 zł, które zgodnie z art. 5 ust. 7 u.s.o. należą do zadań organu prowadzącego Szkołę; delegacje w kwocie 10.908,02 zł oraz pozostałe wydatki w kwocie ogółem 31.367,45 zł dotyczące między innymi zakupu artykułów spożywczych, badań lekarskich pracowników, usług hotelowych i gastronomicznych, szkoleń, zakupu artykułów biurowych i gospodarstwa domowego, stanowiące wydatki związane z funkcjonowaniem szkoły, nie znajdujące powiązania z działalnością edukacyjną wskazaną wart. 90 ust.3d u.s.o.

Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odwołaniu zarzucono:

naruszenie art. 77 oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. nie podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy i braku ustosunkowania się do twierdzeń podnoszonych przez Stronę;

naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez brak informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy;

naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a. a nadto wydanie decyzji bez podstawy prawnej;

naruszenie art. 252 ustawy o finansach publicznych poprzez jego bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem;

naruszenie art. 5 ust. 7 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sfera zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę niepubliczną oraz zadań tej szkoły lub placówki, która jako "prowadzona" przez osobę fizyczną lub prawną nie jest podmiotem prawa, stanowią całkowicie rozłączne kategorie prawne, a w konsekwencji zadania wskazane w art. 5 ust. 7 u.s.o. w szczególności zaś wskazane w pkt 3 tego przepisu, nie dotyczą w ogóle szkoły niepublicznej, lecz wyłącznie jej osoby prowadzącej, skutkiem czego nie podlegają finansowaniu z dotacji podmiotowej przysługującej szkole;

naruszenie art. 90 ust. 3d u.s.o., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym odniesieniu do pojęcia działalności szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, do poszczególnych rodzaju wydatków bieżących, które mogą być finansowane z dotacji;

naruszenie art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. poprzez nieprawidłowe określenie daty od jakiej winny być naliczane odsetki od kwoty przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy Miasta G..

SKO decyzją z dnia 11 maja 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi wraz z odsetkami. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona. Z art. 90 ust. 3 u.o.s. w brzmieniu w 2011 r. wynika, że dotacje oświatowe mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły i placówki. Zdaniem organu, nie chodzi w tym przepisie o wydatki bieżące organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Organ pierwszej instancji prawidłowo zakwestionował wydatki skarżącej w części dotyczącej realizacji zadań obowiązkowych organu prowadzącego, jak obsługa administracyjna, finansowa, organizacyjna, prawna. Brak też było podstaw aby z dotacji finansować wydatki na wynagrodzenia osób zatrudnianych w organie prowadzącym oraz takich, które nie realizują zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Kolegium za prawidłowe i miarodajne uznało zestawienie tych wydatków sporządzone przez organ pierwszej instancji w oparciu o protokół kontroli. Podobnie wydatki na zakup programów komputerowych, delegacji, artykułów spożywczych, badań lekarskich pracowników, usług hotelowych i gastronomicznych, szkoleń, zakupu artykułów biurowych i gospodarstwa domowego, nie są powiązane z działalności edukacyjną wskazaną w art. 90 ust. 3d u.s.o.

Zarzut podniesiony w odwołaniu, że nie wiadomo w jaki sposób organ dokonał wyliczenia i zestawienia wydatków z dotacji poniesionych niezgodnie z jej przeznaczeniem, uznany został za bezzasadny. Akta sprawy zawierają całą dokumentację pozwalającą na stwierdzenie, jakie wydatki i na jaki cel były dokonywane.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Spółka o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Strona podniosła zarzuty analogiczne jak w odwołaniu, dodatkowo zarzucając Kolegium naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu pierwszej instancji, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie, a w konsekwencji wskutek naruszenia zasady dwuinstancyjności nieuzasadnione przyjęcie, że środki z dotacji zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dokonując oceny zaskarżonej decyzji stwierdził, że narusza ona przepisy postępowania w sposób powodujący konieczność wyeliminowania jej z porządku prawnego.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji, Sąd stwierdził, że zostały one podjęte z naruszeniem prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w pierwszym rzędzie badał, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami procedury administracyjnej i stwierdził, że narusza ona przede wszystkim art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Podkreślić należy, że podejmowane przez organy administracji decyzje winny spełniać standardy wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., w tym muszą zawierać powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z § 3 komentowanej regulacji, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pamiętać także należy, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej, jest jej integralną częścią i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny więc odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Ponadto, obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. W końcu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organy decyzyjne pierwszej i drugiej instancji wbrew powyższym wymogom - nie podjęły rozstrzygnięć zawierających wystarczające uzasadnienie prawne i faktyczne. Jak już wskazano, z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wynika, że zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego decyzja powinna wskazywać podstawę prawną rozstrzygnięcia, ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie (wyrok NSA z dnia 18 maja 2000 r., V SA 2762/99, niepubl.). Tymczasem z treści żadnej z wydanych w sprawie decyzji nie wynika, które konkretnie wydatki, ze wskazaniem choćby ich wysokości, daty poniesienia, tytułu, czy dowodu zapłaty, zostały uznane za poniesione niezgodnie z przeznaczeniem. Słusznie zarzuca skarżąca, że organy nie dokonały wyliczeń, które dałyby podstawę do zweryfikowania, czy kwota ta została ustalona w prawidłowej wysokości i że strona nie ma obowiązku samodzielnego dokonywania czynności rachunkowych. Takie ustalenia powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Nie ma przy tym racji Kolegium kwitując podniesiony w tym zakresie przez stronę w odwołaniu zarzut, że "akta sprawy zawierają całą dokumentację pozwalająca na stwierdzenie, jakie wydatki i na jaki cel były dokonywane". Nie jest zadaniem strony, ani Sądu, szukanie w aktach sprawy dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków, które będą pasowały do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji. Odwoływanie się do ustaleń zawartych w protokole kontroli czy też zestawień znajdujących się w aktach, jest niewystarczające, zwłaszcza że strona w postępowaniu odwoławczym sygnalizowała, że nie wie, które konkretnie wydatki zostały przez organ zakwestionowane. Powoduje to, że rozważania organu co do sposobu rozumienia pojęcia "wydatki bieżące" mają charakter hipotetyczny, nieodnoszący się tak naprawdę do okoliczności faktycznych sprawy, a przynajmniej związek ten nie wynika z uzasadnienia decyzji.

Braki uzasadnienia faktycznego nie pozwalają stronie na poznanie przesłanek rozstrzygnięcia, a Sądowi na dokonanie kontroli jego prawidłowości, czyniąc tym samym zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnionym.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu, zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost ze wskazanych wyżej wywodów Sądu i sprowadzają się do wskazania przez organ administracyjny stanu faktycznego sprawy, tj. opisania konkretnych wydatków, ze wskazaniem dowodów ich poniesienia w sposób pozwalający na łatwe ich zidentyfikowanie, które uznane zostały za poniesione niezgodnie z przeznaczeniem i z jakich powodów, zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 8 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 listopada 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2015r., poz. 1801), zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 9084 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą to sumę składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis sądowy w wysokości 1867 zł, 17 zł tytułem opłaty skarbowej uiszczonej za udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika – 7200 zł.