Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 441/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par 1, art. 134 par 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 17
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jakub Makuch Sędziowie: SWSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 17 stycznia 2024 r. znak: SKO-NP-4115-342/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 stycznia 2024 r. znak: SKO-NP-4115-342/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.; dalej: u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Krynicy-Zdroju z dnia 31 lipca 2023 r. znak: OPS.KŚR.5211.863.22.23.2023 o odmowie przyznania B. F. (dalej: skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matka M. G.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 22 czerwca 2022 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym z orzeczenia tego wynika, iż daty powstania niepełnosprawności u ww. nie da się ustalić, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności istnieje od 2 sierpnia 2016 r.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami pracownika socjalnego przeprowadzającego rodzinny wywiad środowiskowy bezspornym pozostaje fakt, że skarżąca sprawuje należycie opiekę nad niepełnosprawną matką, która jest osobą leżącą, mającą liczne schorzenia korzystającą z pampersów, wymagającą całodobowej, ciągłej opieki, zabiegów higienicznych, rehabilitacyjnych. Organ zaznaczył, że pod opieką skarżącej pozostaje również ojciec, legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na powyższe, nie jest możliwe podjęcie przez skarżącą zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze. Następnie organ wskazał, że z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności matki skarżącej datuje się na 2 sierpnia 2016 r., a więc niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25. roku życia. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1b ww. ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później jednak niż do ukończenia 25 lat. Organ stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, osoba niepełnosprawna warunku tego nie spełnia, co skutkuje odmową przyznania wnioskowanego świadczenia.

W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazując na powyższy zarzut skarżąca wniosła o uwzględnienie odwołania i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją z dnia 17 stycznia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że stanowisko organu l instancji, że skarżąca nie spełnia warunku z art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest nieprawidłowe i wynika z błędnie przeprowadzonej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym w szczególności wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. tej ustawy.

Kolegium wyjaśniło, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ww. ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13.

W ocenie Kolegium stanowisko prawne organu l instancji, co do treści powołanego przepisu prawa materialnego (art. 17 ust. 1b ustawy) w kontekście skutków omawianego wyroku Trybunału nie zasługuje na akceptację, ponieważ w świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP).

W związku z powyższym okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, tj. matki skarżącej (ur. 24.01.1942r.) powstała w stopniu znacznym w 2016 r., jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Następnie Kolegium wskazało, że w sprawie niniejszej ustaleniu podlega jednak także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz czy nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie.

Kolegium wyjaśniło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Fakt, że ustawodawca w powołanym art. 17 ust. 1 ustawy nie poprzestał na uwarunkowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od tego, czy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale również od konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki, jest zrozumiały z tego względu, iż sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna.

Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Z załączonych do akt sprawy oświadczeń skarżącej złożonych podczas wywiadu środowiskowego dotyczących opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką wynika, iż skarżąca opiekuje się mamą i nie podejmuje pracy zarobkowej, ponieważ opieka nad chorą matką zajmuje jej całą dobę. Jest osobą zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w Nowym Sączu jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Do kwietnia 2022 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawna siostrą, która zmarła. Skarżąca ma rodzeństwo zamieszkałe osobno. Siostra mieszka za granicą i rzadko bywa w Polsce, czworo rodzeństwa jest w Polsce. Mają oni swoje rodziny, obowiązki zawodowe i mieszkają w dalszej odległości od K. Pozostają w kontakcie ze skarżącą, w sytuacjach kryzysowych jej pomagają, lecz na co dzień jest ona zdana na siebie. Mąż skarżącej pracuje w delegacji i nie ma go długi czas w domu. Skarżąca poświęca się całkowicie opiece nad matką, od samego rana. W nocy także do niej wstaje, gdy ona nie może spać lub gdy wydaje dźwięki to skarżąca reaguje.

Matka skarżącej ma 81 lat. Od dwunastu lat cierpi na chorobę Alzheimera, do tego ma wylewy i inne choroby współistniejące. Od pięciu lat jej stan zdrowia się bardzo pogorszył. Ma do tego chorobę Parkinsona. Nie porusza się ona samodzielnie. Nawet nie przewróci się z boku na bok na łóżku. Całodobowa opieka i ciągły nadzór jest konieczny. Od rana skarżąca pionizuje mamę do pozycji siedzącej. Myje ją po nocy. Przygotowuje śniadanie, karmi. Pokarm musi być zmiksowany. Matka skarżącej ma przykurcze dłoni i stóp, dlatego nawet dłonią nie chwyci łyżki. Następnie skarżąca rehabilituje mamę, ma do tego podnośnik, dodatkowo masuje mamę. W dalszej kolejności przygotowuje obiad w formie papek i karmi mamę. Po południu następuje druga część rehabilitacji, posiłek, karmienie, przebieranie, mycie, smarowanie.

Skarżąca sprawuje całkowitą, całodobową opiekę nad matką. W jej zakres czynności wchodzi: podawanie leków, załatwianie wizyt lekarskich, czesanie, mycie, mycie głowy, obcinanie paznokci, ubieranie, przebieranie pampersów, sprzątanie, robienie zakupów, gotowanie, karmienie, przebieranie pościeli, pranie, prasowanie, oklepywanie pleców, podawanie tlenu. Skarżąca nie ma możliwości by podjąć jakiekolwiek zatrudnienie, ponieważ opieka nad mamą pochłania jej całą dobę. Mama wymaga ciągłej opieki, jest osobą leżącą, pampersowaną, zdaną tylko na czyjąś pomoc. Wszystkie jej potrzeby oraz leczenie są zaspakajane przez córkę B. F. Sprawuje ona profesjonalną całodobową opiekę nad matką.

Ponadto z materiału dowodowego wynika, iż niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z J. G., który legitymuje się orzeczeniem z dnia 16 stycznia 2018 r. wydanym przez Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Nowym Sączu o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe.

Z oświadczenia skarżącej wynika, że nie może podjąć pracy ze względu na opiekę nad niepełnosprawnymi rodzicami. Od maja 2022 r. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Nowym Sączu. Wcześniej zrezygnowała z pracy w związku z koniecznością podjęcia opieki nad niepełnosprawną siostrą, ponieważ rodzicie legitymowali się już znacznym stopniem niepełnosprawności.

Kolegium oceniło, że matka skarżącej wymaga opieki w codziennym funkcjonowaniu oraz stałego nadzoru przy czym biorąc pod uwagę fakt, że istnieje jeszcze pięć osób zobowiązanych do alimentacji matki w takim samym stopniu co skarżąca, daje to możliwość takiego zorganizowania opieki nad matką przy współuczestnictwie osób zobowiązanych do alimentacji jak i wsparciem ze strony usług opiekuńczych, aby skarżąca jednocześnie mogła podjąć pracę choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Z oświadczeń rodzeństwa skarżącej, złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej wynika, iż:

- siostra A. mieszka w K. z mężem i czwórką dzieci. Troje z nich jest w wieku szkolnym, a najstarsze na studiach dziennych. Mąż w tygodniu pracuje w K. i w W., często wyjeżdża w delegacje zagraniczne na dłużej niż tydzień. Z rodziną ww. zamieszkują teściowie, którzy są na emeryturze i potrzebują wsparcia. Skarżąca podała, że nie ma możliwości zajmowania się swoimi rodzicami całodobowo i długoterminowo.

- brat J. pracuje jako geodeta, jest współwłaścicielem firmy geodezyjnej. Posiada własną rodzinę. Żona jest nauczycielką, mają na utrzymaniu syna, który uczy się w klasie maturalnej. Z rodziną ww. mieszka ojciec żony, który ukończył 82 lata i wymaga opieki. Brat - jak podaje - od kilkunastu lat choruje na nadciśnienie i ma przepuklinę. Sytuacja zawodowa, zdrowotna i finansowa nie pozwala mu zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu i zaopiekować się całodobowo i długoterminowo matką;

- siostra M. ma 53 lata, pracuje zawodowo Urzędzie Wojewódzkim, Delegatura w N. Ww. choruje na samoistne nadciśnienie tętnicze (nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności). Jak wskazała, jej sytuacja zdrowotna i finansowa nie pozwala zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu i zaopiekować się całodobowo i długoterminowo niepełnosprawnymi rodzicami;

siostra B. (zam. M., N.) – ww. ma 58 lat, pracuje zawodowo jako pielęgniarka od 38 lat. Od kilku lat choruje na chorobę zwyrodnieniową obu kolan i dłoni, a także kręgosłupa. Ze względu nad stan zdrowia ww. stara się o rentę inwalidzką. Mąż ww. ma 67 lat, choruje na serce i ma niewydolność płuc. Sytuacja zawodowa, zdrowotna i finansowa nie pozwala ww. zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu i zaopiekować się całodobowo i długoterminowo niepełnosprawnymi rodzicami.

- brat M. oświadczył, że nie stara się o żadne świadczenia opiekuńcze na niepełnosprawnych rodziców.

W tym miejscu Kolegium wskazało, że okoliczności polegającej na tym, że osoby zobowiązane do opieki mieszkają poza miejscem zamieszkania osoby wymagającej opieki, pracują i wykonywane przez nich obowiązki zawodowe w ich ocenie nie pozwalają na sprawowanie opieki nad osobą w stosunku do której ciążą na niej zobowiązania alimentacyjne, nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Kategoria wykonywania pracy zawodowej nie należy do przesłanek o charakterze obiektywnym - zawsze jest to wybór dokonywany przez osobę zobowiązaną do alimentacji. Z kolei okoliczność taka jak miejsce zamieszkania rodzeństwa nie jest obiektywną okolicznością i przyczyną uniemożliwiającą zorganizowanie przy ich współuczestnictwie opieki nad niepełnosprawną matką, tak aby skarżąca jak i żadne z nich nie musiało rezygnować z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Kolegium podkreśliło, że do akt sprawy nie zostały przedłożone żadne dokumenty świadczące o tym, że istnieją obiektywne okoliczności (np. sytuacja rodzinna, finansowa, zdrowotna) powodujące, iż rodzeństwo skarżącej nie jest w stanie wspomóc siostrę w opiece i zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec matki w sposób pośredni. Zaznaczono, że również obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną.

W przedmiotowej sprawie, oprócz skarżącej są jeszcze inne osoby obciążone – w tym samym stopniu, co skarżąca - ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej matki. Ustawodawca nie zagwarantował w odniesieniu do osób równolegle zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego prawa do wyboru przez nich samych tej osoby, która będzie się opiekowała osobą niepełnosprawną i pobierała świadczenie pielęgnacyjne. W sytuacji więc, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki i osoby te powinny się stosownie podzielić wykonywaniem tego obowiązku tak, aby nie była nim obciążona tylko jedna z nich. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 k.r.o., krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Z kolei art. 135 § 1 k.r.o. przewiduje, że zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego.

Przywołana wyżej regulacja prawna daje możliwość wyegzekwowania od dziecka ciążącego na nim zobowiązania do współuczestnictwa w opiece nad chorą matką. Zamieszkiwanie osób zobowiązanych do zapewnienia opieki niepełnosprawnemu rodzicowi w innej miejscowości niż rodzic nie zwalnia ich z tego obowiązku, bowiem opiekę tę można zapewnić w sposób pośredni poprzez opłacenie osób które opiekę tę będą za nich świadczyć. Z akt nie wynika ażeby skarżąca podjęła jakiekolwiek działania mające na celu zobowiązanie rodzeństwa do współudziału w opiece nad matką w sposób bezpośredni lub pośredni.

Reasumując, w ocenie organu w tym stanie faktycznym przyznanie skarżącej świadczenia, byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale także z zasadami współżycia społecznego ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach osoby niepełnosprawnej.

Kolegium stwierdziło, że organ l instancji - pomimo częściowo błędnego uzasadnienia i błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 b u.ś.r. - postąpił prawidłowo odmawiając przyznania świadczenia.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że żyją jeszcze inne osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny w stopniu pierwszym, które jednak są osobami nie dającymi rękojmi sprawowania należytej opieki nad osobą niepełnosprawną oraz żaden przepis prawa nie przewiduje kryteriów wyboru opiekuna z grupy osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny w tym samym stopniu.

W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca podniosła, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia. Kolegium powinno zbadać okoliczności odnoszące się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżąca. Nie było przy tym podstaw do badania alternatywnych sposobów zapewnienia osobie niepełnosprawnej niezbędnej opieki, poprzez weryfikację sytuacji rodzinnej i finansowej pozostałych osób zobowiązanych względem niej do alimentacji w sytuacji, gdy do sprawowania opieki zobowiązała się skarżąca. Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki.

Jeżeli zatem skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie, dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem. Zdaniem skarżącej organ nie jest upoważniony, by decydować za stronę. Ponadto inne osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny nie są w stanie wspomóc skarżącej w sprawowaniu opieki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona, jednak z innych przyczyn, niż w niej podniesionych.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji, stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., z treści którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2809, dalej: k.r.o.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Na wstępie Sąd wskazuje, iż podziela pogląd organu II instancji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 300/19, z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Ze wskazanych przepisów wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym w nim osobom, jeżeli spełnią one łącznie wskazane w nich przesłanki.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że organ prawidłowo ustalił, że z materiału tego wynika, iż matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby.

Jak wynika z akt sprawy, matka skarżącej jest osobą leżącą, mającą liczne schorzenia korzystającą z pampersów, wymagającą całodobowej, ciągłej opieki, zabiegów higienicznych, rehabilitacyjnych. Matka skarżącej ma 81 lat. Od dwunastu lat cierpi na chorobę Alzheimera, do tego ma wylewy i inne choroby współistniejące. Od pięciu lat jej stan zdrowia się bardzo pogorszył. Ma do tego chorobę Parkinsona. Nie porusza się ona samodzielnie. Nie przewróci się z boku na bok na łóżku. W ramach wykonywanej opieki skarżąca rano pionizuje matkę do pozycji siedzącej. Myje ją po nocy. Przygotowuje śniadanie, karmi. Pokarm musi być zmiksowany. Matka skarżącej ma przykurcze dłoni i stóp, dlatego nawet dłonią nie chwyci łyżki. Następnie skarżąca rehabilituje matkę, ma do tego podnośnik, dodatkowo masuje matkę. W dalszej kolejności przygotowuje obiad w formie papek i karmi matkę. Po południu następuje druga część rehabilitacji, posiłek, karmienie, przebieranie, mycie, smarowanie. W jej zakres czynności wchodzi: podawanie leków, załatwianie wizyt lekarskich, czesanie, mycie, mycie głowy, obcinanie paznokci, ubieranie, przebieranie pampersów, sprzątanie, robienie zakupów, gotowanie, karmienie, przebieranie pościeli, pranie, prasowanie, oklepywanie pleców, podawanie tlenu.

Organy zaznaczyły, że pod opieką skarżącej pozostaje również ojciec, legitymujący się orzeczeniem z dnia 16 stycznia 2018 r. wydanym przez Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Nowym Sączu o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe.

Z oświadczenia złożonego przez skarżącą wynika, że nie podejmuje ona stałego zatrudnienia.

Zdaniem Sądu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż matka skarżącej, nie jest w stanie funkcjonować bez stałej obecności opiekuna.

Sąd wskazuje natomiast, że systemowo, świadczenia pielęgnacyjne, zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie u.ś.r., przysługują tylko tym osobom, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji".

System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

Sąd wskazuje natomiast, że stosownie do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie np. w wyroku z dnia 30 maja 2022 r., sygn. III SA/Kr 128/22, z dnia 1 lutego 2024 r., sygn. III SA/Kr 1662/23 czy z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. III SA/Kr 1286/23 (opubl. w CBOSA), w których Sąd wskazał, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby, to realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad wymagającym opieki. Natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, również realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób tj. finansując pomoc w opiece nad nią. Zgodnie bowiem z art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Stosownie do treści art. 129 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, krewnych w tym samym stopniu, w tym wypadku dzieci, obowiązek alimentacyjny obciąża, co należy podkreślić, w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Tymczasem zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, na której zgodnie z przepisami k.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny, nie zaś jego część. Natomiast zgodnie z art. 135 § 1 k.r.o., zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Z kolei stosownie do § 2 tego przepisu, wykonanie obowiązku alimentacyjnego wobec osoby niepełnosprawnej, może, ale nie musi, polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych, polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania uprawnionego. Zgodnie zaś z art. 140 § 1 k.r.o., osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania, będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w tej samej kolejności, byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić. Okoliczności te mają co najmniej pośrednie znaczenie dla oceny czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zgodnie z poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela "nie bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że (...) posiada oprócz skarżącej, jeszcze dwoje dorosłych dzieci, a zatem, występują inne osoby, które powinny (osobiście bądź finansowo) włączyć się do opieki nad niepełnosprawną matką, do czego są zobowiązane zgodnie z ustawą Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) skarżąca nie jest jedyną osobą, na której ciąży obowiązek opieki nad matką, na co słusznie wskazywano w niniejszej sprawie. Ponadto należy zaznaczyć, że w ramach systemu pomocy społecznej istnieją różne formy wsparcia osób w opiece nad ich bliskimi umożliwiające opiekunom zachowanie aktywności zawodowej, w tym pomoc w formie usług opiekuńczych" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. I OSK 2322/22, opubl. w CBOSA), "jak prawidłowo wskazał to Sąd pierwszej instancji, opieka sprawowana przez skarżącą może być wspomagana przez dwóch braci skarżącej, przy czym wsparcie to nie musi przybierać postaci świadczeń osobistych. Sprawowany wymiar opieki, w tym w związku z uwzględnieniem możliwości wsparcia ze strony rodzeństwa, nie charakteryzuje się zatem związkiem przyczynowo-skutkowym wymaganym do przyznania wnioskowanego świadczenia" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. I OSK 128/23, opubl. w CBOSA), "w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pominąć również faktu, że w niedalekiej odległości od matki skarżącej ( w sąsiedniej miejscowości) mieszka jej druga córka, która - jak sama podała – sprawuje czasami opiekę nad matką. Okoliczność ta nie ma co prawda decydującego znaczenia przy ocenie istotnej w sprawie przesłanki związku przyczynowego, jednak nie pozostaje bez wpływu na tę ocenę, bowiem obrazuje możliwości rodziny związane z organizacją opieki nad niepełnosprawnym jej członkiem" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. I OSK 229/23, podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. I OSK 158/23, opubl. w CBOSA).

Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie (zob. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2022 r., sygn. III SA/Kr 699/22, z dnia 12 września 2022 r., sygn. III SA/Kr 335/22 czy z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Kr 1104/22, opubl. w CBOSA).

Możliwość współdziałania rodzeństwa wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne w opiece nad niepełnosprawnym rodzicem, jest postrzegana jako element związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem aktywności zawodowej wnioskującego, a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ww. ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji, a zatem nie zachodziła konieczność rezygnacji przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne z zatrudnienia, a dokładniej nie było przeszkód, aby takie zatrudnienie podjął. Co więcej, nie do pogodzenia z interesem społecznym, a w interesie społecznym jest przestrzeganie całego obowiązującego porządku prawnego, byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, ponieważ w takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo w sytuacji, gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny. Doprowadziłoby to też do – z jednej strony – uprzywilejowania tych, którzy nie wywiązują się ze swych obowiązków wobec rodziców (gdyż to Państwo miałoby płacić jednemu z wielu dzieci za opiekę nad rodzicem, zwalniając pozostałych faktycznie i finansowo z zapewnienia opieki rodzicowi) oraz – z drugiej strony – dodatkowego obciążenia tych, którzy wywiązują się ze swych obowiązków względem swoich rodziców, a mimo to ich podatki przeznaczane byłyby na pomoc osobom, których dzieci z tych obowiązków się nie wywiązują. Zdaniem Sądu, godziłoby to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, czy też zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Pominięcie regulacji kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zakresie konieczności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodzica, naruszałoby też zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy obowiązek przestrzegania prawa RP (art. 83 Konstytucji RP). Wobec tego "limitowanie" dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium konieczności wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica, nie może zostać uznane za naruszenie kryteriów przyznania tego świadczenia wyrażonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta jest jedną z wielu ustaw obowiązujących w polskim systemie prawnym i w żaden sposób nie uchyla, czy nie ogranicza obowiązków dzieci wobec rodziców. Dlatego, zdaniem Sądu, wsparcia Państwa wymaga jedynie ten opiekun osoby z niepełnosprawnością, który sprawując faktycznie opiekę nad rodzicem, wykaże że nie może uzyskać (wyegzekwować) pomocy od rodzeństwa i z tego względu zmuszony jest zrezygnować z pracy, czy też nie może jej podjąć (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. III SA/Kr 375/23, z dnia 24 października 2022 r., sygn. III SA/Kr 669/22 i z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Kr 918/22, opubl. w CBOSA).

W niniejszej sprawie niespornym jest, że skarżąca ma rodzeństwo. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że skarżąca i jej rodzeństwo mają również ojca, legitymującego się orzeczeniem z dnia 16 stycznia 2018 r. wydanym przez Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Nowym Sączu o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, nie uwzględniło jednak tej okoliczności przy ocenie stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Kolegium wskazało również, że do akt sprawy nie zostały przedłożone żadne dokumenty świadczące o tym, że istnieją obiektywne okoliczności (np. sytuacja rodzinna, finansowa, zdrowotna) powodujące, iż rodzeństwo skarżącej nie jest w stanie wspomóc siostrę w opiece i zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec matki w sposób pośredni. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, organy nie wezwały skarżącej do złożenia brakujących dokumentów dla wykazania czy rodzeństwo jest w stanie zadośćuczynić obciążającej je części obowiązku alimentacyjnego wobec rodziców, w tym czy po spełnieniu obowiązku alimentacyjnego wobec ojca, nadal jest w stanie wypełnić obowiązek alimentacyjny wobec matki, podczas gdy, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (w rozpoznawanej sprawie wydaniem decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego).

Wobec tego rozpoznając ponownie sprawę, organy winny przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe w celu ustalenia w jakim zakresie rodzeństwo skarżącej jest w stanie wypełniać obciążającą je część obowiązku alimentacyjnego wobec matki (skarżąca podnosi jedynie, że czworo rodzeństwa nie jest w stanie sprawować całodobowej opieki nad matką, natomiast piąty brat M. nie wskazał aby po jego stronie występowały jakiekolwiek przeszkody w wypełnieniu obowiązku alimentacyjnego wobec rodziców), nie został natomiast ustalony zakres, w jakim rodzeństwo może ten obowiązek wypełnić zarówno wobec ojca, jak i wobec matki (nie chodzi wszak o przejęcie przez którekolwiek z rodzeństwa, obowiązku alimentacyjnego wobec matki w całości), i czy zakres, w jakim rodzeństwo jest w stanie wypełnić obowiązek alimentacyjny wobec matki, jest wystarczający do podjęcia pracy przez skarżącą; czy wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne skarżąca wyczerpała wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki niezdolnej do samodzielnej egzystencji matce, biorąc pod uwagę charakter jej schorzenia.

Dopiero takie ustalenia pozwolą stwierdzić czy skarżąca wyczerpała wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki niezdolnej do samodzielnej egzystencji matce, a mimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb niepełnosprawnej matki (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie.

W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania w pkt II sentencji, Sąd