Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 875/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1, pkt 4, art. 14 ust. 2 i ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 7a § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Inne z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inne na rzecz skarżącej P. T. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Inne decyzją z dnia 29 czerwca 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1, pkt 4, art. 14 ust. 2 i ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180 - dalej prawo wodne z 2017r., u.p.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - dalej k.p.a.) określił dla [...] Kopalni Węgla B. A. S.A. (dalej również jako Skarżąca) za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] Zarząd Zlewni w K. (dalej także jako Wody [...]) pismem z dnia 30 maja 2018 r., na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 2 prawa wodnego z 2017 r. ustaliło w formie informacji rocznej, [...] Kopalni Węgla B. A. S.A. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. płatną w czterech ratach opłatę stałą w wysokości [...] PLN za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi.

[...] Kopalnia Węgla B. A. S.A. z zachowaniem 14 dniowego terminu złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustaloną w informacji rocznej. W ocenie Skarżącej wprowadzanie do wód – wód pochodzących z odwodnienia odkrywki nie powinno być objęte opłatą za usługi wodne z uwagi na brak regulacji tej kwestii w ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

PGWWP Zarząd Zlewni w K. nie uznało reklamacji [...] Kopalnia Węgla B. A. S.A., gdyż powyższa argumentacja nie zasłużyła na uwzględnienie. W opinii Dyrektora Zarządu Zlewni zgodnie z art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego przez ścieki rozumie się wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych.

Definicja legalna zakładu górniczego została określona w art. 6 pkt 18 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017 r. poz. 2126 ze zm.), który stanowi, że zakładem górniczym – jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobyciem kopaliny przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów albo podziemnego składowania dwutlenku węgla, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane, urządzenia oraz instalacje.

W ocenie organu z przedstawionej definicji zakładu górniczego niewątpliwie wynika, że pojęcie to obejmuje swym zakresem zarówno podziemne zakłady górnicze, jak i odkrywkowe zakłady górnicze, a zatem wody pochodzące z odwodnienia odkrywkowych zakładów górniczych, wprowadzane do wód lub do ziemi zawierają się w pojęciu ścieków w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego. Tym samym wprowadzanie takich ścieków do wód podlega opłacie za usługi wodne zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, co legło u podstaw ustalenia opłaty stałej wobec wnoszącego reklamację, a wobec jej nieuznania - określenia wysokości opłaty stałej w drodze decyzji.

Dalej wskazano, że [...] Kopalnia Węgla B. A. Spółka Akcyjna korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak [...] wydanego w dniu 19.03.2012 r. przez Marszałka Województwa W. na szczególne korzystanie z wód w zakresie: wprowadzenia ścieków w ilości 3 222 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt. 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Zdaniem organu w sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] w K. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r.- 31 grudnia 2018 r., która wynosi 54 [...] PLN za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi, albowiem reklamacja [...] Kopalnia Węgla B. A. nie została uznana.

Określenia wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne ( Dz. U. poz. 2502).

Opłata za wprowadzenie ścieków do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł/ dobę za 1 mł/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 244 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodno-prawnym, albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 3 222,0 mł/s wynoszącego po przeliczeniu 0,895 mł/s.

[...] Kopalnia Węgla B. A. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie Skarżącej wprowadzanie do wód lub do ziemi - wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego, zdefiniowanych przez ustawodawcę w ustawie Prawo wodne w art. 16 pkt. 61 lit. e., powinno być zwolnione z opłat za usługi wodne z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze zgodnie z postanowieniami art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego ściekami nie są zgodnie z postanowieniami tego przepisu niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych. Skoro zaś z postanowieniami przytoczonej normy prawnej wody czyste pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego nie są ściekami to ich wprowadzanie do środowiska nie może być objęte opłatami za wprowadzanie ścieków, gdyż w świetle przytoczonych rozwiązań nie są one ściekami. W analizowanym przypadku nie budzi wątpliwości, że odprowadzane wody są wodami z odwodnienia zakładu górniczego. Drugą , która musi być spełniona kumulatywnie do uznania, że konkretne wody nie są ściekami jest to aby były one wtłaczane do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. W analizowanym przypadku niewątpliwie nie mamy do czynienia z wtłaczaniem wód do górotworu ale występuje odprowadzanie wód niezanieczyszczonych pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego. Zgodnie bowiem z postanowieniami decyzji Marszałka Województwa W. z dnia 19.03.2012 r. znak DSR- [...] są to wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego.

Po drugie art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, stanowi, że zwolnione z opłat za usługi wodne (bez zróżnicowania ich rodzaju) jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków I siarczanów (CI+S04) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l. Z przepisu tego nie wynika czy zwolnienie to odnosi się tylko do opłat stałych, czy też tylko do opłat zmiennych. W związku z tym należy uznać, że zwolnienie to obejmuje wszystkie rodzaje opłat pod warunkiem, że wprowadzane ścieki spełniają warunki wskazane w tym przepisie. W analizowanym przypadku w odniesieniu do wód innych niż niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego organ w ogóle nie przeprowadzał w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Tymczasem z wyników prowadzonych badań monitoringowych spełniających wszystkie wymagania formalne, które są przekazywane organom ochrony środowiska wynika, że poziomy te w praktyce nie są przekroczone, a wielkości znacząco są poniżej progów uprawniających organ do ustalenia opłaty.

W ocenie skarżącej postępowanie organu narusza również obowiązujące standardy prowadzenia postępowania administracyjnego. Mimo iż sposób ustalania opłat za pobór wód ma obecnie charakter szczególny, to jednak znajdują w nim zastosowanie standardy wynikające z ogólnych reguł przeprowadzenia postępowania zawartych w K.p.a. jak i dziale III Ordynacji podatkowej, do którego wprost odsyła ustawodawca w art. 300 ust. 1 Prawa wodnego.

Skarżąca wskazała, że w dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego obowiązywało Prawo wodne z 2001 r. , którego art. 128 ust. 1 pkt 1 określał, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności 1 ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość mł na godzinę i średnią ilość mł na dobę oraz maksymalną ilość mł na rok. Z przytoczonego rozwiązania wynika więc, że prawodawca w dacie wydawania pozwolenia stanowiącego podstawę korzystania ze środowiska widział konieczność określania warunków korzystania z wód nie oznacza to jednak, że z samego faktu określenia sposobu i ilości odprowadzanych wód można wywodzić konieczność ponoszenia opłaty stałej.

Przyjęcie, że obowiązek poniesienia opłaty występuje wówczas gdy z samego pozwolenia wynika możliwość określonej w nim emisji nie wywoływałoby takiego skutku, a zatem pozostawało w sprzeczności z przywołaną zasadą Prawa ochrony środowiska. Zwłaszcza w sytuacji gdy w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego nie mówi się o potencjalnej wielkości emisji ale o jej rzeczywistym rozmiarze.

Skarżąca podniosła również, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, dokonana poprzez art. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz. 935). Zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a., który jest nowym przepisem "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ." Niewątpliwie ustalenie opłaty stałej jest taką okolicznością przy ustalaniu, której przytaczana dyrektywa powinna być brana pod uwagę. Niestety organ tego nie zrobił , a zatem naruszył tę zasadę.

Inne w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Inne z dnia 29 czerwca 2018 r. określająca dla Skarżącej spółki za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy prawa wodnego z 2017 r. Zgodnie z art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm., dalej tez jako "p.w.") opłaty za usługi wodne uiszcza się za:

1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych;

2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi;

3) odprowadzanie do wód:

a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,

Stosownie do art. 270 ust. 1 ustawy, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych.

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 273 ust. 6 oraz art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy

Pierwszy z powołanych przepisów ma charakter proceduralny i przewiduje, że w razie nieuwzględnienia reklamacji od informacji rocznej o wysokości opłaty stałej wydaje się rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej określającej wysokość opłaty za usługi wodne. Z kolei zgodnie z treścią przepisu art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody [...] oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy [...] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną".

Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Podkreślić należy, że zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r., s. 82).

Ponadto, w stosunku do opłat wynikających z ustawy –Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Ponadto opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa lub podmiotów publicznych.

Klasyfikację tą potwierdza art. 300 p.w., który z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., SK 18/09 (publ. OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podmiotu przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest dla niego najkorzystniejsze. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek.

Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 5 p.w. przewidując, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w mł/s.

Zgodnie z § 10 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi [...] zł na dobę za 1 mł/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Jak z powyższego wynika rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 mł/s, a opłata ma wymiar roczny.

Zdaniem Sądu, na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 5 p.w. rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w mł/s, która może być zrzucona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jak wskazano powyżej nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość ścieków która może być wprowadzona do wód lub do ziemi, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego.

Pozwolenie wodnoprawne z dnia 19 marca 2012 r. udzielone Spółce wskazuje bowiem trzy maksymalne poziomy ilości wprowadzonych wód z odwodnienia wgłębnego Odkrywki "Koźmin" do wód powierzchniowych: Q max godzinowe= 3 222 mł/h, Q max. dobowe= 43 200 mł /d oraz Q max roczne= 28 224 720 mł/r .

Organ ustalając opłatę stałą przyjął ją jako jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł/ dobę za 1 mł/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 244 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodno-prawnym, albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 3 222,0 mł/h.

Problem w sprawie sprowadza się do ustalenia, który z trzech wskaźników określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, a dotyczących ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, powinien być podstawą ustalania opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi - w sytuacji, gdy wedle przepisów poprzednio obowiązujących wskaźnik wielkości zrzutu ścieków wyrażony w mł/s nie obowiązywał. Należy podkreślić, że ustawodawca nie wskazał, który z wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi.

Rozstrzygając zaistniały problem nie sposób, zdaniem Sądu, pominąć tego, że według obowiązujących obecnie uregulowań wskaźnik zrzutu ścieków przy uwzględnieniu wielkości mł na sekundę jest również tą samą wartością, którą należy uwzględniać przy ustalaniu wysokości opłaty za odprowadzanie ścieków, co wprost wynika z brzmienia art. 271 ust. 5 p.w. W tym zakresie, na gruncie aktualnie obowiązujących norm prawnych, istnieje pełna zbieżność między treścią pozwolenia wodnoprawnego, jakie będzie wydawane na podstawie obecnie obowiązującego art. 403 p.w., a przepisami, na podstawie których ustala się wielkość należnej opłaty stałej m.in. z tytułu wprowadzania ścieków do wód. Jednakże brak jest takiej zgodności między treścią "starego" pozwolenia wodnoprawnego a treścią obowiązujących obecnie przepisów dotyczących obliczania wysokości opłaty stałej.

Zdaniem Sądu, organ miał obowiązek uzasadnić, dlaczego spośród trzech maksymalnych wskaźników wybrał akurat ten i dlaczego czas wyrażony w dniach wynosi 244 dni.

Podkreślenia ponadto wymaga, że pozwolenie wodnoprawne z dnia 19.03.2012 r. zostało wydane do dnia 01.09.2018 r. Zatem po tej dacie nie jest nawet pewne czy kolejne pozwolenie zostanie wydane, a jeśli tak to jakie maksymalne wskaźniki zostaną w nim określone. Ponadto w pozwoleniu z 2012 r. w punkcie I.2 a wskazano, że ilość wód z odwodnienia wgłębnego Odkrywki "Koźmin" należy określać raz na dobę na podstawie ilości czynnych studni i wydajności jednostkowej pracujących w nich pomp. Płynie stąd wniosek, że organ przyjmując maksymalny wskaźnik wprowadzenia wód z odwodnienia wgłębnego z góry zakłada że wszystkie studnie będą zawsze czynne i w pełni wydajne. Określenie w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego zrzutu godzinowego nie oznacza, że użytkownik dokonuje go systematycznie w każdej godzinie roku. Nadto organ dla potrzeb ustalenia wielkości opłaty stałej przewiduje sytuację, w której skarżąca niejako mogłaby przekraczać maksymalne wskaźniki zawarte w pozwoleniu, a tym samym naruszać warunki pozwolenia wodnoprawnego. Prostą konsekwencją takich ustaleń byłaby możliwość naliczenia opłaty podwyższonej (art. 280 ust. 2 lit. b p.w.), co byłoby absurdalne. Nie jest przy tym tak - czego zdaje się nie dostrzegać organ - że określenie w pozwoleniu wodnoprawnym różnych wskaźników zrzutu ścieków jest prostym matematycznym "przeliczeniem" jednego wskaźnika na inny, tyle że wyrażony w innych miarach. Nie może zdaniem Sądu ulegać wątpliwości, że w takiej sytuacji wystarczyłoby przyjęcie w pozwoleniu wodnoprawnym jednego wskaźnika i następnie przerachowanie go na inne wielkości. Tymczasem każdy z tych mierników został ustalony na bazie ściśle określonych merytorycznych założeń, opartych na wiedzy z dziedziny Prawa wodnego i także na konkretnych, ustalanych w postępowaniu o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego, okolicznościach faktycznych.

Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Zasada ta (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów.

W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 (Druk nr 1183 Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) wskazano, że przedmiotowa zasada "dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ - dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni - stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Prowadzą bowiem do nich równorzędne zasady oraz metodologicznie poprawny i logiczny proces wykładni przepisów. Zasada in dubio pro libertate, z natury rzeczy, może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu".

Podkreślić należy, że organ w swojej decyzji nie przedstawił szerszych motywów sposobu wyboru określonej wykładni spornego przepisu, ale po prostu obliczył opłatę w najwyższej możliwej do uzyskania wysokości, co w świetle reguły wynikającej z art. 7a § 1 k.p.a. nie może być uznane za prawidłowe.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość zrzutu ścieków na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny zrzut godzinowy, dobowy i roczny, to należy dokonać wykładni art. 271 ust. 5 p.w. Wskazać przyjdzie, że zastosowanie wskaźnika godzinowego doprowadzi do uzyskania wysokości opłaty, która nie odzwierciedla rzeczywistego, dopuszczalnego legalnego zrzutu ścieków w skali roku. Zastosowanie parametru godzinowego i rocznego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej. Przy zastosowaniu wskaźnika godzinowego wynik ten jest wielokrotnie wyższy niż przy zastosowaniu wskaźnika rocznego (tak także WSA w Krakowie w wyroku z 13 lipca 2018 r. o sygn. II SA/Kr 777/18, wyrok WSA w Szczecinie z 1 sierpnia 2018 r. o sygn. II SA/Sz 573/18, publ. CBOSA).

Przedstawione powyżej argumenty prowadzą do wniosku, że organ wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisu art. 271 ust. 5 P.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Dodatkowo organ poprzez nieprzedstawienie argumentów prowadzących do takiego wyboru interpretacji spornego i niejasnego przepisu naruszył art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w tej sytuacji uzasadnienie prawne decyzji nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej.

Niezależnie od powyższego, wskazać należy na naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych relewantnych z punktu widzenia wskazywanych przez stroną skarżącą przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 18 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 16 pkt 61 lit.e ustawy Prawo Wodne z dnia 20 lipca 2017 r. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie można niejako apriorycznie, bez poczynienia niezbędnych ustaleń, wykluczyć istnienia przesłanek do zastosowania tych przepisów i uznania, iż naliczenie opłaty stałej jest zasadne. Sporne okazało się przede wszystkim to, czy wody pochodzące z odwodnienia odkrywkowych zakładów górniczych, wprowadzane do wód lub do ziemi zawierają się w pojęciu ścieków w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit.e ustawy. Ocena w tej mierze zależy nie tylko od rozumienia (wykładni) odnośnych terminów ustawowych, ale także od ustaleń faktycznych, obejmujących choćby bliższą charakterystykę działalności skarżącej oraz celu i sposobu korzystania przez nią z wód. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ skonstatował, że skarżąca jest zakładem górniczym i że wprowadzaniem takich wód czyli ścieków podlega opłacie.

Ustalenia te, kwestionowane przez stronę skarżącą, nie mają oparcia w zabranym materiale dowodowym, na który składa się tylko odpis decyzji Marszałka Województwa W. z dnia 19 marca 2012 r., informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej z 30.05.2018 r. oraz reklamacja skarżącej. Należy przy tym podkreślić, że odpowiedź na skargę nie może zastąpić prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji ani prawidłowych ustaleń, które powinny być poczynione w postępowaniu administracyjnym.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Na zasądzone koszty składa się kwota [...]zł uiszczonego przez skarżącą wpisu oraz koszty zastępstwa procesowego strony skarżącej, obliczonych na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe wskazania co do ustalenia stanu faktycznego i wykładni przepisów prawa. Organ w pierwszej kolejności zgromadzi wszelkie niezbędne dokumenty w aktach sprawy. W szczególności zwróci uwagę, iż pozwolenie wodnoprawne udzielone skarżącej decyzją z dnia 19 marca 2012 r. obowiązywało do dnia 01.09.2018 r. Organ przeprowadzi postepowanie wyjaśniające dotyczące charakteru wód pochodzących z odwodnienia wgłębnego i poziomu ich ewentualnego zanieczyszczenia na podstawie m.in. prowadzonych badań monitoringowych, które są przekazywane organom ochrony środowiska. Jeżeli organ uzna zasadność nałożenia opłaty, dokona ponownego wyliczenia należnej opłaty, sporządzając uzasadnienie przy spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz uwzględniając przedstawione wyżej rozważania.