Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 823/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: at. 252 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 90 ust. 2b
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi K. T. E. N. P. S. N. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2024 r., Sygn. akt SKO Gd/ 5963/23 w przedmiocie określenia należności z tytułu dotacji oświatowej pobranej nienależnie w 2014 r. oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z 3 czerwca 2016 r. Wójt Gminy K. (dalej: Wójt Gminy) określił K. , jako organowi prowadzącemu niepubliczne przedszkole "S." (dalej: Towarzystwo) wysokość podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy K. dotacji podmiotowej, udzielonej w 2014 r. na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jako dotacji pobranej nienależnie w wysokości 28.236,96 złotych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: SKO lub Organ odwoławczy) decyzją z 22 listopada 2016 r. uchyliło to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy decyzją z 27 grudnia 2016 r. określił stronie wysokość podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy K. dotacji podmiotowej udzielonej w 2014 r. na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jako dotacji pobranej nienależnie w wysokości 28.236,96 złotych.

Po rozpatrzeniu sprawy w związku z wniesieniem przez Towarzystwo odwołania SKO decyzją z 27 lipca 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy. Organ przyjął, że dotacja, której sprawa dotyczy, to dotacja ustalana na podstawie liczby uczniów faktycznie uczęszczających do przedszkola a ich liczba ustalana jest w oparciu dziennik zajęć stałych. Dane w nim zawarte to dane dotyczące obecności dziecka w przedszkolu. Skoro obecność określonych dzieci nie została odnotowana oznacza to, że faktycznie do przedszkola one nie uczęszczały. Nawet jednodniowa obecność dziecka, czy też nawet kilkugodzinna obecność, winna zostać w dzienniku zajęć odnotowana. Również obecność dziecka, które adaptuje się dopiero w przedszkolu.

W okresie od stycznia do czerwca 2014 r. nie potwierdzono uczęszczania do przedszkola 23 dzieci. Obecność tych uczniów nie została potwierdzona w dzienniku zajęć przedszkola. Z kolei, w lipcu 2014 r. strona jako organ prowadzący przedszkole pobrało dotację na 25 uczniów, którzy nie zostali odnotowani w dzienniku zajęć. Ustalono, że w lipcu 2014 r. była przerwa w normalnej działalności przedszkola, tj. przerwa urlopowa i czas na przeprowadzenie remontów. W miesiącu tym dyżurował jeden z nauczycieli, można było skorzystać z porady pedagoga i logopedy, a dzieci mogły korzystać z przedszkolnego placu zabaw. Zapisy do przedszkola "S." rozpoczynają się w lipcu, a nie – jak w większości przedszkoli - w sierpniu lub wrześniu każdego roku. W związku z zapisami dzieci do przedszkola prowadzone były dyżury nauczycieli i okresowo w przedszkolu mogły przebywać dzieci wraz z rodzicami. SKO przyjęło, że dotacja za lipiec 2014 r. powinna zostać ustalona na podstawie liczby uczniów przedszkola ustalonej za czerwiec 2014 r. Udzielanie dotacji za miesiące wakacyjne powinno się odbywać z uwzględnieniem liczby uczniów ujętych w tych miesiącach w prawidłowo prowadzonej dokumentacji przebiegu nauczania. Dotacja przekazywana jest w 12 ratach przy uwzględnieniu faktycznej liczby uczęszczających uczniów, również w miesiącach wakacyjnych.

Strona złożyła skargę na ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 1471/17 oddalił ja. Sąd wskazał, że istota sporu sprawdza się do dwóch kwestii: pierwszej odnoszącej się do konieczności ustalenia, w oparciu o jakie dokumenty winna zostać rozliczona liczba dzieci uczęszczająca do niepublicznego przedszkola, na które została udzielona dotacja; drugiej - odnoszącej się do dotacji za lipiec 2014 r., w którym przedszkole nie prowadziło działalności opiekuńczo-dydaktycznej, ale w pewnym zakresie było dostępne i generowało koszty, np. wynagrodzenia nauczycieli.

Dokonując analizy stanu faktycznego w sprawie Sąd wskazał, że Rada Gminy K., działając w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o., w § 6 Uchwały XI/86/2011 zobowiązała organ prowadzący przedszkole do składania informacji o faktycznej liczbie uczniów uczęszczających do przedszkola. sporządzonej na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej wg stanu na pierwszy dzień miesiąca, za który udzielana jest część dotacji przypadająca na dany miesiąc. W przypadku Skarżącej dokumentem takim był prowadzony w przedszkolu dziennik zajęć, na który prowadzenie strona sama się zdecydowała. Zatem w ocenie Sądu dziennik zajęć powinien stanowić podstawę do stwierdzenia, jaka liczba dzieci korzystała z edukacyjnej i wychowawczo-opiekuńczej działalności przedszkola. Dokument, ten bowiem obrazował, jaka ilość dzieci korzystała z zajęć w przedszkolu nie zaś umowy z rodzicami, karty zgłoszenia dziecka czy listy obiadowe.

W odniesieniu do zarzutów rozliczenia dotacji za lipiec 2014 r., Sąd uznał, że wskazanie przez stronę teoretycznej możliwości skorzystania przez dziecko z placu zabaw czy konsultacji z logopedą nie może w żaden sposób być uznana za faktyczne korzystanie z zajęć edukacyjno-wychowawczych świadczonych przez przedszkole, tym bardziej, iż dotyczyła dzieci zapisywanych dopiero do przedszkola w tym miesiącu. Zatem obecność opiekuna czy logopedy miała związek z zapisami dzieci do przedszkola, nie zaś z realizacją pełnych zajęć opiekuńczo - edukacyjnych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ w sposób prawidłowy wskazał za podstawę zwrotu art. 252 ust. 1 pkt 2 stawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, dalej: u.f.p.) bowiem do dotacji pobranych w nadmiernej wysokości liczy się rzeczywista liczba dzieci korzystających z działalności edukacyjno-opiekuńczej przedszkola, na które skarżąca otrzymała dotację, nie zaś liczba dzieci wskazanych we wniosku.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu złożyło Towarzystwo, zarzucając na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 5, art. 84 ust. 2 w związku z art. 90 ust, 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.), poprzez przyjęcie, że wprawdzie przedszkole niepubliczne nie musi prowadzić jako dokumentacji przebiegu nauczania dziennika zajęć, ale jednak dziennik zajęć stanowi podstawę rozliczenia dotacji oświatowej, podczas gdy przepisy prawa obowiązujące w roku 2014 nie wskazywały, jaką dokumentuję powinny prowadzić przedszkola niepubliczne w celu rozliczenia przyznawanej dotacji, w szczególności zaś nie zobowiązywały przedszkoli niepublicznych do prowadzenia dziennika zajęć;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 5, art. 84 ust. 2 w związku z art. 90 ust. 2b u.s.o., poprzez bezpodstawne i błędne stwierdzenie, że "skoro strona wybrała formę dziennika zajęć, to należało uznać, że stanowi on podstawę do stwierdzenia, jaka liczba dzieci korzystała z edukacyjnej i wychowawczo-opiekuńczej działalności przedszkola", podczas gdy z tych zapisów nie wynika dyrektywa interpretacji takiego działania w sposób wskazany w uzasadnieniu wyroku (str. 15 uzasadnienia wyroku), a ponadto nieprawdą jest, że strona wybrała formę dziennika (uzasadnienie pisma);

3) art. 145 § 1 pkt lit a) p.p.s.a., w związku z art. 90 ust, 2b u.s.o., poprzez przyjęcie, że wypłata dotacji uzależniona jest od odnotowania obecności ucznia w dzienniku zajęć, podczas gdy ustawodawca jasno precyzuje warunki wypłaty dotacji i wskazuje, że dotacja jest wypłacana pod warunkiem, że "osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji" przy czym ustawodawca nie przewiduje żadnych dodatkowych warunków przyznania dotacji nie jest takim warunkiem odnotowanie obecności ucznia w dzienniku zajęć;

4) art. 145 ust.1 pkt lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 2b w związku z art. 90 ust. 3e u.s.o., poprzez przyjęcie, że dziennik zajęć przedszkola jest jedynym dokumentem przebiegu nauczania, który uzasadnia wypłatę dotacji, podczas gdy wymogu tego próżno szukać w u.s.o. czy w powołanej uchwale Rady Gminy, a obok dziennika zajęć istnieje także dokumentacja finansowa i organizacyjna, którą skarżący wykazała uczestnictwo kwestionowanych dzieci w zajęciach przedszkolnych;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 4 uchwały nr XI/ 86/2011 Rady Gminy Kolbudy z 30 sierpnia 2011 r., który nie przewiduje warunku odnotowania obecności dziecka w dzienniku zajęć jako warunku przyznania dotacji i który w tym zakresie wiernie powiela przepis art. 90 ust. 2b u.s.o.,

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 6 uchwały, który wskazuje, że "liczbę uczniów uczęszczających sporządza się na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej", z czego wynika, że uchwała ta nie stawia wymogu obecności ucznia odnotowanej w dzienniku zajęć, ale wskazuje szeroko na dokumentację działalności, z której będzie wynikała ta faktyczna liczba;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 4 u.s.o., poprzez przyjęcie, że ustawodawca udzielił ustawowej kompetencji dla organów gmin do formułowania dodatkowych warunków przyznania dotacji, podczas gdy stosownie do art. 90 ust. 4 cytowanej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala jedynie tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, a nie ma kompetencji do ustalania warunków materialnoprawnych przyznania dotacji, bo wynikają one z ustawy o systemie oświaty.

Na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), który przewiduje, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, podczas gdy w niniejszej sprawie Wójt Gminy K. dwukrotnie zaniechał tego obowiązku i nie zawezwał skarżącego przed wydaniem żadnej z dwóch decyzji do zapoznania się z aktami sprawy, co w ocenie Sądu nie stanowiło jednak naruszenia praw skarżącego;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz z związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych dwukrotnie przez skarżącego i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na dowodach zgromadzonych przez organ, podczas gdy skorzystanie z dowodów zaoferowanych przez skarżącego zmieniłoby obraz sprawy, w szczególności uzasadniłoby zakres opieki i usług oferowanych przez skarżącego w miesiącu lipcu oraz wobec osób, które dopiero adaptowały się do zajęć przedszkolnych;

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z § 8 ust. 12 uchwały nr XI/ 86/2011 Rady Gminy Kolbudy z dnia 30 sierpnia 2011 r. w ten sposób, że prowadząc przedmiotowe postępowanie Wójt znacznie przekroczył termin na wydanie wystąpienia pokontrolnego, przez co zalecenia przesłane skarżącemu nie miały podstawy prawnej i nie mogły być prawnie wiążące, a w konsekwencji Wójt nie był upoważniony do wszczęcia postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję, natomiast Sąd nie odniósł się do tego uchybienia w swoim orzeczeniu;

11) art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141§ 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja administracyjna powinna zawierać wyczerpującą podstawę prawną, to jest przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie, gdy tymczasem w decyzji wójt wskazał jedynie przepisy formalne, które nie mogą stanowić podstawy merytorycznej rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, natomiast Sąd sankcjonując to uchybienie wyrokiem nie uzasadnił także na jakiej podstawie prawnej przyjął, że wyłącznie dziennik zajęć stanowił miarodajny dokument stanowiący podstawę rozliczania dotacji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 stycznia 2022 r., w sprawie sygn. akt I GSK 2142/18, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję SKO z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w skardze kasacyjnej nie zarzucono Sądowi I instancji naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 2) u.f.p., który był podstawą prawną decyzji określającej wysokość dotacji pobranej nienależnie podlegającej zwrotowi, co powoduje, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a..

Jedynie trafny okazał się zarzut podniesiony w pkt 8) petitum skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Podkreślono, że wykonanie na początku postępowania obowiązku wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. nie zwalnia organu administracji publicznej przed wydaniem decyzji od obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a.. polegającego na umożliwieniu stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, uniemożliwiono jej dwukrotnie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych przed organem I instancji.

NSA nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy, aby SKO dokonało oceny, czy strona rzeczywiście w formie procesowej wnioskowała o przeprowadzenie wskazanych dowodów; czy zarzuty podnoszone w odwołaniach od decyzji organu I instancji można uznać, za wnioski dowodowe strony. Konieczny zakres postępowania dowodowego determinowany jest oceną prawną, że obowiązek prowadzenia przez przedszkole niepubliczne dziennika zajęć nie znajduje oparcia w przepisach prawa regulujących system oświaty oraz przepisach uchwały nr XI/86/2011 Rady Gminy Kolbudy z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy K. przez inne niż Gmina K. osoby prawne i osoby fizyczne, oraz dla innych niż Gmina K., osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 130, poz. 2576 ze zm.). Skoro tryb rozliczenia dotacji, zakres danych które powinny być zawarte w rozliczeniu dotacji oraz sposób rozliczenia dotacji, nie są uzależnione od obowiązkowego prowadzenia dziennika zajęć przez przedszkole niepubliczne, to rozlicznie dotacji udzielonej w 2014 roku winno nastąpić wszelkimi dowodami dopuszczalnymi w postępowaniu administracyjnym (art. 75 § 1 k.p.a.).

Po ponownym zapoznaniu się z treścią odwołań SKO stwierdziło, że Towarzystwo nie wniosło o dopuszczenie dowodów będących w jego posiadaniu. Uznało jednak, że należy mu umożliwić złożenie tych dowodów celem dokładnego rozpatrzenia sprawy. Z tego względu uchyliło decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ I instancji wezwał Towarzystwo do przedłożenia wszelkich dowodów w sprawie.

Towarzystwo w odpowiedzi na to wezwanie wniosło o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zebranych w czasie kontroli. Dodatkowo przesłało do akt sprawy: opis działań podejmowanych przez przedszkole; kalendarz przedszkolny na rok 2013/2014; dokumenty z obrad komisji kwalifikacyjnej, w tym zaświadczenie, decyzja, akt awansu zawodowego, karta indywidualnej oceny punktowej, protokół z posiedzenia Komisji Kwalifikacyjnej; plan rady pedagogicznej; plan adaptacji dla rodziców; plan zajęć adaptacyjnych wraz z listami obecności; dokumenty ze szkolenia nauczycieli wraz z listami obecności; plan rady pedagogicznej.

Dokumenty te, zdaniem Towarzystwa mają poświadczać prowadzenie działalności przez niepubliczne przedszkole w lipcu 2014 r. W lipcu 2014 r. przedszkole prowadziło normalną działalność, z tym że aktywności były nieco inne niż w pozostałych jedenastu miesiącach. W lipcu 2014 r. nie były prowadzone regularne zajęcia odnotowywane w dzienniku zajęć ale rodzice i dzieci korzystali z infrastruktury Przedszkola. W placówce dyżurowali nauczyciele, odbywały się zajęcia z logopedą, można było skorzystać z konsultacji pedagoga. Od lipca w Przedszkolu pojawiły się nowo przyjęte dzieci. Był to czas ich adaptacji do nowej placówki. Od sierpnia rozpoczęło już regularne uczęszczanie. Faktycznie liczbę nowo przyjętych uczniów uczęszczających do placówki potwierdzają także umowy z rodzicami o świadczenie usług wychowawczych oraz karty zgłoszenia dziecka. W lipcu 2014 r. odbywały się także planowane remonty, przygotowywane były plany zajęć na nowy rok szkolny.

Towarzystwo wniosło o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony w osobie A.T., a także świadków: A.K., J. M., M. K. i K. L.

Zdaniem organu I instancji, Towarzystwo nie załączyło do akt sprawy dowodów wskazanych w odwołaniach, tj. dzienników zajęć dodatkowych, oświadczenia świadków czy też opinii biegłego psychologa, czy list obiadowych.

W odpowiedzi na wezwania z 20 marca 2023 r., Towarzystwo przedłożyło do akt sprawy pismo wraz z załącznikami do SKO z dnia 23.11.2022 r., sygn. akt SKO GD/3088/22, orzeczenie o niepełnosprawności dwójki dzieci, opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju jednego dziecka, 3 "białe dzienniki", 95 umów o świadczenie usług edukacyjno - wychowawczych, 9 kart zgłoszenia dziecka do przedszkola, 15 informacji o gotowości dziecka do podjęcia nauki w szkole podstawowej 2014/2015, 21 informacji o gotowości dziecka do podjęcia nauki w szkole podstawowej 2013/2014, protokoły ze spotkań Rady Pedagogicznej Niepublicznego Przedszkola. Towarzystwo jednocześnie wniosło o przesłuchanie świadków: A. K., J. M., E. Ł., M. K., a za stronę A. T.

Organ I instancji przesłuchał wskazane osoby. Natomiast pismem z dnia 11 lipca 2023 r. zawiadomił Towarzystwo o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów w sprawie.

Decyzją z dnia 29 września 2023 r. Wójt Gminy określił Towarzystwu wysokość podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy dotacji podmiotowej, udzielonej w 2014 r. na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jako dotacji pobranej nienależnie w wysokości 28.236,96 złotych.

W ocenie organu I instancji funkcjonowanie przedszkola w lipcu 2014 r. nie budzi wątpliwości w zakresie opisywanych "aktywności". Przyjął jednak, że w lipcu 2014 r. Przedszkole nie realizowało bezpośrednio celów i zadań określonych w art. 90 ust.3d ustawy o systemie oświaty. Przedszkole nie realizowało w lipcu 2014 r. § 9 i § 3 statutu przedszkola. Obecność opiekuna (nauczyciela) i logopedy miała związek z zapisami dzieci do przedszkola, a nie z realizacją pełnych zajęć opiekuńczo - edukacyjnych. Ustalony stan faktyczny wskazuje, że w lipcu była przerwa wakacyjna. O tym, że nie prowadzono normalnej działalność świadczy prowadzenie remontów, korzystanie przez pracowników z urlopów, niewielka dostępności przedszkola dla dzieci. Nie mają w tych okolicznościach znaczenia zawarte umowy z rodzicami, ani karty zgłoszenia dziecka, skoro wobec tych dzieci ani w lipcu 2014 r., ani wcześniej nie był realizowany cel wynikający a art. 90 ust. 3d u.s.o., który jest uzasadnieniem dla zasadności finansowania dotacją wydatków poniesionych na jego realizację. Przyznanie dotacji następuje nie z uwagi na sam fakt wpisania dziecka do ewidencji uczniów danego punktu przedszkolnego, ale z powodu realizowania wobec tego dziecka wychowania przedszkolnego w określony sposób. Dotacje przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Te rodzaje aktywności placówki opiekuńczej wiążą się z faktycznym uczestnictwem dziecka w tego rodzaju działaniach. Dotacja nie przysługuje zatem na dziecko, które nie uczęszcza do przedszkola. Tak więc jedynie faktyczne uczestnictwo w realizacji zadań przedszkola generuje niektóre wydatki określone w art. 90 ust. 3d u.s.o., więc takie, które mogą być pokrywane z dotacji.

Dotacja jest przyznawana na ucznia, jednak w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z uczniem, gdyż chodzi o dzieci nowe, zapisane dopiero w lipcu do przedszkola. Sposób obliczenia dotacji za lipiec powinien w sytuacji przerwy wakacyjnej uwzględniać liczbę dzieci z czerwca. Przedstawione dowody nie potwierdzają zasadności wypłaty dotacji na nowoprzyjęte dzieci w lipcu 2014 r.

Organ I instancji wyjaśnił, że przedmiot rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie dotyczy zasadności pobrania dotacji na: dzieci, które nie zostały wykazane w dziennikach zajęć - uczęszczające do przedszkola w ograniczonym zakresie oraz nowe dzieci zapisane w lipcu 2014 r., mimo że w tym czasie przedszkole nie prowadziło działalności opiekuńczo - wychowawczej.

W informacji o liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola, na które została naliczona i wypłacona część dotacji przypadająca na dany miesiąc figurują nazwiska dzieci, których obecności nie stwierdzono w przedłożonych do kontroli dziennikach zajęć przedszkolnych na rok 2013/2014: w styczniu 2014 r. - 1 dziecka, w lutym 2014 r. - 2 dzieci, w marcu 2014 r. - 5 dzieci, w kwietniu 2014 r. - 5 dzieci, w maju - 5 dzieci, w czerwcu - 5 dzieci. W lipcu - 2 dzieci oraz 1 dziecko, które zostało wykreślone z listy obecności już w maju 2014 r. oraz 22 nowych wychowanków tj. razem 25 dzieci, ze względu na stwierdzony brak realizacji wobec nich statutowych i oświatowych celów, na które przyznawana jest dotacja.

SKO po rozpatrzeniu sprawy w związku z wniesieniem odwołania decyzją z dnia 2 sierpnia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy.

Zdaniem SKO bezpodstawny jest zarzut przedawnienia zwrotu kwoty dotacji nienależnie pobranej. Określony w treści art. 70 § 1 O.p. pięcioletni okres przedawnienia uległ modyfikacji zgodnie z § 6 pkt 2 tego przepisu z uwagi na zawieszenie z dniem wniesienia skargi do czasu doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności. Zatem okres od dnia 19 października 2017 r. do 10 października 2022 r. to okres zawieszenia, którego nie wlicza się do okresu przedawnienia.

Kolegium uwzględniając powyższe stwierdziło, że w sposób uprawniony organ I instancji przyjął, że kwota 28 236,96 zł stanowi dotację pobraną przez odwołujące się Towarzystwo na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w 2014 r. w nienależnej wysokości, która podlega zwrotowi do budżetu Gminy K. Ewidentnym w sprawie jest, że na dzieci, które nie uczęszczały do Przedszkola, Towarzystwo nie powinno pobierać dotacji. Organ I instancji, wskazał w sposób precyzyjny w poszczególnych miesiącach 2014 r. liczbę dzieci, na które ta dotacja została nienależnie pobrana.

Słusznie organ I instancji przyjął że przyznanie dotacji następuje nie z uwagi na sam fakt wpisania dziecka do ewidencji uczniów danego punktu przedszkolnego, ale z powodu realizowania wobec tego dziecka wychowania przedszkolnego w określony sposób. Celem przyznanej dotacji jest realizowanie zadania przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej ( art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty). Dotacja ,co jest w sprawie bezspornym przyznawana jest w 12 transzach na podstawie informacji Towarzystwa o planowanej liczbie dzieci, które mają do przedszkola uczęszczać. Taka informację należało złożyć do 30 września 2013 r. na rok 2013/2014 i do 30 września 2014 r. na rok 2014/2015.

Podstawę do przyznania dotacji stanowi powołana wyżej Uchwała Rady Gminy Kolbudy z dnia 30 sierpnia 2011 r. Przywołując § 6 tej uchwały wskazało, że Towarzystwo wybiórczo jego zapisy stosuje. Nie budzi wątpliwości, że podstawę do przyznania dotacji stanowi wniosek o przydzielenie dotacji wraz z informacją o planowanej liczbie uczniów. Zauważyć jednak należy, że do końca każdego miesiąca organ prowadzący przedszkole ma obowiązek informowania organu I instancji o faktycznej liczbie uczniów uczęszczających do przedszkola. Planowana liczba uczniów niezbędna jest organowi I instancji do ustalenia wysokości wydatków bieżących niezbędnych do uwzględnienia w uchwale budżetowej Rady Gminy na dany rok budżetowy oraz składanej przez Gminę informacji niezbędnej do przyznania tej Gminie subwencji oświatowej przez Ministra Edukacji Narodowej.

Z powołanego wyżej przepisu ewidentnie wynika rozróżnienie informacji o planowanej liczbie uczniów od informacji o faktycznej liczbie uczniów. Dotacja oświatowa przyznawana jest na faktyczną liczbę uczniów uczęszczających do przedszkola czyli każdego ucznia, który do przedszkola uczęszcza. Tak wynika z dyspozycji art. 90 ust. 2b ustawy.

Dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia (...). Użyty przez ustawodawcę w art. 90 ust. 2b u.s.o. zwrot "każdy uczeń" należy rozumieć w ten sposób, że odnosi się on do podmiotów, które faktycznie korzystają z usług realizowanych przez przedszkole. Taki wniosek wynika z treści art. 90 ust. 3d u.s.o., który zadania finansowane dotacją określa jako kształcenie, wychowanie, opiekę. Przy dokonywaniu wykładni pojęcia "każdy uczeń" przyjąć należy, że jest nim dziecko, które na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, szkoły lub innej placówki wychowawczej, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jej zadań, a nieobecność w toku ich przebiegu nie jest wyrazem rezygnacji w udziału w działalności placówki. Frekwencja poszczególnych dzieci w przedszkolu nie mogła być podstawą do naliczania dotacji, gdyż niemożliwym jest jej przewidzenie, zaś planowanie wydatków następuje w oparciu o liczbę dzieci formalnie mających korzystać z usług przedszkoli. Towarzystwo było zatem zobowiązane do comiesięcznego korygowania liczby dzieci, które w danym miesiącu do przedszkola uczęszczały.

W lipcu 2014 r. przedszkole nie realizowało obowiązku wychowania przedszkolnego. SKO zwróciło uwagę, że Towarzystwo w zastrzeżeniach do protokołu kontroli wyjaśniło jednoznacznie, że miesiąc lipiec 2014 r. to przerwa wakacyjna. Potwierdzają to także złożone przez nie dokumenty. W tym miesiącu tylko przez cztery dni tj. w dniach 28 -31 lipca 2014 r. prowadzone były zapisy dzieci, które miały uczęszczać do przedszkola od sierpnia 2014 r.. Z tego też powodu w przedszkolu obecny był nauczyciel (wychowawca), pedagog i w określonych godzinach logopeda. Zajęcia te przy tym nie były prowadzone od godz. 7 do godz. 17.00 lecz np. w dniu 29 lipca 2014 r. od godz. 8.50 do 11.15 z poszczególnymi dziećmi wymienionymi w arkuszu zajęć adaptacyjnych. Podobnie zająca adaptacyjne były prowadzone w dniu 30 i 31 lipca 2014 r. Zajęcia adaptacyjne miały na celu ustalenie, czy dzieci w nich uczestniczące mogą zostać zapisane do przedszkola w roku 2014/2015 i rozpocząć uczęszczanie do Przedszkola w sierpniu 2014 r.

W lipcu 2014 r. Przedszkole nie prowadziło działalności zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. To, że dzieci miały możliwość korzystania z infrastruktury zewnętrznej przedszkola nie oznacza, że działalności powyższa była prowadzona. Działalność, na którą przyznana została dotacja obejmuje 5 godzin dziennie, a w lipcu 2014 r. zajęcia z dziećmi jako adaptacyjne, były prowadzone przez cztery dni, codziennie około 3 godzin. Towarzystwo przedstawiło do akt sprawy Kalendarz Przedszkolny na rok 2013/2014. W lipcu/sierpniu przewidziano zajęcia adaptacyjne (29.07-2.08) dla nowych dzieci, konsultacje z wychowawcami i pedagogiem oraz zajęcia dla dzieci w ramach tej adaptacji. Dzieci te zapisane zostały do przedszkola w roku 2014/2015. Rok przedszkolny rozpoczął się zatem w sierpniu 2014 r. Na te okoliczność Towarzystwo przedstawiło część zawartych z rodzicami dzieci umów. Zatem oczywistym jest, że dotacja na wskazane dzieci w lipcu 2014 r. nie przysługiwała. Podobna sytuacja dotyczy dzieci, które w ciągu roku adaptacyjnie przebywały w Przedszkolu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Towarzystwo zaskarżyło ww. decyzję w całości zarzucając decyzji niezgodność z prawem a w szczególności:

1) określenie wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2014 roku na kwotę 28.236,96zł mimo, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że dotacja w tej wysokości należała się Skarżącemu w świetle obowiązujących przepisów w 2014 roku;

2) błędną interpretację:

a) przepisów, w tym art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 07 września 1991 roku o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w 2014 roku oraz § 4 i § 6 uchwały nr XI/86/2011 Rady Gminy Kolbudy z dnia 30 sierpnia 2011 roku, oraz

b) dowodów przedstawionych przez Skarżącego w sprawie, która doprowadziła Organ do sprzecznych i wzajemnie się wykluczających ustaleń w sprawie;

3) naruszenie Ordynacji podatkowej poprzez nieuwzględnienie przedawnienia: prawa do wydania decyzji podatkowej, zobowiązania podatkowego.

Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę Towarzystwo wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko w prawie uznając, że zarzuty skargi nie podważają stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności, należy odnieść się do zarzutu przedawnienia. Zgodnie z art. 60 pkt 1 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie.

W myśl zaś art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. Stosownie do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., w tym do kwot dotacji podlegających zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, natomiast decyzję w sprawie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (art. 67 ust. 1 w związku z art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny, w związku z tym do obliczenia terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 O.p., w myśl którego zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.

W konsekwencji należy przyjąć, że termin przedawnienia należności z tytułu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 u.f.p.) biegnie od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem (tak NSA w wyrokach z 21 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 1649/19; z 14 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 2656/18; z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 4503/16).

Należy zatem stwierdzić, że aby ostateczna decyzja organu wywołała wyrażony w niej skutek określenia zobowiązania do zwrotu, musi zostać wydana i doręczona przed upływem terminu wskazanego w art. 70 § 1 O.p. Przy tym w przypadku decyzji określającej dotyczy to zarówno decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji.

W przedmiotowej sprawie dotacja została przyznana w 2014 r. i powinna być w tym roku wykorzystana. Zatem termin przedawnienia zwrotu dotacji, przy odpowiednim stosowaniu art. 70 § 1 O.p. upływał z końcem 2019 r.

Decyzja organu odwoławczego została doręczona Skarżącej w dniu 31 sierpnia 2024 r.

Jednocześnie z art. 70 § 6 pkt 2 O.p. wynika, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania. Stosownie do art. 70 § 7 pkt 2 O.p. bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Z powyższego wynika, że na skutek wniesienia w dniu 19 października 2017 r. przez Towarzystwo skargi na decyzję SKO z dnia 27 lipca 2017 r., bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu z dniem 19 października 2017 r. do czasu zwrotu do SKO akt sprawy z prawomocnym wyrokiem, co miało miejsce 10 października 2022 r. Zatem od 19 października 2017 r. do 10 października 2022 r. z uwagi na zawieszenie biegu terminu przedawnienia nie doszło do przedawnienia, gdyż 5 letni termin został przesunięty prawie o kolejnych 5 lat (bez 9 dni). Zatem doręczenie decyzji organu odwoławczego nastąpiło przed upływem terminu przedawnienia.

Skoro sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli sądowej Sąd przeprowadzając kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji działał więc w warunkach związania, o którym mowa w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2022 r., II OSK 2780/19, publik. CBOSA).

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1540/21, publik. CBOSA).

Z powyższego przepisu wynika, że obecnie orzekający Sąd nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny od wykładni prawa ustalonej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 2142/18, którym NSA uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 21 lutego 2018 r. oddalający skargę Towarzystwa oraz uchylił decyzję SKO w Gdańsku.

W świetle powyższego należy zauważyć, że w poprzednio prowadzonym postępowaniu, w skardze kasacyjnej Towarzystwo podniosło zarzuty naruszenia zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. NSA uchylając wyrok WSA i decyzję SKO uznał za niezasadny zarzut naruszenia prawa materialnego.

W konsekwencji nieskuteczności zarzutu naruszenia prawa materialnego należy zaaprobować wykładnię w zakresie prawa materialnego zaprezentowaną w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 1472/18, gdyż nie została ona skutecznie podważona.

W przedmiotowej sprawie obecnie sporne jest, czy Towarzystwo w postępowaniu dowodowym wykazało liczbę dzieci rzeczywiści uczęszczających do niepublicznego przedszkola, na które została udzielona dotacja. Sporne jest także, czy w lipcu 2014 r. przedszkole realizowało zadania, na które dotacja została przyznana.

Odnosząc się do powyższych kwestii wskazać należy, że prowadzone przez Towarzystwo przedszkole niepubliczne w okresie od stycznia do grudnia 2014 r. otrzymało z budżetu Gminy K. dotację, przyznaną na zasadach określonych w art. 90 ust. 2b u.s.o. i w Uchwale XI/86/2011.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1) i 2) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, dalej: u.f.p.), dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Stosownie do art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w roku 2014, celem przyznanej dotacji jest realizowanie zadania przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Omawiana dotacja oświatowa nie służy finansowaniu działalności organu prowadzącego przedszkole a więc wszystkich ponoszonych przez ten organ wydatków związanych z jego działalnością, choćby pośrednio były one związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą lecz na konkretny cel.

Ustawodawca upoważnił organy samorządu terytorialnego do ustalenia kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 3e u.s.o.) oraz trybu i zakresu kontroli (art. 90 ust. 4 u.s.o.). Z art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania z uwzględnieniem w szczególności (a więc nie tylko) podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielnie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji.

Z przywołanego art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika zatem jednoznacznie, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała wydawana w tym przedmiocie może zatem zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie dotacji, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (zob.: wyroki NSA: z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 66/13, z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 261/14, czy z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1374/14; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazuje się w orzecznictwie przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego ma służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji (np. poprzez dookreślenie, jakie dokumenty winny zostać przedstawione kontrolującym - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy (zob. ww. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1374/14).

Przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. delegował na właściwy organ kompetencję do szczegółowego określania procedury kontroli oraz zakresu elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć.

Kontrola prawidłowości wydatkowania winna obejmować m.in. ustalenie faktycznej (rzeczywistej) liczby uczniów w terminach określonych przez organ udzielający dotacji, tj. w poszczególnych miesiącach dotowanego roku.

Tym samym, Rada Gminy K., działając w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o., w § 6 Uchwały XI/86/2011 zobowiązała organ prowadzący przedszkole do składania informacji o faktycznej liczbie uczniów uczęszczających, sporządzonej na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej wg stanu na pierwszy dzień miesiąca, za który udzielana jest część dotacji przypadająca na dany miesiąc.

W rozumieniu powołanej Uchwały chodzi o uczniów, którzy do przedszkola uczęszczali, a ich obecność została stwierdzona odpowiednim dokumentem.

SKO w uchylonej decyzji z dnia 27 lipca 2017 r. przyjęło, że dokumentem takim jest dziennik zająć przedszkola. NSA jednak uznał, że obowiązek prowadzenia przez przedszkole niepubliczne dziennika zajęć nie znajduje oparcia w przepisach prawa regulujących system oświaty oraz powołanej Uchwały. W konsekwencji nie można przyjąć, że ma on stanowić jedyny dokument obrazujący liczbę dzieci faktycznie uczęszczających do przedszkola. Liczba dzieci może być zatem wykazana wszelkimi dowodami dopuszczalnymi w postępowaniu.

Wobec powyższego w ponownie prowadzonym przez organy postępowaniu umożliwiono Skarżącej przedstawienie dowodów na wykazanie liczby uczniów faktycznie uczęszczających do przedszkola.

W tym miejscu należy podkreślić, że przyznanie dotacji związane jest z realizacją wobec dziecka wychowania przedszkolnego w określony sposób. Oznacza to, że dofinansowaniu nie podlega działalność przedszkola w zakresie innym, niż ten cel. W konsekwencji złożone przez Towarzystwo dowody nie zmieniały oceny przyjętej w zaskarżonych decyzjach organów obu instancji, gdyż nie wskazywały one liczby faktycznej dzieci uczęszczających do przedszkola.

Zauważyć należy, że do końca każdego miesiąca organ prowadzący przedszkole ma obowiązek informowania organu I instancji o faktycznej liczbie uczniów uczęszczających do przedszkola. Planowana liczba uczniów niezbędna jest do ustalenia wysokości wydatków bieżących niezbędnych do uwzględnienia w uchwale budżetowej Rady Gminy na dany rok budżetowy oraz składanej przez Gminę informacji niezbędnej do przyznania tej Gminie subwencji oświatowej przez Ministra Edukacji Narodowej.

Z powołanego wynika rozróżnienie informacji o planowanej liczbie uczniów od informacji o faktycznej liczbie uczniów. Dotacja oświatowa przyznawana jest więc na faktyczną liczbę uczniów uczęszczających do przedszkola, co wynika z art. 90 ust. 2b u.o.s. Użyty przez ustawodawcę w art. 90 ust. 2b u.s.o. zwrot "każdy uczeń" należy rozumieć w ten sposób, że odnosi się on do uczniów, którzy faktycznie korzystają z usług realizowanych przez przedszkole. Taki wniosek wynika też z treści art. 90 ust. 3d u.s.o..

Przy dokonywaniu wykładni pojęcia "każdy uczeń" przyjąć należy, że jest nim dziecko, które na podstawie określonego tytułu prawnego korzysta z przedszkola, szkoły lub innej placówki wychowawczej, a więc faktycznie uczestniczy w realizacji jej zadań, a nieobecność w toku ich przebiegu nie jest wyrazem rezygnacji w udziału w działalności placówki.

W konsekwencji jako liczbę dzieci należy przyjąć liczbę dzieci formalnie mających korzystać z usług przedszkoli.

W kontekście powyższego zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się bezzasadne, gdyż organy dokonały prawidłowej wykładni.

Odnosząc się do faktycznej liczby dzieci należy wskazać, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że w lipcu 2014 r. przedszkole nie realizowało obowiązku wychowania przedszkolnego. Przy czym Stronie zapewniono możliwość wykazania w postępowaniu dowodowym ilości uczniów faktycznie uczęszczających do przedszkola. Towarzystwo zaś nie przedstawiło żadnego dowodu, który potwierdzałby jej stanowisko.

Podkreślenia wymaga, że Skarżąca była zobowiązana do prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej, jako podstawy dla skontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji. Uchwała ani przepisy u.s.o. nie precyzowały kwestii prowadzenia tej dokumentacji. Rzeczą strony było zatem prowadzenie jej w taki sposób, aby było możliwe ustalenie rzeczywistej liczby uczniów i przedłożenie tych informacji organowi kontrolującemu.

Należy więc przyjąć, że jedną z wielu form wykazania liczby uczniów może być dziennik zajęć, gdyż pozwala ustalić jaka liczba dzieci korzystała z edukacyjnej i wychowawczo-opiekuńczej działalności przedszkola. Strona liczbę uczniów mogła zatem wykazać też innymi dowodami, np. umowami z rodzicami, kartami zgłoszenia dziecka czy listami obiadowymi - o ile wynika z nich, że dany uczeń korzystał z usług przedszkola w sposób stały, a nie w sposób incydentalny.

W kontekście powyższego należy zauważyć, że w odniesieniu do rozliczenia dotacji za lipiec 2014 r. wskazanie przez Towarzystwo teoretycznej możliwości skorzystania przez dziecko z placu zabaw czy konsultacji z logopedą nie może w żaden sposób być uznane za faktyczne korzystanie z zajęć edukacyjno-wychowawczych świadczonych przez przedszkole. Przypomnieć należy, że kwestia ta dotyczy nie dzieci uczęszczających do przedszkola przed lipcem 2014 r., a jedynie dzieci zapisywanych dopiero do przedszkola w tym miesiącu. A więc dzieci, które z formalnego punktu widzenia w lipcu 2014 r. nie były jeszcze uczniami przedszkola.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w lipcu 2014 r. Przedszkole miało przerwę wakacyjną, zaś od 29 lipca do 2 sierpnia 2014 r. przewidziano zajęcia adaptacyjne dla nowych dzieci, konsultacje oraz zajęcia dla dzieci w ramach tej adaptacji. Z umów zawartych z rodzicami dzieci wynika, że dzieci te zapisane zostały do przedszkola dopiero w sierpniu 2014 r. Zatem oczywistym jest, że dotacja na wskazane dzieci w lipcu 2014 r. nie przysługiwała (miarodajna jest ilość dzieci korzystających z przedszkola w czerwcu). Podobna sytuacja tyczy się dzieci, które w ciągu roku adaptacyjnie przebywały w Przedszkolu.

W lipcu 2014 r. tylko przez cztery dni prowadzone były zapisy dzieci, które miały uczęszczać do przedszkola od sierpnia 2014 r. Z tego też powodu w przedszkolu dyżurował nauczyciel, pedagog i logopeda. W lipcu 2014 r. przedszkole nie prowadziło zatem działalności zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. To, że dzieci miały możliwość korzystania z infrastruktury zewnętrznej przedszkola nie oznacza, że działalności powyższa była prowadzona. Działalność, na którą przyznana została dotacja obejmuje 5 godzin dziennie, a w lipcu 2014 r. zajęcia z dziećmi jako adaptacyjne, były prowadzone przez cztery dni, codziennie około 3 godzin. W okresie przerwy wakacyjnej - w lipcu Towarzystwo powinno więc uwzględniać liczbę dzieci z czerwca.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że Towarzystwo nie wykazało dowodem innym niż dzienniki obecności, że ilość dzieci uczęszczających do przedszkola była inna, niż przyjęto to w decyzji organu I instancji.

W tak ustalonym stanie faktycznym wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 252 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższe niż niezbędne na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5).

Stwierdzenie okoliczności, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, a przez to podlegają zwrotowi do budżetu (wraz z odsetkami) następuje w drodze wydania stosownej decyzji przez organ do tego upoważniony. Decyzja taka musi zawierać ustalenie wystąpienia wskazanych okoliczności, zaś ich wystąpienie powoduje skutki prawne opisane w art. 262 ust. 1 u.f.p.

Co do dotacji pobranych w nadmiernej wysokości wskazać należy, że chodzi tu o ustalenie rzeczywistej liczby dzieci korzystających z działalności edukacyjno-opiekuńczej przedszkola, na które skarżąca otrzymała dotację, nie zaś dzieci wskazanych we wniosku. Słusznie zatem organy wskazały jako podstawę prawną zwrotu art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Organy ponownie rozpatrując sprawę zapewniły stronie pełne prawo do wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przesyłając jej zawiadomienie takiej o możliwości. Uwzględniono też żądanie przeprowadzenia wskazywanych przez nią dowodów. Jednak przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało zasadności stanowiska strony.

W konsekwencji należy stwierdzić, że organy wypełniły wszystkie wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku NSA I GSK 2142/18.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.