Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 382/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, z art. 141 § 4, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28 ust. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 560/21 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P., J.O., T.O., P.Z., A.K. i K.K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 3 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 560/21 odrzucił skargi J.O., T.O., P.Z., A.K. i K.K. oraz w wyniku rozpoznania skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. (dalej: "skarżący", "strony", "Wspólnoty") stwierdził nieważność § 9 pkt 10 lit. d uchwały Rady Miasta [...] (dalej: "Rada", "organ") z 21 stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ul. [...]" w P. (dalej: "uchwała", "plan") w części obejmującej wyrażenie: "oraz do terenu KD-Z poprzez teren 2KDWxs".

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada wymienioną wyżej uchwałą z 21 stycznia 2020 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Rejon ul. [...] - część A" w P.

Skargi na powyższą uchwałę wniosły: Wspólnota Mieszkaniowa [...] w P., Wspólnota Mieszkaniowa [...] w P. oraz osoby fizyczne: J.O., T.O., P.Z., A.K. i K.K. zaskarżając ją w części, tj. co do § 9 pkt 10 lit. d, w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje dostęp dla samochodów do drogi publicznej (KD-Z) dla terenu 8MW, poprzez teren 2KDWxs (droga wewnętrzna), jako wydaną z naruszeniem:

1) art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu z naruszeniem zasad jego sporządzania,

2) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. 1997, nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: Konstytucja, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegającego na nieuzasadnionej ingerencji w przysługującą skarżącym własność i ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej, polegające na przeznaczeniu drogi wewnętrznej, oznaczonej w zaskarżonej uchwale symbolem 2KDWxs, na przejazd samochodów z terenu oznaczonego w planie symbolem 8MW do drogi publicznej (w uchwale oznaczonej symbolem KD-Z) podczas, gdy teren 8MW posiada dostęp do dróg publicznych w innych miejscach, a w przyszłości posiadać ma dostęp do drogi publicznej biegnącej wzdłuż ul. [...] poprzez projektowaną ul. [...]. Ponadto droga wewnętrzna 2KDWxs nie jest dostosowana do tak intensywnego ruchu pojazdów, jakiego można się spodziewać po wejściu w życie uchwały.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie oraz o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że w zaskarżonym planie wyznaczono drogę wewnętrzną (działka nr [...] i nr [...]) i oznaczono symbolem 2KDWxs. Jedna z tych działek - nr [...] stanowi współwłasność właścicieli lokali położonych na nieruchomości przy ul. [...] w P., tworzących Wspólnotę Mieszkaniową [...] w P. Jednymi z tych współwłaścicieli są: J. i T. O. oraz P.Z. Druga działka - nr [...] należy do właścicieli lokali położonych na nieruchomości przy ul. [...] w P., tworzących Wspólnotę Mieszkaniową [...] w P. Jednymi ze współwłaścicieli działki nr [...] są: A.K. i K.K.. Ponadto, działka nr [...] jest nieruchomością obciążoną służebnością na rzecz właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Dalej skarżący wyjaśnili, że w planie symbolem KD-Z oznaczono drogę publiczną biegnącą wzdłuż ulicy [...], zaś symbolem 8MW oznaczono teren obecnie niezabudowany, a przeznaczony do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Droga wewnętrza, tj. działki nr [...] i [...], dotychczas służyła mieszkańcom jako droga dojazdowa do drogi publicznej KD-Z. Rada postanowiła natomiast przeznaczyć ją, jako drogę dojazdową do drogi publicznej KD-Z dla całego terenu 8MW.

W odpowiedzi na skargi Rada wniosła o ich oddalenie podkreślając, że układ komunikacyjny został zaprojektowany w sposób kompleksowy i optymalny, natomiast obsługa komunikacyjna obszaru 8MW przez drogę wewnętrzną ma pełnić charakter subsydiarny, do chwili wybudowania projektowanej ulicy, tzw. [...].

WSA w Poznaniu przywołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że skargi osób fizycznych podlegały odrzuceniu, natomiast skargi Wspólnot zasługiwały na uwzględnienie.

Uznając legitymację Wspólnot w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), dalej: u.s.g., WSA w Poznaniu przyjął, że mają one interes prawny i został on naruszony wskutek uchwalenia planu.

Sąd wojewódzki następnie ocenił, że plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na gruncie art. 28 ust. 1 u,p.z.p. Sąd I instancji podniósł, że plan wprowadził istotne ograniczenia w sposobie dotychczasowego zagospodarowania nieruchomości należących do członków Wspólnot, poprzez przeznaczenie dwóch działek pod tereny drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 2KDWxs, celem skomunikowania z drogą publiczną jednostki planistycznej 8MW. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w planie powinno być poprzedzone wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do minimum ograniczyć sytuacje, w których Gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. określa zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uregulowanie to uściśla § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej: rozporządzenie. Prawodawca wyraźnie zatem odróżnił tereny komunikacyjne stanowiące drogi publiczne oraz tereny komunikacyjne stanowiące drogi wewnętrzne. WSA w Poznaniu następnie wyjaśnił, na czym polega to rozróżnienie.

Sąd I instancji odniósł się także do treści art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g w nawiązaniu do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wskazując, że zadaniem własnym Gminy jest sprawne zorganizowanie komunikacji na terenie podległym jej kompetencjom, przy czym osiągnięcie tego celu powinno nastąpić przez odpowiednie kształtowanie ładu przestrzennego. Kluczowe znaczenie należy przypisać drogom publicznym, które stanowią podstawową infrastrukturę dostępną dla ogółu mieszkańców gminy. Drogi wewnętrzne powinny odgrywać natomiast rolę uzupełniającą i obsługiwać nieruchomości prywatne.

Sąd wojewódzki nie podzielił stanowiska organu, że sposób w jaki zaprojektowano w uchwale układ komunikacyjny został na całym obszarze zorganizowany w sposób kompleksowy i optymalny w ramach przysługującego organowi władztwa planistycznego, a przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem 2KDWxs pod drogę wewnętrzną i poprowadzenie jej przez działki o nr [...] i [...] było wadliwe, prowadzące do nadmiernego ograniczenia prawa własności członków Wspólnot oraz rażąco nieproporcjonalne.

Jak zauważył Sąd I instancji rolą organu planistycznego jest wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty gminnej, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszać prawa właścicieli nieruchomości. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić bowiem legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, gdyż Gmina w tych czynnościach jest zobligowana do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji. Tym samym wszelkie ograniczenia własności ustanowione w planie muszą być zgodne z normami konstytucyjnym bowiem prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 tegoż aktu.

W niniejszej sprawie droga określona w planie jako droga wewnętrzna, będzie w rzeczywistości pełniła rolę drogi publicznej, której urządzenie i utrzymanie nadal pozostanie w obowiązku jej właścicieli. Nadto, jak zauważył Sąd I instancji, teren drogi wewnętrznej 2KDWxs już jest nadmiernie obciążony w stosunku do swych możliwości technicznych, a teren 8MW jest znaczny obszarowo i jeszcze niezabudowany. Z kolei deklaracja wybudowania drogi publicznej ul. [...], mającej zapewnić obsługę komunikacyjną terenu 8MW z drugiej strony - jest dalece niepewna.

Reasumując Sąd wojewódzki stwierdził, że zaproponowane rozwiązanie komunikacyjne oznacza przerzucenie obowiązków Gminy na prywatnych właścicieli działek nr [...] i [...]. Oznacza to nadmierne ograniczenie ich prawa własności oraz przekroczenie władztwa planistycznego przez Gminę. W ocenie Sądu I instancji organ nie dopełnił obowiązku wszechstronnego rozważenia i wyważenia praw indywidualnych, gdyż interes publiczny został przedłożony ponad interes obywateli - w sposób nieuzasadniony i godzący w zasadę proporcjonalności. Powyższe doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wnioskowanym zakresie.

Rada Miasta [...] wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go części tj. w pkt 1., 3., 4. i 5. sentencji wyroku. Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie, skutkujące ustaleniem błędnego stanu faktycznego w oparciu o zgromadzone w sprawie akta, a w efekcie wydaniem rozstrzygnięcia i jego uzasadnieniem opartym o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy,

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, iż w omawianej sprawie stanowi on podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały Rady z powodu naruszenia zasad sporządzania planu - zasady proporcjonalności przy ingerencji w prawo własności,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie przesłanek stwierdzenia nieważności planu, tj. uznanie, iż Gmina, stosując środki określone w u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu, wykroczyła poza przysługujące jej władztwo planistyczne, a tym samym naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego.

Z uwagi na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt 1., 3., 4. i 5. sentencji wyroku i oddalenie skargi w zakresie objętym pkt 1. sentencji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt 1., 3., 4. i 5. sentencji wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa [...] w P. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a wskazuje, że Sąd wojewódzki dokonał błędnych ustaleń faktycznych co do dominującej, wiodącej funkcji drogi wewnętrznej opisanej w planie symbolem 2KDWxs, w układzie komunikacyjnym jednostki 8MW. Zdaniem Rady droga ta ma charakter uzupełniający dla skomunikowania obszaru 8MW i uzależniony od wyrażenia zgody przez jej właścicieli na tego rodzaju wykorzystanie. Tymczasem WSA w Poznaniu nadał jej zupełnie inną rangę, co w konsekwencji spowodowało, że został planowi przypisany w tej części zarzut nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę.

Plan ustala w § 3 pkt 7) tereny dróg publicznych, m.in. KD-Z oraz w § 3 pkt 8) tereny dróg wewnętrznych, m. in. 2KDWxs. Jednocześnie wyznaczono jednostkę planistyczną 8MW (o dużym obszarze terytorialnym), dotychczas niezabudowaną. Dla terenu tego ustalono powierzchnię zabudowy nie większą niż 35 % powierzchni działki budowlanej (§ 9 pkt 4b), udział powierzchni czynnej nie mniejszy niż 20 % (pkt 5a) oraz wysokość budynków nie mniejszą niż 12 m i nie większą niż 18,5 m (pkt 6c)). W celu skomunikowania tego obszaru przeznaczonego do zagospodarowania z systemem dróg publicznych postanowiono, że dostęp dla samochodów dla terenu 8MW zostanie zagwarantowany dwojako - poprzez drogę wewnętrzną 7KDWxs do planowanej drogi publicznej klasy głównej 2KD-G oraz poprzez przedmiotową drogę 2KDWxs do drogi publicznej zbiorczej KD-Z (§ 9 pkt 10d) planu). Prawdą jest, że WSA w Poznaniu jako istotną cechę obszaru 2KDWxs przyjął realne istnienie drogi wewnętrznej i połączenie komunikacyjne z istniejącą drogą KD-Z (wykorzystywane przez mieszkańców skarżących Wspólnot), gdyż droga 2KD-G jest dopiero w planach i stąd skomunikowanie terenu 8MW poprzez drogę 7KDWxs jest sprawą przyszłości. Jednakże ten element stanu faktycznego, a właściwe jego ocena, poprzez przyjęcie określonego rodzaju gradacji połączeń komunikacyjnych obszaru 8MN nie ma żadnego znaczenia dla wyniku sprawy. U podstaw bowiem stanowiska WSA w Poznaniu legł charakter tej drogi jako mającej w istocie charakter drogi publicznej, gdyż ma ona pełnić funkcję przejęcia ruchu samochodowego generowanego przez zagospodarowanie jednostki planistycznej 8MW. Innymi słowy, obszar prywatny ma obsługiwać inny teren prywatny. Należy przyjąć, że stanowisko Sądu wojewódzkiego wynika jedynie ze stanu zainwestowania owych dwóch dróg wewnętrznych, mających łączyć obszar 8MW z systemem dróg publicznych. Otóż droga publiczna KD-Z jest wybudowana i mieszkańcy m.in. Wspólnot przy ul. M. [...] i [...], poprzez własne działki nr ew. [...] z niej korzystają, aby wjechać na drogę KD-Z. Natomiast droga 2KD-G jest na etapie planowania. Tych elementów stanu faktycznego natomiast Rada skutecznie nie zakwestionowała. Bezspornie natomiast plan przewiduje dwie równorzędne drogi skomunikowania terenu 8MW z drogami publicznymi. WSA w Poznaniu ustalając sposób skomunikowania obszaru 8MW przyjął te alternatywne drogi, ale nie zgodził się, aby droga wewnętrzna w istocie przejęła funkcje drogi publicznej.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób niekorespondujący z materiałem dowodowym zawartym w aktach planistycznych. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Z kolei powiązany w zarzucie kasacyjnym art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. to naruszenie warunków formalnych uzasadnienia, zatem brak lub oczywista wadliwość elementów określonych w tym przepisie.

Zdaniem NSA zaskarżony wyrok został podjęty na podstawie akt planistycznych i z ich pełnym uwzględnieniem, natomiast uzasadnienie wyroku spełnia wszystkie wymagane warunki. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację. Rozważania co do stanu faktycznego są rzeczowo sformułowane i umożliwiają poznanie przyjętego sposobu rozumowania. Natomiast podkreślenie funkcji drogi 2KDWxs w skomunikowaniu obszaru 8MW nie wpływa w żaden sposób na ostateczną ocenę legalności zaskarżonego zapisu planu.

Kluczowy natomiast w sprawie jest art. 28 u.p.z.p., którego zastosowanie spowodowało w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały w części. Sąd wojewódzki bowiem uznał, że przewidując skomunikowanie jednostki 8MW z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną 2KDWxs, organ naruszył zasady sporządzania planu. Przywołany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" należy wiązać z samym sporządzeniem aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast istotne naruszenie zasad sporządzenia planu to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego (vide wyrok NSA z 21 września 2022 r. sygn. akt II OSK 2203/19). Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, mogące wpłynąć na treść uchwały.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury. Rozwinięcie powyższego zawiera § 4 pkt 9 rozporządzenia, wymagający określenia w planie zarówno układu komunikacyjnego, jak i klasyfikacji ulic. Rada wyznaczając obszar zabudowy wielorodzinnej 8MW miała obwiązek skomunikowania go z drogami publicznymi. Konkretne rozwiązania planistyczne są pozostawione Radzie, ale przewidując na nie własnych gruntach ciągi komunikacyjne, organ musi uwzględnić i wyważyć interes prywatny i interes społeczny. Z jednej strony bowiem w myśl art. 7 ust. 1 pkt 2) u.s.g. zaspokajanie potrzeb wspólnoty należy do zdań gminy i takimi zadaniami jest m.in. budowa i utrzymanie gminnych dróg oraz organizacja ruchu drogowego. Z drugiej natomiast, zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne (...).

Skoro uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi uwzględniać zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Słusznie w tym wypadku Sąd wojewódzki dopatrzył się naruszenia zasady proporcjonalności w nałożeniu na przedmiot prawa własności Wspólnot obciążenia w postaci ustanowienia drogi wewnętrznej, obsługującej duży obszar planistyczny, w założeniu z racji usytuowania - generujący wysoki potencjalny ruch samochodowy.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.

Zapewniając dostęp do drogi publicznej przy wykorzystaniu drogi stanowiącej własność prywatną Rada nałożyła na Wspólnoty - bez żadnego odszkodowania - dodatkowe obowiązki. W ten sposób zmieniła dotychczasowy sposób korzystania z drogi (w zakresie potencjalnych użytkowników), jednocześnie nie dając podstaw do jej wywłaszczenia.

Poza wszystkim zasadnie zakwestionowane przez Sąd I instancji rozwiązanie planistyczne może w istocie prowadzić do usankcjonowania wadliwej praktyki – napiętnowanej m.in. przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05) – wedle której prywatne działki gruntu wydzielone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania za w swej istocie faktyczne wywłaszczenie (vide wyrok NSA z 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3314/14).

W konsekwencji rację ma WSA w Poznaniu, że analizując całokształt sprawy na podstawie akt planistycznych oraz skargi i odpowiedzi, doszedł do wniosku, iż droga wewnętrzna 2KDWxs będzie pełniła funkcje drogi publicznej. Nie jest przy tym wiadome na jakich podstawach faktycznych skarżący kasacyjnie twierdzi, że będzie miała charakter pomocniczy, subsydiarny wobec głównego skomunikowania od drogi 2KD-G. Jeśli droga ta jako wewnętrzna pozostałaby w planie, organ nie ma żadnego wpływu na tworzenie strumienia przejazdu samochodów, generowanego przez jednostkę 8MW.

Konkludując zasadnie Sąd I instancji, wskazując na naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i stosując konstrukcję z art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w odniesieniu do zaplanowanej drogi wewnętrznej 2KDWxs jako zapewniającej dostęp dla terenu 8MW do drogi publicznej KD-Z.

Z tych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.