Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 201/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 28 lipca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA E. Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA G. Szkudlarek, Sędzia NSA T. Zbrojewski, Protokolant asystent sędziego K. Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji oddala skargę. -


UZASADNIENIE

S. C. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Nr [...] z dnia [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wydaną po rozpatrzeniu odwołania S. C. od decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia[...]., znak: [...], odmawiającej uchylenia w trybie art. 162 § 2 K.p.a. decyzji Nr 45/88 wydanej w dniu [...] przez b. Wojewodę P., znak: [...]

o ustaleniu lokalizacji inwestycji osiedla "A" - I etap w P., na podstawie

art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), orzekającą o utrzymaniu w mocy kwestionowanej decyzji pierwszoinstancyjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że we wniosku o uchylenie wskazanej w osnowie decyzji Wojewody P., S. C. zarzucił decyzji tej ustalenie szeregu warunków względem projektowanej inwestycji, które to nie zostały dopełnione przy zabudowie terenu objętego tą decyzją. W szczególności decyzja ta gwarantowała ochronę słusznych interesów osób trzecich, przez które należy uważać m.in. zapewnienie dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Na jej podstawie część nieruchomości skarżącego i innych osób wywłaszczono. W 1996 r. w wyniku samowoli budowlanej na wywłaszczonych gruntach wybudowano szereg garaży, na skutek czego odcięty został dostęp gruntów pozostających przy skarżącym do ul. A. Następnie, aby usankcjonować ten stan rzeczy. Rada Miejska w P. dokonała, z naruszeniem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415), zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku której na terenie wywłaszczonym pod budownictwo mieszkaniowe dopuszczono budowę garaży. Wobec tego nie zostały dopełnione warunki określone w decyzji lokalizacyjnej. Skutkiem tego, wywłaszczony grunt stał się zbędny na cel wskazany w tej decyzji i powinien być zwrócony. Zespół powyższych okoliczności stanowi, zdaniem wnioskodawcy, podstawę uchylenia omawianej decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 162 K.p.a.

Organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki zarówno do uchylenia decyzji lokalizacyjnej, jak i stwierdzenia jej wygaśnięcia, w trybie art. 162 K.p.a. Zdaniem organu, decyzja lokalizacyjna miała charakter przyrzeczenia wydania pozwolenia na budowę, określając sposób zagospodarowania terenu nią objętego, a nie terenów przyległych do projektowanego osiedla mieszkaniowego. Zapadła ona na podstawie ustaleń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejsko-Gminnej Rady Narodowej w P.. Zmiana tego planu wprowadzona uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] nie ma wpływu na byt decyzji lokalizacyjnej.

Działka skarżącego, oznaczona przed wywłaszczeniem nr ewid. [...], nigdy nie miała dostępu do ul. A. Stąd też jego zarzut, że pozostała po wywłaszczeniu część powyższej działki (nr ewid. [...]) pozbawiona została dostępu do ul. A, wbrew postanowieniom decyzji lokalizacyjnej, określającej m.in. wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich, czy obsługi komunikacyjnej osiedla (pkt 12 zał. opisowego do decyzji), jest nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 162 § 2 K.p.a. decyzja podlega uchyleniu, jeżeli została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełnia tych czynności w wyznaczonym terminie. W decyzji lokalizacyjnej zawarte jest zastrzeżenie, że traci ona ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do gruntu lub je utracił albo w terminie nie dłuższym niż 3 lata nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Tymczasem inwestor, Spółdzielnia Mieszkaniowa w P., spełnił obydwa warunki, bowiem w 1989 r. uzyskał pozwolenie na budowę inwestycji objętej decyzją lokalizacyjną, a w 1991 r. jego prawo użytkowania wieczystego gruntów uwidocznione zostało w księdze wieczystej KW Nr [...]. Na gruncie zaś art. 162 § 1 K.p.a., decyzja lokalizacyjna me stała się bezprzedmiotowa, ani też zawiera zastrzeżeń, dopełnienia przez stronę określonego warunku.

W obszernie uzasadnionym odwołaniu od tejże decyzji S. C. domaga się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem skarżącego, decyzja pierwszoinstancyjna zapadła bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności oraz z obrazą art. 162 K.p. a. i art. 16 ust. 1., a także art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415), przez to, że nie zostało uwzględnione, iż decyzja lokalizacyjna stała się sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego w wersji zmienionej, zatwierdzonej powołaną wyżej uchwałą z dnia [...] dopuszczającej na terenie wywłaszczonym budowę garaży. Przede wszystkim jednak w procesie zabudowy terenów, nie dopełnione zostały przez inwestora zobowiązania i warunki, wynikające z decyzji lokalizacyjnej, zawarte w załączniku opisowym nr 2, takie choćby jak:

- nie wykonał on i nie uzgodnił koncepcji planu zagospodarowania osiedla mieszkaniowego,

- nie wykonał szczegółowego planu realizacyjnego osiedla oraz połączeń komunikacyjnych,

a przez samowolną budowę garaży ograniczył tereny budownictwa jednorodzinnego

odcinając im dostęp do drogi publicznej,

- naruszył art. 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez zaniechanie ochrony słusznych interesów

osób trzecich,

- nie wykonał ustaleń decyzji wywłaszczeniowej,

- nie uzyskał decyzji na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, nie

uzyskał pozwolenia na zabudowę całego terenu objętego decyzją lokalizacyjną, wbrew

decyzji lokalizacyjnej wybudowano i to samowolnie garaże, które to zostały

usankcjonowane poprzez zmianę planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego

podstawę podjęcia tej decyzji.

Samej decyzji lokalizacyjnej skarżący nie stawia żadnych zarzutów. Uważa natomiast, że późniejsze decyzje związane z procesem budowlanym, nie odpowiadają warunkom decyzji lokalizacyjnej. W tej sytuacji zachodzą podstawy do uchylenia lub stwierdzenia wygaśnięcia tejże decyzji w trybie art. 162 K.p.a.

Organ pierwszej instancji nie znalazł przesłanek do uwzględnienia odwołania we własnym zakresie, na podstawie art. 132 K.p.a. Przekazując zaś odwołanie wyjaśnił, że

w sprawie decyzji z [...] zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji

i pozwolenia na budowę, toczyło się odrębne postępowanie zakończone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] odmawiającej stwierdzenia jej nieważności. Toczy się również odrębne postępowanie wobec decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...]. Natomiast podniesiona w odwołaniu budowa garaży została zakończona ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wydanych pozwoleń na ich budowę.

Kolegium Odwoławcze podniosło, że w niniejszym postępowaniu nie mogą być rozważane zagadnienia, związane z wywłaszczeniem gruntów skarżącego i ich zwrotu, pozwolenia na budowę planowanej inwestycji, zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, czy pozwolenia na budowę garaży, ze względu na odmienność materii, podlegającej przy tym właściwości innych organów administracji publicznej, na podstawie odrębnych i stosowanych przepisów prawa materialnego.

W tej sytuacji należało wyłącznie rozważyć, czy w świetle żądania skarżącego, opartego o normy z art. 162 K.p.a. zachodzą podstawy do uchylenia bądź wygaszenia omawianej decyzji lokalizacyjnej.

Przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § l pkt l K.p.a., jest bezprzedmiotowość decyzji, która powstała już po jej wydaniu. Z bezprzedmiotowością decyzji będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy wystąpi brak podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje odrębny przepis prawa, lub leży to w interesie społecznym lub strony. Z kolei, zgodnie z pkt 2 § l art. 162 organ stwierdzi wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, którą wydano z zastrzeżeniem warunku (art. 107 § 2 K.p.a.), a strona nie dopełniła tego warunku. Chodzi w tym przypadku o sytuację, gdy wydano decyzję z dodaniem do niej tzw. warunku rozwiązującego, uzależniającego skutki prawne decyzji od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Ziszczenie się warunku rozwiązującego powoduje wygaśnięcie mocy decyzji.

Decyzja może zawierać również zlecenie dla strony, dokonania pewnych czynności (art. 107 § 2 K.p.a.). Od wykonania zlecenia w wyznaczonym terminie, może być uzależniona ważność lub skuteczność decyzji. Gdy strona w wyznaczonym terminie nie spełni zlecenia, może być to podstawą do uchylenia decyzji i pozbawienia strony płynących z niej uprawnień, na zasadzie art. 162 § 1 K.p.a.

Od przedstawionych powyżej przypadków należy odróżnić sytuację, gdy decyzja "traci ważność" wskutek upływu określonego czasu, lub gdy o ważności decyzji przesądza stan faktyczny, który wypełnia hipotezę stosownego przepisu prawa materialnego. Wówczas to decyzja traci ważność z mocy samego prawa i nie stanowi podstawy do orzekania w tym zakresie. Tak też uregulowane zostało zagadnienie ważności decyzji lokalizacyjnej, w której zastrzeżono, że "traci ważność jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do gruntu lub je utracił albo w terminie nie dłuższym niż 3 lata nie wystąpił o pozwolenie na budowę". Znajduje ono oparcie w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 35, poz. 185 z późn. zm.), pod rządami której zapadła omawiana decyzja.

Z okoliczności sprawy wynika, że w terminie ważności decyzji lokalizacyjnej ówczesny organ właściwy w sprawach budowlanych decyzją z 21 września 1989 r. zatwierdził plan realizacyjny i Spółdzielni Mieszkaniowej w P. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę inwestycji, obejmującej budynki mieszkalne Nr [...] i [...], kotłowni i hydroforni. W roku 1991 wybudowano i oddano do użytku kotłownię. hydrofornię i 5 kondygnacyjny budynek mieszkalny dla 20 rodzin. W roku 1993 oddano do użytku następny budynek mieszkalny dla 20 rodzin. Skoro tak, uwzględniając fakt, że inwestor uzyskał prawo do terenu, wskazanego w decyzji lokalizacyjnej, uznać należy, że wywołała ona skutki prawne dla celów, dla których została podjęta.

Rozwiązania przyjęte w cyt. wyżej ustawie o planowaniu przestrzennym nadały decyzji lokalizacyjnej szczególny charakter. Jej istotą jest bowiem przesądzenie, z jednej strony o słuszności i celowości zadania inwestycyjnego, a z drugiej o możliwości wykorzystania terenu w ściśle określony sposób na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4, 6 i 33 ustawy). Sama w sobie nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych i nie rodzi praw do terenów nią objętych.

Przyznać jej można charakter promesy stanowiącej podstawę przygotowania i wdrożenia szeroko pojmowanego procesu inwestycyjnego na określonych w me) zasadach, a w efekcie uzyskania przez inwestora uprawnień do inwestowania w odrębnych postępowaniach, a oparciu o stosowne przepisy prawa materialnego (por. art. 8 ówczesnej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane). czy nabycia nieruchomości, które obejmuje, jako że określa linie rozgraniczające teren inwestycji. Przepis art. 43 ust. l ustawy o planowaniu przestrzennym wymienia elementy decyzji lokalizacyjnej. Według tego przepisu zapadła w sprawie decyzja określa te elementy, do których należy wspomniana powyżej linia rozgraniczająca oraz warunki techniczne i kształtowania zabudowy - zał. opisowy nr 2. Wytyczają one zatem podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji i zagospodarowania terenu, w sposób wiążący i determinujący dalsze etapy procesu inwestycyjnego i decyzje uprawniające inwestora do realizacji inwestycji, podlegające przepisom ustawy Prawo budowlane, w postaci zatwierdzonego planu realizacyjnego czy pozwolenia budowlanego. Kwestia, że decyzje w tym zakresie nie odpowiadają ustaleniom decyzji lokalizacyjnej i naruszają przepisy ustawy Prawo budowlane, należą, jak to już wcześniej wskazano, do odrębnego postępowania przed właściwymi w takich sprawach organami, tak samo jak zagadnienie niewykorzystania gruntów na cele uzasadniające ich wywłaszczenie.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że skoro ,,warunki" decyzji lokalizacyjnej, które zdaniem skarżącego nie zostały spełnione, stanowią wytyczne dla omawianej inwestycji, to ich nieuwzględnienie w procesie inwestycyjnym, nie może dyskwalifikować tej decyzji, w rozumieniu omówionych powyżej norm z art. 162 K.p.a., ze względu na brak przesłanek jej wzruszenia w drodze uchylenia bądź stwierdzenia wygaśnięcia jako bezprzedmiotowej.

W skardze, wniesionej do Sądu administracyjnego na wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., S. C. zarzucił:

1. nieuwzględnienie i nie rozpatrzenie zażaleń na postanowienia Burmistrza m. P. znak [...] z dn. [...] oraz znak [...] z dn.[...] wniesionych w odwołaniu od decyzji Burmistrza m. P. znak [...] z dn.[...],

2. naruszenie art. 24 § l Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę składu orzekającego Samorządowego Kolegium Orzekającego rozpatrującego na drugiej rozprawie sprawę uchylenia decyzji lokalizacyjnej [...] z dnia [...] znak [...] Wojewody P. o lokalizacji osiedla A etap I w P. i wprowadzenie do tego składu jako członka sprawozdawcę osoby byłego dyr. Wydziału Nadzoru Budowlanego i Architektury Urzędu Wojewódzkiego w P. Pana Z. B..

3. naruszenie prawa materialnego błąd w ustaleniach faktycznych organu wydającego zaskarżoną decyzje polegający na błędnym założeniu że decyzja [...] z dnia [...] znak [...] Wojewody P. o lokalizacji osiedla A etap I w P. "nie straciła ważności, ponieważ inwestor spełnił wszystkie warunki tej decyzji w wyznaczonym terminie jej ważności oraz spełnił warunki zawarte w załącznikach graficznym i opisowym dec. [...] z dnia [...], a wynikające z ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane Dz.U. Nr 38, poz. 229 i wydanym na podstawie tej ustawy Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. Błędnym założeniu, że Inwestor opracował Szczegółowy Plan Zagospodarowania Terenu /zwany planem realizacyjnym/ Osiedla A etap I w P., zgodnie z dec. [...] z dnia [...], zatwierdził ten plan we właściwym organie administracji państwowej, uzyskał właściwą decyzję zatwierdzającą ten plan i decyzja tą jest decyzja z dnia [...] znak [...] wydaną przez Naczelnika Miasta i Gminy P.",

4. obrazę art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U.

Nr 89.poz. 415 z 1994 r.

Skarżący wskazał (między innymi), że decyzja lokalizacyjna [...] znak [...] z dnia [...] Wojewody P. o lokalizacji osiedla A etap I w P. zawiera klauzulę, w której podane są warunki, których niewykonanie w okresie trzech lat od wydania decyzji powoduje utratę jej ważności, cyt. "Niniejsza decyzja traci ważność jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do gruntu lub je utracił albo w terminie nie dłuższym niż 3 lata nie wystąpił o pozwolenie na budowę".

Na podstawie dokumentów księgi wieczystej KW [...] (na którą powołuje się organ I instancji) właścicielem tych gruntów jest Gmina P. na podstawie decyzji komunalizacyjnej Nr [...] z dnia [...] Nieruchomość ta o powierzchni 2,98,48 ha została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w P. na podstawie aktu notarialnego Rep. A. [...] z dnia [...] - a więc po terminie 3 lat zakreślonym w decyzji lokalizacyjnej [...] z dnia [...].

Warunkami koniecznymi które musiał spełnić Inwestor ażeby wystąpić i uzyskać pozwolenie na budowę na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane Dz.U.Nr 38 poz.229 z 1974 r. oraz wydanym na podstawie tej ustawy Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej I Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. Dz.U. Nr 8 poz. 48 z 1975 r. jest:

l. wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością pod inwestycje art.29 ust. 5 ustawy

Prawo budowlane, Dz.U. Nr 38 poz.229 z 1974r.

2 przedstawić zatwierdzony Szczegółowy Plan Zagospodarowania Terenu Osiedla Mostowa III etap I w P. zatwierdzony przez właściwy organ administracji państwowej art. 21 ust.3 i art. 31.ust.1 ustawy Prawo budowlane Dz.U. Nr 38 poz. 229 z 1974 r. /dla budownictwa uspołecznionego organem właściwym był Wojewoda [...] art. 57 ust.l pkt 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane Dz.U. Nr 38 poz.229 z 1974r./ Niespełnienie tych warunków pociąga za sobą konsekwencje art. 54 ust.5 ustawy jak wyżej.

Właściwy terenowy organ administracji państwowej odmówił wydania decyzji w sprawach o których mowa w ust. 2 jeżeli zamierzone rozwiązania naruszają przepisy art. 3-5 lub powodują przekroczenia ustalonych linii zabudowy albo zostały wykonane przez jednostki lub osoby nie wymienione w art. 26 ust. 1, a także jeżeli nie zostały spełnione wymagania art. 29 ust. 5.

Tych warunków inwestor nie spełnił, nie opracował Szczegółowego Planu Zagospodarowania Terenu Osiedla A etap I w P., a co za tym idzie nie mógł go zatwierdzić, ani też uzyskać właściwej decyzji zatwierdzającej ten plan.

Potwierdza to fakt braku w zgromadzonych materiałach sprawy kompletnej decyzji [...] z dnia [...] /celowo organ pierwszej instancji nie dołączył do akt sprawy załącznika graficznego i opisowego/ brak Szczegółowego Planu Zagospodarowania Osiedla A etap I w P. oraz dokumentów przekazania gruntów pod osiedle Mostowa III etap I - aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...].

W aktach sprawy brak również decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji osiedla [...] etap I w P. wydanej w oparciu o decyzje lokalizacyjną [...] z dnia [...] w przewidzianych liniach rozgraniczających teren inwestycji oznaczonych kolorem czarnym A B C D E F G o powierzchni 2.98,48 ha pokazanych w załączniku graficznym tej decyzji.

Powoływanie się organu wydającego zaskarżoną decyzję w swych rozważaniach na decyzję [...] z dnia [...] i twierdzenie, że jest to właściwa decyzja zatwierdzająca, wydana przez właściwy organ dla budownictwa uspołecznionego zatwierdzająca Szczegółowy Plan Zagospodarowania Osiedla [...] etap I w P. /w aktach sprawy brak tego Planu/ i że na podstawie tej decyzji wydano decyzję o pozwoleniu na budowę Inwestycji osiedla A [...] I w P. jest zasadniczym błędem. Decyzja ta bowiem jest wydana przez organ niewłaściwy dla budownictwa uspołecznionego (art. 57 ust. l pkt 2 ustawy Prawo budowlane Dz.U.Nr.38 poz.229 z 1974r.), ale decyzją wydaną przez Urząd Miasta i Gminy w P. organu właściwego dla budownictwa osób fizycznych (art. 57 ust. l pkt l ustawy Prawo budowlane Dz.U.Nr.38 poz. 229 z 1974r.) i podpisana przez Kierownika Referatu Budownictwa Ochrony Środowiska i Kultury H. K. /członka Spółdzielni Mieszkaniowej w P. - inwestora tej inwestycji/ i jest tylko decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta została wydana w oparciu o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. P. zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Nr V/10/88 z 1988.12.30 /Dz.Urz.Woj. P. Nr 5 poz.60 z 1989.03.16), a nie na podstawie dec. lokalizacyjnej [...] z [...] ., która była wydana na podstawie planu ogólnego m. P. zatw. uchwałą nr II/9/76 MGRN w P. z dnia 28.04.1976 r. /Dz.Urz.Woj. P. nr 7 poz.34/. Linie rozgraniczające obejmujące inwestycje tej decyzji jak również powierzchnia /0,6 ha/ nie odpowiadają liniom rozgraniczającym A B C D E F G i powierzchni inwestycji /2.98,48 ha/ decyzji lokalizacyjnej [...] z dnia [...]. Decyzja [...] z dnia [...] obejmuje teren o powierzchni około 0,6 ha /nie odpowiada powierzchni 2.98,48 ha inwestycji osiedla A etap I w P., jak również nie odpowiada liniom rozgraniczającym A B C D E F, pokazanym w załączniku graficznym decyzji lokalizacyjnej [...] z dnia [...] i dotyczy dwóch budynków mieszkalnych kotłowni i hydroforni.

W 1996 r. na terenie osiedla A etap I w P. objętym decyzją lokalizacyjną [...] z dnia [...] znak [...] Wojewody P. grupa urzędników Urzędu Miejskiego w P. - radnych na czele z Przewodniczącym Rady Miejskiej P. wybudowała w wyniku samowoli budowlanej garaże. Nadzór budowlany wydał prawomocne decyzje na rozbiórkę tych garaży (ponieważ na terenie osiedla [...] etap I obowiązywał zakaz budownictwa garażowego). Dyr.B. Z. wspólnie z dyr. P.Z. jako dyr. Wydziału Nadzoru Budowlanego i Architektury przez 51at bezskutecznie egzekwowali te decyzje, by potem wydać niezbędnie konieczne uzgodnienie pozytywne do zmiany fragmentu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. /terenu objętego decyzją lokalizacyjną 45/88 z dnia 21.04.1988 r./ wprowadzającego budownictwo garażowe na teren osiedla A etap I .Zmiana ta nastąpiła na wniosek Inwestora Osiedla A etap I, ponieważ inwestor dostał za darmo teren, nie wykorzystał go zgodnie z decyzją lokalizacyjną [...] z dnia [...] nie wiedział co z nim zrobić więc przeznaczył go na budownictwo garażowe. Teren ten do dzisiaj nie jest zagospodarowany zgodnie z decyzją [...] z dnia [...] i jak widać z zamiarów inwestora zamiast budownictwa mieszkaniowego wysokiej intensywności na osiedlu A. etap I w P. jest i będzie realizowane budownictwo garażowe.

Rada Miejska P. uchwałą XXX/147/97 z dnia 20 marca 1997 r. zatwierdziła ten projekt zmian fragmentu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. P.. wprowadzającego budownictwo garażowe na teren osiedla A. etap I, zamieniając teren budownictwa mieszkaniowego wysokiej intensywności na budownictwo garażowe.

Plan ogólny zagospodarowania miasta P. po wprowadzeniu do niego zmian zatwierdzonych Uchwałą Rady Miejskiej P. Nr [...] z dnia [...] stał się sprzeczny z decyzją lokalizacyjną [...] z dnia [...] znak [...] Wojewody P. o lokalizacji osiedla [...] etap I w P.. Decyzja lokalizacyjna [...] z dnia [...] w wyniku zmian wprowadzonych do planu ogólnego miasta P., zatwierdzonych uchwałą Rady Miejskiej XXX/147/97, utraciła swój przedmiot, jakim był teren określony liniami rozgraniczającymi A B C D E F G, powierzchnią i kształtem pokazanym w załączniku graficznym decyzji lokalizacyjnej [...] z dnia [...]. Na podstawie art. 34 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. Dz.U. Nr 89 poz. 415 z 1994 r. cyt. "Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest nieważna. Stwierdzenie nieważności następuje na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego".

Decyzja [...] z dnia [...] znak [...] Wojewody P. o lokalizacji osiedla [...] etap I w P. jako sprzeczna z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. Nr [...] z dnia 20 marca 1997 r. stała się nieważna z mocy prawa (art. 34) i stwierdzenie nieważności decyzji [...] z dnia [...] powinno nastąpić na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.

Tych ustaleń organ wydający zaskarżoną decyzję nie uczynił - zaniechał wyegzekwowania od organu l instancji zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie.

W swych ustaleniach organ II instancji oparł się na sugestiach organu I instancji, nie opartych na konkretnym materiale dowodowym przez co decyzja [...] wydana została bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa i zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.).

Dlatego skarżący wnosił o uzupełnienie akt sprawy i dopuszczenie jako dowodów w sprawie:

1. Kompletnej decyzji [...] z dn. [...] znak [...] Wojewody P. o ustaleniu lokalizacji osiedla A etap I w P. wraz z załącznikami graficznym i opisowym, stanowiącymi integralną część tej decyzji.

2. Szczegółowego Planu Zagospodarowania Terenu osiedla [...] etap I w P. opracowanego na podstawie decyzji [...] z dnia[...] i zatwierdzonego przez właściwy organ administracji państwowej, wraz z właściwą decyzją.

3. Odpisu aktu Notarialnego Rep [...] z dnia [...] umowy oddania przez Gminę P. w wieczyste użytkowanie Spółdzielni Mieszkaniowej w P. terenu osiedla [...] etap I w P. pokazanego w załączniku do decyzji [...] z dnia [...] w kształcie ograniczonym liniami A B C D E F G powierzchni. 2.98,48ha działki Nr 157, 158, 159, 160, 161, 162, 163 i 164.

4. Uchwały Rady Miejskiej w P. Nr XXX(147)97 z dnia [...] zatwierdzającej zmiany fragmentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. - terenu objętego decyzją lokalizacyjną [...] z dnia [...] Wojewody P. o lokalizacji osiedla Mostowa [...] etap I w P.. Zmiana ta wprowadziła na teren osiedla Mostowa III etap I w P. w miejsce budownictwa mieszkaniowego wysokiej intensywności budownictwo garażowe.

5. Odpisu uzgodnienia /pismo [...] z dnia[...] /wydanego przez Urząd Wojewódzki w P. Wydział Nadzoru Budowlanego dotyczącego zmiany fragmentu planu ogólnego m. P. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr XXX/147/97 z dnia 20 marca 1997r. wprowadzającej na teren osiedla [...] etap I w P. budownictwo garażowe /ówczesnymi dyr. Wydziału Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w P. byli dyr. P. Z. i Z. B.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ drugiej instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z wniosku S. C., żądającego uchylenia na podstawie art. 162 K.p.a. wspomnianej wyżej decyzji lokalizacyjnej, obejmującej część jego nieruchomości położonej przy ul. B 39 (ozn. nr ewid. [...] o pow. 0.1566 ha). Zdaniem wnioskodawcy, choć decyzja ta odpowiada prawu, to wykonana została nieprawidłowo. Akt wywłaszczenia nieruchomości i pozwolenia budowlane nie uwzględniają bowiem warunków zawartych w decyzji lokalizacyjnej, dotyczących w szczególności ochrony interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem na skutek wywłaszczenia i zabudowy nieruchomości, pozostająca przy nim jej część pozbawiona została dostępu do ul. A. Nadto na terenie objętym decyzją wzniesione zostały garaże służące członkom Spółdzielni Mieszkaniowej, których decyzja ta nie przewidywała. Ich budowa zaś została usankcjonowana poprzez zmianę ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego m. P. na mocy uchwały Rady Miejskiej w P. z 20 marca 1997 r. nr[...], dopuszczającej na terenie budownictwa mieszkaniowego budowę garaży.

Organ I instancji stwierdził brak podstaw do uchylenia lub wygaszenia omawianej decyzji lokalizacyjnej w trybie art. 162 K.p.a., z czym należało się zgodzić. Okoliczności i rozważania w tym względzie wyczerpująco przedstawiono w motywach skarżonej decyzji, uwzględniając charakter prawny decyzji lokalizacyjnej i jej znaczenie w procesie inwestycyjnym oraz przesłanki zastosowania w sprawie instytucji unormowanej w

art. 162 K.p.a.

Skarga w spornej sprawie akcentuje okoliczności, wykraczające poza ramy prowadzonego postępowania, mające miejsce po wydaniu decyzji lokalizacyjnej w postaci realizacyjnych planów zagospodarowania terenu, pozwoleń budowlanych. samowolnej budowy garaży, a więc materii regulowanej przepisami ustawy - Prawo budowlane, oraz wywłaszczenia nieruchomości, w których to skarżący upatruje podstaw do uchylenia decyzji lokalizacyjnej we wskazanym wyżej trybie.

Można jedynie dodać, że w sprawach z zakresu Prawa budowlanego, były prowadzone odrębne postępowania, w których zapadły decyzje ostateczne: Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie budowy garaży na osiedlu Spółdzielni Mieszkaniowej przy ul. A w P. oraz głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji b. Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...] znak: [...] w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych, kotłowni, hydroforni i trafostacji na terenie określonym w decyzji lokalizacyjnej.

Podkreślona zaś przez skarżącego późniejsza zmiana fragmentu planu zagospodarowania przestrzennego m. P., odnosząca się do powyższego terenu, pomijając już czy rzeczywiście była ona konieczna, nie ma istotnego znaczenia w sprawie.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skarżącego w przedmiocie zmiany składu orzekającego Kolegium w niniejszej sprawie (w stosunku do składu ją rozpoznającego na rozprawie w dniu [...] zakończonej decyzją z [...][...]) oraz wyłączenia z orzekania członka Kolegium wskazanego w treści skargi, z mocy art. 24 § l K.p.a., to uznać je należy za chybione. W sprawie bowiem nie zachodzi żadna z przesłanek wyłączenia tego członka, wymienionych w tym przepisie.

Niezależnie od tego w toku postępowania przed Kolegium skarżący nie składał wniosku o jego wyłączenie po myśli § 3 art. 24 K.p.a.

Podczas rozprawy przed Sądem administracyjnym w dniu 15 lipca 2004 roku, skarżący wyjaśnił, że chodzi mu o wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji z 1988 roku, w związku ze staraniami o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a do tej pory nie została wydana ponownie decyzja w tym przedmiocie, po uchyleniu przez organ odwoławczy poprzednio wydanej decyzji odmawiającej tego zwrotu. Skarżący potwierdził, że wnosił o uchylenie kwestionowanej decyzji z roku 1988, w trybie art. 162 kpa. Zdaniem skarżącego, decyzja ta jest wadliwa, "ponieważ później uchwalona zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, jest sprzeczna z tą decyzją".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało wskazać, że stosownie do art. 61 § 1 kpa, żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie do sfery ocennej organu (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r.; I SA 367/90; ONSA 1990, z.2-3, poz. 47).

Wniosek złożony przez skarżącego w sprawie niniejszej (pismo z dnia 26 stycznia 1999 roku, dołączone do akt administracyjnych sprawy niniejszej), zawierał wyraźnie sformułowane żądanie wydania decyzji uchylającej kwestionowaną (w przedmiotowym postępowaniu) decyzję Wojewody P. z dnia[...], Nr [...] (znak:[...]) w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji, na podstawie art. 162 kpa. Już tylko dodatkowo trzeba wyjaśnić, że postępowanie w tym samym trybie w odniesieniu do drugiej, wskazanej w wymienionym wniosku, decyzji z roku 1989 (w sprawie wywłaszczenia nieruchomości) jest prowadzone odrębnie, przed organami właściwymi w tym zakresie.

Skoro skarżący zawarł w przywołanym wniosku, żądanie "uchylenia" kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej z roku 1988, w trybie uregulowanym w art. 162 kpa, oznacza to żądanie uchylenia tej decyzji, o którym mowa w § 2 art. 162 kpa.

W świetle tego unormowania, właściwy organ administracji publicznej, "uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie".

Trzeba przy tym wskazać, że zastrzeżenie w decyzji dopełnienia pewnych czynności, odnosi się do konstrukcji zlecenia, które jest związane z decyzją, ale nie w sposób wpływający wprost na jej moc obowiązującą. Zlecenie określone jest jako klauzula dodatkowa decyzji, której celem jest spowodowanie pewnego zdarzenia, wywołanie określonego skutku przez podmiot, na korzyść którego decyzja została wydana. Zlecenie nie zawiesza skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu, powinna nastąpić równocześnie lub nawet - dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji. Zgodnie z art. 162 § 2 kpa, uchylenie się strony od wykonania zlecenia, daje podstawę tylko do uchylenia decyzji, a nie dopuszcza możliwości jej zmiany, czyli - wszczynana jest nowa sprawa, dotycząca obalenia decyzji z powodu niewykonania w terminie takich czynności, które są dodatkowe w stosunku do wynikających z rozstrzygnięcia, stanowiącego załatwienie sprawy co do jej istoty (por. B.Adamniak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s.752 i cyt. tam literatura).

Zgodzić się zatem trzeba także z poglądem, że "czynności". o jakich mowa w § 2 art. 162 kpa, nie są dość jasno wyodrębnione, w stosunku do "warunku" z § 1 pkt 2 art. 162 kpa. Skoro jednak ustawodawca inaczej te czynności i ich skutki traktuje (skutkiem jest tutaj bowiem nie "stwierdzenie wygaśnięcia decyzji", lecz "uchylenie decyzji") to chodzi w tym przepisie tylko o pewien rodzaj "zlecenia". Jeżeli jednak wejście w życie decyzji uwarunkowanej, jest uzależnione od uprzedniego spełnienia ustalonego w niej warunku, to w przypadku decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, obowiązek ten zaczyna się dopiero po przystąpieniu do wykonywania decyzji. Chodzi tu zatem o realizację określonych zleceń zawartych w decyzji (por. Z.Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Warszawa 1999, s.463 oraz cyt. tam literatura).

Decyzja administracyjna może zatem zawierać również zlecenie dla strony, dokonania pewnych czynności. Gdy strona w wyznaczonym terminie, nie wypełni zlecenia, właściwy organ administracyjny, uchyla decyzję wydaną z zastrzeżeniem zlecenia, na podstawie art. 162 § 2 kpa (por. E.Ochendowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Toruń 1997, s.229).

W przedmiotowej sprawie, kwestionowana decyzja lokalizacyjna, z roku 1988, nie zawierała tego rodzaju zastrzeżenia dopełnienia określonych czynności, o których mowa w art. 162 § 2 kpa. Odmowa uchylenia tej decyzji w trybie i na zasadach, określonych w art. 162 § 2 kpa, prawa obowiązującego nie narusza. Należy przy tym podkreślić, że przepisy szczególne mogą określać inne składniki (poza wymienionymi w § 1 art. 107 kpa), które powinna zawierać decyzja. Takimi właśnie "dodatkowymi składnikami" będą także: termin, warunek i zlecenie.

W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie wykazały to organy orzekające w pierwszej i drugiej instancji, brakuje podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia kwestionowanej decyzji z roku 1988, także w trybie określonym w § 1 art. 162 kpa.

Informacja, zawarta w tej decyzji, a dotycząca przesłanek ustawowych utraty ważności decyzji lokalizacyjnej, jest faktycznie przytoczeniem brzmienia art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 35, poz. 185 ze zm.). W sytuacji zaś, gdyby decyzja lokalizacyjna utraciła ważność "z mocy prawa", brak byłoby podstawy do stwierdzenia jej wygaśnięcia w trybie określonym w art. 162 § 1 kpa. Stosownie natomiast do przepisu art. 46 tej ustawy (to jest ustawy o planowaniu przestrzennym), decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, zawierająca rozstrzygnięcia niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jest nieważna. W takim jednak wypadku, stwierdzenie nieważności decyzji, nastąpiłoby na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa, a nie w trybie z art. 162 kpa. Jeśli bowiem dana decyzja administracyjna byłaby dotknięta wadą nieważności, wymienioną w § 1 pkt 1-7 art. 156 kpa, to stwierdzenie nieważności takiej decyzji następuje w sposób, określany w przepisach Kpa, dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. W żadnym bowiem wypadku tryb eliminowania z obrotu prawnego, decyzji administracyjnych, określony w art. 162 kpa, nie pokrywa się z trybem stwierdzania nieważności decyzji, będącym jednym z trybów nadzwyczajnych, przewidzianych w Kpa, jako odstępstwo od zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Warto też wskazać, że "sankcja nieważności" decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji (art. 46 cyt. ustawy o planowaniu przestrzennym) dotyczy niezgodności z "miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego", ale w brzmieniu, obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie było zatem żadnych podstaw do dokonywania oceny zgodności kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej z roku 1988, z planem, którego treść ustalono (już po wydaniu, ustatecznieniu się i po wykonaniu tej decyzji) dopiero w roku 1997.

Niezrozumiały jest także zarzut strony skarżącej, sprecyzowany podczas rozprawy przed Sądem administracyjnym, że kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą "ponieważ później uchwalona zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, jest sprzeczna z tą decyzją".

W tym miejscu warto przypomnieć, że każde z postępowań w trybach nadzwyczajnych w przedmiocie eliminowania z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiących wyjątek od zasady stabilności decyzji, a uregulowanych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jest odrębnie określone i ustalone, w szczególności w zakresie przesłanek ustawowych, niezbędnych do zastosowania takiego trybu nadzwyczajnego. Decyzji administracyjnej przysługuje zaś domniemanie legalności. Oznacza to, że do chwili uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, decyzja ta może być przez stronę uprawnioną, wykonywana. Bezsporne jest zatem, że (przykładowo) okoliczności, wskazane w art. 145 kpa, uzasadniające wznowienie postępowania czy też wskazane w art. 156 § 1 kpa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji w trybie określonym w art. 162 § 2 kpa. Wyjaśnienie to było niezbędne w związku z zarzutami skargi. Jak to już wyżej stwierdzono, w rozpatrywanej sprawie, nie było podstaw ani do stwierdzenia wygaśnięcia kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej z roku 1988, na podstawie art. 162 § 1 kpa, ani też do uchylenia tej decyzji, na podstawie art. 162 § 2 kpa.

W tej sytuacji pozostałe zarzuty i żądania skargi nie miały bezpośredniego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Oznacza to, że zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, nie sposób skutecznie zarzucić naruszenia prawa.

Skutkuje to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), oddaleniem skargi.

ls/