Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1930/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 13 września 2023 r. nr SKO.415/266/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 maja 2023 r., znak: AN-P.6730.14.58.2022.AS; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego B. S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1930/23

UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 13 września 2023 r. nr SKO.415/266/2023 wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W podstawie prawnej organ wskazał art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 997 ze zm. - dalej: "u.p.z.p.").

Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy R.B. wnioskiem z 17 czerwca 2022 r., zmodyfikowanym 4 lipca 2022 r., zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn.: "Budowa budynku jednorodzinnego wolnostojącego, droga wewnętrzna" na działce nr [...] oraz części działki nr [...] obr. [...] położonych w R. przy ul. [...].

Decyzją z 17 października 2022 r. nr AR-P.6730.14.58.2022.AS Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy na wyżej opisane przedsięwzięcie.

W wyniku rozpoznania odwołania SKO w Rzeszowie decyzją z 11 stycznia

2023 r. nr SKO.415/515/2022 uchyliło decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta [...] decyzją z 22 maja 2023 r. nr AR-P.6730.14.58.2022.AS ponownie ustalił warunki zabudowy na wnioskowane zamierzenie inwestycyjne.

Odrębne odwołania od ww. decyzji złożyli B.S. oraz E.S.

B.S. wskazując na art. 127 § 2, art. 129 § 1 i 2, art. 138 § 2 k.p.a. zwrócił się o uchylenie decyzji Prezydenta jako wydanej z naruszeniem:

- art. 52 ust. 2 i art. 61 ust. 5a u.p.z.p., gdyż dołączona do wniosku mapa dotycząca działki nr [...] nie jest aktualna (z uwagi na toczące się odrębne postępowania a dotyczące nawiezienia ziemi i bezprawnej zmiany rzędnych terenu działki);

- art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 9 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.- dalej: "rozporządzenie") w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak załącznika do decyzji w postaci kopii mapy zawierającej oznaczenie granic obszaru analizowanego,

- art. 7, art. 7b k.p.a. poprzez brak współdziałania organów i zlekceważenie treści pisma odwołującego z 21 lipca 2022 r.

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak poszanowania zapisów § 5 ust. 1, ust. 2 rozporządzenia.

Zdaniem odwołującego analiza urbanistyczna przygotowana została pod wnioskowany budynek.

Natomiast E.S. domagając się uchylenia decyzji organu I instancji w całości wskazał na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak spełnienia warunku zgodności z przepisami odrębnymi oraz art. 7 k.p.a. poprzez brak ustalenia w sposób niewątpliwy stanu faktycznego. Wskazał na toczące się odrębne postępowania a dotyczące nawiezienia ziemi na działkę sąsiadującą z jego działką nr [...] od strony północnej i zachodniej, co spowodowało podniesienie terenu od 50 do 70 cm i zmianę stosunków wodnych oraz zanieczyszczenie gleby. Jego zdaniem decyzja jest niezgodna z art. 26 ustawy o odpadach, art. 234 ustawy Prawo wodne i § 29 rozporządzenia.

Wskazaną na wstępie decyzją z 13 września 2023 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził analizę na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia. Granice obszaru analizowanego zostały określone w sposób prawidłowy i słusznie uznano, że łącznie zostały spełnione warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Spełniony został warunek dotyczący kontynuacji funkcji, a szczegółowe ustalenia w tym zakresie zamieszczone są w pkt 3.1 analizy urbanistycznej. Kolegium w całości podzieliło ustalenia organu I instancji w tym zakresie. Ponadto po weryfikacji analizy urbanistycznej Kolegium oceniło, że w sposób prawidłowy organ I instancji ustalił dane pozwalające na określenie wymaganych przez przepisy prawa parametrów i wskaźników nowej zabudowy i nie wniosło do nich uwag. Za spełniony uznało określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., warunek kontynuacji parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Odnośnie wyznaczenia linii nowej zabudowy SKO wskazało, że w analizie urbanistycznej zawarto zapis, że odstąpiono od jej wyznaczania, gdyż planowana zabudowa odbywać się będzie w dalszej linii zabudowy. Brak jest prawnie uzasadnionych względów dla wyznaczenia linii zabudowy w głębi działki w tzw. drugiej linii zabudowy.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji sprostał także wymaganiom § 5 ust. 1 rozporządzenia i właściwie ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. W celu jego ustalenia dokonał analizy zabudowy na wszystkich nieruchomościach objętych granicami obszaru analizowanego. Zastosowane odstępstwo od średniej arytmetycznej jest nieznaczne, a jego uzasadnienie wystarczające. Również w sposób prawidłowy organ I instancji ustalił wskaźnik w zakresie szerokości elewacji frontowej i wskazał, że wynosi on 14,30 m z tolerancją do 20%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono od 3,30m – 3,70m. Parametr ten, jak również ustalenia dotyczące geometrii dachu, odpowiadają istniejącej zabudowie i gwarantują zachowanie ładu przestrzennego w terenie.

Za nieuzasadnione organ uznał zarzuty odwołań dotyczące ustalenia w sposób nieprawidłowy parametrów i wskaźników. W szczególności jako niezasadny ocenił zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Za spełniony organ uznał warunek dotyczący posiadania dostępu do drogi publicznej. Teren objęty wnioskiem jest dostępny bezpośrednio z drogi publicznej ul. [...], oznaczonej jako działka drogowa nr [...]. Inwestor wraz z wnioskiem przedstawił stosowne warunki i oświadczenia gestorów o możliwości dostaw. Prawidłowo także ustalono krąg stron postępowania.

Odnośnie podnoszonych w odwołaniach argumentów dotyczących toczących się odrębnych postępowań administracyjnych Kolegium jako prawidłowe uznało stanowisko organu I instancji, że postępowania te nie mają żadnego związku przyczynowego z prowadzonym postępowaniem dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...]. Zarzuty związane z tymi postępowaniami są bezprzedmiotowe a kwestie dotyczące stosunków wodnych i odpadów zostały w sposób prawidłowy ujęte w decyzji o warunkach zabudowy w punkcie E.

SKO wyjaśniło, że kwestie dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji mogą być podnoszone przez stronę dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Z tej przyczyny jako niezasadne oceniło zarzuty dotyczące naruszenia art. 52 ust. 2 i art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i § 9 pkt 1 i 3 rozporządzenia w zakresie nieuwzględnienia zmian w ukształtowaniu terenu.

Skargę do WSA w Rzeszowie na wyżej opisaną decyzję złożył B.S. domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 107 § 1 i 3, art. 110 w zw. z art. 8 § 1 i 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nie spełniającej podstawowych wymogów przewidzianych dla tego typu aktu administracyjnego, wydanie decyzji bez odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, co (oprócz naruszenia o charakterze formalnym) narusza również zasadę pogłębiania zaufania obywateli oraz zasadę informowania stron. Brak rzetelnego uzasadnienia faktycznego w zestawieniu z zarzutami odwołania. Nie zostały usunięte wady, wytknięte w poprzedniej decyzji kasacyjnej;

- art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 2 ust 7 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie, że mapa stanowiąca podstawę wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz mapa załączona do decyzji organu I instancji i mapa stanowiąca załącznik do analizy urbanistycznej są aktualne i odzwierciedlają rzeczywisty stan faktyczny i uwarunkowania panujące na danym obszarze; naruszenie art. 136 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez brak wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez dołączenie aktualnej mapy zasadniczej a także brak uwzględnienia, że toczące się postępowania przed nadzorem budowlanym oraz prowadzone przez Prezydenta Miasta [...] mają bezpośredni związek ze stanem faktycznym działki nr [...]. Dołączona do wniosku mapa nie odzwierciedla aktualnego stanu terenu;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia postępowań dotyczących zmiany rzędnej terenu obejmującego m.in. działkę nr [...]. Mapa załączona do wniosku o wydanie decyzji oraz mapa załączona do decyzji organu pierwszej instancji i mapa stanowiące załącznik do analizy urbanistycznej nie są aktualne i nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu faktycznego. W tym zakresie nie doszło do kompleksowego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego;

- art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy słusznego interesu obywateli;

- art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji zawierającej błędnie sporządzoną analizę urbanistyczną z uwagi na brak wskazania które działki/nieruchomości sąsiednie zostały uwzględnione przy opracowaniu już poszczególnych parametrów dla planowanej zabudowy;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację uregulowań w zakresie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy a w szczególności utrzymanie w mocy decyzji wydanej w sposób niezgodny z odrębnymi przepisami prawa;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 18 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p. poprzez zaakceptowanie decyzji pomimo braku wymaganych prawem uzgodnień i poprzestanie na twierdzeniu, że projekt ich nie wymaga;

- art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 9 pkt 1 i 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji mimo braku załącznika graficznego w postaci kopii mapy zawierającej oznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości określonej przez organ. W tym zakresie naruszono także art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do tego zarzutu podniesionego w odwołaniu.

- art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jedynie w oparciu o przedstawione przez wnioskodawcę i organ I instancji dokumenty, z pominięciem argumentów odwołania;

- art. 1 ust. 2 pkt 2 i 7 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nie uwzględniającej podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego tj.: wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz ochrony prawa własności;

- art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego sprawy i brak wystarczającego wyjaśnienia zasadności przesłanek którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło i jej oddalenie i podtrzymało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane w tej ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z kolei w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 P.p.s.a.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa skutkującym ich uchyleniem.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prawidłowość wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzji z 13 września 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku jednorodzinnego wolnostojącego, droga wewnętrzna" na działce nr [...] oraz części działki nr [...] obr. [...] położonych w R. przy ul. [...].

Racę ma skarżący argumentując, że zaskarżona decyzja SKO w Rzeszowie jest kolejną decyzją organu odwoławczego na gruncie przedmiotowej sprawy. Poprzednio wydana decyzja Kolegium z 11 stycznia 2023 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z 17 października 2022 r. wskazywała na brak zbadania wszystkich warunków przewidzianych przepisami prawa, które pozwalałyby przyjąć, że zamierzona inwestycja wpisuje się w istniejący ład przestrzenny. Kolegium szczegółowo wskazało na uchybienia i braki jakie wymagają dodatkowego ustalenia i wyjaśnienia.

W ocenie Sadu w większości uchybienia te i braki zostały ustalone i wyjaśnione.

W rozpatrywanej sprawie nie stanowi okoliczności spornej przyjęcie przez organy, że dla terenu na którym znajdują się działki objęte planowaną inwestycją (wnioskiem inwestora), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego". Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych, zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).

W przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania, innymi słowy sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2013 r., IV SA/Po 936/12, wyrok WSA w Krakowie z 26 października 2017 r., II SA/Kr 649/17 – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważanie do niniejszej sprawy wskazać należy, że w toku ponownie prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] postępowania uzyskano analizę urbanistyczną. Zdaniem Sądu obszar analizowany wokół działek objętych wnioskiem – tj. działki nr [...] i części działki nr [...] został wyznaczony w sposób prawidłowy, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. – tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ze sporządzonej analizy wynika, że front terenu objętego wnioskiem wynosi 5m. Trzykrotna szerokość terenu jest mniejsza niż 50m, a zatem obszar analizowany wyznaczono w odległości 50m od granicy terenu objętego wnioskiem. Sąd te ustalenia aprobuje.

Z analizy urbanistycznej, zarówno z jej części tekstowej jak i graficznej wynika bezspornie, że wokół działek inwestycyjnych znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, na jednej z działek budynek gospodarczy towarzyszący budynkowi mieszkalnemu. Nie budzi więc wątpliwości, że został spełniony podstawowy warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, wyrażony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym występuje w sposób niewątpliwy zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna a planowana inwestycja tę funkcję zabudowy kontynuuje. Warunek ten nie jest przez strony kwestionowany.

Jak wyżej zaznaczono obszar analizowany został ustalony prawidłowo a granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Poza sporem pozostaje także okoliczność odstąpienia od wyznaczania linii zabudowy. Sąd aprobuje stanowisko organu, że planowana zabudowa odbywać się będzie w dalszej linii zabudowy. Brak jest prawnie uzasadnionych względów dla wyznaczenia linii zabudowy w głębi działki tzw. drugiej linii zabudowy. Powyższe znalazło potwierdzenie w sporządzonej analizie urbanistycznej.

Bezzasadny jest również zarzut skargi jakoby uchybiono regułom określonym w § 5 rozporządzenia, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2).

Średni wskaźnik intensywności zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 0,14. Sąd akceptuje stanowisko organów, które przyjęły, że w sprawie zachodzi wyjątek z pkt 2 § 5 rozporządzenia i prawidłowe jest ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy w widełkach od 0,23 do 0,25. Sąd zauważa, że argumentacja tego wyjątku od średniej zawarta w analizie jest wystarczająca. Autor analizy wyjaśnił, że w obszarze analizowanym znajdują się trzy budynki o dość dużej, podobnej do wnioskowanego budynku powierzchni zabudowy. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla tych budynków wynosi 0,22 (dz. nr [...]), 0,23 (dz. nr [...]), i 0,25 (dz. nr [...]). Działka nr [...] położona jest w bliskim sąsiedztwie planowanego budynku (oddzielona wewnętrzną drogą dojazdową). Zasadne jest wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w nawiązaniu do wyżej wskazanych działek. Niezasadne są w tym zakresie zarzuty podniesione w skardze.

Odnośnie parametru szerokości elewacji frontowej to zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Organ ustalił średnią szerokość elewacji jako 14,30m i taka średnia została przyjęta w analizie urbanistycznej. W myśl natomiast § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Z analizy wynika zasadność zastosowania wskaźnika – 14,30m z tolerancją do 20%.

Sąd całość przytoczonej w analizie urbanistycznej argumentacji dotyczącej wyliczenia tego wskaźnika uznał za wystarczająca w rozumieniu art. 6 ust. 2 rozporządzenia. Prawodawca w § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskazuje, że dopuszcza się tolerancję do 20%, nadto dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej. Wykładnia § 6 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ustalając szerokość elewacji frontowej organ administracji winien tę wielkość (20% tolerancji) uwzględnić w podanych wartościach, z tym, że – co do zasady – winien ustalić w pierwszej kolejności średnią szerokość wynikająca z analizy obszaru, a następnie określając ten parametr w decyzji tak określoną wartość zmniejszyć/zwiększyć o 20%. Nie oznacza to, że na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia organ nie może ustalić zupełnie innej – niż wyznaczonej regułami § 6 ust. 1 rozporządzenia – szerokości elewacji frontowej. Tak tez stało się w niniejszej sprawie. Parametr ten ustalono w wysokości nieco powyżej średniej (14,30m wobec 13,58m), jednak jak wskazano w analizie szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wynosi od 9m do 23m. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się przypadki, w których wyznaczony parametr nieco odbiega od średniej, ale powiela wartości, występujące na danym terenie, nie przekraczając wartości minimalnej i maksymalnej obszaru analizowanego.

W przypadku określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przepis § 7 rozporządzenia wskazuje, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4).

Jak wynika z analizy urbanistycznej wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych na działkach sąsiednich to 3,60m (dz. [...]), 2,30m (dz. nr [...]) i 3,10m (dz. nr [...]). Średnia wysokość to 3,50m. Wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale 3,30m do 3,70m, jest zdaniem Sądu prawidłowe.

Nie budzi także wątpliwości Sądu prawidłowość wyznaczenia parametrów dachu. Wysokość kalenicy dla budynku wyznaczono zgodnie ze średnią. Geometrię dachu ustalono zgodnie z występującą już w obszarze analizowanym, co spełnia wymogi § 8 rozporządzenia. Sąd w całości akceptuje ustalenia i ocenę prawną SKO dotyczącą spełnienia przez planowana zabudowę parametrów z § 8 rozporządzenia.

Jako spełniony Sąd uznaje warunek z pkt 2 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. dotyczący posiadania dostępu do drogi publicznej. Jak również warunku z pkt 4 i 6 tego przepisu.

Odnosząc się do zarzutów skargi zmierzających do wykazania zasadności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy w odrębnych postępowaniach toczą się sprawy o naruszenie stosunków wodnych i o usunięcie odpadów nawiezionych na działki sąsiednie w stosunku do działki skarżącego, Sąd wyjaśnia, że użycie w art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p. zwrotu nieostrego "przepisy odrębne" powoduje, że katalog przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p., nie jest katalogiem stałym. Liczba oraz rodzaj przepisów uznanych za przepisy odrębne zależy bowiem od faktycznych i prawnych uwarunkowań danego terenu, w świetle których dochodzi do ustalenia warunków zabudowy oraz sposobów jego zagospodarowania (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 3178/19). Będą nimi m. in. przepisy ustawy Prawo wodne oraz Prawo ochrony środowiska. Przy czym zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że kwestia ewentualnego naruszania stosunków wodnych nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy. Nie można wyprowadzić naruszenia przepisów prawa tylko z założenia, że w przyszłości z ustalenia warunków zabudowy mogą wynikać negatywne następstwa dla gruntów sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 76/13).

Sąd zwraca przy tym uwagę, że to organ prowadzący postępowanie i wydający w tym zakresie decyzję jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji.

Mając na uwadze powyższe wywody, zdaniem Sądu wątpliwości budzi zawarty w pkt 2 ppkt II lit. f decyzji zapis, w którym wskazano: "przy projektowaniu rozwiązań dotyczących odprowadzenia wód deszczowych z połaci dachowych, z powierzchni terenu o zmniejszonej chłonności (parkingi, dojazdy, dojścia, place, itp.) i odwodnienia pozostałej części terenu należy w sposób szczególny uwzględnić wpływ ewentualnych zmian w stosunkach wodnych na stabilność posadowienia istniejących budynków i budowli, a także zapewnić co najmniej zachowanie aktualnego stanu stosunków wodnych (tj. nie pogorszenie) w granicach lokalizacji i w bezpośrednim sąsiedztwie".

W ocenie Sądu wątpliwości budzi właśnie ten warunek decyzji, który nakazuje "zapewnienie co najmniej zachowania aktualnego stanu stosunków wodnych". Zdaniem Składu orzekającego taki zapis decyzji nie zapewnia gwarancji braku naruszenia stosunków wodnych i zapewnienia pełniej i skutecznej ochrony osobom trzecim (działki sąsiadujące) przez zalewaniem. W sytuacji, gdy organom z urzędu wiadomym jest, że właśnie w związku z naruszeniem stosunków wodnych oraz w związku z nawiezieniem odpadów na sąsiednią działkę, toczą się odrębne postępowania, których wynik na obecna chwilę nie jest wiadomy, to zapis w decyzji o zachowaniu co najmniej aktualnego stanu stosunków wodnych nie daje pełnej gwarancji, że interesy osób trzecich będą skutecznie chronione.

Zawarte w decyzji sformułowania (zapisy) w tym zakresie winny zostać skonstruowane na tyle jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości, by w pełni i skutecznie zapewnić ochronę praw osób trzecich. Wprawdzie konkretyzacja wymogów dotyczących ochrony interesów osób trzecich, następuje dopiero na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. na etapie postępowania o pozwoleniu na budowę, jednakże zdaniem Sądu w decyzji ustalającej warunki zabudowy zapisy te winny być na tyle precyzyjne i nie pozostawiające wątpliwości, żeby ochrona osób trzech była zapewniona.

Korekta tego zapisu będzie rzeczą organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, z uwzględnieniem stanowiska Sądu zawartego w treści niniejszego uzasadnienia.

Z powyższej przyczyny Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Mając zaś na uwadze zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania i kierując się zasadą dwuinstancyjności postępowania, działając przy tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.