Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1866/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 182 § 2, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 275/22 sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2021 r. nr WOA.7721.107.2018.MT w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Z. T. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 730 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 275/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Z. T. uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2021 r., nr WOA.7721.107.2018.MT w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z pismem Burmistrza Miasta [...] z 11 maja 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Turku prowadził postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia (bramy wjazdowej) o wysokości 140 cm w najniższym miejscu i 173 cm w najwyższym miejscu, zlokalizowanej na działce oznaczonej nr ew. [...] położonej w T. (k. 33 akt adm. I inst. I tom). Szerokość bramy wynosi 475 cm ze słupkami. Brama uniemożliwia wjazd na działki nr [...] i [...] będące własnością Miasta [...].

Decyzją z dnia 19 września 2017 roku (znak PINB.W0.430.10.2017) PINB w Turku nakazał Staroście Tureckiemu dokonać rozbiórki ogrodzenia (bramy) zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] położnej w T. oraz uporządkować teren tej nieruchomości w zakreślonym terminie. Na skutek odwołania M. T. oraz W. T. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję PINB w Turku i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 6 marca 2018 r. PINB w Turku nakazał J. T. dokonanie rozbiórki ogrodzenia (bramy), zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencji gruntów [...] położonej w T., stanowiącej własność Powiatu Tureckiego, oraz obowiązał ją do uporządkowania terenu nieruchomości, albowiem brama uniemożliwia dostęp do drogi publicznej działce oznaczonej numerem [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej [...]. Decyzją z dnia 03 sierpnia 2018 r. (WOA.7721.107.2018.MT), Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 roku (sygn. akt IV SA/Po 909/18), uchylił zaskarżoną decyzję WWINB.

Decyzją z dnia 22 lipca 2020 roku (WOA.7721.107.2018.MT), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 K.p.a., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Turku z dnia 6 marca 2018 r. (PINB.WO.430/10.2017) w części wskazującej adresata obowiązku i w tym miejscu orzekł o nałożeniu obowiązku rozbiórki ogrodzenia (bramy), zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w T., stanowiącej własność Powiatu Tureckiego i uporządkowania teren nieruchomości na: 1. M. T., 2. W. T., a w pozostałej części utrzymał wskazaną decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 stycznia 2021 r. (sygn. akt IV SA/Po 1583/20) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji WWINB z 22 lipca 2020 r.

Sąd polecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnienie poglądu prawnego, zgodnie z którym prawnie dopuszczalne jest nałożenie obowiązku rozbiórki na następcę prawnego inwestora, także w przypadku gdy inwestor nie jest właścicielem działki, na której dokonano nielegalnej budowy. Organ miał ponadto poprawnie ustalić strony postępowania, w szczególności następcę prawnego inwestora i zapewnić mu udział w sprawie o jakim mowa w szczególności w treści art. 10 § 1 K.p.a. Następnie organ, zdaniem Sądu, powinien poddać analizie przesłanki ustawowe wobec których uzasadnione może być wydanie decyzji o nałożeniu obowiązku rozbiórki bramy, a dzięki wyczerpującemu uzasadnieniu decyzji, umożliwić sądową kontrolę działań organu administracji. Organ miał także zwrócić szczególną uwagę w zakresie konstruowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia tych kwestii, które organ powinien był zrealizować w wykonaniu wytycznych Sądu z wyroku z dnia 16 stycznia 2019 roku, sygn. akt. IV SA/Po 909/18, z zastrzeżeniem dotyczących skierowania nakazu rozbiórki do inwestora.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał Z. T. do wyjaśnienia czy jako następca prawny po zmarłej J. T. podtrzymuje jej odwołanie z dnia 19 marca 2018 r. od decyzji PINB z dnia 6 marca 2018 r. (k. 53 akt adm. II inst.).

W związku z otrzymanym wezwaniem Z. T. w piśmie z dnia 16 lipca 2021 r. (k. 59 akt adm. II inst.) wskazał, że to jego zmarła żona zajmowała się wszelkimi sprawami administracyjno-biurowymi. Stwierdził, że jego zdaniem jeśli J. T. wniosła jakieś odwołanie, to było ono słuszne i konieczne. Dalej wyjaśnił, że od 2 lat nie mieszka pod adresem ul. [...] w T. i że jego dzieci, jako jedyni współwłaściciele, po śmierci żony sprzedały dom położony na tej nieruchomości osobie trzeciej. Z uwagi na to wskazał, że nie ma żadnego dostępu do tej nieruchomości, a dodatkowo, że mieszka ponad 160 km od T. i nic nie może zrobić w tej sprawie. Zwrócił się także o pisemne wyjaśnienie stanu sprawy z uwagi na niemożność pojawienia się w siedzibie organu. Z. T. prosił także o wyjaśnienie jakie kroki powinien podjąć w sprawie skoro nie ma żadnych praw do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postepowania, ponieważ już ponad 30 lat nie jest jej właścicielem.

W odpowiedzi na ww. pismo organ w dniu 5 sierpnia 2021 r. (k. 61 akt adm. II inst.) pisemnie poinformował Z. T. o dotychczasowym przebiegu i ustaleniach w sprawie. Dodatkowo poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. do dnia 30 września 2021 r.

W piśmie z dnia 10 sierpnia 2021 r. (k. 62 akt adm. II inst.) Z. T. podtrzymał uprzednio złożone wyjaśnienia. Zauważył, że nie uzyskał od organu odpowiedzi na pytanie jak powinien zachować się w niniejszej sprawie. Ponownie przywołał okoliczność, że od 30 lat nie jest właścicielem domu w T., a dom obecnie jest własnością osoby spoza jego rodziny. Następnie odniósł się do wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 27 stycznia 2021 r., zgodnie z którymi nałożenie obowiązku rozbiórki na inwestora jest dopuszczalne, gdy nie będąc właścicielem nieruchomości może obowiązek ten zrealizować, mając dostęp do nieruchomości, na której samowola została wybudowana. Następnie wskazał również na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, z którego wynika tożsamy wniosek. Końcowo stwierdził, że nie uważa, że powinien być osobą, która ma być w tej sprawie stroną.

Decyzją z dnia 30 września 2021 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania zmarłej J. T. podtrzymanego przez następcę prawnego Z. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 06 marca 2018 r. uchylił decyzję organu I instancji w części wskazującej adresata obowiązku - dokonania rozbiórki ogrodzenia (bramy), zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencji gruntów [...] położonej przy ul. [...] w T., stanowiącej własność Powiatu Tureckiego i uporządkowania terenu nieruchomości i orzekł o nałożeniu ww. obowiązków w całości na Z. T. i w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. związany jest wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2021 r. oraz z dnia 16 stycznia 2019 r. m.in. dotyczącymi ustalenia, że Z. T. posiada 100% udział w spadku po zmarłej J. T. i jest jej jedynym spadkobiercą.

Przedmiotem postępowania jest budowa ogrodzenia (bramy) powstałego w obecnej formie w 2015 r., położonego w T. przy ul. [...], na działce o nr ew. [...], stanowiącej własność Powiatu Tureckiego. Inwestorem ogrodzenia była J. T..

Następnie WWINB przywołał regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a dokładnie art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 1 pkt 23. Wskazał także na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym, mimo że ogrodzenie będące przedmiotem niniejszego postępowania nie wymagało zgłoszenia, to należy zbadać jego zgodność m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Następnie WWINB wskazał na regulacje Prawa budowlanego dotyczące doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, tj. art. 50-51. Organ wskazał, że w sprawie ustalono, że właścicielem gruntu na którym znajduje się przedmiotowe ogrodzenie (brama) od 19 lutego 2013 r. jest Powiat Turecki. WWINB ustalił także, że na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą Rady Miejskiej w Turku nr XVIII 191/08 w dniu 18 września 2008 r. i zgodnie z zapisami tego planu działka nr [...] obręb [...] położona jest na terenie oznaczonym w planie 6MN, RM oraz 2KDL tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym oraz terenie dróg publicznych - ulicy lokalnej. Organ wskazał, że jak wynika z uzupełnionego materiału dowodowego przedmiotowe ogrodzenie (brama) znajduje się na części działki oznaczonej w planie jako 6MN, RM. Organ stwierdził, że inwestycja jest niezgodna z zapisami planu, ponieważ zabudowa działki [...] uniemożliwia dostęp do działki publicznej nr [...]. Z uwagi na to, zdaniem WWINB, ziściła się przesłanka z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji, zdaniem WWINB, nie może być podstaw do zastosowania obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem a zasadne jest orzeczenie o rozbiórce ogrodzenia (bramy), zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencji gruntów [...] położonej przy ul. [...] w T., stanowiącej własność Powiatu Tureckiego.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem w postępowaniu naprawczym organy nadzoru budowlanego nie są zwolnione od badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż mogłoby to prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Następnie wskazał, że zgodnie z zalecaniami WSA w Poznaniu WWINB przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił pogląd prawny, zgodnie z którym prawnie dopuszczalne jest nałożenie obowiązku rozbiórki na następcę prawnego inwestora, także w przypadku gdy inwestor nie jest właścicielem działki, na której dokonano nielegalnej budowy. Organ odwoławczy ustalił na nowo strony postępowania i zapewnił im udział w sprawie o jakim mowa w szczególności w treści art. 10 § 1 K.p.a. Podsumowując, organ II instancji stwierdził, że decyzja PINB została wydana prawidłowo, jednakże z uwagi zmianę adresata decyzji (nałożenie obowiązku rozbiórki na następcę prawnego inwestora) orzekł kasacyjno-reformacyjnie i wskazał nowego zobowiązanego do wykonania obowiązków określonych w sentencji niniejszej decyzji, Z. T..

Skargę na powyższą decyzję WWINB z 30 września 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Z. T. wnosząc jednocześnie o uwzględnienie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, w celu wykazania faktu, że brak jest przesłanek do nakazania rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia (bramy) oraz że nie jest właściwym adresatem przedmiotowego nakazu ponieważ nie ma możliwości jego wykonania gdyż nie dysponuje władztwem, czy też jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości oraz do ogrodzenia (brama) tam zlokalizowanego.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7 przez ich niewłaściwe zastosowanie i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane przez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że na skarżącym spoczywa obowiązek dokonania rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia (bramy) i uporządkowania terenu nieruchomości w sytuacji gdy w czasie wydania zaskarżonej decyzji nie ma on możliwości jej wykonania, gdyż nie posiada takich uprawnień do władania przedmiotowym urządzeniem budowlanym (ogrodzenie wraz z bramą) oraz nieruchomością na której jest ono zlokalizowane, które pozwoliłyby mu na realizację tego obowiązku (nakazu),

Zarzucił także naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że istnieją przesłanki do nakazania rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia (bramy) oraz że skarżący jest właściwym adresatem przedmiotowego nakazu mimo, że nie ma możliwości go wykonać gdyż nie dysponuje władztwem czy też nie posiada jakimkolwiek tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości oraz ogrodzenia (bramy) tam zlokalizowanego.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 275/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2021 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ, co prawda wyjaśnił kwestie zlecone mu w wyroku z dnia 16 stycznia 2019 r. i przeanalizował usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia ustalając, że właścicielem gruntu (dz. nr [...]), na którym znajduje się przedmiotowe ogrodzenie (brama) od 19 lutego 2013 r. jest Powiat Turecki (akt notarialny Repertorium A numer [...]), k. 7-9 i k. 217-226 akt adm. I inst. Ustalił także, że działka nr [...] obręb [...] położona jest na terenie oznaczonym w Uchwale Nr XVIII/191/08 Rady Miejskiej w Turku z dnia 18 września 2008r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto [...] – [...], zmienionej Uchwałą Nr XXIII/239/09 Rady Miejskiej w Turku z dnia 12 lutego 2009r. zmieniającą uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto [...] – [...] - jako 6MN, RM oraz 2KDL tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym oraz terenie dróg publicznych - ulicy lokalnej. Co najistotniejsze, WWINB ustalił także, że przedmiotowe ogrodzenie (brama) znajduje się na części powyższej działki nr [...] oznaczonej w planie jako 6MN, RM (k. 111-127, 223-226. akt adm. I inst.).

Z postanowień planu (rozdział 8 § 12 pkt 1 i 2 Planu) wynika, iż działka musi umożliwiać dostęp do drogi publicznej oraz dojścia i dojazdy. Natomiast w rozdziale 13 § 23 pkt 1 zawarto postanowienie: "Na terenach oznaczonych symbolem przeznaczenia 1 MN, RM, 6MN, RM obowiązuje zakaz tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, zwłaszcza lokalizowania obiektów tymczasowych nie związanych z zabudową budynku głównego za wyjątkiem okresowego wykorzystywania terenów do produkcji rolnej, ogrodniczej oraz w pkt. 3 zakaz lokalizowania nowej zabudowy zagrodowej".

Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej jako: "Prawo budowlane" lub "p.b.") w brzmieniu sprzed nowelizacji Prawa budowlanego wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) w zw. z art. 25 tej ustawy zmieniającej.

Odnosząc się do zarzutów skargi odnośnie zasadności prowadzenia postępowania na podstawie art. 50-52 p.b. Sąd stwierdził, że po pierwsze, iż zasadność i prawidłowość prowadzenia przedmiotowego postępowania w świetle prawa budowlanego nie została zakwestionowana przez WSA w Poznaniu w wydanym w sprawie pierwszym i prawomocnym wyroku z 16 stycznia 2019 r. Na podstawie przepisów Prawa budowlanego wykonanie budowy ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zgodnie z art. 3 pkt 9 p.b. ogrodzenia zostały zaliczone do urządzeń budowlanych związanych z budynkiem. Natomiast w przypadku, gdy ogrodzenie zostało wybudowane na działce nie posiadającej budynku, należy je zakwalifikować jako budowlę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Na posadowienie ogrodzenia o wysokości do 2,20m nie jest także wymagane skuteczne zgłoszenie do organu architektoniczno-budowlanego. Jednakże, jak słusznie zauważył WWINB, organy były w takim przypadku uprawnione do prowadzenia postępowania naprawczego, ponieważ art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine p.b., a więc w tej części, która dotyczy istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w przepisach, oraz art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego mogą być stosowane do wykonanych robót budowlanych, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi.

Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jak wskazał NSA w wyroku z 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2342/10 (dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"), ograniczenie wolności budowlanej wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., który określa zakres i formę ingerencji organów architektoniczno-budowlanych. Do ograniczeń tych zaliczył również to wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza swobodę zabudowy nieruchomości, gdyż jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy. Dlatego art. 4 p.b. nie daje właścicielowi nieograniczonego uprawnienia do przesądzenia o przeznaczeniu zabudowy nieruchomości gruntowej na cel wyznaczony według własnej woli inwestora (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 259/12, CBOSA).

Na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty Uchwałą Nr XVIII191/08 Rady Miejskiej w Turku z dnia 19 września 2008r. zmieniony Uchwałą Nr XXIII/239/09 Rady Miejskiej w Turku z dnia 12 lutego 2009r. Zgodnie z obowiązującymi w dniu wykonania bramy postanowieniami Planu działka nr [...] obręb [...] położona jest na terenie oznaczonym w planie 6MN, RM oraz 2KDL tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym oraz terenie dróg publicznych - ulicy lokalnej. Niemniej jednak jak wynika z uzupełnionego materiału dowodowego przedmiotowe ogrodzenie (brama) znajduje się na części tej działki oznaczonej w planie jako 6MN, RM. Z postanowień Planu dotyczących terenów 6MN, RM (rozdział 8 § 12 pkt 1 i 2) wynika, iż wydzielenie działki budowlanej dla zabudowy musi umożliwiać właściwe zagospodarowanie terenu, w szczególności dotyczy to dostępu do drogi publicznej zgodnie z ustaleniami planu oraz dojścia i dojazdy. Nadto z postanowienia § 23 pkt 1 wynika, że na terenach oznaczonych symbolem przeznaczenia 1 MN, RM, 6MN, RM obowiązuje zakaz tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, zwłaszcza lokalizowania obiektów tymczasowych nie związanych z zabudową budynku głównego za wyjątkiem okresowego wykorzystywania terenów do produkcji rolnej, ogrodniczej oraz w pkt. 3 zakaz lokalizowania nowej zabudowy zagrodowej.

Zatem badając zgodność przeprowadzonych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy słusznie uznały, że wybudowanie w 2015 r. przedmiotowej bramy jest niezgodne z obowiązującymi wówczas postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Miasto T. - [...]". Sporna zabudowa działki [...] uniemożliwia dostęp do działki nr [...] i dalej do działek budowlanych. Nie ma racji w tym zakresie skarżący twierdząc, że nie wprowadzono w m.p.z.p. w ogóle wymagań odnośnie do zakazów zabudowy, lokalizacji czy ograniczenia w stosowaniu ogrodzeń (bram). Zakaz taki wynika z przywołanych wyżej postanowień Planu, zwłaszcza z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 określającego zapewnienie działkom budowlanym dostępu do drogi publicznej, dojść i dojazdów, a także § 23 pkt 1 odnoszącego się do zakazu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów 6MN i RM. Nie sposób jest uznać za właściwe twierdzenie, jak tego domaga się skarżący, że każdy obiekt, którego wybudowanie nie jest pożądane na danym terenie powinien być wymieniony jako element katalogu zamkniętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50 p.b. i art. 51 p.b. wszczynane jest m.in. w przypadkach stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.). W tym wypadku organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Przepis art. 51 p.b. w ust. 1 pkt 1 stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje m.in. rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Natomiast ust. 7 tego przepisu stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego w związku z czym, na podstawie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. Ponadto, zgodnie art. 51 Prawa budowlanego, przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nakaz rozbiórki może być stosowany także w przypadku, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a więc wówczas, gdy roboty budowlane są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Skoro zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem powszechnie obowiązujących przepisów, to należy uznać, że w powołanym art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego, chodzi także o przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego na tej samej podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego może być stosowany także do robót budowlanych, które zostały już zakończone. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 151/17, CBOSA). Tym samym słusznie organy nadzoru budowalnego prowadziły postępowanie naprawcze w przypadku stwierdzenia niezgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami – tu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W postępowaniu naprawczym organy obowiązane są do badania czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z art. 51 p.b. nie wynika wprawdzie obowiązek żądania od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak ma to miejsce w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Niemniej nie oznacza to, że nie jest to okoliczność istotna prawnie w postępowaniu naprawczym. Skutkiem braku jednoznacznego odwołania do art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. jest bowiem wyłącznie to, że organ samodzielnie winien ustalić czy inwestor dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane. Takie też stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Niedopuszczalna jest bowiem w państwie prawnym sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa – poprzez samowolne zrealizowanie robót budowlanych - powoduje po stronie inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał legalnie. Innymi słowy – jak to już wyżej zostało wskazane - skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu lub jego części wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek - to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, iż w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie tych przepisów prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu i ma wpływ na treść podejmowanego rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazał, że J. T. samowolnie przeprowadziła roboty budowlane polegające na budowie bramy na działce gruntu, w stosunku do której nie wykazała się posiadaniem prawa do dysponowania nią na cele budowlane. Ogrodzenie (brama) zlokalizowane jest na działce oznaczonej nr [...] położonej przy ul. [...] w T., stanowiącej własność Powiatu Tureckiego. Skoro J. T. samowolnie przeprowadziła roboty budowlane na nieruchomości bez prawa do dysponowania nią na cele budowlane, a dodatkowo przedmiotowe ogrodzenie (brama) jest niezgodne z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy słusznie uznały, że nie było prawnej możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowe było orzeczenie o nałożeniu obowiązku rozbiórki spornego ogrodzenia (bramy).

Jednakże, zdaniem Sądu, WWINB umknęło, że Sąd w wyroku z dnia 27 stycznia 2021 r. przesądził, że w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, 50a oraz 51 był inwestor (następca prawny inwestora), chyba że według okoliczności sprawy nałożenie takiego obowiązku było nieracjonalne, np. gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób, a także gdy inwestor nie dysponując prawem do nieruchomości nie ma możliwości wykonania obowiązku rozbiórki spornego obiektu.

Organ odwoławczy uwzględnił zgodnie z zaleceniami Sądu, że z akt sprawy wynikało, że spadek po zmarłej inwestorce – J. T. nabył jej mąż Z. T.. Dalej organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił pogląd prawny, zgodnie z którym prawnie dopuszczalne jest nałożenie obowiązku rozbiórki na następcę prawnego inwestora, także w przypadku gdy inwestor nie jest właścicielem działki, na której dokonano nielegalnej budowy. Organ odwoławczy ustalił na nowo strony postępowania, którą stał się w miejsce J. T. Z. T. i zapewnił mu udział w sprawie o jakim mowa w szczególności w treści art. 10 § 1 K.p.a. Jednakże, zdaniem Sądu, WWINB pominął wskazanie Sądu zgodnie z którym, nałożenie obowiązku rozbiórki na inwestora (jego następców prawnych) jest dopuszczalne, gdy nie będąc właścicielami nieruchomości, mogą obowiązek ten realizować, mając dostęp do nieruchomości, na której samowola została wybudowana.

Z akt administracyjnych wynika, że jeszcze przed wydaniem przez organ II instancji zaskarżonej decyzji, Z. T. w pismach z 16 lipca 2021 r. oraz z 10 sierpnia 2021 r. informował organ, że mieszka w miejscowości oddalonej o 160 km od T. i nie ma żadnej możliwości dokonania rozbiórki obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Aktualnie nieruchomość położona przy ul. [...] w T., znajduje się we własności nieznanej mu osoby trzeciej i nie ma on do niej dostępu. Tym samym podnosił, że nałożenie na niego obowiązku rozbiórki było niedopuszczalne z uwagi na jego brak dostępu do nieruchomości, na której wybudowana została samowola budowlana. Okoliczności te zostały podniesione także w skardze do Sądu.

Organ odwoławczy zupełnie pominął tą kwestię i nie wypowiedział się w tym zakresie, czy nakaz rozbiórki bramy skierowany do Z. T. może być przez niego zrealizowany. W ocenie Sądu, podnoszone przez skarżącego okoliczności winny być przez organ wyjaśnione, uprawdopodobnione i jednoznacznie rozstrzygnięte. Z treści przedłożonych przez skarżącego pism wynika, że nie ma on możliwości wykonania nałożonego nie niego obowiązku. Jeżeli organ w toku ponownego postępowania w tym zakresie potwierdzi twierdzenia skarżącego dotyczące braku możliwości wykonania nałożonych obowiązków, to zgodnie z art. 52 Prawa budowanego przedmiotowy obowiązek organ nałoży na właściciela nieruchomości, na której samowola budowlana się znajduje.

W ocenie Sądu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji uwzględni wyjaśnienia skarżącego odnośnie do niemożności wykonania przez niego rozbiórki, wezwie go, na okoliczność uprawdopodobnienia niemożności wykonania rozbiórki, do przedstawienia oryginałów dokumentów, jakie tym zakresie zostały dołączone do skargi w kserokopiach. W oparciu o poczynione ustalenia rozważy nałożenie obowiązku rozbiórki ogrodzenia (bramy) zlokalizowanej na działce nr [...] w T. przy ul. [...] na właściciela działki nr [...].

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2021 r., IV SA/Po 1583/20;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w związku z art. 170 P.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Sąd od związania prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2021 r., IV SA/Po 1583/20 mimo niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Sprawa była rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy a żadna ze stron nie domagała się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma usprawiedliwione podstawy.

W ocenie NSA, brak było podstaw do uchylania zaskarżonej decyzji w celu wyjaśniania przez organ nadzoru budowlanego, czy skarżący ma możliwość wykonania decyzji o nakazie rozbiórki. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że aktualny właściciel nieruchomości, na której znajduje się przeznaczone do rozbiórki ogrodzenie, uniemożliwiałby skarżącemu rozebranie tego ogrodzenia poprzez niedopuszczenie go na nieruchomość, na której ogrodzenie to się znajduje. Podmiot, na którego nałożono obowiązek rozbiórki powinien co najmniej uprawdopodobnić, że aktualny właściciel nieruchomości nie zezwoli mu na wejście na nieruchomość, aby dokonać rozbiórki. W niniejszej sprawie skarżący tego rodzaju okoliczności nie uprawdopodobnił.

Za niemożnością wykonania obowiązku nie przemawia również okoliczność, że skarżący mieszka w odległości oddalonej o 160 km od T.. Wykonanie rozbiórki nie musi być dokonywane przez skarżącego osobiście. Obowiązek może bowiem zostać wykonany przez wynajętą przez skarżącego firmę.

Mając powyższe na uwadze za zasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.