Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1405/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2018 r. [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania T."T." sp. z o.o. w T. od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak [...], orzekającej:

- w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 9.276,00 zł na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę R., za prawo własności nieruchomości położonej w T., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0243 ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] R.-D. od km [...] do km [...] na terenie miasta R. i od km [...] do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] L.-S.-T. w km [...] wraz z jego rozbudową na terenie miasta T. oraz budową mostu na rzece [...] w km [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi w ramach zadania pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. S. w R.) do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] w miejscowości T. wraz z budową mostu na rzece [...]",

- w pkt 2 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 41.103,00 zł na rzecz T."T." sp. z o.o. w T. za prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości,

- w pkt 3 o powiększeniu ustalonego w pkt 2 odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji i jednoczesnym przyznaniu uzyskanej kwoty w wysokości 2.055,15 zł na rzecz T."T." sp. z o.o. w T. oraz

- w pkt 4 zobowiązującej Zarząd Powiatu R. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna

uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. w części dotyczącej pkt 1 i w tym zakresie orzekł o:

1. ustaleniu odszkodowania w wysokości 9.276,00 zł na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Wojewodę [...], za prawo własności nieruchomości położonej w T., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0243 ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] R. – D. od km [...] do km [...] na terenie miasta R. i od km [...] do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] L.-S.-T. w km [...] wraz z jego rozbudową na terenie miasta T. oraz budową mostu na rzece [...] w km [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną budowlami i urządzeniami budowlanymi w ramach zadania pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. S. w R.) do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] w miejscowości T. wraz z budową mostu na rzece [...]"

2. w pozostałym zakresie utrzymał ww. decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0243 ha, położona w obrębie [...] m. T. decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r., znak: [...] została przeznaczona na realizację ww. inwestycji drogowej.

Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] marca 2017 r., a zatem z tym dniem ww. nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Powiatu R., jako położona w granicach pasa drogi powiatowej.

Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R., [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w T., działka nr [...] , z której wydzielona została działka nr [...], stanowiła własność Skarbu Państwa. W dziale I ww. księgi wieczystej wpisano, że nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste T."T." sp. z o.o. w T..

Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2017 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania za prawo własności ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę R. oraz za prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości na rzecz T."T." sp. z o.o. w T.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła T."T." sp. z o.o. w T.

Minister Inwestycji i Rozwoju, rozpoznając sprawę jako organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Powiatu R. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0243 ha, obręb [...]. T. stanowi operat szacunkowy z [...] marca 2017 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. (nr uprawnień [...]).

Biegły ustalił, że wyceniana działka ma nieregularny kształt i położona jest w terenie płaskim. Przedmiotowa nieruchomość została wydzielona z działki zabudowanej budynkami usługowymi - m.in. budynkiem supersamu "M.", budynkiem centrum przemysłowego "U." oraz budynkiem serwisu elektronarzędzi. Według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na nieruchomości znajdowały się części składowe podlegające wycenie, tj. mur oporowy o długości 38 mb, jezdnia asfaltowa o pow. 174 m² oraz chodnik z kostki o pow. 22 m². Nieruchomość posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej - ul. O. W najbliższym otoczeniu działki znajduje się zabudowa usługowo-handlowa, a także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś w większej odległości tereny niezabudowane.

Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka nr [...] nie była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T., zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] sierpnia 2002 r., z późniejszą zmianą nr [...] zatwierdzoną Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nieruchomość znajdowała się w terenach oznaczonych symbolem "C" - strefa centralna miejska. Ponadto dla działki nr [...] , z której wydzielono działkę nr [...], została wydana decyzja Burmistrza T. z [...] kwietnia 2012 r. na zamierzenie inwestycyjne: rozbudowa istniejącego budynku centrum dystrybucyjno - handlowego o część ekspozycyjną.

Ostatecznie wartość odtworzeniową przedmiotowej nieruchomości, określoną jako wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego gruntu powiększoną o wartość odtworzeniową części składowych, oszacowano na łączną kwotę 41.103,00 zł, którą następnie Wojewoda [...] powiększył o 5% wartości nieruchomości ze względu na wydanie działki w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej (oświadczenie T."T." sp. z o.o. z dnia [...] lutego 2017 r.).

W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość został sporządzony prawidłowo. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że dane zawarte w sporządzonym operacie szacunkowym nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, stanowią spójną i logiczną całość, co w konsekwencji sprowadza się do uznania, że wartość nieruchomości została wyceniona w sposób prawidłowy.

Natomiast organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] nieprawidłowo oznaczył podmiot uprawniony do otrzymania w imieniu Skarbu Państwa odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w T., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0243 ha. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zaś zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W sprawach w zakresie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w związku z realizacją inwestycji drogowej są: właściciel wywłaszczonej nieruchomości (ewentualnie, jak w niniejszej sprawie użytkownik wieczysty) oraz podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Niewątpliwie na gruncie niniejszej sprawy powiat rzeszowski, czyli podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, posiada legitymację strony. Natomiast Skarb Państwa występuje w roli właściciela wywłaszczanej nieruchomości, ponieważ zgodnie z rozdziałem II księgi wieczystej nr [...] wyceniana nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 23 ust. 1e u.g.n. w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda.

Taka sytuacja występuje na gruncie niniejszej sprawy. Jedną ze stron jest powiat r. (podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania), natomiast drugą ze stron jest Skarb Państwa, który figuruje w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości. Zatem w związku z powyższym, zgodnie z art. 23 ust. 1e u.g.n., do reprezentacji Skarbu Państwa w tym przypadku uprawniony jest Wojewoda [...]. Oznacza to, że na gruncie niniejszej sprawy, to właśnie Wojewoda [...], reprezentujący Skarb Państwa jest podmiotem, na rzecz którego należało ustalić odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, bowiem on ma prawdo do reprezentacji Skarbu Państwa w tym postępowaniu.

Organ odwoławczy podkreślił, że treść art. 23 ust. 1e u.g.n. obowiązuje od 1 stycznia 2017 r., zaś decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna z dniem [...] marca 2017 r., zatem z tym dniem przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Powiatu R.. Wobec powyższego znowelizowany przepis art. 23 ust. 1e u.g.n. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze, że błąd ten polegał jedynie na niepoprawnym oznaczeniu statio fisci Skarbu Państwa a Wojewoda [...] brał udział w postępowaniu, organ odwoławczy uznał, że należało uchylić zaskarżoną decyzję w pkt 1 i orzec o ustaleniu odszkodowania w wysokości 9.276,00 zł na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Wojewodę [...], za prawo własności nieruchomości położonej w T., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0243 ha, przeznaczonej pod realizację planowanej inwestycji drogowej a w pozostałym zakresie utrzymać zaskarżoną decyzje w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r. wniósł Powiat R. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów formalnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności art. 6, 7 , 28 i 80 k.p.a. a także nieprawidłową interpretację art. 22 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Powiat R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 z późn. zm.) koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych a także przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Z kolei art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowi, iż zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony dróg oraz zarządzania nimi, w odniesieniu do dróg powiatowych, finansowane są przez samorząd powiatowy. Wobec powyższego wskazał jako organ właściwy do wypłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie Zarząd Powiatu R.

Skarżąca strona wskazała, że ze stanowiskiem takim można się zgodzić pod warunkiem, że realizacja zadania obejmującego przebudowę drogi powiatowej miałaby miejsce w ramach inwestycji obejmującej przebudowę tej drogi. W sytuacji gdy zadanie inwestycyjne obejmuje jak wskazuje jego nazwa określona w decyzji ZRID "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] R. – D. ( .... )" należy uznać, że taka interpretacja przywołanych wyżej przepisów jest niedopuszczalna i rażąco narusza prawo, w szczególności gdy przysporzenie po stronie Powiatu ma zwiększyć funkcjonalność drogi wojewódzkiej, a nie drogi powiatowej i jest realizowane bez jakichkolwiek uzgodnień i porozumień w zakresie takiego finansowania. Takie postawienie sprawy przez wojewodę, a następnie przez ministra może spowodować, że samorządy, którym powierzono realizację zadań publicznych w zakresie m. in. edukacji, ochrony zdrowia, zarządzania kryzysowego, pomocy społecznej będą zmuszone do ponoszenia kosztów związanych z przebudową nie podlegających ich zarządzaniu dróg publicznych. Zasadnym w tym miejscu wydaje się postawienie pytania, jaki podmiot będzie realizował na działce nr [...] w T. zadanie objęte decyzją orzekającą o rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] R.-D. Tego organy obu instancji nie ustaliły, przynajmniej nie wskazuje na to treść zaskarżonych decyzji w związku z czym, należy uznać, że nie dokonały one wynikającego z art. 8 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku ustalenia i wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ma to o tyle istotne znaczenie, że w oparciu o takie ustalenia organy obu instancji w sposób właściwy winny ustalić krąg stron postępowania odszkodowawczego. O ile w postępowaniu ZRID Powiat R. miał interes prawny z uwagi na fakt, że postępowanie to dotyczyło drogi w obrębie skrzyżowania z nią ww. drogi wojewódzkiej, o tyle Powiat nie miał interesu prawnego ani obowiązku, zgodnie z art. 28 k.p.a. w postępowaniu o odszkodowanie.

Skoro zakres inwestycji został wskazany przez wnioskodawcę postępowania ZRID, to również finansowanie tego przedsięwzięcia obejmującego nie tylko wykonanie robót lecz również nabycie gruntu winno w całości zostać sfinansowane ze środków tego wnioskodawcy. Dlatego też nie sposób zgodzić się z rozstrzygnięciami zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz decyzji organu pierwszej instancji w zakresie zobowiązania Powiatu R. do wypłaty odszkodowania.

Na poparcie tego rozstrzygnięcia organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji nie przywołały przepisów prawa wskazujących na dopuszczalność takiego rozstrzygnięcia, czym zdaniem skarżącego rażąco naruszyły wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Żaden przepis ustawy o ZRID nie wskazuje, aby w sytuacji gdy inwestorem jest województwo lub Skarb Państwa za nabycie gruntów pod przebudowę dróg leżących w ciągu drogi; której inwestycja ma dotyczyć kosztami nabycia gruntów obciążane miały być podmioty inne niż inwestor.

Sposób rozstrzygnięcia sprawy zaskarżoną decyzją w ocenie skarżącego stwarza nadto niebezpieczeństwo dla samorządów lokalnych w zakresie realizacji przez nie innych zadań własnych ujętych w budżecie na dany rok, gdyż bez uprzedniego zawarcia stosownego porozumienia pomiędzy inwestorem, a zarządcą dróg niższej kategorii w zakresie finansowania lub realizacji inwestycji drogowej - drogi wyższej kategorii może spowodować konieczność poniesienia nieplanowanych kosztów na nabycie gruntów pod realizację inwestycji innego podmiotu - na zasadzie "zaskoczenia", jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Takie "zaskoczenie", niewątpliwie może mieć niekorzystny wpływ na finanse Powiatu R., gdyż te nieplanowane wydatki będą musiały zostać poniesione kosztem innych zadań przyjętych do realizacji w budżecie na br. Zdaniem skarżącego sposób rozstrzygnięcia sprawy w zaskarżonej decyzji nie był zamierzeniem ustawodawcy i nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa.

Z powodu braku wskazania podstawy rozstrzygnięcia sprawy przez organy obu instancji w zakresie obciążenia Powiatu R. kosztami nabycia działki nr [...] w T. decyzje te naruszają art. 107 § 1 i 2 k.p.a. w odniesieniu do uzasadnienia prawnego.

Skarżący wskazał również, że decyzja organu drugiej instancji w podstawie prawnej zawiera jedynie przywołanie przepisu art. 138 § 1 pkt 1. k.p.a., bez przywołania podstawy prawnej ustawy o ZRID. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - co znajduje odzwierciedlenie w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych - wynika, że organ drugiej instancji nie powinien się ograniczać jedynie do skontrolowania decyzji organu pierwszej instancji, lecz po raz drugi rozpatrzyć sprawę. Skoro tak, to zdaniem Skarżącego w podstawie prawnej również powinny być przywołane przepisy materialne, w oparciu o które decyzja ta została wydana. Brak przywołania w podstawie prawnej materialnych przepisów powoduje, że decyzja ta wydana została z naruszeniem normy art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W tej sytuacji można się pokusić o stwierdzenie, że w świetle przywołanego wyżej art. 6 k.p.a. decyzja organu drugiej instancji została. wydana bez podstawy prawnej.

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy obu instancji zdaniem skarżącego godzi w treść art. 7 k.p.a. oraz wskazuje, że organy pierwszej i drugiej instancji w sposób dowolny dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego czym naruszyły przepis art. 80 k.p.a. w zakresie swobody oceny dowodów. ,,( ... ) swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem, określonych reguł tej oceny" (por. B.Adamiaka, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. 6, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004, s. 403).

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 j.t.- dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając sprawę pod tym kątem, należało uznać, że skarga winna zostać oddalona.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w świetle obowiązujący przepisów, na stronę skarżącą mógł zostać nałożony obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], obręb [...]. T., która decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r., znak: [...] została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] R. – D. od km [...] do km [...] na terenie miasta R. i od km [...] do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] L.-S.-T.w km [...] wraz z jego rozbudową na terenie miasta T. oraz budową mostu na rzece [...] w km [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" w ramach zadania pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. S. w R.) do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] w miejscowości T. wraz z budową mostu na rzece [...]". Jak wynika z akt sprawy powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] marca 2017 r., i z tym dniem ww. nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Powiatu R., jako położona w granicach pasa drogi powiatowej.

Wskazać zatem należy, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest w tej materii jednolite i są w nim prezentowane odmienne stanowiska.

I tak w uzasadnieniu wyroku z 9 września 2014 r. w sprawie o sygn. I OSK 551/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał np. że przepisem istotnym dla rozstrzygnięcia wskazanej kwestii jest art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis ten stanowi, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Ustawodawca nie wskazał wprost, w jakim zakresie przepisy odesłania znajdują zastosowanie jednak analiza ich treści pozwala na wniosek , że zagadnienie finansowania nabycia kosztów nieruchomości, w tym odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną normuje ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, która w art. 3 wskazuje źródła pokrycia przedmiotowych kosztów. Jednak zdaniem NSA w przywołanej sprawie nie mógł, jak twierdził Sąd I instancji, znaleźć zastosowania art. 3 ust. 3 ustawy, lecz powinien być zastosowany art. 3 ust.1 pkt 1 tej ustawy. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi finansowane są z budżetu tych miast. NSA wskazał jednak, że przepis ten dotyczy "drogi publicznej" już realnie istniejącej.

Z kolei w uzasadnieniu wyroku NSA z 26 listopada 2014 r. w sprawie I OSK 766/13 wyrażony został pogląd, że art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego znajduje zastosowanie, jednak jego literalna wykładnia skutkowałaby skupieniem w jednym podmiocie osoby zarówno wierzyciela jak i dłużnika – i nasuwałaby wątpliwości co do spełnienia konstytucyjnej reguły słusznego odszkodowania za wywłaszczenie. Zdaniem NSA omawiana regulacja nie oznacza równości pomiędzy pojęciami "budżet gminy" i "środki gminy" bowiem na budżet gminy składają się nie tylko środki pochodzące z dochodów tych miast jako jednostek samorządowych, ale też środki specjalne pochodzące z budżetu państwa lub przyznane na finansowanie określonych zadań. Na konieczność stosowania art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego i konieczność wypłaty odszkodowania przez Prezydenta Miasta za wywłaszczoną nieruchomość będącą wcześniej własnością gminy wskazano również w wyroku NSA z 5 lutego 2015 r. w sprawie o sygn. I OSK 1281/13.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd przychylił się do ostatniego z przywołanych stanowisk NSA, a tym samym do stanowiska przyjętego w niniejszej sprawie przez organy.

Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz do ustalenia odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.) – dalej jako specustawa celem realizacji inwestycji drogowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – por. art. 1 ust. 1 specustawy.

W art. 1 ust. 2 specustawy wyraźnie wskazano, że w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z tej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi publiczne dzielą się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne.

Z przepisu art. 19 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi.

Zgodnie z ust. 2 art. 19 - zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg:

1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

2) wojewódzkich - zarząd województwa;

3) powiatowych - zarząd powiatu;

4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Stosownie zaś do art. 20 pkt 17 tej ustawy, do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości.

Niezależne jednak od powyższej regulacji zauważyć należy, że kwestie finansowania inwestycji drogowych rozstrzygnięte zostały w art. 22 ust. 1 specustawy. Przepis ten stanowi wyraźnie, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym.

Kwestia wypłaty odszkodowania uregulowana jest zatem w sposób wyczerpujący w powołanej wyżej ustawie w tym sensie, że zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 22 ust. 1 specustawy, powoduje, że automatycznie wyłączone zostaje stosowanie regulacji z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zauważyć także trzeba, że powołany przepis art. 22 ust. 1 specustawy nie określa wprawdzie podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, ale odsyła w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

Z kolei przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowi zaś, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są - w odniesieniu do dróg krajowych - przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich - przez samorząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych - przez samorząd powiatowy.

Powołane wyżej przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. jednoznacznie określają zatem podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzeniem określoną kategorią dróg. Przy czym podkreślić trzeba, że reguły wynikające z powyższych przepisów stosuje się także – zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi.

Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość, na mocy decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r., znak: [...] została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] R. – D. ..." Z dniem, kiedy decyzja ta stała się ostateczna, działka nr [...] w T. stała się z mocy prawa własnością Powiatu R., jako położona w granicach pasa drogi powiatowej.

Oczywiste zatem jest, że stosownie do treści powołanych wyżej przepisów, tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod rozbudowę drogi wojewódzkiej, powinno być wypłacone z budżetu samorządu powiatowego. Jak wynika bowiem z powyższych przepisów zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetu samorządu powiatowego. Do zadań tych należy zaś również ponoszenie kosztów odszkodowania za przejęcie nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia.

Jednocześnie podkreślić trzeba, że rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. W szczególności - odnosząc się do podnoszonego zarzutu dotyczącego niewskazania przez organ drugiej instancji w rozstrzygnięciu decyzji podstawy prawnej z zakresu prawa materialnego - wskazać należy, że uchybienie powyższe – w ocenie Sądu – nie jest uchybieniem, które uzasadniałoby ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji. Minister w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji powołał co prawda jedynie przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie jak wskazano w skardze art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jednakże w uzasadnieniu decyzji powołano odpowiednie przepisy prawa materialnego, które miały w sprawie zastosowanie. Nie można zatem uznać, że uchybienie to było uchybieniem istotnym mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze stanowisko Sądu tj. przyjęcie, że skarżący jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania, na rozstrzygnięcie sprawy nie mógł mieć także wpływu zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., wskazujący na niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania.

Mając powyższe na uwadze skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.