Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 661/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 17a ust. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 252/21 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 16 grudnia 2020 r. nr KKU-136/20 w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 16 grudnia 2020 r., nr KKU-136/20, w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 252/21, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 16 grudnia 2020 r., nr KKU-136/20, utrzymała w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 19 maja 2020 r., nr NWXV.7532.1.537.2015, stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie ewidencyjnym [...], [...], oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni 0,1420 ha i nr [...] o powierzchni 0,0131 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...].

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez Wojewodę, o czym strony zostały zawiadomione pismem z 26 kwietnia 2018 r.

Decyzją z 19 maja 2020 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 17a ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. — Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn.zm.), stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej w obrębie ewidencyjnym [...] [...] jako działki nr [...] o powierzchni 0,1420 ha i nr [...] o powierzchni 0,0131 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] w dziale II jako właściciel nieruchomości ujawniony został Skarb Państwa w 1952 r. na podstawie przeniesienia prawa własności z księgi wieczystej Dóbr Rycerskich [...] oraz zaświadczenia i wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z 19 czerwca 1946 r., [...]. Ponadto, organ I instancji wskazał na wypis z rejestru gruntów, sporządzony według stanu na 27 maja 1990 r., w którym figurowała działka nr [...] o powierzchni 0,3121 ha, która posiadała symbol użytku "Ps" - pastwiska trwałe, i gdzie jako władającego/właściciela wskazano Polskie Koleje Państwowe. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że w 2014 r. działka nr [...] uległa podziałowi na obecne działki nr [...] i [...]. Wskazał także, że w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego zespołu jednostek osadniczych II Stopnia - GOP /Południe Rejon [...] - [...], zatwierdzonym uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z 15 stycznia 1979 r., grunt oznaczony obecnie jako działka nr [...] położony był w terenie oznaczonym symbolem L 34 KS – jako teren usług komunikacji, parkingi oraz L 1 KP II – jako istniejący odcinek drogi ruchu przyspieszonego, natomiast działka nr [...] w terenie oznaczonym symbolem M 41 ZP – jako teren zieleni publicznej. W ocenie Wojewody, materiał dowodowy sprawy nie potwierdza, aby ww. działki zabudowane były infrastrukturą kolejową. Ponadto podkreślił, iż w postępowaniu komunalizacyjnym nie zostało wykazane, by teren ten w dacie 27 maja 1990 r. znajdował się w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Powołał się na fakt, że bezpośrednio przed 27 maja 1990 r. przekazanie nieruchomości w zarząd państwowych jednostek organizacyjnych (np. przedsiębiorstw państwowych) następowało w drodze decyzji administracyjnej lub w przypadkach prawem przewidzianych, zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985 r. Nr 22, poz. 99). Również obowiązująca do 31 lipca 1985 r. ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) przewidywała, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej rady narodowej. Wskazał zatem, iż w myśl art. 5 ust. 1 pkt. 1 cytowanej na wstępie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (z wyłączeniem mienia określonego w art. 11 i 12 ww. ustawy) staje się w dniu jej wejścia w życie tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Z uwagi na fakt, że w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 cytowanej na wstępie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tym samym, w ocenie Wojewody, należała ona do podmiotów wyszczególnionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody złożyła Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie.

Po rozpatrzeniu złożonego przez PKP SA odwołania, Komisja, decyzją z 16 grudnia 2020 r., nr KKU-136/20, utrzymała w mocy decyzję Wojewody z 19 maja 2020 r., nr NWXV.7532.1.537.2015, stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości. W uzasadnieniu swojej decyzji Komisja wyjaśniła, że w pełni zgadza się i aprobuje ustalenia faktyczne organu I instancji. Komisja obszernie przytoczyła mający zastosowanie w niniejszej sprawie stan prawny i dokonała jego omówienia. W szczególności organ przywołał treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz wyjaśnił tryb i zasady stosowania tego przepisu. Organ wyjaśnił również i szeroko omówił, w świetle dotychczas obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, znaczenie i rozumienie użytego w powołanych przepisach pojęcia "należące do". W szczególności wskazał, że zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd. Komisja stwierdziła, że z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych. Skoro zatem w myśl art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł w taki władczy sposób zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowy organ administracji rządowej. Organ wyjaśnił przy tym, że akty regulujące status prawny PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. PKP S.A. nie wykazało natomiast, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że brak jest i było przepisu, który nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby określonego przedsiębiorstwa państwowego np. wskutek umowy lub decyzji uwłaszczeniowej, łączył ex lege z powstaniem uprawnienia dla tego przedsiębiorstwa. Mając na uwadze powyższe Komisja uznała, że sporna nieruchomość należała do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na rzecz Gminy [...].

Na ww. decyzję Komisji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła PKP S.A. W skardze do Sądu zarzuciła zaskarżonej decyzji Komisji naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

2) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

3) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.,) w związku z art. 11 ust. 1 tejże ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

PKP S.A. wniosła zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody oraz o rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę [...], a gdyby nie było to możliwe – przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, jak też o zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz PKP S.A.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja Komisji jest wadliwa, ponieważ będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomość nie może zostać uznana za podlegającą komunalizacji, pomimo braku formalnego przekazania w zarząd lub użytkowanie PKP. W ocenie PKP S.A., brak takiego formalnego przekazania, a w zasadzie brak odnalezienia dowodu przekazania nie powinien skutkować automatycznym zaliczeniem nieruchomości jako należącej do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, skoro nieruchomość znajdowała się od szeregu lat we władaniu PKP, a następnie spółki PKP S.A. oraz jest terenem zabudowanym infrastrukturą kolejową. Zdaniem PKP S.A., organy nieprawidłowo ustaliły, że PKP nie posiadało tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, bowiem nie posiadała odpowiedniego dokumentu stwierdzającego to prawo. W ocenie PKP S.A., należało przede wszystkim ustalić, czy PKP sprawowała zarząd nad nieruchomością w przewidzianym czasie, jak też możliwość ewentualnego wystąpienia sytuacji obalającej nabycie prawa własności w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Zdaniem PKP S.A., organ, pomimo ciążących na nim obowiązków, nie podjął natomiast żadnego działania, celem ustalenia tych faktów. Podniesiono też, że PKP S.A. nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a uwzględniając brak możliwości przedstawienia przez PKP S.A. w postępowaniu jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie przysługujących jej praw do nieruchomości, organ nie wypełnił, zdaniem PKP S.A., ciążących na nim obowiązków dotyczących zgromadzenia materiału dowodowego istotnego dla załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie.

Pismem z 7 lipca 2021 r. Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji Komisji oraz decyzji Wojewody z 19 maja 2020 r., przeprowadzona przez Sąd orzekający wykazała, że ww. decyzje nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana przez Komisję utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z 19 maja 2020 r. dotyczącą komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako "ustawa komunalizacyjna"). Decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego, organ prawidłowo ustalił, że przedsiębiorstwu państwowemu Polskie Koleje Państwowe (dalej jako "PKP") nie przysługiwało do spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie wykazane bowiem zostało spełnienie ustawowej przesłanki warunkującej istnienie po stronie PKP prawa zarządu, tj. dokumentu potwierdzającego uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło organ do prawidłowej konkluzji, że jako składnik mienia państwowego nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. A zatem Komisja prawidłowo uznała, że sporna nieruchomość należała do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. na rzecz Gminy [...].

Zdaniem Sądu I instancji dokonana przez Komisję ocena rozpatrywanej sprawy, jak i rozważania prawne, są prawidłowe i znajdują uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa.

Sad wojewódzki wskazał, że w zasadzie istota przedmiotowej sprawy sprowadzała się do wykładni pojęcia mienia "należącego do". Wbrew stanowisku PKP S.A., rację ma zarówno Wojewoda, jak i Komisja, że użyte w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Powyższe potwierdza liczne orzecznictwo sądowe. Tytułem przykładu należy tylko wskazać wyrok NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433, czy wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573.

W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1, następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy komunalizacyjnej w życie.

Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. PKP dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez PKP było jedynie władztwem faktycznym. Przy czym ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez PKP SA na przepisy art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) i skutki poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., jest w tym postępowaniu chybione. Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć jedynie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.

Linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 ww. ustawy jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/12; z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12; z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z 2 lutego 2012 r. sygn. akt. I OSK 282/11).

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że nie ulega wątpliwości zdaniem Sądu I instancji (czego w zasadzie PKP S.A. nie kwestionuje), że PKP w dacie 27 maja 1990 r. nie dysponowało żadnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości (tj. decyzją, umową, protokołem zdawczo-odbiorczym), który ustanowiłby zarząd lub użytkowanie. Dokumentów kreujących prawo zarządu nie odnaleziono, a tym samym uprawniony był wniosek, że PKP władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Podkreślić należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają określony podmiot do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości, co do zasady tego prawa nie kreuje. Obowiązująca natomiast w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określonych wypadkach – enumeratywnie wymienionych w przepisach tej ustaw. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami PKP, jak już zaznaczono, nie dysponowało. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05). Jednocześnie stosownie do ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r. nr 2, poz. 27).

W ocenie Sądu wojewódzkiego, Komisja w rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu PKP, co wynika m.in. z ewidencji gruntów. W niniejszej sprawie nie ma natomiast żadnego dowodu, że sporne grunty znajdowały się w zarządzie PKP. Dowodu takiego nie przedstawiła także sama PKP S.A.

Ponadto, wbrew zarzutom PKP S.A., prawa zarządu do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących funkcjonowania PKP. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w 1918 r., weszła w życie ustawa z 12 czerwca 1924 r. o zakresie działania Ministra Kolei Żelaznych i o organizacji urzędów kolejowych (Dz. U. Nr 57, poz. 580). Następnie, 28 września 1926 r. weszły w życie:

1) rozporządzenie Prezydenta RP z 24 września 1926 r. w sprawie ustanowienia urzędu Ministra Komunikacji (Dz. U. Nr 97, poz. 567), oraz;

2) rozporządzenie Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568).

Z art. 4 tego ostatniego rozporządzenia wynikało, że przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, i w tym celu obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Dnia 2 grudnia 1930 r. zmieniony został art. 2 tego ostatniego rozporządzenia, na mocy art. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta RP z 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 82, poz. 641). Do art. 2 dodano nowy ustęp w brzmieniu: "organom przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" służą wszystkie publiczno-prawne uprawnienia dotychczasowego państwowego zarządu kolejowego". Ze zmiany tej wynika, że organy PKP zastąpiły państwowe jednostki organizacyjne - zarządy kolejowe, funkcjonujące dotychczas w strukturach administracji kolejowej. Z dniem 3 sierpnia 1948 r., na mocy art. 1 pkt 19 dekretu z 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 36, poz. 255), zarząd powierniczy stał się zarządem.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytego w tekście przedwojennym słowa "powierniczy". Jednakże na mocy art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) utraciło moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", a skutek ten – zgodnie z art. 47 tej ustawy następował z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 8 grudnia 1960 r.

Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r., było m.in. to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP, które tym samym utraciły 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach.

Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, pełna wykładnia – językowa, systemowa i celowościowa - art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu PKP. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że "traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawa zarządu PKP (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. PKP chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach powinno udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę.

W ocenie Sądu wojewódzkiego, Komisja zasadnie zatem przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Komisja rozpatrzyła przy tym całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organy administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie stwierdził także naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 i art. 80 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie PKP S.A. nie doznała uszczerbku w zakresie przysługujących jej praw oraz gwarancji procesowych. Zauważyć bowiem należy, że organ I instancji wielokrotnie informował PKP S.A. o kolejnych etapach toczącego się postępowania w sprawie. Mimo to PKP S.A. nie przesłała do Wojewody żadnego dokumentu mającego świadczyć o tym, że na dzień 27 maja 1990 r., PKP przysługiwało prawo zarządu do spornej nieruchomości. Nie uczyniła tego także w odwołaniu od decyzji organu I instancji. A zatem wydanie zaskarżonej decyzji nie uniemożliwiło PKP S.A. podjęcie jakiejkolwiek czynności procesowej w powyższym zakresie, co skutkuje uznaniem, że nie można w tym przypadku mówić o naruszeniu przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wniosły Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 252/21.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci:

1) art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu nie może odbyć się inaczej, niż przy pomocy dokumentów wskazanych w tej jednostce redakcyjnej, pomimo że takie ograniczenie nie wynika z tego przepisu,

2) art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd albo umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa o nabyciu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty,

3) art. 87 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie, iż grunty które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa,

4) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) poprzez jego niezastosowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje przesłanka negatywna komunalizacji, co umożliwia stwierdzenie, iż mienie to staje się komunalnym, pomimo iż grunt należący do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym został wyłączony spod komunalizacji,

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post- faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz,U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)", a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jak również na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że w sprawach pomiędzy Polskimi Kolejami Państwowymi S.A. z siedzibą w Warszawie a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie, stwierdzając, że PKP, o ile nie legitymuje się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, nie może być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał również, że PKP nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej.

Ponadto, w wydawanych na przestrzeni lat orzeczeniach, NSA podkreślał, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05, z 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2299/20, z 16 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2676/20, z 11 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 904/21, z 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1256/21, I OSK 1279/21 i I OSK 1308/21, z 6 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1566/21 oraz z 14 października 2022 r. sygn. akt I OSK 208/21).

Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wydawanych na przestrzeni ostatnich lat orzeczeniach akcentował, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, iż majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie", nie są bowiem tożsame pojęciem "należy do", opisanym powyżej, które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko PKP, że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Zdaniem NSA z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślano, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym.

W wydanych orzeczeniach NSA podkreślał także, że od samego początku swego istnienia PKP miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał PKP m.in. inwentaryzację majątku.

Należy podkreślić, co dostrzegł także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiające się w orzecznictwie rozbieżności, Naczelny Sąd Administracyjny podjął dwie uchwały: z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17. W jednobrzmiących tezach tych uchwał Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)".

W uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.

We wskazanych uchwałach zgodnie również przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych.

W uchwale z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16, podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

W uchwale z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. I OPS 5/17, zaakcentowano, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę sygn. akt I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP.

Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Także uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy o PKP z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo PKP do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. Powołana ustawa z 1989 r. o PKP w art. 50 ust. 1 stanowiła, że prawa przedsiębiorstwa PKP, działającego dotychczas na podstawie ustawy z 1960 r. o kolejach stają się prawami PKP, jako podmiotu działającego na podstawie ustawy z 1989 r. Ustawa ta nie zawierała jednak żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami.

Zatem,raz jeszcze podkreślić należy, że tylko dokumenty przedstawiane przez strony mogą być dowodami wyłącznie na to, co zostało w nich urzędowo zaświadczone i dlatego dopóki z treści aktu prawnego nie będzie wynikało, że podmiot nabywa mienie w zarząd, to nie można skutecznie prawnie twierdzić istnienia takiego zarządu.

Niniejsza sprawa jest kolejną, taką samą faktycznie i prawnie jak te, w których Naczelny Sąd Administracyjny zajmował wskazane wyżej stanowisko. Z akt jej bowiem wynika, że Polskie Koleje Państwowe nie legitymowały się żadnym tytułem do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Nie została wydana żadna decyzja, wskazująca na taki tytuł, ustanawiająca go, czy potwierdzająca, zaś przepisy wskazane przez PKP również takiego tytułu nie potwierdzają.

W skardze kasacyjnej trafnie wskazano, że przyjęcie stanowiska wyrażonego w niniejszej skardze kasacyjnej wiąże się z koniecznością odstąpienia od poglądu wyrażonego w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zatem z koniecznością przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi NSA w trybie przewidzianym w art. 269 § 1 p.p.s.a.

Należy przypomnieć, że stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Skoro wykładnia zawarta w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego ma moc wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych, to formalnie nie wiąże ona organów administracji publicznej, stron i uczestników postępowania. Nie może jednak budzić wątpliwości, że czynność procesowa strony, np. wniesienie skargi do sądu administracyjnego, zmierzająca do wydania orzeczenia sprzecznego z tą wykładnią, pozostanie z reguły bezskuteczna. Powyższy stan powoduje, że strony oraz inni uczestnicy postępowania są pośrednio związani mocą prawną uchwał, która polega na tym, iż podmioty te nie są w stanie swoją interpretacją przełamać wykładni przyjętej w uchwale.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte w uchwale z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz w uchwale z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, i nie dostrzega podstaw do zakwestionowania ich w trybie przewidzianym w art. 269 § 1 p.p.s.a. Nie mogły być zatem uwzględnione zarzuty skargi kasacyjnej.

Skoro zatem nie było przeszkód do komunalizacji, gdyż Polskie Koleje Państwowe nie miały tytułu prawnego do nieruchomości będącej jej przedmiotem, uznać należy, że zarówno decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są zgodne z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.