Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 15/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 49
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły ( spr), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] S.A. w [...] jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Spółki od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...][...] Konserwator Zabytków, na podstawie art. 49 ust. 1 i art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), nakazał "[...]" S.A. w [...], przeprowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...], niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytku. Roboty te określone zostały w trzech podpunktach pkt 1 sentencji decyzji, w tym w ppkt a pkt 1 nałożono obowiązek wykonania wzmocnienia i usztywnienia ściany szczytowej oficyny bocznej poprzez wprowadzenie stalowych ściągów podłużnych, ponapinanie istniejących ściągów poprzecznych lub wprowadzenie takich samych nowych ściągów, a w ppkt c pkt 1 – pogłębienia fundamentów oficyny bocznej budynku do głębokości co najmniej 12,5 m poprzez wykonanie ciągłej ściany fundamentowej. W pkt 2 sentencji wskazanej decyzji wskazano, iż powyższe prace należy wykonać zgodnie z zasadami sztuki budowlanej w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r., a w pkt 4 – decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał na bardzo zły stan techniczny obiektu przy ul. [...] w [...], objętego ochroną konserwatorską na mocy decyzji z dnia [...] lipca 1965 r. nr [...]. Wskazał też, że w bliskim sąsiedztwie przedmiotowego budynku w latach 2002-2004 wzniesiono budynek mieszkalny "[...]", a w październiku 2010 r. rozpoczęto prace przy kolejnym – "[...]". Inwestycje te (w tym - nierównomiernie osiadanie gruntu w związku z budową "[...]") miały wpływ na pogorszenie się stanu technicznego przedmiotowego zabytkowego obiektu. Organ stwierdził w efekcie, że niepodjęcie natychmiastowych robót remontowych przy budynku, zwłaszcza wobec prowadzenia w niedalekim sąsiedztwie od października 2010 r. budowy kolejnego wielokondygnacyjnego obiektu, może doprowadzić do dalszego pogorszenia i tak już bardzo złego w chwili obecnej stanu technicznego zabytku. Ze względu na stwierdzone poważne zagrożenie dla zabytku, konieczne jest nakazanie wykonania wskazanych prac, we wskazanym terminie.

Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącej Spółki w dniu 12 marca 2012 r. i stała się ostateczna.

Pismem z dnia 9 września 2013 r., doprecyzowanym pismem z dnia 22 października 2013 r., skarżąca Spółka wniosła o zmianę ww. decyzji z dnia [...] marca 2012 r. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków oraz nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. Wniosła jednocześnie o dokonanie wizji lokalnej budynku przy ul. [...] w [...], ewentualnie dokonanie ekspertyzy w tym zakresie, nadto – przeprowadzenie ekspertyz, badań, w zakresie oddziaływania bieżącej inwestycji "[...]" na ww. budynek. W uzasadnieniu żądania Spółka wskazała m. in. na to, że nie ponosi winy w zakresie stanu technicznego budynku, a mimo to została jednostronną decyzją obarczona obowiązkami, które w zakresie technicznym i finansowym nie zostały dopasowane do zawinienia jak i możliwości właściciela. Wskazała również, że Spółka nie jest w stanie dźwignąć ciężaru inwestycji, a na fundusze z zewnątrz nie może liczyć. Stwierdziła także, że nie ma podstaw do twierdzenia, iż okoliczności sprawy wypełniają dyspozycję art. 49 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dodała, że budynek jest na bieżąco monitorowany a jednocześnie wskazała, że nie ma podstaw dla stwierdzenia, że nie wykonanie robót budowlanych wiązać się będzie z niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...][...] Konserwator Zabytków, po rozpatrzeniu ww. wniosku, działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 49 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, odmówił zmiany własnej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. w zakresie terminu wykonania nakazanych prac oraz zniesienia rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ ten podał, że sprawa dotyczy budynku przy ul. [...] w [...], będącego w bardzo złym stanie technicznym. Wskazał, że potwierdza to opinia budowlano-konstrukcyjna z lutego 2011 r. mgr inż. A.K.. Stwierdził dalej, że nie znajduje uzasadnienia dla zniesienia rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji nr [...] z uwagi na konieczność zabezpieczenia zabytku przed zniszczeniem, co stanowiłoby poważną stratę dla dziedzictwa narodowego. Pomimo że wykonanie nakazanych prac będzie stanowiło znaczne obciążenie finansowe dla właściciela zabytku, przesłanki ekonomiczne nie mogą być argumentem dla zaniechania czy przesunięcia w czasie działań mających na celu zachowanie substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego budynku w sytuacji realnego zagrożenia zniszczeniem zabytku. Wskazał również, że w niniejszej sprawie zasadniczą kwestią jest ochrona zabytku, zmiana terminu na wykonanie prac zabezpieczających przy zabytku, nakazanych decyzją nr [...] byłaby niezgodna z zasadą wyrażoną w art. 4 ww. ustawy.

Nie zgadzając się z tą decyzją, skarżąca Spółka wniosła odwołanie zarzucając naruszenie przepisów procesowych poprzez m. in. nie uwzględnienie sformułowanych w żądaniu wniosków dowodowych.

Decyzją wskazaną na wstępie, z dnia [...] października 2014 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu ww. odwołania, zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

Przedstawiając przebieg postępowania organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 16 listopada 2010 r. [...] S.A. w [...] wniosło o wstrzymanie budowy przy ul. [...] w [...], jako wywierającej negatywny wpływ na wpisany do rejestru zabytków budynek przy ul. [...]. Na skutek tego wystąpienia, [...] Konserwator Zabytków przeprowadził kontrolę budynku przy ul. [...] w zakresie oddziaływania na ten obiekt budowy apartamentowca "[...] ", prowadzonej przy ul. [...] przez [...] S.A.. W październiku 2010 r., [...] S.A. przystąpiła do realizacji kolejnej inwestycji, "[...] ", przy ul. [...], w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowego budynku. [...] Konserwator Zabytków, z uwagi na fakt, że nieruchomość przy ul. [...], na której prowadzona jest ww. inwestycja nie jest wpisana do rejestru zabytków, zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o przeprowadzenie kontroli tej inwestycji. W lutym 2011 r., na zlecenie [...] Konserwatora Zabytków została zaś wykonana przez mgr. inż. A. K. "Opinia budowlano-konstrukcyjna o stanie technicznym zabytkowego budynku przy ul. [...] w [...] ". W efekcie, pismem z dnia 23 marca 2011 r. organ ochrony zabytków pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nakazu wykonania prac zabezpieczających przed zniszczeniem tego budynku. I dalej, decyzją nr[...] z dnia [...] marca 2012 r., [...] Konserwator Zabytków nakazał [...] S.A. przeprowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...], niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytku, polegających na:

a. wykonaniu wzmocnienia i usztywnienia ściany szczytowej oficyny bocznej poprzez wprowadzenie stalowych ściągów podłużnych, ponapinanie istniejących ściągów poprzecznych lub wprowadzenie takich samych nowych ściągów,

b. wzmocnieniu spękanych nadproży belkami stalowymi wprowadzonymi do wykutych bruzd po obu stronach ścian ponad oknami,

c. pogłębieniu fundamentów oficyny bocznej budynku do głębokości co najmniej 12,5 m poprzez wykonanie ciągłej ściany fundamentowej,

w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W dniu 13 września 2013 r., do [...] Konserwatora Zabytków wpłynął wniosek [...] S.A. w [...]o zmianę tej decyzji na podstawie art. 154, względnie 155 k.p.a. albo o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...][...] Konserwator Zabytków odmówił zmiany własnej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., w zakresie terminu wykonania nakazanych prac oraz zniesienia rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zakres robót niezbędnych do przeprowadzenia został określony na podstawie ww. opinii A.K.. Właściciel budynku przy ul. [...] w [...] nie przedstawił dowodów na podjęcie działań, które mogłyby realnie wpłynąć na poprawę stanu technicznego obiektu.

Zajmując własne stanowisko w sprawie organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, iż w myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W wyroku NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1207/95, Lex nr 27431, wskazano że: "Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych". "Istotą postępowania w trybie art. 155 Kpa jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, Lex nr 320845). I dalej organ podał, że zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Podkreślił, że wykonanie decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Wskazał też, że nakaz konserwatorski, wydawany w myśl art. 49 ust. 1 w przypadku istnienia obawy zniszczenia lub uszkodzenia zabytku, ma charakter środka przymusu, który ma wymóc na właścicielu wypełnianie ustawowych obowiązków, jakimi są zabezpieczenie i utrzymanie zabytku. Ponadto, zakres prac konserwatorskich i robót budowlanych objętych decyzją nakazującą jest zawsze ograniczony do niezbędnego minimum. W związku z tym termin wykonania prac jest bardzo istotnym elementem decyzji nakazującej. Nieuzasadnione wydłużanie terminu realizacji prac doprowadziłoby w konsekwencji do dalszej degradacji zabytków. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że stan techniczny przedmiotowego budynku jest zły, a roboty budowlane niezbędne dla usunięcia zagrożenia zostały wskazane w opinii budowlano-konstrukcyjnej, opracowanej przez A.K.. Obowiązek przeprowadzenia robót budowlanych został ustanowiony tylko w takim zakresie, jaki jest rzeczywiście konieczny do zapobieżenia zniszczeniu lub istotnemu uszkodzeniu budynku przy ul. [...] w [...], powstałego według projektu K. L., w stylu neorenesansowym, w latach 1896-97. Termin wykonania prac został ustalony adekwatnie do ich zakresu i rodzaju. Nakazane roboty miały być wykonane w okresie 1 roku i 9 miesięcy, co -zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego- jest czasem wystarczającym na zarówno uzyskanie niezbędnych pozwoleń, jak i ich wykonanie. Organ odwoławczy podzielił w konsekwencji pogląd [...] Konserwatora Zabytków, że wydłużanie terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją nr [...], spowoduje pogłębienie degradacji zabytku oraz stanowisko, że względy finansowe nie mogą uzasadniać odsunięcia w czasie działań mających na celu zachowanie zabytku. Odnosząc się natomiast do rygoru natychmiastowej wykonalności wyjaśnił, że zgodnie z art. 108 Kpa, rygor taki nadaje się decyzji, od której służy odwołanie po to, by w uzasadnionych sytuacjach zobowiązać stronę do przystąpienia do wykonania decyzji, zanim stanie się ona ostateczna. Decyzja ostateczna natomiast, a taką jest rozstrzygnięcie nr [...], podlega wykonaniu niezależnie od tego, czy uprzednio została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, czy też nie.

Na koniec organ odwoławczy stwierdził, iż [...] Konserwator Zabytków w odniesieniu do inwestycji realizowanej przy ul. [...], nie mógł podjąć żadnych władczych rozstrzygnięć, gdyż teren ten nie jest wpisany do rejestru zabytków. Organ ochrony zabytków działał zatem prawidłowo, powiadamiając o sprawie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...],.

W skardze na ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...], października 2014 r. strona skarżąca – [...] S. A. w [...], wniosła o uchylenie zaskarżone decyzji, zarzucając wydanie jej z naruszeniem:

-art.art. 6, 7, 8, 9, 10 i art. 11 k.p.a. oraz art. 75 i 77 tej ustawy, poprzez zaniechanie przeprowadzenia odpowiedniego postępowania, co do przyczyn zmiany decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 k.p.a.;

-art. 75 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącą oględzin budynku przy ul. [...],, w celu oceny jego stanu technicznego;

-art. 107 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez szczegółowego uzasadnienia odmowy przeprowadzenia zawnioskowanych oględzin;

-art. 108 oraz 155 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie okoliczności umożliwiających zmianę zaskarżonej decyzji oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności;

-art. 4 pkt 1 i 2, art. 5 oraz art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez niewłaściwą wykładnię przepisów ustawy oraz brak podstaw do stosowania przymusu administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi, rozwijając podniesione na wstępie zarzuty, skarżąca stwierdziła, że zarówno decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jak i decyzja nr [...], wydana przez [...], Konserwatora Zabytków nie odnoszą się we właściwy sposób do wniosków strony, w efekcie - argumenty Spółki nie zostały w sposób prawidłowy rozpoznane.

Skarżąca Spółka podała, że w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ I instancji powołał się na art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podnosząc, że obowiązkiem właściciela jest zabezpieczenie zabytku i jego utrzymanie w najlepszym stanie. Zdaniem Spółki powołanie tego artykułu bez szczegółowego uzasadnienia, jedynie odnoszenie się do argumentu związanego z brakiem finansów Spółki jest nadużyciem prawa. Zgodnie z ogólnymi regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu jest dogłębne badanie sprawy, nie zaś opieranie się na jednym wygodnym argumencie. Zarówno organ I, jak i II instancji nie zauważył, iż Spółka powołała szereg innych okoliczności we wniosku. Podnoszone były argumenty odnośnie podjętych działań, przewłoki samego postępowania w zakresie pozyskania niezbędnych dokumentów, zezwoleń, pozwoleń. Jednocześnie Spółka powołała się na treść art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami twierdząc, że obecny stan budynku nie uzasadnia przyjęcia przesłanek "zagrożenia zniszczeniem lub uszkodzeniem zabytku". Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 541/09 "Organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 KPA.)" Obecnie budynek jest monitorowany, zaś bieżące, niezbędne naprawy są przeprowadzane. O czym świadczą wykonane przez skarżącą prace.

I dalej, skarżąca Spóła wskazała, że organ nie dochował zasad uregulowanych w k.p.a., albowiem:

a) zgodnie z art. 75 w zw. z art. 85 k.p.a. Spółka wniosła, przed rozpoznaniem sprawy w drodze decyzji, o przeprowadzenie dowodu z oględzin, których efektem mogło być wydanie opinii potwierdzającej fakt, że budynek jest monitorowany, a w związku z tym nie zachodzą przesłanki z art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a tym samym, że istniała konieczność zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a.; w postępowaniu przed organem I i II instancji nie został wnikliwie i przestronnie zbadany stan faktyczny, gdyż organy nie uwzględniały istotnych okoliczności, na które powołała się skarżąca;

b) nie przeprowadzając zawnioskowanych oględzin organ dokonał naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a., tym samym złamał zasadę rozpoznawania sprawy obiektywnie i z uwzględnieniem kompletnego i wszechstronnego materiału dowodowego;

c) organ I instancji odmawiając przeprowadzenia oględzin budynku, nie wyjaśnił powodów odmowy, tym samym złamał przepisy art. 85 w zw. z art. 107 k.p.a.; organ odwoławczy wyjaśnił jedynie pokrótce, że zgadza się poglądem [...] Konserwatora Zabytków, że wydłużenie terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją nr [...],, spowoduje pogłębienie się degradacji budynku; tym samym w decyzjach organów obu instancji brak jest pełnego uzasadnienia, co stanowiło istotne uchybienie obowiązkowi organu do takiego uzasadnienia decyzji, aby było zrozumiałe dla strony, a także, aby przedstawiało przyczyny powzięcia decyzji. Skarżąca dodała przy tym, że wyjaśnienie organów I i II instancji nie odnosi się do jej wniosku o przeprowadzone oględzin budynku, celem sprawdzenia aktualnego stanu i postępu prac przeprowadzonych przez skarżącą, która podejmuje czynności mające na celu poprawę stanu technicznego budynku. Zatem zarówno organ I, jak i II instancji nie posiadały wystarczającej wiedzy na temat stanu technicznego budynku.

Skarżąca zarzuciła także, że zarówno organ I, jak i II instancji dokonały błędnej wykładni przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Bowiem w pierwszej kolejności organ powinien dbać o dobro narodowe jakim jest budynek, natomiast sankcje powinien stosować w przypadkach wyjątkowych. Wydanie nakazu remontu jest dotkliwą sankcją, tym bardziej, że organ zdaje sobie sprawę z zakresu prac oraz obciążenia finansowego.

W konsekwencji, strona skarżąca stwierdziła, że organ I instancji nie przeprowadził we właściwy sposób postępowania administracyjnego naruszając przepisy art. 6,7,8,9 i art. 11 k.p.a., art. 75 w zw. z art. 85 k.p.a. oraz art. 107, art. 108 i art. 155 k.p.a., a wydana decyzja jest wadliwa. Organ przede wszystkim nie uwzględnił wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z oględzin, czego skutkiem był brak zebrania przez organ wszechstronnego materiału dowodowego. Ponadto organ nie uzasadnił w należyty sposób odmowy dopuszczenia dowodu z oględzin. Organ II instancji lakonicznie wyjaśnił swoje stanowisko w sprawie, nie odnosząc się jednocześnie do zarzutów powołanych przez skarżącą w odwołaniu. Ponadto zarówno organ I, jak i II instancji przeprowadziły błędną wykładnię przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r.

Skarżąca podkreśliła, że ze swojej strony czyni wszystko, by budynek przy ul. [...] w [...] chronić przed negatywnym oddziaływaniem czynników zewnętrznych; monitoruje na bieżąco stan techniczny budynku i realizuje prace budowlane, mające na celu poprawę stanu technicznego zabytku, dzięki czemu istnieją podstawy do zmiany decyzji organu, gdyż w obecnym stanie nie pozostaje aktualna przesłanka "zagrożenia zniszczenia lub uszkodzenia zabytku."

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2014 r., wydana w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w art. 155 k.p.a. Postępowanie zakończone tą decyzję, uruchomione zostało na żądanie skarżącej Spółki i dotyczyło decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], mocą której na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zobowiązano skarżącą (jako właściciela) do wykonania konkretnych robót w budynku przy ul. [...] w [...]. Skarżąca wniosła o zmianę tej decyzji w części dotyczącej terminu wyznaczonego na jej wykonanie i w zakresie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Zatem, z uwagi na tryb, jaki znajdował zastosowanie w sprawie, przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z wykładni językowej tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania określonego w art. 155 jest tym samym stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku, gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, wówczas może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. Przy czym, przesłanki wyznaczone w art. 155 k.p.a. muszą wystąpić łącznie, aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i dokonać weryfikacji decyzji ostatecznej w omawianym trybie nadzwyczajnym.

Zatem, jak wynika z powyższego, postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest tylko i wyłącznie ustalenie, czy zachodzą przesłanki określone w art. 155 k.p.a. Tym samym, co wymaga podkreślenia, nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Postępowanie prowadzone na podstawie wymienionego przepisu nie może więc zmierzać do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Nie może w efekcie prowadzić do weryfikacji prawidłowości zastosowania konkretnej normy prawa materialnego, jak i do uzupełniania w tym kontekście i w tym celu postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej ma za przedmiot ustalenie tylko przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która to (z uwagi na niekonkurencyjność trybów nadzwyczajny uregulowanych w Kodeksie) winna być prawidłowa pod względem prawnym, ewentualnie - dotknięta wadami niekwalifikowanymi, tj. nie dającymi podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji.

Należy też w tym miejscu dodać, że jak wskazał NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1810/09 (Lex nr 746810), "Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o do tej pory zgromadzony materiał dowodowy (patrz tezy wyroków: WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2325/06 Lex nr 318247 i NSA z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 267/06 Lex nr 326277)." Przy czym, prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego. Zmiana okoliczności faktycznych jaka nastąpiła po wydaniu decyzji ostatecznej może mieć znaczenie tylko w kontekście oceny przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony; zmiana zaś obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznej prawa materialnego powoduje, że powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, ale też materialnoprawnym (v. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1991 r., sygn. akt II SA 893/91, ONSA 1993 Nr 2, poz. 33). Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt II OSK 405/05, Lex nr 196453), zasadność zastosowania artykułu 155 k.p.a. w sprawie należy zawsze rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych. Tym samym "zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana". Powyższe w konsekwencji oznacza, że zmiana prawa skutkuje niedopuszczalnością zastosowania art. 155 k.pa., a zmiana okoliczności faktycznych jaka nastąpiła po dniu wydania decyzji dotychczasowej, może mieć znaczenie tylko dla oceny występowania przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony uregulowanych w ww. przepisie (a nie dla oceny zastosowania konkretnej normy prawnomaterialnej).

W końcu, zaznaczyć należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a., ma charakter uznaniowy (albowiem organ może uchylić lub zmienić, ale nie ma takiego obowiązku), jednakże -co trzeba podkreślić- nie arbitralny. Wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być bowiem ustalone w konkretnej sprawie i uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. W postępowaniu takim badaniu ulega zatem w szczególności zgodność złożonego przez ubiegającego się wniosku z interesem społecznym przy uwzględnieniu słusznego interesu strony, a fakt, iż postępowanie to kończy się rozstrzygnięciem opartym na uznaniu administracyjnym wymaga od organu obszernego ustosunkowania się w uzasadnieniu orzeczenia do występujących w sprawie kwestii (bo tylko tak organ nie narazi się na zarzut dowolności).

Kierując się powyższym, Sąd uznał, iż kontrolowana decyzja zapadła z zachowaniem powyższych reguł i prawa nie narusza.

Przede wszystkim biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne i prawne sprawy organ mógł uznać, że co do zasady zmiana decyzji ostatecznej we wnioskowanym zakresie jest możliwa. Decyzja ostateczna [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] ma charakter decyzji, w oparciu o którą strona "nabyła prawo", nadto - w części objętej wnioskiem niespornie oparta została na przepisach (nadal obowiązujących i) pozostawiających organowi administracji publicznej luz decyzyjny (tak, jeśli chodzi o termin – v. art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również o rygor natychmiastowej wykonalności – art. 108 k.p.a.). Stąd uzasadnione było rozważenie argumentacji skarżącej i wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu strony tym bardziej, że jedyną stroną postępowania (wnoszącą jedocześnie o zmianę decyzji, a więc wyrażającą na to zgodę), była sama skarżąca.

Przy czym organ mógł to uczynić tylko z uwzględnieniem stanu sprawy z daty wydania decyzji ostatecznej, a to oznacza m. in. procedowanie w oparciu o materiał dowodowy dotychczas zgromadzony. Nie miał podstaw do tego, aby powtarzać i uzupełniać postępowanie dowodowe, uwzględniając w efekcie wnioski dowodowe Spółki, wskazującej na potrzebę przeprowadzenia raz jeszcze oględzin obiektu i uzupełnienia akt o ekspertyzę stanu technicznego tego obiektu (celem ustalenia, czy nakładanie na Spółkę obowiązku wykonania konkretnych robót nadal jest konieczne). Podkreślić wyraźnie należy, iż w toku tego postępowania, z żądania Spółki sformułowanego w oparciu o art. 154, ewentulanie art. 155 k.p.a., nie było możliwe badanie decyzji ostatecznej, tj. prawidłowości zastosowania w sprawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, i orzeczenia na jego podstawie o zobowiązaniu Spółki do wykonania konkretnych robót w budynku objętym ochroną konserwatorską. Z uwagi na zakres żądania Spółki sformułowanego w oparciu o ww. przepisy Kodeksu, a odnoszącego się wyłącznie do pkt 2 i 4 decyzji ostatecznej, jak i z uwagi na charakter trybu uregulowanego w omawianym art. 155 (czy art. 154), taki zakres postępowania nie był możliwy. Stąd nie było żadnych podstaw do tego, aby analizować ponownie sprawę w świetle art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, i prowadzić ponownie postępowanie dowodowe w tym zakresie (tak, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym). Do tego zaś w istocie sprowadzały się wnioski dowodowe skarżącej, kwestionującej na tym etapie konieczność wydania decyzji w oparciu o ww. art. 49. W konsekwencji zarzuty skargi sprowadzające się do wskazania na brak właściwego postępowania dowodowego, nieuwzględnienie wniosków dowodowych, nieustalenie stanu sprawy Sąd uznał za nieuzasadnione. Choć, w ocenie Sądu, można zgodzić się ze skarżącą, iż organy orzekające w sprawie w żaden sposób do kwestii dowodowych podnoszonych przez Spółkę się nie odniosły, to jednak nie można (wobec poczynionych powyżej uwag) uznać, iż doszło tylko z tego powodu do naruszenia prawa (w tym art. 107 § 3 k.p.a.), w stopniu istotnym, uzasadniającym uwzględnienie skargi. Podkreślić bowiem raz jeszcze trzeba, iż art. 155 k.p.a. umożliwia zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, ale przy nie zmienionym stanie sprawy. Okoliczności nowe, powstałe po wydaniu decyzji ostatecznej mogą być uwzględnione jedynie w zakresie oceny interesu społecznego i słusznego interesu strony. W postępowaniu tym nie ma więc miejsca na prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego i czynienie dodatkowych ustaleń faktycznych w kontekście zastosowanego przepisu prawa materialnego, a do tego zmierzała skarżąca.

W efekcie, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy wynikające z akt postępowania zwykłego i argumentację podniesioną w rozpatrywanym wniosku o zmianę decyzji ostatecznej, zadaniem organów było dokonanie oceny, czy możliwe jest wydłużenie terminu wyznaczonego na wykonanie nałożonych (ostateczną decyzją) obowiązków oraz odstąpienie od orzeczenia rygoru na mocy art. 108 Kodeksu. W tym zaś zakresie skarżąca Spółka podnosiła w istocie jedną okoliczność, a mianowicie wskazywała na brak środków finansowych na przeprowadzenie tak szeroko nakazanych jej przez organ prac remontowo-budowlanych. Ten aspekt sprawy został zaś w sposób logiczny i pełny, rozważony w obu instancjach. Organy orzekające miały przede wszystkim na względzie, iż ostateczna decyzja zapadła w celu ratowania zabytku zagrożonego zniszczeniem. Wskazano na to, że budynek przy ul. [...] w [...] objęty jest ochroną konserwatorską, a wykonana na zlecenie organu opinia budowlano-konstrukcyjna tego obiektu z lutego 2011 r. wykazała, iż znajduje się on w bardzo złym stanie technicznym, w związku z prowadzeniem w bezpośrednim jego sąsiedztwie robót budowlanych przy budowie nowych obiektów. Ze wskazanej opinii wynika potrzeba podjęcia natychmiastowych prac, aby nie doszło do dalszej degradacji zabytku, powstałego (na co warto zwrócić uwagę) w latach 1896-1897 i poważnie nie uszkodzonego podczas II Wojny Światowej. Należy przy tym dodać, że choć skarżąca -jak sama wskazała w załączniku do skargi- prowadziła różne prace w budynku, to jednak żadne z nich nie dotyczyły tej materii, która objęta została kwestionowaną decyzją. Obowiązki sformułowane w decyzji ostatecznej opierają się zaś w całości na ww. opinii. Stwierdzenie organu odwoławczego w zakresie terminu wyznaczonego na ich wykonanie jest natomiast w ocenie Sądu w pełni uprawnione. Dostrzec bowiem należy, iż postępowanie zakończone decyzją ostateczną prowadzono począwszy od grudnia 2010 r., ww. opinia wskazująca na potrzebę podjęcia natychmiastowych działań została sporządzona w lutym 2011 r., decyzja ostateczna nakładająca obowiązki (wobec bierności w tym zakresie właściciela obiektu, tj. skarżącej Spółki) zapadła zaś w marcu 2012 r., a więc już po roku od wykonania wskazanej opinii i sformułowania w niej ww. wniosków. Nadano tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, a jednocześnie wyznaczono termin realizacji prac do 31 grudnia 2013 r. Właściciel obiektu miał więc 1 rok i 9 miesięcy na jej wykonanie, miał więc czas zarówno na uzyskanie stosownych pozwoleń, jak i przystąpienie do realizacji robót określonych w decyzji. W konsekwencji organ II instancji zasadnie stwierdził, że względy finansowe nie mogą uzasadniać odsuwania w czasie działań mających na celu zachowanie zabytku. Interes społeczny przeważa w tej mierze nad słusznym interesem strony. W tym też kontekście Sąd w pełni podzielił ocenę organów orzekających w niniejszej sprawie. Sąd zgodził się także co do tego, iż w obecnej chwili całkowicie zbędne jest uchylanie decyzji ostatecznej w zakresie rygoru natychmiastowej wykonalności. Rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się decyzji nieostatecznej, co do której może toczyć się postępowanie odwoławcze. Nadanie rygoru na podstawie przepisu art. 108 § 1 k.p.a. wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji, a nie w zakresie jej ostateczności. Dlatego też obecnie rygor nadany decyzji ostatecznej nie powoduje żadnych skutków dla strony, stąd jego uchylenie nie ma żadnego prawnego znaczenia. Decyzja ostateczna jako taka podlega bowiem natychmiastowemu wykonaniu. Żadnej argumentacji skarżąca w tym kontekście zaś nie podniosła.

Z tych przyczyn, nie podzielając zarzutów skargi Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za prawidłowe, uzasadnione okolicznościami sprawy i stanem prawnym znadującym w niej zastosowanie. Zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty wynikają w dużej mierze z niezrozumienia trybu nadzwyczajnego uregulowanego w art. 155 Kodeksu i zakresu postępowania prowadzonego w tym trybie.

Konkludując, Sąd raz jeszcze dostrzega, iż sprawa dotyczyła zmiany decyzji ostatecznej, wydanej z uwagi na konieczność zabezpieczenia zabytku przed dalszym jego zniszczeniem, co stanowiłoby (jak podniósł organ I instancji) poważną stratę dla dziedzictwa narodowego. Decyzja ta wydana została w oparciu m. in. o opinię z lutego 2011 r., z której to jednoznacznie wynika, iż stan obiektu jest zły, wymaga natychmiastowych działań, tj. "niezwłocznego przeprowadzenia remontu z wykonaniem wzmocnienia ścian i stropów, zabezpieczenia przed dalszym zniszczeniem (...)", nastąpiło bowiem "przełamanie budynku w przekroju pionowym, na styku północno-zachodniej, znacznie szerszej i sztywniejszej części oficyny z węższą i bardziej wiotką, jednotraktową częścią środkową (...)". Składając wniosek o zmianę Spółka wskazała na to, że podjęła czynności administracyjne w celu wykonania nałożonego obowiązku i usunięcia stanu zagrożenia zabytku, niemniej na żadnym etapie sprawy nie wykazała, aby wykonała w znacznej części wskazane w decyzji ostatecznej roboty, usuwając w ten sposób istniejący stan zagrożenia. Tylko zaś w takiej sytuacji można byłoby rozważać odsunięcie w czasie pozostałych robót. Natomiast kwestie finansowe, a to te zostały w sprawie zaakcentowane (obok szerokiego przedstawienia okoliczności, które doprowadziły zabytek do złego stanu), nie mogły skutkować przesunięcia w czasie obowiązku wykonania kwestionowanej decyzji w całości.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.