Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3897/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 462
law: Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy  projektu budowlanego
article: par 5
journal: Dz.U. 1995 nr 25 poz 133
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2984/18 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 listopada 2018 r. nr 475/I/2018 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz A. M. kwotę 590 (pięćset dziewięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2984/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 listopada 2018 r. nr 475/I/2018 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.

12 grudnia 2017 r. Miasto Z., dalej także: "inwestor", złożyło wniosek o pozwolenie na budowę budynku handlowo-usługowego oraz parkingu podziemnego "Parkuj i Jedź" wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] przy ul. K. w Z., skorygowany 29 grudnia 2017 r.

Postanowieniem z dnia 20 lutego 2018 r., nr 43/2018, Starosta W., dalej także: "organ I instancji", nałożył na inwestora, obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Inwestor przedłożył poprawioną i uzupełnioną dokumentację 27 marca 2018 r.

Decyzją z dnia 8 maja 2018 r., nr 597p/2018, Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miastu Z. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego oraz parkingu podziemnego "Parkuj i jedź" wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] przy ul. K. w Z..

A. M., dalej także: "skarżący", wniósł odwołanie. Uzupełnił je pismami z dnia 6 września 2018 r. i 1 października 2018 r. Podniósł wydanie decyzji dla zakresu inwestycji nieobjętego złożonym oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdził, że zgodnie z planem zagospodarowania, przedmiot inwestycji przekracza granice działki nr [...] lokalizując na jego działce nr [...] fragment pochylni (podjazdu). W ocenie odwołującego się, projekt zagospodarowania został wykonany na wadliwiej mapie do celów projektowych. Skarżący zauważył, że brak jest rzędnych docelowych na styku z wybudowanym zjazdem z działki [...] na działkę [...] . Zarzucił także naruszenia proceduralne.

Wojewoda Mazowiecki, dalej także: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji", pismem z dnia 8 sierpnia 2018 r., znak: WI-I.7840.23.21.2018.JL wezwał inwestora do wykazania istnienia prawnego dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej.

Inwestor dokonał uzupełnienia składając pismo z dnia 5 października 2018 r.

Decyzją Nr 475/1/2018, z dnia 14 listopada 2018 r., Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia 8 maja 2018 r., nr 597p/2018. Stwierdził, że inwestor spełnił wszystkie obowiązki warunkujące udzielenie pozwolenia na budowę określone w art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, dalej także: "Prawo budowlane". Uznał, że inwestor przedłożył prawidłowo wypełnione oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmujące działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. K. w Z. Wojewoda wskazał, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę w przeważającej części znajduje się na terenie obowiązywania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum Miasta Z., zatwierdzonego uchwałą Nr XXXIV/310/17 Rady Miasta w Z. z 27 kwietnia 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2017 r., poz. 4575). Zgodnie z treścią zmiany planu (§ 18 pkt 1), działka nr ew. [...] przy ul. K. w Z. w znacznej części położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 35U-H. Przeznaczeniem podstawowym tego terenu jest zabudowa usługowo-handlowa oraz garaż i parkingi. Dla terenu objętego inwestycją w znacznie mniejszym fragmencie obowiązują również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum Miasta Z. zatwierdzonego uchwałą Nr XLIV/420/10 Rady Miasta w Z. z 22 lutego 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2010 r. Nr 69, poz. 1043), zmienionej uchwałą Nr XLIX/522/14 Rady Miasta Z. z 30 września 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2014 r., poz. 9528). Zgodnie z treścią tego planu (§ 20 ustaleń planu i § 11 ustaleń planu) działka nr ew. [...] przy ul. K. w Z. w znacznie mniejszym fragmencie położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 33ZP i symbolem 26U. Przeznaczeniem podstawowym tego terenu jest zieleń parkowa urządzona (33ZP) i zabudowa usługowa (26U). Zgodnie z ustaleniami planu (§ 42 ustaleń planu), działka nr ew. [...] od strony ul. A. w Z., położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 31 KD-D, stanowiącym teren linii rozgraniczających ulicy A. W ocenie organu odwoławczego, obowiązujące na obszarze planowanej inwestycji ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego jako 35U-H zostały spełnione

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że usytuowanie projektowanego budynku nie narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej także: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", jak również: § 19 ust. 3 (odległość wjazdów do zamkniętego garażu w stosunku do okien budynku handlowo-usługowego - w części użytkowanej jako rehabilitacja); § 23 ust. 1 (zaprojektowano miejsce na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych i ich segregację); § 29 (nie dokonano zmiany spływu wód i zaprojektowano kanalizację deszczową). Według organu odwoławczego, projektowana inwestycja spełnia także wymagania §§ 271-273 rozporządzenia, regulujące odległość między zewnętrznymi ścianami budynków - zgodnie z powołanymi przepisami odległość między budynkami należącymi do klasy ZL (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie w stosunku do części nadziemnej budynku) wynosi 8 m i 12 m.

Zdaniem organu odwoławczego, dokładna analiza znajdująca się w projekcie budowlanym potwierdza, że inwestycja nie narusza też innych przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Według organu odwoławczego, projekt budowlany jest kompletny - zawiera oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego oraz aktualne w stosunku do projektu zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 powołanej ustawy, jak też ma wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. W szczególności, projekt został zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej i rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych, pod kątem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Inwestor przedłożył opinię geotechniczną wraz z dokumentacją badań podłoża gruntowego i projektem geotechnicznym (str. 160-180). Projekt zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (str. 3-6). Organ odwoławczy wskazał, że do dokumentacji projektowej inwestor dołączył:

- warunki techniczne przyłączenia projektowanego obiektu, na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. K. w Z., do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i sieci wodociągowej;

- warunki przyłączenia nr 17-G3/UP/00242 dla Podmiotu IV grupy przyłączeniowej do sieci dystrybucyjnej o napięciu znamionowym 0,4 kV;

- pismo z dnia 8 stycznia 2018 r., znak: IZIW1-505-16/1/2018, którym PKP S.A. Zakład Linii Kolejowych w S. uzgodnił wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie obszaru kolejowego dla przedmiotowego zadania inwestycyjnego;

- pismo z dnia 5 lutego 2018 r., znak: IRRK l/4/lA-0815-POIiŚ-7.1-22.1-31/2018, którym PKP S.A. Centrum Realizacji Inwestycji Region Centralny w Warszawie pozytywnie zaopiniował planowane do wykonania elementy zagospodarowania terenu i nie wniósł sprzeciwu co do ich realizacji dla zadania inwestycyjnego;

- pismo z dnia 20 kwietnia 2018 r., znak: IZIW1-505-16/[...] 018, którym PKP S.A. Zakład Linii Kolejowych w S. zaopiniował pozytywnie inwestycję polegającą na budowie budynku handlowo-usługowego oraz parkingu podziemnego "Parkuj i jedź" wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] przy ul. K. w Z., w sąsiedztwie linii K. nr [...].

Organ odwoławczy wskazał także, że Starosta W., postanowieniem z dnia 7 maja 2018 r., nr 83/2018, znak: WAB.6740.8.39.2017, udzielił zgody na odstępstwo od przepisów, polegające na wykonaniu obiektów w odległości mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego i mniejszej niż 20 m od skrajnego toru oraz robót ziemnych w odległości mniejszej niż 4 m od granicy obszaru kolejowego, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji.

Wojewoda nie dopatrzył się też uchybień w sposobie prowadzenia postępowania przez Starostę W., mogących skutkować uchyleniem skarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych opatrzonej pieczęcią Starosty W., z której wynika, że "dokument został opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Identyfikator ewidencyjny materiału zasobu - operatu technicznego: P.1434.2017.4631, data wpisu 11-07-2017". Skonstatował, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może kwestionować dokumentacji geodezyjno-kartograficznej opatrzonej klauzulami właściwego ośrodka geodezyjnego.

Organ odwoławczy, w oparciu o analizę projektu zagospodarowania terenu oraz projektu drogowego i stwierdził, że fragment pochylni (podjazdu) został w połowie przekreślony fioletową przerywaną linią, która stanowi granice terenu objętego opracowaniem, oznaczonym na tym fragmencie literami "O - P". Realizacja pochylni na działce skarżącego objęta jest odrębnym postępowaniem. Zwrócił uwagę, że na rysunku projektu zagospodarowania terenu (str. 31) i rysunku planu sytuacyjno-wysokościowego układu komunikacyjnego (str. 130) projektant po granicy z działką skarżącego wskazał bramę wjazdową do jego nieruchomości o szerokości 5 m oraz ściankę oporową przy schodach terenowych, ciągnących się na długości prawie całej działki skarżącego, przy czym schody te są zlokalizowane na działce inwestora nr ew. [...] . Wskazane schody terenowe przerwane są w dwóch miejscach zaprojektowanymi schodami utwardzonymi o szerokości 2 m. Schody te są od budynku skarżącego oddalone, licząc od pierwszego, najniżej położonego stopnia, o 3 m (str. 32). Zwrócił też uwagę, że projektant przy zjeździe z ul. K. wskazał, że należy nawiązać do istniejącej rzędnej terenu i nawiązać do istniejącej nawierzchni na działce skarżącego, zaś od strony południowej (wschodni narożnik) działki [...] projektowane są nawierzchnie z płyt ażurowych umożliwiające komunikację działki [...] , poprzez działkę nr [...] z układem dróg do strony południowej przedmiotowego obszaru (str. 119). Zdaniem organu odwoławczego, z analizy rzędnych terenu wynika, że istniejący budynek usługowo-handlowy skarżącego, a raczej główne wejście do budynku, są zlokalizowane poniżej istniejącej rzędnej terenu o czym świadczą nie tylko projektowane schody, ale i istniejące schody (załącznik nr 5 do odwołania). Rzędna poziomu parteru projektowanego budynku handlowo-usługowego wynosi 92,80 m n.p.m., ale rzędna terenu na wysokości zjazdu z ul. K. wynosi 91,48 m n.p.m. Rzędna terenu na wysokości zjazdu na działkę nr ew. [...] , a raczej istniejącej pokrywy studzienki kanalizacji sanitarnej, wynosi 91,96/89,80. Zatem na wysokości dojazdu do działki skarżącego nr ew. [...] teren jest o zbieżnej rzędnej, aczkolwiek projektant projektując zjazd do działki nr ew. [...] wskazał kolejno rzędne zjazdu 91.80 m n.p.m., 91.91 m n.p.m., 92.11 m n.p.m.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wody deszczowe z dachu projektowanego budynku i terenów utwardzonych odprowadzane będą za pośrednictwem instalacji zewnętrznej oraz przyłącza kanalizacji (zaprojektowanego w odrębnym opracowaniu) do zewnętrznej kanalizacji deszczowej miejskiej (str.193 i str. 233-235). Wojewoda wyjaśnił, że realizacja przyłączy, które znajdują się poza obszarem opracowania, będzie odbywać się według odrębnych opracowań. Zgodnie z opisem do projektu zagospodarowania terenu (str. 10), projektuje się przebudowę zjazdu z ul. K. (wg. odrębnego opracowania i procedury administracyjnej) oraz budowę odcinka drogi dojazdowej do istniejącej drogi dojazdowej do ul. A. na działce [...] . Dalej projektant wskazuje, że "W projekcie zapewniono dojazd do działki [...] poprzez wspólny zjazd z ul. K.. Istniejący budynek na działce [...] jest budynkiem niskim ZL III, zatem nie wymaga doprowadzenia drogi pożarowej do budynku. Projekt zakłada zapewnienie dojazdu poprzez układ komunikacyjny pasażu i wspólny zjazd z ul. K. a także od strony działki [...] ".

Organ odwoławczy wskazał, że inwestor, mając na uwadze jak ważne dla inwestycji i skarżącego jest zapewnienie zjazdu z ul. K. i dojazdu z ul. A., przy piśmie z dnia 5 października 2018 r., znak: WGK.6853.7.3.2018, przekazał umowę użyczenia dotyczącą działki nr ew. [...] i [...] , zawartą pomiędzy PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. a Gminą Z.. W § 3 ust. 3 tej umowy Polskie Linie Kolejowe S.A. udzieliły Gminie Z. zezwolenia na przebudowę geometrii zjazdu na działkę ew. nr [...] z działki nr ew. [...] (ul. K. - droga gminna) wraz z częściową zmianą zagospodarowania działki nr ew. [...] obr. [...] , celem umożliwienia zjazdu i wyjazdu z parkingu podziemnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w ramach inwestycji Miasta Z.: "Zagospodarowanie Nowego Centrum Z." budowa budynku handlowo-usługowego oraz budowa "Parkuj i jedź" wraz z infrastrukturą towarzyszącą i korzystania z przebudowywanego zjazdu na czas nieokreślony. Polskie Linie Kolejowe S.A. udzieliły Gminie Z. zgody na korzystanie z drogi (jezdni i chodnika) na działce nr ew. [...] celem umożliwienia dojazdu do projektowanego parkingu podziemnego na działce nr ew. [...] na czas nieokreślony (§ 3 ust. 4 umowy).

Odnosząc się do terminu wyznaczonego w zawiadomieniu organu I instancji, informującym o zgromadzeniu dokumentacji umożliwiającej rozpatrzenie sprawy i możliwości zapoznania się z aktami, wypowiedzenia co do zebranych dowodów i wniesienia wniosków i uwag (pismo z 30 kwietnia 2018 r., znak: WAB.6740.8.39.2017) - organ odwoławczy stwierdził, że w efekcie końcowym skarżący odniósł się w odwołaniu do zgromadzonego materiału dowodowego.

W konkluzji organ odwoławczy uznał, że złożony projekt budowlany jest zgodny z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, wobec czego, zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze do WSA w Warszawie skarżący zarzucił:

- naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w szczególności rażące i świadome naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., a także ewidentne naruszenie przepisów art. 136 oraz 140 K.p.a. co doprowadziło także do naruszenia art. 7 oraz 77 K.p.a.;

- naruszenie art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz brak rozpoznania zawartego w odwołaniu zarzutu, dotyczącego przekroczenia projektowaną inwestycją obszaru, dla którego inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- wadliwe rozpoznanie odwołania w zakresie dotyczącym naruszenia § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133);

- naruszenie zasad art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania, a także ewidentne naruszenie art. 81 K.p.a. wobec wadliwie przeprowadzonego dowodu okoliczności faktycznych;

- naruszenie zasad art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez stronnicze i wadliwe przeprowadzenie dowodów z dokumentów w zakresie pozbawienia nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej;

- naruszenie § 8 ust 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462), który wskazuje, że część rysunkowa sporządzona na mapie powinna zawierać m.in. rzędne charakterystyczne dla projektowanego obiektu w szczególności dotyczące m.in. układu komunikacyjnego - w tym drogowego.

W piśmie złożonym 11 lipca 2019 r. skarżący zarzucił ponadto naruszenie przez zaskarżoną decyzję następujących przepisów:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na działce Miasta Z., która nie ma dostępu do drogi publicznej;

- art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 57 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez brak wydania przez Starostę W. decyzji o wyrażeniu zgody na odstępstwo od wymagań zawartych w art. 53 ustawy o transporcie kolejowym, a zamiast tego rozstrzygnięcie sprawy postanowieniem wydanym w sprawie o pozwolenie na budowę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ pozbawiło uczestników postępowania wpływu na treść tego rozstrzygnięcia i możliwości jego zaskarżenia.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie, w związku z czym przyjął za własne ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewody z dnia 14 listopada 2018 r.

Stwierdził, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w ramach postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobligowany do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ ma obowiązek zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wydając pozwolenie na budowę organ jest zobowiązany do podejmowania rozstrzygnięć realizujących cele w zakresie zagospodarowania terenu sformułowane w planie miejscowym. Art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakłada też na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Ostatnim z wymogów, jakie zostały nałożone na organ przed wydaniem pozwolenia na budowę jest sprawdzenie czy projekt budowalny został wykonany i sprawdzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowalne i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Z powołanego przepisu wynika, że organ nie może uzależniać wydania pozytywnej decyzji od spełnienia dodatkowych warunków, nieprzewidzianych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie spełnienia przesłanek wskazanych w tych przepisach organ ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie zgodnie z żądaniem inwestora.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ architektoniczno-budowany dokonał pełnej i rzetelnej oceny spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Projekt budowlany spełnia wymogi formalne, jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Jako niezasadny ocenił zarzut naruszenia art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Inwestor przedstawił oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych wnioskowanym o pozwolenie na budowę zamierzeniem budowlanym (tj. działek ew. nr [...] i [...] obręb [...] w Z.), wskazując, że nieruchomości te stanowią własność inwestora.

Z projektu zagospodarowania terenu dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę wynika, że przedmiotowa inwestycja w całości będzie realizowana na działkach ew. nr [...] i [...] obręb [...] w Z., co wynika m.in. ze wskazanej w części rysunkowej projektu granicy terenu objętego opracowaniem (str. 31 projektu budowlanego).

Także decyzja Starosty W., Nr 597p/2018, z dnia 8 maja 2018 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę, dotyczy inwestycji na działkach ew. nr [...] i [...] . Wbrew twierdzeniom skarżącego, zatwierdzony decyzją projekt budowlany nie przewiduje wykonywania prac budowlanych na działce skarżącego nr [...] , a w szczególności rampy zjazdowej z działki ew. nr [...] na działkę ew. nr [...] . Projekt przewiduje budowę dróg dojazdowych wyłącznie na działkach ew. nr [...] i [...] . Z projektu zagospodarowania terenu wynika tylko, że zostały zaplanowane dwa dojazdy do działki nr [...] poprzez działkę nr [...] , zapewniające działce nr [...] dostęp do drogi publicznej, co czyni też bezzasadnym zarzut pozbawienia działki skarżącego dostępu do drogi publicznej.

W ocenie WSA, nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zakresie spełnienia przez projekt budowlany wymogów formalnych określonych w art. 34 Prawa budowlanego oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych. Projekt ten powinien obejmować określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna być sporządzona na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Zgodnie z § 10 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na kopii mapy do celów projektowych, o której mowa w § 8 ust. 1, w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność. W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej, przy czym dopuszcza się dwukrotne pomniejszenie lub powiększenie tej mapy. Zgodnie z § 5 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, mapy, o których mowa w § 4, zwane dalej "mapami do celów projektowych", powinny obejmować również obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m, a w razie konieczności ustalenia strefy ochronnej - także teren tej strefy. Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie wielkość obszaru, o którym mowa w § 5, oraz skalę map do celów projektowych dla danej inwestycji określa w razie potrzeby organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie projekt zagospodarowania terenu został sporządzony zgodnie z obowiązującym wymogiem na aktualnej mapie do celów projektowych sporządzonej przez uprawnionego geodetę, przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego, co potwierdza zamieszczona na tej mapie adnotacja Starosty W. z dnia 11 lipca 2017 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy prawidłowo uznały, że nie mogą, co do zasady, kwestionować mocy prawnej takiej mapy pochodzącej od właściwego organu administracji geodezyjnej i kartograficznej. Wbrew zarzutom strony skarżącej brak spełnienia przez mapę wymogu obszarowego określonego w § 5 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, nie podważa też legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ w myśl § 6 ust. 3 powołanego rozporządzenia ostatecznie to organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę określa w razie potrzeby wielkość obszaru, o którym mowa w § 5, oraz skalę map do celów projektowych dla danej inwestycji. W rozpoznawanej sprawie projekt zagospodarowania terenu obejmuje wszystkie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o pozwolenie na budowę elementy określone w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność.

Zdaniem WSA w Warszawie, nie doszło również do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego w zakresie posiadania niezbędnego pozwolenia na odstępstwo od przepisów ustalających dopuszczalną odległość usytuowania budowli i budynków od granicy obszaru kolejowego oraz od osi skrajnego toru.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez brak zapewnienia działce inwestycyjnej dostępu do drogi publicznej. Warunkiem uznania nieruchomości za zdatną na cele budowlane jest zapewnienie dla takiego gruntu prawnego dostępu do drogi publicznej, co wynika z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W rozpoznawanej sprawie działki ew. nr [...] i [...] nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a projektowany zjazd do drogi publicznej ma się odbywać poprzez działki ew. nr [...] i [...] będące w wieczystym użytkowaniu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w Warszawie. Inwestor przedstawił jednak umowę użyczenia z 4 października 2019 r. zawartą z PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., na mocy której Spółka zezwoliła inwestorowi na przebudowę geometrii zjazdu na działkę ew. nr [...] z działki ew. nr [...] (ul. K. – droga gminna) wraz z częściową zmianą zagospodarowania działki nr [...] obr. [...] Z., celem umożliwienia wykonania zjazdu i wyjazdu z parkingu podziemnego zlokalizowanego na działce ew. nr [...] w ramach inwestycji Miasta Z.: Zagospodarowanie Nowego Centrum Z. – budowa budynku handlowo-usługowego oraz budowa "Parkuj i jedź" wraz z infrastrukturą towarzyszącą i korzystania z przebudowanego zjazdu na czas nieokreślony. W powołanej umowie PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. udzieliła też inwestorowi zgody na korzystanie z drogi (jezdnia i chodnik) na działce ew. nr [...] obr. [...] Z. celem umożliwienia dojazdu do projektowanego parkingu podziemnego na działce ew. nr [...] na czas nieokreślony. W aktach sprawy znajduje się ponadto kopia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 2 marca 2015 r. znak DOII-III-ks-772-36-187/14/15 w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii K., w której w pkt II orzeczono, że w celu realizacji wymagania dotyczącego zapewnienia dostępu do drogi publicznej, w czasie trwania prac budowlanych, do czasu oddania inwestycji do użytkowania, inwestor (czyli PKP Polskie linie Kolejowe S.A.) jest zobowiązany zapewnić dostęp do drogi publicznej m.in. działce ew. nr [...] obr. [...] Z., natomiast po zrealizowaniu inwestycji działka ew. nr [...] będzie posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. ul. K., gdyż działki nr [...] , [...] i [...] obr. [...] Z. oraz działki nr [...] i [...] obr. [...] stanowić będą część drogi (ul. K.). Działki wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę mają więc zapewnione dojście i dojazd umożliwiające faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Według WSA, organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. uzależniona jest od wykazania, iż uchybienie organu pozbawiło skarżącego możliwości dokonania konkretnej czynności. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnej czynności procesowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. M.. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucił naruszenia:

1) prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1) i 2) Prawa budowlanego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 2 pkt 12) i 14) u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania), polegające na uznaniu, że dostęp faktyczny i prawny do drogi publicznej reguluje § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w sytuacji gdy przepis ten odnosi się wyłącznie do wymogów technicznych dotyczących szerokości i wyposażenia dojazdu;

2) prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1) i 2) Prawa budowlanego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 2 pkt 12) i 14) u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) i uznanie, że umowa użyczenia zawarta w dniu 4 października 2018 r. pomiędzy Miastem Z. a PKP PLK S.A. stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że nieruchomość Miasta Z. (której dotyczy decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 listopada 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty W. nr 597p/2018 z dnia 8 maja 2018 r. o pozwoleniu na budowę) ma faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej, w sytuacji gdy nieruchomość ta nie ma bezpośredniego dostępu do drogi ani dostępu przez drogę wewnętrzną lub przez nieruchomość, co do której Miastu Z. przysługiwałaby służebność drogowa;

3) prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2) w zw. z art. 4 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w sprawie nie zaistniały podstawy do zakwestionowania prawidłowości oświadczenia Miasta Z. o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji, gdy z projektu budowlanego, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, wynika, że inwestycja Miasta Zielona ma być realizowana również na nieruchomości skarżącego, który nie wyraża na to zgody;

4) naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 3) Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego6 w zw. z § 5 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę oparta na mapie do celów projektowych, która nie obejmowała obszaru otaczającego teren inwestycji w zakresie przewidzianym w ww. przepisach była prawidłowa, a mapa załączona do projektu budowlanego umożliwiała należytą ocenę wszystkich przesłanek do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

5) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez ustalenie w zaskarżonym wyroku, że zatwierdzony decyzją projekt budowlany nie przewiduje wykonywania prac budowlanych na działce skarżącego nr [...] , a w szczególności rampy zjazdowej z działki ew. nr [...] na działkę ew. nr [...] ", w sytuacji, gdy stwierdzenie to jest sprzeczne ze stanem faktycznym ustalonym w zaskarżonej decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego, który wskazał, że realizacja pochylni na działce skarżącego objęta jest odrębnym postępowaniem, ustalenie dokonane w zaskarżonym wyroku jest również niezgodne z treścią mapy załączonej do projektu budowlanego, która wskazuje na realizację rampy (zaznaczonej trójkątem) za planowaną bramą rozgraniczającą nieruchomości skarżącego i Miasta Z.;

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i w ramach rozpoznania sprawy uchylenie w całości zaskarżonej decyzji lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA; o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 1 września 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skuteczny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez ustalenie w zaskarżonym wyroku, że zatwierdzony decyzją projekt budowlany nie przewiduje wykonywania prac budowlanych na działce skarżącego nr [...] , tj. rampy zjazdowej z działki ew. nr [...] na działkę ew. nr [...] .

Analizę w tej mierze rozpocząć należy od wskazania, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Warunkiem przeprowadzenia realnej kontroli sądowej w zakresie sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami jest prawidłowe ustalenie treści tego projektu.

Jak wynika z akt sprawy, projekt budowlany przedłożony przez inwestora wymagał usunięcia wielu braków. Wyrazem tego było postanowienie Starosty W. z dnia 20 lutego 2018 r., nakładające na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości. Szereg uwag zawartych w postanowieniu dotyczyło projektowanego zagospodarowania terenu, w tym dojazdu do działki nr [...] . Starosta zwrócił uwagę na konieczność przejrzystego i czytelnego wykonania rysunku. Wśród nakazów z tej dziedziny zawarł obowiązek jednoznacznego naniesienia granic opracowania, a także naniesienia różnego rodzaju elementów projektowanych.

W trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda Mazowiecki, pismem z dnia 8 sierpnia 2018 r. wezwał inwestora do wykazania prawnego dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej.

Ponadto, w trakcie postępowania administracyjnego, skarżący podnosił kwestię dojazdu do jego działki nr [...] oraz naruszenia jego interesu prawnego w tym zakresie poprzez zmianę warunków wjazdu na teren inwestycyjny, w tym przypadku na działkę nr [...] . Od razu konieczne jest spostrzeżenie, że w sposób niebudzący wątpliwości, według projektu, wspólny wjazd na działki nr [...] i [...] od strony ul. K., przewidziany został do odrębnego procedowania i nie obejmował terenu do którego skarżący miałby tytuł prawny. Natomiast zgodność z prawem takiego projektu, według którego, wjazd na teren inwestycji będącej przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę, będzie przedmiotem odrębnego opracowania, jest zagadnieniem materialnoprawnym.

Kontrowersja procesowa podniesiona w analizowanym zarzucie odnosi się natomiast do tego elementu projektu zagospodarowania terenu, który określony został przez organ odwoławczy jako pochylnia (podjazd). Element ten budził wątpliwości organu odwoławczego. Z projektu zagospodarowania terenu przedłożonego przez inwestora nie wynikało jasno, na jakich działkach pochylnia jest położona. Po uzyskaniu wyjaśnienia inwestora i uzupełnieniu części graficznej projektu zagospodarowania terenu Wojewoda stwierdził, że "fragment pochylni (podjazdu)" został w połowie przekreślony fioletową przerywaną linią, która stanowi granice terenu objętego opracowaniem i oznaczonym na tym fragmencie literami "O-P". Dodał, że realizacja pochylni na działce skarżącego objęta jest odrębnym postępowaniem.

Z uzupełnionego projektu zagospodarowania terenu, znajdującego się na stronie 31 projektu budowlanego wynika, że dokonane przez projektanta uzupełnienie polegało na zamieszczeniu pismem ręcznym adnotacji "pochylnia wg odrębnego opracowania i procedury". Adnotacja ta wskazuje, za pomocą odcinka, stanowiącego swego rodzaju odnośnik, ten element, czyli pochylnię. Odnośnik ten doprowadzony został do granicy terenu objętego opracowaniem. Granica ta dzieli pochylnię na część położoną na działce nr [...] oraz część położoną na działce nr [...] (współwłasność skarżącego).

Literalne odczytanie adnotacji, poczynionej przez projektanta na wezwanie organu odwoławczego wskazuje na to, że pochylnia została przewidziana do odrębnego opracowania i procedury.

W tej sytuacji stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, według którego, projekt budowlany nie przewiduje wykonywania prac budowlanych na działce skarżącego nr [...] , a w szczególności rampy zjazdowej z działki nr [...] na działkę nr [...] , nie znajduje oparcia w części graficznej projektu zagospodarowania terenu oraz adnotacji projektanta z tym związanej, poczynionej na egzemplarzu mapy na której projekt graficzny został wykonany.

Abstrahując od tego, czy omawiany element zagospodarowania, jakim jest pochylnia mógł być w niniejszej sprawie przedmiotem odrębnego opracowania (nie jest to część zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycyjny), zauważyć należy, że nawet w przypadku tzw. etapowania (art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego), inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Poprawiony jeszcze w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji, poprzez dodanie działki nr [...] , projekt zagospodarowania terenu obejmował działkę nr [...] oraz [...] . Jak jednak wynika z poprzedzających uwag, z projektu można odczytać, że planowane roboty (a więc objęte przedłożonym projektem, a także przewidywane do odrębnego postępowania) obejmują wykonanie pochylni (jak to ujął Sąd pierwszej instancji – rampy zjazdowej).

Niewątpliwie zatem zamierzenie budowlane obejmuje pochylnię położoną na działkach nr [...] i [...] . Ustalenie Sądu pierwszej instancji w tej mierze jest zatem nieprecyzyjne.

W konsekwencji Sąd nie ocenił, czy projekt zagospodarowania terenu ograniczający teren opracowania do działek nr [...] i [...] spełnia wymagania art. 33 ust. 1 zdanie drugie Prawa budowlanego. O ile zaś projekt zagospodarowania terenu powinien obejmować także działkę nr [...] , powstaje zagadnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nie jest wykluczona także sytuacja, w której poczyniona w trakcie postępowania odwoławczego na dokumencie graficznym projektu zagospodarowania terenu adnotacja "pochylnia wg odrębnego opracowania i procedury" mogłaby oznaczać wykonanie w dalszym etapie tylko pochylni na działce nr [...] , jakkolwiek treść adnotacji wskazuje na cały obiekt pochylni. Nadto, jej wykonanie wynika z konieczności zapewnienia prawa właścicieli działki nr [...] .

Projektowane bowiem połączenie planowanego obiektu, w tym garażu podziemnego, z drogą publiczną, determinujące zmiany w komunikacji z drogą publiczną nie tylko działki nr [...] , ale także działki nr [...] , nie mogą być oderwane od dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1949/19).

To, czy zatwierdzony projekt budowlany narusza uzasadnione interesy skarżącego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, może być ocenione dopiero po prawidłowym ustaleniu treści tego projektu w zakresie pochylni.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ustalenie to jest możliwe przed Sądem pierwszej instancji, w ramach postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 106 § 2 i 3 P.p.s.a.

Jest oczywiste, że nie ma podstaw do wydania w niniejszym postępowaniu kasacyjnym, mimo uchylenia zaskarżonego wyroku, orzeczenia reformatoryjnego przewidzianego w art. 188 P.p.s.a., a polegającego, w niniejszej sprawie, na uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Po pierwsze, w zakresie projektowanej pochylni należy ustalić stan faktyczny odpowiadający rzeczywistej treści projektu zagospodarowania terenu. Nie można więc uznać, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Po drugie zaś, nie są zasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "u.p.z.p.", poprzez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania), polegające na uznaniu, że dostęp faktyczny i prawny do drogi publicznej reguluje § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w sytuacji gdy przepis ten odnosi się wyłącznie do wymogów technicznych dotyczących szerokości i wyposażenia dojazdu.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że działki wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę mają zapewnione dojście i dojazd umożliwiające faktyczny prawny dostęp do drogi publicznej zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dalej: "rozporządzenie MI".

Wypowiedź Sądu nie oznacza więc, że przepis § 14 ust. 1 reguluje dostęp do drogi publicznej. Nawiązuje ona bezpośrednio do zapewnienia dojścia i dojazdu, umożliwiających dostęp do drogi publicznej dla działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi związanych.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 12 i 14 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) i uznanie, że umowa użyczenia zawarta w dniu 4 października 2018 r. pomiędzy Miastem Z. a PKP PLK S.A. stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że nieruchomość Miasta Z., której dotyczy decyzja Wojewody Mazowieckiego, z dnia 14 listopada 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty W., nr 597p/2018, z dnia 8 maja 2018 r., o pozwoleniu na budowę, ma faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej, w sytuacji gdy nieruchomość ta nie ma bezpośredniego dostępu do drogi ani dostępu przez drogę wewnętrzną lub przez nieruchomość, co do której Miastu Z. przysługiwałaby służebność drogowa.

Jednym z wymogów uznania, że nieruchomość gruntowa lub działka gruntu stanowi działkę budowlaną, w rozumieniu § 3 pkt 1a rozporządzenia MI, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r., jest dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten w niniejszej sprawie zapewniają wjazdy, które mają być przedmiotem odrębnych postępowań.

Kwestionowana umowa użyczenia zawarta w dniu 4 października 2018 r. pomiędzy Miastem Z. a PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., dotyczyła działek nr [...] i [...] . Na mocy § 3 ust. 3 tej umowy, PLK S.A. udzieliła Gminie Z. zezwolenia na przebudowę geometrii zjazdu na działkę nr [...] z działki nr [...] (ul. K. – droga gminna), wraz z częściową zmianą zagospodarowania działki nr [...] z obrębu [...] , celem umożliwienia zjazdu i wyjazdu z parkingu podziemnego zlokalizowanego na działce nr [...] w ramach inwestycji Miasta Z. "Zagospodarowanie Nowego Centrum Z." budowa budynku handlowo-usługowego oraz budowa parkingu podziemnego "Parkuj i Jedź" wraz z infrastrukturą towarzyszącą i korzystania z przebudowanego zjazdu na czas nieokreślony. Natomiast na podstawie § 3 ust. 4 umowy, PLK S.A. udzieliła Gminie Z. zgody na korzystanie z drogi (jezdni i chodnika) na działce nr [...] , celem umożliwienia dojazdu do projektowanego parkingu podziemnego na działce nr [...] na czas nieokreślony.

Według art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, stosunek zobowiązaniowy przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, jest jednym z tytułów prawnych dających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Umowa użyczenia z dnia 4 października 2018 r. stanowi taki tytuł prawny.

Zastosowanie w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę definicji z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., co do zasady, nie jest kwestionowane w orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt II OSK 70/21).

Wbrew jednak analizowanemu zarzutowi kasacji, pośredni dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza nie tylko dostęp do drogi publicznej przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, ale także dostęp przez drogę wewnętrzną. W przypadku dostępu pośredniego przez drogę wewnętrzną, nie jest wymagany żaden dodatkowy tytuł prawny do korzystania z niej. Za wystarczającą do wykazania dostępu inwestycji do drogi publicznej uznaje się sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (por. przywołany wyżej wyrok NSA z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt II OSK 70/21 i orzecznictwo tam powołane).

Charakter działek nr [...] oraz [...] pozwala na potraktowanie ich jako drogi wewnętrznej czego nie podważa podmiot mający tytuł prawnorzeczowy do tych działek. Nadto, jak powyżej wskazano, dostęp w rozumieniu lokalizacyjnym został w niniejszej sprawie potwierdzony także w aspekcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – w ściśle określonym celu: realizacji projektowanych wjazdów oraz korzystania w ten sposób z terenu w trakcie użytkowania projektowanego obiektu budowlanego. W tej sytuacji, a więc przy zgodzie właściciela na tego rodzaju zobowiązaniowe obciążenie nieruchomości, nie można także podważać dostępu inwestycji do drogi publicznej z punktu widzenia interesu prawnego osoby trzeciej (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego).

Warto podkreślić, że stanowisko PKP PLK S.A. jest rezultatem planowanego całościowego rozwiązania komunikacyjnego na omawianym terenie, co wynika z decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 2 marca 2015 r., znak: DOII-III-ks-772-36-187/14/15, w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii K. Jak odnotował Sąd pierwszej instancji, po zrealizowaniu tej inwestycji działka nr [...] uzyska bezpośredni dostęp do drogi publicznej, gdyż działki nr [...] , [...] , [...] z obr. [...] Z. oraz działki nr [...] i [...] z obr. [...] , stanowić będą część drogi (ul. K.).

Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zw. z § 5 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę oparta na mapie do celów projektowych, która nie obejmowała obszaru otaczającego teren inwestycji w zakresie przewidzianym w ww. przepisach była prawidłowa, a mapa załączona do projektu budowlanego umożliwiała należytą ocenę wszystkich przesłanek do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Konkretna okoliczność wskazana w opisie naruszenia to nieobejmowanie na mapie do celów projektowych obszaru otaczającego teren inwestycji w zakresie przewidzianym w przepisach § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935) oraz § 5 rozporządzenia Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133).

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta.

Jest niewątpliwe, że projekt zagospodarowania terenu sporządzony w ramach projektu budowlanego dla budowy budynku handlowo-usługowego oraz parkingu podziemnego "Parkuj i jedź", przy ul. K. w Z., zawiera część opisową i graficzną. Sporządzony został na kopii mapy dla celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta.

Natomiast zgodnie z § 5 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, mapy, o których mowa w § 4, zwane dalej "mapami do celów projektowych", powinny obejmować również obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m, a w razie konieczności ustalenia strefy ochronnej - także teren tej strefy.

Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, brak spełnienia przez mapę wymogu obszarowego określonego w § 5 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, nie podważa legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ w myśl § 6 ust. 3 tego rozporządzenia, ostatecznie to organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę określa w razie potrzeby wielkość obszaru, o którym mowa w § 5, oraz skalę map do celów projektowych dla danej inwestycji.

Przypomnieć warto, że kwestia czytelności projektu zagospodarowania terenu była przedmiotem postanowienia o wezwaniu do usunięcia braków, a nadto, projekt ten został doprecyzowany w trakcie postępowania odwoławczego.

W odniesieniu do pochylni problem polega zaś nie tyle na braku zgodności mapy z wymaganiami określonymi w § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i § 5 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, ile na tym, czy i w jakim zakresie pochylnia jest częścią inwestycji, a co za tym idzie w jakim zakresie jest, a w jakim powinna być częścią projektu zagospodarowania terenu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.