Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 12/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 64 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 5, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi S. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2014 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z [...] 2012r. Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717, ze zm.) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071, ze zm.); po rozpatrzeniu wniosku: P. W.[...], z dnia 09 marca 2012r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego o podziemną kondygnację o funkcji garażowej i gospodarczej, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], ark. [...], obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o podziemną kondygnację o funkcji garażowej i gospodarczej wraz z budową szybu windowego dla planowanego garażu podziemnego w miejscu istniejącej części budynku gospodarczego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], ark. [...], obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż na działce objętej wnioskiem znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, usytuowany we frontowej części działki. W tylnej części terenu, wzdłuż granic z działkami nr [...], znajduje się jednokondygnacyjny budynek gospodarczy o powierzchni ok. 78m2 ([...][inwestor] podał jego pow. zabudowy wynoszącą ok. 50m; dane te zweryfikowano na podstawie zgromadzonych dokumentów w aktach sprawy: m.in,: mapy zasadniczej - faktycznie wynosi ona więcej tj. 78 m2). Składa się on z dwóch mniejszych obiektów, scalonych ze sobą, tworzących jedną bryłę. Jego elewacja rozciąga się na całej szerokości działki z niewielkim uskokiem; głębokość wynosi maks. ok. 5m, długość ok. 20m. Posiada on dach płaski, wysokość nie przekraczająca ok. 3m.

Teren charakteryzuje się niewielkim spadkiem w kierunku zachodnim od rzędnej tuż przy elewacji budynku gospodarczego wynoszącej 79,88m n.p.m., do rzędnej przy elewacji budynku mieszkalnego wynoszącej 79,54m n.p.m.; rzędna terenu przy granicy frontowej działki wynosi 80,09m n.p.m. Garaż podziemny przewidziany jest na powierzchni dwóch działek objętych wnioskiem; jego powierzchnia całkowita została wskazana we wniosku na 667m2, przy powierzchni terenu składającego się z dwóch działek wynoszącej 667m2. Podziemna kondygnacja sytuowana jest w granicy z działkami sąsiednimi nr [...] oraz [...]. Części budynku gospodarczego na długości ok. 10m stycznie do granicy działki nr [...], (o powierzchni ok. 40m2) zostanie przekształcona na szyb windowy obsługujący planowany garaż podziemny. Szyb ma stanowić integralną część budynku gospodarczego w takiej formie, że podstawowe parametry obiektu nie ulegną zmianie (dot. linii zabudowy, formy dachu, wysokości, lokalizacji w granicy).

Analiza zgromadzonego materiału i złożone przez inwestora wyjaśnienia, pozwoliły na przeprowadzenie postępowania dla inwestycji, która faktycznie jest rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o podziemną kondygnację o funkcji garażowej i gospodarczej wraz z budową szybu windowego dla planowanego garażu podziemnego w miejscu istniejącej części budynku gospodarczego.

Teren, na którym ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne zlokalizowany jest na obszarze, który obecnie nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. z 2012r. poz. 647 j.t.).

W celu rozstrzygnięcia o potencjalnej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, organ administracji publicznej przeprowadził analizę stanu prawnego, faktycznego, a także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na obszarze wyznaczonym zgodnie § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Obszar analizowany objął:

- działki położone wzdłuż ul. [...] od [...] z budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej;

- działki położone wzdłuż ul. [...] od [...] do [...] z budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej oraz z budynkami mieszkalnym wielorodzinnym (ul. [...]);

- działki położone wzdłuż ul. [...] nr [...] z budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej.

Analizując wniosek uznano, że gwarancją optymalnego wkomponowania nowej zabudowy - jest dostosowanie parametrów przedmiotowej inwestycji - do zabudowy położonej najbliżej, względem działki objętej wnioskiem. W sprawie planowanej lokalizacji budowy kondygnacji podziemnej o funkcji gospodarczej i garażowej, gdy zastosowanie mają przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 j.t.), uwzględniono wszystkie aspekty, na podstawie których należało rozstrzygnąć zasadność ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Przywołany przepis wprowadza zasadę "dobrego sąsiedztwa", której celem jest dostosowanie planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Spełnienie warunków kontynuacji: funkcji zabudowy i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu takich jak: gabaryty, forma architektoniczna, linia zabudowy, intensywność wykorzystania terenu zapewni harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy w istniejący stan rzeczy. Ponadto uznano także, że o rozstrzygnięciu sprawy zadecyduje wynik badania predyspozycji wnioskowanego terenu pod wnioskowaną zabudowę oraz ustalenie takich wymagań dla nowej inwestycji, które zapewnią kontynuację funkcji, parametrów oraz cech zagospodarowania sąsiednich terenów z zabudową mieszkaniową.

W dniu 19 kwietnia 2012r. przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164/2003, poz. 1588 ze zm.).

Organ ustalił, iż w w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajduje się zabudowa mieszkaniowa: jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej. Wzdłuż ul. [...], [...] i [...] usytuowane są w jednej linii zabudowy położnej w odległości od 4m do 9m od frontowych granic działek. Średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi ok. 21% powierzchni działek. Średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy położonej w badanym obszarze wynosi ok. 10m. Budynki mieszkalne jednorodzinne posiadają maks. 3 kondygnacje nadziemne (ul. [...]/[...]). Budynki w zabudowie bliźniaczej posiadają maks. 2 kondygnacje nadziemne (obydwa segmenty bliźniaków posiadają tę samą wysokość). W obszarze analizowanym występują zarówno budynki z dachami płaskimi jak i skośnymi, wielospadowymi o kącie nachylenia połaci dachowych 25° - 45°.

W granicach działek sąsiednich występują styczne ze sobą budynki bliźniacze, (np. działki nr [...] i [...]), w głębi posesji budynki gospodarcze (m.in. te na działce objętej wnioskiem, na działkach sąsiednich nr [...]). Nie występuje garaż podziemny zrealizowany pod całą powierzchnią działki. W obszarze analizowanym tego typu obiekty najczęściej są zrealizowane w formie samodzielnych obiektów (najczęściej na zapleczu posesji), styczne do budynków mieszkalnych lub stanowią ich integralną część wprowadzoną w główną bryłę budynku mieszkalnego.

Na podstawie analizy ustalono że inwestycja polegająca na budowie kondygnacji podziemnej w całości mieszczącej się pod ziemią bez zmiany parametrów naziemnych obiektów kontynuuje i uzupełnia funkcję mieszkaniową jednorodzinną znajdującą się w terenie analizowanym. Zakres inwestycji nie wpływa na zmianę linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości obiektu oraz geometrii dachu znajdującego się w obrębie posesji objętej wnioskiem. Nie skutkuje też przyrostem powierzchni zabudowy. Może natomiast wpłynąć w sposób nieznaczny na zmianę zagospodarowania terenu, z uwagi na niewielkie podniesienie rzędnej terenu na skutek wyrównania powierzchni działki.

Istotne dla sprawy było rozstrzygnięcie o predyspozycjach działek objętych wnioskiem dla zmiany zagospodarowania terenu jakie niesie wprowadzenie obiektu podziemnego o wnioskowanych gabarytach w bliskiej odległości od sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej.

W ocenie osoby sporządzającej analizę urbanistyczną ustalenie lokalizacji kondygnacji podziemnej o funkcji gospodarczej i garażowej, która ma docelowo obsługiwać istniejący na działce budynek mieszkalny - jest w pełni uzasadnione funkcjonalnie. Wprowadzenie miejsc parkingowych pod powierzchnię terenu umożliwia zagospodarowanie powierzchni terenu bez konieczności realizacji budynków pomocniczych towarzyszących zabudowie mieszkaniowej czy też tworzenia parkingów naziemnych. Ta część terenu może być zagospodarowana jako dojścia, dojazdy a przede wszystkim jako powierzchnia biologicznie czynna. Istotny jest tutaj pozytywny efekt urbanistyczny, jaki zostanie uzyskany dzięki lokalizacji budowli, która nie wpływa na zwiększenie powierzchni zabudowy i nie jest odczytywana w przestrzeni.

Po potwierdzaniu predyspozycji wnioskowanego terenu pod lokalizację na nim kondygnacji podziemnej, rozstrzygnięto o dopuszczeniu jej parametrów o znacznych rozmiarach. Rozpatrując te sprawy uwzględniono także uwarunkowania wynikające z bliskiego sąsiedztwa z zabudową jednorodzinną położoną przy ul.[...], [...] i [...].

Organ wskazał również, iż mając na uwadze, że w świetle obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 23 marca 2003r. i rozporządzeniu do tej ustawy (w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003r.), wymagania faktyczne ustala się dla obiektów naziemnych. Ich bowiem dotyczy: linia zabudowy, wskaźnik zabudowy, wysokość, szerokość elewacji frontowej oraz forma dachu.

Skala planowanej inwestycji jest ewidentnym odstępstwem względem posesji sąsiednich, znajdujących się w całym obszarze analizowanym, które nie mają garaży podziemnych zbliżonych do wnioskowanego. Jednak z uwagi na jej specyfikę i realizację pod ziemią - nie wpływa ono na zmianę istotnych uwarunkowań przestrzennych. Zatem przy wielkości kondygnacji podziemnej, jej powierzchni całkowitej pokrywającej się z wielkością terenu, w sytuacji nienaruszenia podstawowych parametrów na powierzchni działki, ustalono wymagania zgodnie z wnioskiem.

Zdaniem organu w oparciu o analizę dowiedziono, iż planowana inwestycja będzie kontynuować i uzupełniać funkcję oraz cechy zagospodarowania terenu towarzyszące zabudowie mieszkaniowej i spełnia warunek kontynuacji i wymagań "dobrego sąsiedztwa". Zakres oddziaływania przestrzennego inwestycji w sferze odczytywanej z przestrzeni publicznej dotyczy działań naziemnych. Zdaniem organu należy wyraźnie wskazać, iż w sposób nieznaczny może zmienić się dotychczasowe zagospodarowanie terenu (wyłącznie w zakresie nieznacznego podniesienia, wyrównania terenu). Nadal na zapleczu w tej samej formie co dotychczas pozostanie budynek gospodarczy, z tą różnicą, że jego środkowa część będzie pełnić rolę szybu windowego. Część podziemna inwestycji bardziej związana jest z uwarunkowaniami technicznymi, które nie są uwzględniane na etapie postępowania o warunki zabudowy.

Konkretyzacja faktycznych wielkości powierzchni garażu nastąpi na etapie opracowania projektu budowlanego. M.in. sprawy związane z warunkami gruntownymi, wysokością wód podziemnych itp., zdecydują o powierzchni całkowitej garażu, jego oddaleniu od granicy i czy w ogóle zamierzenie będzie możliwe.

Natomiast zdecydowanie istotniejsze w rozstrzygnięciu było ustalenie wymagań, takich które ograniczyłyby zmianę poziomu terenu i jego wyniesienie względem stanu istniejącego. Stąd wskazano w ustaleniach na konkretne rzędne, które nie mogą zostać przekroczone. Umożliwi to z jednej strony realizację inwestycji o programie przewidzianym przez inwestora, z drugiej zminimalizuje zmiany ukształtowania terenu na styku z niską zabudową jednorodzinną.

Odnosząc się do uwag wniesionych przez strony postępowania organ wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięto wyłącznie o potencjalnej lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Nie rozstrzygnięto natomiast m.in. o sposobach rozwiązań technicznych czy zabezpieczeniu przed awarią sąsiednich budynków, jednoznacznym usytuowaniu obiektu względem granic, lokalizacji dojazdów, dojść, miejsc parkingowych, wykluczeniu kolizji z istniejącą infrastrukturą podziemną. Ustalono dla niej parametry adekwatne dla obiektów podziemnych uzupełniających dominującą funkcję mieszkalną w obszarze analizowanym, która w bardzo ograniczony sposób wpływa na zmianę zagospodarowania terenu widocznego z przestrzeni publicznej. Podane wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów decyzji i przepisów prawa z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5, ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane, nastąpią na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji pozwoleniu na budowę. Ponieważ organ rozstrzygający w sprawie związany jest treścią wniosku, rozstrzygnięto wyłącznie odnosząc się do wnoszonego zakresu inwestycji obejmującej rozbudowę budynku jednorodzinnego.

Dodatkowo organ wskazał, iż dla tego samego terenu wydano decyzję dopuszczającą nadbudowę budynku jednorodzinnego. Wykluczono, o co pierwotnie wnioskował Inwestor - zmianę jego sposobu użytkowania na budynek wielorodzinny.

Odwołanie od wyżej wymienionej decyzji wnieśli: S. K. oraz Z. i T. W, którzy zarzucili, iż narusza ona przepisy: ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W swoim odwołaniu S. K. zarzuciła, że zaskarżona decyzja dopuszcza zwiększenie powierzchni zabudowy do 100% powierzchni działek. W najbliższym sąsiedztwie nie ma garaży podziemnych a jedynie zabudowa jednorodzinna. Ponieważ garaże podziemne wymagają specjalnych instalacji, nie jest możliwe wybudowanie takiego obiektu w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej. Ze względu na swe gabaryty budowa garażu podziemnego powinna być potraktowana jako oddzielna inwestycja a nie jako rozbudowa już istniejącego budynku a także nie ma w obszarze analizowanym inwestycji o podobnym charakterze. Państwo Z. i T. W. podnieśli, że nie zgadzają się z planowaną inwestycją, gdyż będzie ona w sposób znaczny ingerować na działki sąsiednie a także na sposób dojazdu do tych działek.

Decyzją z [...] maja 2014r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, iż S. K. podpisana jest pod odwołaniem, które w stopce podane ma dane S.(1)K. Ponieważ jednak pod odwołaniem podpisała się S. K. a nie S.(1)K., uznać należało, że odwołanie złożyła wyłącznie S. K. Drugi podpis pod odwołaniem jest zupełnie nieczytelny i nie sposób przypisać go do którejkolwiek ze stron postępowania.

Kolegium stwierdziło, iż postępowanie organu I instancji pozostaje w zgodności z przepisami regulującymi postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a organ odwoławczy przychylił się do ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy na analizowanym obszarze, która to wykazała, iż planowana inwestycja polegająca na budowie kondygnacji podziemnych w całości mieszczącej się pod ziemią bez zmiany parametrów naziemnych obiektów, nadto kontynuuje i uzupełnia funkcję mieszkaniową jednorodzinną znajdującą się w terenie analizowanym. Wbrew twierdzeniom odwołujących się, na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie ocenia się inwestycji pod kątem przepisów ustawy prawo budowlane. Wszystkie argumenty podniesione przez Skarżących, o ile zostaną zgłoszone, będą oceniane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Organ prawidłowo ocenił że budowa garażu podziemnego nie powoduje wzrostu procentu wskaźnika intensywności zabudowy, gdyż jest budową obiektu podziemnego a nie naziemnego. Ponadto Kolegium zgodziło się ze stwierdzeniem organu I instancji, iż kwestie tzw. stosunków sąsiedzkich będą przedmiotem badania na etapie regulowanym przez przepisy Prawa budowlanego.

Na powyższą decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli S. K. i S.(1)K.. Skarżący zarzucili:

naruszenie art. 28 i 50 Kodeksu postępowania administracyjnego w powiązaniu z 128 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odebranie prawa do udziału w postępowaniu odwoławczym na podstawie swobodnego uznania przez Organ I instancji poprzez uznanie podpisu strony odwołującej się jako nieczytelnego;

naruszenie art. 7, art. 15 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy i dokonanie dowolnych ustaleń stanu faktycznego, opartych bowiem o niekompletne zbadanie obszaru analizowanego, w szczególności pod względem znajdującej się tam zabudowy i sposobu jej użytkowania;

naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która nie kontynuuje funkcji żadnej sąsiedniej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej;

naruszenie art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji;

naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak odniesienia się do faktu przeprowadzonej rozbiórki budynku gospodarczego będącego częścią przedmiotowej działki;

naruszenie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie;

naruszenie art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie dążenie organu administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie uwzględnienie w związku z tym interesu społecznego oraz przekroczenie zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez dowolne i nieprzekonywujące uzasadnienie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w całości oraz Decyzji Prezydenta Miasta P. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu I instancji.

W pierwszym rzędzie należy podnieść, iż organ II instancji w sposób dowolny i swobodny uznał podpis odwołującego się za nieczytelny. Jest to sprzeczne z art. 28 w powiązaniu z art. 128 k.p.a. i ugruntowanym orzecznictwem. Nawet gdyby uznać podpis strony odwołującej się - S.(1)K. - za nieczytelny, organ I instancji w pierwszej kolejności powinien wezwać stronę do uzupełnienia braku odwołania o czytelny podpis.

Kolejnym zarzutem do decyzji organu Il instancji jest fakt, iż pomimo, że organ ten wskazał, że na podstawie art. 138 k.p.a.Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane było ponownie zbadać sprawę, to w decyzji nie ma śladu po badaniu sprawy w jakichkolwiek aspektach. Organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum i nie może uchylić się od rozpatrzenia sprawy, tymczasem Organ II instancji ograniczy! się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu i odpowiedział na nie w sposób lapidarny.

Kolejny zarzut w stosunku do skarżonej decyzji to jej sprzeczność z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obie decyzje - organów I i II instancji - nie odnoszą się do zasadności rozbudowy budynku mieszkalnego o kondygnację podziemną o tak dużej powierzchni dla funkcji garażowo-gospodarczej. Analiza funkcji oraz cech zabudowy sporządzona przez organ I instancji określa, iż na obszarze analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem dominuje funkcja mieszkalna jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej. Występuje też pojedyncza zabudowa mieszkalna wielorodzinna.

Planowana rozbudowa budynku mieszkalnego o kondygnację podziemną o funkcji garażowej gospodarczej, zdaniem skarżących jest zaskakująca o tyle, że ma zająć 667 m2. Powierzchnia ta zaspokoiłaby potrzeby na taką funkcję co najmniej 15 rodzin, co nie jest adekwatne do wielkości domu jednorodzinnego, któremu miałaby towarzyszyć. Średnia wielkość garażu w domu jednorodzinnym w Polsce to ok. 25 nr. Pomieszczenia gospodarcze zajmują w domu jednorodzinnym maksymalnie 10 % powierzchni użytkowej budynku.

Zatem decyzja organu I instancji jest sprzeczna z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż żadna inna nieruchomość objęta analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie charakteryzuje się tak rażącą dominacją funkcji uzupełniającej w stosunku do podstawowej - mieszkalnej.

Organ odwoławczy wykazał się – według skarżących - również brakiem precyzji w formułowaniu decyzji organów I i II instancji, gdyż nie odróżnia ona powierzchni garażowej od gospodarczej, traktując je równoznacznie. Pomimo iż podstawą wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie są przepisy rozporządzeń technicznych ani prawa budowlanego, to tego rodzaju brak jednoznaczności w ewentualnym dalszym postępowaniu o pozwolenie na budowę może rodzić szereg wątpliwości interpretacyjnych tak ze strony inwestora, jak i projektantów oraz organów wydających kolejne decyzje. Fakt ten stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.

W chwili wydawania decyzji przez organ I instancji, mapa była zgodna z faktycznym zagospodarowaniem terenu (choć nie była w takim razie zgodna z drugim punktem części tekstowej analizy, przywołanym powyżej). Jednak niezbadanie sprawy merytorycznie przez organ II instancji skutkuje brakiem jego wiedzy odnośnie rzeczywistej zabudowy na działce: na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] sygnatura [...] budynek w głębi działki został rozebrany latem 2013 r. Z uwagi na to, iż decyzja ustala warunki zabudowy dla "budowy szybu windowego dla planowanego garażu podziemnego w miejscu istniejącej części budynku gospodarczego" - stała się ona bezprzedmiotowa. Jako taka nie powinna była zostać w ogóle wydana, a postępowanie Organ II Instancji powinien był umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegioum Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Podzielić należy zarzuty zawarte w skardze co do co najmniej przedwczesnego wniosku Kolegium, iż odwołanie od decyzji organu I instancji nie zostało wniesione przez S.(1)K. O ile organ odwoławczy miał wątpliwości co do tego, kto złożył podpis pod odwołaniem, winien wezwać S.(1)K. do złożenia w tym zakresie stosownego oświadczenia lub wezwać go do usunięcia braku formalnego odwołania, poprzez jego podpisanie, (art. 64 § 2 k.p.a.). Już jednak pobieżna analiza podpisu złożonego pod odwołaniem (k.111 akt organu odwoławczego) zdaje się wskazywać, iż widnieją tam czytelne podpisy: S. K. i S.(1)K.

Trafnie skarżący podnieśli, iż Kolegium jedynie lapidarnie odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniach od decyzji organu I instancji. W tym zakresie Sąd uznał, iż ogólnikowe stwierdzenie przez Kolegium, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem nie może być traktowane jako rozpatrzenie precyzyjnie i szczegółowo podniesionych w odwołaniach zarzutów, np. zarzutu dotyczącego błędnego – zdaniem skarżących - określenia planowanej inwestycji jako rozbudowy domu jednorodzinnego. Powyższe naruszenia przepisów proceduralnych niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

Kolegium nie odniosło się również do zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisów precyzujących wielkość powierzchni użytkowej, w stosunku do powierzchni całkowitej budynku. Oceniając merytorycznie ww. zarzut należy zgodzić się ze skarżącymi, iż organ I instancji nie doprecyzował jakie konkretnie przeznaczenie będzie miała planowana "rozbudowa", jaką jej część będą zajmowała powierzchnia garażowa, a jaką część ma być wykorzystywana zgodnie z funkcją gospodarczą. Już na tym etapie postępowania stwierdzić należy, iż w decyzji organu I instancji pojawiła się rażąca dysproporcja pomiędzy powierzchnią całkowitą budynku mieszkalnego a powierzchnią planowanych pomieszczeń garażowych i gospodarczych. Organ I instancji nie rozważył czy taka inwestycja w istocie może być kwalifikowana jako rozbudowa, czy też jako budowa. Jest to tym bardziej wątpliwie, iż w przedmiotowej sprawie z uwagi na wskazaną powyżej dysproporcję powierzchni nie może być mowy o tym, iż planowane pomieszczenia będą stanowiły kontynuację funkcji mieszkaniowej. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nasuwa się wprost przypuszczenie, iż pomieszczenia użytkowe o powierzchni ok. 600 m2 służyć będą innym celom, aniżeli uzupełnieniu funkcji mieszkaniowej. Organu obu instancji okoliczności tej nie wyjaśniły, naruszając zarówno przepis prawa materialnego: art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy procedury administracyjnej: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 k.p.a.

Trafny jest również zarzut oparcia się przez organ II instancji na - stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy - nieaktualnej mapie zasadniczej. Organ odwoławczy nie uwzględnił bowiem faktu wydania przez Prezydenta Miasta P. decyzji z [...] stycznia 2013r. decyzji o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę znajdującego się na działce inwestorów budynku gospodarczego, który zgodnie z zaskarżoną decyzją miałby być przebudowywany. Wobec ewidentnej w tym zakresie sprzeczności zamierzeń inwestycyjnych, obowiązkiem organu odwoławczego było sprawdzenie aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości i określenia czy budynek gospodarczy istnieje, bowiem w sytuacji jego braku, zaistniałaby przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a., którą Kolegium - działające jako organ odwoławczy a nie organ nadzoru – winno potraktować jako przesłankę do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji z [...] 2012r.

Powyższe naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miało zdaniem Sądu wpływ na treść zaskarzonej decyzji. W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a), c) P.p.s.a. uchylił zaskarzoną decyzję, a napodstawie art. 135 P.p.s.a. uchylił również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 461).