Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2119/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a i § 3, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 7
journal: Dz.U. 2022 poz 840
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1134/22 w sprawie ze skargi W.W. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] 2022 r., nr [...] w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1134/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę W.W. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] 2022 r., nr [...] w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D.

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W.W. zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że planowane zmiany są wyrazem samowoli i bezprawnego postępowania Wójta Gminy D., jak i "inwentaryzacją" decyzji Wójta niezgodnych z obowiązującymi przepisami prawa (ochrony środowiska, ochrony zabytków i tworzenia planów zagospodarowania przestrzennego).

Według skarżącej Wójt w drodze uchwały chce zalegalizować swoje bezprawne postępowanie. W tym względzie skarżąca podała przykład firmy S. z siedzibą we wsi W. (dalej również jako: "podmiot") wskazując, że jest wiele powodów, dla których podmiot ten powinien zostać przeniesiony na tereny przeznaczone dla przemysłu ciężkiego ze szkodliwą działalnością uboczną. Podmiot ten, zdaniem skarżącej, nie ma prawa istnieć w strefie A i B przeznaczonej pod budowę zagrodową i mieszkaniową jako fabryka przemysłowa o oddziaływaniach w zakresie źródeł hałasu i działalności lakierni. Zniszczył całą strukturę wsi, cmentarz przykościelny, będący pod ochroną jako zabytek, gdzie zorganizowano magazyn. Zajmuje drogę wewnętrzną, tzw. owalnicę, na której znajduje się suwnica. Został wybudowany w obszarze głównego zbiornika wód podziemnych nr 1 "Dolina Kopalna S.". Zakłóca spokój wsi w związku z dużym ruchem ciągników siodłowych z naczepami.

Organ, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Podniósł m.in., że skarżąca nie wskazała, z którymi konkretnie przepisami zaskarżona uchwała jest niezgodna. Dodał, że względu na specyfikę studium jako aktu kierowanego do organów gminy i wiążącego je przy sporządzaniu planów miejscowych, skarga wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej "u.s.g."), której przedmiotem jest zaskarżona uchwała powinna być oddalona, bowiem uregulowania zawarte w uchwale nie wpływają w żaden, a w szczególności bezpośredni sposób, na sferę indywidualnego interesu skarżącej.

Zarządzeniem z 6 lutego 2023 r., wobec stwierdzonej ogólnej treści zarzutów skargi, Sąd zobowiązał skarżącą do wykazania naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, pod rygorem odrzucenia skargi, jednocześnie wyjaśniając skarżącej, co należy rozumieć przez interes prawny.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżąca w piśmie z 21 lutego 2023 r. podała m.in., że problemami z firmą S. zapoznała się do od roku 2000 na podstawie wiedzy sąsiadów, jak i że z W. do D. wyprowadziła się w latach 70 minionego wieku. Skarżąca dodała, że działalność podmiotu jawi się jej jako fabryka przemysłu ciężkiego, której działalność powoduje niszczący wpływ na architekturę przestrzenną wsi oraz na jej infrastrukturę i budynki sąsiadów, a działalność Wójta Gminy postrzega jako działania na granicy prawa.

Skarżąca z powyższych twierdzeń wywodzi zagrożenie jej prywatnego interesu, jako mieszkańca Gminy.

Ponadto skarżąca dodała, że jeśli uchwała nie zostanie uchylona, to dojdzie do naruszenia interesu publicznego, co jej zdaniem dotyczy to również jej interesu. Podkreśliła, że występuje w obronie interesów swoich i mieszkańców, a także realizuje swoje uprawnienie do uczestnictwa w sprawach publicznych, jako osoba działająca na rzecz społeczności.

Następnie skarżąca opisała zauważane oddziaływanie podmiotu prowadzącego działalność na plac, który był w przeszłości starym cmentarzem parafialnym.

Skarżąca wyraziła również niezadowolenie z działalności uchwałodawczej rady gminy w zakresie okoliczności zalania jej nieruchomości w 2015 r. przez ścieki z kanalizacji wiejskiej.

A.G., L.B. i J.B. pismem z 20 lutego 2023 r. poparli skargę W.W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga podlega odrzuceniu.

Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, aby na skutek podjęcia uchwały doszło do naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego, to jest by jej przyjęcie wywołało negatywne konsekwencje w sferze jej praw czy obowiązków. W szczególności nie wykazała aby była właścicielką nieruchomości położonych na terenie objętym zmianą studium, a wynikającym z załącznika (graficznego) nr 2 do uchwały – legendy mapy w skali 1:15000. Oznacza to, że zakres praw skarżącej związanych z posiadaną nieruchomością lub nieruchomościami nie uległ uszczupleniu. Zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca upatruje naruszenia interesu prawnego przede wszystkim we wskazywanych oddziaływaniach podmiotu prowadzącego działalność w zakresie hydrauliki siłowej, położonego we wsi Wąwelnica, natomiast w pismach procesowych i uwagach zgłaszanych na etapie projektu zmiany studium wskazuje, że zamieszkuje w innej miejscowości. Do tego nie wykazała w jaki inny sposób postanowienia uchwalonej zmiany studium wpływają bezpośrednio na jej sytuację prawną. W szczególności nie wykazując by zabudowa na terenie objętym zmianą studium mogła prawnie oddziaływać na wykonywane przez nią prawo własności.

W ocenie Sądu obawy skarżącej co do działalności podmiotu jawiącego się jej jako fabryka przemysłu ciężkiego, w którego działalności dostrzega niszczący wpływ na architekturę przestrzenną wsi oraz na jej infrastrukturę i budynki sąsiadów oraz co do działalności Wójta Gminy postrzeganej jako działania na granicy prawa, nie mogą stanowić dla skarżącej źródła interesu prawnego uprawniającego do skutecznego kwestionowania uchwały. Powołane okoliczności wskazują natomiast na posiadanie przez nią interesu faktycznego.

Podobnie należy ocenić wymienioną przez skarżącą okoliczność zalania jej nieruchomości w 2015 r. przez ścieki z infrastruktury gminnej, skoro nie wskazuje na powiązanie tego zdarzenia z uregulowaniami zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła W.W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości.

Postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez uznanie, że skarżąca nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia, w związku z wniesieniem skargi administracyjnej, podczas gdy z treści skargi oraz pisma uzupełniającego skargę, wynika na czym polega naruszenie interesu i uprawnienia prawnego skarżącej do wniesienia środka zaskarżenia uchwały;

2. art. 101 ust 1 u.s.g. przez uznanie, że interes lub uprawnienia skarżącej nie zostały naruszone podczas gdy uchwala ta pozbawia skarżąca uprawnień związanych z proporcjonalnym traktowaniem interesu publicznego z interesem prywatnym i społecznym, a przy tym pozbawia ją możliwości wpływania na miejsce w którym mieszka, otaczające ją środowisko i zasoby kulturowo historyczne;

3. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez odrzucenie skargi, mimo zaistnienia uzasadnionych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz załączonych do akt sprawy zastrzeżeń innych osób i instytucji państwowych do treści zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy sam fakt, braku bezpośredniego wpływu uchwały na prawo własności skarżącej, nie może być uzasadnieniem odstąpienia od równego traktowania obywateli przez władze publiczne;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że zaskarżona uchwała, nie wpływa na indywidualną sytuację prawną skarżącej, podczas gdy, zaskarżona uchwała dotycząca zmiany studium uwarunkowań wprost wskazuje na rozbudowę zakładu przemysłowego, wbrew twierdzeniom i oświadczeniom organu o chęci jej ograniczenia, co jest sprzeczne z treścią dokumentu jakim jest Zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. z dnia 21 września 2022 r., strona 85;

5. art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840 ze zm., dalej: "u.o.z.") w zw. z art. 1 Konstytucji RP przez uznanie, iż nie jest to w spektrum uprawnień skarżącej, jej prawo do poszanowania życia kulturowego i zachowania historii regionu w którym mieszka, w sytuacji niszczenia przez zakład przemysłu ciężkiego zabytkowego cmentarza, zagrody oraz owalnica.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów uiszczonej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Stosownie do powyższej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Z treści cytowanego przepisu wynika, że warunkiem koniecznym do zaskarżenia uchwały rady gminy (w tym przypadku uchwały w sprawie zmiany studium) jest posiadanie interesu prawnego, który został naruszony tą uchwałą. Z kolei warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że naruszenie to jest równocześnie sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym.

W tym miejscu wypada wyjaśnić, że interes prawny jest rozumiany jako korzystny lub pożądany stan rzeczy dla danego podmiotu, przewidziany bądź dopuszczony przez obowiązujące przepisy prawa. Przy tym interes ten jest kategorią konkretną, a więc jest związany z daną sytuacją faktyczną. Powinien też być interesem aktualnym – związanym z obowiązującą normą prawną, wynikającą z konkretnych przepisów odnoszących się do uprawnień lub obowiązków danego podmiotu (por. wyrok NSA z 5.11.1999 r., I SA 2241/99, LEX nr 47248) oraz indywidualnym, czyli przypisanym do ściśle oznaczonego podmiotu (por. wyrok NSA z 12.02.2002 r., V SA 1123/01, LEX nr 1693345). Nadto interes prawny jest interesem osobistym, przez co należy rozumieć, że jest interesem niezbywalnym.

Uwzględniając powyższe należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała naruszenia interesu prawnego przez ustalenia uchwały w sprawie zmiany studium, ale nie wykazała przede wszystkim posiadania takiego interesu w niniejszej sprawie, który mógł być wywiedziony między innymi z własności nieruchomości położonej na terenie objętym zmianą studium. Nie wykazała też czy, a jeżeli tak, to w jaki inny sposób ustalenia studium w znowelizowanej jego części wpływają na jej sytuację prawną.

Przywołane w skardze okoliczności wskazują wyraźnie, że zarówno stan obecny związany z funkcjonowaniem podmiotu, określanego przez skarżącą kasacyjnie mianem fabryki przemysłu ciężkiego, jak i nowe ustalenia wprowadzone do studium, godzące – zdaniem skarżącej kasacyjnie – w postrzegany przez nią porządek przestrzenny, odnoszą się do jej interesu faktycznego, nie zaś do interesu prawnego.

Skoro zatem skarżąca kasacyjnie nie legitymowała się interesem prawnym, to oczywistym jest, że nieistniejący interes prawny nie mógł zostać naruszony ustaleniami studium. Z tego też względu należało uznać za nieuzasadnione zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 u.o.z. w zw. z art. 1 Konstytucji RP. W przytoczonych okolicznościach sprawy ani art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP, będący podstawą do rekonstrukcji zasady proporcjonalności, ani art. 7 u.o.z., określający prawne formy ochrony zabytków, nie stanowią same w sobie źródła interesu prawnego, skarżącej kasacyjnie, który miałby być naruszony znowelizowanymi ustaleniami studium.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa materialnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15.02.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., Nr 3, poz. 39).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącej w ramach prawa pomocy. Wynagrodzenie to, przysługujące pełnomocnikowi na podstawie art. 250 p.p.s.a. od Skarbu Państwa, jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. (tak też m.in. w wyroku NSA z 28.04.2020 r., II OSK 307/19, LEX nr 3047175).