Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 714/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9, art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1648
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2006/19 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 5 lipca 2019 r. nr DHRT.SMP.6040.4.2017.7 w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2006/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 5 lipca 2019 r. w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z 8 sierpnia 2012 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE" lub "organ") ograniczył P. Sp. z o. o. w W. (dalej "skarżąca") prawo wglądu do materiałów postępowania w postaci stosowanego przez Prezesa UKE modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego (w formie pliku XLS zapisanego na płycie CD), w zakresie w jakim zawiera w swej treści informacje, które spełniają przesłanki zawarte w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1010 ze zm., dalej "u.z.n.k.") pozwalające uznać je za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Organ stwierdził, że w ramach postępowania Prezes UKE przygotował projekt decyzji, który przewidywał nałożenie na skarżącą obowiązku polegającego na stosowaniu opłat za zakończenie połączenia w ruchomej publicznej sieci telefonicznej P. w wysokości określonej w zamieszczonym w sentencji decyzji harmonogramie, wyliczonej w oparciu o stworzony przez Prezesa UKE model operatora efektywnego. Dla celów kalkulacji wykorzystany został, stworzony przez Prezesa UKE, w oparciu o metodologię PURE LRIC model bottom-up. Model został zasilony danymi przekazanymi organowi przez działających na polskim rynku telekomunikacyjnym operatorów telefonii komórkowej. Dane te zostały zastrzeżone przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych jako informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa.

Organ podkreślił, że ujawnienie danych przekazanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych dotyczących prowadzonej przez nich działalności, stanowiłoby zagrożenie dla interesów tych przedsiębiorców. Konieczne było zatem ograniczenie stronie prawa wglądu do akt z uwagi na groźbę ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa.

Wyrokiem z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 546/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 412/14, i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

NSA uznał, że sentencja postanowienia nie została sformułowana w sposób prawidłowy, ponieważ Prezes UKE nie określił w niej jednoznacznie zakresu ograniczenia prawa wglądu do akt. Z sentencji tej wynika bowiem, że postanowieniem wyłączono dokument stworzony przez Prezesa UKE – model kalkulacji kosztów operatora efektywnego, nie zaś bezpośrednio dane "źródłowe" przekazane przez określonych operatorów telefonii komórkowej. Prezes UKE nie wyjaśnił również, w jakim stopniu i w jakim zakresie te dane (wykorzystane do budowy modelu) mogą być – w razie ujawnienia całego modelu – zidentyfikowane jako pochodzące od konkretnego operatora i dlatego ochrony przed ujawnieniem wymaga cały model (plik XLS).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji, wyrokiem z 18 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1809/16, uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa UKE.

Wyrokiem z 19 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 575/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od ww. wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes UKE postanowieniem z 5 lipca 2019 r. ograniczył skarżącej prawo wglądu do materiału dowodowego zgromadzonego w zakresie danych stosowanych w modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego bottom-up (w formie pliku xls zapisanego na płycie CD):

1. wolumenów świadczonych usług z podziałem na poszczególne rodzaje usług, struktury podziału ruchu na zdefiniowane obszary, na których usługi te są świadczone oraz liczby użytkowników sieci P.1 S.A w W. (obecnie: T. S.A.), P.2. sp. z o.o. w W. (obecnie: O. S.A.), P.3 sp. z o.o. w W., C. S.A. w W., M. sp. z o. o. w W., A. sp. z o. o. w W. za rok obrotowy 2011, prognoz tych wartości na lata 2012 - 2016,

2. szczegółowych danych technicznych dotyczących sieci telekomunikacyjnej ww. podmiotów za rok obrotowy 2011 oraz prognoz tych wartości na lata 2012 - 2016, takie jak konfiguracje poszczególnych urządzeń w sieci telekomunikacyjnej, liczba lokalizacji stacji bazowych P.1, P.2, P.3, C., M., A. według typów konstrukcji, liczb lokalizacji BTS (stacji przekaźnikowej), które są udostępniane innym operatorom sieci mobilnych, liczba lokalizacji BTS innych operatorów mobilnych, które zostały udostępnione i są wykorzystywane przez BTS OA (operator alternatywny), średnia segmentów teletransmisyjnych pomiędzy BTS, a węzłem teletransmisyjnym z medium światłowodowym lub łączem dzierżawionym do BSC (kontroler stacji bazowej) lub lokalizacją samego BSC,

3. szczegółowych danych kosztowo-technicznych dotyczących sieci telekomunikacyjnej P.1, P.2, P.3, C., M., A., takie jak koszty poszczególnych składników cenowych sieci telekomunikacyjnej zaangażowanej w świadczenie poszczególnych usług, koszty budowy wież/masztów/instalacji dachowych, ceny kart E1, 100 Mb/s, 1GbE w przeliczeniu na porty,

4. szczegółowych danych finansowych za rok 2011 P.1, P.2, P.3, C., M., A. relatywne wysokości kosztów związanych z kosztami utrzymania sieci oraz kosztami pośrednimi, wartości bieżącej poszczególnych środków trwałych, wartości księgowej netto środków trwałych, roczne koszty utrzymania wszystkich elementów sieci wchodzących w skład sieci telekomunikacyjnej, jako procentu wartości bieżącej (wg aktualnych cen) wszystkich elementów sieci wchodzących w skład sieci telekomunikacyjnej, roczne koszty utrzymania wszystkich elementów sieci wchodzących w skład sieci telekomunikacyjnej operatora jako procent wartości księgowej netto wszystkich elementów sieci wchodzących w skład sieci telekomunikacyjnej operatora, roczne koszty ogólne zarządu (ogólnozakładowe) jako procent wartości bieżącej (wg aktualnych cen) wszystkich elementów sieci, roczne koszty ogólne zarządu (ogólnozakładowe) jako procent wartości księgowej netto wszystkich elementów sieci, roczne koszty ogólne zarządu (ogólnozakładowe) jako procent rocznego kosztu utrzymania wszystkich elementów sieci wchodzących w skład sieci telekomunikacyjnej, dane w zakresie szczegółowych parametrów służących kalkulacji wskaźnika WACC P.1, P.2, P.3., C., M., A., tj. w zakresie, w jakim dane te zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa P.1, P.2, P.3, C., M., A.

Prezes UKE podkreślił, że powyższe kategorie danych nie stanowią danych źródłowych z kwestionariuszy złożonych przez P.1, P.2, P.3, C., M., A., a są danymi zagregowanymi w postaci sum i średnich wartości przekazanych przez ww. operatorów. Dane zagregowane odnoszą się do danych kosztowych technicznych oraz finansowych dotyczących przedsiębiorstw, są ściśle związane z prowadzoną przez nie działalnością gospodarczą oraz mają dla nich niewątpliwą wartość gospodarczą. Przedmiotowe informacje dotyczą bowiem kosztów świadczenia usług, a zatem są informacjami finansowymi, na podstawie analizy których (w powiązaniu z innymi danymi: ilościowymi, technicznymi, publicznie dostępnymi i w związku z tym powszechnie znanymi na rynku telekomunikacyjnym w sektorze telefonii mobilnej) możliwe jest uzyskanie wiedzy także o danych technologicznych i organizacyjnych, dotyczących procesów stosowanych w przedsiębiorstwach. Informacje tego rodzaju mają strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej. Organ podniósł, że model bottom-up służący wyznaczeniu stawki MTR, zasilony jest szczegółowymi danymi kosztowymi, finansowymi i technicznymi przedstawianymi przez ww. operatorów.

Zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, że ww. informacje, stanowiące kategorie danych z modelu bottom-up, stanowią znaczną wartość gospodarczą dla przedsiębiorców. W ocenie Prezesa UKE skarżąca, posiadając takie dane, mogłaby przy znacznie mniejszym (w porównaniu do sytuacji, w której nie posiada dostępu do tych informacji) zaangażowaniu własnych środków wdrożyć wiele rozwiązań stosowanych przez przedsiębiorców, których dane zostały wykorzystane, bądź też zweryfikować swoje procedury w kontekście pozyskania albo utrzymania abonenta. Informacja o tym, jakie koszty w zakresie prowadzonej działalności ponosi konkretny operator, stwarza bowiem możliwość ograniczenia kosztów lub rozwinięcia dotychczasowych procedur bez ryzyka utraty przewagi konkurencyjnej wobec właścicieli tych danych.

Organ zaznaczył, że dane wykorzystane przez niego do zasilenia modelu bottom-up, który następnie posłużył dla celów kalkulacji MTR, zostały przez przekazujących je przedsiębiorców telekomunikacyjnych zastrzeżone, zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1648 ze zm.; dalej "p.t."), jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie Prezesa UKE, odnośnie do określenia zakresu prawa wglądu do materiału dowodowego przez skarżącą, w kontekście wymagań statuowanych w art. 207 ust. 1 p.t., wypełniło w pełni wytyczne wynikające z poprzedniego wyroku Sądu z 18 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1809/16.

WSA stwierdził, że w postanowieniu z 5 lipca 2019 r. Prezes UKE dokładnie sprecyzował zakres wyłączenia. Wskazał, że ograniczenie wglądu dotyczy enumeratywnie wymienionych w punktach od 1 do 4 danych, wykorzystanych przez organ w modelu kalkulacji kosztów. Nie zachodzi więc, poprzednio dostrzeżona przez Sąd w sentencji uchylonego postanowienia z 8 sierpnia 2012 r., niejednoznaczność odnośnie do zakresu sformułowania przez Prezesa UKE ograniczenia prawa skarżącej wglądu do akt.

Sąd nie dopatrzył się przy tym sprzeczności pomiędzy sentencją postanowienia a jego uzasadnieniem. Bynajmniej z sentencji zaskarżonego postanowienia nie wynika, że Prezes UKE ograniczył skarżącej prawo wglądu do danych źródłowych dotyczących poszczególnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Wyraźnie ograniczył bowiem prawo wglądu w zakresie danych stosowanych w modelu kalkulacji kosztów, a więc danych zagregowanych. Jednocześnie organ szczegółowo wyjaśnił, że już sam dostęp do tych kategorii danych ze stworzonego przez niego modelu, umożliwiłby skarżącej poznanie szczegółowego modelu działalności gospodarczej konkretnych operatorów. Pozwoliłoby na to powiązanie uzyskanych tą drogą danych z modelu z pozostałą dostępną skarżącej specjalistyczną wiedzą o rynku telekomunikacyjnym. W ten sposób, pomimo zastrzeżenia przez pozostałych operatorów dostępu do przekazanych na żądanie organu danych niezbędnych mu do stworzenia modelu kalkulacji kosztów, ujawnienie tych zagregowanych danych, w świetle wiedzy, którą dysponuje skarżąca, pozwoliłoby jej na przypisanie zagregowanych danych do konkretnych podmiotów, a przez to ich identyfikację. Tymczasem NSA w wyroku z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 546/15, wyraźnie wskazał, że strona nie może domagać się wskazania źródła pochodzenia już wprowadzonych danych, jeżeli ta wskazówka doprowadziłaby do informacji zastrzeżonej przez przedsiębiorcę.

Sąd podkreślił, że informacje przekazane przez operatorów organowi zostały przez nie zastrzeżone, jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa na podstawie art. 9 p.t. Uznał, że w świetle stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 546/15, bezzasadny był zarzut braku zweryfikowania przez organ, czy informacje określone w sentencji postanowienia posiadają wartość gospodarczą, pomimo upływu siedmiu lat od ich zastrzeżenia.

W ocenie WSA, Prezes UKE, ograniczając skarżącej prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie wskazanym w sentencji postanowienia z 5 lipca 2019 r., nie naruszył zarówno przepisu art. 207 ust. 1 p.t., jak również przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (z. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie o jego zmianę przez uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 153 p.p.s.a., a w konsekwencji oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), co polegało na błędnym uznaniu, że Prezes UKE wyczerpująco i prawidłowo uwzględnił w postanowieniu ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone wobec organu w orzeczeniach sądu, tj. w wyrokach:

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2016 r. (VI SA/Wa 1809/16);

Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2016 r. (II GSK 546/15);

2. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 207 ust. 1 p.t., a w konsekwencji oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), co polegało na bezpodstawnym uznaniu, że udostępnienie skarżącej modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego bottom-up (w formie pliku xls zapisanego na płycie CD) oznaczałoby ujawnienie przez organ materiału dowodowego zawierającego tajemnice przedsiębiorstwa, tj. dane udostępnione Prezesowi UKE przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w sytuacji gdy przedmiotowy model kosztowy:

nie jest materiałem dowodowym, co wyklucza zastosowanie art. 207 ust. 1 p.t.;

nie zawiera powyższych danych, lecz wartości stanowiące wynik wielokrotnego przetworzenia tych danych w oparciu o nieznane skarżącej kryteria.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane (wyartykułowane) przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej ani uzupełniać wywodów strony. Nie jest bowiem dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poprawianie występujących w niej niedokładności. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, uniemożliwiając prawidłową ocenę kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 8 maja 2014 r., I GSK 1005/12). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów kasacyjnych.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, NSA stwierdził, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzucono naruszenie art. 153 p.p.s.a. i art. 207 ust. 1 p.t. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W odniesieniu do zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego należy wykazać i wyjaśnić, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny rozumiane jest więc jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny albo wręcz przeciwnie – na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

W odwołaniu do przywołanego powyżej rozumienia naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie podkreślenia wymaga, że w sytuacji gdy strona skarżąca podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tego rodzaju zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane w sprawie lub nie zostały skutecznie podważone. Podstawy tej oceny nie może więc stanowić stan faktyczny, który jest uznawany za miarodajny przez wnoszącego skargę kasacyjną.

W doktrynie i orzecznictwie ukształtował się jednolity pogląd, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na pierwszą z podstaw kasacyjnych (błędne zastosowanie lub niezastosowanie przepisów materialnoprawnych), jeżeli nie zostaną jednocześnie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2005 r., I FSK 397/05, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Woś, wyd. 6, str. 1053).

Skoro w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono ustaleń faktycznych odnośnie do charakteru danych, które podlegają ograniczeniu, odnośnie do tego, że stanowią one materiał dowodowy zgromadzony w celu stworzenia modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego, odnośnie do tego, że dane zagregowane są ściśle związane z prowadzoną przez operatorów telekomunikacyjnych działalnością gospodarczą (dotyczą kosztów świadczenia usług, procesów technologicznych i organizacyjnych), odnośnie do zagrożenia – w przypadku niewyłączenia wglądu w dane udostępnione przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych – zidentyfikowania ich co pozwalałoby poznania kosztów w zakresie prowadzonej działalności, czy też wdrożenia rozwiązań stosowanych przez innych operatorów, to te ustalenia stanowią wyłączną podstawę oceny zarzutów kasacyjnych.

Ocena zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów uwzględniać musi również fakt, że sprawa rozpoznawana była przez Wojewódzki Sąd Administracyjny powtórnie, w warunkach wynikających zarówno z art. 190 p.p.s.a., związania wykładnią prawa, po uchyleniu poprzedniego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny jak również związania wykładnią prawa i wytycznymi (art. 153 p.p.s.a.) wynikającą wydania wyroku WSA uchylającego decyzję Prezesa UKE z 8 sierpnia 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1809/16), w następstwie wyroku NSA z 2 sierpnia 2016 r. Z faktu tego wynikają dwojakiego rodzaju konsekwencje.

Po pierwsze, normy zawarte w art. 153 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. mają charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Generalnie oznaczają one zakaz formułowania przez organy i sądy nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązanie do podporządkowania się im w pełnym zakresie aż do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności faktycznych sprawy ( por. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 269/18).

Ocena prawna, a także wskazania co do dalszego postępowania stanowiące z reguły konsekwencje oceny prawnej, wiążą nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (por. wyrok NSA z 16 maja 2007 r. sygn. akt: I FSK 857/06). Zasada związania oceną prawną powoduje zatem, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

Po drugie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy – w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej – jej granice podlegają zawężeniu, gdyż w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny nie bada już zaskarżonego aktu organu administracji publicznej w pełnym zakresie zgodności z prawem, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a.

Sądowa kontrola legalności orzeczenia wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji publicznej sprowadza się zatem do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (zob. wyroki NSA z: 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 792/10, 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08). Poza zakresem oceny są natomiast kwestie, co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organów administracji. Sąd administracyjny w opisanej sytuacji nie może wnikać po raz drugi w materię do dalszego postępowania objętą zakresem wcześniejszych ocen (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2129/08).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, właściwie ograniczył się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku WSA i odpowiednio w wyroku NSA z 2 sierpnia 2016 r. Przypomnieć należy, że powyższych wyrokach uznano, że postanowienie Prezesa UKE ograniczające prawo wkładu skarżącej w materiał dowodowy nie było wystarczająco precyzyjne we wskazaniu zakresu ograniczenia dostępu do akt. Nie wiadomo wówczas było, czy ograniczeniu ma podlegać cały sporządzony przez organ model kalkulacji kosztów operatora efektywnego (cały plik XLS zapisany na płycie CD).

Obecnie w ramach zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. skarga kasacyjna podnosi niewłaściwe jego zastosowanie z uwagi na nieuwzględnienie w prawidłowy sposób oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażone w wyrokach NSA z 2 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 546/15 i WSA w Warszawie w wyroku z 18 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1809/16.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, z sentencji zaskarżonego postanowienia nie wynika, czy Prezes UKE odmówił skarżącej wglądu do całego modelu kosztowego botton-up (arkusz kalkulacyjny plik XLS Exel), czy też do jego części, nie wynika też, w jakim zakresie skarżąca uzyskała dostęp do modelu kosztowego i czy istnieje możliwość rozgraniczenia danych jawnych i niejawnych. Zaskarżone postanowienie – w ocenie skarżącej – jest "fasadowe", "pozorne" i niejednoznaczne, gdyż nie wiadomo, które komórki arkusza kalkulacyjnego są dostępne do jej wglądu. Za niewiarygodne i gołosłowne skarżąca uznaje twierdzenie organu, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że można ustalić pochodzenie danych źródłowych wykorzystywanych w modelu kosztowym.

Oceniając ten zarzut kasacyjny, na wstępie NSA podkreślił, że nie można tracić z pola widzenia okoliczności istotnej w tej sprawie, która zdeterminowała kierunek rozstrzygania, mianowicie tego, że zgodnie z wytycznymi WSA w Warszawie zawartymi w prawomocnym wyroku z 18 listopada 2016 r., opartym na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2016 r., wyłączeniu nie podlegał cały stworzony przez Prezesa UKE model kalkulacji kosztów operatora efektywnego bottom-up (w formie pliku XLS zapisanego na płycie CD), a jedynie dane przekazane przez operatorów telefonii komórkowej służące do opracowania tego modelu. Sąd ten w sposób jednoznaczny przyjął, że właśnie te dane zagregowane, które posłużyły do budowy modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego, pochodzące od konkretnych operatorów dotyczące kosztów świadczenia przez nich usług, mogą podlegać wyłączeniu. Uznał, też, że dane te stanowią materiał dowodowy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji zastosowały art. 153 p.p.s.a. i podporządkowały się ocenie prawnej i zrealizowały wskazania co do dalszego sposobu postępowania.

Wydając zaskarżoną decyzję, Prezes UKE ograniczył skarżącej prawo wglądu do materiału dowodowego wyłącznie w zakresie danych stosowanych w modelu bottom-up. W sentencji zaskarżonego postanowienia organ w pkt 1-4 w sposób jednoznaczny i szczegółowy wskazał dane, z którymi skarżąca nie ma prawa zapoznać się w postępowaniu, a w uzasadnieniu wyjaśnił, że zagregowane dane z modelu bottom-up w połączeniu z innymi danymi publicznie dostępnymi na rynku telekomunikacyjnymi w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych w sektorze rynku mobilnego, jak i posiadanej wiedzy specjalistycznej i eksperckiej, pozwolą skarżącej na ustalenie, jakie są wolumeny usług, wolumeny ruchu oraz poziomy kosztów ponoszonych przez konkretnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących daną usługę detaliczna. Organ uznał, że ujawnienie wskazanych w sentencji postanowienia danych z modelu bottom-up mogłoby doprowadzić do ustalenia składowych kosztu MTR i tym samym do uzyskania wiedzy na temat jednostkowych danych kosztowych modelu bottom-up przez operatorów telekomunikacyjnych.

Całkowicie niezrozumiałym jest kwestionowanie przez autora skargi kasacyjnej i twierdzenie, w ramach zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., że nie wiadomo, czy ograniczenie wglądu dotyczy całego modelu kosztowego operatora efektywnego, czy też jego części.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 207 ust. 1 p.t. Należy ponownie zwrócić uwagę, że przedmiotowa sprawa była rozpoznawana przez Sąd pierwszej instancji po raz kolejny. Konsekwencją prawną tego jest konieczność zastosowania przez Prezesa UKE i WSA w Warszawie art. 153 p.p.s.a, który został już oceniony wyżej jako prawidłowy. W ramach tej sprawy przesądzono, że dane służące do budowy modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego dotyczące kosztów świadczonych przez nich usług stanowią materiał dowodowy. Sąd pierwszej instancji zaakcentował też stanowisko Prezesa UKE, że ograniczenie wglądu do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie dotyczy wyłącznie danych, a nie całego modelu bottom-up, enumeratywnie wymienionych w pkt 1-4 zaskarżonego postanowienia, które zostały udostępnione przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych i później – po przetworzeniu – wykorzystane do budowy powyższego modelu. W świetle powyższych okoliczności nie może być żadnych wątpliwości, że dane przedsiębiorców telekomunikacyjnych, które zostały zastrzeżone na podstawie art. 9 p.t. jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, wielokrotnie przetworzone (zagregowane) należy zaliczyć do materiału dowodowego w sprawie oraz że materiał ten szczegółowo wymieniony przez organ w zaskarżonym postanowieniu podlega ograniczeniu prawa wglądu do nich.

Dodać należy, że WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku 18 listopada 2016 r. nie zakwestionował faktu, że właśnie powyższe dane jako materiał dowodowy mogą podlegać wyłączeniu w trybie art. 207 ust. 1 p.t. Uznał jedynie, że Prezes UKE powinien uszczegółowić dane podlegające ograniczeniu wglądu. Stawianie więc obecnie zarzutu, że dane szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji nie stanowią materiału dowodowego w rozumieniu art. 207 ust. 1 p.t., należy uznać za całkowicie pozbawione uzasadnionych podstaw.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). NSA uwzględnił, że pełnomocnik organu, który występował przed Sądem pierwszej instancji, wziął udział w rozprawie.