Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 906/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2, art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2104/22 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 26 maja 2022 r. nr DGK-ZOL.761.57.2021.MB w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. W. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2022r., sygn. akt VI SA/Wa 2104/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę W. W. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska (dalej też: "Minister") z 26 maja 2022r., nr DGK-ZOL.761.57.2021.MB w przedmiocie cofnięcia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że stan sprawy jest dostatecznie wyjaśniony na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Oświadczył ponadto, iż zrzeka się rozprawy i tym samym wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie i uniemożliwienie skarżącemu realizowania jego konstytucyjnego prawa, tj. wolności prowadzenia działalności gospodarczej, w wyniku wykrycia podczas kontroli nieznacznych uchybień, które nie miały realnego wpływu na prawidłowość oraz legalność prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, co w konsekwencji skutkowało przekroczeniem granic uznania administracyjnego i cofnięciem skarżącemu koncesji mimo udzielenia jej do 31 grudnia 2046r.;

2. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie i brak udzielenia skarżącemu ochrony sądowej oraz pozbawienie go praw słusznie nabytych w postaci koncesji na wydobywanie kopaliny, która została wydana do 31 grudnia 2046r. a sam skarżący miał prawo planować kontynuowanie działalności gospodarczej, aż do tego czasu, co jednak w sprawie niniejszej nie miało miejsca z uwagi na przekroczenie granic uznania administracyjnego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 1420, dalej: "p.g.g.") przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarżący:

a) nie wypełnił warunków określonych w koncesji,

b) naruszył warunki koncesji w tak daleko idący sposób, że naruszenia powinny skutkować cofnięciem koncesji, mimo tego, iż skarżący swoim działaniem zmierzał do zastosowania zaleceń pokontrolnych,

c) prowadził działalność gospodarczą z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji podczas gdy skarżący:

- jest małym przedsiębiorcą, który nie posiada specjalistycznej wiedzy prawniczej, a jego świadomość prawna nie jest wysoka,

- zmierzał wszelkimi możliwymi środkami do zlikwidowania wszelkich nieprawidłowości, które zostały wskazane przez organy kontrolne,

- skala prowadzonej przez skarżącego działalności oraz rodzaj rzekomo stwierdzonych uchybień nie powodowały, iż prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza w dotychczasowym kształcie rodziła jakiekolwiek realne zagrożenie dla pracowników zakładu "[...]", bezpieczeństwa powszechnego jak i środowiska naturalnego;

4. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 p.g.g. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organy kontrolne wydając decyzję o cofnięciu skarżącemu udzielonej koncesji działały w graniach uznania administracyjnego oraz zasady proporcjonalności, w sytuacji gdy:

- skala prowadzonej przez skarżącego działalności oraz rodzaj rzekomo stwierdzonych uchybień nie mógł stanowić uzasadnionej podstawy do cofnięcia udzielonej skarżącemu koncesji bez odszkodowania,

- organy kontroli nie dokonały jednoznacznych ustaleń stopnia i zakresu naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej, a samo uzasadnienie decyzji organów kontroli nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji dotyczącej powodu wybrania przez organy środka w postaci cofnięcia udzielonej koncesji bez odszkodowania, a nie innego środka;

II . Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.p.4 przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy prawidłowa kontrola działalności administracji publicznej dokonana przez Sąd I instancji powinna doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nieprawidłową kontrolę działalności organów kontroli i oddalenie skargi z uwagi na niedostrzeżenie naruszeń procesowych art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w szczególności przez wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia koncesji w sytuacji gdy:

- skala prowadzonej przez skarżącego działalności oraz rodzaj rzekomo stwierdzonych uchybień nie mógł stanowić uzasadnionej podstawy do cofnięcia udzielonej skarżącemu koncesji bez odszkodowania,

- organy kontroli nie dokonały jednoznacznych ustaleń stopnia i zakresu naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej,

- uzasadnienie decyzji organów kontroli nie zawierało jakiejkolwiek argumentacji dotyczącej powodu wybrania przez organy środka w postaci cofnięcia udzielonej koncesji bez odszkodowania, a nie innego środka przewidzianego przepisami prawa;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez nieprawidłową kontrolę działalności organu administracji i oddalenie skargi z uwagi na niedostrzeżenie naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przez interpretowanie wszystkich wątpliwości na niekorzyść skarżącego.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Wniesiona skarga została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych, w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (zob. Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II Opublikowano: LEX/el. 2021 i powołane tam orzeczenia). Jednakże tę kolejność rozpoznawania zarzutów należy zmodyfikować w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni przepisów prawa. Przy takim zarzucie w pierwszej kolejności należy ustalić treść przepisu prawa materialnego, gdyż ona warunkuje zakres i granice postępowania wyjaśniającego. Podkreślić przy tym należy, zarzut błędnej wykładni przepisów prawa odnosi się także do interpretacji pojęć niedookreślonych i klauzul generalnych. Nadto w rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się ściśle z naruszeniem prawa materialnego, toteż uzasadnione jest łączne do nich odniesienie się.

Podkreślić też należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym skierowanym przeciwko wyrokowi Sądu I instancji (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Podniesione w niej zarzuty powinny zostać skierowane pod adresem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wykazywać uchybienia w jego argumentacji odnoszącej się do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, bądź błędnego przeprowadzenia kontroli postępowania przez organy, których działanie lub zaniechania było przedmiotem zaskarżenia. W przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 13 października 2017r.,sygn. akt II FSK 1445/17).

W rozpoznawanej sprawie sposób zredagowania zarzutów naruszenia prawa materialnego prowadzi do wniosku, że odnoszą się one wprost do działań organu. Zauważyć w tym miejscu wypada, że w toku rozpoznawania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje przepisów prawa materialnego, toteż nie może ich naruszyć. Sądowa kontrola postępowania administracyjnego prowadzona jest w oparciu o przepisy p.p.s.a. Wobec tego to właśnie przepisy tej ustawy mogą zostać naruszone przez Sąd administracyjny I instancji. Takie przepisy nie zostały jednak wskazane w rozpoznawanym środku prawnym.

Mając jednak na uwadze treść uchwały NSA z 26 października 2009r. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38/39), w której Sąd stwierdził, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zasadnym było odniesienie się również do tak wadliwie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych.

Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych z zakresu prawa materialnego i procesowego, było kwestionowanie przez skarżącego przyjęcia, że wykryte podczas kontroli uchybienia, mogły stanowić podstawę cofnięcia bez odszkodowania udzielonej mu do 31 grudnia 2046r. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego w szczególności, że jest małym przedsiębiorcą, który nie posiada specjalistycznej wiedzy prawniczej, a jego świadomość prawna nie jest wysoka, zmierzał wszelkimi możliwymi środkami do zlikwidowania wszelkich nieprawidłowości, które zostały wskazane przez organy kontrolne, a skala prowadzonej działalności oraz rodzaj rzekomo stwierdzonych uchybień nie rodziła jakiegokolwiek realnego zagrożenia dla pracowników zakładu "[...]", bezpieczeństwa powszechnego jak i środowiska naturalnego.

Zarzuty te nie znalazły aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przypomnieć należy, że decyzją z 31 października 2018r. Marszałek Województwa Łódzkiego udzielił skarżącemu koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku) ze złoża "[...]" położonego w miejscowości P. (gmina G., powiat ł., województwo łódzkie). W decyzji tej określono, że działalność będzie prowadzona na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] obręb [...]. Koncesja została udzielona do 31 grudnia 2046r. Marszałek Województwa Łódzkiego stwierdził też, że rozpoczęcie działalności określonej koncesją nastąpi po uprawomocnieniu się decyzji i zatwierdzeniu planu ruchu zakładu górniczego, ale nie później niż w ciągu 2 lat od dnia obowiązywania koncesji. Decyzja o udzieleniu koncesji stała się ostateczna 4 grudnia 2018r.

W dniu 16 marca 2021r. Marszałek Województwa Łódzkiego przeprowadził kontrolę w zakresie prowadzenia przez skarżącego działalności zgodnie z udzieloną koncesją. W protokole kontroli stwierdzono m.in., że: rozpoczął on eksploatację, a wyrobisko powstałe wskutek eksploatacji ma kształt nieregularny o wymiarach 13 x 47 m. 2; w wyrobisku była widoczna woda o kolorze mlecznożółtym i śmieci (opona od traktora, plastikowe butelki, torby foliowe); w północno-wschodniej części złoża, na działce [...], zauważono wyrobisko, co świadczyło o przekroczeniu granicy obszaru górniczego; teren eksploatacji nie został prawidłowo oznakowany znakami ostrzegawczymi i informacyjnymi. Marszałek Województwa Łódzkiego zwrócił się również do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach ("Dyrektor OUG") o udzielenie informacji, czy skarżący posiada zatwierdzony plan ruchu zakładu górniczego dla złoża objętego koncesją lub czy wystąpił o jego zatwierdzenie. W odpowiedzi Dyrektor OUG wskazał, że skarżący nie wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego prowadzonego w oparciu o przedmiotową koncesję.

Postanowieniem z 29 marca 2021r. Marszałek Województwa Łódzkiego wezwał skarżącego do usunięcia stwierdzonych uchybień przez: przedłożenie aktualnego zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego, odbudowanie skarpy w północnej części wyrobiska do granicy obszaru górniczego, oznaczenie terenu eksploatacji znakami informacyjnymi i ostrzegawczymi, uprzątnięcie odpadów z wyrobiska, gromadzenie odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W dniu 14 czerwca 2021r. Marszałek Województwa Łódzkiego przeprowadził ponowną kontrolę złoża "[...]", stwierdzając nieusunięcie uchybień stwierdzonych podczas pierwszej kontroli. O występowaniu odpadów został poinformowany Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, który następnie przeprowadził swoje kontrole (2-12 sierpnia 2021r.), pomiędzy którymi odpady zostały uprzątnięte.

Pismem z 9 lipca 2021r. Marszałek Województwa Łódzkiego ponownie zwrócił się do Dyrektora OUG o udzielenie informacji, czy skarżący posiada zatwierdzony plan ruchu zakładu górniczego na złożu "[...]" lub czy wystąpił o jego zatwierdzenie. Pismem z 20 lipca 2021r. Dyrektor OUG poinformował, że skarżący nie wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego "[...]".

Podkreślić należy, że stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, organ koncesyjny może cofnąć koncesję bez odszkodowania, jeżeli przedsiębiorca nie wykonał postanowienia tego organu wydanego w razie stwierdzenia naruszenia wymagań ustawy albo nie wypełniania warunków określonych w koncesji. Postanowienie to jest wydawane na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, który stanowi: "W przypadku gdy przedsiębiorca narusza wymagania ustawy, w szczególności dotyczące ochrony środowiska lub racjonalnej gospodarki złożem, albo nie wypełnia warunków określonych w koncesji, w tym nie podejmuje określonej nią działalności albo trwale zaprzestaje jej wykonywania, lub wykonuje roboty geologiczne z naruszeniem harmonogramu określonego w projekcie robót geologicznych, lub nie wykonuje obowiązków, o których mowa w art. 82 ust. 2, lub wykonuje je niezgodnie z warunkami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 82a ust. 1, organ koncesyjny, w drodze postanowienia, wzywa przedsiębiorcę do usunięcia naruszeń oraz określa termin ich usunięcia. Organ koncesyjny może również określić sposób usunięcia naruszeń.". Zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wymaga zatem uprzedniego wydania postanowienia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 tej ustawy, a także stwierdzenia, że koncesjobiorca nie wykonał obowiązków określonych w tym postanowieniu. W razie stwierdzenia tych okoliczności w konkretnej sprawie, organ koncesyjny może - działając w ramach tzw. uznania administracyjnego - wydać decyzję o cofnięciu koncesji bez odszkodowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uprawniona jest konstatacja WSA, iż organy miały podstawy faktyczne i prawne do cofnięcia skarżącemu koncesji na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Trafnie wskazał Sąd I instancji, iż w zaskarżonej decyzji prawidłowo i w sposób wystarczający do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej przedstawiono stan faktyczny sprawy i argumentację uzasadniające zastosowanie prawa materialnego, w tym wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wskazano jakich obowiązków określonych w postanowieniu z 29 marca 2021r. skarżący nie wykonał.

Przypomnienia wymaga, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok Sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera wskazanego i zarazem koniecznego elementu. Ponadto w jej zarzutach np. w pkt I. ppkt 3. petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że "zmierzał zmierzał wszelkimi możliwymi środkami do zlikwidowania wszelkich nieprawidłowości, które zostały wskazane przez organy kontrolne", w pkt. I. ppkt 4. zaś, że "rodzaj rzekomo stwierdzonych uchybień nie mógł stanowić uzasadnionej podstawy do cofnięcia udzielonej skarżącemu koncesji bez odszkodowania".

Podkreślić należy, że przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, która określa funkcje Sądów administracyjnych wyjaśniając, że Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu prawa mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby Sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Natomiast taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Ponadto wskazać należy, że przepis ten nie stanowi podstawy do czynienia zarzutu niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy nie naruszył również zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Zgodnie z art. 6 k.p.a. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Art. 11 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać, między innymi, uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja organu odwoławczego została zaś obszernie i wnikliwie uzasadniona, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. Niepodzielenie zaś argumentacji strony nie świadczy o jej pominięciu i niewłaściwej ocenie materiału dowodowego dokonanej w sprawie.

W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem konstytucyjnych przepisów o wolności gospodarczej - art. 37 ust. 2 pkt 1 p.g.g. w zw. z art. 22 w zw. z art. 8 ust. 2, art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2, art, 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Ograniczenie lub zniesienie praw nabytych jest dopuszczalne pod warunkiem, że takie działanie jest konieczne dla realizacji innych wartości konstytucyjnych, które w danej sytuacji mają pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych.

Nie stanowi naruszenia zasady wolności gospodarczej sytuacja, w której skarżący wbrew obowiązkom wynikającym z udzielonej koncesji rozpoczął eksploatację złoża nie tylko bez zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego dla złoża objętego koncesją, ale też nawet nie wystąpił o jego zatwierdzenie. Dodatkowo podczas kontroli stwierdzono przekroczenie granic obszaru górniczego, a teren eksploatacji nie został prawidłowo oznakowany znakami ostrzegawczymi i informacyjnymi.

Wobec powyższego zamierzonego skutku nie mógł odnieść argument skarżącego, iż koncesja na wydobywanie kopaliny, została mu wydana do 31 grudnia 2046r. i aż do tego czasu miał prawo planować kontynuowanie działalności gospodarczej, w szczególności, że jest małym przedsiębiorcą, który nie posiada specjalistycznej wiedzy prawniczej, a jego świadomość prawna nie jest wysoka.

Bezsporne przy tym jest iż z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym wynika, co potwierdziła kolejna kontrola, że stwierdzone uchybienia, nie zostały usunięte.

Niezasadne są zarzuty naruszenia konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji RP, poprzez nieproporcjonalne, a zatem naruszające konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) uznanie, że organy kontrolne wydając decyzję o cofnięciu skarżącemu udzielonej koncesji działały w graniach uznania administracyjnego oraz zasady proporcjonalności.

Nie można podzielić twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że organy wydając decyzję o cofnięciu skarżącemu udzielonej koncesji działały w sposób naruszający wskazane przepisy Konstytucji RP.

Rację ma Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skarżącego prowadzenie robót górniczych bez zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego stwarza zagrożenie dla zakładu górniczego, jego pracowników, bezpieczeństwa powszechnego i środowiska i te względy, w połączeniu z pozostałymi wskazanymi przez Ministra Klimatu i Środowiska uchybieniami stanowiły przekonujące uzasadnienie do wydania - w ramach przysługującego organom uznania administracyjnego w tej sprawie - decyzji o cofnięciu koncesji bez odszkodowania.

W analizowanym zakresie WSA prawidłowo ocenił, że ustalony w sprawie stan faktyczny uwzględnia okoliczność, że gwarantowana w art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wolność gospodarcza w wymiarze prawnym nie ma charakteru zasady bezwzględnej. Art. 22 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia wolności gospodarczej, choć tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Formą ograniczeń w ww. zakresie jest wprowadzanie wymagania uzyskania koncesji lub zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej określonego rodzaju.

Zatem nie można zarzucić Sądowi I instancji, że naruszył wskazany przepis art. 37 ust. 2 pkt 1 p.g.g. oraz wskazane przepisy Konstytucji RP.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935). Uwzględniono przy tym, że pełnomocnik, który wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. reprezentował organ w postępowaniu przed Sądem I instancji.