Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1223/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 101c ust. 3 pkt 1, art 101d ust. 1 pkt 2 i pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: § 7, § 8 ust. 1 i 3 oraz § 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1395
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 12 sierpnia 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego teleporady w ramach podstawowej opieki  zdrowotnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1484/21 w sprawie ze skargi S. z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 27 lipca 2021 r., nr DOA-WSzOP.513.1.2020.JP w przedmiocie dokonania wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 6 grudnia 2019 r., znak: ZS.513.99.2019.MK; 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz S. z siedzibą w K. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1484/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę S. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, Dyrektor, organ II instancji, organ odwoławczy) z 27 lipca 2021 r., nr DOA-WSzOP.513.1.2020.JP w przedmiocie dokonania wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi powstałym na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych przy ulicy [...] w B., gmina [...], powiat [...], do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 1 października 2018 r. Starosta O. (dalej: Starosta), przedłożył do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (dalej: RDOŚ w K., organ I instancji) wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, do którego wpisano ww. działki położone przy ul. [...] w B.

Pismem z 3 kwietnia 2019 r. Instytut [...] poinformował o błędnie określonym adresie przedmiotowych działek w wykazie przekazanym przez Starostę. Wskazał, iż działki zlokalizowane są przy ul. [...], a nie [...] oraz poinformował, że obecnie na działkach prowadzona jest działalność usługowo-handlowa przez licznych najemców, a na działce [...] nie jest aktualnie prowadzona żadna działalność gospodarcza. Przy piśmie z 6 czerwca 2019 r., skarżąca przesłała orzeczenie z 15 czerwca 2004 r. wraz ze schematem miejsc poboru próbek oraz sprawozdanie z badań nr [...] z 2004 r..

Decyzją z 6 grudnia 2019 r., znak: ZS.513,99.2019.MK, RDOŚ w K. dokonał wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi powstałym na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] w B., gmina [...], powiat [...], do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. W uzasadnieniu wskazano, iż zebrane informacje na temat działalności odlewni żeliwa oraz archiwalne wyniki badań, wskazujące na wysokie stężenia arsenu, cynku, kadmu, chromu i ołowiu, uprawdopodobniają możliwość wystąpienia na przedmiotowym terenie potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 27 lipca 2021 r., GDOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa dotyczyła dokonania przez RDOŚ w K. wpisu do rejestru potencjalnych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, co obligowało organ przede wszystkim do działania w oparciu o jedno ze wspomnianych wcześniej źródeł informacji, o których mowa w art. 101c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.; dalej: p.o.ś.). Jak wynika z akt sprawy źródłem tym w rozpatrywanym przypadku był sporządzony przez Starostę O. wykaz przesłany RDOŚ w K. zawierający wymagane art. 101d p.o.ś. informacje identyfikujące potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Wykaz ten wskazywał bowiem teren potencjalnego zanieczyszczenia, tj. działki należące do strony skarżącej i określał działalność, która mogła spowodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi - tj. odlewnia żeliwa działająca w latach 2001-2015, a zatem działalność prowadzoną na danym terenie przed dniem 30 kwietnia 2007 r. W ocenie organu II instancji, w związku z przekroczeniami zawartości metali ciężkich w glebie oraz charakterystyką działalności prowadzonej na przedmiotowym terenie w przeszłości, RDOŚ w K. słusznie wydał decyzję o wpisie do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, ponieważ w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki dokonania takiego wpisu.

Organ odwoławczy podkreślił, że podnoszone w uzasadnieniu odwołania uwagi o historycznym prowadzeniu działalności związanej z górnictwem i wydobyciem surowców oraz stwierdzenia, że "ewentualne podwyższone współczynniki stężeń poszczególnych pierwiastków w glebie, należy uznać za naturalną właściwość gruntu", nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż przepisy prawa mające znaczenie dla sprawy nie przewidują, by tego rodzaju kwestie mogły wpływać w jakikolwiek sposób na brak możliwości wydania decyzji o wpisie do przedmiotowego rejestru. Wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie ustalenie, że potencjalnym źródłem zanieczyszczeń była odlewnia żeliwa działająca w latach 2001-2015, było dokonane z dużym prawdopodobieństwem. Starosta oraz RDOŚ nie muszą dokonywać analizy pomiędzy stanem zanieczyszczenia ziemi, a wpływem historycznego sposobu użytkowania danego terenu, wpływem działek sąsiednich czy wpływem aktualnego użytkowania. Taka analiza nie jest możliwa na etapie prowadzenia postępowań w sprawie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi.

GDOŚ wyjaśnił także, że skarżąca niesłusznie podniosła fakt, iż historyczna działalność człowieka na przedmiotowych terenach nie może obciążać współczesnego posiadacza gruntu. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 101c ust. 3 p.o.ś. Sama decyzja regionalnego dyrektora ochrony środowiska o wpisie działki do rejestru jako miejsca występowania potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, nie nakłada na stronę (władającego terenem) obowiązku bądź ograniczenia, nie odbiera również żadnych uprawnień. Ponadto art. 101h ust. 2 p.o.ś, wskazuje, że jeżeli władający powierzchnią ziemi wykaże, że historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi dokonane po dniu objęcia przez niego władania spowodował inny wskazany podmiot, obowiązek przeprowadzenia remediacji spoczywa na innym sprawcy.

Z decyzją organu odwoławczego nie zgodziła się skarżąca i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

1) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego z uwagi na brak uwzględnienia informacji dotyczących historycznej działalności człowieka na terenie ww. działek, a także brak analizy wpływu czynników naturalnych na stan przedmiotowej gleby, a w konsekwencji brak stwierdzenia przez organ II instancji, że ww. teren nie stanowi terenu historycznie zanieczyszczonego w rozumieniu art. 3 pkt 5a p.o.ś., podczas gdy z informacji przedstawionych przez instytut wynika, że na przedmiotowych terenach od wielu wieków prowadzona była działalność związaną z górnictwem i wydobyciem surowców, a poziom koncentracji metali ciężkich w powierzchniowej warstwie gleby w rejonie olkuskim wynika z czynników naturalnych;

2) naruszenie art. 101c ust. 3 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 101a ust. 4 p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt 5a p.o.ś. poprzez uznanie przedmiotowych działek za potencjalnie historycznie zanieczyszczone, podczas gdy: historyczna działalność człowieka na przedmiotowych terenach, związana z górnictwem i pozyskiwaniem surowców mineralnych, przemawia za wnioskiem, że ewentualne podwyższone współczynniki stężeń poszczególnych pierwiastków w glebie należy uznać za naturalną właściwość rzeczonego gruntu, przez co nie jest on gruntem zanieczyszczonym w rozumieniu art. 3 pkt 5a p.o.ś.; poziom koncentracji metali ciężkich w powierzchniowej warstwie gleby w rejonie olkuskim jest związany z występowaniem minerałów metalonośnych, których nagromadzenia zależą od wielu naturalnych czynników, przez co nie jest on gruntem zanieczyszczonym w rozumieniu art. 3 pkt 5a p.o.ś.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 101c ust. 3 pkt 1 p.o.ś., zgodnie z którym regionalny dyrektor ochrony środowiska, w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi, dokonuje do rejestru wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania odpowiednio: 1) wykazu, o którym mowa w art. 101d ust. 6; 2) aktualizacji wykazu, o której mowa w art. 101d ust. 8; 3) zgłoszenia, o którym mowa w art. 101e ust. 1.

WSA zauważył, że z treści powołanego przepisu jasno wynika, że nie został on oparty o konstrukcję uznania administracyjnego, co oznacza, że organ administracji, który poweźmie informację o występowaniu na danym terenie potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, wynikającą choćby z jednego spośród źródeł wymienionych w pkt. 1-3 tego przepisu, jest zobowiązany do dokonania wpisu w stosownym rejestrze. Ustawodawca nie przewidział zatem w tym zakresie swobody organu, jeśli tylko zostały ujawnione takie informacje, z których wynika, że na określonym terenie tego rodzaju zanieczyszczenie hipotetycznie mogło wystąpić. W ocenie Sądu I instancji, obowiązek dokonania takiego wpisu należy wiązać m.in. z treścią art. 101 pkt 3 p.o.ś., z którego wynika, że ochrona powierzchni ziemi polega m.in. na zapobieganiu zanieczyszczenia substancjami powodującymi ryzyko oraz na remediacji. Uzyskanie bowiem stosownej informacji przez organy ochrony środowiska o możliwym występowaniu na określonym terenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz odnotowanie tego w odpowiednim rejestrze pozwala docelowo zbadać w przyszłości, czy faktycznie takie zanieczyszczenie miało miejsce, jakie potencjalnie skutki wywołało w środowisku, a w konsekwencji umożliwia również podjęcie niezbędnych kroków w celu identyfikacji działań niezbędnych do ewentualnego usunięcia stwierdzonego zanieczyszczenia oraz skutków jego oddziaływania.

Zdaniem WSA, konstrukcja przepisów regulujących sposób identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wymaga od organu działania, co prawda na podstawie wyraźnie określonych prawem źródeł informacji o potencjalnym zanieczyszczeniu, jednakże źródła te mogą opierać się na danych, które nie muszą potwierdzać tego zanieczyszczenia, ani jego dokładnej przyczyny, a jedynie pozwalają snuć przypuszczenie o jego źródle i istnieniu na danym terenie. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym wpisu do rejestru informacji o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, właściwy organ jest wyłącznie zobowiązany sprawdzić, czy wykaz ten odpowiada wymaganiom określonym w art. 101d p.o.ś.

Następnie Sąd I instancji podkreślił, że rozpoznawana sprawa dotyczyła dokonania przez RDOŚ w K. wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, co obligowało organ do działania w oparciu o jedno ze źródeł informacji, o których mowa w art. 101c ust. 3 p.o.ś. GDOŚ, jak i RDOŚ w K., wydane decyzje oparli o analizę tabeli wykazu dostarczonego przy piśmie Starosty O., pismem z 1 października 2018 r. oraz przekazanych przez skarżącą informacji dotyczących przedmiotowego terenu (m. in. sprawozdania z badań nr [...]), w oparciu o które została stwierdzona możliwość występowania historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] w B., gmina [...], powiat [...]. WSA zauważył, że na przedmiotowym terenie zidentyfikowano działalność mogącą powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi (działalność polegająca na odlewnictwie żeliwa). Zebrane informacje na temat działalności odlewni żeliwa oraz archiwalne wyniki badań, wskazujące na wysokie stężenia arsenu, cynku, kadmu, chromu i ołowiu, uprawdopodobniają możliwość wystąpienia na przedmiotowym terenie potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. W ocenie WSA, okoliczność czy zawartości ww. substancji są pochodzenia naturalnego, winna być rozważana na późniejszym etapie. Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, który w zaskarżonej decyzji wskazał, że wpis danego gruntu do rejestru jako potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziem nie jest jednoznaczny ze stwierdzeniem, iż na danym terenie substancje, które mogą być zanieczyszczeniem faktycznie występują, a jedynie wskazaniem obszaru na którym, w kontekście prowadzonej dawniej działalności, jest to wysoce prawdopodobne. To na późniejszym etapie, na podstawie wyników dokładnych badań zawartości substancji w ziemi przeprowadzonych na terenie potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 101 g ust. 1 p.o.ś.) lub władającego terenem (art. 101 f ust. 1 p.o.ś.), następuje potwierdzenie historycznego zanieczyszczenia i konieczności przeprowadzenia remediacji, a w przeciwnym wypadku wykreślenie obszaru z rejestru. Tym samym, w ocenie WSA, GDOŚ słusznie uznał, że przeprowadzenie wcześniejszych etapów identyfikacji potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi przez RDOŚ w K. było wystarczające do wydania decyzji o wpisie do rejestru.

Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 101c ust. 3 pkt 1 w związku z art. 101a ust. 4 p.o.ś. oraz art. 3 pkt 5a p.o.ś. Sąd ocenił, że w powyższym zakresie przedłożony do akt sprawy wykaz odpowiada prawu, a przez to mógł stanowić podstawę wydania decyzji o wpisie do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Co się zaś tyczy błędnego uznania powierzchni ziemi za wypełniającą definicję zawartą w art. 3 pkt 5a p.o.ś., WSA wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie chodzi o stwierdzenie, że powierzchnia ziemi stanowi teren historycznie zanieczyszczony (czego dotyczy definicja zawarta w art. 3 pkt 5a p.o.ś.), ale że stanowi teren potencjalnych historycznych zanieczyszczeń.

Konkludując, Sąd I instancji uznał, że w analizowanej sprawie spełnione zostały przesłanki dokonania wpisu do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, błędne są zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez działające w sprawie organy administracji przepisów prawa materialnego w związku z uchybieniem wyrażonym w art. 7 i 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. regułom prawidłowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co miało wynikać m.in. z niezweryfikowania w toku postępowania przed RDOŚ i GDOŚ wykazu zanieczyszczeń powierzchni ziemi.

W ocenie Sądu I instancji, zarzut skargi o niekompletności materiału dowodowego nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, bowiem wbrew twierdzeniom skarżącej rozstrzygnięcie zostało oparte o właściwie zgromadzony i kompletny materiał dowody, który został następnie prawidłowo oceniony, a w wyprowadzone na jego podstawie wnioski znalazły odzwierciedlenie w decyzji zgodnej zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 101a ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. p.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku dokonania oceny przekroczenia na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych przy ul. [...] w B., dopuszczalnych zawartości substancji powodujących ryzyko w glebie lub w ziemi, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu II instancji, która z uwagi na brak weryfikacji zawartości w glebie i w ziemi substancji powodującej ryzyko w świetle funkcji pełnionych przez powierzchnię ziemi, cechuje się zupełną nieweryfikowalnością i dowolnością;

b) art. 101d ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz.U. z 2016 r., poz. 1395; dalej: rozporządzenie w sprawie oceny zanieczyszczenia) oraz załącznika nr 2, Ip. 6, 8 i 10 do rozporządzenia w sprawie oceny zanieczyszczenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu działalności mogącej z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi w sposób sprzeczny z rodzajami działalności mogącymi z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia w sprawie oceny zanieczyszczenia, bowiem rodzaje działalności związanej z odlewnictwem wyszczególnione w załączniku nr 2, Ip. 6, 8 i 10 ww. rozporządzenia przyjmują kryterium ilościowe dotyczące potencjału produkcyjnego, a kwestia potencjału hali odlewni zlokalizowanej na terenie Instytutu, która była użytkowana przez spółkę I. sp. z o.o. w żaden sposób nie została ustalona przez Starostę w ramach wykazu potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, jak również przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji;

c) art. 101d ust. 1 pkt 2 p.o.ś. w zw. z § 7 rozporządzenia w sprawie oceny zanieczyszczeń poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo oparcia jej na wadliwym wykazie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi sporządzonym przez Starostę, a to z uwagi na ustalenie listy substancji powodujących ryzyko, których wystąpienie w glebie lub w ziemi jest spodziewane na danym terenie bez przeprowadzenia w tym zakresie stosownej analizy, o której mowa w § 7 rozporządzenia w sprawie oceny zanieczyszczeń, a także pomimo nieprawidłowego określenia rodzaju działalności mogącej z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, co w konsekwencji doprowadziło do zupełnej nieweryfikowalności i dowolności decyzji organu II instancji;

d) art. 101d ust. 1 pkt 3 i 4 p.o.ś. w zw. z § 8 ust. 1 i 3 i § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie oceny zanieczyszczeń poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo oparcia jej na wadliwym wykazie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi sporządzonym przez Starostę, a to z uwagi na brak zebrania i analizy dostępnych i aktualnych źródeł informacji istotnych dla oceny zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi na danym terenie oraz dostępnych i aktualnych badań zanieczyszczenia gleby i ziemi, stosownie do postanowień § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie oceny zanieczyszczeń, jak również z uwagi na brak zebrania informacji koniecznych do wykonania badań wstępnych oraz brak wykonania badań wstępnych, stosownie do postanowień § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie oceny zanieczyszczeń, co w konsekwencji doprowadziło do zupełnej nieweryfikowalności i dowolności decyzji organu II instancji;

e) art. 101c ust. 3 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 101d ust. 1 pkt 3 p.o.ś. w zw. z § 8 ust. 3 rozporządzenia poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na oparciu oceny zanieczyszczenia terenu działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych przy ul. [...] w B., na wynikach badań przeprowadzonych w stosunku do terenu Instytutu w 2004 r., podczas gdy stosownie do § 8 ust. 3 rozporządzenia analiza dostępnych informacji na temat zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi może być oparta na badaniach zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko, od których wykonania nie upłynęło więcej niż 10 lat oraz o ile zostały wykonane przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a p.o.ś., a także zgodnie z metodykami, o których mowa w § 11 rozporządzenia w sprawie oceny zanieczyszczenia;

f) art. 101d ust. 1 pkt 1-4 p.o.ś. w zw. z art. 101c ust. 3 pkt 1 p.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu II instancji o wpisaniu terenu będącego w użytkowaniu wieczystym skarżącej do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, wobec wadliwości podstawy wpisu jaką jest wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi przekazany przez Starostę, podczas gdy podstawą wpisu do rejestru może być wyłącznie wykaz spełniający kryteria wynikające z art. 101d ust. 1 pkt 1-4 p.o.ś.;

g) art. 101d ust. 1 pkt 1-4 p.o.ś. w zw. z § 6 ust. 1 i 2, § 7, § 8 ust. 1 i 3 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie oceny zanieczyszczenia w zw. z art. 101c ust. 3 pkt 1 p.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla stwierdzenia potencjalnego zanieczyszczenia powierzchni ziemi wystarcza sama możliwość wystąpienia zanieczyszczenia na danym terenie, co w konsekwencji prowadzi do akceptacji arbitralnego i dowolnego postępowania organów administracji publicznej w zakresie dokonywania wpisów do rejestru potencjalnych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, podczas gdy ocena potencjalności zanieczyszczenia gleby lub ziemi dokonywana winna być w oparciu o ściśle określone kryteria wskazane w art. 101d ust. 1 pkt 1-4 p.o.ś. oraz w § 6 ust. 1 i 2, § 7, § 8 ust. 1 i 3 i § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie oceny zanieczyszczenia;

h) art. 101c ust. 3 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 101a ust. 4 p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt 5a p.o.ś. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu przedmiotowych działek za potencjalnie historycznie zanieczyszczone, podczas gdy:

a. historyczna działalność człowieka na przedmiotowych terenach związana z górnictwem i pozyskiwaniem surowców mineralnych, przemawia za wnioskiem, że ewentualne podwyższone współczynniki stężeń poszczególnych pierwiastków w glebie należy uznać za naturalną właściwość rzeczonego gruntu, przez co nie jest on gruntem zanieczyszczonym w rozumieniu art. 3 pkt 5a p.o.ś.;

b. poziom koncentracji metali ciężkich w powierzchniowej warstwie gleby w tym rejonie jest związany z występowaniem minerałów metalonośnych, których nagromadzenia zależy od wielu naturalnych czynników, przez co nie jest on gruntem zanieczyszczonym w rozumieniu art. 3 pkt 5a p.o.ś.;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji pomimo jej wadliwości, a to wobec niepodjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co przejawiło się brakiem weryfikacji sporządzonego przez Starostę wykazu potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi w świetle postanowień art. 101d ust. 1 pkt 1-4 p.o.ś. oraz § 6-9 rozporządzenia w sprawie oceny zanieczyszczenia;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i § 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie oceny zanieczyszczenia poprzez przyjęcie, że dla uznania terenu będącego w użytkowaniu wieczystym Instytutu wystarczające jest, że na przedmiotowym terenie prowadzona była działalność odlewnicza, a także że miarodajne są w tym zakresie badania przeprowadzone w stosunku do przedmiotowych działek, podczas gdy:

a. brak jest dowodów potwierdzających to, że działalność odlewnicza prowadzona na spornym terenie doprowadziła do zanieczyszczenia gleby,

b. badania z 2004 r. są zdezaktualizowane, a ich moc dowodową wprost wyłączył ustawodawca na mocy § 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie oceny zanieczyszczeń, zgodnie z którym analiza dostępnych informacji na temat zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi może być oparta na badaniach zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko, od których wykonania nie upłynęło więcej niż 10 lat oraz o ile zostały wykonane przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a p.o.ś., a także zgodnie z metodykami, o których mowa w § 11 rozporządzenia w sprawie oceny zanieczyszczenia;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji pomimo jej wadliwości, a to wobec przekroczenia przez organ granic swobodnej oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, z uwagi na przyjęcie, że prowadzenie działalności odlewniczej na danym terenie automatycznie oznacza potencjalne wystąpienie zanieczyszczenia gleby lub ziemi, choć tego rodzaju założenie jest oczywiście nieuprawnione, a organ w żaden sposób nie zweryfikował swojego założenia;

d) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wystąpiła wadliwość podstawy wydania decyzji organów obu instancji ze względu na przedstawienie przez Starostę wykazu potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 101d ust. 1 pkt 1-4 p.o.ś. oraz wobec braku weryfikacji przedmiotowych wadliwości przez organy obu instancji;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego z uwagi na brak uwzględnienia informacji dotyczących historycznej działalności człowieka na terenie działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w B., a także ze względu na brak analizy wpływu czynników naturalnych na stan przedmiotowej gleby, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia przez organ II instancji, że ww. teren nie stanowi terenu historycznie zanieczyszczonego w rozumieniu art. 3 pkt 5a p.o.ś., podczas gdy z informacji przedstawionych przez skarżącą kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego wynika, że na przedmiotowych terenach od wielu wieków prowadzona była działalność związaną z górnictwem i wydobyciem surowców, a poziom koncentracji metali ciężkich w powierzchniowej warstwie gleby w tym rejonie wynika z czynników naturalnych;

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do twierdzeń i argumentacji strony skarżącej opartych na braku uwzględnienia przez organ II instancji informacji dotyczących historycznej działalności człowieka na terenie ww. działek, a także ze względu na brak analizy wpływu czynników naturalnych na stan przedmiotowej gleby;

g) art. 151 p.p.s.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie, mimo że w przedmiotowej sprawie zachodziły okoliczności przemawiające za uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w całości.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zarówno decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 27 lipca 2021 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z 6 grudnia 2019 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie - innemu sądowi oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

W ocenie skarżącej kasacyjnie decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie zawiera informacji, które mogłyby pozwolić na wydanie osądu odnośnie jej prawidłowości. Wskazano, że sposób oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi znalazł swoje uregulowanie w art. 101a ust. 1-3 p.o.ś., zaskarżona decyzja nie zawiera natomiast żadnych ustaleń na temat przekroczenia dopuszczalnych zawartości substancji powodujących ryzyko w glebie lub w ziemi. Podano, że Dyrektor zaakceptował po prostu stwierdzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawarte w decyzji z 6 grudnia 2019 r., iż organ I instancji: "kierował się umieszczeniem w wykazie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi", który został przedstawiony przez Starostę. W istocie jednak wykaz przekazany organowi I instancji przez Starostę nie zawierał żadnych informacji na temat podstaw przyjęcia założenia, że przedmiotowy teren rzeczywiście pozostawał zanieczyszczony. Zdaniem skarżącej kasacyjnie identyfikacja potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi dokonana przez Starostę nie spełniła wymogów określonych w art. 101d ust. 1 pkt 1-4 p.o.ś., a wbrew ocenie WSA, ocena możliwości potencjalnego zanieczyszczenia gleby lub ziemi musi opierać się na weryfikowalnych kryteriach. Ustawodawca wyszczególnił takie kryteria w art. 101d ust. 1 pkt 1-4 p.o.ś., a sposób ich weryfikacji znalazł doprecyzowanie w § 6-9 rozporządzenia w sprawie oceny zanieczyszczenia.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wszystkich przesłanek oceny potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, o których mowa w art. 101d ust. 1 p.o.ś. Decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z 6 grudnia 2019 r., a następnie utrzymująca ją w mocy decyzja GDOŚ z 27 lipca 2021 r., zostały wydane w oparciu o blankietową podstawę wpisu, jaką był obarczony daleko idącymi brakami wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi sporządzony przez Starostę. Z tego względu, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji przyjętym w zaskarżonym wyroku, iż określenie gleby lub ziemi jako potencjalnie zanieczyszczonej nie musi być oparte na zweryfikowanych kryteriach, lecz może opierać się na pewnym przypuszczeniu (str. 7 zaskarżonego wyroku). Podkreślono, że tego rodzaju założenie w istocie prowadzi do zupełnego braku zweryfikowania podstaw umieszczenia danego terenu w rejestrze historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, a tego rodzaju wpis oddziałuje na sferę prawną i faktyczną posiadacza gruntu.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie nie występowały dostateczne podstawy do dokonania wpisu przedmiotowych działek do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, bowiem organ nie dysponował wystarczającymi informacjami pozwalającymi na zgodne z prawem dokonanie tej czynności względem terenu będącego w użytkowaniu wieczystym skarżącej (art. 101c ust. 3 pkt 1 p.o.ś.), a wykaz przekazany przez Starostę w żadnym wypadku nie spełniał wymogów wynikających z art. 101d ust. 1 p.o.ś. oraz z przepisów rozporządzenia w sprawie oceny zanieczyszczenia.

Następnie wskazano, że utożsamienie przez organ I instancji (a następnie przez organ II instancji oraz przez WSA) działalności spółki I. sp. z o.o., świadczącej usługi z zakresu branży odlewniczej z zanieczyszczeniem powierzchni gruntu jest czymś zupełnie niezrozumiałym, nie ma bowiem podstaw do czynienia tego rodzaju założeń bez ich weryfikacji. Z kolei wyniki badań z 2004 r. przedłożone przez skarżącą kasacyjnie nie mogą być podstawą czynienia ustaleń w niniejszej sprawie z uwagi na ich dezaktualizację, jak również brak ich wydania przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a p.o.ś. oraz zgodnie z metodykami, o których mowa w § 11 rozporządzenia w sprawie oceny zanieczyszczenia.

Niezależnie od wyżej przedstawionej argumentacji skarżąca kasacyjnie podtrzymała swoje stanowisko, iż w przypadku zakwalifikowania danego obszaru jako "zanieczyszczonego" naturalnie, taki obszar nie może być uznany za zanieczyszczony w rozumieniu przepisów p.o.ś. Podkreślono, że analiza przepisów p.o.ś. prowadzi do wniosku, iż celem prowadzenia rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi jest wskazanie tych obszarów, w stosunku do których konsekwencją występowania określonych pierwiastków w glebie może być podjęcie działań polegających na rekultywacji terenu polegającej na przywróceniu wartości użytkowych lub przyrodniczych terenom naruszonym przez człowieka, co nie dotyczy jednak terenów, na których zwiększone stężenia określonych substancji występują naturalnie. Jako obszar naturalnie posiadający zwiększone stężenie substancji chemicznych w glebie należy uznać taki teren, w przypadku którego ewentualne zanieczyszczenie może być spowodowane zamierzchłą działalnością człowieka. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przemawia za tym wykładnia celowościowa przepisów p.o.ś., które statuują przesłanki wpisu danego terenu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, należy zatem ustalić cezurę czasową, która rozdziela działalność współczesną od działalności zamierzchłej człowieka. Odległość czasowa tej drugiej winna bowiem prowadzić do wniosku, że stan gleby spowodowany nawet zamierzchłą działalnością człowieka jest w istocie naturalnym uwarunkowaniem określonego terenu. W ocenie skarżącej kasacyjnie takim punktem historycznym może być wyłącznie wprowadzenie prawnego obowiązku dbałości o powierzchnię ziemi, w tym obowiązku jej remediacji lub rekultywacji. Obowiązek ten wprowadzony został ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1980 r. Nr 3 poz. 6). Wcześniej nie istniał prawny obowiązek dbania o stan powierzchni ziemi, z tego względu zanieczyszczenie jakie występuje na przedmiotowych działkach nie może być uznane za historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi w rozumieniu p.o.ś.

Podkreślono, że stan przedmiotowych działek jest wynikiem działalności człowieka datowanej już na 700-400 r. p.n.e. Intensywna działalność górnicza i wydobywcza była prowadzona na terenach gminy B. już od XIV wieku. Od przełomu XIX/XX wieku na terenie gminy B. funkcjonowały Zakłady Górnicze "[...]" i Zakłady Hutnicze "[...]", które zostały połączone w Zakłady Górniczo-Hutnicze "[...]" w [...] r. Działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zlokalizowane przy ul. [...] w B., przed ich przekazaniem na rzecz Instytutu w dniu [...] r., należały właśnie do Zakładów Górniczo-Hutniczych "[...]". Zdaniem skarżącej kasacyjnie obecny stan rzeczonej gleby jest wynikiem zamierzchłej działalności człowieka, a nie tej działalności, która prowadzona jest po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Z tego względu działki będące w posiadaniu Instytutu nie mogą być uznane za historycznie zanieczyszczone w rozumieniu art. 3 pkt 5a p.o.ś., a przez to nie podlegają one wpisowi do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zauważyła, że wysoki poziom koncentracji metali ciężkich w powierzchniowej warstwie gleby w rejonie olkuskim jest związany z występowaniem minerałów metalonośnych, których nagromadzenie zależy od wielu naturalnych czynników. Poziom koncentracji metali w powierzchniowej warstwie gleby oraz wielkość ziaren mineralnych zawierających w swym składzie Zn, Pb, Cd, Fe, Mn są skorelowane z odległością od źródeł emisji zanieczyszczeń. W przypadku przedmiotowych działek przyczyną ich obecnego stanu są stawy osadnikowe znajdujące się na sąsiedniej działce, eoliczna redepozycja minerałów Zn-Pb-Fe z nadpoziomowych składowisk odpadów poflotacyjnych i pohutniczych, emisja przez hutę cynku pyłów bogatych w metale i metaloidy, historyczne górnictwo i związana z nim przeróbka rud Ag-Pb oraz Zn-Pb, odpowiedzialne za zdeponowanie na powierzchni odpadów bogatych w Zn, Pb, Cd, Tl i inne metale, budowa geologiczna i erozja płytko zalegających rudonośnych utworów triasu oraz wysoka emisja pyłów przemysłowych z [...].

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wyżej przedstawione okoliczności prowadzą do wniosku, że substancje występujące na nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym Instytutu są pochodzenia naturalnego w rozumieniu art. 101a ust. 4 p.o.ś., bowiem ich obecność w glebie nie jest bezpośrednim wynikiem działalności człowieka. Co prawda ustalenie źródła pochodzenia konkretnych substancji może być w praktyce niezwykle trudne, zwłaszcza że w niektórych przypadkach może występować kumulacja substancji pochodzenia naturalnego i antropogenicznego, w doktrynie prawniczej wskazuje się jednak, że w takim przypadku wątpliwości nie mogą być interpretowane na niekorzyść podmiotu władającego gruntem.

W piśmie z 21 kwietnia 2022 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach, to jest na naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Z uwagi na charakter i rodzaj postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należało je rozpoznać łącznie.

Kontrolowana w sprawie decyzja została wydana w oparciu o art. 101c ust. 3 pkt 1 p.o.ś. Na podstawie tego przepisu regionalny dyrektor ochrony środowiska, w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi, dokonuje do rejestru wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania między innymi wykazu, o którym mowa w art. 101d ust. 6 p.o.ś., to jest wykazu potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi sporządzonego przez starostę. Analiza przepisów Tytułu II Działu IV p.o.ś. pt. "Ochrona powierzchni ziemi", prowadzi do wniosku, że umieszczenie danego terenu w prowadzonym przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska rejestrze historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi następuje dwuetapowo. Na pierwszym etapie identyfikacji terenów, które powinny zostać umieszczone w rejestrze, dokonuje właściwy miejscowo starosta. Identyfikacja dokonywana przez starostę dotyczy wyłącznie terenów, na których mogło nastąpić potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Starosta sporządza wykaz tego rodzaju terenów i przekazuje go regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska (art. 101d ust. 6 p.o.ś.). Potencjalne historyczne zanieczyszczenie ziemi oznacza zanieczyszczenie, które mogło nastąpić z wysokim prawdopodobieństwem.

Ustawa p.o.ś. określa etapy identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń ziemi, a uszczegółowienie tego postępowania i etapy identyfikacji zostało, w oparciu o art. 101a ust. 5 p.o.ś., określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1395, dalej: rozporządzenie).

W celu identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi starosta dokonuje ustalenia działalności mogącej z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, która była prowadzona na danym terenie przed dniem 30 kwietnia 2007 r. (art. 101d ust. 1 pkt 1 p.o.ś.). Ten etap identyfikacji terenu zanieczyszczonego obejmuje ustalenie działalności mogącej być przyczyną zanieczyszczenia na danym terenie, obecnie lub w przeszłości, z uwzględnieniem:

1) działalności mogącej z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi lub

2) w przypadku wykonywania raportu wynikającego z przepisów o pozwoleniach zintegrowanych - działalności, o której mowa w pkt 1, oraz działalności zaliczonej do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Rodzaje działalności mogących z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, wraz ze wskazaniem przykładowych zanieczyszczeń dla tych działalności określa załącznik nr 2 do rozporządzenia (§ 6 ust. 2 rozporządzenia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko organu administracji, że rodzajem działalności mogącym z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi jest uprzednie prowadzenie na tych działkach przed 30 kwietnia 2007 r. odlewni żeliwa.

Sąd I instancji pominął jednak, że w odniesieniu do tego rodzaju działalności rozporządzenie wymaga ustalenia ilościowych kryteriów potencjału produkcyjnego, określonego w załączniku nr 2, lp. 6, 8, 10. Dla przykładu wskazać należy, że w przypadku instalacji do odlewania stali lub stopów żelaza ich zdolność produkcyjna musi wynosić ponad 20 ton wytopu na dobę.

Jako zasadny należało więc uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w wyniku przyjęcia, że prowadzenie działalności odlewniczej na danym terenie automatycznie stwarza podstawę do dokonania ustalenia działalności mogącej z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, która była prowadzona na danym terenie przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Dopiero ustalenie, czy prowadzona na tym terenie działalność odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniu stworzy podstawy do stwierdzenia, że działalność ta mogła z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Brak takich ustaleń czyni przedwczesnym możliwość merytorycznego rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 101d ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Z uwagi na naruszenia dotyczące opisanego powyżej etapu postępowania jako zasadny należało ocenić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 101d ust. 1 pkt 2 p.o.ś. w zw. z § 7 rozporządzenia. Ustalenie listy substancji powodujących ryzyko, których wystąpienie w glebie lub w ziemi jest spodziewane na danym terenie, następuje między innymi z uwzględnieniem analizy możliwości wystąpienia przykładowych zanieczyszczeń wymienionych w załączniku nr 2 do rozporządzenia dla danego rodzaju działalności, które należy traktować jako orientacyjne oraz analizy wszelkich dostępnych informacji na temat substancji powodujących ryzyko wykorzystywanych, produkowanych lub uwalnianych w wyniku działalności prowadzonych na danym terenie przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Przy czym, co należy podkreślić, analiza ta powinna korelować z rodzajem działalności prowadzonym na danym terenie. Od prawidłowości ustaleń etapu pierwszego zależy więc postępowanie na etapie drugim identyfikacji.

Jako zasadny należało uznać także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. w zw. z § 8 ust. 1 i 3 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia. Oceniając powyższy zarzut skargi kasacyjnej należy odpowiedzieć na pytanie, czy dokonując identyfikacji terenów, na których występuje potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, właściwy miejscowo starosta musi w każdym przypadku przeprowadzić tzw. badania wstępne, o których stanowi powyższy przepis. W ocenie skarżącej kasacyjnie, tego rodzaju badania powinny zostać przeprowadzone w każdym przypadku, w którym spełnione zostały przesłanki z art. 101d ust. 1 pkt 1-3 p.o.ś. Natomiast Sąd I instancji stanął na stanowisku (akceptując w tym zakresie wywody organu), że tego rodzaju badania wstępne przeprowadza się jedynie w razie potrzeby i możliwa jest sytuacja, w której umieszczenie nieruchomości w rejestrze potencjalnego historycznego zanieczyszczenia ziemi nastąpi wyłącznie na podstawie przesłanek z art. 101d ust. 1 pkt 1-3 p.o.ś., nawet jeżeli organ nie dysponuje aktualnymi badaniami w rozumieniu § 8 ust. 3 rozporządzenia.

Zgodnie z art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. starosta dokonuje identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi w razie potrzeby poprzez wykonanie pierwszego etapu badań zanieczyszczenia gleby i ziemi przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a. Literalna wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że starosta przeprowadza tego rodzaju badania wyłącznie w razie potrzeby, a nie w każdym przypadku. Ustalenia zatem wymaga, co w tym przypadku oznacza sformułowanie "w razie potrzeby".

Z uzasadnienia projektu ustawy z 11 lipca 2014 r. (a więc z nieoficjalnej wykładni autentycznej wprowadzanych przepisów) wynika, że nie jest zasadne prowadzenie badań zanieczyszczenia gleby i ziemi w sposób losowy. Takie rozwiązanie generuje zbyt wysokie, nieuzasadnione koszty, jednocześnie nie doprowadzając do wykrycia punktowych zanieczyszczeń. Unormowanie z art. 101d ust. 1 p.o.ś. ma więc służyć ograniczeniu poszukiwań prowadzonych przez starostę do terenów, na których prowadzona była działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Rozwiązanie takie ma na celu ujednolicenie metodyki identyfikacji historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi oraz ograniczenie kosztów badań wykonywanych w terenie jedynie do miejsc wytypowanych w drodze analizy dokumentów. W stosunku do uprzednio obowiązujących przepisów nowelizacja ograniczyła zakres prowadzonych przez starostę badań do miejsc związanych z prowadzeniem określonych działalności mogących z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Tak określony cel nowelizacji przepisów ustawy p.o.ś. został skorelowany z przepisami rozporządzenia. Wynika z niego, że tereny zanieczyszczone identyfikuje się w pięciu etapach określonych w § 6-10 (§ 5 rozporządzenia). Etap trzeci identyfikacji terenu zanieczyszczonego obejmuje zebranie oraz analizę dostępnych i aktualnych źródeł informacji istotnych dla oceny zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi na danym terenie oraz dostępnych i aktualnych badań zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko z listy ustalonej w etapie drugim (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Za aktualne badania zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko uważa się wyniki badań, od których wykonania nie upłynęło więcej niż 10 lat, o ile zostały wykonane przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a p.o.ś., oraz zgodnie z metodykami, o których mowa w § 11 rozporządzenia, a także jeżeli od dnia ich wykonania na danym terenie nie zaistniały okoliczności mogące wpłynąć na "zawartość zanieczyszczenia". Są to w szczególności: poważna awaria przemysłowa, emisja lub zdarzenie mogące powodować bezpośrednie zagrożenie szkodą lub szkodę w środowisku. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju aktualnymi badaniami Starosta Olkuski w tej sprawie nie dysponował. Etap czwarty identyfikacji terenu zanieczyszczonego obejmuje zebranie informacji koniecznych do wykonania badań wstępnych oraz wykonanie badań wstępnych (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Analiza powołanych przepisów stanowi istotne doprecyzowanie art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś., przez zgodne z uzasadnieniem projektu ustawy z 11 lipca 2014 r. wyjaśnienie, jakiego rodzaju okoliczności faktyczne i prawne należy rozumieć pod pojęciem "w razie potrzeby" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 3915/21). Tego rodzaju potrzebą jest przede wszystkim brak dostępnych i aktualnych badań zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko. Zaskarżona decyzja została oparta o badania wykonane w 2004 r.

Zgodnie ze stanowiskiem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zaakceptowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dla wpisu danej działki do rejestru potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, zanieczyszczenie to nie musi mieć charakteru pewnego, jednoznacznie potwierdzonego, ale muszą istnieć źródła informacji, z których będzie wynikać, że takie zanieczyszczenie z uwagi na określone uwarunkowania faktyczne przynajmniej mogło wystąpić. Stanowisko to nie jest w pełni prawidłowe, ponieważ pomija, że zgodnie z obowiązującymi przepisami tego rodzaju źródłem informacji są między innymi badania wstępne. Przyjęcie stanowiska organu, tak jak to uczynił Sąd I instancji, prowadziłoby do niedopuszczalnych skutków prawnych. Właściwy starosta dokonując identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi w zasadzie w żadnym przypadku nie byłby zobowiązany do przeprowadzania badań, o których stanowi art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. W każdej bowiem sytuacji, w której ustaliłby, że na danym terenie, prowadzona była przed 30 kwietnia 2007 r. działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, uprawniony byłby do umieszczenia tej działki w wykazie następnie przedstawianym regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska.

Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 101c ust. 3 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 101d ust. 1 pkt 3 p.o.ś. w zw. z § 8 ust. 3 rozporządzenia oraz zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 101d ust. 1 pkt 1-4 p.o.ś. w zw. z § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 3 oraz 9 ust. 1 rozporządzenia, jak również zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 101z ust. 1, 2 i 3 p.o.ś.

W konsekwencji jako zasadny należało uznać także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 101 ust. 1 pkt 1-4 p.o.ś. w zw. z art. 101c ust. 3 pkt 1 p.o.ś., albowiem nieprawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przedłożony przez starostę wykaz, w odniesieniu do działek objętych zaskarżoną decyzją, odpowiada prawu.

Zasadnie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. i § 8 pkt 3 rozporządzenia. W sprawie nie przeprowadzono bowiem postępowania dowodowego zgodnie w wymogami prawa materialnego, w tym nie ustalono, czy prowadzona na tym terenie działalność odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniu i stwarza podstawy do stwierdzenia, że działalność ta mogła z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz oparto rozstrzygnięcie o zdezaktualizowane badania z 2004 r.

Organ nie ocenił także stanowiska skarżącej kasacyjnie dotyczącego wpływu czynników naturalnych na stan przedmiotowej gleby, w tym poziomu występowania metali ciężkich w powierzchniowej warstwie gleby w rejonie [...], co uzasadnia uwzględnienie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy Sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. m.in. wyroki NSA: z 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17, z 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1695/17). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Sąd I instancji odniósł się bowiem do wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, w tym ocenił jako odpowiadający prawu wykaz przedłożony do akt sprawy przez Starostę. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie podziela tej oceny nie stanowi podstawy do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną także wówczas, gdy sposób sformułowania uzasadnienia wyroku nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia - uzasadnienie jest na tyle lakoniczne lub wewnętrznie niespójne, nielogiczne, że nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania sądu, prowadzącego do wydania orzeczenia konkretnej treści. Nie można natomiast za jego pomocą kwestionować merytorycznej poprawności uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, albowiem uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji nie odniósł się co prawda do kwestii związanej z wpływem czynników naturalnych na stan przedmiotowej gleby, bowiem jak wynika z całości uzasadnienia przyjął, że zostały spełnione wszystkie przesłanki skutkujące koniecznością wpisu działek do rejestru wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym przepis ten ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które to naruszenie Sąd I instancji wadliwie zaakceptował, czego w realiach tej sprawy fachowy pełnomocnik zaniechał.

Jako przedwczesny natomiast należało ocenić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 101c ust. 3 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 101a ust. 4 p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt 5a p.o.ś., albowiem dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie pozwoli na ustalenie, czy objęte zaskarżoną decyzją działki należy zaliczyć do potencjalnie historycznie zanieczyszczonych.

Mając na względzie powyższe na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz w związku z 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.