Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 165/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Jastrowiu z dnia 5 maja 2011 r. nr 32/2011 w sprawie ustalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Jastrowiu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Poznaniu (dalej jako skarżący lub Prokurator) pismem z dnia 9.02.2023 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Jastrowiu nr 32/2011 z dnia 5.05.2011 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Jastrowiu (dalej jako Uchwała) wraz z załącznikiem – Regulaminem Cmentarza Komunalnego w Jastrowiu (dalej jako Regulamin) w zakresie § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, § 6 ust. 1 i 3, § 7 ust. 1, § 8, § 9 ust. 2 i 3, § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości.

Zaskarżonej Uchwale wraz z Regulaminem skarżący zarzucił, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj.

1) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, dalej jako Konstytucja RP) oraz art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U.2000.23.295 ze zm., dalej jako ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych), polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową i wskazaniu w § 2 ust. 1 Regulaminu, że cmentarzem administruje Zakład Energetyki Cieplnej i Usług Komunalnych Spółka z o.o. w Jastrowiu, a w konsekwencji § 2 ust. 2 i 3, § 3 ust. 3 i 4 , § 4 ust. 1 ,2, 5, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i 3, § 7 ust 1, § 8 pkt 1, pkt 4, § 9 ust. 2 i 3, § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu, w których jest mowa o "zarządcy lub administratorze cmentarza", podczas gdy z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony;

2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U.2001.142.1591 t.j. ze zm., dalej jako u.s.g.) poprzez określenie w § 3 ust. 1 Regulaminu, że dzieci do lat 14 mogą przebywać na terenie cmentarza jedynie pod opieką osób dorosłych, podczas gdy kwestie związane z odpowiedzialnością za małoletnich regulują odpowiednie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., dalej jako k.c.) oraz ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 z późn. zm., dalej jako k.r.o.);

3) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez określenie w § 4 ust. 3 i 4 Regulaminu zasad zabudowy i zagospodarowania miejsca grzebalnego, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym, tj. w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284, dalej jako Rozporządzenie z dnia 7 marca 2008 r.);

4) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 pkt 1 Regulaminu zakazu zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756 ze zm., dalej jako k.w.);

5) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 pkt 3 Regulaminu zakazu ustawiania nagrobków o granicach przekraczających granice powierzchni grobu, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym, tj. w § 14 Rozporządzenia z dnia 7 marca 2008 r.;

6) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 pkt 5 i 6 Regulaminu, zakazu niszczenia zieleni znajdującej się na cmentarzu i w jego obrębie oraz samowolnego usuwania drzew i krzewów, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 144 § 1 i 2 k.w.;

7) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 pkt 7 Regulaminu, zakazu niszczenia urządzeń cmentarnych i nagrobków, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randzie ustawowej, tj. w art. 124 § 1 k.w. bądź w art 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku - Kodeks karny (Dz.U. 1997.88.553 ze zm., dalej jako k.k.), w zależności od wartości zniszczonego mienia;

8) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 pkt 8 Regulaminu zakazu składowania śmieci poza miejscami wyznaczonymi, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 145 k.w.;

9) art. 7 i art 94 Konstytucji RP oraz art, 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 pkt 9 Regulaminu, zakazu wprowadzania zwierząt z wyjątkiem psów przewodników, podczas gdy materia ta winna zostać określona w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm., dalej jako u.c.p.g.);

10) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 pkt 10 Regulaminu, zakazu prowadzenia działalności handlowej , podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 60 § 1 k.w.;

11) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 pkt 11 Regulaminu zakazu umieszczania reklam, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 63 i 63a k.w.

12) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g poprzez wprowadzenie w § 8 pkt 12 Regulaminu, zakazu rozpalania ognisk, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 82 k.w.;

13) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 8 pkt 13 Regulaminu zakazu poruszania się pojazdami jednośladowymi, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, a mianowicie w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.);

14) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 9 listopada 1995 roku o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz.U.2015.298 tj. ze zm.) poprzez wprowadzenie w § 8 pkt 14 Uchwały zakazu palenia tytoniu na terenie cmentarza, podczas gdy ww. ustawa przewiduje odrębny tryb ustalenia dla terenu gminy miejsc przeznaczonych do użytku publicznego jako stref wolnych od dymu tytoniowego, pary z papierosów elektronicznych i substancji uwalnianych za pomocą nowatorskiego wyrobu tytoniowego;

15) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U.2016.487 tj. ze zm.) poprzez wprowadzenie w § 8 pkt 15 Uchwały zakazu spożywania alkoholu na terenie cmentarza, podczas gdy ww. ustawa przewiduje odrębny tryb wprowadzenia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych;

16) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 piet 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową i wskazanie w § 5 ust. 3 Regulaminu, że za miejsce na grób ziemny, grób murowany lub grobowiec oraz urnę, a także za rezerwację miejsca grzebalnego wnosi się w kasie Urzędu Gminy i Miasta Jastrowie opłaty za każde 20 lat, podczas gdy z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, iż po upływie 20 lat ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych 20 lat i może być odnowione, przy czym wyżej wspomniane uregulowanie nie ma zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok;

17) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie do Uchwały przepisów § 1 ust. 2 i 3, § 2 ust. 2 i § 3 ust. 1, tj. przepisów mających charakter informacyjny, a nie normatywny;

18) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez określenie w § 7 i § 4 ust. 3 i 4 Regulaminu obowiązków wykonawców prac budowlanych, kamieniarskich i ziemnych, podczas gdy kwestie te należą do kompetencji zarządcy;

19) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie do Uchwały w przepisie § 5 ust. 1 Regulaminu zapisu, że za korzystanie z cmentarza oraz urządzeń znajdujących się na cmentarzu wnosi się opłaty zgodnie z cennikiem ustalonym zarządzeniem Burmistrza Gminy i Miasta Jastrowie, podczas gdy podstawę prawną do powierzenia uprawnień co do określania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego stanowi art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm., dalej jako u.g.k.), a nie przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Uzasadniając skargę, skarżący podkreślił, że w jego ocenie analiza treści Uchwały wraz z załącznikiem w postaci Regulaminu prowadzi do wniosku, iż skarżony akt prawny – we wskazanym zakresie - został wydany z istotnym naruszeniem prawa.

W odniesieniu do pierwszego z podniesionych zarzutów, skarżący wyjaśnił, że w § 2 ust. 1 Regulaminu wskazano, iż cmentarzem administruje zarządca tj. Zakład Energetyki Cieplnej i Usług Komunalnych Spółka z o.o. w Jastrowiu. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na terenie których cmentarz jest położony. Wobec powyższego do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy decyzja, czy zarząd ten będzie sprawował osobiście, czy też poprzez wyznaczonego administratora, a także kto nim będzie i w jakim zakresie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 97/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 835/15). W ocenie skarżącego zaskarżona regulacja stanowi zatem przekroczenie delegacji ustawowej wyznaczającej zakres upoważnienia organu, przez co narusza zasadę legalizmu z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Skarżący wskazał ponadto, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, konsekwencją uznania za nieprawidłowe zapisów dotyczących administratora cmentarza jest konieczność jest konieczność zakwestionowania także wszystkich regulacji, w których mowa jest o dokonywanych przez niego czynnościach, o czynnościach użytkowników cmentarza wymagających jego udziału czy zgody (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Łd 706/21). Mając powyższe na względzie, Prokurator zaskarżył również § 2 ust. 2 i 3, § 3 ust. 3 i 4, § 4 ust. 1, 2, 5, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i 3, § 7 ust. 1, § 8 pkt 1, pkt 4, § 9 ust. 2 i 3, § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu, w których jest mowa o "zarządcy" lub "administratorze" cmentarza.

W § 4 Regulaminu, Rada Miejska w Jastrowiu, oprócz czynności, co do których wymagana jest zgoda zarządcy, określiła również wymiary nagrobków i odstępów pomiędzy grobami. Jest to materia, która została już unormowana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków. Zgodnie z § 1 pkt 3 i 4 tego rozporządzenia określa ono rodzaj powierzchni grzebalnych i wymagania, jakim musi odpowiadać ich zagospodarowanie, a także wymagania, jakim muszą odpowiadać groby oraz inne miejsca pochówku zwłok i szczątków. Następnie skarżący wskazał m.in. że w § 10 ww. rozporządzenia ustalone zostały minimalne wymiary grobu ziemnego i murowanego, natomiast w § 11 grobu zbiorowego. W ocenie Prokuratora, przepisy Rozporządzenia z 7 marca 2008 r. w sposób wyczerpujący określają wymagania jakie muszą być przestrzegane przy realizacji prawa do zagospodarowania grobu i nie ma podstaw, aby tę samą materię w sposób zmodyfikowany (poprzez ustalenie maksymalnych wymiarów nagrobków) powtarzano w Regulaminie. Skarżący podkreślił, że kwestionowany Regulamin jest aktem prawa miejscowego, a więc powinien zawierać tylko treści normatywne, a więc formułować normy postępowania z uwagi na specyfikę, lokalne warunki, które umożliwiają prawidłowe korzystanie wszystkim podmiotom z danego obiektu użyteczności publicznej. Nie może to jednak polegać na powtarzaniu norm zawartych innych przepisach prawa, bądź ich modyfikacji.

Uzasadniając zarzuty od czwartego do piętnastego, skarżący wskazał, że § 8 Regulaminu w punktach 2-3 oraz 5-15 wykracza poza przyznane organowi upoważnienie i wkracza w regulacje innych ustaw i aktów prawnych. Wskazano, że zgodnie z § 8 pkt 1 Regulaminu na terenie cmentarza zakazuje się zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca. Tymczasem materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 51 § 1 k.w. Z kolei w § 8 pkt 3 Regulaminu wprowadzono zakaz ustawiania nagrobków o granicach przekraczających granice powierzchni grobu, pomimo iż kwestia ta została uregulowana w § 14 Rozporządzenia z dnia 7 marca 2008 r. Natomiast w § 8 pkt 4 Regulaminu zakazano niszczenia zieleni znajdującej się na cmentarzu i w jego obrębie oraz samowolnego usuwania drzew i krzewów, podczas gdy zakaz ten znajduje źródło w przepisie art. 144 § 1 k.w. Przytaczając wszystkie wymienione w zarzutach skargi powtórzenia, skarżący podkreślił, że zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa. Powyższe wynika także z § 118 i § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2002.100.908, dalej jako ZTP). W myśl § 118 ZTP w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Z treści § 143 ZTP wynika natomiast, że ww. regulacja znajduje zastosowanie także do aktów prawa miejscowego.

Skarżący podniósł także, że w § 3 ust. 2 Regulaminu wprowadzono zakaz przebywania na terenie cmentarza dzieci poniżej 14 roku życia bez opieki osób dorosłych, choć w jego ocenie zapis ten wykracza poza przyznane organowi w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnienie. Kwestie dotyczące odpowiedzialności za małoletnich regulują bowiem odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Uzasadniając kolejny z podniesionych zarzutów, Prokurator wskazał, że z § 5 ust. 3 Regulaminu wynika, że za miejsce na grób ziemny, grób murowany lub grobowiec oraz urnę, a także za rezerwację miejsca grzebalnego wnosi się w kasie Urzędu Gminy i Miasta Jastrowie opłaty za każde 20 lat. Natomiast z art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, iż grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20, a po upływie 20 lat ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych 20 lat i może być odnowione, przy czym wyżej wspomniane uregulowanie nie ma zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do

pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. W ocenie skarżącego, z zestawienia treści ustawowych i regulaminowych wynika, że organ nie dokonał rozróżnienia zasad obowiązujących dla grobów ziemnych oraz dla grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, mimo że ustawodawca wyraźnie takie rozróżnienie czyni w kontekście zakazu ponownego wykorzystania grobu przed upływem 20 lat. Uchwała ustalająca wysokość opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego musi uwzględniać wskazane regulacje ustawowe. W konsekwencji, mając na uwadze wyłączenie zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, co do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat (ani żadnym innym okresie) przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. Skutkiem tego, uchwała nie może przewidywać wobec grobów murowanych, przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby i w przypadku chowania urn, że opłata za udostępnienie miejsca do wykonania pochówku będzie terminowa. Tym samym § 5 ust. 3 Regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wyznaczającej zakres upoważnienia organu, przez co narusza zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

Dalej skarżący wskazał, że sprzeczne z prawem są również zapisy § 1 ust. 2 i 3, § 2 ust. 2 i § 3 ust. 1 Regulaminu, z których wynikają: lokalizacja cmentarza komunalnego, fakt usytuowania na cmentarzu domu przedpogrzebowego, godziny otwarcia bramy wjazdowej, sposób kontaktu z zarządcą cmentarza poza godzinami pracy. Zdaniem skarżącego, zapisy te mają charakter informacji, a nie normy prawnej. Prokurator wyjaśnił, że w aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów.

Kolejno, skarżący zarzucił, że Rada Miejska w Jastrowiu określając w § 7 Regulaminu m.in. obowiązki wykonawców prac budowlanych i kamieniarskich, przekroczyła granice upoważnienia ustawowego wynikającego z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i wkroczyła jednocześnie w uprawnienia zarządcy cmentarza. W ocenie skarżącego regulaminy korzystania z cmentarzy powinny tworzyć reguły zachowania kierowane do osób korzystających z cmentarza, a tymczasem w § 7 Regulaminu sformułowano nakazy skierowane m.in. do osób prowadzących prace kamieniarskie i budowlane na terenie cmentarza.

Zdaniem skarżącego, poprzez umieszczenie w § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu zapisów dotyczących opłat za korzystanie z cmentarza, organ przekroczył granice upoważnienia ustawowego wynikające z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz jednocześnie – wprowadzając te zapisy – organ naruszył art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., który przyznaje radzie gminy kompetencję do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacje dotyczące opłat za cmentarze komunalne winny zatem znaleźć się w odrębnej uchwale, wydanej na podstawie ustawy o gospodarce komunalnej, nie zaś w regulaminie cmentarza.

Końcowo skarżący podkreślił, że podniesione naruszenia prawa mają charakter istotnych i nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Jastrowiu wniosła o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej sformułowane jest w sposób ogólny. Tym samym organ stanowiący wyposażony został w dużą swobodę co do regulacji wskazanej kwestii. Zdaniem organu, zakresem powołanego przepisu objęte jest określenie ustalonego porządku zachowania się, co w konsekwencji oznacza uprawnienie Rady Miejskiej w Jastrowiu do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w tym przepisie.

W ocenie organu, nawet jeśli określone kwestie (zakazy) są regulowane na poziomie przepisów rangi ustawowej, to nie jest wykluczone i sprzeczne z prawem powtórzenie określonych regulacji w treści regulaminów odnoszących się do zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznych. Zebranie wszystkich reguł korzystania z cmentarza komunalnego w Regulaminie umożliwia korzystającym zapoznanie się z zasadami obowiązującymi w tego rodzaju miejscach, przyczyniając się do pogłębienia znajomości reguł korzystania ze szczególnych obiektów, jakimi są cmentarze.

Zdaniem organu, Regulamin w tym zakresie realizuje funkcję przypominającą o obowiązkach wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie narusza tych norm. W przekonaniu Rady Miejskiej w Jastrowiu naruszenia prawa nie stanowi również jedynie częściowe powtórzenie regulacji wynikających z kodeksu wykroczeń. Poszczególne postanowienia regulaminu odnoszące się do stypizowanych w tej ustawie wykroczeń nie stanowią ani pełnego powtórzenia normy

kodeksowej, ani też jej nie zmieniają, ani nie wypaczają.

Ponadto organ zwrócił uwagę na okoliczność, że zawarta w skardze argumentacja opiera się zasadniczo na dorobku judykatury powstałym po uchwaleniu zaskarżonego Regulaminu, niemogącego - z oczywistych względów - stanowić w czasie powstania tego aktu kierunku wykładni prawa miejscowego.

Rada Miejska w Jastrowiu dostrzegła, że kilkunastoletni okres obowiązywania Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Jastrowiu skłania do refleksji nad celowością uaktualnienia jego zapisów. Jednakże w jej ocenie zasady określone w Regulaminie nie wykraczają poza istotę korzystania z cmentarza. W przekonaniu organu, nawet jeżeli przyjąć, że przepisy Regulaminu naruszają prawo, to naruszenia objęte skargą nie miały charakteru na tyle istotnego, żeby skutkowały koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów.

Uzupełniająco organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29.06.2022 r. sygn. IV SA/Po 885/21 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jastrowiu z dnia 5.05.2011 r. nr 32/2011 w sprawie ustalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Jastrowiu stwierdził nieważność § 11 załącznika do zaskarżonej Uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Na wstępie wskazać należy, niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr 32/2011 Rady Miejskiej w Jastrowiu z dnia 5.05.2011 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w Jastrowiu wraz z załącznikiem – Regulaminem Cmentarza Komunalnego w Jastrowiu (Dz. Urz. Woj. 2011.168.2731).

Zaskarżona Uchwała wydana została na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnia organy gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W myśl § 135 ZTP w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Zgodnie zaś z § 143 ZTP wskazany przepis stosuje się również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego.

Przenosząc dotychczasowe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy, należy w pierwszej kolejności wskazać, że szeroko uargumentowane w skardze zarzuty znajdują uzasadnienie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i aprobuje stanowisko Prokuratora Okręgowego w Poznaniu oraz argumentację zawartą w skardze i odstępuje od ich ponownego prezentowania. Stanowisko Rady Miejskiej w Jastrowiu wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowi jedynie polemikę z zasadnie podniesionymi przez skarżącego zarzutami.

Oceniając sposób wykorzystania przez Radę Miejską w Jastrowiu przyznanych jej wyżej przytoczonymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym kompetencji, Prokurator wskazał na szereg nieprawidłowości, których dopuścił się organ uchwałodawczy.

W szczególności, rację ma skarżący, że organ dopuścił się wykroczenia poza delegację ustawową poprzez wskazanie w § 2 ust. 1 Regulaminu, że cmentarzem administruje Zakład Energetyki Cieplnej i Usług Komunalnych spółka z o.o. w Jastrowiu. Jak bowiem wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. W konsekwencji naruszenia ww. przepisu, organ dopuścił się wykroczenia poza przyznane mu kompetencje również w § 2 ust. 2 i 3, § 3 ust. 3 i 4 , § 4 ust. 1 ,2, 5, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i 3, § 7 ust 1, § 8 pkt 1, pkt 4, § 9 ust. 2 i 3, § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu, w których jest mowa o "zarządcy lub administratorze cmentarza". Mając na uwadze powyższe Sąd wskazuje, że wyłącznie do kompetencji właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy, czy zarząd nad cmentarzem będzie wykonywał samodzielnie, czy też przez administratora, jak również kto będzie administratorem oraz jaki zakres uprawnień powierzy administratorowi (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 22.11.2017 r., II SA/Go 812/17, LEX nr 2405948). Przepis § 2 ust. 1 Regulaminu w niedopuszczalny sposób wkracza w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu, tj. ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Wadliwe jest zatem ustanowienie przez Radę Miejską w Jastrowiu zarządcy cmentarza komunalnego i w związku z tym w sposób istotny naruszają prawo przepisy regulaminu, w których mowa jest o "zarządcy" lub "administratorze". Skutkiem tego należało uznać za niedopuszczalne wszystkie postanowienia Regulaminu, w których mowa jest o "zarządcy" lub "administratorze". Wadliwości tej nie można przy tym usunąć stwierdzając nieważność jedynie w zakresie użytych słów "zarządca" lub "administrator".

W odniesieniu do zarzutów dotyczących uregulowania Regulaminem zagadnień, które zostały już zawarte w innych aktach prawnych rangi ustawowej wyjaśnić należy, że przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Zgodnie z art. 31 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są więc wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07).

W judykaturze ugruntowany jest pogląd, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest to również dezinformujące – trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.09.2009 r., II OSK 1077/09, LEX nr 597127).

Wyjaśnić przy tym należy, że nie każdy przypadek powielenia przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego skutkować będzie istotnym naruszeniem prawa. W tym kontekście znaczenia nabiera liczba powtórzeń, jak również charakter powtórzonych przepisów oraz ich istota. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak z zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 09.03.2023 r., sygn. akt: IV SA/Po 111/23, CBOSA). Zawarte w akcie prawnym, będącym przedmiotem kontroli w niniejszym postepowaniu, powtórzenia przepisów ustawowych nie mają jednak charakteru incydentalnego. Niemal wszystkie postanowienia § 8 Regulaminu stanowią powtórzenia ustawowe - taka redakcja przepisów może rodzić wątpliwości interpretacyjne wśród adresatów tych norm.

Sąd podziela stanowisko skarżącego również co do tego, że postanowienia Uchwały w § 1 ust. 2 i 3, § 2 ust. 2 i § 3 ust. 1 stanowią przepisy mające charakter informacyjny, a nie normatywny. Innymi słowy mówiąc, wskazane zapisy Regulaminu mają w istocie walor informacji, a nie normy prawnej. Ugruntowane w orzecznictwie jest stanowisko, iż w aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 22.11.2017 r., II SA/Go 812/17, LEX nr 2405948, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2016 r., III SA/Gd 280/16, CBOSA).

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez przekroczenia ustawowego upoważnienia i określenie w określenie w § 7 i § 4 ust. 3 i 4 Regulaminu obowiązków wykonawców prac budowlanych, kamieniarskich i ziemnych, podczas gdy kwestie te należą do kompetencji zarządcy. Orzekający w sprawie Sąd wskazuje, że kompetencje do tworzenia aktu prawa miejscowego wywiedzione z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie obejmują prawa do wkraczania w uprawnienia zarządcy cmentarza.

Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz zasadność podniesionych w skardze zarzutów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości, jak orzeczono w sentencji wyroku. Konieczność stwierdzenia nieważności Uchwały w całości wynika zarówno z szerokiego zakresu zasadnie zaskarżonych regulacji, jak i z ich charakteru. W szczególności wadliwe zapisy dotyczące zarządcy/administratora cmentarza skutkują koniecznością wyeliminowania aktu z obrotu prawnego. Ich konstrukcja uniemożliwia bowiem sanowanie aktu prawa miejscowego poprzez stwierdzenie nieważności poszczególnych słów czy jednostek redakcyjnych: prowadziłoby to do braku określenia podmiotu, któremu w Regulaminie przyznano określone kompetencje.