Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1726/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 11i ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 162 § 1 pkt 2 i § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016r., Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] [...] na odcinku od km [...] do km [...], wraz z infrastrukturą – utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] [...], na odcinku od km [...] do km [...] wraz z infrastrukturą. Na skutek złożonego odwołania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...].

Opisana powyżej decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. K. i W. S.

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] lutego 2013 r., A. K. wniósł m.in. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Ponadto z wnioskami o stwierdzenie nieważności wystąpili: A. K., W. S. oraz J. K.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu ww. wniosków decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Na skutek rozpatrzenia wniesionego przez J. K. środka zaskarżenia, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał w dniu [...] listopada 2013 r. decyzję, znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 490/14, oddalił skargi J. K. i W. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2838/13, oddalił skargę kasacyjną J. K.

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. A. K. ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji ww. Wojewody [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], organ nadzoru utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Ww. postanowienie Ministra infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. K.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. J. K. wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie wygaśnięcia z mocy prawa opisanej powyżej decyzji [...] Wojewody [...].

W uzasadnieniu ww. wniosku J. K. podniosła, że pomimo nadania decyzji Wojewody [...] rygoru natychmiastowej wykonalności, wydania decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz korzystnych wyroków sądów administracyjnych obu instancji, inwestor nie wykonał decyzji Wojewody [...]. Skarżąca wskazała, iż do dnia sporządzenia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji inwestor nie ogłosił przetargu na wykonanie zadania, nie powołał kierownika budowy i nie rozpoczął żadnych robót w terenie. Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), w związku z art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2031), decyzja Wojewody [...] oraz decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od dnia [...] listopada 2015 r. z mocy prawa wygasły.

Zdaniem J. K., rozpoczęcie budowy w "obecnych warunkach" będzie samowolą budowlaną czyli czynnością podlegającą odpowiedzialności karnej. Na terenie objętym planowaną inwestycją znajduje się kilka zjazdów stanowiących samowole budowlane, w sprawie których ("pomimo zawiadomień") do tej pory nie "wszczęto postępowań". Rozbiórce uległa jedynie jedna samowola budowlana - zjazd do działki "osoby, która zaskarżyła decyzję", czym naruszono art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej .

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku, działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a., Wojewoda [...] wydał decyzję Nr [...], znak: [...], opatrzoną datą: [...] stycznia 2015 r., odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...] Wojewody [...].

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, za pośrednictwem organu I instancji, wniosła J. K. W jego uzasadnieniu stwierdziła, że Wojewoda [...] przyjął błędną podstawę prawną zaskarżonej decyzji, gdyż powinien był zastosować art. 162 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. - każda decyzja o zezwoleniu na realizację Inwestycji, czy decyzja o pozwoleniu na budowę, jest decyzją warunkową, w której warunek rozpoczęcia inwestycji w określonym czasie jest wymuszony mocą prawa, tj. art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Delegacją do stosowania tego przepisu jest zawarte w art. 11 i ust. 1 specustawy drogowej odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane. Ponadto J. K. stwierdziła, że zawarte w przepisie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. sformułowanie "stwierdza wygaśnięcie" oznacza, że organ administracyjny jest zobowiązany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w każdym przypadku niewykonania warunku. Fakt, że zakres decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest znacznie szerszy niż decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma znaczenia, gdyż "istotą decyzji jak wskazuje sama jej nazwa jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej". W przypadku, gdyby istotą takiej decyzji było wywłaszczenie i przejęcie gruntów, to powinno się to odbyć na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm.). Decyzji [...] Wojewody [...] nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, jednak po upływie prawie 5 lat od dnia wydania ww. rozstrzygnięcia inwestor nie ogłosił nawet przetargu na wykonanie inwestycji.

W ocenie J. K., brak stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...] Wojewody [...], której wykonanie wywoła czyny zagrożone karą na mocy przepisów karnych może mieć na celu jedynie "przykrycie popełnionych przestępstw" (wykonanie samowoli budowlanych na terenie, którego dotyczy decyzja [...] Wojewody [...]) oraz niedopełnienie obowiązków i przekroczenie uprawnień przez Dyrektora Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], skutkujące naruszeniem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, "podczas przyjęcia zgłoszenia i realizacji poprzedniego etapu przebudowy tego odcinka drogi jesienią 2008r". Tym samym, w celu skutecznego i szybkiego wykonania ww. przedsięwzięcia decyzja [...] Wojewody [...] powinna być jak najszybciej wyeliminowana z obrotu prawnego, a procedura wydania nowej "poprawnej decyzji" powinna zacząć się od początku.

Rozpoznając odwołanie organ wskazał, że obecnie właściwym w przedmiotowej sprawie - stosownie do treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U z 2015 r., poz. 1907, ze zm.) - jest Minister Infrastruktury i Budownictwa.

W wyniku przeprowadzonej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak i przebiegu postępowania przeprowadzonego przez Wojewodę [...], a także po dokonaniu weryfikacji decyzji Wojewody [...], organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] nie narusza 162 § 1 k.p.a. Nie zachodzą przesłanki przemawiające za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji [...] Wojewody [...].

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych. Ma ona na celu zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, ochronę praw nabytych jednostki, a także przyczynienie się do pogłębiania zaufania obywateli do działalności organów. Trwałość decyzji ostatecznych oznacza, że ich zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Zasada ta wymaga przy tym ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kodeks, trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2002 r., sygn. akt IV SA 1206/02, ONSA 2003, Nr 4, poz. 140).

Jednym ze szczególnych trybów weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przewidzianych przepisami k.p.a. jest tryb uregulowany w art. 162 § 1 tejże ustawy. Zgodnie z nim organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

Z powołanego przepisu wyprowadzić należy dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienie przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienie interesu społecznego lub interesu strony. Bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 689/13).

Wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji [...] Wojewody [...] został uzasadniony tym, że przedmiotowa inwestycja drogowa nie została rozpoczęta i w związku z tym zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stosowany jej zdaniem odpowiednio w związku z art. 11 i ust. 1 specustawy drogowej.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Specustawa drogowa nie zawiera przepisów, które wskazywałyby na czasowo ograniczony charakter ważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że uznaje na prawidłową argumentację przedstawioną przez Wojewodę [...] - decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma przedmiotowo szerszy charakter niż pozwolenie na budowę, a zawarte w art. 11i ust. 1 specustawy drogowej odesłanie do przepisów ustawy Prawo budowlane dotyczy jedynie kwestii materialnoprawnych rozstrzyganych w drodze decyzji o zezwoleniu na realizację Inwestycji drogowej, a nie formalnych (procesowych), jak np. termin ważności decyzji. Organ I instancji zasadnie wskazał, że zakres decyzji wydanej na podstawie przepisów specustawy drogowej jest o wiele szerszy niż decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś konsekwencją jej wydania jest nie tylko zatwierdzenie projektu budowlanego, ale również szereg innych skutków prawnych - w tym, w zakresie zmiany stosunków własnościowych nieruchomości przejętych pod realizację inwestycji drogowej.

Przyjęcie, że do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej znajdzie zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, prowadziłoby do wątpliwości, czyją własność po upływie terminu w nim wskazanego stanowić będą nieruchomości lub ich części objęte tą decyzją. W przypadku takiej interpretacji ww. przepisu należałoby uznać, że wygaśnięcie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, będącej podstawą przejścia z mocy prawa tytułu prawnego do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego, powinno skutkować automatycznym odzyskaniem praw do nieruchomości przez ich byłych właścicieli. Powyższa sytuacja wiązałaby się natomiast z koniecznością zwrotu odszkodowania za przejęte, na podstawie przepisów specustawy drogowej, nieruchomości. W obecnie obowiązujących przepisach ustawodawca nie uregulował ww. kwestii, zatem uznać należy, że nie było jego intencją ukształtowanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jako decyzji ważnej jedynie przez okres wskazany w ustawie.

Minister podkreślił, że ze względu na skutki prawno - rzeczowe decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie ma do niej zastosowania, a zatem jest ona ważna bezterminowo. Wojewoda [...] prawidłowo zatem odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...] Wojewody [...].

Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych przez J. K., organ odwoławczy uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Ocenił jako niezasadny zarzut skarżącej dotyczący przyjęcia przez Wojewodę [...] błędnej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Warunek, o którym mowa w tym przepisie, to warunek w rozumieniu przepisów prawa cywilnego jako zawarte w decyzji zastrzeżenie, które uzależnia powstanie lub ustanie skutku prawnego od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Jeżeli strona dopełni warunku, wówczas decyzja administracyjna wywołuje) skutki prawne od daty ziszczenia się warunku, chyba że co innego postanowiono w decyzji (Andrzej Wróbel, Komentarz do art 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX).

Wbrew twierdzeniu J. K., decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę warunku zawartego w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. rozpoczęcia budowy przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Jak już wcześniej wyjaśniono, w sprawie dotyczącej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie znajduje zastosowania, a zatem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest ważna bezterminowo.

Błędne jest też stanowisko skarżącej, że istotą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest "samo zezwolenie", a nie przejęcie i wywłaszczanie gruntów. Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zastąpiło pięć odrębnych decyzji administracyjnych, w tym również dotyczącą przymusowego wywłaszczenia własności nieruchomości. Wprowadzenie do porządku prawnego szczególnych przepisów tzw. "specustawy" i - w konsekwencji - określenie specjalnego trybu realizacji zamierzeń inwestycyjnych uzasadnione jest celem publicznym w postaci konieczności sprawnego i szybkiego stworzenia nowej oraz usprawnienia i udoskonalenia istniejącej infrastruktury drogowej i w kraju. Powoduje to, że ww. przepisy mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa bądź właściwą jednostkę samorządu terytorialnego jest jednym z najbardziej doniosłych skutków ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż stanowi ograniczenie prawa własności, podlegającego konstytucyjnej ochronie.

Minister, odnosząc się do stwierdzenia odwołującej się, że pomimo nadania decyzji [...] Wojewody [...] rygoru natychmiastowej wykonalności, po upływie prawie 5 lat od dnia wydania ww. rozstrzygnięcia inwestor nie ogłosił przetargu na wykonanie inwestycji, stwierdził - powyższa kwestia nie ma wpływu na ewentualną możliwość zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a..

Odnosząc się do zarzutów J. K., że brak stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...] Wojewody [...] może mieć na celu jedynie "przykrycie popełnionych przestępstw", oraz niedopełnienie obowiązków i przekroczenie uprawnień przez Dyrektora Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], skutkujących naruszeniem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "podczas przyjęcia zgłoszenia i realizacji poprzedniego etapu przebudowy tego odcinka drogi jesienią 2008r.", organ podkreślił - w postępowaniu odwoławczym w sprawie decyzji odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Minister Infrastruktury i Budownictwa bada spełnienie wystąpienia przesłanek warunkujących wygaśnięcie decyzji, nie zaś zagadnień dotyczących niedopełnienia obowiązków i przekroczenia uprawnień przez pracowników urzędu wojewódzkiego przy wydaniu decyzji dotyczących wcześniejszego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...]. Ponadto, w aktach przedmiotowej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających ww. okoliczności. Jeżeli jednak w ocenie skarżącej zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa, to powinna o tym fakcie zawiadomić organy powołane do ścigania przestępstw.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła J. K.

Zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzuciła cyt. "1. naruszenie art. 6, art. 7 , art. 8 i art. 162 § 1 p. 1 kpa, polegającą na wydaniu decyzji sprzecznej z przepisami prawa wskazanymi poniżej, zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z całkowitym pominięciem słusznego interesu skarżącej i wbrew dyrektywie wynikającej z przepisu art. 8 kpa 2. niezgodność z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290), w związku z art. lii ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 2031) zwanej dalej specustawą i art. 162 § 1 p. 1 kpa, 3. niezgodność uzasadnienia decyzji z art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz.1774, 1777, z 2016 r., poz. 65), w związku z art. 23 specustawy".

Skarżąca wniosła o cyt. "1. uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].05.2016 r. znak [...] i zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...].06.200 [...] udzielającej Zarządowi Województwa [...], w imieniu którego działa Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] [...] od km [...] do km [...], wraz z infrastrukturą. 2. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania".

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego. Podkreśliła - Minister Infrastruktury i Budownictwa nie przywołując żadnych podstaw prawnych, błędnie stwierdził, że zawarte w art. 11 i ust. 1 specustawy drogowej odesłanie do przepisów ustawy Prawo budowlane, dotyczy jedynie wybranych przepisów tej ustawy tj. dotyczy kwestii materialnoprawnych, a nie procesowych. Tymczasem, ustawodawca w art. 11i ust. 1 specustawy drogowej enumeratywnie wskazał przepisy ustawy Prawo budowlane, które nie mają zastosowania. Wśród tych przepisów nie znalazł się art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przepis ten "bezwzględnie" ma zastosowanie.

Zdaniem skarżącej nieprawdziwe jest twierdzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że ustawodawca nie uregulował w spec ustawie drogowej kwestii ewentualnego zwrotu odszkodowań za przejęte nieruchomości i tym samym jego intencją była bezterminowa ważność decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Art. 23 specustawy drogowej uregulował tę kwestię odesłaniem do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, która w art. 132 ust. 3a to reguluje.

W opinii skarżącej, przepisy szczególne, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., bądź w art. 163 k.p.a., precyzyjnie regulują tryb postępowania w przypadku nierozpoczęcia robót budowlanych objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Obowiązkiem organu było stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w związku art. 11i ust. 1 specustawy drogowej i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a..

Skarżąca wskazała, iż decyzja [...] Wojewody [...] cyt. "nigdy nie będzie wykonana i inwestor nie ogłosi przetargu na jej wykonanie" ze względu na fakt, że nie znajdzie się kierownik budowy, który podejmie się wykonania niekompletnego projektu bez wymaganych prawem pozwoleń wodnoprawnych. Co więcej, w opinii skarżącej, inwestor i organ I instancji, dopóki są związani decyzją [...] Wojewody [...], "nie mogą wszcząć postępowania o wydanie oddzielnego pozwolenia na budowę tożsamej inwestycji", o czym mówi art. 110 k.p.a..

Zdaniem skarżącej, inwestor podjął jednak kroki "ominięcia prawa" i ogłosił przetarg na wykonanie operatów wodnoprawnych poprzedzających wystąpienie o pozwolenie na budowę. Skarżąca wskazała, iż dokumenty te są dostępne na stronie internetowej Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]. W ocenie skarżącej można domniemywać, że poprzednia decyzja o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji drogowej ma posłużyć inwestorowi do przejęcia gruntów, a nowe pozwolenie na budowę umożliwi wykonanie zadania inwestycyjnego.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji Minister przywołał tylko art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zaś cyt. "Całe uzasadnienie to domniemania, zgadywanie intencji ustawodawcy i obrona popełnionych błędów połączona z niechęcią ich naprawienia zgodnego z prawem".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela argumentację Ministra, która legła u podstaw podjętego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia. Jest ona prawidłowa i wyczerpująca. Sąd przyjmuje ją za własną.

Przedmiotem sądowej kontroli była decyzja, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skarżąca dochodziła bowiem w niniejszym postępowaniu administracyjnym stwierdzenia wygaśnięcia opisanej powyżej decyzji wobec niepodjęcia robót budowlanych w terminie 3 lat od kiedy decyzja ta stała się ostateczna.

Powtórzmy - stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. Natomiast art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031) tzw. spec ustawa drogowa stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994. - Prawo budowlane z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Również art. 11c spec ustawy drogowej stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

W świetle przepisów art. 11c oraz art. 11i wyżej wymienionej ustawy, pomimo stworzenia szczególnej regulacji odnoszącej się do realizacji inwestycji dróg publicznych nie jest to regulacja kompleksowa wobec wprowadzenia norma prawnych odsyłających do uregulowań zawartych w innych ustawach.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto stanowisko, zgodnie z którym sposób, w jakim powinno nastąpić odpowiednie zastosowanie przepisów zależy od oceny charakteru instytucji prawnych regulowanych zarówno przez przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania danej normy, jak i przez przepis, który ma być odpowiednio stosowany.

Odpowiednie stosowanie określonych przepisów w zależności od przedmiotu regulacji prowadzić może do stosowania tych przepisów wprost (w ich bezpośrednim brzmieniu), zastosowania ich z odpowiednimi modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być odpowiednio zastosowana lub do odmowy zastosowania przepisu z uwagi na określone różnice. Odpowiednie stosowanie prawa może zatem prowadzić do wniosku, że pewne unormowania przepisu, do którego nastąpiło odesłanie znajdują zastosowanie do instytucji regulowanej przez przepis odsyłający, inne natomiast nie mogą znaleźć takiego zastosowania.

W uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. III CZP 41/00 (OSNC 2001 r. z. 4, poz. 57) wskazano, że "odpowiednie" stosowanie przepisu może prowadzić do niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może przy tym wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawnych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu.

Zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji organ przyjął, że wobec zakresu regulacji szerszego w spec ustawie drogowej w stosunku do Prawa budowlanego nie można przyjąć, że okres rozpoczęcia realizacji inwestycji ma zastosowanie do inwestycji polegającej na realizacji inwestycji celu publicznego. Specustawa drogowa nie zawiera bowiem przepisów, które wskazywałyby na czasowo ograniczony charakter ważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Sąd to stanowisko organu uznaje za prawidłowe. Odpowiednie stosowania przepisów Prawa budowlanego w tym przypadku będzie polegało na odmowie zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jak zasadnie wywodził Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma przedmiotowo szerszy charakter niż pozwolenie na budowę, a zawarte w art. 11i ust. 1 specustawy drogowej odesłanie do przepisów ustawy Prawo budowlane dotyczy jedynie kwestii materialnoprawnych rozstrzyganych w drodze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie formalnych (procesowych), jak np. termin ważności decyzji. Zakres decyzji wydanej na podstawie przepisów specustawy drogowej jest o wiele szerszy niż decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś konsekwencją jej wydania jest nie tylko zatwierdzenie projektu budowlanego, ale również szereg innych skutków prawnych - w tym, w zakresie zmiany stosunków własnościowych nieruchomości przejętych pod realizację inwestycji drogowej.

Podobnie, prawidłowo organ ocenił za nietrafne stwierdzenie skarżącej, jakoby niezgodne z prawdą było stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że zawarte w art. 11i ust. 1 specustawy drogowej odesłanie do przepisów ustawy Prawo budowlane, dotyczy jedynie wybranych przepisów tej ustawy tj. dotyczy kwestii materialnoprawnych, a nie procesowych. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 specustawy drogowej. Podstawowym wyznacznikiem zakresu i sposobu stosowania ustawy Prawo budowlane do postępowania i decyzji wydanej na podstawie specustawy drogowej jest normatywny zakres dokumentacji koniecznej do przedłożenia organowi orzekającemu, który został określony w art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej oraz zakres rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określony w art. 11f ust. 1 tej ustawy. Ponadto taki wyznacznik wynika również z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, określającego skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegający na przyznaniu inwestorowi uprawienia do rozpoczęcia robót budowlanych. Odpowiednie stosowanie ustawy Prawo budowlane należy odnieść także do art. 36a czy art. 40 ustawy Prawo budowlane (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz. Wydanie 2. Warszawa 2010, s. 208 - 209).

Słusznie Minister podniósł, że odróżnieniu od decyzji o pozwoleniu na budowę - decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywołuje szereg daleko idących skutków prawnych, takich jak zatwierdzenie podziału nieruchomości, przejęcie nieruchomości z mocy prawa, automatyczne wygaśnięcie ograniczonych praw rzeczowych i użytkowania wieczystego. Nie jest więc możliwe określenie terminu ważności decyzji wydanej na podstawie przepisów specustawy drogowej i nie można w tym zakresie traktować jej analogicznie do pozwolenia na budowę. Przyjęcie, że do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej znajdzie zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, prowadziłoby do wątpliwości, czyją własność po upływie terminu w nim wskazanego stanowić będą nieruchomości lub ich części objęte tą decyzją. Tym samym ze względu na skutki prawno-rzeczowe decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie ma do niej zastosowania, a zatem jest ona ważna bezterminowo.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 11i spec ustawy drogowej w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane są niezasadne.

Stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stałą się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony.

Przedstawione wyżej argumenty wykazały, że brak jest materialnego przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do wydania decyzji o wygaśnięciu wydanej na realizację inwestycji drogowej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w niniejszej skardze, stwierdzić należy, że stanowią one w istocie powtórzenie zarzutów podnoszonych w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Do zarzutów tych organ odwoławczy szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a przedstawione tam stanowisko Sąd w pełni podziela.

Ponadto Sąd stwierdza, że nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Ministra w zaskarżonej decyzji zasad postępowania, o których mowa w art. 7, 77 k.p.a. Organ działał wnikliwie, a fakty istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia zostały bezsprzecznie ustalone. Wbrew twierdzeniu skarżącej, organ odwoławczy - stosownie do art. 6 kpa - działał na podstawie przepisów prawa. Minister, powołując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treść art. 162 § 1 k.p.a. oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał przesłanki umożliwiające organowi administracji publicznej stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Powtórzmy - organ odwoławczy, zasadnie podzielił stanowisko wyrażone w decyzji Wojewody [...], że art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej w trybie specustawy drogowej.

Za niezasadny uznać także należy podniesiony przez skarżącą zarzut dotyczący niezgodności uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 23 specu stawy drogowej.

Zgodnie z art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Stosownie zaś do art. 23 specustawy drogowej, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Norma prawna zawarta w art. 23 specustawy drogowej ma charakter normy kolizyjnej, ponieważ wskazuje, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 3 specustawy drogowej. Zatem zastosowanie w tym zakresie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami musi zostać poprzedzone ustaleniem, czy dany stan faktyczny może zostać poddany kwalifikacji prawnej wyłącznie na podstawie przepisów specustawy drogowej, czy też niezbędne jest zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brzmienie komentowanego przepisu wyraźnie zawęża stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącznie do stanów faktycznych związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi (por. Komentarz do art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, F.M. Ejżanowski, Lex 2012). Stosownie do ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), dodano do art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami punkty od 8 do 11. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności m.in. specustawy drogowej. To oznacza, że tylko w przypadku wyraźnego odesłania do odpowiedniego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz w zakresie nieuregulowanym w tych przepisach, można stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zmiana ta uporządkowała stan prawny i wyjaśniła wątpliwości co do wzajemnej relacji ustaw wymienionych w pkt 8 - 11 art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z treścią tej ustawy, w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Zatem regulacje zawarte w specustawie drogowej w odniesieniu do dróg publicznych są celowym zabiegiem ustawodawcy i z racji jednoznacznego brzmienia zapisów tej ustawy nie może być mowy o kolizji jej przepisów z przepisami innych aktów prawnych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1688/11, LEX nr 1152000).

Ustawodawca szczegółowo unormował kwestie związane m.in. z ustaleniem i wypłatą odszkodowania za nieruchomości lub ich części przejęte pod inwestycje drogowe w art. 18 specustawy drogowej. W ww. przepisie nie wskazano jednak sytuacji dotyczącej możliwości ewentualnego zwrotu odszkodowania za przejętą działkę. W związku z powyższym stwierdzić należy, że wskazany przez skarżącą art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami również nie znajdzie w tym przypadku zastosowania. Na podstawie ostatecznej decyzji [...] Wojewody [...] pozyskano nieruchomości pod inwestycję, co wiąże się z dokonaniem ich podziału, ujawnieniem nowego właściciela w księgach wieczystych i ewidencji gruntów, wszczęciem postępowań odszkodowawczych w stosunku do byłych właściciel, wypłatą odszkodowań. Skutek przejścia własności nieruchomości z powrotem na byłego właściciela nie nastąpiłby jako konsekwencja ewentualnego stwierdzenia wygaśnięcia z mocy prawa decyzji [...] Wojewody [...]. Skutkiem stwierdzenia wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może być w żadnym przypadku automatyczne przejście prawa własności gruntów objętych inwestycją z powrotem na ich byłych właścicieli, ewentualnie z jednoczesnym obowiązkiem po stronie tychże właścicieli do zwrotu uzyskanego za ten grunt odszkodowania. Żaden z przepisów specustawy drogowej nie przewiduje bowiem obowiązku zwrotu odszkodowania, stanowiącego majątkowy równoważnik odebranego prawa własności. Takie działanie stanowiłoby rażące naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej .

Odnosząc się do zarzutów dotyczących przetargów i wykonania inwestycji należy stwierdzić, że kwestie te nie mogły być przedmiotem badania w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją i zostało to w jej uzasadnieniu wyjaśnione.

W nawiązaniu do kolejnego zarzutu skargi Sąd stwierdza - Minister Infrastruktury i Budownictwa w sposób w pełni odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnił swoją decyzję.

Decyzja zawiera szczegółowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia z dokładnym wskazaniem przesłanek, które miały wpływ na jego treść. Minister odniósł się do poszczególnych zarzutów formułowanych przez skarżącą wraz ze wskazaniem stosownego uzasadnienia. Jak słusznie wskazał Minister w odpowiedzi na skargę - nie odniesienie się przez organ odwoławczy do argumentów skarżącej w stopniu i formie przez nią oczekiwanej, nie może być równoznaczne z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, organ szczegółowo wyjaśniając stronom postępowania przesłanki, którymi się kierował przy wydaniu rozstrzygnięcia, wypełnił także określoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).