Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1144/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 62 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 lipca 2022 r., znak SKO.ZP/415/296/2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 11 maja 2022 r. znak AU-02-3.6730.2.165.2022.MML zawiesił na okres 9 miesięcy postępowanie w sprawie z wniosku K. M., działającego przez pełnomocnika – adwokata, o wydanie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Nadbudowa, rozbudowa budynku usługowego z przeznaczeniem na cele mieszkalno-usługowe na dz. nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), dalej "u.p.z.p"

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte wnioskiem inwestora, który wpłynął do Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK dnia 7 kwietnia 2022 r. Wyjaśnił, iż zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczy postępowanie, zlokalizowane jest w obszarze, w stosunku do którego przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") obszaru "Siewna". Organ przytoczył i wyjaśnił treść przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. oraz stwierdził, że przepis ten daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy możliwość zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy sporządzenie m.p.z.p. nie jest obligatoryjne, lecz na terenie objętym wnioskiem właściwy organ proceduje m.p.z.p. bądź podjęto już uchwałę o przystąpieniu do sporządzania m.p.z.p.

Dalej organ I instancji stwierdził, iż dnia 10 lipca 2019 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr XXI/418/19 w sprawie przystąpienia do sporządzenia ww. m.p.z.p. W koncepcji planu objęte wnioskiem działki nr [...], [...] obr. [...] przeznaczone są pod zabudowę usługową (symbol U.11) o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi. Planowana inwestycja jest niezgodna z koncepcją planu w zakresie przeznaczenia (plan nie przewiduje zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). W związku z wykazaną niezgodnością planowanej inwestycji z koncepcją planu, zawieszenie postępowania uznano za zasadne.

Organ I instancji wskazał na zaawansowany etap procedury planistycznej, ponieważ część projektu uchwały dotyczącej m.p.z.p. obszaru "Siewna" wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, ogłoszeniem PMK z 29 kwietnia 2022 r. został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 9 maja do 6 czerwca 2022 r. Zakończenie prac planistycznych planowane jest w III kwartale 2022 r., a zatem uchwalenie m.p.z.p. jest wysoce prawdopodobne w okresie zawieszenia postępowania.

Organ I instancji stwierdził zasadność zawieszenia postępowania ze względu na pewność obrotu prawnego, interes społeczny, słuszny interes inwestora, a także ze względu na chronione prawem wartości, jakie winny przyświecać działaniu organu w sprawach ustalenia warunków zabudowy, a do których należy ochrona ładu przestrzennego i zrównoważony rozwój. W sytuacji bowiem, gdyby ustalone warunki zabudowy były inne niż zapisy uchwalonego m.p.z.p., organ administracji miałby obowiązek stwierdzić wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy.

Organ przywołał tezy z judykatury i piśmiennictwa na poparcie swojego stanowiska.

K. M. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z 11 maja 2022 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przez uznanie, iż istnieje wysokie prawdopodobieństwo uchwalenia m.p.z.p. dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że zawieszenie przedmiotowego postępowania leży w interesie publicznym. Podniósł, że mając na uwadze długotrwałość procedury planistycznej, która toczy się od 2019 r., a także niepewność co do wyników ponownego wyłożenia projektu panu do publicznego wglądu, które w szczególności może skutkować koniecznością ponowienia uzgodnień, nie można zasadnie twierdzić, że prawdopodobieństwo uchwalenia planu w okresie zawieszenia jest wysokie.

Zarzucił także naruszenie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej: "K.p.a.", wskazując m.in., że projekt planu jest niezgodny ze Studium, które dla tego terenu przewiduje możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Zatem zawieszenie postępowania nie leży w interesie publicznym, bowiem uchwalany plan, w sytuacji jego wejścia w życie, będzie niezgodny ze Studium, co może doprowadzić do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie kwestionowanego postanowienia w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 18 lipca 2022 r. znak SKO.ZP/415/296/2022 utrzymało ww. postanowienie I instancji w mocy, na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji opisał przebieg postępowania i przytoczył treść art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Następnie wskazał, iż zastosowana w tym przepisie konstrukcja prawna zawieszenia postępowania daje organowi prowadzącemu postępowanie o warunki zabudowy podstawę prawną do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc, co do zasady, żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia (tak zdanie pierwsze ww. przepisu).

Następnie organ II instancji wskazał, że w związku z brzmieniem pozostałej części art. 62 u.p.z.p., regulującej przesłanki podjęcia zawieszonego postępowania, kompetencję organu do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy należy rozpatrywać w łączności z władztwem planistycznym, zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – plany te stanowią bowiem podstawowy instrument kształtowania przestrzeni.

Kolejno organ II instancji nadmienił, że celem zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest umożliwienie kontynuowania rozpoczętych prac planistycznych i zabezpieczenie realizacji władztwa planistycznego. Uzasadnione jest zatem pierwszeństwo planowego gospodarowania przestrzenią nad formami gospodarki bezplanowej (tj. rozwiązaniami indywidualnymi w postaci decyzji wz.). Ponadto zawieszenie postępowania w takiej sytuacji jest wskazane dla zabezpieczenia przed ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., która to instytucja, ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnej, winna być traktowana jako wyjątkowa.

Z treści art. 62 ust. 1 u.p.z.p. organ II instancji wywiódł, iż przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, a nawet zamiar podjęcia prac nad m.p.z.p. dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Jeżeli ponadto istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym przez inwestora zagospodarowaniem terenu a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu, wskazane jest zawieszenie postępowania.

Organ II instancji podkreślił, że uzasadnienia dla zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dostarcza w szczególności sytuacja, w której prace nad opracowaniem m.p.z.p. są już zaawansowane, a więc co najmniej podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, a tym bardziej jeśli powstał już projekt planu.

Porównując daty podjęcia uchwały nr XXI/418/19 w sprawie przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. obszaru "Siewna" i wniesienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w rejonie, dla którego sporządzany jest ww. plan, organ wskazał, że inwestor mógł liczyć się z możliwością zawieszenia postępowania z uwagi na rozpoczętą procedurę planistyczną w stosunku do terenu objętego wnioskiem.

Następnie organ II instancji wskazał, że z akt sprawy oraz informacji dostępnych w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Krakowa wynika, że zgodnie z opublikowanym w BIP zarządzeniem Prezydent Miasta Krakowa nr 1924/2022 z 8 lipca 2022 r., rozpatrzenie uwag nie spowodowało zmian w treści projektu uchwały, co wyklucza konieczność ponawiania uzgodnień. Organ II stopnia wywiódł zatem, że do przeprowadzenia pozostało tylko przekazanie projektu pod obrady Rady Miasta, co następnie poskutkować ma uchwaleniem m.p.z.p.

Wydanie postanowienia o zawieszeniu zależy od oceny organu na jakim etapie są prace planistyczne oraz czy dokumentacja planistyczna wskazuje na sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z treścią projektowanego m.p.z.p. Dopuszczalne i celowe jest wstrzymanie toku postępowania o wydanie warunków zabudowy wówczas, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu i tylko wówczas, gdy w dopuszczonym przez ustawodawcę okresie zawieszenia w rzeczywistości nastąpiłoby uchwalenie planu (wyrok WSA w Warszawie z 18 sierpnia 2010 r., sygn. IV SA/Wa 902/10).

Dokonując wyboru pomiędzy zawieszeniem postępowania o warunkach zabudowy a jego dalszym prowadzeniem, organ dokonuje ważenia z jednej strony interesu prywatnego (interesu inwestora), z drugiej natomiast publicznego (zapewnienie zagospodarowania terenu w pierwszej kolejności w oparciu o ustalenia m.p.z.p. jako podstawowego instrumentu planistycznego, jakim dysponuje gmina). Stąd też etap zaawansowania prac planistycznych winien być jednym z kluczowych kryteriów, branych pod uwagę przy rozstrzyganiu kwestii zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy.

W sytuacji bowiem, w której prace są na tak wczesnym etapie, że uchwalenie m.p.z.p. w terminie zawieszenia postępowania nie jest możliwe, stosowanie tej instytucji nie będzie służyło wyżej wyartykułowanemu interesowi publicznemu, a będzie jednocześnie godzić w interes prywatny inwestora przedłużając jedynie postępowanie w jego sprawie, co byłoby sprzeczne z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w szczególności zasadą szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.).

Organ II instancji przyjął, iż pozostaje poza sporem, że w świetle projektu uchwały w sprawie m.p.z.p. "Siewna", teren przedmiotowych działek przeznaczony jest pod zabudowę usługową, z czego wynika brak możliwości realizowania na tym terenie zabudowy objętej wnioskiem - niedopuszczalna w świetle planu będzie zmiana sposobu użytkowania na cele mieszkalne. Funkcja planowanej zabudowy nie mieści się w ramach ustaleń dla obszarów oznaczonych w projekcie planu symbolami U.qq, czego nie kwestionował również skarżący. Z powyższego organ wywiódł, że w razie uchwalenia m.p.z.p. "Siewna", przedmiotowa inwestycja nie byłaby z ustaleniami tego planu zgodna, a decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla niej wydana podlegałaby wygaszeniu.

Następnie organ II instancji nadmienił, że zawieszenie przedmiotowego postępowania nie godzi w sposób nadmierny w interes prywatny inwestora i jego prawo do zagospodarowania w granicach określonych w ustawach terenu, do którego posiada tytuł prawny. Wobec realnej możliwości uchwalenia miejscowego planu dla przedmiotowego terenu w okresie zawieszenia postępowania, prymat należy dać ww. interesowi publicznemu oraz interesowi inwestora, polegającemu na ograniczeniu ryzyka stwierdzenia wygaśnięcia wydanej decyzji ze względu na uchwalenie m.p.z.p., którego ustalenia są odmienne niż zawarte w wydanej decyzji.

Z powyższych ustaleń organ II instancji wywiódł, że zawieszając przedmiotowe postępowanie w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p. organ I instancji działał w granicach przysługującego mu uznania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sprzeczności projektu uchwały w sprawie m.p.z.p. ze Studium, Kolegium wskazało, że kwestia ta wykracza poza ramy prowadzonego postępowania, którego przedmiotem jest bowiem wyłącznie kwestia zawieszenia postępowania, a zatem weryfikacja przesłanek z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Organ II instancji wskazał, że przepisy nie przyznają Kolegium kompetencji do oceny, czy projekt uchwały jest zgodny ze Studium. Ewentualne wady procedowanego planu mogą doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności, niemniej nie ma podstaw prawnych, aby kwestie te antycypować i wywodzić z nich skutki prawne jeszcze przed jego uchwaleniem, w dodatku w ramach wpadkowego postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy.

K. M. wniósł na wyżej opisane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 18 lipca 2022 r. znak SKO.ZP/415/296/2022 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zawieszając przedmiotowe postępowanie organ I instancji działał w granicach przysługującego mu uznania administracyjnego, podczas gdy stan zaawansowania przedmiotowych prac planistycznych, a w szczególności tempo w jakim toczy się procedura planistyczna, trwająca od 2019 r., przeciągająca się w skutek kolejnych uwag i zastrzeżeń do poszczególnych założeń kolejnych wersji projektowanego m.p.z.p., nie dają gwarancji co do uchwalenia planu miejscowego w terminie wskazanym w zaskarżonym postanowieniu organu I instancji, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez jej nieuzasadnione nierozpoznawanie w toku procedury;

2. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 7 w zw. z art 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 80 K.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych jakoby zawieszenie postępowania pozostawało zgodne z interesem publicznym rozumianym:

a) przez pryzmat obrotu prawnego wobec uniknięcia przyjęcia rozstrzygnięć niezgodnych z polityką przestrzenną miasta Krakowa zawartą w dokumencie Studium, podczas gdy obowiązujące Studium dopuszcza w przedmiotowym obszarze zabudowę mieszkaniowo-usługową - co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem, iż to przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w przyszłości może okazać się niezgodne z założeniami rzekomo prawidłowego planu zagospodarowania przestrzennego;

b) w sytuacji, gdy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma na celu uzyskanie warunków zabudowy dla budynku usługowo - mieszkaniowego, gdzie powierzchnia zabudowy tegoż budynku to zaledwie 100 mkw, w tym 100 mkw powierzchni przeznaczonej pod usługi na parterze budynku i 100 mkw przeznaczonych na cele mieszkaniowe na piętrze budynku, co nie stanowi rażącego odstępstwa od projektowanego m.p.z.p., a nawet gdyby plan został uchwalony w założonym "szybszym" terminie, to interes publiczny i tak byłby chroniony, albowiem taka decyzja o warunkach zabudowy nie ziściłaby się w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a zatem argument ochrony interesu publicznego jest iluzoryczny i zawieszenie postępowania narusza art. 62 ust. 1 u.p.z.p., gdzie wszystkie przesłanki są spełnione dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z przytoczonymi powyżej zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skarżący jako błędną ocenił argumentację organu II instancji, który uznał, że Prezydent Miasta Krakowa, zawieszając przedmiotowe postępowanie w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p., działał w granicach przysługującego mu uznania administracyjnego. Argumentacja organu II instancji, zdaniem skarżącego, wyprowadzona byłe bowiem z pominięciem okoliczności, których prawidłowe uwzględnienie doprowadzić powinno do przekonania, iż niecelowe z punktu widzenia interesu publicznego oraz interesu jednostki jest, aby postępowanie uległo zawieszeniu i to na tak znaczny dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego okres. Skarżący stwierdził, że przyjęcie przez organ, że w ciągu 9 miesięcy okresu zawieszenia postępowania uchwalony zostanie rzeczony m.p.z.p., a ponadto, iż będzie on tożsamy z jego obecnie projektowaną wersją, jest przedwczesne. Skarżący wskazał na powinność ustalenia przez organ stosujący art. 62 ust. 1 u.p.z.p. etapu procedury sporządzania m.p.z.p., a także tego, w jakim tempie procedura ta się toczy, a następnie powinność uprawdopodobnienia w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, że plan może zostać uchwalony przed upływem terminu zawieszenia. Prawdopodobieństwo to powinno być badane w sposób obiektywny.

Skarżący wskazał, że przedmiotowe prace planistyczne trwają już od blisko trzech lat, zaś sam projekt m.p.z.p. ulegał kilkukrotnie modyfikacjom wskutek krytycznych ocen i uwag ze strony podmiotów uprawnionych. Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu m.p.z.p. obszaru "Siewna" nie daje gwarancji, że zostanie ona w obecnej formie przez Radę zaakceptowana, a jej odrzucenie spowoduje dalsze przedłużanie się postępowania, a tym samym godzić będzie w interes prywatny inwestora.

Skarżący podniósł, iż przedwczesnym założeniem jest przyjęcie przez organ II instancji perspektywy niezgodności decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z wnioskiem skarżącego z m.p.z.p., co przemawiałoby za koniecznością wyeliminowania takiej decyzji oraz wszelkich jej skutków z obrotu prawnego. Przyjęcie, że rzeczony m.p.z.p. wejdzie w życie w wersji aktualnie projektowanej pozostaje bowiem wątpliwe w oparciu o dotychczasowy burzliwy przebieg przedmiotowego postępowania planistycznego.

Zdaniem skarżącego organ II instancji uchylił się od oceny faktu, iż dla obszaru, na którym skarżący planuje inwestycje, obowiązuje Studium Zagospodarowania Przestrzennego przewiduje zabudowę mieszkaniowo-usługową (UM), ustalając jej określone wskaźniki; na dowód powyższego skarżący wskazał załączony zrzut fragmentu projektu Studium Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wraz z opisem. Wykluczenie dopuszczalności posadowienia i funkcjonowania zabudowy mieszkaniowo-usługowej na ww. obszarze w projektowanym m.p.z.p. i przyjęcie w miejsce w jej miejsce dopuszczalności zabudowy usługowej stanowi w istocie, w ocenie skarżącego, o niezgodności tegoż z uchwalonym dla ww. obszaru Studium.

Na potwierdzenie powyższej tezy skarżący wskazał fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 466/07: "Przyjęcie rozwiązań niezgodnych ze studium powinno być uznane za działania naruszające zasady sporządzania planu i spowodować jego nieważność".

Następnie skarżący podniósł, że Kolegium stwierdziło, że projekt zabudowy objętej wnioskiem jest niedopuszczalny, gdyż nie mieści się w ramach ustaleń dla obszarów oznaczonych w projekcie m.p.z.p., jednak taka zabudowa mieści się częściowo w planowanym założeniu, gdyż nie będzie odbiegać w sposób znaczący od funkcji przewidzianej dla tego obszaru. Zgodnie z planem jest to bowiem zabudowa usługowa, a skarżący chce zrealizować inwestycję usługowo-mieszkaniową, gdzie 100 m2 powierzchni będzie miała część usługowa i tyleż samo część mieszkalna usytuowana na piętrze projektowanego budynku.

Taka inwestycja byłaby jedynie modyfikacją koncepcji przyjmowanej w projekcie planu, lecz jest jej modyfikacją. Skarżący podniósł, że ani projekt m.p.z.p., ani Studium nie są aktami wiążącymi przy wydawaniu przez decyzji w sprawach warunków zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych.

Skarżący wskazał ponadto, że na obszarze m.p.z.p. "Siewna" zlokalizowane mają być zamierzenia inwestycyjne, które dzielą cechy wspólne z tymi, jakie przewiduje zamierzenie inwestycyjne skarżącego, a mianowicie:

- "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (tworzących łącznie 3 obiekty nad poziomem gruntu) z usługami w parterach obiektów nad poziomem gruntu, z dwupoziomowym garażem podziemnym, z naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] i [...] obr. [...] oraz dodatkowo w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na działkach (...) przy [...] w K." (postępowanie wszczęte 1 czerwca 2022 r. na wniosek spółki [...] Sp. z o.o. Na dowód powyższego skarżący załączył zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 1 lipca 2022 r., znak: AU-02-3.6730.2.295.2022.KZI);

- "Budowa budynku mieszkalnego z lokalami usługowymi wraz z garażem podziemnym, drogą wewnętrzną i zagospodarowaniem terenu wokół budynku na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K." (na dowód powyższego skarżący załączył decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 25 czerwca 2021 r., znak: AU-2/6730.2/446/2021.).

Skarżący nadmienił, że ww. inwestycje znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której chce on przeprowadzić swoją inwestycję, przy tym leżą przy tej samej drodze w ciągu budowlanym. Uniemożliwienie skarżącemu realizacji inwestycji we wnioskowanym kształcie stanowić będzie zatem naruszenie równości stron w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego niezrozumiałym jest, zdaniem skarżącego, twierdzenie organów obydwu instancji, iż zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy na działce skarżącego stanowi zabezpieczenie realizacji władztwa planistycznego.

Skarżący zauważył, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie ma na celu umiejscowienia w tym miejscu terenów zielonych, czym znacząco odbiegłoby od całościowego planu dla tego obszaru, lecz nadbudowę na znajdującym się na działce skarżącego budynku piętra o charakterze mieszkalnym. Budynek i tak w ciągu budowlanym będzie się znajdował i wpasowywał w nieruchomości na sąsiednich działkach, nie zmieniając ogólnej koncepcji przestrzennej.

W konkluzji skarżący podniósł, że przedmiotowa inwestycja została pozytywnie oceniona przez pozostałe podmioty, których opinia pozostaje niezbędna i wymagana w trwającej procedurze o wydanie warunków zabudowy. W ocenie skarżącego dalsze podtrzymywanie instytucji zawieszenia postępowania nie będzie służyło interesowi publicznemu, a będzie jednocześnie godzić w interes prywatny inwestora przedłużając jedynie postępowanie w jego sprawie, co byłoby sprzeczne z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w szczególności z zasadą szybkości postępowania oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wskazało, że dnia 14 września 2022 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr XCIV/2574/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Siewna". Uchwała została ogłoszona w Dz.Urz.Woj.Mał. z dnia 23 września 2022 r., poz. 6167 i wejdzie w życie w dniu 8 października 2022 r. (po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej "P.p.s.a."- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i kończy postępowanie, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazano powyżej, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji, konieczne jest stwierdzenie, że przy jego wydawaniu doszło do określonego powyżej naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie takiego naruszenia Sąd nie stwierdził, uznając że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 18 lipca 2022 r. odpowiada prawu. W konsekwencji skargę należało oddalić.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest kwestia zawieszenia przez organ administracji postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p.

Organy stwierdziły, że zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie ww. przepisu. Natomiast skarżący twierdził po pierwsze, że nie jest prawdopodobne uchwalenie m.p.z.p. w trakcie okresu zawieszenia (9 miesięcy), pod drugie, że projekt m.p.z.p. w zakresie przeznaczenia jego działek jest niezgodny ze Studium Zagospodarowania Przestrzennego, po trzecie wreszcie, że wobec sąsiednich działek prowadzono postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmujących przeznaczenie mieszkaniowe.

Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Jak słusznie wskazał organ II instancji, ustawodawca na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. pozostawił organowi wybór między zawieszeniem postępowania z wyżej przywołanych względów a jego prowadzeniem. Jednocześnie wybór ten nie może być arbitralny i dowolny, bowiem, jak wskazuje orzecznictwo, uznaniowość zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie przeradza się w dowolność, jeżeli stan zaawansowania prac planistycznych zmierzających do uchwalenia planu pozwala z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością przyjąć, że w terminie zawieszenia postępowania dojdzie do uchwalenia planu (por. wyrok WSA w Łodzi z 22 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Łd 1058/12 – powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak prawidłowo ustaliły organy obu instancji w niniejszej sprawie, zakres zamierzenia inwestora (mieszkaniowo-usługowy) jest sprzeczny z przeznaczeniem tego terenu w procedowanym m.p.z.p. (U.11). Przed zawieszeniem postępowania, a nawet przed złożeniem wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, 10 lipca 2019 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr XXI/418/19 w sprawie przystąpienia do sporządzenia ww. m.p.z.p.

Z kolei przed wydaniem postanowienia I instancji, projekt m.p.z.p. został 29 kwietnia 2022 r. ponownie wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 9 maja do 6 czerwca 2022 r.

Dodatkowo przed wydaniem postanowienia II instancji, PMK poinformował zarządzeniem nr 1924/2022 z 8 lipca 2022 r., że rozpatrzenie uwag nie spowodowało zmian w treści projektu uchwały, co wyklucza konieczność ponawiania uzgodnień.

Wreszcie po wniesieniu skargi z 24 sierpnia 2022 r., Rada Miasta Krakowa dnia 14 września 2022 r. podjęła uchwałę nr XCIV/2574/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Siewna", która została ogłoszona w Dz.Urz.Woj.Mał. z dnia 23 września 2022 r., poz. 6167.

M.p.z.p. "Siewna" wszedł w życie w dniu 8 października 2022 r.

Powyższe wskazuje, że całość argumentacji skarżącego nakierowana na zakwestionowanie prawdopodobieństwa uchwalenia m.p.z.p. w terminie zawieszenia, okazała się chybiona.

Z kolei odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii sprzeczności m.p.z.p. ze Studium, Sąd w pełni podziela zdanie Kolegium, że zagadnienie to nie mogło być badane w przedmiotowej sprawie ani przez organy administracji ani przez Sąd. W konsekwencji zarzuty sprzeczności m.p.z.p. ze Studium, w tym naruszenia wskazanych w skardze przepisów u.p.z.p., nie mogły przynieść skutku w postaci uchylenia wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji. Zarzuty tego typu mogą być rozpatrywane w odrębnej sprawie ze skargi na plan miejscowy. Przywołany przez skarżącego wyrok NSA z 26 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 466/07, został wydany właśnie w sprawie ze skargi na plan miejscowy, zatem wywody w nim zawarte nie są adekwatne w sprawie niniejszej, z uwagi na jej inny przedmiot i zakres.

Odnosząc się natomiast ubocznie do wskazanych przez skarżącego prowadzonych przez organy administracji i niezawieszone postępowania obejmujące sąsiednie działki, należy zauważyć, że mimo bliskiego bezpośredniego sąsiedztwa działek nr [...] i [...] z działkami skarżącego, ww. działki objęte są obszarem planu oznaczonym symbolem MW/U.6 (dopuszczającym zabudowę mieszkalną), a nie U, jak nieruchomość inwestora złożona z działek nr [...] i [...].

Podsumowując, organy słusznie uznały, że skoro planowana inwestycja jest niezgodna z projektem (procedowanego wówczas, a już uchwalonego) planu miejscowego w zakresie przeznaczenia (procedowany plan w przedmiotowym obszarze nie przewidywał zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), to niezgodność planowanego zamierzenia z koncepcją planu uzasadniała zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Takie rozstrzygnięcie organów było zgodne z prawem.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżonym postanowieniem organ II instancji prawidłowo zaaprobował zawieszenie postępowania przez organ I instancji, z uwagi na wykazanie przesłanek, o których mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Przy wydaniu kwestionowanych postanowień organy nie naruszyły przepisów postępowania (w tym wymienionych w skardze przepisów K.p.a.) ani prawa materialnego. Podniesione przez skarżącego zarzuty, świadczące jego zdaniem o błędności wydanych w sprawie postanowień, nie były zasadne.

Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego oddalił bezzasadną skargę, orzekając jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.