Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2678/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. i H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 228/19 w sprawie ze skargi E. G. i H. G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2019 r. nr WOP.7722.90.2018.MN.KK w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 228/19, oddalił skargę E. G. i H. G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2019 r., nr WOP.7722.90.2018.MN.KK, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższym postanowieniem organ wojewódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu zażalenia E. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Powiatowego w [...] (PINB) z dnia 14 maja 2018 r., znak: PNB-3161/5/10/17/BŻ, wydane w oparciu o art. 119, art. 121 § 2 i 4, art. 122, art. 64a § 1 pkt 1 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm., zwana dalej: "u.p.e.a."), nakładające na E. G. grzywnę w wysokości 5000 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem znajdującego się na terenie działki nr [...] w [...] przy ul. [...] oraz zobowiązujące do wpłacenia powyższej grzywny w terminie do dnia 31 lipca 2018 r., a także wzywające do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do dnia 31 lipca 2018 r., gdyż w przeciwnym razie będzie orzeczone wykonanie zastępcze - uchylił zaskarżone postanowienie organu powiatowego w zakresie terminu do uiszczenia grzywny i terminu do wykonania obowiązku rozbiórki, wyznaczając jednocześnie termin wykonania tych obowiązków do dnia 30 kwietnia 2019 r., w pozostałym zaś zakresie utrzymał je w mocy.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyli E. G. i H. G., wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie "kosztów (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego) według norm przepisanych".

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 64a w zw. z art. 20 i art. 119 u.p.e.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, iż w niniejszy przypadku istnieją podstawy do nałożenia na skarżących grzywny;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie "przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania", tj.:

a) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez oddalenie skargi mimo niepodjęcia przez WSA oraz przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes strony;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów organu bez wykazania błędów w argumentacji skarżącego, który kontrargumentację sformułował już w skardze na postanowienie, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie;

c) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dowolnych ustaleń, nie wynikających z treści zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez uznanie, że istnieją podstawy prawne i faktyczne do nakazania rozbiórki obiektu skarżących, a w dalszej konsekwencji do nałożenia na nich grzywny w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że decyzją z dnia 23 stycznia 1998 r., którą przedłużono lokalizację garażu skarżących do dnia 31 grudnia 1999 r., nie nałożono na skarżących żądnych obowiązków, w szczególności dotyczących "zdemontowania obiektów" i przywrócenia terenu do stanu pierwotnego po ustaniu terminu pozwolenia. Stwierdzili, że brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do rozbiórki garażu. Tym bardziej, że budowa garażu blaszanego na dz. nr [...] obręb [...] nie narusza ustaleń obowiązującego MPZP, który dodatkowo został w 2017 r. zmieniony w zakresie zwiększenia powierzchni zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wszystkie wymagane ustawowo elementy. W jego treści Sąd I instancji przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Umożliwia to przeprowadzenie kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Fakt, że w ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd nie ustosunkował się do wszystkich podnoszonych przez skarżących zarzutów podważających zasadność prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Wymóg przedstawienia w uzasadnieniu zarzutów skargi nie oznacza obowiązku ustosunkowania się przez sąd administracyjny do wszystkich zarzutów i argumentów skarżących, a jedynie do tych, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji odniósł się w motywach zaskarżonego orzeczenia do tych zarzutów skargi, które miały decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, stan faktyczny sprawy toczącej się w postępowaniu egzekucyjnym został przez organy egzekucyjne prawidłowo ustalony, a Sąd I instancji kontrolujący zaskarżone postanowienie prawidłowo go zaakceptował. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu albo na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Z powyższego wynika, że uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów ma charakter wyjątkowy i może być przeprowadzone tylko w razie zaistnienia szczególnych przesłanek określonych w wymienionym przepisie. Decyzja o jego przeprowadzeniu należy do sądu. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie odniósł się wprost do zgłoszonego przez stronę wniosku o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów. Zwrócić jednak należy uwagę, że treść załączonych dokumentów miała, w ocenie skarżących kasacyjnie, podważyć zasadność, nałożonego ostateczną decyzją PINB w [...] z dnia 12 maja 2015 r., obowiązku rozbiórki metalowego garażu, który w latach 90-tych ubiegłego wieku wzniesiony był jako obiekt tymczasowy. Wymieniona decyzja została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, a skarga do sądu administracyjnego odrzucona. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zarzuty podnoszone w skardze dotyczące zgodności z prawem decyzji nakazującej rozbiórkę garażu nie mogą być podstawą do kwestionowania postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Nie było więc podstaw do przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego z załączonych dokumentów, bowiem ich treść nie miała żadnego znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego i oceny prawnej dla rozstrzygnięcia sprawy toczącej się w postępowaniu egzekucyjnym.

Nie doszło też w sprawie do naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dowolnych ustaleń, nie wynikających z treści zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez uznanie, że istnieją podstawy prawne i faktyczne do nakazania rozbiórki obiektu skarżących. Jak wyżej powiedziano, Sąd I instancji nie mógł oceniać podstaw prawnych nałożonego ostateczną decyzją obowiązku rozbiórki garażu, prawidłowo odwołując się do art. 29 § 1 u.p.e.a. Poza tym, powołane wyżej art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 233 k.p.c. mają wyłącznie zastosowanie do dowodów przeprowadzonych w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie takie postępowanie nie było prowadzone przed Sądem I instancji, a zatem nie mogło dojść do naruszenia wymienionych przepisów.

Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia art. 64a w zw. z art. 20 i art. 119 u.p.e.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, iż w niniejszy przypadku istnieją podstawy do nałożenia na skarżących grzywny. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wymienione artykuły składają się z szeregu jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów i punktów. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym. Wskazanie podstaw kasacyjnych powinno zatem być precyzyjne. Zarzuty powinny być tak sformułowane, aby Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości co do rodzaju naruszenia prawa, które ma stanowić podstawę skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., jest co do zasady związany granicami skargi kasacyjnej. Niezbędne jest zatem wskazanie, które zdaniem skarżącego, przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji. Wskazanie to powinno obejmować numer artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych ustawy. Powołanie się na całość przepisu, który został podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne uniemożliwia w zasadzie przeprowadzenie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko wymienienie przepisów, lecz również wskazanie, w jaki sposób sąd pierwszej instancji dokonał ich błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania, a w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest także wyjaśnienie, z jakich przyczyn to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że art. 20 u.p.e.a. określa właściwość organów w postępowaniu dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Autor skargi kasacyjne powołując wadliwie cały art. 20 u.p.e.a., w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego wymieniony artykuł i w jakim zakresie został naruszony. Powyższe odnosi się również do naruszenia art. 64a u.p.e.a. Artykuł ten dotyczy wysokości opłat w egzekucji należności niepieniężnych w zależności od rodzaju czynności podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego. Ze skargi kasacyjnej nie wynika jakiego rodzaju opłata została zakwestionowana i z jakich powodów. Brak jest zatem możliwości odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podniesionych zarzutów. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 119 u.p.e.a., to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał na § 1 powołanej ustawy. W jego ocenie, powołany przepis nie powinien być zastosowany, bowiem brak było podstaw do nakazania rozbiórki garażu. Jak wyżej powiedziano, w toku postępowania egzekucyjnego, organy egzekucyjne nie mogą oceniać zgodności z prawem ostatecznej decyzji wskazanej w tytule wykonawczym, nakładającej na stronę określony obowiązek. Tym samym podnoszona przez skarżących rzekoma wadliwość decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki garażu nie może być podstawą do kwestionowania postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.