Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 258/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 3 § 1 i 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 147 § 1, art. 151, art. 106 §
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15 ust 2 pkt 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. NSA Anna Żak ( spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 437/16 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 18 grudnia 2008 r. nr XXXI/869/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku i w tej części przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Miasta Gdańsk na rzecz Towarzystwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. II SA/Gd 437/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi Towarzystwa [...] Spółki z o.o. Sp.k. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 18 grudnia 2008 r., nr XXXI/869/08, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki nr [...],[...],[...] i [...] położone na terenie oznaczonym 001-M/U31, karta terenu nr 001;

2. oddalił skargę w pozostałej części;

3. zasądził od Rady Miasta Gdańska na rzecz skarżącego Towarzystwa kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 18 grudnia 2008 r. Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę nr XXXI/869/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Siedlce rejon ul. [...] i ul. [...] w mieście G.. Pismem z dnia 11 maja 2016 r. Towarzystwo [...] Spółka z o.o. Sp.k. z siedzibą w G. wezwała Radę Miasta Gdańska do usunięcia naruszenia prawa w ww. uchwale poprzez: usunięcie w całości z załącznika graficznego – rysunku planu stanowiącego Załącznik nr 1 oznaczenia obszaru "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" na terenie objętym kartą terenu nr 001 o funkcji zabudowy mieszkaniowo – usługowej 001-M/U31, stanowiącym działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz usunięcie pkt 11 ppkt 1 i pkt 11 ppkt 3 karty terenu nr 001, ewentualnie poprzez uchylenie lub stwierdzenie nieważności kwestionowanego planu w całości.

Spółka wyjaśniła, że jest właścicielem działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], 170, [...] i [...] położonych w G. przy ul. [...], które zgodnie z kwestionowanym planem znajdują się w jednostce oznaczonej jako 001-M/U31 – teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Na załączniku nr 1 do planu – rysunku planu, na części terenu zabudowy mieszkaniowo – usługowej został oznaczony obszar Ogólnomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB) oraz całkowicie się z nim pokrywający obszar "zieleni do utrzymania i wprowadzenia". Ze szczegółowych ustaleń planu dla karty terenu 001 w punkcie 7 ppkt 3, dotyczącym zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, wynika, że minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej wynosi: a) dla terenu znajdującego się w oznaczonym na planie obszarze OSTAB: 70%, b) dla pozostałego terenu: 20%. Spółka podkreśliła, że w ustaleniach szczegółowych dla karty terenu 001 nie określono, jaki jest minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej dla terenu "zieleni do utrzymania i wprowadzenia", a także nie oznaczono, że na terenach znajdujących się w oznaczonych na planie obszarach OSTAB i "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" obowiązuje całkowity zakaz zabudowy. Z wyjaśnienia pojęcia "Ogólnomiejski System Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB)", zawartego w § 2 pkt 12 części ogólnej planu wynika, że na tym terenie nie jest zakazane sytuowanie zabudowy. Z kolei, z definicji pojęcia "zieleni do utrzymania i wprowadzenia", zawartego w § 2 pkt 14 części ogólnej planu wynika, że na tym obszarze minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej wynosi 80%, nie ma tam wyraźnie oznaczonego zakazu zabudowy i dopiero interpretacja tego pojęcia może, lecz nie musi wskazywać, że na tym obszarze nie jest możliwe sytuowanie jakiejkolwiek zabudowy.

Dodatkowo Spółka wskazała, że na załączniku graficznym nr 1 nie została oznaczona maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy, tj. linia ograniczająca obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz określonych w ustaleniach planu – budowli (§ 2 ust. 13 części ogólnej), a w tekście planu wyraźnie ustala się linię zabudowy w taki sposób (pkt 7 ppkt 1 karty terenu 001), że obszar zabudowy w granicach terenu o funkcji mieszkaniowo – usługowej nie jest ograniczony poza zachowaniem standardowych odległości wynikających z przepisów budowlanych oraz drogowych. Co więcej, z § 2 pkt 14 części ogólnej planu wynika, że zieleń do utrzymania i wprowadzenia to zieleń, która z określonych przestrzennie powodów środowiskowych, jak ochrona istniejących skupisk zieleni, wskazanie do pokrycia terenu zielenią, lokalnych powiązań ekologicznych i zieleni izolacyjnej, powinna być wyznaczana w planie wewnątrz terenu o innym przeznaczeniu, a tymczasem wyznaczona została wewnątrz systemu OSTAB, który jest terenem o takiej samej funkcji i przeznaczeniu. Ponadto, szczegółowa interpretacja tego pojęcia może wskazywać, że na tym obszarze nie jest możliwe sytuowanie zabudowy, pomimo, że na załączniku graficznym nie została oznaczona maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy, tj. linia ograniczająca obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz, określonych w ustaleniach planu – budowli.

Powyższe wskazuje, w ocenie Spółki, że uchwała Rady Miasta Gdańska nr XXXI/869/08 podjęta została z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego polegającym na: braku spójności oraz na sprzeczności treści części ogólnej planu, tj. jego § 2 pkt 1, 2, 12, 13 i 14 z ustaleniami szczegółowymi planu zawartymi w § 6 ust. 2 - karcie terenu nr 001 oraz na załączniku graficznym - rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do planu, skutkującej naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6, 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("upzp") oraz § 4 pkt 3, 6 i 7 w zw. z § 2 pkt 6 i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na ustaleniu na części terenu objętego kartą terenu nr 001, stanowiącego działki nr [...],[...],[...],[...],[...],,[...],,[...],[...] i [...] objętego w całości funkcją zabudowy mieszkaniowo-usługowej 001-M/U31, obszaru "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" całkowicie się pokrywającego z obszarem OSTAB, przy jednoczesnym braku oznaczenia na załączniku graficznym - rysunku planu maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Spółka zarzuciła ponadto, że przedstawione powyżej ustalenia planu są sprzeczne z ustaleniami wynikającymi z obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gdańska, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdańska z dnia 20 grudnia 2007 r., nr XVlll/431/07, z którego wynika, że przedmiotowy teren w całości powinien być przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, przy czym na jego części może być oznaczony jedynie obszar OSTAB, natomiast nie może być oznaczony na jakiejkolwiek jego części obszar "zieleni do wprowadzenia i utrzymania", której to funkcji studium w ogóle nie przewiduje. OSTAB, zgodnie z zapisami studium, jest obszarem szczególnym wykluczającym możliwość oznaczenia obszaru ogólnego w tym rozumieniu, jakim jest zieleń do utrzymania i wprowadzenia Dlatego też, w ocenie Spółki, kwestionowany plan został uchwalony z naruszeniem art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 upzp.

Zdaniem Spółki, przedstawione ustalenia planu naruszają ponadto w sposób wyraźny zasadę proporcjonalności i zrównoważonego rozwoju. Celem uchwalonego planu i studium dla terenu 001-M/U31 było jego przekształcenie zgodnie z przesłankami zrównoważonego rozwoju i wprowadzenie na jego terenie zabudowy mieszkaniowo – usługowej, przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony struktur przyrodniczych i odpowiedniego bilansu terenów aktywnych biologicznie, zgodnie z oznaczonym systemem OSTAB, które powinny stanowić co najmniej 70 %.

Na złożone wezwanie Rada Miasta Gdańska nie udzieliła odpowiedzi. W dniu 11 lipca 2016 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę domagając się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, ewentualnie stwierdzenia nieważności tej uchwały w części, w jakiej na załączniku graficznym - rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 na terenie objętym kartą terenu nr 001 o funkcji zabudowy mieszkaniowo - usługowej 001-M/U31, stanowiącym działki nr nr [...],[...],[...],[...],[...],,[...],,[...],[...] i [...] został oznaczony obszar "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" oraz w części objętej pkt 11 ppkt 1 i pkt 11 ppkt 3 karty terenu nr 001.

W uzasadnieniu skarżąca przytoczyła tożsame argumenty i stanowisko, co w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, podkreślając, że oznaczenie terenu "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" na terenie objętym kartą terenu nr 001 o funkcji zabudowy mieszkaniowo – usługowej 001-M/U31 stanowiącym działki nr nr [...],[...],[...],[...],[...],,[...],,[...],[...] i [...], na którym został już oznaczony obszar OSTAB, stanowi ewidentne przekroczenie przez organ granic uznania w ramach samodzielności planistycznej oraz nieuzasadnione nadużycie władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdańska wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że obszar stanowiący własność skarżącej częściowo położony jest na skarpie zagrożonej osuwaniem się mas ziemi. Skarpa ta, zarówno w studium jak i planie miejscowym, została włączona do OSTAB. Równocześnie w zapisach planu wprowadzono obszar zieleni do utrzymania i wprowadzenia pokrywający się z granicami OSTAB. Zachowanie zieleni istniejącej na skarpie oraz wprowadzenie nowej ma na celu zabezpieczenie zbocza przed erozją, a w efekcie przed osuwaniem się mas ziemi. Ustalenie obszaru "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" jest jednoznaczne z zakazem zabudowy na całym obszarze i tym samym nie wymaga dodatkowego rysowania wzdłuż jego granicy maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zgodnie z definicją obszaru "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" zawartą w § 2 uchwały: 80% tej zieleni musi stanowić powierzchnia biologicznie czynna, a pozostałe 20% można przeznaczyć na dopuszczone w definicji: ścieżki piesze i rowerowe, małą architekturę i placyki zabaw dla dzieci, drogi eksploatacyjne dla urządzeń infrastruktury technicznej oraz, o ile jest to zapisane w karcie terenu, terenowe urządzenia sportowo - rekreacyjne o powierzchniach nie przekraczających powierzchni boisk do gier małych, ciągi pieszo-jezdne, dojazdy, ulice wewnętrzne -bez miejsc postojowych. Zgodnie z definicją zawartą w § 2 uchwały zieleń do utrzymania i wprowadzenia to obszar zieleni wyznaczony w planie wewnątrz terenu o innym przeznaczeniu z określonych przestrzennie powodów środowiskowych, takich jak: ochrona istniejących skupisk zieleni, wskazania do pokrycia terenu zielenią (np. skarpy, zagrożenie osuwiskami, podmokłości), lokalne powiązania ekologiczne, zieleń izolacyjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę w części stwierdził, że ustalenie na obszarze Ogólnomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB) terenu zieleni do utrzymania i wprowadzenia było, wbrew zarzutom skargi, zgodne z ustaleniami uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 20 grudnia 2007 r. nr XVIII/431/07 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gdańska. Zgodnie z § 2 pkt 12 części tekstowej planu OSTAB to "ciągła struktura przestrzenna wiążąca ze sobą najbardziej wartościowe, różnorodne tereny zieleni, fragmenty terenów otwartych (w tym wód powierzchniowych) i wybrane tereny zainwestowania miejskiego o ograniczonej zabudowie, a także zapewniająca ich powiązanie z odpowiednimi terenami pozamiejskimi. OSTAB składa się z podstawowych elementów strukturalnych i ciągów łączących, które zapewniają w jego obrębie ekologicznych reguł ciągłości w czasie i przestrzeni oraz różnorodności biologicznej". Z kolei stosownie do § 2 pkt 14 części tekstowej planu, zieleń do utrzymania i wprowadzenia to: "obszar zieleni wyznaczony w planie wewnątrz terenu o innym przeznaczeniu z określonych przestrzennie powodów środowiskowych, takich jak: ochrona istniejących skupisk zieleni, wskazania do pokrycia terenu zielenią (np. skarpy, zagrożenie osuwiskami, podmokłości), lokalne powiązania ekologiczne, zieleń izolacyjna. Minimum 80% obszaru tej zieleni musi stanowić powierzchnia biologicznie czynna. W karcie terenu można ustalić odrębnie dla tych obszarów większy jej udział. Jako zieleń towarzysząca innym funkcjom, utrzymywana i pielęgnowana przez właściciela terenu (użytkownika) może ona być urządzona i służyć celom rekreacyjnym w stopniu i w sposób nie kolidujący z celami jej ustalenia. Na tych zasadach w granicach zieleni do utrzymania i wprowadzenia dopuszcza się: ścieżki piesze i rowerowe, małą architekturę i placyki zabaw dla dzieci, drogi eksploatacyjne dla urządzeń infrastruktury technicznej, chyba że w karcie terenu ustalono inaczej; terenowe urządzenia sportowo – rekreacyjne o powierzchniach nie przekraczających boisk do gier małych – w przypadku dopuszczenia ich w karcie terenu, ciągi pieszo – jezdne, dojazdy, ulice wewnętrzne – bez miejsc postojowych – w przypadku dopuszczenia ich w karcie terenu wraz z określeniem warunków (np. liczba, orientacyjna lokalizacja".

Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do Studium "OSTAB jest systemem terenów zielonych i otwartych wynikającym z analizy struktury przyrodniczej miasta i stanowi rodzaj szkieletu będącego punktem wyjścia do kształtowania pozostałej przestrzeni miasta.(...) w obręb OSTAB włączono także niektóre tereny przeznaczone na funkcje inne niż zieleń publiczna, z istniejącymi dużymi powierzchniami zieleni towarzyszącej (zwłaszcza zadrzewień), wybrane tereny mieszkaniowe i usługowe oraz wybrane tereny jeszcze niezagospodarowane." Zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji wprowadzenie w planie na terenie objętym OSTAB, stanowiącym system terenów zielonych będących punktem wyjścia do kształtowania pozostałej przestrzeni miasta, terenu określonego jako "zieleń do utrzymania i wprowadzenia", jest w pełni zgodne z ustaleniami Studium. Sąd podkreślił, że o zaliczeniu przedmiotowego terenu do kategorii "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" przesądziły, jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej uchwały, uwarunkowania geologiczne, ponieważ obszar ten w całości znajduje się na skarpie zagrożonej osunięciem. Wyłączenie tego terenu od zabudowy jest więc zasadne.

Jednocześnie jednak Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp dozwolone z punktu widzenia obowiązującego prawa określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, jest możliwe, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają. Wprowadzenie dla jednego obszaru terenów o różnym przeznaczeniu jest przy tym możliwe jedynie poprzez wyznaczenie linii rozgraniczających te tereny. Konieczność ustalenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a ponadto ich oznaczenia wynika również z treści § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyższego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że określenie w części tekstowej planu więcej niż jednego przeznaczenia terenu o wykluczającym się wzajemnie sposobie zagospodarowania, obligowało do ustalenia linii rozgraniczających, w tym ich wyrysowania w części rysunkowej stanowiącej "ilustrację graficzną tekstu". Sąd wskazał, że dla jasności i precyzyjności stosowania tej regulacji prawnej, wymagane jest wyraźne, tj. niepowodujące jakichkolwiek wątpliwości wyznaczenia linii rozgraniczających poszczególne tereny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w kontrolowanej uchwale w ustaleniach szczególnych planu dla karty terenu 001, określono jego przeznaczenie jako M/U31 – teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej zawierający teren mieszkaniowy M23 i usługowy U33 oraz ustalono wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako maksymalnie 40% oraz minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej wskazując: dla terenu znajdującego się w oznaczonym na planie obszarze OSTAB: 70%, dla pozostałego terenu: 20%. Z przywołanych zapisów planu, odczytywanych zarówno z części tekstowej jak i graficznej, wynika więc, że dla całości działek nr [...],[...],[...] i [...] wprowadzono przeznaczenie – teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, przy czym na ich części wprowadzono jednocześnie teren OSTAB i teren zieleni do utrzymania i wprowadzenia, gdzie niemożliwa jest zabudowa zarówno mieszkaniowa jak i usługowa. Przeznaczenie w całości terenu 001M/U31 pod zabudowę mieszkaniowo-usługową jest zatem sprzeczne z przeznaczeniem części tego terenu pod OSTAB, czy też pod zieleń do utrzymania i wprowadzenia. Przeznaczenie tych terenów, jak wynika bowiem z definicji zawartych w § 2 pkt 12 i 14 kontrolowanego planu i z wprowadzonego na nich minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 70%, wiążą się z zakazem zabudowy i utrzymaniem terenów zielonych. A zatem przeznaczenia te wzajemnie się wykluczają.

W ocenie Sądu pierwszej instancji uwidocznienie na załączniku graficznym planu miejscowego linii oddzielającej teren OSTAB nie jest równoznaczne z wyznaczeniem linii rozgraniczającej, o jakiej mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp, tzn. linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, które są obligatoryjnym elementem planu. W okolicznościach przedmiotowej sprawy powyższe stanowi więc rażące naruszenie zasad stanowienia planów. Ponadto, wprowadzony dla całego terenu 001-M/U31, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako "maksymalnie 40%", z jednoczesnym, wskazanym powyżej, wprowadzeniem na części działek nr [...],[...],[...] i [...] zakazu takiej zabudowy - jawi się jako nieprecyzyjny, a także jako niemożliwy do zastosowania. Na podstawie rysunku planu można bowiem przyjąć, że części działek nr [...],[...],[...] i [...], na których nie wprowadzono OSTAB wraz z terenem zieleni do utrzymania i wprowadzenia, stanowią mniej niż 40% powierzchni tych działek, zatem inwestor nie może na tych działkach zrealizować dopuszczanej planem zabudowy. Zdaniem Sądu nieprecyzyjne regulacje planu co do możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości, a także brak któregokolwiek z ustaleń, wskazanych w art. 15 ust. 2 upzp, stanowią natomiast naruszenie art. 28 upzp, gdyż prowadzić mogą do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź wręcz do jego niewykonalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się natomiast naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki, jako właścicielki działek nr [...],[...],[...] i [...] i [...]. Działka nr [...] w ogóle nie została objęta postanowieniami kontrolowanego planu, a w stosunku do działek nr [...],[...],[...] i [...] plan nie wprowadza żadnych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, w tym do wykonywania prawa zabudowy. Z uwagi na powyższe, Sąd, oddalił wniesioną skargę w tej części.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w zakresie pkt 2, tj. w części oddalającej skargę, zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez bezzasadne przyjęcie, że tereny OSTAB i pokrywającej się z nim "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" wprowadzono tylko na części działek nr [...],[...],[...] i [...], a rzekomo nie wprowadzono ich na działkach nr [...],[...],[...]i [...], podczas gdy z rysunku planu wynika, że tereny OSTAB i pokrywającej się z nim w całości "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" zostały oznaczone także na działkach nr [...],[...],[...]i [...];

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia niezgodnie ze stanem rzeczywistym – w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji błędnie stwierdził, że tereny OSTAB i pokrywającej się z nim "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" wprowadzono tylko na części działek nr [...],[...],[...] i [...], a rzekomo nie wprowadzono ich na działkach nr [...],[...],[...]i [...], a nadto poprzez nierozpoznanie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia zasady proporcjonalności i zrównoważonego rozwoju oraz przekroczenia władztwa planistycznego;

c) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie wyroku w zaskarżonej części na błędnym ustaleniu, jakoby tereny OSTAB i pokrywającej się z nim "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" wprowadzono tylko na części działek nr [...],[...],[...] i [...];

d) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu tylko w części obejmującej działki nr [...],[...],[...] i [...], podczas gdy z uwagi na objęcie planem wszystkich działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], położonych na terenie 001-M/U31 i przeznaczonych w całości pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, stanowiących w całości teren komplementarny i własność skarżącej, a także brak możliwości realizacji inwestycji na terenie w części objętym planem, a w części na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, niezbędne było stwierdzenie nieważności planu w całości;

e) z ostrożności, art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie określenia działek objętych terenami OSTAB i "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" w sposób sprzeczny z rysunkiem planu;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp i § 7 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 101 ust. 1 usg poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżony plan w części obejmujące działki nr [...],[...],[...] i [...] nie wprowadza żadnych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności i tym samym nie narusza interesu prawnego skarżącej, podczas gdy na terenie tych działek wyznaczono tereny OSTAB i "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" uniemożliwiające ich zabudowę;

b) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 28 ust. 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że ustalenie na obszarze OSTAB całkowicie pokrywającego się z nim terenu "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" było zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gdańska.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 2 i w tym zakresie rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały także w części obejmującej działki nr [...],[...],[...] i [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że po powiększeniu rysunku planu i szczegółowej jego analizie okazuje się, iż obszary OSTAB i całkowicie się z nim pokrywającej "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" zostały oznaczone nie tylko na działkach nr [...],[...],[...] i [...], ale także na działkach nr [...],[...],[...]i [...]. Podniesiono, że wyłączenie prawa zabudowy ww. działek wynika z definicji "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" zawartej w § 2 pkt 14 części tekstowej planu. Wszelkie argumenty powołane przez Sąd pierwszej instancji dla uzasadnienia stwierdzenia nieważności planu w części obejmującej działki nr [...],[...],[...] i [...] należy odpowiednio odnieść do znajdujących się w tej samej sytuacji działek nr [...],[...],[...]i [...]. Linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania nie ustanowiono i nie wyrysowano również w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...]i [...].

Uzasadniając zarzut niezgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gdańska podniesiono, że studium wprowadza na przedmiotowym terenie zabudowę mieszkaniową, a na jego części OSTAB jako jedyny i podstawowy element lokalnej polityki ochronnej miasta w stosunku do istniejących na jego terenie struktur przyrodniczych. Nie przewiduje natomiast takiego obszaru jak "zieleń do utrzymania i wprowadzenia". Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro w zaskarżonym planie określono, że na terenie OSTAB minimalny obszar terenów aktywnych biologicznie ma wynosić 70% i nie zakazano na nim zabudowy, to niedopuszczalne było wyznaczenie całkowicie się z nim pokrywającego terenu "zieleni do utrzymani i wprowadzenia", dla którego minimalny obszar terenów aktywnych biologicznie określono na 80% z zakazem zabudowy. W ocenie skarżącej kasacyjnie prawo do konkretyzacji studium nie może oznaczać odmiennego przeznaczenia terenu. Stwierdzono, że zarzut w tym zakresie Sąd pierwszej instancji potraktował pobieżnie i ogólnikowo. Nie wystarczy bowiem, że oba obszary służą ochronie przyrody. Gdyby zaś ustalenia studium traktować wyłącznie jako "postulaty", to nie byłoby w ogóle możliwości porównywania z nimi postanowień planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.

Autor skargi kasacyjnej sformułował w niej zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Wszystkie one jednak, z wyjątkiem zarzutu niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, koncentrują się na wykazaniu , że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że obszaru Ogólnomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB) oraz całkowicie się z nim pokrywającego obszaru "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" nie przewidziano w planie miejscowym na działkach nr [...],[...],[...]i [...]. Sąd pierwszej instancji stwierdził bowiem nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki nr [...],[...],[...] i [...], natomiast oddalił skargę w pozostałej części, tj. w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...]i [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...] i [...] przesądził, że ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej "upzp", zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W konsekwencji, stosownie do dyspozycji art. 28 ust. 1 upzp, konieczne było stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji ustalił bowiem, że dla całości działek nr [...],[...],[...] i [...] wprowadzono przeznaczenie – teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, przy czym na ich części wprowadzono jednocześnie teren OSTAB i teren "zieleni do utrzymania i wprowadzenia", gdzie niemożliwa jest zabudowa zarówno mieszkaniowa jak i usługowa. Sąd pierwszej instancji dopatrzył się więc sprzeczności między przeznaczeniem w całości terenu 001-M/U31 pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, a przeznaczeniem części tego terenu pod OSTAB oraz zieleń do utrzymania i wprowadzenia, wskazując, że definicje OSTAB oraz zieleni do utrzymania i ustalenia zawarte w § 2 pkt 12 i 14 zaskarżonej uchwały, z uwagi na wprowadzenie na nich minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 70%, wiążą się z zakazem zabudowy. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że uwidocznienie na załączniku graficznym planu miejscowego linii oddzielającej teren OSTAB nie jest równoznaczne z wyznaczeniem linii rozgraniczającej, o jakiej mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp.

W tej części wyrok Sądu pierwszej instancji nie został zaskarżony wobec tego nie podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednak dla rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od niniejszego wyroku w części, w której Sąd pierwszej instancji oddalił skargę konieczne jest poczynienie poniższych uwag.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp przez ustalenia zaskarżonej uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w stosunku do w/w działek polega w niniejszej sprawie na czym innym, niż to stwierdził Sąd pierwszej instancji. Przede wszystkim na jednym obszarze można wprowadzić tereny o różnym przeznaczeniu i różnym sposobie zagospodarowania pod warunkiem wyznaczenia linii rozgraniczających te tereny. Jak wynika z rysunku planu – załącznika nr 1 do uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 18 grudnia 2008 r., nr XXXI/869/08, na terenie 001-M/U31 – terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej – wydzielono Ogólnomiejski System Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB). Obszar ten pokrywa się zarazem całkowicie z obszarem "zieleni do utrzymania i wprowadzenia". Z definicji tego ostatniego pojęcia zawartej w § 2 pkt 14 części tekstowej planu wynika, że minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi 80%. W § 6 uchwały, tj. Karcie terenu nr 001 dla obszaru M/U31 przyjęto tymczasem, że minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej dla terenu znajdującego się na obszarze OSTAB wynosi 70% (7. pkt 3 lit. a). W obu oznaczonych na tym samym obszarze terenach, tj. OSTAB i "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" określono więc inne, wzajemnie wykluczające się udziały powierzchni biologicznie czynnych bez wyznaczenia linii rozgraniczającej tereny o różnym sposobie zagospodarowania. Innymi słowy, na tym samym obszarze ustalono pokrywające się ze sobą tereny o różnych sposobach zagospodarowania. W tym właśnie tkwi sprzeczność między postanowieniami planu, nie zaś między przeznaczeniem w całości terenu 001-M/U31 pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, a przeznaczeniem części tego terenu pod OSTAB oraz zieleń do utrzymania i wprowadzenia. Naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp polega na tym, że na obszarze odgraniczonym linią koloru zielonego od pozostałej części terenu 001-M/U31 obowiązują wzajemnie ze sobą sprzeczne ustalenia, co do udziału powierzchni biologicznie czynnej, a tym samym sprzeczne ze sobą są ustalenia dotyczące zasad zabudowy tego terenu, co prowadzić musiało do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki nr [...],[...],[...] i [...] na podstawie art.28 ust.1 upzp.

Co najmniej przedwczesne było natomiast oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...]i [...]. Uważna analiza rysunku planu prowadzi bowiem do wniosku, że co najmniej wątpliwe jest stwierdzenie, że wydzielony z terenu 001-M/U31 obszar OSTAB i pokrywający się z nim całkowicie obszar "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" nie obejmuje swym zasięgiem również powyższych działek. Jak bowiem zdaje się wynikać z rysunku planu, obszar OSTAB i "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" zachodzi częściowo na działkę nr ew. [...],[...],[...]i być może również na działkę nr ew. [...], lecz precyzyjnie tego ustalić nie sposób, z uwagi na jakość rysunku planu. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że kontrolowany plan nie wprowadza żadnych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, w tym prawa zabudowy, w stosunku do działek nr [...],[...],[...]i [...], co należy uznać za wysoce niewystarczające. Rysunek planu (załącznik graficzny nr 1) znajdujący się w aktach sprawy nie daje bowiem takiej oczywistej odpowiedzi.

W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały i oddalając skargę w pozostałej części, uczynił to bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co czyni zasadnymi zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 upzp.

Nie są natomiast uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. art. 3 § 1 i 2 pkt 5 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a., ponieważ zarzuty te nie mogą być podstawą kwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego. O naruszeniu przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Takiej sytuacji w tej sprawie nie ma. Przez zarzut naruszenia tych przepisów skarga kasacyjnie nie można podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego. Z art.133 § 1 P.p.s.a wynika, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Powołany przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał, a takiego uchybienia Sąd pierwszej instancji w tej sprawie nie popełnił. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej w pkt 1 b tj. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia niezgodnie ze stanem rzeczywistym, ponieważ ten stan jak wyżej to wywiedziono, wymaga jeszcze wyjaśnienia. Z tego też powodu nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art.147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu tylko w części obejmującej działki nr [...],[...],[...] i [...] ani też zarzut naruszenia art.151 P.p.s.a. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art.233 § 1 K.p.c. w zw. z art.106 § 5 P.p.s.a. przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych tzn. w sposób sprzeczny z rysunkiem planu(załącznikiem graficznym), ponieważ Sąd pierwszej instancji przy rozpoznawaniu tej sprawy nie stosował tego przepisu.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien ponad wszelką wątpliwość wyjaśnić, czy obszar OSTAB i pokrywający się z nim całkowicie obszar "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" obejmuje swym zasięgiem również działki nr [...],[...],[...]i [...]. W tym celu konieczne będzie uzupełnienie materiału sprawy np. przez zażądanie od organu rysunku planu w mniejszej podziałce. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powinien wydać wyrok mając na względnie ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.

Jeśli zaś chodzi o zarzut niezgodności ustaleń zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gdańska, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Gdańska z dnia 20 grudnia 2007 r., nr XVlll/431/07, w kontekście ustaleń dotyczących dopuszczalności zabudowy, to w ocenie NSA rozstrzyganie tej kwestii na obecnym etapie jest całkowicie zbędne. Jeśli bowiem okaże się, że faktycznie, jak to wynika z rysunku planu, obszar OSTAB i "zieleni do utrzymania i wprowadzenia", dla którego przewidziano wzajemnie sprzeczne ustalenia co do sposobu zagospodarowania, obejmuje swym zasięgiem działki nr [...],[...],[...]i [...], to Sąd pierwszej instancji stwierdzi nieważność zaskarżonej uchwały również w części obejmującej te działki. W konsekwencji ocena zgodności planu ze Studium w odniesieniu do ww. działek straci jakąkolwiek doniosłość prawną, ponieważ wszelkie ustalenia planu co do tych działek, również dotyczące zabudowy, przestaną obowiązywać.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.