Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2268/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1, art. 152
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 871/19 w sprawie ze skargi R. W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 stycznia 2019 r. nr 41/OPON/2019 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 871/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego, z dnia 29 stycznia 2019 r., nr 41/OPON/2019, w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. W.. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd pierwszej instancji na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy podatkowe w sposób pełny, tj. z naruszeniem:

a) art. 152 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym w sytuacji gdy, zdaniem skarżącej R. W. oraz zgodnie z przedstawionymi przez nią dowodami, okoliczności sprawy, wbrew twierdzeniom organów, wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a co potwierdzają nie tylko zaistniałe okoliczności faktyczne, ale również uchylenie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 10 kwietnia 2018 r.;

b) art. 7 w zw. z 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez oparcie się przez Sąd pierwszej instancji na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego tj. braku wzięcia pod uwagę okoliczności podnoszonych przez skarżącą dotyczących oddziaływania na nieruchomość skarżącej przedmiotowej inwestycji, poniesionej szkody oraz zastrzeżeń skarżącej do zatwierdzonego projektu budowlanego;

c) art. 8 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji prowadzenia postępowania przez organy w sposób niebudzący zaufania do organów podatkowych;

d) art. 107 § 1 pkt 6 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji wadliwie sporządzonego przez organy uzasadnienia postanowienia - niezawierające wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd pierwszej instancji na stanie faktycznym, który zdaniem skarżącej nie został wyjaśniony przez organy podatkowe w sposób pełny, tj. z naruszeniem art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez oparcie się przez Sąd pierwszej instancji na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tj. braku wzięcia pod uwagę okoliczności podnoszonych przez skarżącą.

Jako wadliwe odnotować można określenie organów jako organów podatkowych. Nie miało to jednak wpływu na możliwość odniesienia się do podstaw kasacji.

Najpierw przypomnieć trzeba, że obowiązkiem organu administracji jest ustalenie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Hipoteza art. 152 K.p.a. zawiera przesłankę uprawdopodobnienia uchylenia decyzji. Zakres postępowania wyjaśniającego nie może być określony w oderwaniu od przesłanki uprawdopodobnienia. Jest oczywiste, że postanowienie rozstrzygające wniosek w trybie art. 152 K.p.a. nie stanowi rozstrzygnięcia w sprawie wznowienia postępowania. W tej mierze organ powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy istniejące i dostępne na tym etapie postępowania, w tym także materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej decyzją dotychczasową oraz materiał zebrany po wznowieniu postępowania (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2353/10; wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 527/13).

Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia postanowień obu instancji są lakoniczne, co stanowi uchybienie art. 107 § 3 K.p.a., ale naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Dodał, że jest to spowodowane uwzględnieniem etapu, na którym podlegał rozpatrzeniu wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji.

Zauważyć trzeba, że w ocenie prawidłowości postępowania wyjaśniającego w sprawie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 K.p.a. nie można pomijać materiału dowodowego zebranego w postępowaniu głównym.

Skonstatować można, że z uzasadnień postanowień wydanych w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem akt sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania nie wynika aby organy pominęły okoliczności istotne z punktu widzenia art. 152 K.p.a.

W opisie naruszenia skarżąca wymieniła trzy okoliczności, które jej zdaniem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zostały pominięte.

Nie odpowiada rzeczywistości procesowej zarzut niewzięcia pod uwagę okoliczności dotyczących oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej. W dacie rozstrzygania przez organ pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania wykonania, postępowanie w przedmiocie wznowienia znajdowało się na etapie ponownego rozpatrywania przez organ pierwszej instancji. Prezydent m.st. Warszawy, decyzją z dnia 10 kwietnia 2018 r., po raz kolejny odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Natomiast decyzję kasacyjną z dnia 2 lipca 2018 r. Wojewoda Mazowiecki wydał z uwagi na to, że we wznowionym postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony. Nie przesądził, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art.. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego

. Pierwsza ze wskazanych przez skarżącą w opisie naruszenia analizowanego zarzutu, okoliczności nie wskazywała zatem na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Dodać można, że decyzją z dnia 25 kwietnia 2019 r., Prezydent m.st. Warszawy ponownie odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia 23 listopada 2020 r., nr 853/OPON/2020, po rozpatrzeniu odwołania R. W. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy, z dnia 25 kwietnia 2019 r., nr 94/2019, odmawiającej uchylenia ostatecznego rozstrzygnięcia z dnia 3 czerwca 2016 r., nr 142/2016, zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że w toku prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania uznano, że wnioskodawczyni nie wykazała posiadania interesu prawnego w niniejszej sprawie. Nie podała bowiem czy sporna inwestycja będzie ograniczać w jakikolwiek sposób możliwość zagospodarowania i korzystania z jej nieruchomości (działka nr ew. [...] z obrębu [...], położona przy ul. Z. [...]), a tym samym nie udowodniła, że jej działka położona jest w obszarze oddziaływania inwestycji. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że przymiotu strony postępowania w rozpoznawanej sprawie nie może dawać jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony w art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego, a takie w niniejszym przypadku nie występuje. Uznał, że wnioskodawczyni nie wskazując zasadnego przepisu prawa materialnego, w oparciu o który możliwe byłoby wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji obejmującego jej nieruchomość, nie wykazała, że w wyniku realizacji spornej inwestycji dojdzie do prawnego ograniczenia sposobu zagospodarowania jej działki, równoznacznego z naruszeniem jej interesu prawnego.

Wojewoda zaaprobował nadto ocenę Prezydenta m. st. Warszawy, który nie stwierdził wystąpienia przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Okoliczność dotycząca sposobu prowadzenia robót budowlanych, nie podlega ocenie w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Zauważył, że fakt sporządzenia przez rzeczoznawcę budowlanego ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr ew. [...], nie ma wpływu na wynik postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 3 czerwca 2016 r., gdyż dotyczy zniszczeń spowodowanych przez roboty budowalne prowadzone na podstawie innej decyzji o pozwolenie na budowę na innej działce – nr ew. [...] z obrębu [...].

Wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 64/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę R. W. na tę decyzję Wojewody Mazowieckiego.

Skarżąca podniosła w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie także niewzięcie pod uwagę poniesionej przezeń szkody. W uzasadnieniu kasacji sprecyzowała, że chodzi o szkodę jaką skarżąca poniosła w wyniku poprzedniej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Niezależnie od zasadności tezy o poniesionej szkodzie, stwierdzić należy, że okoliczności, o których mowa w art. 152 K.p.a., muszą odnosić się do inwestycji będącej przedmiotem decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym. Podniesiona okoliczność nie dotyczy niniejszej sprawy. Podobnie oceniono tę okoliczność w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 64/21.

Zastrzeżenia skarżącej do projektu budowlanego nie zostały w skardze kasacyjnej skonkretyzowane. Takiej konkretyzacji zabrakło także w zażaleniu oraz w skardze. Już z tego powodu zarzut w tym zakresie nie jest skuteczny. Przede wszystkim jednak stwierdzić należy, że trudno mówić o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji z tego powodu, skoro organy przyjęły, że nie zachodzi podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Dopiero zaś spełnianie przesłanki podmiotowej warunkuje skuteczne podniesienie zarzutów przedmiotowych, pod adresem projektu budowlanego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 152 K.p.a. Ustalone przez organy okoliczności nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. W tej sytuacji organy prawidłowo zastosowały dyspozycję art. 152 § 1 K.p.a. Wbrew tezie sformułowanej w opisie naruszenia, na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nie wskazuje uchylenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 kwietnia 2018 r. Jak już wyżej stwierdzono, Wojewoda Mazowiecki nie wyraził w uzasadnieniu tezy o zaistnieniu, w odniesieniu do skarżącej, okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt m4 K.p.a.

Z poprzedzających rozważań wynika, że zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji uzasadnień postanowień przez organy zostało uzasadnione tym, że wadliwość w postaci lakoniczności nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie tej oceny.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji prowadzenia postępowania przez organy w sposób niebudzący zaufania do organów podatkowych. Pomijając ponowne błędne nawiązanie do organów podatkowych, zauważyć trzeba przede wszystkim, że wnosząca kasację nie podała żadnej argumentacji w tym zakresie.

W podstawie kasacji powołano się na naruszenie art. 8 K.p.a. (bez sprecyzowania, czy chodzi o art. 8 § 1, czy o art. 8 § 2). Odnosząc się do tak wyartykułowanego zarzutu skonstatować trzeba najpierw, że w myśl art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżąca nie wykazała aby w jej sprawie organy naruszyły zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Zgodnie zaś z art. 8 § 2 K.p.a., organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca nawet nie nawiązała do zasady określonej w art. 8 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Nie zasługuje na uwzględnienie wniosek [...] Sp. z o.o. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z uwagi na to, że w przepisach art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a. nie przewidziano zwrotu kosztów postępowania, w razie oddalenia skargi kasacyjnej, na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, wniosek oddalono. W tym zakresie obowiązuje reguła, według której, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie (art. 199 P.p.s.a.).