Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 535/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 601/20 w sprawie ze skargi A. K. na działalność Dyrektora Zakładu Karnego w P. w przedmiocie skargi na funkcjonowanie zakładu karnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 601/20 odrzucił skargę A.K. (dalej: "skarżący") na działalność Dyrektora Zakładu Karnego w P. w przedmiocie skargi na funkcjonowanie zakładu karnego.

Pismem oznaczonym datą 5 stycznia 2021 r. (data nadania w placówce pocztowej 7 stycznia 2021 r.) skargę kasacyjną od postanowienia WSA w Bydgoszczy z 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 601/20 wywiódł Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 224 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie do przedmiotowej sprawy, co sprawiło, że Dyrektor Zakładu Karnego w P. nie został uznany za organ państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy Dyrektor Zakładu Karnego jest organem administracji publicznej i podlega Ministrowi Sprawiedliwości zgodnie z art. 1 ustawy o Służbie więziennej,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 pkt 3 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie więziennej przez ich niezastosowanie, podczas gdy Dyrektor Zakładu Karnego jest organem administracji publicznej, a w konsekwencji powyższego uznać należy, iż podlega kontroli administracyjnej zgodnie z PPSA,

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z cytowanym przepisem, a także ze względu na treść art. 3 § 1 i 2 PPSA, sądy administracyjne zobligowane są do sprawowania kontroli nad działalnością organów administracyjnych,

4. naruszenie przepisów postępowania, bowiem zarzucane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 PPSA przez niezasadne odrzucenie skargi, podczas gdy przedmiotowe postępowanie bezsprzecznie podlega kontroli administracyjnej,

5. naruszenie przepisów postępowania, bowiem zarzucane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 PPSA poprzez wadliwe przyjęcie, iż żadna z podstaw wniesienia skargi przewidziana w cytowanym przepisie nie zaistniała w niniejszej sprawie, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie art. 227 k.p.a., podczas gdy zgodnie z art. 3 § 2 PPSA sąd administracyjny rozpoznaje sprawy z zakresu skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność ww. organów.

Na podstawie przytoczonych zarzutów wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie na rzecz pełnomocnika Skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej Skarżącemu z urzędu, albowiem nie zostały one pokryte ani w całości, ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej, lecz jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Niemniej jednak, ważne jest podkreślenie, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty miały komplementarny charakter, wobec czego uzasadnione było ich łączne rozpoznanie. W swej istocie odnosiły się do błędnego, zdaniem Skarżącego kasacyjnie, braku kognicji sądu w zakresie skargi na działanie Dyrektora Zakładu Karnego w P. w zakresie funkcjonowania zakładu karnego.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając m.in. czy sprawa ze skargi mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akt i czynności tam wymienione. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 2a), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Wyliczenie zawarte w powyższym katalogu ma charakter zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności w nim niewymienionych oznacza, że zainicjowana przez dany podmiot sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego.

Sąd stwierdził, że zaskarżone niniejszą skargą działanie Dyrektora Zakładu Karnego w P. w kwestii funkcjonowania Zakładu Karnego nie mieści się w katalogu aktów lub czynności objętych kontrolą sprawowaną przez sąd administracyjny.

Stosownie do art. 32 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. z 2023 r., poz. 127), zwanej dalej "k.k.w.", nadzór nad legalnością i prawidłowością wykonywania kary pozbawienia wolności, zastępczej kary pozbawienia wolności, kary aresztu wojskowego, kary aresztu lub zastępczej kary aresztu, kary porządkowej, tymczasowego aresztowania, zatrzymania, środka przymusu skutkującego pozbawienie wolności oraz środka zabezpieczającego związanego z umieszczeniem w zakładzie psychiatrycznym sprawuje sędzia penitencjarny.

W art. 2 pkt 5 k.k.w. jako organy postępowania wykonawczego wskazano dyrektora zakładu karnego, aresztu śledczego, a także dyrektora okręgowego i Dyrektora Generalnego Służby Więziennej albo osobę kierującą innym zakładem przewidzianym w przepisach prawa karnego wykonawczego oraz komisję penitencjarną.

Zgodnie z art. 6 § 2 k.k.w., skazany może składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie. Skazany, składając wniosek, skargę lub prośbę, jest obowiązany do uzasadnienia zawartych w niej żądań w stopniu umożliwiającym jej rozpoznanie, w szczególności do dołączenia odpowiednich dokumentów.

Ponadto, zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 września 2022 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1960), skargi dotyczące działalności jednostek organizacyjnych oraz postępowania funkcjonariusza Służby Więziennej, zwanego dalej "funkcjonariuszem", i pracownika Służby Więziennej, zwanego dalej "pracownikiem", załatwiają:

1) kierownik jednostki organizacyjnej - jeżeli skarga jest do niego adresowana, a nie dotyczy jego bezpośredniej działalności lub bezpośredniej działalności jego zastępcy i podjętych przez nich decyzji, chyba że w tym zakresie zostanie uznana za zasadną;

2) dyrektor okręgowy Służby Więziennej - jeżeli skarga dotyczy działalności nadzorowanej przez niego jednostki organizacyjnej i nie została załatwiona w trybie określonym w pkt 1 lub w ust. 2;

3) Dyrektor Generalny Służby Więziennej lub osoba przez niego wyznaczona - jeżeli skarga dotyczy działalności okręgowego inspektoratu Służby Więziennej i nie została załatwiona w trybie określonym w pkt 1 lub w ust. 2.

Stosownie do treści § 2 ust. 2 rozporządzenia, organy wymienione w ust. 1 pkt 2 i 3 mogą przekazać celem załatwienia kierownikowi nadzorowanej jednostki organizacyjnej skargę zawierającą zarzuty dotyczące bezpośredniej działalności funkcjonariusza lub pracownika tej jednostki organizacyjnej, z poleceniem udzielenia informacji o sposobie załatwienia skargi. Nie dotyczy to skarg, których przedmiotem jest bezpośrednia działalność kierownika jednostki organizacyjnej lub jego zastępcy i podjęte przez nich decyzje.

Skazany może także, na podstawie art. 7 § 1 k.k.w., zaskarżyć do sądu decyzję organu wymienionego w art. 2 pkt 3-6 i 10 (w tym decyzje dyrektora zakładu karnego) z powodu jej niezgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie jednak z art. 7 § 2 k.k.w. skargi rozpoznaje sąd właściwy zgodnie z art. 3. W sprawach dotyczących odbywania kary pozbawienia wolności, zastępczej kary pozbawienia wolności, kary aresztu wojskowego, kary aresztu lub zastępczej kary aresztu, kary porządkowej oraz środka przymusu skutkującego pozbawienie wolności, wykonywania orzeczenia o warunkowym przedterminowym zwolnieniu oraz środka zabezpieczającego polegającego na umieszczeniu w zakładzie psychiatrycznym sądem właściwym jest sąd penitencjarny. Stosownie do art. 3 § 1 k.k.w. sąd, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji, jest właściwy również w postępowaniu dotyczącym wykonania tego orzeczenia, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Jak wynika z powyższego powołane przez Skarżącego we wniesionej skardze okoliczności winny być więc skierowane do właściwych w tym zakresie Organów. Sądy administracyjne nie sprawują bowiem kontroli nad sposobem załatwiania wnoszonych przez osoby osadzone skarg i wniosków do administracji zakładów karnych i aresztów śledczych (por: postanowienie NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4453/21).

Rekapitulując, wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego, zaś sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.