Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 804/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40, art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3, art. 40 ust. 2a-2c i 6c, art. 40 ust. 6d, art. 40f,
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 77 § 1, art. 80, art. 155
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 738/22 w sprawie ze skargi Zakład Usług Komunalnych Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr SKO.4141.67.2022 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie ustalenia opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Zarząd Powiatu w B. decyzją z dnia 31 lipca 2018 r., znak: DR.6852.15.2018, zezwolił Zakładowi Usług Komunalnych w B. Sp. z o.o., z siedzibą B. (dalej: skarżąca) na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej - sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej od dnia 19 kwietnia 2018 r. do dnia 18 kwietnia 2048 r. w pasie drogowym drogi powiatowej Nr 2912 E B. (ul. M..) – J. – A. na działce o numerze ewidencyjnym [...] ul. M. B. o łącznej powierzchni 779,93 m2 (rzut poziomy urządzenia) i naliczył opłatę roczną za umieszczenie urządzenia w 2018 r. w wysokości 41.186,71zł oraz począwszy od 2019 r. w wysokości 58.494,75 zł. Opłatę naliczono w oparciu o obowiązującą w dniu wydania decyzji uchwałę Rady Powiatu w B. z dnia 10 grudnia 2008 r., Nr XXXIII/194/08 w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu w B. (Dz.Urz.Wojew.Łódzk. Nr 405, poz. 4190).

Skarżąca w dniu 6 kwietnia 2022 r. na podstawie art. 155 k.p.a. wniosła o zmianę ostatecznej decyzji Zarząd Powiatu w B. z dnia 31 lipca 2018 r. w zakresie pkt 3, w ten sposób, że opłata ta zostanie ustalona zgodnie z właściwą stawką jednostkową, określoną uchwałą Rady Powiatu w B. z dnia 21 września 2021 r., Nr XLII/209/21 w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu w B. (Dz.Urz.Wojew.Łódzk. z 2021 r., poz. 4610).

Zarząd Powiatu w B. decyzją z dnia 5 maja 2022 r. odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia 31 lipca 2018 r. o ustaleniu opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego wskazując, że tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ decyzja zezwalająca na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej w części ustalającej opłatę ma charakter decyzji związanej i niedopuszczalne jest orzekanie w oparciu o inny stan prawny, niż obowiązujący w dacie wydania decyzji pierwotnej. Zmiana obowiązującego prawa zawsze powoduje, że sprawa administracyjna przekształca się w nową nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym, a tym samym wyłącza możliwość stosowania prawnoprocesowych podstaw zmiany decyzji. Organ wskazał, że ustawa o drogach publicznych nie przewiduje aktualizacji stawek ustalonych w ostatecznych decyzjach administracyjnych w przypadku zmiany aktu prawa miejscowego.

Organ podniósł, że w dniu 25 października 2019 r. uchylony został art. 40f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm; dalej: u.d.p.), który stanowił podstawę do tego, aby właściwy zarządca drogi, w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej, ustalał z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty. Była to jedyna podstawa prawna do modyfikowania wysokości opłaty ustalonej w ostatecznej decyzji. Ustawą z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy i drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 32; dalej: ustawa zmieniająca) w art. 40 u.d.p. dodano ust. 6d zgodnie z którym do decyzji administracyjnej wydanej na podstawie ust. 1, dotyczącej zajęcia pasa drogowego w przypadkach, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, przepisu art. 155 k.p.a. nie stosuje się. Zatem w świetle obowiązujących przepisów w przedstawionym stanie faktycznym nie ma możliwości zmiany ostatecznej decyzji w zakresie zmiany opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 17 sierpnia 2022r., nr SKO.4141.67.2022, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 k.p.a., utrzymało ww. decyzję w mocy.

Odwołując się do treści art. 155 k.p.a. Kolegium uznało, że błędna jest argumentacja Zarządu Powiatu w B. dotycząca niedopuszczalności zmiany decyzji z dnia 31 lipca 2018 r. w zakresie pkt 3 sentencji ze względu na związany charakter rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty za zajęcie pasa drogowego. SKO uznało, że decyzja Zarządu Powiatu w B. z dnia 31 lipca 2018 r. jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. Odnosi się to zarówno do uzyskania uprawnienia do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej nr 2912E w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej (pkt 1 sentencji), jak i subsydiarnego wobec niego obowiązku uiszczania opłaty rocznej (pkt 2 i 3 sentencji). Zdaniem SKO orzeczenie o ustaleniu opłaty za zajęcie pasa drogowego ma cechy rozstrzygnięcia związanego, ale okoliczność ta nie determinuje charakteru decyzji w całości, będąc wtórną wobec istoty rozstrzyganej tą decyzją sprawy, a mianowicie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Samo określenie wysokości opłaty jest elementem decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i jako wtórne wobec rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy pozostaje bez wpływu na ocenę charakteru decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, której wydanie mieści się w ramach uznania administracyjnego. Zdaniem Kolegium nie ma zatem przeciwskazań do zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej ustalenia opłaty.

Zdaniem SKO błędna jest też argumentacja Zarządu Powiatu w B. dotycząca niedopuszczalności zmiany decyzji z dnia 31 lipca 2018 r. z powodu naruszenia reguły tożsamości sprawy, z powodu modyfikacji stanu prawnego (zmiany prawa miejscowego w zakresie stawki opłaty) w okresie pomiędzy wydaniem decyzji będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 155 k.p.a., a datą orzekania w tej sprawie. W sytuacji zmiany stanu prawnego ocenie poddać należy zachowanie przez nową regulację prawną dotychczasowych ram materialnoprawnych, a nie ich identyczność. Nowa regulacja prawna, która nie zmienia istoty materialnoprawnej podstawy wydanej decyzji ostatecznej, nie może być przeszkodą zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., przy czym ocena skutków obowiązywania nowej regulacji musi być dokonana z punktu widzenia tożsamości stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją w odniesieniu do stanu poprzedniego.

Kolegium wskazało także, że obecnie w systemie prawa brak jest przepisu szczególnego, który sprzeciwiałby się uchyleniu lub zmianie decyzji objętej postępowaniem w odniesieniu do któregokolwiek z zamieszczonych w niej rozstrzygnięć, w szczególności takim unormowaniem nie jest art. 40 ust. 6d u.d.p., który wszedł w życie z dniem 18 stycznia 2022 r., a wprowadzony nim zakaz stosowania art. 155 k.p.a. obejmuje decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.), dotyczące zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p.), w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Bezsprzecznie poza zakresem zastosowania art. 40 ust. 6d u.d.p. znajduje się zatem rozstrzygnięcie o ustaleniu opłaty za zajęcie pasa drogowego, zawarte w decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p., ale zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym innych urządzeń infrastruktury technicznej niż urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, np. wodociągowych czy kanalizacyjnych. Przesłanka negatywna w postaci obowiązywania przepisu szczególnego sprzeciwiającego się uchyleniu lub zmianie decyzji określonego rodzaju nie może być utożsamiana z sytuacją, w której w systemie prawa nie istnieje norma wyraźnie upoważniająca organy administracji publicznej do uchylenia lub zmiany decyzji tego rodzaju. Tym samym bezpodstawny jest argument organu pierwszej instancji odwołujący się do braku obecnie w u.d.p. przepisu będącego odpowiednikiem art. 40f, który został uchylony z dniem 25 października 2019 r.

Odnosząc się do kwestii słusznego interesu strony Kolegium podniosło, że strona będąc spółką prawa handlowego, jest jednocześnie komunalną osobą prawną. Jako komunalna osoba prawna jest zaś zobligowana do minimalizowania kosztów prowadzonej działalności, których znaczną część stanowią koszty utrzymania infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej, w tym opłaty za ich umieszczenie w pasach drogowych dróg publicznych. Tym samym ponoszenie niższej opłaty za zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku leży w jej podstawowym interesie ekonomicznym. Z kolei interes społeczny, który miałby przemawiać za wnioskowaną zmianą decyzji, wiąże się z istnieniem zależności pomiędzy obniżeniem kosztów jej działalności a wysokością cen taryfowych i stawek opłat za usługi użyteczności publicznej, do których należą zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

W ocenie SKO przedstawione przez stronę okoliczności pozwalają na uznanie, że za zmianą decyzji przemawia jej słuszny interes. Jednocześnie Kolegium uważa, że wnioskowanej zmiany nie uzasadniają względy interesu społecznego, ponieważ sam status strony jako komunalnej osoby prawnej nie sprawia, że jej interes jest tożsamy z interesem społecznym, a ewentualne obniżenie wysokości opłaty i tym samym kosztów działalności wykonywanej przez stronę nie musi automatycznie przełożyć się na obniżenie cen jej usług i opłat świadczonych przez mieszkańców B., a zatem zależność ta ma jedynie hipotetyczny charakter. W ocenie organu w wyniku postulowanej zmiany decyzji ucierpiałby interes społeczny przejawiający się w zmniejszeniu dochodów budżetowych Powiatu B. przeznaczanych m.in. na poprawę stanu technicznego dróg powiatowych oraz bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego na tych drogach.

Podsumowując Kolegium wskazało, że w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji, o których mowa w art. 155 k.p.a. Z uznaniowego charakteru decyzji wydawanych na podstawie art. 155 k.p.a. wynika jednak, że właściwy organ może odmówić uchylenia lub zmiany decyzji na żądanie strony, choćby spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium istnieją ważne powody, aby w granicach uznania administracyjnego odmówić zmiany decyzji Zarządu Powiatu w B. z dnia 31 lipca 2018 r.

Kolegium wskazało mianowicie, że zmiana stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego może polegać zarówno na zmniejszeniu, jak i na zwiększeniu jej wysokości. Zmienność stawek opłat w czasie jest bowiem zjawiskiem normalnym, a nawet pożądanym w niestałych uwarunkowaniach społeczno-gospodarczych. Zdaniem SKO nieosiągalne jest zrównanie wysokości stawek opłat dla wszystkich podmiotów zajmujących pasy drogowe w ten sam sposób, niezależnie od tego kiedy uzyskały zezwolenie, a wykorzystanie w tym celu art. 155 k.p.a. nie tylko nie usunie istniejących nierówności, ale z dużą dozą prawdopodobieństwa spowoduje powstanie nowych.

Odnosząc się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego cyt. przez stronę Kolegium wskazało, że wyroki te choć cechują podobieństwo, to jednak nie są identyczne z okolicznościami faktycznymi, jakie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie. Dotyczą konkretnej zmiany stanu prawnego, która nastąpiła w dniu 25 października 2019 r. na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw i obejmowała zmiany w przepisach ustawowych (dodanie art. 40 ust. 2a-2c i 6c u.d.p., modyfikację art. 40 ust. 8 u.d.p., uchylenie art. 40f u.d.p.), prowadzące dopiero wtórnie do zmiany przepisów prawa miejscowego. Kontekst spraw jest więc zasadniczo różny, a przedstawione w nich stanowiska są już częściowo nieaktualne z uwagi na wejście w życie art. 40 ust. 6d u.d.p. z dniem 18 stycznia 2022 r.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 738/22, po rozpoznaniu skargi Zarządu Usług Komunalnych Sp. z o.o. w B. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 17 sierpnia 2022 r. - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Powiatu w B. z dnia 5 maja 2022 r. nr DR.6852.15.2018 r. oraz zasądził na rzecz Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o.o. w B. zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, odwołując się do ustalonego stanu faktycznego i prawnego wskazał, że dopuszczalna jest zmiana decyzji z 31 lipca 2018r. na podstawie art. 155 k.p.a., bowiem przepis ten pozwala na zmianę bądź uchylenie decyzji na mocy której strona nabyła prawa. Dalej Sąd wskazał, że dopuszczalna jest także zmiana decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej wysokości opłaty w sytuacji, gdy pomiędzy datą wydania decyzji a datą orzekania na podstawie art.155 k.p.a. nastąpiła zmiana stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dokonana aktem prawa miejscowego.

Sąd podzielił pogląd organu, że spełnione zostały wszystkie przesłanki zmiany decyzji z 31 lipca 2018r. określone w art. 155 k.p.a., co nie oznacza automatycznie konieczności uwzględnienia wniosku strony skarżącej, bowiem decyzja wydana na podstawie art.155 k.p.a. jest decyzją uznaniową i to do organów administracji, w ramach uznania administracyjnego, należy sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd nie podzielił jednak poglądu organu, że w tej sprawie zachodziły ważne powody przemawiające za odmową uwzględnienia wniosku strony o zmianę decyzji z 31 lipca 2018 r. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji i wskazane w nim przyczyny odmowy nie są na tyle ważne, aby uzasadniały odmowę zmiany decyzji

Według Sądu ważnym powodem przemawiającym przeciwko zmianie decyzji z 31 lipca 2018 r. nie jest to, że w razie podwyższenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w przyszłości nie można byłoby podnieść opłaty stronie skarżącej. Oznaczałoby to bowiem, że przepis art.155 k.p.a. w ogóle nie miałby zastosowania do decyzji określających wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego. Byłoby to sprzeczne z celem i istotą instytucji określonej w art. 155 k.p.a. jakim jest zmiana ostatecznej decyzji mająca poprawić sytuację prawną strony. W tym trybie można bowiem zmienić lub uchylić decyzję, gdy przemawia za tym "słuszny interes strony" (oczywiście po spełnieniu jeszcze pozostałych przesłanek z tego przepisu), a więc chodzi o zmianę na korzyść strony. W sytuacji natomiast gdy za taką zmianą nie przemawia "słuszny interes strony" ale "interes społeczny", to strona musi się zgodzić na taką zmianę, a to jest mało prawdopodobne, gdyby zmiana pogarszała jej sytuację prawną. Można zatem uznać, że instytucja określona w art.155 k.p.a. ma na celu poprawę sytuacji prawnej strony, a nie jej pogorszenie. Okoliczność tę również należy wziąć pod uwagę przy ocenie czy przeciwko zastosowaniu art.155 k.p.a. przemawiają ważne powody.

Według Sądu za ważny powód uzasadniający odmowę zastosowania art.155 k.p.a nie można również uznać tego, że wskutek obniżenia stronie skarżącej rocznej opłaty zmniejszyłyby się dochody budżetu Powiatu B., a więc byłoby mniej środków finansowych m.in. na poprawę bezpieczeństwa użytkowników dróg, poprawę stanu technicznego dróg. Rada Powiatu w B. zmniejszając w uchwale nr XLII/209/21 znacznie (prawie o połowę) stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, sama zdecydowała o obniżeniu wpływu środków finansowych z tego tytułu do budżetu Powiatu, godząc się na obniżenie wpływu środków do budżetu.

Zdaniem Sądu także okoliczność, że spółka wystąpiła o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okres 30-letni, a nie na okres kilku lat, a więc że sama spółka swoim zachowaniem spowodowała powstanie wysokiej opłaty rocznej, nie może stanowić przeszkody do zastosowania art. 155 k.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska organu w tym zakresie nie ma racjonalnego ani logicznego uzasadnienia.

Podsumowując, Sąd uznał, że wobec skarżącej spełnione zostały przesłanki określone w art. 155 k.p.a., a organy administracji nie wykazały, iż za odmową zmiany decyzji z 31 lipca 2018r. przemawiają "ważne powody". Za takie powody nie można bowiem uznać okoliczności, że w przyszłości gdyby wzrosły stawki opłat za zajęcie pasa drogowego nie można byłoby podwyższyć stronie skarżącej rocznej opłaty, jak również tego, że spółka wystąpiła o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okres 30 lat, a nie na okres kilku lat. Zdaniem Sądu organy administracji naruszyły przepisy postępowania tj. art. 77 §1, 80 i 155 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

III.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi złożyło skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości. Organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego tj.:

1) przepisu art. 155 w związku z art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że nie istnieją żadne ważne powody odmowy zmiany w trybie nadzwyczajnym z art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Zarządu Powiatu w B. z dnia 31 lipca 2018 r. znak: DR.6852.15.2018 zezwalającej skarżącej na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej - sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej od dnia 19 kwietnia 2018 r. do dnia 18 kwietnia 2048 r. w pasie drogowym drogi powiatowej, w sytuacji gdy w ramach uznania administracyjnego, którego przekroczenia Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, organ był uprawniony do oceny, że mimo spełnienia przesłanek z przepisu art. 155 k.p.a. należy odmówić zmiany ww. decyzji ostatecznej poprzez obniżenie wysokości opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego ze względu na to, że gdyby w przyszłości zmiana stawki opłaty polegała na zwiększeniu jej wysokości, to zarządca drogi byłby w istocie pozbawiony możliwości odpowiedniego podwyższenia kwoty opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalonej w decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p., co w praktyce doprowadziłoby do różnicowania wysokości stawek opłat z tytułu umieszczania urządzeń w pasie drogowym w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i w takim przypadku niesłusznie uprzywilejowane byłyby podmioty, którym uprzednio zmniejszono wysokość opłaty ze względu na obniżenie stawki i de facto nie można byłoby im podwyższyć tej opłaty w następstwie podwyższenia stawki, a poszkodowane te, które uzyskały zezwolenie już w czasie obowiązywania nowej, wyższej stawki które nie mają podstaw, aby wystąpić z żądaniem zmiany decyzji na swoją korzyść, a wykorzystanie w tym celu art. 155 k.p.a. - rozpatrując tę kwestię w szerszej perspektywie - nie tylko nie usunie istniejących nierówności, ale z dużą dozą prawdopodobieństwa spowoduje powstanie nowych, kiedy w tej sprawie to sama strona zaproponowała we wniosku długi 30-Ietni okres obowiązywania zezwolenia na umieszczenie przez nią w pasie drogowym sieci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej, a mogła wystąpić z żądaniem udzielenia jej zezwolenia na krótszy okres, np. kilkuletni, przed upływem którego złożyłaby kolejny wniosek w tym przedmiocie, później następny itd., co pozwoliłoby jej na zachowanie ciągłości legalnego zajmowania pasa drogowego, a jednocześnie zróżnicowanie wysokości opłat należnych za poszczególne okresy, w zależności od wysokości stawek wynikających z prawa miejscowego według stanu na dzień wydania decyzji, tak więc ex post niekorzystna pod względem finansowym dla strony sytuacja jest zatem w istocie konsekwencją jej własnych działań;

II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 155 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2022 roku nr SK0.4141.67.2022 oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Powiatu w B. z dnia 5 maja 2022 roku znak: DR.6852.15.2018 w przedmiocie odmowy zmiany w trybie nadzwyczajnym z art. 155 k.p.a. decyzji Zarządu Powiatu w B. z dnia 31 lipca 2018 roku znak: DR.6852.15.2018 z powodu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 155 k.p.a. w sytuacji gdy brak było uzasadnionych podstaw do przyjęcia naruszenia tych przepisów k.p.a. jako przepisów postępowania, przede wszystkim dlatego, Sąd pierwszej instancji nie wskazał, że organ administracji publicznej nie zebrał sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego tego materiału dowodowego (wbrew przepisowi art. 77 §1 k.p.a.), ani że organ administracji dokonał oceny dowodów niezgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (wbrew przepisowi art. 80 k.p.a.), a w tej sprawie przepis art. 155 k.p.a. stanowił w istocie materialnoprawną podstawę wydanej decyzji i Sąd pierwszej instancji nie wykazał, żeby przepis ten proceduralnie został naruszony;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie przyjęcia, iż w tej sprawie mógł mieć zastosowanie przepis art. 155 k.p.a., gdy z uchylonej również decyzji Zarządu Powiatu w B. wynikało, że nie mógł mieć zastosowania przepis art. 155 k.p.a., bowiem został uchylony przepis art. 40f u.d.p., który zezwalał na zmianę opłaty za zajęcie pasa drogowego.

W uzasadnieniu SKO przedstawiło argumentację podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

IV.

Zakład Usług Komunalnych Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, a w konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy zmiany w zakresie opłaty rocznej, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej. Według Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał (w przeciwieństwie do organu I instancji) możliwość zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., ale niezasadnie odmówił zmiany wskazując na "ważne powody", gdyż dotychczas przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, że za odmową zmiany decyzji przemawiają ważne powody. Zdaniem Sądu takimi powodami nie są okoliczności dotychczas wskazane przez organ, tj. obawa, że niemożliwe byłoby w przyszłości podwyższenie stronie skarżącej rocznej opłaty, gdyby w przyszłości wzrosły stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, a także że spółka sama spowodowała tak wysokie opłaty, występując o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okres 30 lat, a nie na okres kilku lat.

W ocenie NSA zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie podważają skutecznie zgodności z prawem poglądu Sądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku.

Rozpoczynając od oceny najdalej idącego zarzutu procesowego tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że skarżący kasacyjnie organ upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że Sąd nie wykazał, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) oraz w tym, że Sąd zaniechał wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie przyjęcia, iż w tej sprawie mógł mieć zastosowanie art. 155 k.p.a., gdy z decyzji I instancji wynikało, że nie mógł mieć zastosowania, bowiem został uchylony przepis art. 40f u.d.p. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie. Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także m.in. wyrok NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; te i kolejne cytowane poniżej orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zarzucanej w skardze wadliwości wydanych decyzji. Sąd wyjaśnił, dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że doszło do naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej, odmawiających zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a, a w konsekwencji dlaczego skarga została uwzględniona. Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że art. 155 k.p.a. ma zastosowanie w takich sprawach jak niniejsza, nie podzielił natomiast poglądu, że w tej sprawie zaszły ważne okoliczności uzasadniające odmowę zmiany decyzji w tym trybie. Stanowisko Sądu jest jednoznaczne. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód przedstawia pogląd WSA dotyczący stwierdzonego naruszenia i zawiera wyjaśnienie motywów jakimi Sąd kierował się podejmując orzeczenie. Są one jasne i pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie organu, że Sąd zaniechał wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie przyjęcia, że art. 155 k.p.a. mógł mieć zastosowanie w tej sprawie, pomimo że organ I instancji uznał, że to nie jest możliwe. Znaczna część uzasadnienia zaskarżonego wyroku poświęcona została właśnie wykazaniu przez Sąd argumentów przemawiających za tym, że art. 155 k.p.a. może być zastosowany w niniejszej sprawie, tj. do zmiany decyzji z 31 lipca 2018 r. (s. 10-12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Sąd zajmując jednoznaczne stanowisko co do tego, że dopuszczalna jest zmiana decyzji zezwalającej na zajęcia pasa drogowego w zakresie opłaty w trybie art. 155 k.p.as. nie odniósł się wprawdzie wyraźnie do kwestii uchylenia art. 40f u.p.d., jednakże nie oznacza to naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu wymaganym przez ten przepis jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Nawet gdyby sąd nie odniósł się do zarzutów skargi, to dla uznania skuteczności zarzutu naruszenia w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. niezbędne byłoby wykazanie wpływu, i to istotnego, na wynik sprawy, co wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tego zaś skarżący kasacyjnie w tej sprawie nie wykazał.

W ocenie NSA sformułowane w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zmierzają w istocie do zakwestionowania przez skarżącego kasacyjnie oceny prawnej Sądu pierwszej instancji wyrażonej w wyroku, zostały one bowiem wprost powiązane z zarzutami naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., oraz art. 7, art. 77§ 1, art. 80 i art. 155 k.p.a. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest jednak możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji co do prawidłowości stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17).

Z powyższych powodów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za niezasadne.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, koncentrujących się na kwestii możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 155 k.p.a., na wstępie zauważyć należy, że argumentacja skargi kasacyjnej jest niekonsekwentna. Z jednej strony bowiem skarżący kasacyjnie akceptuje możliwość zastosowania w takiej sprawie jak niniejsza art. 155 k.p.a. (zarzuty 1-2 petitum skargi kasacyjnej), co zresztą wyraźnie przyjął w zaskarżonej decyzji, z drugiej jednak równocześnie zdaje się taką możliwość kwestionować odwołując się w zarzucie z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej do poglądu organu I instancji, że art. 155 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania, bo uchylony został art. 40f u.d.p.

NSA nie podziela poglądu, który zdaje się wynikać z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej w zestawieniu z jego uzasadnieniem, o niemożliwości zastosowania art. 155 k.p.a. do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego co do ustalonej wysokości należnej z tego tytułu opłaty. Zagadnienie to było już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. w wyrokach: z 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 180/21, II GSK 55/21, II GSK 179/21, II GSK 185/21, II GSK 377/21; z 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1588/21, II GSK 1596/21; z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 565/22; z 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 1422/22; z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 565/22) i poglądy wyrażone w tych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela.

Z treści art. 155 k.p.a. wynika, że przesłankami jego stosowania jest: ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać; oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem lub uchyleniem takiej decyzji.

Brak jest podstaw by twierdzić, że nie zachodzą przesłanki stosowania art. 155 k.p.a. tj. zmiany w tym trybie ustalonej wysokości należnej opłaty za zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, z powodu związanego charakteru decyzji ostatecznej, o zmianę której wystąpiła strona, a ponadto z powodu brak tożsamości sprawy. Jakkolwiek zasada trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad, a mianowicie bezpieczeństwa prawego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych, to jednak nie ma ona charakteru bezwzględnie obowiązującego. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje bowiem, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Przepisem takim jest art. 155 k.p.a., który dotyczy wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej, motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony.

Jakkolwiek rozstrzygnięcie dotyczące opłaty zawarte w decyzji ostatecznej, o której zmianę wystąpiła w niniejszej sprawie strona skarżąca, nosi cechy związania, to jednocześnie z art. 40 ust. 11 u.d.p. wynika, że stanowi ono konieczny element samej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która oparta jest na konstrukcji uznania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może więc istnieć bez uprzedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma charakter wtórny wobec zasadniczego rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie może bez niego istnieć, stanowiąc konieczne jego dopełnienie, to dopiero suma tych rozstrzygnięć kształtuje treść decyzji podejmowanej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, która ma przez to charakter decyzji uprawniająco-zobowiązującej i nie traci jednocześnie - co trzeba podkreślić - charakteru decyzji opartej na konstrukcji uznania administracyjnego.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego należy też podzielić pogląd Sądu, że zmianie decyzji ostatecznej w zakresie, o który wnioskowała strona skarżąca, nie sprzeciwia się brak tożsamości stanu prawnego postępowania, w którym decyzja ta została wydana w relacji do postępowania zainicjowanego wnioskiem strony, a mianowicie postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. Istota tego nadzwyczajnego postępowania wyraża się w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Chodzi zatem o zachowanie tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego tych postępowań, rozumianej - w sytuacji dokonania zmiany stanu prawnego - jako zachowanie (utrzymanie) materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową regulację prawną, a nie ich identyczność. Nowa regulacja prawna, która zachowuje lub tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania decyzji ostatecznej, nie jest przeszkodą zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 281/08; Z. Kmieciak w: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2019; komentarz do art. 155, t. 4; także Z. Kmieciak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2254/14, Orzecznictwo Sądów Polskich 2018, z. 9, poz. 96).

Mając powyższe na uwadze, po porównaniu treści regulacji prawnej zawartej we wcześniejszej uchwale Rady Powiatu w B. z dnia 10 grudnia 2008 r., Nr XXXIII/194/08 w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu w B. (Dz.Urz.Wojew.Łódzk. Nr 405, poz. 4190) i nowej uchwale Rady Powiatu w B. z dnia 21 września 2021 r., Nr XLII/209/21 w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu w B. (Dz.Urz.Wojew.Łódzk. z 2021 r., poz. 4610) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia tożsamości ram stanu prawnego wymienionych postępowań, co miałoby się sprzeciwiać zmianie decyzji ostatecznej przy zastosowaniu trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. Oceny tej nie zmienia uchylenie art. 40f u.d.p., rozważaną w tej sprawie podstawą zmiany spornej decyzji jest bowiem art. 155 k.p.a., a nie uchylony art. 40f u.d.p. Oznacza to, że nie mógł zostać uwzględniony zarzut kasacyjny podniesiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej.

Zdaniem NSA nie jest też zasadny podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut, że Sąd naruszył art. 155 k.p.a. niezasadnie przyjmując, że w tej sprawie "nie istnieją żadne ważne powody odmowy zmiany w trybie nadzwyczajnym z art. 155 k.p.a. decyzji Zarządu Powiatu z 31 lipca 2018 r.

Tak sformułowany zarzut nie może zostać uwzględniony, gdyż Sąd takiego poglądu nie wyraził. Sąd nie stwierdził, że żadne ważne powody nie istnieją, lecz wskazał, że te powody, które wskazał organ, nie stanowią w jego ocenie ważnych powodów, które przemawiałyby za odmową zastosowania art. 155 k.p.a. Sąd nie uznał zatem, że nie istnieją ważne powody, lecz że "organy administracji nie wykazały, iż za tą odmową zmiany decyzji z 31 lipca 2018 r. przemawiają ważne powody. Za takie powody nie można bowiem uznać okoliczności, że w przyszłości gdyby wzrosły stawki opłat za zajęcie pasa drogowego nie można byłoby podwyższyć stronie skarżącej rocznej opłaty jak również tego, że spółka wystąpiła o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okres 30-u lat, a nie na okres kilku lat" i wskazał, że w ten sposób organy naruszyły art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz nakazał ponowną wnikliwą analizę zebranego materiału dowodowego (str. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Tak skonstruowany zarzut kasacyjny nie mógł więc być uwzględniony.

NSA stwierdza, że trafnie uznał Sąd, że organy administracji nie wykazały, iż za odmową zmiany decyzji z 31 lipca 2018r. przemawiają "ważne powody".

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że ważnym powodem przemawiającym przeciwko zmianie decyzji z 31 lipca 2018r. jest to, że w razie podwyższenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w przyszłości, nie można byłoby podnieść opłaty stronie skarżącej. Zasadnie zauważył WSA, że zaakceptowanie takiego stanowiska oznaczałoby, że art. 155 k.p.a. w ogóle nie miałby zastosowania do decyzji określających wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego, co byłoby sprzeczne z celem i istotą tego trybu nadzwyczajnego, tj. działaniem w słusznym interesie strony (tj. poprawą sytuacji prawnej strony). Trafnie bowiem wskazał WSA, że w tym trybie można zmienić lub uchylić decyzję, gdy przemawia za tym "słuszny interes strony". W przypadku bowiem gdyby za taką zmianą nie przemawiał "słuszny interes strony" lecz "interes społeczny" - strona musiałaby się zgodzić na taką zmianę. Nie są zasadne argumenty podane przez skarżący kasacyjnie organ. Rzeczywiście mało prawdopodobne jest, by w razie późniejszego podwyższenia stawki opłaty w akcie prawa miejscowego strona, która uzyskała ostateczną decyzję z długim terminem obowiązywania skłonna była wyrazić zgodę na jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a, ale nie może to oznaczać niedopuszczalności zastosowania tego trybu wówczas, gdy strona chce z niego skorzystać, a przesłanki w nim przewidziane są spełnione.

Za "ważne powody" przemawiające przeciwko zmianie decyzji z 31 lipca 2018r. nie można też uznać tego, że spółka wystąpiła o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okres 30 lat, a nie na okres kilku lat. To, że w ten sposób mogłoby dojść do "naruszającego równość" zróżnicowania stawek opłat w zależności o tego kiedy dany podmiot uzyskał decyzję jest nie tylko zależne od strony, która wnioskowała o wydanie zezwolenia na dłuższy czas (np. na 30 lat jak w tej sprawie), lecz przede wszystkim od organu, który wydając decyzję na taki długi czas zezwolił. To zatem nie z "winy" strony, lecz na mocy władczego rozstrzygnięcia organu zawartego w decyzji strona uzyskała zezwolenie na 30 lat, a nie jak teraz postulowałby organ – na krótszy okres kilku lat. Powoływanie się zatem teraz na to, że w przyszłości zarządca drogi byłby w istocie pozbawiony możliwości odpowiedniego podwyższenia kwoty opłaty jest niezasadne.

W konsekwencji – niezasadny jest też zarzut podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, zasadnie bowiem uznał Sąd, że doszło do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 155 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tego powodu uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.