Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 152/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 5b i 5f
journal: Dz.U. 2023 poz 1230
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.)
article: art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Sędziowie WSA Borys Marasek, Anna Rotter (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 27 listopada 2023 r. nr 2401-IEE.7192.427.2023.2.MS UNP: 2401-23-260286 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z dnia 3 października 2023 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 27 listopada 2023 r. nr 2401-IEE.7192.427.2023.2.MS UNP: 2401-23-260286 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: DIAS, organ odwoławczy, organ drugiej instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), w związku z art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej: u.p.e.a.), w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070), dalej: ustawa nowelizująca, utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. (dalej: organ egzekucyjny, organ pierwszej instancji) z 3 października 2023 r. nr [...] o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Organ egzekucyjny prowadzi wobec M.S. (dalej: skarżący, strona skarżąca) postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych ZUS Oddział w R. z 14 lipca 2016 r. nr od TW4340016008610 do TW4340016008621, obejmujących należności składkowe za okresy od listopada 2002 r. do stycznia 2004 r.

ZUS Oddział w R. w październiku 2016 r. wystawił do powyższych należności dalsze tytuły wykonawcze i 18 października 2016 r. skierował je do egzekucji do Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. w celu zastosowania środków egzekucyjnych, do zastosowania których nie jest uprawniony organ pierwszej instancji. Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. pismem z 30 czerwca 2022 r. zawiadomił ZUS Oddział w R. o zakończeniu egzekucji na ich podstawie, z uwagi na brak możliwości zastosowania wobec skarżącego jakiegokolwiek środka egzekucyjnego (brak majątku).

Organ egzekucyjny zawiadomieniami z 16 maja 2023 r. nr od [...] do [...] zajął wynagrodzenie skarżącego za pracę w A sp. z o.o. w W. Zawiadomienia te doręczone zostały skarżącemu 5 czerwca 2023 r., zaś dłużnikowi zajętej wierzytelności 22 maja 2023 r. W odpowiedzi na ww. zajęcia spółka trzema odrębnymi pismami z 24 maja 2023 r. potwierdziła, iż będzie przekazywać zajęte kwoty wierzycielowi.

W piśmie, które wpłynęło do organu egzekucyjnego 6 lipca 2023 r., skarżący zarzucił przedawnienie egzekwowanych należności składkowych. Organ pierwszej instancji udzielił na nie odpowiedzi pismem z 21 sierpnia 2023 r. nr [...] i jednocześnie poprosił skarżącego o potwierdzenie, czy w kontekście wyjaśnień w nim zawartych, podtrzymuje zarzut przedawnienia egzekwowanych należności składkowych. W piśmie z 1 września 2023 r. skarżący podtrzymał swój wcześniejszy zarzut.

W konsekwencji organ pierwszej instancji potraktował pismo, które wpłynęło 6 lipca 2023r., jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego z powodu przedawnienia egzekwowanych należności i postanowieniem z 3 października 2023 r. nr [...] odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Podkreślił wyraźnie, jeszcze w sentencji tego postanowienia, że należności stwierdzone tymi tytułami wykonawczymi, nie uległy przedawnieniu.

Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, w którym podkreślił, że egzekwowane składki pochodzą sprzed ponad 20 lat, co jest podstawą do umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu przedawnienia.

Organ odwoławczy postanowieniem z 27 listopada 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego z 3 października 2023 r. DIAS uznał, że organ egzekucyjny zasadnie odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, bowiem egzekwowane należności nie przedawniły się.

DIAS wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed 30 lipca 2020 r. (ZUS Oddział w R. wystawił tytuły wykonawcze 14 lipca 2016 r., które doręczył 21 lipca 2016 r.) i nie zostało zakończone przed 30 lipca 2020 r. Należy więc do niego stosować przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r., zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej, co też uczynił organ egzekucyjny w zaskarżonym postanowieniu.

Organ egzekucyjny ma obowiązek umorzyć postępowanie egzekucyjne w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 59 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. Jedną z tych okoliczności jest, przewidziane w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w brzmieniu do 29 lipca 2020 r., wygaśnięcie egzekwowanego obowiązku z innego powodu, czyli m.in. z powodu przedawnienia.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że regulacje ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 497), dalej: u.s.u.s., dotyczące terminu przedawnienia oraz zawieszenia jego biegu (art. 24 ust. 4 i ust. 5b u.s.u.s.), począwszy od stanu obowiązującego w 2002 r., ulegały licznym zmianom. Organ egzekucyjny zaprezentował treść tych przepisów w zaskarżonym postanowieniu i przeanalizował ich treść, co było ważne z tego powodu, że nadal egzekwowane składki – i obecnie jeszcze objęte sporem – dotyczą okresu od listopada 2002 r. do stycznia 2004 r. (składki powstałe przed 1 stycznia 2012 r.).

DIAS zauważył, że organ egzekucyjny ustalił, iż "wyjściowym", korzystniejszym dla skarżącego, terminem przedawnienia egzekwowanych należności (a więc takim, według którego składki przedawnią się szybciej), będzie 10-letni termin przewidziany "starymi" przepisami u.s.u.s., obowiązującymi do 31 grudnia 2011 r., a nie 5-letni okres przedawnienia przewidziany "nowymi" przepisami u.s.u.s., obowiązującymi od 1 stycznia 2012 r. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji.

Organ egzekucyjny uwzględnił w tym kontekście zmianę art. 24 ust. 4 u.s.u.s. od 1 stycznia 2012 r., przy uwzględnieniu art. 27 ustawy nowelizującej u.s.u.s., tj. ustawy z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Poz. 1378). Organ pierwszej instancji wymienił daty przedawnienia składek według 10-letniego terminu przedawnienia i są to daty począwszy od 12 grudnia 2012 r. (składka za listopad 2002 r.), a skończywszy na 12 lutym 2014 r. (składka za styczeń 2004 r.). Wymienił także datę przedawnienia składek według 5-letniego terminu przedawnienia i jest to 1 stycznia 2017 r. dla wszystkich składek (od składki za listopada 2002 r. do składki za styczeń 2004 r.) Przy obliczeniu ww. dat przedawnienia składek organ egzekucyjny uwzględnił tylko upływ 10 lub 5 lat od daty wymagalności składek.

DIAS wskazał, że organ egzekucyjny wyjaśnił również w zaskarżonym postanowieniu, które przepisy u.s.u.s. i w brzmieniu obowiązującym w którym okresie, przyjął za podstawę ewentualnego zawieszenia biegu terminu przedawnienia dla zaległości składkowych za okresy od listopada 2002 r. do stycznia 2004 r.

Wyjaśnił mianowicie, że będzie to przepis art. 24 ust. 5b i przepis obowiązującego od 20 lipca 2011 r. art. 24 ust. 5f u.s.u.s. oraz że stosuje je do przedawnienia składek liczonego według starego, 10-letniego terminu przedawnienia, ponieważ przewidziane tymi przepisami przesłanki zawieszenia biegu terminu przedawnienia wystąpiły przed ostatecznym przedawnieniem składek.

Art. 24 ust. 5f u.s.u.s. stanowi, że w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna.

W ocenie organu odwoławczego, organ egzekucyjny mógł zastosować jako podstawę ewentualnego zawieszenia biegu terminu przedawnienia dla zaległości składkowych za okresy od listopada 2002 r. do stycznia 2004 r., liczonego według starego, 10-letniego terminu przedawnienia, obowiązującego do 31 grudnia 2011 r. (daty przedawnienia to od 12 grudnia 2012 r. dla składki za listopad 2002 r. do 12 lutego 2014 r. dla składki za styczeń 2004 r.) art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w zakresie decyzji z 18 sierpnia 2011 r. ustalającej, że w okresie 14 stycznia 2001 r. – 11 stycznia 2004 r. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej skarżący podlegał obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym (okres zawieszenia biegu przedawnienia od 5 września 2011 r. do 7 października 2011 r.). Analogicznie mógł zastosować ww. przepis w zakresie decyzji z 24 maja 2016 r. określającej wysokość zadłużenia skarżącego za okres od listopada 2002 r. do stycznia 2004 r. (okres zawieszenia biegu przedawnienia od 8 grudnia 2012 r. do 3 lipca 2016 r.).

Spowodowało to przesunięcie dat przedawnienia z okresu od 12 grudnia 2012 r. dla składki za listopad 2002 r. do 12 lutego 2014 r. dla składki za styczeń 2004 r. na okres od 7 sierpnia 2016 r. dla składki za listopad 2002 r. do 8 października 2017 r. dla składki za styczeń 2004 r.

To z kolei spowodowało, że organ egzekucyjny mógł zastosować jako podstawę ewentualnego zawieszenia biegu terminu przedawnienia dla zaległości składkowych za okresy od listopada 2002 r. do stycznia 2004 r., liczonego według starego, 10-letniego terminu przedawnienia obowiązującego do 31 grudnia 2011 r. (daty przedawnienia to od 7 sierpnia 2016 r. dla składki za listopad 2002 r. do 8 października 2017 r. dla składki za styczeń 2004 r.) art. 24 ust. 5b u.s.u.s. w zakresie decyzji z 24 maja 2016 r. określającej wysokość zadłużenia skarżącego za okres od listopada 2002 r. do stycznia 2004 r. (okres zawieszenia biegu przedawnienia od 2 czerwca 2016 r. do nadal, gdyż organ egzekucyjny nadal prowadzi wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych z 14 lipca 2016 r. nr od TW4340016008610 do TW4340016008621).

DIAS wyjaśnił w tym kontekście, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia może być dłuższe niż okres przedawnienia należności z tytułu składek, określony w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Nie istnieje przepis, który nakazywałby umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na upływ czasu.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że mniej korzystnym dla skarżącego terminem przedawnienia składek, przy równoczesnym uwzględnieniu okresów zawieszenia biegu termu przedawnienia, byłby 5-letni termin przewidziany "nowymi" przepisami u.s.u.s., obowiązującymi od 1 stycznia 2012 r.

W skardze na postanowienie z 27 listopada 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący zarzucił:

- naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia przez organy zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało dowolną a nie swobodną oceną dowodów i tym samym błędnym ustaleniem, iż nie zaszła ustawowa przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych ZUS Oddział w R. z dnia 14 lipca 2016 r. nr od TW4340016008610 do TW4340016008621, w sytuacji, gdy:

a. wszystkie dochodzone na podstawie ww. tytułów wykonawczych świadczenia należy uznać za przedawnione ze wskazanych w dalszej części skargi przyczyn;

b. nie doszło przed przedawnieniem do skutecznego zawieszenia biegu terminu przedawnienia dochodzonych ww. tytułami wykonawczymi świadczeń;

- naruszenie prawa procesowego, a to art. 59 § 1 pkt 2) u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zaszła ustawowa przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych ZUS Oddział w R. z dnia 14 lipca 2016 r. nr od TW4340016008610 do TW4340016008621, a to przedawnienia całości dochodzonych ww. tytułami roszczeń;

- naruszenie prawa procesowego, a to art. 24 ust. 4 i 5 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r., poprzez jego niezastosowanie w stosunku do składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od listopada do grudnia 2002 r.;

- naruszenie prawa procesowego, a to art. 24 ust. 4 u.s.u.s., brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r. poprzez jego zastosowanie w stosunku do składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od listopada do grudnia 2002 r., w sytuacji, gdy do przedawnienia składek za ww. okres powinien mieć zastosowanie art. 24 ust. 4 w zw. z ust. 5 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r.;

- naruszenie prawa procesowego, a to art. 24 ust. 5b oraz 5f u.s.u.s., w brzmieniach obowiązujących przed dniem 19 lutego 2020 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, iż zawieszenie biegu przedawnienia spowodowały wszczęte postępowania zakończone wydaniem decyzji z dnia 18 sierpnia 2011 r., nr 849, znak: [...]) i decyzji z dnia 24 maja 2016 r., znak: [...], w sytuacji gdy:

a. wszczęcie i prawomocne zakończenie ww. postępowań zgodnie z powołanymi przepisami nie prowadzi do zawieszenia biegu przedawnienia;

b. skarżący w okresie od 2009 r. do 2020 r. przebywał poza granicami kraju (Holandia) i tym samym nie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu żadnej korespondencji dotyczącej ww. spraw oraz nie została mu przekazana żadna korespondencja z ww. spraw ani żadna informacja o nich, co skutkuje tym, iż nie można w ogóle mówić o skutecznym wszczęciu ww. postępowań administracyjnych i wydaniu wiążących decyzji;

c. skarżący kwestionuje, by w ogóle doszło do nadania przez organ wszczynający postępowanie do skarżącego zawiadomienia o wszczęciu pierwszego z ww. postępowań, a organ nie posiada żadnego dowodu na ten fakt (brak dowodu doręczenia i brak koperty zwrotnej), co wskazuje na to, iż ww. zawiadomienie w ogóle nie zostało do skarżącego wysłane, co skutkuje tym, iż nie można w ogóle mówić o skutecznym wszczęciu postępowania administracyjnego i wydaniu wiążącej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na treść art. 24 ust. 4 i 5 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r., w myśl którego należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat. Termin ten ma zastosowanie w stosunku do składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od listopada do grudnia 2002 r. Jednocześnie, w ocenie skarżącego, brak jest podstaw zastosowania 10-letniego terminu przedawnienia, jako że zgodnie z obowiązującą zasadą nieretroaktywności prawa wchodzące przepisy nie obowiązują wstecz, zwłaszcza jeśli są one mniej korzystne dla osoby zainteresowanej. Tym samym organy obu instancji błędnie przyjęły wydłużony okres przedawnienia do składek za ww. okresy.

Skarżący zarzucił także organom błędne uznanie, że zawieszenie biegu przedawnienia spowodowały wszczęte postępowania zakończone wydaniem decyzji z dnia 18 sierpnia 2011 r. i 24 maja 2016 r., w sytuacji gdy zgodnie z powołanymi wcześniej przepisami art. 24 ust. 5b oraz 5f u.s.u.s., w brzmieniach obowiązujących przed dniem 19 lutego 2020 r., wszczęcie ww. postępowań i ich prawomocne zakończenie nie prowadzi do zawieszenia biegu przedawnienia.

Nadto skarżący zwrócił uwagę, że w latach od 2009 do 2020 mieszkał i pracował poza granicami kraju (Holandia) i tym samym nie istniała nawet teoretyczna możliwość skutecznego doręczenia mu korespondencji dotyczącej ww. spraw na terenie Polski, a nadto nie została mu przekazana żadna korespondencja z ww. spraw ani informacja o nich, co skutkowało tym, iż skarżący nie miał możliwości czynnego uczestnictwa w ww. sprawach i złożenia ewentualnych dowodów, zaskarżeń. Powyższe skutkuje tym, iż nie można w ogóle mówić o skutecznym wszczęciu ww. postępowań administracyjnych i wydaniu wiążących decyzji.

Skarżący kwestionuje, by w ogóle doszło do nadania do niego zawiadomienia o wszczęciu pierwszego z ww. postępowań. Organ pierwszej instancji nie posiada żadnego dowodu – potwierdzenia doręczenia przesyłki lub koperty zwrotnej, co wskazuje – wbrew twierdzeniom organu – nie na skuteczne doręczenie przesyłki poleconej, a na brak jej nadania lub ewentualnie zagubienie przesyłki przez operatora pocztowego. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, w świetle którego, w ocenie skarżącego, brak jest podstaw do uznania, iż na skutek wszczęcia postępowania i wydania ww. decyzji określającej wysokość rzekomego zadłużenia skarżącego doszło do zawieszenia biegu przedawnienia od dnia 8 grudnia 2012 r. do dnia 3 lipca 2016 r. W konsekwencji skarżący uważa, że egzekwowane należności przedawniły się w całości w 2013 lub 2014 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto DIAS wskazał, że skarżący na wcześniejszych etapach postępowania w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego nie podniósł argumentu, iż od 2009 r. do 2020 r. przebywał poza granicami kraju (Holandia) i tym samym nie doszło do skutecznego doręczenia mu jakiejkolwiek korespondencji dotyczącej wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 18 sierpnia 2011 r. Nie uczynił tego ani w piśmie, w którym zarzucił przedawnienie egzekwowanych należności składkowych, ani w piśmie z 1 września 2023 r., w którym jedynie podtrzymał swoje wcześniejsze zarzuty. Nie uczynił tego wreszcie w zażaleniu z 13 października 2023 r. Po raz pierwszy uczynił to dopiero w skardze z 28 grudnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, co czyni ten argument spóźnionym. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wbrew twierdzeniu skarżącego zawartemu w skardze, ZUS wysłał do skarżącego zawiadomienie z 28 czerwca 2011 r. o wszczęciu postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 18 sierpnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga okazała się zasadna.

Oceniając zaskarżone postanowienie z dnia 27 listopada 2023r. Sąd stwierdził, że narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest kwestia zasadności odmówienia skarżącemu umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych ZUS Oddział w R. z 14 lipca 2016r. nr od TW4340016008610 do TW4340016008621.

Istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego, o którym mowa w art. 59 u.p.e.a. jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Celem tej instytucji jest zakończenie postępowania egzekucyjnego, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza więc, że nie jest realizowany jego cel. Zaznaczyć także należy, że umorzenie wiąże się z trwałymi przeszkodami uniemożliwiającymi jego dalsze prowadzenie i może nastąpić w każdym jego stadium.

Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020r. postępowanie egzekucyjne umarza się:

1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania;

2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;

3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;

4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego;

5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny;

6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego;

7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu;

8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;

9) na żądanie wierzyciela;

10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.

Zdaniem skarżącego będące przedmiotem postępowania egzekucyjnego należności (składki) na ubezpieczenie społeczne (FUS) za okres 11/2002 – 1/2004, na ubezpieczenie zdrowotne (FUZ) za okres 11/2002 – 1/2004, na Fundusz Pracy (FP) za okres 11/2002 – 1/2004, uległy przedawnieniu.

Odmiennego zdania jest organ, który stwierdził, iż sporne zaległości nie uległy przedawnieniu.

Należy zwrócić uwagę na regulacje u.s.u.s. dotyczące terminu przedawnienia oraz zawieszenia jego biegu. Regulacje te ulegały szeregu zmianom. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że od 1 stycznia 2003 r. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., w związku ze zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem.

W orzecznictwie sądów ukształtował się pogląd, że do należności nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. (w poprzednim stanie prawnym należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne) stosuje się przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. przewidujący nowy 10 letni termin przedawnienia (por. wyroki NSA: z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1059/11, z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2013/11, z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1202/12), a także, że do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt II FSK 815/12).

Zmiana nastąpiła z dniem 1 lipca 2004 r., na mocy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 121, poz. 1264). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia ulegał zawieszeniu od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast art. 24 ust. 4 u.s.u.s. nadal stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d.

Kolejna zmiana art. 24 ust. 4 u.s.u.s. nastąpiła z dniem 1 stycznia 2012 r. Od tego dnia przepis ten stanowi, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Jednocześnie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 27 ustawy nowelizującej u.s.u.s., tj. ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378), do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. (ust. 1). Jeżeli jednak przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2).

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż organ prawidłowo do biegu terminu przedawnienia spornych zaległości zastosował przepis przejściowy – art. 27 ustawy nowelizującej u.s.u.s., tj. ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378), zasadnie uznając, iż do omawianych zaległości należy stosować 10 letni termin przedawnienia.

Wskazując na treść powyższych przepisów organ stwierdził, że sporne należności nie przedawniły się. W ocenie organu odwoławczego, organ egzekucyjny mógł zastosować jako podstawę ewentualnego zawieszenia biegu terminu przedawnienia dla zaległości składkowych za okresy od listopada 2002 r. do stycznia 2004 r., liczonego według starego, 10-letniego terminu przedawnienia, obowiązującego do 31 grudnia 2011 r. (daty przedawnienia to od 12 grudnia 2012 r. dla składki za listopad 2002 r. do 12 lutego 2014 r. dla składki za styczeń 2004 r.) art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w zakresie decyzji z 18 sierpnia 2011 r. ustalającej, że w okresie 14 stycznia 2001 r. – 11 stycznia 2004 r. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej skarżący podlegał obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym (okres zawieszenia biegu przedawnienia od 5 września 2011 r. do 7 października 2011 r.). Analogicznie mógł zastosować ww. przepis w zakresie decyzji z 24 maja 2016 r. określającej wysokość zadłużenia skarżącego za okres od listopada 2002 r. do stycznia 2004 r. (okres zawieszenia biegu przedawnienia od 8 grudnia 2012 r. do 3 lipca 2016 r.). Zdaniem organu spowodowało to przesunięcie dat przedawnienia z okresu od 12 grudnia 2012 r. dla składki za listopad 2002 r. do 12 lutego 2014 r. dla składki za styczeń 2004 r. na okres od 7 sierpnia 2016 r. dla składki za listopad 2002 r. do 8 października 2017 r. dla składki za styczeń 2004 r. To z kolei, według organu, spowodowało, że organ egzekucyjny mógł zastosować jako podstawę ewentualnego zawieszenia biegu terminu przedawnienia dla zaległości składkowych za okresy od listopada 2002 r. do stycznia 2004 r., liczonego według starego, 10-letniego terminu przedawnienia obowiązującego do 31 grudnia 2011 r. (daty przedawnienia to od 7 sierpnia 2016 r. dla składki za listopad 2002 r. do 8 października 2017 r. dla składki za styczeń 2004 r.) art. 24 ust. 5b u.s.u.s. w zakresie decyzji z 24 maja 2016 r. określającej wysokość zadłużenia skarżącego za okres od listopada 2002 r. do stycznia 2004 r. (okres zawieszenia biegu przedawnienia od 2 czerwca 2016 r. do nadal, gdyż organ egzekucyjny nadal prowadzi wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych z 14 lipca 2016 r. nr od TW4340016008610 do TW4340016008621).

W tym miejscu należy wskazać na treść art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionych regulacji dotyczących zawieszenia biegu terminu przedawnienia, nie można uznać, aby doręczenie decyzji z dnia 18 sierpnia 2011r. oraz doręczenie decyzji z dnia 24 maja 2016r. spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia na zasadzie art. 24 ust. 5b u.s.u.s.

Sąd stwierdza, iż wbrew temu, co twierdzi organ powyższe decyzje nie stanowią pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Wydanie i doręczenie takiej decyzji nie ma żadnego związku z postępowaniem egzekucyjnym i następuje poza jego tokiem (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 44/20). W konsekwencji organ dokonał błędnej wykładni art. 24 ust. 5b ustawy o s.u.s.

Natomiast doręczenie tytułów wykonawczych, co do zasady, można potraktować na gruncie art. 24 ust. 5b u.s.u.s., za pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony. Czynność ta mieści się w dyspozycji art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Innymi słowy, doręczenie tytułu wykonawczego zawiesza, co do zasady, bieg terminu przedawnienia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Wbrew temu, co twierdzi organ zarówno decyzja z dnia 18 sierpnia 2011r. oraz decyzja z dnia 24 maja 2016r. nie stanowią decyzji wskazanej w art. 24 ust. 5f u.s.u.s.

Przepis art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w obecnie obowiązującym brzmieniu (zmienionym przez art. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r., Dz.U. z 2021 r., poz. 1621) stanowi, że bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez ZUS postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Dokonana - na mocy ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. - modyfikacja art. 24 ust. 5f ustawy systemowej, nie zmieniła zasadniczej treści przepisu co do momentu zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Poprzednio obowiązująca jego wersja również zakładała, że w przypadku wydania przez ZUS decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu "od dnia wszczęcia postępowania" do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. W obu zatem brzmieniach tego przepisu bieg terminu przedawnienia ulegał zawieszeniu "od momentu wszczęcia postępowania" w sprawie wydania odpowiedniej decyzji.

Zostało to jednoznacznie przesądzone w najnowszym orzecznictwie Sądu Najwyższego. W szczególności w wyroku z dnia 19 maja 2021 r., II USKP 53/21 (OSNP 2022 nr 3, poz. 28) przyjęto, że bieg terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy ulega zawieszeniu od dnia dokonania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych pierwszej czynności, o której powiadomiono strony, we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że dany podmiot jest dłużnikiem z tytułu nieopłaconych składek oraz ustalającej kwotę zaległości składkowych (art. 24 ust. 5f u.s.u.s.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (por. wyroki: z dnia 20 lutego 2020 r. II GSK 3776/17; z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1679/10; z dnia 8 grudnia 2017 r., II OSK 815/16; z dnia 8 grudnia 2017 r., II OSK 650/16; z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 69/13; oraz M. Romańska, Komentarz do art. 61 k.p.a. [w:] Knysiak-Sudyka H. [red.], Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd. II, 2019, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach z dnia 26 lutego 2020 r., I SA/Gl 1321/19 oraz w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 października 2021 r., II SA/Go 813/21 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II USKP 115/21).

Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie, podziela poglądy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 12 października 2018 r., sygn. V SA/Wa 237/18) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (wyrok z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. III SA/Wr 272/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że katalog wymienionych w art. 24 ust. 5f u.s.u.s. decyzji tj. ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, jest katalogiem zamkniętym. Gdyby było inaczej, tj. gdyby ustawodawca przewidział w nim otwarty katalog decyzji Zakładu, to posłużyłby się zwrotem sygnalizującym, że jedynie przykładowo podaje rodzaje decyzji Zakładu, tj. np. zwrotem "w szczególności", "zwłaszcza" lub tożsamym. Oznacza to, że przepisu art. 24 ust. 5f u.s.u.s. nie można wykładać w sposób, którego skutkiem będzie rozszerzenie katalogu o jakiekolwiek inne decyzje w nim niewymienione.

W świetle powyższego decyzja z dnia 18 sierpnia 2011r. nie może zostać zaliczona do żadnego z trzech rodzajów decyzji wymienionych w art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Treść sentencji i uzasadnienia tej decyzji prowadzi do wniosku, że nie jest to ani decyzja ustalająca obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, ani decyzja ustalająca podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ani też decyzja ustalająca obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. W ogóle nie jest to decyzja ustalająca ale decyzja stwierdzająca pewien stan rzeczy (konkretnie stan zadłużenia skarżącego). Jedynie na marginesie podnieść należy, iż zgodnie z twierdzeniem organu brak dowodu na skuteczne doręczenie postanowienia w spawie wszczęcia postępowania zakończonego w/w decyzją. Tym samym, wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją, nie mogło spowodować zawieszenia biegu terminu przedawnienia nieopłaconych przez skarżącego składek na zasadzie art. 24 ust. 5f u.s.u.s.

Tożsame stanowisko należy odnieść do decyzji z dnia 24 maja 2016r. Z treści sentencji decyzji jak również postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania wynika, iż decyzja powyższa ma charakter decyzji określającej zadłużenie, wraz z należnym odsetkami za zwłokę, z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz z tytułu składek na Fundusz Pracy. W konsekwencji treść sentencji i uzasadnienia omawianej decyzji prowadzi do wniosku, że nie jest to ani decyzja ustalająca obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, ani decyzja ustalająca podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ani też decyzja ustalająca obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Tym samym również wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 24 maja 2016r., nie mogło spowodować zawieszenia biegu terminu przedawnienia nieopłaconych przez skarżącego składek na zasadzie art. 24 ust. 5f u.s.u.s.

Sąd stwierdza, iż organ nieprawidłowo zastosował art. 24 ust. 5b i 5f u.s.u.s., co doprowadziło do naruszenia art. 77 oraz art. 80 k.p.a. W rezultacie kwestia przedawnienia należności z tytułu składek nie została prawidłowo wyjaśniona.

Ponownie rozpatrując sprawę organ jeszcze raz wyjaśni kwestię przedawnienia należności składkowych mając na względzie powyższe wywody Sądu oraz ewentualnie uzupełni akta sprawy o wszystkie dowody, które mogą dokumentować ewentualne zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Organ zobowiązany będzie do wyjaśnienia kwestii przedawnienia spornych zaległości w ponownie prowadzonym postępowaniu w sposób umożliwiający dokonanie kontroli postanowienia w odniesieniu do każdej zaległości. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zobligowany do usunięcia wadliwości wynikających z nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa i do przeprowadzenia szczegółowej analizy (odzwierciedlonej w treści postanowienia oraz w materiale zebranym w aktach administracyjnych) w przedmiocie przedawnienia każdej z zaległości składkowych. Zobowiązany będzie w szczególności wskazać daty, w których każde ze zobowiązań ulegało przedawnieniu i okoliczności, które na daty te - w stosunku do każdej z należności - oddziaływały. Analizując przesłanki zawieszenia biegu terminu przedawnienia z konkretnie przywołanego przepisu ustawy systemowej, odniesie je do ustalonych w sprawie faktów, a stwierdzając istnienie przyczyny tamującej – wskaże jej początek i ewentualny koniec.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.

O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżąca jest od nich zwolniona.