Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2346/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 pkt 7a , art. 29 ust. 4 pkt 1, art. 39j ust. 1, art. 48 ust. 1 , art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 2 i 3, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 106 § 3, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 188, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1441/20 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2020 r. nr 903/2020 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 9 sierpnia 2019 r., Nr 844/2019; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 1157 (tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1441/20 oddalił skargę Z. z siedzibą w K. (dalej jako skarżąca lub Spółka) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r. nr 903/2020, znak WOB.7722.210.2019.AJAN w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki w odpowiedzi na pismo P. K. z 10 stycznia 2019 r. w dniu 11 lutego 2019 r. przeprowadził kontrolę robót budowlanych zrealizowanych w budynku przy [...]/ [...] w K. Sporządzono wówczas protokół nr 463/2019, który wraz z dokumentacją fotograficzną oraz pozostałymi załącznikami został dołączony do akt sprawy znak: ROIK 1.5141.30.2019.ALC. Następnie organ powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego centrali wentylacyjnej obsługującej budynek przy [...]/ [...], dz. nr [...] obr. [...] w K., mogącego mieć wpływ na bezpieczeństwo użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Na późniejszym etapie PINB, działając na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., zawiadomił, iż toczy się wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie: przebudowy urządzenia budowlanego, tj. centrali wentylacyjnej obsługującej budynek przy [...]/ [...] w K., dz. nr [...] obr. [...], bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej (k: 10 akt PINB).

Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki Nr 844/2019, znak: ROIK I.5162.20.2019.ALC, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 2 i 3 u.p.b. postanowił inwestorowi Z. Sp. z o.o., H., [...]/[...], [...] K., "I. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową urządzenia budowlanego, tj. centrali wentylacyjnej obsługującej budynek przy [...]/ [...] w K., dz. nr [...] obr. [...], bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej; II. odstąpić od ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń; III. zobowiązać Inwestora jw. do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia następujących dokumentów: 1. Inwentaryzacji wszystkich wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych związanych z przebudową urządzenia budowlanego, tj. centrali wentylacyjnej obsługującej budynek przy [...]/ [...] w K., dz. nr [...] obr. [...]. Należy uwzględnić wszystkie roboty zakryte, wszelkie przejścia i przekucia w ścianach budynku oraz konstrukcje wsporcze, na których zamontowano jednostki zewnętrzne. 2. Ekspertyzy technicznej dotyczącej wszystkich zrealizowanych robót budowlanych i instalacyjnych jw., w zakresie prawidłowości ich wykonania, wraz z oceną ich wpływu na prawidłowość funkcjonowania układu wentylacji mechanicznej i klimatyzacji w budynku przy [...]/ [...] w K., dz. nr [...] obr. [...], a także ich zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz zasadami wiedzy technicznej. Należy uwzględnić wszystkie roboty zakryte, wszelkie przejścia i przekucia w ścianach budynku oraz konstrukcje wsporcze, na których zamontowano jednostki zewnętrzne. Ekspertyza winna zawierać także ocenę prawidłowości wykonania instalacji wewnętrznych wentylacyjnej i klimatyzacji oraz poprawność ich funkcjonowania w obrębie przedmiotowego budynku użytkowanego jako budynek zamieszkania zbiorowego. 3. Zaopiniowania zrealizowanych robót budowlanych i instalacyjnych jw. pod kątem zgodności z przepisami bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Ww. dokumenty winny zostać uzgodnione przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na podstawie przepisów odrębnych. Powyższa ekspertyza techniczna, w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych i instalacyjnych, winna wskazywać zakres, rodzaj i sposób przeprowadzenia niezbędnych prac bądź innych czynności, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa i zapewniającego bezpieczne użytkowanie przedmiotowego budynku. Żądane dokumenty winny być sporządzone przez osoby uprawnione w odpowiednich specjalnościach, zgodnie z zapisem art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2019 poz. 1186) (należy przedłożyć uwierzytelnione kopie dokumentów potwierdzających ich uprawnienia zawodowe i przynależność do właściwiej izby samorządu zawodowego). Żądana opinia w zakresie zgodności z przepisami bezpieczeństwa przeciwpożarowego winna być sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, zgodnie z przepisami odrębnymi".

W dniu 7 października 2019 r. PINB wydał decyzję nr 1400/2019, znak: ROIK.I.5162.20.2019.ALC, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nakazał Z. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (...) "doprowadzenie budynku zlokalizowanego przy [...]/ [...] w K., dz. nr [...] obr [...], w zakresie centrali wentylacyjnej obsługującej przedmiotowy budynek, do stanu poprzedniego poprzez: przywrócenie urządzeń i parametrów centrali wentylacyjnej i urządzeń powiązanych określonych w projekcie budowlanym zamiennym pn.: "Przebudowa pięter 1, 2, 3, 4 kamienicy przy [...]/[...] dz. nr [...] obr [...] w K." opracowanym w styczniu 2013 r. przez Studio Architektoniczne N., zatwierdzonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki Nr 249/2013 z dnia 25.11.2013 r., znak: ROIK 1.5160.12.2013.WGR, utrzymaną w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dn. 6.10.2015 r., znak: WOB.7721.322.2015.MWOR oraz rysunkami zamiennymi przedłożonymi do akt postępowania administracyjnego znak: ROIK I.5121.78.2016.JRS, zakończonego wydaniem decyzji PINB w Krakowie - Powiat Grodzki Nr 1227/2016 z dn. 17.10.2016r., znak: ROIK I.5121.78.2016.JRS., w terminie do dnia 10.12.2019 r.".

Po rozpoznaniu zażalenia Spółki na postanowienie PINB z 9 sierpnia 2019 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku dostarczenia wskazanych w nim dokumentów Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) postanowieniem z dnia 16 października 2020 r., nr 903/2020, znak WOB.7722.210.2019.AJAN, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy mając na uwadze treść art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w brzemieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 782), zauważył, że inwestor w obrębie instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji (...) zrealizował roboty budowlane polegające na wymontowaniu z centrali nawiewnej części grzałek oraz zamontowaniu 3 agregatów - 2 jednostek zewnętrznych (centralnych) - na elewacji tylnej i 1 jednostki wewnętrznej zamontowanej w centrali wentylacyjnej – nawiewnej, bez wymaganego pozwolenia na budowę, bowiem w jego ocenie wskazane roboty budowlane nie zaliczały się do wyjątków wskazanych w art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r.) gdyż przedmiotowa kamienica została wpisana do rejestru zabytków decyzją z dnia 21 października 1932 r. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 39 § 1 u.p.b. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Zdaniem MWINB, stan formalno-prawny wykonanych robót budowlanych nie pozwalał na uznanie ich za zakończone i prawidłowo funkcjonujące co wypełniało hipotezę art. 50 Prawa budowlanego i uzasadniało wstrzymanie prowadzenia tych robót budowlanych jako wykonywanych bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, jak również bez zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Organ odwoławczy przedstawił argumentację, która potwierdza, że zasadnie organ I instancji skierował zaskarżone postanowienie do inwestora robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji - Z. sp. z o.o. Ponadto ocenił, że organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych jako przebudowa.

Spółka złożyła skargę na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości i domagając się stwierdzenia jego nieważności jak również postanowienia organu I instancji – w całości z uwagi na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., a także o umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie ww. postanowienia, jak również postanowienia organu I instancji – w całości, a także umorzenie postępowania administracyjnego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę. Sąd Uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej.

Sąd przywołał treść art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej pr. bud.), w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 782), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia i stwierdził, że w niniejszej sprawie organy trafnie zidentyfikowały inny niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Pr.bud. przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu, ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w obrębie instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji obsługującej budynek przy [...]/[...] w K., dz. nr [...] obr. [...], wykonywano roboty budowlane polegające na wymontowaniu z centrali nawiewnej części grzałek oraz zamontowaniu 3 agregatów – 2 jednostek zewnętrznych (centralnych) – na elewacji tylnej, i 1 jednostki wewnętrznej zamontowanej w centrali wentylacyjnej – nawiewnej. Według Sądu roboty te – jak trafnie przyjęły organy – miały znamiona przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pr.bud. stanowiącego, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Sąd uznał, że wykonywane roboty niewątpliwie implikowały zmianę parametrów użytkowych i technicznych przedmiotowego obiektu budowlanego.

Dalej Sąd stwierdził, że z uwagi na uwarunkowania kamienicy przy [...]/[...] w K. – przede wszystkim okoliczność wpisania jej do rejestru zabytków decyzją z dnia 21 października 1932 r. – przebudowa, o której mowa, wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzonej pozwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 29 ust. 4 pkt 1 i art. 39 ust. 1 Pr.bud.).

Sąd wskazał, że w opisanej sytuacji zachodziły podstawy do zastosowania normy z art. 50 Pr.bud. i organy uczyniły to prawidłowo. Zdaniem Sądu, prawidłowo ukształtowana została część dyspozytywna rozstrzygnięcia, a w szczególności zasadnie orzeczono także o obowiązku przedłożenia inwentaryzacji robót, ekspertyzy technicznej tudzież opinii w zakresie zgodności z przepisami bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Adresatem postanowienia trafnie uczyniono inwestora, którym jest skarżąca Z. sp. z o.o. – odnośne do powinności obciążają w pierwszej kolejności właśnie inwestora i dopiero gdy nałożenie ich na niego nie wchodzi w rachubę można je nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu (art. 52 Pr.bud.).

Sąd uznał postawione w skardze zarzuty za niezasadne. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny, adekwatny do odnośnego etapu postępowania naprawczego i pozwalał na poczynienie relewantnych na tym etapie ustaleń faktycznych. Utrwalone w protokołach oględzin spostrzeżenia, dokumentacja fotograficzna, a także – pośrednio – pozostała dokumentacja zalegająca w aktach wskazują jednoznacznie na zakres i charakter prowadzonych robót, pozwalając na niewątpliwe zidentyfikowanie znamion przebudowy. Nie było na tym etapie potrzeby ani możliwości prowadzenia szczegółowej analizy porównawczej parametrów poszczególnych urządzeń sprzed dokonania prac i po ich dokonaniu tudzież weryfikacji prawidłowości tych drugich. Jest to materia dalszych etapów postępowania naprawczego. Wbrew zarzutom skargi, w sposób wystarczający wyjaśnione zostały również aspekty temporalne przedmiotowych robót (rozpoczęto je po 20 maja 2016 r.) i także ich status jako robót prowadzonych w rozumieniu art. 50 ust. 1 Pr.bud.; nie było też podstaw, by twierdzić, że zostały one zakończone.

Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy, a poniekąd także twierdzenia samej skarżącej, wskazywały, że to właśnie skarżąca Z. sp. z o.o. finansowała przedmiotowe roboty, a także pełniła rolę zamawiającego w zakresie montowanych urządzeń – okoliczności te jednoznacznie świadczą o tym, iż pełniła funkcję inwestora i tym samym powinna być adresatem rozstrzygnięcia. Sąd uznał, że wskazywana przez skarżącą korespondencja może co najwyżej świadczyć o tym, że współwłaściciel budynku wiedział o robotach, względnie wypowiadał się w tej mierze, ale nie daje to podstaw do uznania go za inwestora. To, czy skarżąca ma generalnie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w ocenie Sądu, nie miało rozstrzygającego znaczenia w postępowaniu naprawczym, skoro z okoliczności (w szczególności ze stanowiska właścicieli) wynika, że nie dozna ona przeszkód w ewentualnym wykonaniu czynności, które okażą się potrzebne do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Również formułowana przez skarżącą supozycja, iż – w jej przekonaniu – przedmiotowe roboty miały w istocie doprowadzić do zgodności obiektu z pierwotnym projektem nie usprawiedliwia ich samowolnego prowadzenia ani nie naprowadza na wadliwość zaskarżonego postanowienia. Wskazywana przez skarżącą decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 17 października 2016 r. w założeniu nie może być przeszkodą do prowadzenia postępowania naprawczego, choćby z tego powodu, że roboty prowadzone były także później.

Zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa procesowego, kształtujących zasadę prawdy obiektywnej (art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). Uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego wskazuje, że organ ten – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności – rozpoznał sprawę po raz drugi w jej całokształcie; ponadto odpowiada ono wymogom prawa procesowego. Prawidłowo zinterpretowane i zastosowane zostały relewantne przepisy prawa materialnego; dotyczy to w szczególności art. 3 pkt 7a i art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.

Zważywszy na podnoszoną przez skarżącą w piśmie z dnia 25 stycznia 2021 r. okoliczność śmierci P. K. w dniu 5 listopada 2020 r., Sąd wskazał, że okoliczność ta, jako mająca miejsce przed wniesieniem skargi (skarga została wniesiona w dniu 23 listopada 2020 r.), nie miała wpływu na bieg postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. Zarzuciła naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego.

Naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca uparuje w naruszeniu przez Sąd:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 roku, poz. 256) (dalej jako "KPA") poprzez oddalenie skargi, mimo iż organy administracji pominęły materiał dowodowy zgłoszony w toku postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (dalej jako: "PINB") i w postępowaniu zażaleniowym przed Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej jako: MWINB"), to jest (i) umowę najmu zawartą pomiędzy Skarżącą, a ujawnionymi w księdze wieczystej właścicielami nieruchomości, (ii) korespondencję pomiędzy P. K., Skarżącą oraz wykonawcą prac - D. P., (iii) korespondencję pomiędzy P. K., a D. P. sp. z o. o., a także (iv) nie podjęły się analizy akt postępowania prowadzonego przed Sądem Okręgowym w Krakowie Wydział I Cywilny sygn. akt I C [...] z powództwa skarżącej przeciwko P. K., a dotyczącego zawartej umowy najmu, a w szczególności zeznań D. P. złożonych w tymże postępowaniu, co doprowadziło do wadliwego ustalenia osoby inwestora prowadzonych prac, podczas gdy obowiązkiem organu administracji było ustalenie stanu faktycznego sprawy w sposób kompleksowy, który pozwalałby skierować postanowienie do właściwego podmiotu;

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. art. 151 P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy w zakresie podmiotu, który rzeczywiście zobowiązany był ostatecznie finansować prace przy instalacji, niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tzn. uznając, że Spółka była finansującym, a w konsekwencji inwestorem, podczas gdy z umowy najmu zalegającej w aktach sprawy w zakresie postanowień lit. i) § 8 ust. 2 wynika, że ostatecznie koszt zamontowania urządzenia ponosili Wynajmujący, które to naruszenie doprowadziło do oddalenia skargi;

3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 12 §1, art. 77 §1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż organy administracji nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego celem ustalenia czy prowadzone na Nieruchomości prace zostały zakończone, co skutkowało nieustaleniem, kiedy i jakie prace były prowadzone oraz przyjęciem, że nie zostały one zakończone, podczas gdy okoliczność zakończenia robót była kluczowa dla prawidłowego wydania i rozstrzygnięcia w sprawie i sąd rozpoznający skargę Spółki winien był uchylić zaskarżone postanowienie MWINB wobec naruszenia wymienionych przepisów KPA, z których wynika zobowiązanie organów do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób kompleksowy;

4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 12 §1, art. 77 §1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie przez WSA faktu iż, organy administracji naruszyły wskazane przepisy i uznanie, że organy administracji nie miały możliwości porównania parametrów obiektu budowlanego w celu ustalenia czy doszło do przebudowy, a w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie dowodowe przed MWINB zostało przeprowadzone wnikliwie, należycie i w sposób wyczerpujący, w sytuacji gdy organ administracji nie przeprowadził żadnego dowodu, w szczególności dowodu z opinii biegłego i oględzin celem ustalenia, czy doszło do zmiany parametrów obiektu budowlanego przed przeprowadzonymi pracami oraz po ich zakończeniu, pomimo posiadania właściwych ku temu środków, co doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy przeprowadzenie takich dowodów przez organy było możliwe, o czym w szczególności świadczy oferowana w toku postępowania przez Spółkę opinia inż. P.O. sporządzona na zlecenie Sądu Okręgowego w Krakowie na potrzeby postępowania przed tym sądem do sygn. akt I C [...] z powództwa Spółki, a jednocześnie warunkowało wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia;

5. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 12 §1, art. 77 §1 oraz 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi wskutek zaakceptowania w ślad za organami administracji i przyjęcia, że wykonane prace stanowiły przebudowę, w myśl ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji (tj. Dz. U. z 2020 roku, poz. 1333) (dalej jako "Pr.bud"), w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałaby różnica parametrów obiektu budowlanego;

6. art. 106 §3 P.p.s.a. poprzez pominięcie dowodu z dokumentu - opinii biegłego inż. P.O. sporządzonej na potrzeby postępowania cywilnego toczącego się przed Sądem Okręgowym w Krakowie I Wydział Cywilny I C[...], z której wynika, że nie doszło do zmiany parametrów obiektu budowlanego, że inwestorem robót był P. K., że dokumenty stanowiące punkt odniesienia dla weryfikacji prawidłowości instalacji wentylacyjnej i chłodzącej, to jest protokół z pomiarów autorstwa A. T. i M. N. przedstawia nieprawdziwe dane i jako taki nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego oraz punktu referencyjnego świadczącego o prawidłowości jej wykonania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do oddalenia skargi wskutek ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób wadliwy;

7. art. 141 § 3 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia (i) przyczyn, dla których WSA przyjął, iż wykonane prace stanowią przebudowę, a także brak wyjaśnienia (ii) przyczyn, dla których uznał, iż prace pozostają w toku i nie zostały zakończone, jak również brak wyjaśnienia (iii) podstawy do przyjęcia, że brak jest przeszkód po stronie Spółki przy ewentualnym wykonywaniu czynności, które okażą się konieczne do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy obowiązkiem WSA było sporządzenie uzasadnienia w sposób pozwalający odkodować, jaki stan faktyczny i dlaczego taki, a nie inny przyjął za podstawę orzekania, co doprowadziło do uniemożliwienia dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Natomiast podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazuje na naruszenie:

8. art. 17 Pr.bud w zw. z art. 18 w zw. z art. 52 ust. 1 Pr.bud., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że inwestorem jest podmiot wyłącznie finansujący dane roboty budowlane, a w konsekwencji, że jest nim Skarżąca, podczas gdy z inwestorem w rozumieniu przepisów Pr.bud., jest podmiot, który posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, działa z zamiarem realizacji pewnej inwestycji, dąży do jej powstania, inicjuje działalność budowlaną, organizuje budowę, decyduje, co ma być budowane, w jakim miejscu, w jakiej technologii obiekt ma być wykonany, a nie tylko formalnie finansuje daną inwestycję;

9. art. 17 Pr.bud. w zw. z art. 18 w zw. z art. 52 ust. 1 Pr.bud. w zw. z art. 50 ust 1 pkt 1 Pr.bud poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dla wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust 1 Pr.bud. bez znaczenia pozostaje, czy jego adresat posiadał i posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji wskazanie, że okoliczność ta nie ma znaczenia w postępowaniu naprawczym, podczas gdy okoliczność posiadania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane determinuje adresata rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. w zw. art. 52 ust. 1 Pr.bud.;

10. art. 3 pkt 7a w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeprowadzone prace w postać wymontowania z centrali nawiewnej części grzałek oraz zamontowaniu 3 agregatów - 2 jednostek zewnętrznych (centralnych) - na elewacji tylnej i 1 jednostki wewnętrznej zamontowanej w centra wentylacyjnej - nawiewnej stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pr.bud. i w konsekwencji wymagały uzyskania zgody konserwatora zabytków oraz uzyskania pozwolenia na budowę przed ich wykonaniem, zaś ich wykonanie bez uzyskania tych decyzji uzasadnia zastosowanie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., podczas gdy przebudową są jedynie takie prace, które powodują zmianę parametrów użytkowych lub technicznych instalacji wentylacyjnej, a takie zmiany nie zostały zidentyfikowane ani przez PINB, ani MWINB, ani przez WSA w Krakowie, zatem uznanie, że wykonane prace wymagają decyzji organów ochrony zabytków oraz pozwolenia na budowę, jak również ich prowadzenie bez uzyskania tych decyzji pozwalało wydać postanowienie PINB i zaskarżone postanowienie MWINB było pozbawione podstawy tak faktycznej, jak i prawnej,

11. art. 3 pkt 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 1 w zw, z art. 39j ust. 1 Pr.bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż prace przy centrali wentylacyjnej stanowiły roboty budowlane, których prowadzenie wymagało uprzedniego uzyskania decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej, podczas gdy prace przy centrali wentylacyjnej prowadzone na nieruchomości polegały na wymianie wadliwych elementów instalacji na nowe i konserwacji nie stanowiły robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę i pozwolenia konserwatora zabytków, w konsekwencji czego nie istniała podstawa prawna do wydania postanowienia przez PINB oraz MWINB;

12. art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego Postanowienia MWINB i poprzedzającego je Postanowienia PINB, które wydano względem zakończonych prac, podczas gdy wstrzymanie robót budowlanych możliwe jest jedynie względem prac niezakończonych;

13. art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, wykonane prace realizowano w oparciu o wydaną decyzję PINB z dnia 25 listopada 2013 roku nr 249/2013, znak ROIK 1.5160.12.2013.WGR orzekającą m.in. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego utrzymaną w mocy decyzją MWINB z dnia 6 października 2015 roku znak: WOB.7721.322.2015.MWOR, podczas gdy zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. możliwe jest w sytuacji, gdy roboty budowlane realizowano bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Ponadto Spółka domaga się przeprowadzenia w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentów:

o umowy najmu z dnia 29 września 2016 roku wraz z załącznikami na okoliczność daty jej zawarcia i praw udzielonych Spółce na jej podstawie, a także faktu, iż nie Spółka była finansującym przedsięwzięcie;

o opinii inż. P.O. wraz z opinią uzupełniającą - na okoliczności, że roboty budowlane nie stanowiły przebudowy, że protokół z pomiarów A. T. i M. N. zawiera nieprawidłowe dane i nie może służyć jako punkt odniesienia w niniejszej sprawie, że inwestorem nie była Spółka;

o wydruku fragmentów relewantnych zeznań D. P., P. P., K. K., Z. K., M. J. ze skróconego protokołu rozprawy z dnia 14 lipca 2020 roku w sprawie o sygn. akt I C [...] - na okoliczność ustalenia inwestora prac, że prace wykonano zanim zawarto umowę najmu, że wszystkie prace budowlane prowadzone były przez P. K., wadliwości instalacji, okresu prowadzenia robót i rodzaju robót - wnoszę o dołączenie akt sprawy cywilnej i przeprowadzenie dowodu z protokołu rozprawy;

o umowy z dnia 20 maja 2017 rok zawartej z D. P. w aktach postępowania administracyjnego, k. 76 i nast. - na okoliczność ustalenia, że był on wykonawcą robót, a zatem osobą, z którą dokonywano ustaleń co do prac przy obiekcie budowlanym; korespondencji email - na okoliczność ustalenia, że inwestorem prac był P. K., a w każdym zaś razie nie Spółka;

o opinii sporządzonej przez prof. dra hab. inż. N. S. i dra inż. M. K. z Akademii [...] - na okoliczność zgodności parametrów instalacji po wykonaniu robót z zatwierdzoną dokumentacją projektową i braku zmiany parametrów obiektu budowlanego.

Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – B. K., A. K., K. E., M. R., H. P., C. K. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2022 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek dowodowy, tj. wniosek o zwrócenie się przez Sąd do Policji - I Komisariat Policji w Krakowie o udostępnienie akt sprawy [...] nadzorowanej przez Prokuraturę Rejonowa Kraków - Śródmieście Zachód w zakresie zeznań świadka – W. G.

W piśmie procesowym z dnia 30 października 2023 r. ww. uczestnicy postępowania złożyli wniosek o dopuszczenie dowodów z przedstawionych dokumentów.

W piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2023 r. skarżąca Spółka złożyła kolejny wniosek dowodowy.

Obecni na rozprawie pełnomocnicy skarżącej Spółki i uczestników postępowania podtrzymali stanowiska zajęte w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. jest uzasadniona.

Zasadniczymi kwestiami w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie, czy Sąd I instancji słusznie uznał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i uznały, że roboty budowlane polegające na wymontowaniu z centrali nawiewnej części grzałek oraz zamontowaniu 3 agregatów - 2 jednostek zewnętrznych (centralnych) - na elewacji tylnej i 1 jednostki wewnętrznej zamontowanej w centrali wentylacyjnej – nawiewnej, prowadzone były bez wymaganego pozwolenia na budowę, miały charakter przebudowy, w chwili wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych roboty te nie zostały zakończone a także, że inwestorem przedmiotowych robót była Spółka a nie P. K. czy też współwłaściciele nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Wobec powyższego skoro przedmiotowa sprawa wymaga dalszego wyjaśnienia jako przedwczesne należało ocenić zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. 8. art. 17 Pr.bud. w zw. z art. 18 w zw. z art. 52 ust. 1 Pr.bud.; art. 17 Pr.bud. w zw. z art. 18 w zw. z art. 52 ust. 1 Pr.bud. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr Bud; art. 3 pkt 7a w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.; art. 3 pkt 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 1 w zw, z art. 39j ust. 1 Pr.bud.; art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr.bud..

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, należy wskazać, że z akt sprawy wynika, iż wentylacja wraz z chłodzeniem była przedmiotem zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego, Ponadto została ona zatwierdzona przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w stosownych decyzjach z 2006 r. i 2013 r.

Po zrealizowaniu inwestycji objętej tym projektem budowlanym zamiennym współwłaściciele budynku zawarli ze skarżącą Spółką umowę najmu, która zakładała, że wszystkie urządzenia techniczne, w szczególności instalacje wentylacyjne są sprawne.

Jednocześnie w umowie najmu z dnia 29 września 2016 r. (a więc zawartej przed uzyskaniem przez inwestora, tj. P. K., pozwolenia na użytkowanie z 17 października 2016 r.) zastrzeżono, że w przypadku, gdy któreś z urządzeń nie będzie sprawne, to wynajmujący niezwłocznie dokona jego naprawy lub wymiany w celu uzyskania jego sprawności.

Wynika z tego, że to wynajmujący, a więc współwłaściciele nieruchomości zobowiązali się oddać najemcy – skarżącej Spółce obiekt ze sprawnie działającym urządzeniami technicznymi. Roboty budowlane przypisywane Spółce nie mogły być zatem adaptacją, modyfikacją, czy dostosowaniem przedmiotu najmu do prowadzonej działalności (np. zmiana rozwiązań architektonicznych), lecz dotyczyły istniejącej już substancji budynku, która w zakresie funkcjonowania urządzeń technicznych powinna być sprawna. Jednak to wynajmujący powinien dokonać napraw tych urządzeń zgodnie z zapisami łączącej Spółkę i współwłaścicieli nieruchomości umowy najmu, choć w umowie tej przewidziano jednocześnie możliwość dokonania napraw przez najemcę.

Zauważyć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy okazało się, że instalacja w postaci kanału instalacji nawiewnej na IV piętrze wyposażona w chłodnicę połączoną rurociągiem miedzianym z agregatem schładzającym znajdującym się na ścianie I piętra od strony podwórka nr 1 frontowego – jest nieczynna i przeznaczona do naprawy przez najemcę, zgodnie z umową najmu. Taką okoliczność potwierdza protokół zdawczo-odbiorczy sporządzony w okresie od 15 listopada 2016 r. do 24 stycznia 2017 r. Z umowy najmu wynika zaś, że zasadniczo zobowiązania najemcy zawarte w § 8 tej umowy dotyczą kwestii zaistniałych podczas wykonywania umowy najmu, a nie stanu zaistniałego przed zawarciem umowy. Z drugiej zaś strony w § 8 pkt 2 lit. i umowy najmu strony umówiły się, że najemca miał we własnym zakresie zamontować nowy agregat schładzania powietrza dla pomieszczeń hotelowych, a w kosztach tej instalacji miał partycypować wynajmujący poprzez odliczenie najemcy czynszu. To wskazuje, że strony umowy w określony sposób, ale na gruncie prawa cywilnego, a nie – administracyjnego, porozumiały się odnośnie do instalacji, w którą – jak wynika z projektu budowlanego zamiennego – powinien być wyposażony przedmiotowy budynek. W tych warunkach kwestie cywilne, tj. zawarcie umowy (ustalenia co do partycypacji kosztów montażu nowego urządzenia) pomiędzy stronami, nie powinny rzutować na ocenę charakteru wstrzymanych robót budowlanych. Mogą one zostać zakwalifikowane jako naprawa, remont, czy też jako przebudowa. W zależności od tej kwalifikacji będą wymagały pozwolenia na budowę czy uzyskania odrębnej decyzji organu ochrony zabytków zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (przebudowa), albo nie będą podlegały obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę mieszcząc się w istniejącym już pozwoleniu na budowę instalacji wentylacji. A tym samym organy nie wyjaśniły jednoznacznie okoliczności warunkujących możliwość wstrzymania wykonania tych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż wymontowanie z centrali nawiewnej części grzałek oraz zamontowanie 3 agregatów - 2 jednostek zewnętrznych (centralnych) - na elewacji tylnej i 1 jednostki wewnętrznej zamontowanej w centrali wentylacyjnej – nawiewnej, może zostać ocenione odmiennie z uwagi na dokumentację sprawy. Ponadto w chwili wydawania skarżonego postanowienia wskazane roboty zostały już zakończone (zamontowano już stosowne urządzenia) toteż nie można twierdzić, że trwały i wymagały wstrzymania postanowieniem.

W tych warunkach organy nadzoru budowlanego powinny rozważyć, czy wykonanie robót na zlecenie najemcy, ale w wyniku zawartej umowy z wynajmującym pozwala na stwierdzenie, że to skarżąca Spółka była inwestorem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, ponieważ to kto jest inwestorem określa pozwolenie na budowę. Dla oceny kto jest inwestorem nie ma znaczenia okoliczność, że inwestor może podczas faktycznego wykonania robót budowlanych posłużyć się tzw. "inwestorem zastępczym", który za porozumieniem stron wykonuje faktycznie określone roboty budowlane (np. zastrzeżone w umowie najmu), tym bardziej w trakcie trwającego procesu inwestycyjno-budowlanego, który, tak jak w niniejszej sprawie, uległ zakończeniu przez wydanie w dniu 17 października 2016 r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a umowa najmu została zawarta 29 września 2016 r. Takiej zaś oceny nie wyklucza korespondencja mailowa znajdująca się w aktach sprawy, z której wynika, że to P. K. brał czynny udział w działaniach mających na celu "modernizacji wentylatorni", co jak wynika z wiadomości mailowej z 7 maja 2017 r. doprowadziło do finału w postaci zdemontowania starego urządzenia i ustawienia nowych agregatów, i wskazania, że należało także uwzględnić przebudowę kratownicy ochraniającej agregaty. Ponadto z korespondencji tej wynika, że to P. K. przedstawił skarżącej Spółce propozycję zwiększenia wydajności wentylatora do 5000 m3/h. W związku zaś z wykonaniem w takim kształcie robót w przedmiotowej instalacji, najemca zwrócił się do wynajmującego o wystawienie faktury z maja 2017 r. za czynsz zgodnie z § 8 pkt 2 lit. i umowy najmu, a 20 maja 2017 r. skarżąca Spółka jako zamawiający, zawarła umowę z wykonawcą (G.) na dostawę, montaż i uruchomienie klimatyzacji do centrali wentylacyjnej, w sytuacji gdy z akt sprawy wynika, że jeszcze przed zawarciem umowy najmu i przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie zaistniał "problem" z centralą wentylacyjną, jak i wcześniej były podejmowane działania mające na celu przywrócenie prawidłowego funkcjonowania wentylacji w budynku.

Wobec powyższego słusznie skarżąca zarzuca organom i Sądowi I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy umożliwiał dokonanie oceny jaki charakter miały w rzeczywistości wykonane roboty budowlane (przebudowa czy remont/modyfikacja) i że mieściły się one w granicach udzielonego wcześniej pozwolenia na budowę, które zostało poprzedzone stosownym pozwoleniem konserwatorskim, także w zakresie przewidzianej w tych pozwoleniach instalacji wentylacji w obiekcie.

Ponadto organy nadzoru budowlanego powinny dokonać ustaleń, czy zakres wykonanych robót dotyczących klimatyzacji i wentylatora rzeczywiście dotyczył niesprawnej instalacji istniejącej w dniu przekazania skarżącej Spółce przedmiotu najmu, i czy zakres robót w tym zakresie odpowiadał treści projektu budowlanego zamiennego, w którym mowa jest m.in. o wentylacji nawiewnej z chłodzeniem jako systemu składającego się z centrali usytuowanej w pomieszczeniu wentylatorni. Organy powinny rozważyć, czy np. zastosowanie wentylatora o wydajności V=5000m3/h zamiast wskazanego w projekcie o wydajności V=4200m3/h stanowiło przebudowę (zmianę parametrów technicznych i użytkowych) skoro kwestię wydajności wentylatora projekt budowlany zamienny wiązał z potrzebami oddymiania, a wydajność V=4200m3/h określono w projekcie jako ilość która miałaby być wystarczająca dla potrzeb wentylacji pokoi. Wymaga to oceny, czy zastosowanie wentylatora o większej wydajności prowadzi do zmiany parametrów technicznych i użytkowych obiektu czy wpływa na bezpieczeństwo pożarowe przedmiotowego budynku skoro projekt budowlany zastosowaną wydajność wiąże tylko z "ilością wystarczającą" dla potrzeb wentylacji pokoi na kondygnacjach od I do IV. Ponadto organy nadzoru budowlanego powinny rozważyć czy rzeczywiście wymiana nagrzewnicy na wymiennik o konstrukcji lamelowej zmienia co do istoty działanie klimatyzacji, skoro z założenia tego rodzaju urządzenie może służyć zarówno do chłodzenia, jak i ogrzewania pomieszczeń.

Powyższe kwestie mają zaś znaczenie dla prawidłowej kwalifikacji prawnej robót, w tym czy mamy do czynienia z "przebudową" z art. 3 pkt 7a P.b. Poza tym w sprawie nie odniesiono przedmiotowych robót do treści zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego, a jeśli chodzi o kwestię "przebudowy" – nie wykazano aby podjęte w sprawie roboty wpływały na sposób użytkowania obiektu, zmieniały sposób użytkowania, zmieniały warunki ochrony pożarowej budynku, powodowały określone oddziaływanie na środowisko, tak aby rzeczywiście można było stwierdzić, że wykonane roboty budowlane spowodowały zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, ale w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. Ustawodawca nie doprecyzował jak należy rozumieć sformułowanie dotyczące zmiany parametrów użytkowych lub technicznych. Odwołując się do reguł znaczeniowych języka powszechnego, w orzecznictwie sądowym przyjęto, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego (por. wyroki NSA z 4 marca 2010 r., II OSK 493/09; z 25 stycznia 2013 r., II OSK 627/12). Dlatego organy nadzoru budowlanego powinny ponownie rozważyć, czy przywrócenie klimatyzacji w budynku do funkcjonowania, w tym przez zwiększenie wydajności wentylatora do V=5000m3/h, stanowiło przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pr.bud. skoro dotychczas nie wykazano aby taka zmiana mogła prowadzić sama w sobie do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, organy nadzoru budowlanego powinny w tym zakresie rozważyć, czy podjęte działania dotyczące klimatyzacji i wentylacji miały jedynie na celu doprowadzenie instalacji nawiewowej w budynku do prawidłowego funkcjonowania, a więc do stanu odpowiadającemu udzielonemu pozwoleniu. Należy zwrócić uwagę, że przy zachowaniu tej samej przepustowości (średnicy) instalacji nawiewowej, zwiększono wydajność wentylatora, w wyniku tego, że przyjmujący zlecenie naprawy instalacji podmiot, który podjął się przywrócenia prawidłowego funkcjonowania instalacji, zasugerował zainstalowanie wentylatora o zwiększonej wydajności.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 12 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.; art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. art. 151 P.p.s.a.; art. 106 § 3 P.p.s.a. były usprawiedliwione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgłoszone na etapie postępowania kasacyjnego przez strony postępowania wnioski dowodowe powinny zostać rozpatrzone przez organy nadzoru budowlanego w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 1 sentencji na podstawie art. 188 P.p.s.a. uznając za zasadne uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., Nr 903/2020, i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia 9 sierpnia 2019 r., Nr 844/2019. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy nadzoru budowalnego zobowiązane będą uwzględnić powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania w sprawie, w szczególności w odniesieniu do ustalenia, czy wymiana klimatyzatora i wentylatora mieściła się w granicach zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego czy stanowiła przebudowę, które wymagało odrębnego pozwolenia na budowę, zwłaszcza przez pryzmat zgłoszonych przez strony postępowania wniosków dowodowych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.