Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2364/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art.141 § 4 w zw. z art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. L. i [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 799/20 w sprawie ze skargi J. L. i [...] w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 799/20 oddalił skargę J. L. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie, wyrokiem z dnia 01 września 2021 r. sygn. I SA/Wa 799/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzupełnił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 799/20 w ten sposób, że w jego komparycji po słowach "sprawy ze skargi J. L. " dopisał "i ze skargi [...] w Warszawie" oraz uzupełnił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 799/20 w ten sposób, że w jego rozstrzygnięciu po słowach "oddala skargę" dopisał słowa "J. L. i skargę [...] w Warszawie".

Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 799/20 wywiedli J. L. oraz [...] w Warszawie.

1.1. J. L. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego:

a) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rozwoju z dnia 27 lutego 2020 r. nr [...], stwierdzającej że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1955 r., nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 1955 r., nr [...], odmawiające przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, że decyzje te korzystały przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem,

b) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy – dalej jako: "Dekret" poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1955 r., nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] stycznia 1955 r., nr [...], odmawiające przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 54 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że strona postępowania - [...] była należycie reprezentowana,

1.2. J. L. zarzucił również Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy :

a) art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1955 r., nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] stycznia 1955 r., nr [...], odmawiające przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że strona postępowania - [...] miała organ powołany do jej reprezentowania,

c) art. 183 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo braku organu strony zarządu [...] i wynikającego z tego braku należytego umocowania jej pełnomocnika.

Żądaniem tej skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

2. Skargę kasacyjną od tego samego wyroku złożyła również [...], zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 141 § 4 w. zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a, poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, czego wyrazem miał być brak w uzasadnieniu wyroku analizy prawnej i stanowiska Sądu co do zarzutów stawianych przez stronę skarżąca na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 01 czerwca 2020 r.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 156 § 2 in fine k.p.a., art. 158 § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi i nieuchylenie Decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. pomimo, że decyzja ta została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt

2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 Dekretu, poprzez bezzasadne oddalenie skargi i nieuchylenie Decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. pomimo że Minister Rozwoju błędnie uznał, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] stycznia 1955 r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1955 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa;

3. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 Dekretu poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] stycznia 1955 r. oraz decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1955 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 10 stycznia 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Pismem z dnia [...] marca 2023 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie złożył uzupełnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w złożonych w niniejszej sprawie skargach kasacyjnych - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Na wstępie należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania podniesionych w obydwu skargach kasacyjnych.

I. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów postępowania.

Kluczowe znaczenie dla oceny zasadności złożonych skarg kasacyjnych ma fakt, że nie podważono ustaleń faktycznych zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki.

1. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze [...] należy zaakcentować, że do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do prawa materialnego, a także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy, zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem skarżącego kasacyjnie zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, uchwała dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Jest to możliwe jednak tylko wtedy, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

1.2. w skardze kasacyjnej [...] podniesiono zarzuty naruszenia art.141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty. Na poparcie tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano poglądy judykatury i wskazano, że Sąd Wojewódzki "bardzo szeroko opisał stan faktyczny sprawy (s.1-7). Z kolei, na stronach 7-12 "to ogólnikowe stanowisko Sądu polegające, w zasadzie, na powtarzaniu argumentów Organu" (...), a na stronie 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny jedynie napisał "Zarzuty obu skarg są niezasadne. Skarżący nie wykazali, że podnoszone przez nich uchybienia procesowe organu miały istotny wpływ na wynik sprawy ".Natomiast, na stronach 11-12 wskazano, że "uzasadnienie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem organu, w sposób precyzyjny i jasny przedstawia stan faktyczny sprawy jak również zawiera wszelkie niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a.". Tymczasem, strona skarżąca na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 01 czerwca 2020 r. m.in. postawiła zarzut naruszenia "art. 107 § 3 k.p.a.

Tak sformułowany oraz tak uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł przynieść oczekiwanego skutku.

1.2.1. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, uzasadnienie wyroku zaskarżonego w niniejszej sprawie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy, w tym wypowiedział się odnośnie zarzutów i argumentów dotyczących zasadności złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi. Należy zwrócić uwagę, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3218/19, z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 175/18, z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1789/17). Uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FSP 8/09, przesądzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy w sprawie nie miał miejsca. Zaakcentować też trzeba, że uzasadnienie wyroku nie musi zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony (tak: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3919/17). Uzasadnienie zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w badanej sprawie w istocie stanowią konsekwencję i kontynuację polemiki z rozstrzygnięciem Sądu I instancji. Zarzut ten nie mógł zatem przynieść oczekiwanego rezultatu.

1.2.2. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. ustanawia dwie podstawowe zasady postępowania sądowoadministracyjnego: zasadę związania sądu granicami danej sprawy oraz zasadę niezwiązania granicami skargi (zarzutami i wnioskami skargi). Obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie pełnej analizy prawnej przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które były lub powinny być postawione w danej sprawie, pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do tego nie doszło, to rozstrzygnięcie byłoby inne. Skarga kasacyjna w istocie nie zawiera uzasadnienia tego zarzutu.

1.3. Niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a, art. 105 § 1 k.p.a, art. 156 § 2 in fine k.p.a., art. 158 § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 Dekretu. Zarzuty naruszenia tych przepisów nie zostały uzasadnione, co powoduje, że nie poddają się one merytorycznej kontroli.

1.4. Niezasadnie J. L. podnosi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 Prawa spółdzielczego. Jakkolwiek, niezrozumiałe jest uzasadnienie tego zarzutu, to należy wskazać, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem wynikowym. Zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W badanym przypadku Sąd Wojewódzki skargę oddalił, a uczynił to w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

1.5. Odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej J. L. zarzutu naruszenia art. 183 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należy wskazać, że § 1 wskazanego przepisu nie dzieli się na punkty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten został powiązany z art. 54 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze. Przyjmując zatem, że intencją skargi kasacyjnej w tym zakresie było wykazanie, że w sprawie ziściła się przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Wskazać trzeba, że stanowisko skargi kasacyjnej nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Ustalenia, w zakresie kwestionowanym, przez J. L. zostały zweryfikowane o dane pochodzące z Krajowego Rejestru Sądowego. Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. z 2022, poz. 1683 ze zm.) domniemywa się, że dane wpisane do Rejestru są prawdziwe.

II. Niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego.

1.1. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez "utrzymanie w mocy" decyzji Ministra stwierdzającej nieważność orzeczeń "które przez kilkadziesiąt lat korzystały z domniemania legalności". Zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany, ani uzasadniony. Rozpatrując go jednak w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7 ust. 2 Dekretu należy wskazać, że domniemanie legalności i prawidłowości decyzji ostatecznej jest wzruszalne. W tym kontekście należy wskazać, że niesłusznie również skarżący kasacyjnie podnoszą, że w sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 Dekretu. Zwrócić, bowiem trzeba uwagę, że nie ma sporu co do tego, że dla rozpoznania wniosku dekretowego konieczne było określenie i dokładne wskazanie planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego podstawę wydania decyzji dekretowej. W judykaturze już sam - brak powołania - w decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu na zapisów jakiegokolwiek planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniających odmowę jedynie koniecznością przejęcia terenu na cele publiczne, postrzegany bywa jako przejaw rażącego naruszeniem prawa, uzasadniający wydanie orzeczenia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., I OSK 1152/08). W okolicznościach badanej sprawy stan faktyczny jest znacznie bardziej jaskrawy i - co istotne - bezsporny. Organy dekretowe, odmówiły przyznania prawa własności czasowej do gruntu - w całkowitym - oderwaniu od założeń planistycznych. Wydając orzeczenie administracyjne z [...] stycznia 1955 r. wskazano, że "zachodzi konieczność przejęcia posesji na cele publiczne". Ani obowiązujące plany, ani akta sprawy nie potwierdzają takiego przeznaczenia spornej nieruchomości. Bezsporne pozostaje natomiast to, że w latach 1951-1955 nie uchwalono żadnych planów zagospodarowania przestrzennego, a opracowywane plany dla tej nieruchomości, przewidywały zabudowę dla sektora prywatnego. Co więcej, na nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] znajdował się budynek frontowy, murowany, 5-kondygnacyjny, podpiwniczony, mieszkalny, w toku odbudowy oraz oficyna prawa murowana, 5-kondygnacyjna, podpiwniczona, mieszkalna, w toku odbudowy, ponadto wskazano, że w budynku mieszkalnym czynna jest wodociągowa instalacja sieci miejskich. Przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania odmownych decyzji dekretowych nie była objęta ani przedwojennym ani powojennym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast przeznaczenie zgodnie z "Ogólnym planem zabudowania" zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. wydanym na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216) zakładało, że przeznaczenie dla przedmiotowej nieruchomości stanowił teren strefy IV - zabudowa zwarta o wysokości 4 kondygnacji i 70% powierzchni zabudowania. Podkreślić trzeba, że ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd Wojewódzki nie zostały w żadnej ze skarg kasacyjnych skutecznie podważone. Skuteczne w tym zakresie nie mogło być również pismo z dnia [...] marca 2023 r., bowiem z upływem terminu wskazanego w art. 177 § 1 p.p.s.a. strona traci prawo do rozszerzania podstawy kasacyjnej. Zasadność naruszenia prawa materialnego nie może natomiast zostać skutecznie podważona na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy.

W tej sytuacji trzeba powiedzieć, że w świetle przyjętych i niezakwestionowanych ustaleń faktycznych, prawidłowo przyjęły organy oraz Sąd Wojewódzki, że do odmowy przyznania prawa własności czasowej doszło w warunkach rażąco naruszających prawo.

1.2. Odnosząc się w kwestii zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 Dekretu, poprzez podnoszoną w skardze [...], błędną wykładnię należy zwrócić uwagę, że zarówno w doktrynie, jak i judykaturze ugruntowane pozostaje stanowisko, że kwalifikowanego naruszenia prawa nie stanowi naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko to podziela. Sprzeczność wykładni nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. Co więcej, nawet dokonanie w decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 516/09 oraz wyrok NSA z dnia 6 września 2022 r. sygn. I OSK 1529/19).

2. Niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię.

2.1. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. z uwagi na zarzucane przez J. L. pominięcie przez Sąd Wojewódzki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 wskazać trzeba, że nie ulega wątpliwości, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13 (Dz.U. poz. 702) uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności w przypadku decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa - jeżeli od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Wyrok ten dotyczył przepisu art. 156 § 2 k.p.a. którego naruszenie podnoszono już na etapie postępowania przed Sądem I instancji. Wyrok TK ma charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia ustawodawczego. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Zauważyć trzeba, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została dnia 27 lutego 2020 r. W stanie prawnym obowiązującym w dacie zakończenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, organy nie miały podstaw do samodzielnego określania terminu, który ograniczałby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co więcej, jak wskazuje treść projektu ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego zgłoszonego w dniu 25 marca 2021 r. przez wnioskodawcę - Komisję Sejmową (IX.1090) w projekcie tym wnioskodawca nowelizacji proponował, aby do art.156 k.p.a. dodać § 3 w brzmieniu: "Nie stwierdza się nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa". Choć w ostatecznej wersji, która stała się prawnie wiążącą ustawą, wspomniany termin określono na lat 10, to mając na uwadze, że początkowo wnioskodawca nowelizacji proponował przyjęcie terminu 30 – letniego, kwestia długości owego terminu w odniesieniu do wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie była ani oczywista, ani z góry przesądzona. Niezasadnie więc w wyroku Trybunału Konstytucyjnego skarżący kasacyjnie upatruje podstaw do kwestionowania zaskarżonego wyroku.

2.2. Odnosząc się do zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych orzeczeń z [...] kwietnia 1955 r. oraz [...] stycznia 1955r. zwrócić należy uwagę, że Sąd Wojewódzki wskazał, że obrót prawem użytkowania wieczystego stanowił konsekwencję decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 14 lutego 1961 r., a nie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 9 kwietnia 1955 r., czy też orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 5 stycznia 1955 r. Swoje stanowisko Sąd Wojewódzki wywiódł z uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. I OPS 7/96 w myśl której okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama w sobie nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej /użytkowania wieczystego/, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że skutki prawne decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich nie mogą być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej/użytkowania wieczystego/. Co więcej, podkreślić trzeba, że w okolicznościach badanej sprawy nie jest kwestionowane, że prawo użytkowania wieczystego jest konsekwencją decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] lutego 1961 r. nr [...], w sprawie sprzedaży budynku mieszkalnego wraz z przynależną do niego działką na rzecz [...], a nie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1955 r., czy też orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] stycznia 1955 r.

Skargi kasacyjne nie podejmują polemiki z tym stanowiskiem. Jakkolwiek, natomiast Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono błędną wykładnię art. 156 § 2 k.p.a. to nie uwzględniono, że uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni wymaga wskazania naruszonych przez Sąd dyrektyw interpretacyjnych, określenia, na czym polega wadliwość nadanego przepisowi rozumienia, jak też podania, jakie dyrektywy powinny znaleźć w sprawie zastosowanie i jakie powinno być prawidłowe rozumienie przepisu. Takiej argumentacji żadna ze skarg kasacyjnych nie zawiera.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.