Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1362/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2943/21 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2943/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.D. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS" lub "Organ") z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z [...] lutego 2021 r. Skarżąca wystąpiła do Prezesa ZUS o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym mężu S.D.

Decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] Prezes ZUS, działając na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 291 z późn. zm. - dalej: "u.e.r.") - odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na podstawie ww. przepisu jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Warunki te muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.

Prezes ZUS wskazał, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że Skarżąca ma ukończone 55 lat życia oraz nie ma stwierdzonej całkowitej niezdolności do pracy. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] października 2020 r. nie została uznana za osobę niezdolną do pracy. Zarówno więc wiek Skarżącej, jak i jej stan zdrowia, nie stanowią obiektywnych przeszkód w podjęciu zatrudnienia i zapewnieniu niezbędnych środków utrzymania.

Prezes ZUS podkreślił, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna strony, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu ww. świadczenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wskazał ponadto, że lekarz orzecznik ZUS w opinii lekarskiej z [...] czerwca 2021 r. ustalił, że nadesłana przez Skarżącą dokumentacja medyczna nie ma wpływu na orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] października 2020 r. Natomiast na mocy art. 14 ust. 1 i 3 u.e.r. Organ jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Prezesa ZUS. W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa (art. 84 u.e.r.), a jego przyznanie przez Prezesa ZUS następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają przesłanki wymienione w ww. przepisie. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

WSA wyjaśnił, że przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest od łącznego spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek wymienionych w art. 83 ust. 1 u.e.r.

WSA wskazał, że Skarżąca w dacie wydania zaskarżonej decyzji ukończyła 56 lat (nie osiągnęła wieku emerytalnego) i nie jest niezdolna do pracy, co wprost wynika z powołanego w zaskarżonej decyzji orzeczenia lekarza orzecznika ZUS nr akt [...] z [...] października 2020 r. WSA wyjaśnił, że jak podkreśla się w orzecznictwie, nie wywołuje skutków prawnych na gruncie art. 83 ust. 1 u.e.r. stwierdzenie niezdolności do pracy przez innego lekarza, jak też twierdzenie samej strony, że jest niezdolna do pracy, wynikające z jej subiektywnego przekonania. Prezes ZUS rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i oceniając, czy wnioskodawca spełnia przesłankę braku możliwości podjęcia pracy z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy, zobowiązany jest oprzeć się na ostatecznym orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS lub orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS. Skoro zatem w niniejszej sprawie lekarz orzecznik ZUS wydał orzeczenie (mające walor ostateczności), zgodnie z którym Skarżąca nie jest niezdolna do pracy, to przedmiotowe ustalenie jest wiążące dla Prezesa ZUS. WSA zaznaczył przy tym, że sąd nie ma uprawnień do badania orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS, ani komisji lekarskich ZUS, ani też możliwości kierowania ubezpieczonych na badania lekarskie. WSA wskazał, że z akt sprawy wynika, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wobec złożenia przez Skarżącą dodatkowej dokumentacji medycznej, Organ zwrócił się do lekarza orzecznika ZUS w celu ustalenia, czy nadesłana dokumentacja medyczna ma wpływ na dotychczasowe ustalenia. W związku z powyższym w opinii lekarskiej z [...] czerwca 2021 r. lekarz orzecznik ZUS stwierdził, że nadesłana dokumentacja medyczna nie ma wpływu na orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] października 2020 r. W tej sytuacji zarzut Skarżącej, że Prezes ZUS nie poczynił wyczerpujących ustaleń faktycznych i oparł rozstrzygnięcie na niepełnym materiale dowodowym nie jest uzasadniony. Organ był bowiem zobowiązany uwzględnić okoliczności wynikające z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] października 2020 r. oraz opinii lekarskiej z [...] czerwca 2021 r. i nie mógł przyjąć innych ustaleń jako podstawy rozstrzygnięcia. Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. WSA nie zgodził się również ze Skarżącą, że w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 8 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia bowiem wymagania określone w ww. przepisach. Kluczowa argumentacja organu, odnosząca się do niespełnienia przez Skarżącą przesłanki całkowitej niezdolności do pracy z art. 83 ust. 1 u.e.r., znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

WSA podkreślił, że przy niespełnieniu ww. przesłanki niejako drugorzędne znaczenie dla sprawy mają okoliczności związane z przebiegiem ubezpieczenia Skarżącej, ponieważ nawet ich wykazanie nie dałoby możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Brak spełnienia przez skarżącą przesłanki niemożności podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wyłącza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Okoliczność ta przesądzała zatem o treści rozstrzygnięcia, bez konieczności ustosunkowywania się przez Prezesa ZUS do pozostałych przesłanek z tego przepisu. W tej sytuacji nie był trafny zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 u.e.r. a także art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. W ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych Organ nie miał bowiem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia.

WSA nie dopatrzył się również naruszenia art. 154 k.p.a., bowiem przepis ten nie miał zastosowania w niniejszym postępowaniu. Niniejsza sprawa została wszczęta na wniosek Skarżącej z [...] lutego 2021 r. w tzw. zwykłym trybie, nie zaś w trybie nadzwyczajnym, mającym na celu wzruszenie ostatecznej decyzji o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

WSA wyjaśnił, że nie uwzględnił wniosku Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji medycznej oraz orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] czerwca 2021 r., bowiem dokumentacja medyczna była przedmiotem opinii lekarskiej wydanej na etapie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z [...] czerwca 2021 r. nr [...] (a więc wydane po dacie podjęcia zaskarżonej decyzji) nie mogło podważać ustaleń przyjętych przez lekarza orzecznika ZUS w ww. opinii.

Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: "p.p.s.a."):

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy naruszała ona przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Organ wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie nie ustalenia, czy w sytuacji osobistej Skarżącej w szczególności związanej ze stanem zdrowia, brak możliwości podjęcia pracy zarobkowej wynika z wieku (ukończonych 56 lat),

2) naruszenie prawa materialnego - art. 83 ust. 1 u.e.r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w rozumieniu tego przepisu, stwierdzenie że Skarżąca nie jest całkowicie niezdolna do pracy skutkuje, że nie może ubiegać się do przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, podczas gdy w świetle naruszonego przepisu, możliwość ubiegania się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku występuje w przypadku, gdy brak możliwości podjęcia pracy zarobkowej wynika nie tylko całkowitej niezdolności do pracy, ale także z wieku osoby ubiegającej się o świadczenie.

Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za sporządzenie skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Z przyczyn metodologicznych w pierwszej kolejności należy ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarżąca zarzuca, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zrekonstruował normę prawną w oparciu o treść przepisu art. 83 ust. 1 u.e.r., wyłączając z zakresu jej stosowania układy faktyczne, w których wnioskujący nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na wiek, pomimo braku orzeczonej niezdolności do pracy. Kierunek interpretacji prezentowany w skardze kasacyjnej jest właściwy, jednak nie ma wpływu na ocenę prawidłowości wyroku Sądu pierwszej instancji. WSA, podobnie jak Prezes ZUS, eksponował, że Skarżąca nie jest osobą niezdolną do pracy, a nadto jest w wieku, który nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia – w chwili orzekania przez WSA Skarżąca miała 56 lat. Obie normatywnie dopuszczone przyczyny braku możliwości podjęcia zatrudniania, kwalifikujące do stosowania art. 83 ust. 1 u.e.r. zostały więc uwzględnione i rozważone. Pozostaje oczywiste, że Skarżąca nie jest osobą z orzeczoną niezdolnością do pracy. Wynika to jednoznacznie ze znajdujących się w aktach sprawy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] października 2020 r. oraz opinii lekarskiej z [...] czerwca 2021 r. Jak słusznie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, wnioski zawarte w przedmiotowym orzeczeniu i opinii, są wiążące tak dla Organu, jak i Sądu. Tryb orzekania o niezdolności do pracy został spozytywizowany w przepisach Działu I Rozdziału 3 u.e.r. Prowadzenie alternatywnego postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do podważenia orzeczenia lekarza orzecznika ZUS jest niedopuszczalne. Podnoszone w toku postępowania argumenty o złym stanie zdrowia Skarżącej nie mogą odnieść oczekiwanych skutków, albowiem nie mogą prowadzić do obalenia procesowego znaczenia orzeczenia o braku podstaw do uznania jej za osobę niezdolną do pracy.

Przewidziana w art. 83 ust. 1 u.e.r. przesłanka wieku, jako przyczyna braku możliwości podjęcia pracy odnosi się wyłącznie do tych układów faktycznych, w których wiek z założenia, a więc bez uwzględnienia indywidualnych warunków ubiegającego się o świadczenie w trybie art. 83 ust. 1 u.e.r., wyłącza możliwość zatrudnienia. W istocie jej stosowanie dotyczy osób, których wiek uniemożliwia zatrudnienie, a więc albo zbyt młodych (osoby ubiegające się o rentę rodzinną w trybie art. 83 ust. 1 u.e.r.), albo osób starszych, w wieku emerytalnym. Skarżąca ma 56 lat, nie jest więc osobą, która z uwagi na wiek nie może podjąć pracy.

W takim skonfigurowaniu w pełni uzasadniony jest wniosek, że Skarżąca nie spełnia podstawowego kwantyfikatora stosowania art. 83 ust. 1 u.e.r. w postaci braku możliwości podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Mając 56 lat i nie legitymując się orzeczeniem o niezdolności do pracy Skarżąca jest osobą, która może podjąć zatrudnienie. Za Sądem pierwszej instancji należy raz jeszcze przypomnieć, że przyznanie świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 u.e.r. ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie tych osób, którym szczególna sytuacja rodzinna, zdrowotna i finansowa nie pozwoliła i nie pozwoli w przyszłości na samodzielne wypracowanie świadczeń z zabezpieczenia emerytalno-rentowego. Skarżąca do tej grupy się nie zalicza.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania regulujących zakres i tryb gromadzenia i oceny materiału dowodowego - art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., powiązano z brakiem ustalenia, czy wiek skarżącej nie uniemożliwia jej podjęcia pracy. Jak już podano, przedmiotowa kwestia została prawidłowo zweryfikowana przez Sąd pierwszej instancji.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.