Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5454/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 3, art. 16 ust. 2 w związku z art. 6 pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych
article: art. 71 ust. 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 423/19 w sprawie ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 6 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia A. z siedzibą w J. na rzecz B. S.A. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi B. S.A. z siedzibą w W. (dalej: spółka lub skarżąca), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 6 marca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Łasin z 19 grudnia 2018 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 19 grudnia 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy Łasin orzekł "o odmowie wyrażenia zgody" na realizację przedsięwzięcia planowanego przez spółkę, polegającego na budowie zespołu 24 elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą elektroenergetyczną, drogami dojazdowymi i placami manewrowymi, zlokalizowanego na części obrębów ewidencyjnych [...] w województwie kujawsko-pomorskim. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 3, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 3, art. 16 ust. 2 w związku z art. 6 pkt 7 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961 ) oraz art. 71 ust. 2, art. 75 ust. 1 pkt. 4, art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa).

Organ i instancji stwierdził, że odległość planowanych siłowni wiatrowych do najbliższych zabudowań mieści się w przedziale od 500 m do 1000 m, a całkowita wysokość elektrowni wiatrowej wynosi 210 m. Tym samym projektowane elektrownie wiatrowe wchodzące w skład projektowanej farmy wiatrowej wykraczają znacznie poza normy odległościowe wskazane w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 6 marca 2019 r., utrzymało w mocy decyzję z 19 grudnia 2018 r.

Spółka wniosła skargę na decyzję z 6 marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sporu w tej sprawie jest ustalenie czy art. 4 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jest przepisem technicznym i tym samym powinien on podlegać notyfikacji Komisji Europejskiej przed wprowadzeniem go do krajowego porządku prawnego. Regulacje zawarte w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych stały się przedmiotem pytania prejudycjalnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, skierowanego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE).

W wyroku z 28 maja 2020 r. C-727/17 TSUE orzekł, że art. 4 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie stanowi przepisu technicznego wymagającego notyfikacji ze względu na treść art. 15 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.Urz. UE L 376 z 27 grudnia 2006 r., s. 36), uzależniającego podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej od ograniczenia terytorialnego. Wynika z niego ponadto, że rozstrzygnięcie co do technicznego charakteru zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych zależy od oceny, czy wprowadzony w tej ustawie wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie skutkuje jedynie marginalnym użytkowaniem turbin wiatrowych, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego. Również do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, czy uregulowanie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wprowadzające wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych jest niezbędne i proporcjonalne z punktu widzenia wiążącego Polskę krajowego celu ogólnego polegającego na dbaniu o to, aby udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 r. osiągał co najmniej próg minimalny wynoszący dla Polski 15 % końcowego zużycia energii w 2020 r., a w konsekwencji czy jest zgodne z art. 13 ust. 1 akapit pierwszy w związku z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz.Urz. UE L 140 z 5 czerwca 2009 r., s. 16).

W ocenie Sądu I instancji, konieczne zatem było ustalenie, czy wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych skutkuje marginalnym użytkowaniem turbin wiatrowych. Konsekwencją pozytywnej odpowiedzi będzie uznanie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o elektrowniach wiatrowych za przepis techniczny w związku z postanowieniem zawartym w punkcie 1 rozstrzygnięcia Trybunału. Biorąc pod uwagę model postępowania sądowoadmionistracyjnego, ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organów administracji. Z tego powodu Sąd I instancji uwzględnił skargę szczegółowo przedstawiając kwestie wymagające wyjaśnienia przez organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie "Przyjazny Horyzont" z siedzibą w Jankowicach (dalej: stowarzyszenie).

Na wstępie stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 135 oraz w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 4 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 3 w związku z art. 3, w związku z art. 6 w związku z art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz w związku z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, a także w związku z art. 1 ust. 1 lit. f) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2015/1535 z 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (ujednolicenie) (Dz.U.UE.L.2015.241.1) w związku z art. 15 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2006/123/WE z 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U.UE.L.2006.376.36) oraz w związku z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy oraz art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz.U.UE.L.2009.140.16) w wersji zmienionej dyrektywy nr 2015/1535.

Po drugie, art. 145 § § pkt § lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że wyrok TSUE z 28 maja 2020 r. C-727/17 podjęty w trybie prejudycjalnym, nie wywiera skutku erga omnes, jest jednak wiążący dla sądu, który zwrócił się z pytaniem oraz dla wszystkich sądów krajowych orzekających następnie w danej sprawie. Orzeczenie wstępne formułuje bowiem zasadę (motif) wyroku, pozostawiając sądowi krajowemu rozstrzygnięcie sprawy (dispositif). Związanie takie nie wynika wprost z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 ze. zm.), ale zostało przesądzone w orzecznictwie (postanowienie z 5 marca 1986 r., C-69/85 Wünsche vs. Niemcy). Wykładnia prawa unijnego zawarta w wyroku prejudycjalnym TSUE jest skuteczna z mocą wsteczną (ex tunc). W związku z powyższym, prawomocnym wyrokiem z 27 października 2020 r. w sprawie II SA/Ke 337/17 (a więc w sprawie, w której TSUE odpowiedział na zadane pytanie prejudycjalne), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w oparciu o analogiczne argumenty, jakimi posłużył się Sąd I instancji w kontrolowanym obecnie wyroku. Należy jednak pamiętać, że zgodnie z doktryną acte éclairé z wykładni dokonanej przez TSUE w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne mogą z niej korzystać wszystkie inne sądy krajowe, także sądy innych państw członkowskich (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 25 stycznia 2018 r. IV CSK 664/14, OSNC 2018/11/109 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2007 r. I FSK 1301/06). Stąd też nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji orzekający w tej sprawie miał możliwość oparcia swojego rozstrzygnięcia na wyroku TSUE z 28 maja 2020 r. C-727/17.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela utrwalone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. W związku z tym orzeczenie przez TSUE, że sprawdzenie technicznego charakteru zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a także niezbędności i proporcjonalności wprowadzonych w tej ustawie regulacji - z punktu widzenia realizacji wiążącego Polskę krajowego celu ogólnego w zakresie odsetka produkcji energii ze źródeł odnawialnych - należy do sądu odsyłającego, jak i należy odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej. Kompetencje merytoryczne należą bowiem do organów administracji publicznej, do których przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw administracyjnych należy w tej sytuacji w pierwszej kolejności wykładnia prawa w procesie rozpatrywania takich spraw. Sąd administracyjny jedynie kontroluje stosowanie prawa, a więc również wykładnię prawa dokonaną przez organ. Nie jest rolą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy oraz dokonywanie własnych ustaleń poprzedzonych oceną dowodów. Takie działanie prowadziłoby, bowiem do nieuprawnionego zastępowania organów administracji publicznej w ich działalności (por. wyroki NSA z 18 września 2013 r., II GSK 89/11, 25 września 2013 r., II GSK 380/11 i II GSK 760/11, 19 listopada 2013 r., II GSK 1751/12 i 14 marca 2014 r., II GSK 1527/12). W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadającego poczynionym ustaleniom (wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., I OSK 1043/17 i z 13 lipca 2018 r., I OSK 2113/16). Sądy administracyjne nie mogą zatem przejmować na siebie tych zadań, które należą do organów administracji publicznej. Jedynie w wąskim zakresie określonym w art. 145 § 3 i 145a § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny ma możliwość albo umorzenia postępowania administracyjnego, albo zobowiązania organu do wydania decyzji lub postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Ta ostatnia możliwość zachodzi jednak w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub pkt 2 p.p.s.a. oraz gdy jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, co w tej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji wyroku TSUE z 28 maja 2020 r. konieczne było dokonanie w sprawie istotnych ustaleń faktycznych, które szczegółowo opisał Sąd I instancji. Nie były to oczywiście ustalenia faktyczne, które organy mogły uwzględnić wydając zaskarżoną decyzję, ale ustalenia faktyczne istotne z punktu widzenia wyroku TSUE. Stąd też wszystkie zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że organy dokonały już szczegółowej oceny przesłanek ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i ocena ta była prawidłowa. Okoliczność ta nie miał jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem niewątpliwie ocena prawna organów nie uwzględniała skutków wyroku TSUE z 28 maja 2020 r. C-727/17

Należy mieć także na uwadze, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tej sprawie już po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji, art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych został zmieniony przez art. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 553). Zmiana ta stanowiła element większej zmiany ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw dokonanej wskazaną nowelizacją, ale istotna z punktu widzenia tej sprawy jest przede wszystkim zmiana w zakresie norm odległościowych wynikająca z powołanego wyżej art. 1 pkt 6 ustawy nowelizującej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla elektrowni wiatrowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (a taką jest niniejsza sprawa mając na uwadze wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę), stosuje się przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w nowym brzmieniu. Powyższe oznacza, że ponownie orzekając w tej sprawie organy nie będą już związane w tym zakresie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ale będą zobowiązane zastosować przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w obecnie obowiązującym brzmieniu i dokonać oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Jedynie ubocznie zaznaczyć należy, że uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej zawiera jednoznaczne stanowisko projektodawcy zarówno w zakresie technicznego charakteru obecnie obowiązujących norm odległościowych, jak i rozważania w zakresie przesłanek zmian wprowadzonych w przepisach ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przynajmniej częściowo wyjaśniają wątpliwości wynikające z wyroku TSUE z 28 maja 2020 r. w sprawie C-727/17.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.