Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 113/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.5 ust 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art.11 ust. 4
journal: Dz.U. 1993 nr 47 poz 211
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
article: art.185 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kolei Wielkopolskich Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 911/14 w sprawie ze skargi Kolei Wielkopolskich Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w W. na rzecz Kolei Wielkopolskich Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1130/14, oddalił skargę Kolei Wielkopolskich Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 6 lutego 2014 r. Koleje Wielkopolskie Sp. z o.o. wystąpiły do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. o udostępnienie informacji publicznej określającej sposób kalkulacji dostępu do infrastruktury kolejowej zarządzanej przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., zawierającej kalkulacje stawek jednostkowych opłaty podstawowej i opłat dodatkowych naliczanych za dostęp do infrastruktury kolejowej za lata 2010-2013 dla edycji rozkładów jazdy 2010/2011, 2011/2012 i 2012/2013.

PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. odmówiły udostępnienia żądanej informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy i po rozpatrzeniu wniosku Kolei Wielkopolskich Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.) i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), utrzymały w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. wskazały, iż na mocy uchwały nr [...] Zarządu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie przyjęcia do stosowania "Polityki Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." objęto tajemnicą przedsiębiorcy informacje dotyczące kalkulacji cen na świadczone przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. usługi. Działanie takie, w zakresie podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji mających wartość gospodarczą dla PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., wypełnia dyspozycję przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W rozumieniu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., informacje publiczne, o udostępnienie których wnosiła Spółka Koleje Wielkopolskie, stanowią wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Informacje te odnoszą się ściśle do sfery finansowej i organizacyjnej przedsiębiorcy, które przedsiębiorca ma prawo utrzymywać w tajemnicy przed innymi przedsiębiorcami zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co uzasadnia odmowę udostępnienia informacji, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na powyższą decyzję Koleje Wielkopolskie Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła naruszenie: art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP; art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym; art. 5 ust. 2 zdanie 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP; art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa; art. 7 Kpa; art. 107 § 1 oraz 3 Kpa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że żądane przez skarżącą informacje należy traktować jako informacje jawne i publiczne, natomiast PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., jako dysponent informacji publicznej, zobowiązany jest do ich udostępniania poprzez bezpośredni do niej wgląd lub za pomocą publikatora. Podniesiono, że PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. powołując się na wewnętrzną uchwałę w sprawie przyjęcia do stosowania "Polityki Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." ani nie wyjaśniła, ani nie wykazała z jakich przyczyn na podstawie tej uchwały objęła żądaną informację tajemnicą przedsiębiorcy. W ocenie strony skarżącej, skoro PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. realizuje uprawnienia władzy publicznej, to należy uznać je w tym zakresie za emanację Państwa. Zatem z uwagi na treść art. 33 ust. 1-12 ustawy o transporcie kolejowym oraz postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 35, poz. 274), w szczególności § 14, wszystkie informacje żądane przez skarżącą służą do wykonywania przez organ posiadanej kompetencji władczej.

W odpowiedzi na skargę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała swoją argumentację.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu żądana informacja sprowadza się do przedstawienia stronie zainteresowanej szczegółowego sposobu kalkulowania stawek opłat, a nie wysokości tych opłat, które są powszechnie dostępne. W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniu skargi – w zaskarżonej decyzji PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. wskazują na powody, dla których żądana informacja publiczna została objęta tajemnicą przedsiębiorcy. Informacje mają wartość gospodarczą dla PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. i odnoszą się ściśle do sfery finansowej i organizacyjnej, które przedsiębiorca ma prawo utrzymywać w tajemnicy przed innymi przedsiębiorcami. Zatem nie można twierdzić, iż przyczyny odmowy nie zostały wyjawione. W ocenie Sądu za takim rozumieniem tajemnicy przedsiębiorcy, jako przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej, opowiada się orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu I instancji powyższych zasad ochrony tajemnicy przedsiębiorcy nie można pominąć nawet, gdy przedsiębiorcą jest podmiot wykonujący zadania publiczne i gdy jednocześnie żądana informacja mieści się niewątpliwie w pojęciu informacji publicznej i dotyczy także tajemnicy tego przedsiębiorstwa, a nadto została ona przez to przedsiębiorstwo uznana za objętą tajemnicą przedsiębiorcy oraz gdy w sposób niebudzący wątpliwości dotyczy danych wrażliwych dla danego przedsiębiorstwa – w niniejszej sprawie tzw. know-how handlowego. Nie można także, jak to upatruje strona skarżąca, prawa do udostępnienia informacji publicznej upatrywać w wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 30 maja 2013 r., sygn. akt C-512/10. Tezy tego orzeczenia są adresowane bezpośrednio do Państwa członkowskiego UE, a nie do spółki prawa handlowego, wykonującej wspomniane w tym wyroku zadania publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że dostrzega, iż żądana informacja publiczna – wiedza o zasadach ekonomicznych kalkulacji stawek za dostęp do infrastruktury kolejowej – jest istotna dla działania obu przedsiębiorstw i może być ważna dla ich wzajemnych stosunków handlowych. Jednakże wzajemne stosunki gospodarcze obu takich podmiotów (zarządca sieci kolejowej – przewoźnik) muszą odbywać się przy poszanowaniu tajemnic przedsiębiorcy.

W skardze kasacyjnej Koleje Wielkopolskie Sp. z o.o., reprezentowana przez adwokata zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

- art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 1993 r. Nr 47 poz. 211 ze zm.) w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym poprzez błędną ich wykładnię prowadzącą do uznania przez Sąd I instancji, iż żądana przez skarżącą informacja publiczna może być objęta tajemnicą przedsiębiorcy, ze względu na jej wartość gospodarczą,

- art. 5 ust. 2 zdanie 1 w zw. z. art. 6 ust. 1 pkt 3, 4 i 5, w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię, która doprowadziła do uchybienia zasadzie powszechnego dostępu do informacji o działalności podmiotów realizujących zadania władzy publicznej, która doznawać może ograniczeń wyłącznie na podstawie wąsko rozumianych przepisów prawa;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 6, 7 oraz art. 77 § 1 Kpa polegające na przeprowadzeniu przez Sąd postępowania bez rzetelnego, dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przyjęciu przez Sąd za podstawę rozstrzygnięcia regulacji wewnętrznej organu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z opisanymi w punktach 1 i 2 przepisami prawa materialnego,

- art. 7 Kpa, poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego ani słusznego interesu obywateli, który winien być uwzględniony przy wydawaniu decyzji przez Sąd, a którego nieuwzględnienie doprowadziło do wydania wyroku obejmującego wyłącznie interes organu. Tym samym Sąd nie wziął pod uwagę słusznego interesu społecznego reprezentowanego przez skarżącą, która świadczy usługi ogólnodostępne (publiczne), które mają szczególnie istotny wpływ na jakość, rodzaj, dostępność świadczonych przez skarżącą i innych przewoźników usług, a także wpływają na wysokość dotacji otrzymywanych przez przewoźników ze środków publicznych w celu zwiększenia dostępności społeczeństwa do transportu kolejowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wszelkie wyłączenia umożliwiające zachowanie informacji publicznych w tajemnicy potraktowane zostały przez ustawodawcę jako wyjątek od ogólnej reguły, jaką jest jawność życia publicznego. Wskazano, iż w orzecznictwie został wypracowany pogląd, że informacją publiczną są wszystkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. Nie podzielono poglądu, że sam fakt utajnienia informacji przez przedsiębiorcę stanowi bezwzględną przesłankę odmowy jej udzielenia. W niektórych bowiem sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być przedmiotem ingerencji dla ochrony dobra wspólnego, jednak wkraczanie w tę sferę musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Nie można zatem poprzestawać jedynie na zbadaniu przesłanek materialnych czy formalnych tej tajemnicy, ale należy również uwzględnić konstytucyjną zasadę proporcjonalności i wynikającą z art. 7 Kpa zasadę ważenia interesów. W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki szczególnego znaczenia nabiera to w sytuacji, gdy na taką tajemnicę powołują się podmioty publiczne, nawet te, które prowadzą działalność gospodarczą. Podniesiono ponadto, że organ, w zakresie informacji, o jakich udostępnienie wniosła skarżąca, nie może powołać się na tajemnicę przedsiębiorstwa, a tym samym nie może odmówić jej udzielenia. Wynika to z faktu, iż w odniesieniu do kalkulacji stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych, organ ten, pomimo statusu spółki prawa handlowego, realizuje uprawnienia władzy publicznej, a więc należy go uznać za "emanację" państwa, o czym stanowi o tym art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Wskazano, że Sąd nie wyjaśnił, w jaki sposób przywołana przez organ uchwała odnosi się do żądanych przez skarżącą informacji. Tym samym nie sposób ustalić, na czym organ opierał swe twierdzenia o istnieniu tajemnicy przedsiębiorstwa w przedmiotowym zakresie. Również w zakresie "zadań publicznych" ograniczenia, co do informacji związanych z wykonywaniem władzy publicznej, powinny – w ocenie autora skargi kasacyjnej – ściśle opierać się na ustawie i nie można ich rozszerzać na drodze regulacji wewnętrznych. Informacje zastrzeżone przez organ nie mają waloru tajemnicy przedsiębiorstwa i zostały zastrzeżone jedynie w celu utrudnienia skarżącej weryfikacji prawidłowości realizacji przez organ swoich kompetencji. Niezależnie od powyższego dodano, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji Sąd nie uwzględnił słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli reprezentowanego przez skarżącą, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której wyrok został wydany z uwzględnieniem jedynie interesu organu. Wskazano ponadto, że dane, których ujawnienia żądała od organu skarżąca mają szczególnie istotny wpływ na jakość, rodzaj, dostępność świadczonych przez skarżącą i innych przewoźników usług, a także wpływają na ilość dotacji otrzymywanych przez przewoźników ze środków publicznych w celu zwiększenia dostępności społeczeństwa do transportu kolejowego. Podniesiono, że właściwa interpretacja przepisu art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym wymaga odwołania się do dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawanie świadectw bezpieczeństwa, gdyż ustawa o transporcie kolejowym nie zawiera kompletnej regulacji dotyczącej zarządcy infrastruktury kolejowej, a także powierzonych mu kompetencji. Wskazano, że art. 7 ust 2 zdanie drugie dyrektywy nakłada na zarządcę obowiązek dysponowania możliwością wykazania w każdym czasie zgodności naliczonych opłat z wymogami określonymi przepisami. Z drugiej strony natomiast art. 4 ust. 6 dyrektywy zobowiązuje zarządcę do przestrzegania tajemnicy handlowej, jednakże wyłącznie w zakresie informacji dostarczanych mu przez wnioskodawców.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. wniosły o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podkreślono, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Jako naruszone wskazane zostały przepisy art. 6, 7, i 77 § 1 k.p.a. Rozważając prawidłowość takiego sformułowania zarzutu kasacyjnego, pomijającego przepisy stosowane przez Sąd I instancji do kontroli legalności badanej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę stanowisko zajęte w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, przyjmując, że tak postawione zarzuty podlegają rozpoznaniu, kontrola stosowania tych przepisów była bowiem przedmiotem rozpoznania przez Sąd instancji.

Zasadne są zarzuty odnoszące się do wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, przy czym wadliwość ta polega na zaniechaniu poczynienia pewnych ustaleń i ocen oraz brakach materiału zgromadzonego w sprawie. Zwraca uwagę w szczególności, że nadesłane przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. akta związane z wydaną decyzję ograniczają się do wniosku strony o udostępnienie informacji, uchwały nr [...] Zarządu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. oraz wydanych w sprawie decyzji i wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pozbawione są zupełnie materiałów źródłowych, które mogłyby umożliwić sądowi weryfikację stanowiska, że żądane dane nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W konsekwencji Sąd I instancji zaakceptował odmowną decyzję wydaną przez Spółkę, w której ani nie wyjaśniono gospodarczej doniosłości informacji dla przedsiębiorcy, ani nie rozważono, czy wzgląd na interes przedsiębiorcy związany z poufnością danych winien mieć pierwszeństwo przed konstytucyjną zasadą dostępu do informacji publicznej. Ze względu zaś na zawartość nadesłanych akt nie miał Sąd podstaw do przyjęcia, że braki te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, nie mógł bowiem zweryfikować zasadności stanowiska Spółki.

W sprawie nie zostało zakwestionowane, że pod względem przedmiotowym i podmiotowym znajdują zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 33 ust. 5a ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 czerwca 2014 r., zarządca ustalając stawki jednostkowej opłaty podstawowej, pomniejsza wysokość planowanych kosztów udostępnienia infrastruktury kolejowej przewoźnikom kolejowym o przewidywaną dotację na remonty i utrzymanie infrastruktury kolejowej pochodzącą z budżetu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Kwestią sporną jest natomiast kwalifikacja danych dotyczących kalkulacji określonych stawek jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy obejmuje zarówno element formalny, polegający na podjęciu przez przedsiębiorcę kroków w celu nadania informacji statusu chronionego, jak i element materialny, wyrażający się w gospodarczej doniosłości informacji dla przedsiębiorcy. Odmowa udostępnienia tajemnicy przedsiębiorstwa musi być przy tym uzasadniona poprzez wykazanie, że zachowanie tajemnicy w relacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznych ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji. W sprawie nie jest sporny fakt objęcia kalkulacji przez Spółkę klauzulą poufności. W konsekwencji ciężar oceny zasadności stanowiska Spółki o odmowie udostępnienia żądanych informacji koncentruje się na kompletności argumentacji w zakresie odnoszącym się zarówno do jej rzeczowości i konkretności, jak i wyważenia racji uzasadniających przewagę interesu przedsiębiorcy w zachowaniu w poufności określonych danych nad prawem do informacji o sprawach publicznych. Podkreślić należy bowiem, że kwestia ujawnienia żądanych danych jest pochodną tego, że mają one charakter informacji publicznej, czego nie zakwestionowano. W przeciwnym wypadku żądanie udostępnienia danych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą nie miałoby podstaw.

W sprawie ustalono jedynie, że Spółka podjęła kroki w celu objęcia przedmiotowych danych klauzulą poufności. Sąd I instancji przyjął, że stanowi to wystarczającą realizację normy z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i podstawę do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym Sąd I instancji uznał, że przyczyny odmowy zostały należcie wskazane, skoro Spółka powołała się na fakt, że dane odnoszą się do sfery finansowej i organizacyjnej podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, którą ma on prawo zatrzymać w tajemnicy przed innymi przedsiębiorcami. Wadliwie Sąd I instancji założył, że przedmiot postępowania ma związek z kwestią wzajemnej poufności w stosunkach między przedsiębiorcami. Gdy idzie o informację publiczną, to prawo do niej ma umocowanie konstytucyjne, nie jest zatem wystarczające dla wyważenia racji między zachowaniem w poufności tajemnicy przedsiębiorcy a udostępnieniem danych stanowiących informację publiczną jedynie powołanie się na warunki gry rynkowej i związek danych ze sferą działalności gospodarczej. W wydanych decyzjach Spółka nie przedstawiła rzeczowych argumentów wskazujących, z jakich konkretnie powodów dane stanowiące informację publiczną winny podlegać wyłączeniu spod ujawnienia. Rozstrzygając indywidualną sprawę w formie administracyjnej decyzji orzekający podmiot zobowiązany jest do zachowania poziomu rzeczowości odpowiedniego do przedmiotu sprawy. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje ograniczenie prawa do informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnicę taką mogą stanowić m. in. informacje posiadające wartość gospodarczą, informacje organizacyjne, technologiczne. W uzasadnieniu decyzji odmownej Spółka w żaden sposób nie określiła, z jakich powodów żądanych informacji publicznych nie może ujawnić. Dodatkowo uzasadnienie odmowy winno umożliwiać sądowi weryfikację stanowiska, że ten określony interes gospodarczy może uzyskać pierwszeństwo przed prawem do informacji. W tym zakresie uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych argumentów. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.) ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13). W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwia temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej.

Nie mogły natomiast odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, albowiem nie wykazano, jakie dyrektywy interpretacyjne zostały przez Sąd I instancji naruszone. W odniesieniu do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji błąd Sądu I instancji nie polegał na wadliwej interpretacji przepisu, ale raczej na jego niewłaściwym zastosowaniu, nie było ono bowiem adekwatne w stosunku do stanu faktycznego pozbawionego ustaleń w kluczowym zakresie.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.