Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 873/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 134
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Paweł Dąbek (spr.) WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym (w trybie uproszczonym) w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr 48/OR06/23 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie w całości, 2. zasądza od Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Z. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 4 sierpnia 2023 r. nr 48/OR06/23 (które zostało sprostowane postanowieniem z 19 września 2023 r. nr 60/OR06/23) Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Z.B. (dalej: Skarżący) od decyzji z 14 czerwca 2023 r. nr 0108-2023-002 wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik) w sprawie pomocy dla rolników szczególnie dotkniętych wpływem rosyjskiej inwazji na Ukrainę w ramach działania "Nadzwyczajne tymczasowe wsparcie dla rolników, mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców szczególnie dotkniętych wpływem rosyjskiej inwazji na Ukrainę.

Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Skarżący złożył 23 stycznia 2023 r. wniosek o przyznanie pomocy w przedmiocie powyżej opisanym. Decyzją z 7 marca 2023 r. Kierownik odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor, decyzją z 9 maja 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Naczelnik ponownie odmówił decyzją z 14 czerwca 2023 r. przyznania wnioskowanej pomocy.

Od decyzji tej Skarżący pismem z 20 lipca 2023 r. złożył odwołanie. Postanowieniem z 4 sierpnia 2023 r. Dyrektor stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W jego uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja została Skarżącemu doręczona przez Platformę Usług Elektronicznych ARiMR (PUE). Zapisy rejestru dotyczącego PUE ARiMR wskazują na to, że Skarżący wyraził zgodę na przesyłanie mu pism dotyczących wnioskowanej pomocy. Zgodnie z zapisami dostępnymi na potwierdzeniu pochodzącym z PUE ARiMR Skarżący został zawiadomiony (SMS-em) o decyzji nr 0108-2023-0002(2) do odebrania w dniu 14 czerwca 2023 r. o godz. 14:48. Odebrania decyzji dokonano 29 czerwca 2023 r. o godz. 15:01. Wobec tego ostatnim dniem o wniesienia odwołania był 6 lipca 2023 r. W przedmiotowej sprawie odwołanie zostało złożone osobiście w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 21 lipca 2023 r. Oznacza to, że odwołanie złożone zostało po upływie ustawowego terminu i dlatego nie było możliwości jego merytorycznego rozpoznania. Dyrektor zauważył również, że Skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Skarżący w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze, zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1/ przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. - dalej: k.p.a.) w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Dyrektora, że Skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika z 14 czerwca 2023 r. w sytuacji, gdy Skarżący w niniejszej sprawie nie został w żaden sposób pouczony/poinformowany, iż jakiekolwiek doręczanie pism, czy ich składanie ma następować za pomocą systemu teleinformatycznego ARIMR, a także w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora z 9 maja 2023 r. w zakresie uchylenia decyzji Naczelnika i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także uzupełnienia dokonywane przez Skarżącego na wniosek właśnie Dyrektora, dokonywane były wyłącznie w formie tradycyjnej - za pośrednictwem Poczty Polskiej, co wskazuje, że wbrew twierdzeniu Dyrektora, nie było żadnej wyłączności w zakresie sposobu doręczania pism w toku niniejszego postępowania, co Dyrektor stara się narzucić na Skarżącego umyślnie chcąc pozbawić go prawa do kontroli decyzji od której złożył odwołanie;

2/ przepisów prawa materialnego w postaci art. 10c ust. 7 pkt 6 w zw. z art. 10c ust. 3 ustawy o z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 1129 – dalej: Ustawa ARMR) poprzez niewłaściwe przyjęcie przez Dyrektora, że Skarżący wyraził zgodę na kierowanie do niego korespondencji za pomocą platformy usług elektronicznych ARIMR w sytuacji, gdy Skarżący takiej zgody nie wyrażał, a przede wszystkim organy w niniejszej sprawie również nie korzystały z przedmiotowej platformy usług elektronicznych ARIMR o czym świadczy chociażby sposób tradycyjnego doręczenia za pomocą Poczty Polskiej skarżonego postanowienia, a także tożsamy sposób doręczenia decyzji Dyrektora z 9 maja 2023r. w zakresie uchylenia decyzji Naczelnika i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także uzupełnienia dokonywane przez Skarżącego na wniosek właśnie Dyrektora, co prowadzi do jasnego wniosku, iż organ może w niniejszej sprawie dokonywać doręczeń jednocześnie za pomocą portalu internetowego ARIMR oraz w formie tradycyjnej i oba doręczenia są skuteczne, nawet bez poinformowania Skarżącego o doręczeniu dokonanym za pośrednictwem portalu, w efekcie obciążając Skarżącego konsekwencjami płynącymi z niewiedzy w zakresie dokonanego doręczenia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew twierdzeniu Dyrektora nie mamy do czynienia z uchybieniem przez Skarżącego terminowi do wniesienia odwołania od decyzji z 14 czerwca 2023 r. Uzasadnione jest to przede wszystkim faktem, że Skarżący nigdy nie wyrażał żadnej zgody na dokonywanie wobec niego w ramach niniejszej sprawy doręczeń za pomocą portalu Informacyjnego ARIMR. Co więcej, Skarżący nie dostał w drodze sms żadnej informacji o rzekomym doręczeniu mu decyzji Kierownika w dniu 14 czerwca 2023 r. o godzinie 14:48. Powyższa argumentacja wywołuje u Skarżącego olbrzymie zdziwienie dlatego, że gdyby Skarżący nie udał się do biura powiatowego ARIMR w lipcu 2023 r., to nawet nie wiedziałby o tym, iż w/w decyzja została wydana. Jednocześnie Skarżący podkreślił, że w momencie, kiedy udał się do biura powiatowego ARIMR, tam uzyskał informację, iż decyzja w sprawie została wydana oraz otrzymał wydruk decyzji. Jednocześnie Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, zachowując termin do jej wniesienia. Zatem na gruncie niniejszej sprawy nie może być mowy o rzekomym uchybieniu przez Skarżącego terminowi do złożenia odwołania. Zdaniem Skarżącego istotnym jest również, że dwukrotnie za pośrednictwem swojego syna dowiadywał się w biurze powiatowym ARIMR, czy aby nie ma wydanego rozstrzygnięcia w jego sprawie, albowiem bardzo zależało mu na uzyskaniu pomocy finansowej, aczkolwiek syn skarżącego przy każdej wizycie w biurze powiatowym, był zapewniany, iż takiego rozstrzygnięcia brak.

Biorąc powyższe stanowisko pod uwagę, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę, Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: p.p.s.a.)

Problem prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy terminowości złożenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zdaniem Dyrektora, odwołanie zostało złożone przez Skarżącego po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia, który zgodnie z art. 32 ust. 4a pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2422 ze zm.) wynosi 7 dni. Przepis ten stanowi wobec tego modyfikację terminu do wniesienia odwołania wynikającą z art. 129 § 2 k.p.a.

W obydwu jednak przypadkach, warunkiem koniecznym dla rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania, jest doręczenie stronie postępowania decyzji przez organ pierwszej instancji. Jeżeli decyzja nie zostanie doręczona, w ogóle nie otwiera się termin do jej zaskarżenia i w razie stwierdzenia tego faktu przez organ odwoławczy, do którego odwołanie wpłynęło, zastosowanie powinien znaleźć art. 134 k.p.a., zaś przedmiotem rozstrzygnięcia powinno być stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Wspomniany środek zaskarżenia może zostać wniesiony tylko w przypadku wejścia decyzji do obrotu prawnego o czym stanowi art. 110 § 1 k.p.a. Postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania może zostać wydane w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi prawidłowość doręczenia decyzji przez organ pierwszej instancji oraz ustali, że strona uchybiła terminowi do jego wniesienia.

W ocenie Sądu Dyrektor w rozpoznanej sprawie nie przeprowadził należytego postępowania, które mogłoby dać odpowiedź na pytanie, czy decyzja Naczelnika została Skarżącemu doręczona. Za przedwczesne w związku z tym uznać należy wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Jak wynika z art. 10c ust. 3 Ustawy ARMR, jeżeli postępowanie administracyjne lub inne postępowanie zostało wszczęte na wniosek złożony za pomocą systemu teleinformatycznego Agencji, wymiany korespondencji dotyczącej postępowania, w tym składania pism przez stronę postępowania i doręczania pism stronie postępowania, oraz wykonywania przez stronę postępowania innych czynności dotyczących postępowania, w tym podpisywania dokumentów, dokonuje się za pomocą systemu teleinformatycznego Agencji zgodnie z ust. 7, pod warunkiem że strona tego postępowania wyraziła na to zgodę za pomocą tego systemu. Jak wynika z tego przepisu, skuteczność doręczenia między innymi decyzji stronie postępowania, może nastąpić po pierwsze wówczas, gdy wyraziła na to zgodę oraz przy zachowaniu warunków wynikających z ust. 7 tego przepisu.

Wbrew twierdzeniom Dyrektora, brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, z którego by wynikało, że Skarżący wyraził zgodę na doręczanie mu korespondencji za pomocą systemu teleinformatycznego Agencji, czyli w drodze elektronicznej. Wyrażenie takiej zgody uznać należy za oświadczenie woli strony postępowania. Musi być ono wyrażone w taki sposób, aby organ bez żadnych wątpliwości mógł stwierdzić, że strona chce aby korespondencja była skierowana do niej w sposób elektroniczny. Jak wynika z kolei z art. 10c ust. 4 Ustawy ARMR, zgoda strony jest równoznaczna z żądaniem doręczania pism stronie postępowania za pomocą systemu teleinformatycznego Agencji i co bardzo istotne w sprawie, jest ona skuteczna, jeżeli strona postępowania została pouczona o skutkach jej wyrażenia, w szczególności o tym, że wymiana korespondencji dotyczącej postępowania oraz wykonywanie przez stronę postępowania innych czynności dotyczących postępowania będą dokonywane zgodnie z ust. 7, czyli za pomocą systemu teleinformatycznego Agencji.

W nadesłanych Sądowi aktach sprawy, wbrew twierdzeniom Dyrektora brak jest jakiegokolwiek dokumentu z którego by wynikało, że Skarżący wyraził zgodę na doręczenie mu pism drogą elektroniczną za pomocą systemu teleinformatycznego Agencji, czy też aby został pouczony o skutkach tak wyrażonej zgody. Zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak również w odpowiedzi na skargę nie wskazano karty akt na której dokument taki miałby się znajdować. Wprawdzie na karcie 8C znajduje się dokument stanowiący zapewne wydruk z Platformy Usług Elektronicznych Agencji zatytułowany "Wyszukiwanie zgód na prowadzenie postępowania drogą elektroniczną" z zakreśloną informacją "P108.65430.3.2023 (znak sprawy); 23-01-2023 09:22:05 (data zgody); Potwierdzone (status zgody) oraz numer telefonu", lecz nie jest to dokument z którego wynika, że Skarżący wyraził zgodę na elektroniczną formę komunikacji. Dokument taki musi wskazywać na źródło, jakim jest dokument zawierający oświadczenie o wyrażeniu zgody. Z akt sprawy powinno więc wynikać, że zgoda została wyrażona. Dopiero taki dokument źródłowy, zawierający oświadczenie woli Skarżącego stanowiłby podstawę do stwierdzenia przez Sąd, że wyraził on zgodę na doręczanie korespondencji w sposób elektroniczny. Tymczasem z nadesłanych akt nie wynika na jakiej podstawie Dyrektor twierdzi, że zgoda została wyrażona i tym samym zamieszczony na karcie 8C wydruk jest zgodny z rzeczywistością. Sąd dokonujący kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania zmierzającego do jego wydania, nie może opierać się jedynie na oświadczeniach organu bez możliwości zweryfikowania, czy oświadczenia takie są prawdziwe. W przeciwnym wypadku kontrola sądu administracyjnego byłaby iluzoryczna, gdyż musiałby przyjmować za prawdziwe twierdzenia organu administracyjnego bez możliwości zweryfikowania źródła ich pochodzenia. Oznaczałoby to kolokwialnie, że skoro organ "coś powiedział" to znaczy, że "tak jest" i sąd administracyjny musi to bezrefleksyjnie przyjąć na prawdziwe.

Bez przesądzenia, czy decyzja Kierownika została doręczona, co można rozważać jedynie w przypadku ustalenia, że Skarżący wyraził zgodę na kierowanie do niego korespondencji drogą elektroniczną, wydane postanowienie jest przedwczesne. Jak już wyżej wskazano, nie można stwierdzić uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jeżeli termin ten się nie otworzył, gdyż nie doręczono decyzji.

Sąd zwraca również uwagę, że w aktach sprawy brak jest dokumentów z których wynikałoby, że doszło do uwierzytelnienia w systemie Agencji podmiotu składającego wniosek (art. 10c ust. 1 Ustawy ARMR). Uwierzytelnienie to powinno nastąpić albo w sposób określony w art. 20a ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, bądź też za pomocą loginu i kodu dostępu do systemu teleinformatycznego Agencji.

Rozważenia także wymagało, czy przekazanie Skarżącemu wydruku decyzji podczas jego wizyty w siedzibie organu pierwszej instancji w lipcu 2023 r. (wynika to jedynie z twierdzeń zawartych w skardze, gdyż w nadesłanych aktach brak jest jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność, np. notatki urzędowej), uznać można za doręczenie decyzji ze skutkami o których mowa w art. 110 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu czynność tę zakwalifikować należy, jako wydanie odpisu z akt w rozumieniu art. 73 § 1 k.p.a. W ocenie bowiem Dyrektora, doręczenie decyzji już wcześniej nastąpiło, choć nie zostało wyraźnie zaznaczone, że miało ono charakter tzw. doręczenia zastępczego.

Na zakończenie Sąd wskazuje, że nie można podzielić zapatrywania Dyrektora, iż w przypadku wyrażenia zgody na elektroniczne doręczanie pism, czynność taka powinna być dokonywana jedynie na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji i nie obowiązuje już na etapie postępowania odwoławczego. Strona wyraża bowiem zgodę na doręczenia pism w toku postępowania administracyjnego, które rozpoczyna się, jak w niniejszej sprawie przez złożenie wniosku, zaś kończy wydaniem decyzji ostatecznej. Może ono zatem zakończyć się decyzją organu pierwszej instancji, jeżeli uzyska ona walor ostateczności, bądź też w razie skorzystania przez stronę z możliwości wniesienia odwołania, wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Jest to cały czas to samo postępowanie, choć w przypadku zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej, kontynuowane jest przed innym organem.

Sąd zwraca także uwagę, że w sprawie doszło do naruszenia przez Dyrektora obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że organ po otrzymaniu skargi w określonym terminie przekazuje sądowi administracyjnemu tę skargę oraz odpowiedź na skargę i co istotne w realiach rozpatrywanej sprawy -kompletne i uporządkowane akta sprawy. Wymogu tego nie spełnia przekazanie, jak w niniejszej sprawie wybranych dokumentów z akt sprawy i to w większości kserokopii tych dokumentów. Bez znaczenia pozostaje, że przekazane kserokopie poświadczone zostały za zgodność z oryginałem. Organ administracyjny powinien przekazać kompletne akta, nie zaś wybrane dokumenty. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia powinien móc stwierdzić, jakie dokładnie czynności przez organ były podejmowane. Organ administracyjny nie może "wybierać" dokumentów, które jego zdaniem prześle sądowi administracyjnemu i które jego zdaniem są "wystarczające" dla podjęcia rozstrzygnięcia przez ten sąd. Sąd rozpoznając skargę powinien mieć możliwość prześledzenia całego toku postępowania i dopiero w oparciu o takie kompletne akt jest w stanie zaakceptować poprawność rozstrzygnięcia organu administracyjnego.

Pomimo uchybienia wyżej opisanemu obowiązkowi wynikającemu z art. 54 § 2 p.p.s.a., Sąd skargę rozpoznał, gdyż w jego ocenie już na podstawie tych niekompletnych akt możliwym było stwierdzenie popełnionych na etapie postępowania administracyjnego uchybień. Niemniej jednak, jeżeli w przypadku ponownego rozpoznania sprawy, Skarżący zaskarży rozstrzygnięcie Dyrektora, będzie on zobowiązany przesłać Sądowi kompletne akta sprawy, które powinny być uporządkowane, czyli ułożone w porządku chronologicznym oraz ponumerowane.

Podsumowując, Dyrektor nie dokonał ustaleń, czy skutecznie doręczono decyzję Kierownika z 14 czerwca 2023 r., czym naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że doszło do przedwczesnego wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, czyli naruszenia art. 134 k.p.a. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. W ponownie prowadzonym postępowaniu, Dyrektor usunie stwierdzone w niniejszym uzasadnieniu nieprawidłowości i w pierwszej kolejności dokona ustaleń, czy Skarżący wyraził zgodę na doręczanie mu pism za pośrednictwem systemu teleinformatycznego Agencji. W razie stwierdzenia braku oświadczenia Skarżącego o wyrażeniu takiej zgody, Dyrektor przyjmie, że decyzja Naczelnika od której Skarżący wniósł odwołanie nie została skutecznie doręczona.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi.