Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1133/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: odrzucono skarge w części, oddalono w pozostałej części
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. P. na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2021 r. nr XLVI/978/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. odrzuca skargę w części dotyczącej § 3 pkt 3) lit. e) zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia 24 listopad 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w B., Rada Gminy działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "upzp") przyjęła ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej powoływany jako "mpzp", "plan miejscowy" lub "uchwała").

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł K. P., który domagając się stwierdzenia nieważności § 3 pkt 3) lit. b), c), d) i e) uchwały w części dotyczącej działki nr [...], położonej w obr. [...] przy ul M. w B., powołał się na naruszenie interesu prawnego wynikającego z posiadanego prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], podkreślając że wprowadzenie zakazów określonych w § 3 uchwały uniemożliwia korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy, gdyż skarżący wydzierżawia grunt na potrzeby prowadzenia na nim skupu złomu i obrotu surowcami wtórnymi i odpadami, a podmiot prowadzący działalność na przedmiotowej działce we wskazanym zakresie (tj. dzierżawca jego gruntu – A. S., która na mocy decyzji Prezydenta B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. uzyskała zezwolenie na zbieranie na gruncie określonych odpadów, obowiązujące do dnia [...] lipca 2023 r.) nie uzyska w przyszłości kolejnego zezwolenia na prowadzenie skupu złomu i odpadów wtórnych z uwagi na obowiązujące obecnie regulacje planistyczne. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1) art. 20 ust. 1 upzp poprzez uchwalenie nowego planu miejscowego nieuwzględniającego treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego M. B. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lipca 2009 r. (dalej powoływanego jako "Studium"), podczas gdy plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, a w przedmiotowym Studium wskazano – jak wyjaśniono to także w uzasadnieniu skargi - w części zatytułowanej "Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów: w granicach obszaru aktywności gospodarczej usługowo-produkcyjnej", że ma mieć miejsce "rozwój strefy aktywności gospodarczej oraz zachowanie i wzbogacenie wartości istniejącego zainwestowania; prowadzenie działań mających na celu tworzenie terenów inwestycyjnych [...]", zaś plan miejscowy prowadzi do faktycznej likwidacji przedsiębiorstwa istniejącego od wielu lat na przedmiotowej nieruchomości;

2) art. 31 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 4 upzp i art. 140 § 1 Kodeksu cywilnego ("kc") poprzez ograniczenie przez plan miejscowy (wprowadzający m.in. "zakaz lokalizacji składowisk odpadów i spalarni odpadów" oraz "zakaz działalności gospodarczej w zakresie zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów") prawa własności (prawidłowo: prawa użytkowania wieczystego) skarżącego w sposób dalej idący niż przewiduje to Studium i uprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w B. przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy z [...] czerwca 2013 r. - dalej powoływany jako "plan miejscowy z 2013 r." (który jako jedyne ograniczenie w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego wprowadził w § 7 "zakaz wprowadzania do ziemi odcieków powstających podczas czasowego gromadzenia odpadków lub magazynowania surowców") – mimo że oba plany miejscowe zostały przyjęte w oparciu o to samo Studium, podczas gdy ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych;

3) art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie skarżącemu i jego dzierżawcy dotychczasowego prowadzenia działalności gospodarczej (tj. użytkownika wieczystego w formie wydzierżawiania gruntu na potrzeby prowadzenia skupu złomu, a dzierżawcy w formie prowadzenia skupu złomu) na skutek wprowadzonych zakazów, podczas gdy Konstytucja RP przewiduje, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, a taki w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu określonego w pkt 1 skargi, organ wyjaśnił, że działka nr [...] położona jest w granicach terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 1.P-U dla której określono przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej, zgodnie zaś z ustaleniami Studium działka skarżącego położona jest w strefie aktywności gospodarczej G6, dla której Studium wskazuje katalog funkcji stanowiących o kierunku rozwoju terenu, są to obszary: aktywności gospodarczej usługowo-produkcyjnej; zieleni parkowej, krajobrazowej, ochronnej; zieleni towarzyszącej terenom zainwestowania; tereny obiektów technicznej obsługi miasta; tereny zamknięte; elementy wyszczególnionych systemów. Zaznaczył, że działka skarżącego znajduje się w strefie G6 na terenie obiektów technicznej obsługi miasta, dla którego wskazano następujące kierunki zmian w strukturze przestrzennej: zachowanie istniejących oraz możliwość rozbudowy i realizacji nowych obiektów technicznej obsługi miasta, w tym m.in. obiektów Zespołu Elektrociepłowni; przekształcenie istniejących pól irygacyjnych oraz części składowiska popiołów EC na funkcje aktywności gospodarczej. Wyjaśnił również, że w Studium określone zostały obszary działalności gospodarczej, ograniczając tę działalność do funkcji usługowo-produkcyjnej. Wskazał także, że dla strefy G6 w granicach terenów technicznej obsługi miasta nie ma zapisów dotyczących możliwości lokalizowania obiektów związanych z gospodarką odpadami, w tym spalarni czy składowisk odpadów. Nie przewidziano ani w Studium ani w planie miejscowym terenów przeznaczonych pod utylizację odpadów, uwzględniając uwarunkowania terenów położonych w sąsiedztwie, w tym bliskość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na osiedlu K.. Organ podkreślił, że w zakresie funkcji właściwych dla terenów gospodarowania odpadami, oznaczanych w planach miejscowym symbolem "O", mieści się innych zakres funkcji niż dla terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, oznaczanych w planach symbolem "P" i terenów zabudowy usługowej, oznaczanych symbolem "U". Plan miejscowy, jak wyjaśnił organ, nie dopuszcza poszerzenia zakresu funkcjonalnego Studium o nowe funkcje, stąd określone w planie miejscowym funkcje P i U nie mieszczą w sobie innych funkcji, w tym z zakresu gospodarowania odpadami. Podsumowując organ stwierdził, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego nie stoją w sprzeczności ze Studium, gdyż zarówno w Studium jak i w planie miejscowym przeznaczenie terenu jest takie samo i wskazuje na lokalizację funkcji usługowo-produkcyjnych. Ponadto organ wyjaśnił, że zgodnie z zapisami Studium na terenach aktywności gospodarczej, a więc i na terenie, na którym znajduje się działka skarżącego, przewidziano poprawę ładu przestrzennego oraz jakości życia mieszkańców poprzez wprowadzenie ograniczeń związane z uciążliwością dla środowiska. Tereny te, jak wskazał organ, znajdują się w bliskim sąsiedztwie pól irygacyjnych (przy ul. [...]), które poddane zostały rekultywacji, były skażone (grunty i wody podziemne) i dlatego też do planu miejscowego wprowadzono ograniczenia dotyczące lokalizacji składowisk odpadów i spalarni odpadów, a także zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów, celem zapobieżenia negatywnego oddziaływania na zdrowie i jakość życia mieszkańców oraz środowisko. Poza tym Studiu dla strefy G6 zakłada podnoszenie standardów architektonicznych oraz estetycznych obiektów i terenów aktywności gospodarczej. Wobec powyższego organ uznał zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia zapisów Studium za całkowicie chybione, gdyż plan miejscowy został sporządzony zgodnie ze Studium.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu wyszczególnionego w pkt 2 skargi organ wskazał, że skarżący nie został pozbawiony prawa do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, lecz może on to uczynić, stosowanie do art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym. Podkreślił, że kwestionowane przez skarżącego ograniczenia w korzystaniu z gruntu zostały wprowadzone w planie miejscowym, do którego uchwalenia upoważnia ustawa – upzp, w szczególności ze względu na ochronę środowiska, a także zdrowie i bezpieczeństwo ludzi i mienia, o których mowa w art. 1 ust. 2 upzp. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia, art. 140 kc oraz art. 31 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Organ wskazał również, że plan miejscowy nie pozbawił skarżącego możliwości lokalizowania funkcji, które były możliwe przed uchwaleniem planu. Plan miejscowy z 2013 r. również bowiem nie dopuszczał możliwości lokalizowania obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami, nie zawierał on zapisów odnoszących się do gospodarki odpadami. Działka skarżącego znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 10.P o przeznaczeniu – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, a w planie nie przewidziano terenów przeznaczonych pod gospodarowanie odpadami o symbolu "O". Analizując w tym kontekście poszczególne zakazy wprowadzone przedmiotowym planem miejscowym organ wskazał, że w planie miejscowym z 2013 r. nie uwzględniono możliwości lokalizowania składowisk odpadów i spalarni odpadów, uchwała nie zawierała zapisów odnoszących się do gospodarki odpadami. Poza tym plan miejscowy z 2013 r. również przewidywał dla działki skarżącego przeznaczenie pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny, a ta funkcja związana z produkcją nie obejmuje jako wiodącej działalności składowania i spalania odpadów, zwłaszcza że plan ten zakazywał lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W kwestii zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko organ podkreślił, że zarówno plan miejscowy z 2013 r. jaki i obecnie skarżący plan miejscowy zawierają wskazany zakaz, co stanowi o spójność i kontynuacji zamierzeń M. B. w zakresie ochrony środowiska odnośnie terenu, na którym zlokalizowana jest działka skarżącego. Co do zakazu działalności gospodarczej w zakresie zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów organ zaznaczył, że zarówno w planie miejscowym z 2013 r. jak i obecnie obowiązującym planie miejscowym nie zostały przewidziane tereny przeznaczone pod gospodarowanie odpadami o symbolu "O". Odnośnie zaś zakazu dotyczącego terenu oznaczonego symbolem 2.P-U organ stwierdził, że skarżący w tym zakresie nie wskazał naruszenia swojego interesu prawnego, gdyż działka skarżącego położona jest w granicach zupełnie innego terenu, oznaczonego symbolem 1.P-U.

Uzasadniając natomiast brak podstaw do uwzględnianie zarzutu określonego w pkt 3 skargi skarżący podniósł, że Konstytucja RP dopuszcza możliwość ustawowego – w tym wypadku w oparciu o regulacje upzp na podstawie których uchwalane są plany miejscowe - ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej w związku z innymi wartościami konstytucyjnie chronionymi, które stanowią m.in. ochrona środowiska i ochrona zdrowia. Plan miejscowy, jako zaznaczył organ, znajduje się w bliskim sąsiedztwie wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej osiedla K. w związku z czym umożliwienie lokalizacji w granicach planu składowania i spalania odpadów lub lokalizowania zakładów mogących znacząco oddziaływać na środowisko stałoby w sprzeczności z zasadą zrównoważonego rozwoju stanowiącą podstawę polityki przestrzennej – art. 1 ust. 1 upzp, a także ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, które zwłaszcza należy uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym – art. 1 ust. 1 upzp. Organ podkreślił, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego, że z istoty planu miejscowego wynika możliwość ustanowienia ograniczeń prawa własności, a także że w procesie planowania przestrzennego uwzględnieniu podlega nie tylko prawo własności, ale i inne wartości o jakich mowa w art. 1 ust. 2 upzp.

Ponadto organ wskazał, że skarżący w toku procedury uchwalania planu miejscowego nie zgłosił do planu żadnych uwagi i wniosków, a także że przedmiotowy plan miejscowy był kontrolowany przez organ nadzoru – Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, który nie stwierdził jego niezgodności z przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ppsa kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast w myśl art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, przepis art. 147 § 1 ppsa nie określa rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Stosowane regulacje w tym zakresie, w przypadku aktów prawa miejscowego w postaci miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z jakim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, zawiera art. 28 ust. 1 upzp. Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasady sporządzania planu rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc ustaleń i zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). Tryb sporządzania planu miejscowego odnosi się natomiast do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tego aktu.

Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzą do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenia istotne to takie naruszenia, które prowadzą w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.

W niniejszej sprawie skarżący złożył skargę na uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia 24 listopad 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w B., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej powoływanej w skrócie jako "usg"). Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Stosownie do przytoczonej regulacji, stanowiącej podstawę prawną legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, skuteczne zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego determinowane jest wymogiem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, co wymaga wykazania się nie tylko interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały (interesem prawnym wynikającym z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną strony), ale i zaistniałym w dacie wnoszenia skargi "naruszeniem" tego interesu prawnego lub uprawnienia, przez co należy rozumieć jego ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji. Naruszenie interesu prawnego musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny, aktualny i realny. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 usg nie ma przy tym charakteru actio popularis, co oznacza, że do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu.

Legitymację do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługuje tytuł prawny (prawo własności i prawo użytkowania wieczystego) do nieruchomości objętej ustalaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Interes prawny wynika w takim wypadku z posiadanego prawa do nieruchomości, a jego naruszenie z ograniczenia przysługujących uprawnień wynikających z tego prawa w związku z objęciem nieruchomości regulacjami planu miejscowego. Ustalenia planu miejscowego określają bowiem przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania i warunki zabudowy nieruchomości, a tym samym poprzez to, iż kształtują sposób wykonywania posiadanego prawa do nieruchomości (prawa własności i prawa użytkowania wieczystego), naruszają interes prawny podmiotów wynikający z posiadanego tytułu prawnego do nieruchomości. Chodzi jednak w tym wypadku o podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych ustaleniami planu miejscowego, a więc właścicieli nieruchomości oraz użytkowników wieczystym nieruchomości, którzy mają prawo rzeczowe do nieruchomości o treści najbardziej zbliżonej do prawa własności. Właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują prawa do nieruchomości, których treść określają wprost przepisy kodeksu cywilnego (art. 140 i art. 233 kc). Przepisy te stanowią zatem źródło legitymacji do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. Legitymacji takiej nie mają natomiast podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości. Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te nie mają więc interesu prawnie chronionego, lecz jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu ustaleń planu miejscowego (patrz wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 990/15 i z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/12 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Z powyższego wynika, że posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości objętej ustaleniami planu miejscowego w postaci prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego uprawnia do merytorycznego rozpatrzenia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi zatem podstawę do tego, aby Sąd rozpoznał sprawę i orzekł o tym, czy naruszenie interesu prawego bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Należy wyjaśnić, że uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, czyli kompetencji gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej.

Granice interesu prawnego strony skarżącej, a dokładniej jego naruszenia, wyznaczają też co do zasady zakres orzekania przez Sąd o legalności zaskarżonej uchwały. W przypadku zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 usg uchwały organu gminy w sprawie przyjęcia planu miejscowego, merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest więc w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego, który jak wykazano oparty jest na przysługującym tytule prawnym (prawie własności, prawie użytkowania wieczystego) do oznaczonej nieruchomości objętej planem. Skoro przedmiotem skutecznego zaskarżenia w trybie art. 101 usg mogą być tylko te postanowienia (części) uchwały co do których strona jest w stanie wykazać naruszenie posiadanego interesu prawnego lub uprawnienia, a więc które dotyczą nieruchomości, wobec której ma ona tytuł prawny, toteż kontrola Sądu ogranicza się jedynie do tych postanowień uchwały. W przypadku więc stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej naruszonym interesem prawnym strony skarżącej. Jeżeli zatem strona skarżąca wywodzi swój interes z prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie planu miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 usg, sąd może badać i stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy zarzucane i stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości strony skarżącej, prowadziłoby w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 usg, gdyż skarga taka nie różniłaby się w takiej sytuacji od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 usg, której celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu.

W niniejszej sprawie skarżący zaskarżył przedmiotową uchwałę w części obejmującej przepisy § 3 pkt 3) lit. b), c), d) i e). Wskazując na naruszenie interesu prawnego skarżący powołał się na przysługujące mu prawo użytkowania wieczystego nieruchomości – działki nr [...], która zlokalizowanej jest na terenie jednostki oznaczanej w mpzp symbolem 1.P-U. Skarżący podniósł, że objęte skargą przepisy uchwały uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy, wyjaśniając przy tym, że wydzierżawia przedmiotową działkę na potrzeby prowadzenia na niej skupu złomu i obrotu surowcami wtórnymi i odpadami, i że z uwagi na kwestionowane regulacje planistyczne dzierżawca nie uzyska w przyszłości kolejnego zezwolenia na prowadzenie na działce skupu złomu i odpadów wtórnych. Z załączonych do skargi wydruków z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że zarówno skarżący, jak i dzierżawca mają zarejestrowaną działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży hurtowej odpadów i złomu, z tym że miejscem wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącego, w odróżnieniu od dzierżawcy, nie jest adres przy którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka.

Zdaniem Sądu skarżący posiada legitymację procesową do wniesienia skargi na stanowiącą przedmiot skargi uchwałę w zakresie w jakim powołał się na posiadane prawo do użytkowania wieczystego działki nr [...] i w zakresie w jakim zaskarżone przepisy uchwały dotyczą działki nr [...] do której ma wskazany tytuł prawny. Skarżący ma bowiem interes prawny wynikający z posiadanego tytułu prawnego do nieruchomości, tj. prawa użytkowania wieczystego (art. 233 kc), które to uprawnia do korzystania z gruntu i rozporządzania nim, a więc m.in. do korzystania z gruntu poprzez prowadzenie na nim określonej działalności czy do rozporządzenia gruntem poprzez umowne przekazanie gruntu do władania w określonym celu osobie trzeciej np. na podstawie umowy dzierżawy. Natomiast naruszenie interesu prawnego skarżącego wynika z ograniczenia w następstwie ustaleń planu obejmujących działkę nr [...] ww. uprawnień wynikających z posiadanego prawa użytkowania wieczystego tej działki. Jednocześnie należy podkreślić, że skarżący nie ma legitymacji do skutecznego zakwestionowania ustaleń planu miejscowego w zakresie w jakim powołuje się nie na własny, lecz na interes dzierżawcy, który został naruszony w następstwie przyjętych ustaleń planu miejscowego. Jak wskazano interes dzierżawcy w zaskarżeniu planu miejscowego jest jedynie interesem faktycznym, a nie interesem prawnie chronionym, w związku z czym powołanie się na niego nie stanowi podstawy legitymacji wyznaczonej treścią art. 101 ust. 1 usg. W związku z tym stwierdzić należy, że skarżący posiadając tytuł prawny do działki nr [...] tj. prawo jej użytkowania wieczystego i powołując się na ograniczenie uprawnień wynikających z tego prawa w następstwie ustaleń planu miejscowego, miał legitymację do zaskarżenia tych przepisów planu miejscowego, które odnosiły się do działki nr [...], tj. przepisu § 3 pkt 3) lit. b), c) i d) uchwały.

Skoro, jak podkreślono, przedmiotem skutecznego zaskarżenia i oceny Sądu może być tylko ta część zaskarżonej uchwały, która objęta jest naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego, opartego w sprawie na prawie użytkowania wieczystego działki nr [...], objętej ustaleniami zaskarżonej uchwały, to tym samy stwierdzić należy, że skarżący nie posiadał legitymacji do skutecznego zaskarżenia § 3 pkt 3) lit. e) uchwały, gdyż przepis ten dotyczy jednostki planistycznej 2.P-U, na której terenie nie jest położona działka nr [...]. Działka nr [...] położona jest bowiem w granicach innej jednostki, oznaczonej w planie miejscowym symbolem 1.P-U. Skarżący nie wykazał też, że posiada tytuł prawny do jakiejkolwiek innej działki położonej na terenie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 2.P-U. W tej sytuacji należało uznać, że skarżący nie wykazał się naruszeniem indywidualnego interesu prawnego do zaskarżenia przepisu § 3 pkt 3) lit. e) uchwały, dlatego też Sąd we wskazanej części orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o odrzuceniu wniesionej w sprawie skargi.

Odnosząc się do zasadniczego przedmiotu sporu pomiędzy skarżącym, a organem planistyczny, który w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii legalności ustanowienia w § 3 pkt 3) lit. b), c) i d) uchwały dla jednostki planistycznej 1.P-U, na terenie której położona jest działka skarżącego, zakazów dotyczących lokalizacji składowisk i spalarni odpadów, lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów, wskazać należy, że skarżący zakwestionował wskazane zakazy powołując się na nieuwzględnienie przy ich ustanowieniu treści Studium, na ograniczenie przysługującego skarżącemu prawa do działki nr [...] w sposób dalej idący niż przewiduje to Studium i uprzednio obowiązujący plan miejscowy z 2013 r. oraz na ograniczenie dotychczasowego prowadzenia działalności gospodarczej na gruncie.

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do pierwszego zarzutu skargi, tj. naruszenia art. 20 ust. 1 upzp poprzez nieuwzględnienie zapisów Studium przy uchwalaniu ww. zakazów, wskazać należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 upzp plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium [...], natomiast w myśl art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Na tle tych regulacji prawnych należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję i uszczegółowienie postanowień studium. Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt o dużym stopniu ogólności, kierunkowy, wyznaczający podstawowy zarys i nieprzekraczalne ramy dla kierunków polityki przestrzennej i zasad zagospodarowania gminy. Natomiast konkretyzacja zapisów studium następuje w planie miejscowym. Studium wiąże zatem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w takim zakresie postanowienia planu nie mogą naruszać założeń studium. Użyty w art. 20 ust. 1 upzp zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność - wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (por. wyrok NSA z dnia z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt II OSK 2525/18 – dostępny jw.). Przy czym należy podkreślić, że wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z dnia [...] października 2021 r., sygn. akt II OSK 3083/19 - dostępny jw.). Ma on natomiast, jak wskazano, kompetencję do doprecyzowania, czy też uszczegółowienia ogólnych kierunków i zasad zagospodarowania danego terenu wskazanych w studium. Jeżeli uwarunkowania określonego terenu wymagają wprowadzenia określonych zakazów celem ochrony poszczególnych wartości, które należy uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 upzp), to okoliczność, że w studium nie ma wyartykułowanych takich zakazów, nie oznacza że w planie miejscowym nie można ich wprowadzić i, że ich ustanowienie narusza ustalenia studium. Studium stanowi bowiem akt kierunkowy, a konkretyzacja zasad zagospodarowania danego terenu, w tym i poprzez wprowadzenie określonych zakazów w ramach m.in. ustanawiania zasad ochrony środowiska na danym terenie, następuje w planie miejscowym.

W niniejszej sprawie skarżący podnosząc zarzut nieuwzględnienia przez organ planistyczny treści Studium powołał się na zapis Studium zawarty w części zatytułowanej "Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów: w granicach obszaru aktywności gospodarczej usługowo-produkcyjnej", w którym wskazane zostało, że ma mieć miejsce "rozwój strefy aktywności gospodarczej oraz zachowanie i wzbogacenie wartości istniejącego zainwestowania; prowadzenie działań mających na celu tworzenie terenów inwestycyjnych [...]". Zdaniem skarżącego organ planistyczny nie uwzględnił ww. unormowania Studium, gdyż ustanowione w planie miejscowym zakazy prowadzą do faktycznej likwidacji przedsiębiorstwa istniejącego od wielu lat na działce nr [...]. Zauważyć jednak należy, że przytoczony zapis Studium nie dotyczy strefy funkcjonalno-przestrzennej, na obszarze której położona jest działka skarżącego. Działka nr [...] położona jest bowiem w strefie aktywności gospodarczej G6, natomiast ww. zapis Studium dotyczy strefy aktywności gospodarczej G5. Należy przy tym podkreślić, że przyjęte w planie miejscowym przeznaczenie dla jednostki planistycznej 1.P-U, na terenie której położona jest działka skarżącego, nie narusza ustaleń Studium. Dla terenu 1.P-U określono w planie miejscowym przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej. Natomiast zgodnie z ustaleniami Studium działka skarżącego położona jest w strefie aktywności gospodarczej G6, w ramach której wyznaczono m.in. obszar aktywności gospodarczej ograniczając go do funkcji usługowo-produkcyjnej, oraz teren obiektów technicznej obsługi miasta, dla którego wskazano następujące kierunki zmian w strukturze przestrzennej: zachowanie istniejących oraz możliwość rozbudowy i realizacji nowych obiektów technicznej obsługi miasta, w tym m.in. obiektów Zespołu Elektrociepłowni; przekształcenie istniejących pól irygacyjnych oraz części składowiska popiołów EC na funkcje aktywności gospodarczej. Ponadto dla strefy G6 w granicach terenu technicznej obsługi miasta, na którym położona jest działka skarżącego, nie ma zapisów dotyczących wyznaczenia obszarów czy lokalizacji obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami. Z powyższego wynika, że określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu, na którym położona jest działka skarżącego (teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej), znajduje uzasadnienie we ww. ustaleniach Studium, natomiast wprowadzane dla jednostki 1.P-U zakazy dotyczące lokalizacji na jej terenie składowisk (stanowiących jedną z form unieszkodliwiania odpadów) i spalarni odpadów oraz prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów, nie pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium, skoro nie wypowiada się ono wprost odnośnie tej sfery działalności na terenie G6, a zatem nie sposób uznać, że w planie miejscowym przyjęto całkowicie odmienne, sprzeczne regulacje odnośnie tej materii niż w Studium. Natomiast analiza zapisów Studium wskazuje na istniejące uwarunkowania stanowiące uzasadnienie do wprowadzenia kwestionowanych przez skarżącego zakazów. I tak w ramach określonego w Studium dla terenu obiektów technicznej obsługi miasta kierunku zmian w strukturze przestrzennej, wskazano na istniejące na tym terenie pola irygacyjne i składowiska popiołów EC oraz na przekształcenie ich na funkcje aktywności gospodarczej. W przedmiotowym Studium określono tereny przeznaczone do działań naprawczych w środowisku z uwagi na ich zdegradowanie i udokumentowane skażenie gruntu i wód podziemnych, wymieniając m.in. pola irygacyjne przy ul. [...] (str. 227), a więc obszar znajdujący się w niedalekim sąsiedztwie terenu, w obrębie którego położona jest działka skarżącego. Ponadto w Studium wskazano, że do podstawowych działań na obszarze aktywności gospodarczej, a zatem i na terenie, na którym znajduje się działka skarżącego, przewidziano poprawę ładu przestrzennego oraz jakości życia mieszkańców poprzez wprowadzenie ograniczeń związane z uciążliwością dla środowiska. Niewątpliwie cele te realizują wprowadzone w planie miejscowym zakazy lokalizacji składowisk i spalarni odpadów, lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów. W tych warunkach brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi naruszenia w sprawie art. 20 ust. 1 upzp poprzez nieuwzględnienie treści Studium przy uchwalaniu planu miejscowego.

Na uwzględnienie zdaniem Sądu nie zasługuje także zarzut skargi naruszenia art. 31 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 4 upzp i art. 140 § 1 Kodeksu cywilnego ("kc") poprzez ograniczenie przez plan miejscowy przysługującego skarżącemu prawa do działki nr [...] w sposób dalej idący niż przewiduje to Studium i uprzednio obowiązujący plan miejscowy z 2013 r. Zarzut ten w istocie należy odnieść do kwestii czy w sprawie nie przekroczono granic tzw. władztwa planistycznego gminy, gdyż tylko w takim wypadku wprowadzenie ograniczeń dalej idących niż uprzednio obowiązujący plan miejscowy czy Studium stanowiłoby działanie niezgodne z prawem. W tym kontekście wskazać należy, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy, stosownie do art. 3 ust. 1 upzp, należy do zadań własnych gminy. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 upzp), a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 upzp). Wskazane regulacje stanową podstawę do konstrukcji instytucji władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji do władczego i samodzielnego rozstrzygania w ramach zadań własnych o przeznaczaniu terenu i zasadach jego zagospodarowania. Kompetencji tej jednak gmina nie może wykonywać dowolnie. Gmina, jako dysponent władztwa planistycznego, jest - jak wskazano - uprawniona do kształtowania na swoim terenie sposobu wykonywania prawa własności, jak i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (tj. prawa najbardziej zbliżonego do prawa własności), gdyż ustalenia planu miejscowego dotyczące przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, jednocześnie determinują wykonywanie tych praw na danym terenie. Realizowanie przez gminę władztwa planistycznego będzie w znacznej liczbie przypadków łączyło się z naruszeniem interesu właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości (poprzez wkraczanie w różnym zakresie w prawo własności i prawa użytkowania wieczystego), co jest działaniem dopuszczalnym, o ile nie przekracza granic zakreślonych prawem, znajduje oparcie w normie ustawowej i nie stanowi nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Prawo własności w RP jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz prawo to, tak jak i prawo użytkowania wieczystego, nie jest prawem bezwzględnym, absolutnym, doznając w określonych sytuacjach ograniczeń. Możliwości tych ograniczeń dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczana, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenie prawa własności i prawa użytkowania wieczystego wymaga poszanowania zasady proporcjonalności, tj. zakazu nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności i prawa użytkowania wieczystego musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takie właśnie przepisy ustawowe stanowią przytoczone powyżej regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które przyznając gminie kompetencje wchodzące w zakres władztwa planistycznego, jednocześnie ograniczają sposób wykonywania prawa własności i prawa użytkowania wieczystego. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP.

Nie ulega zatem wątpliwości, że gmina ma prawo do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności i prawa użytkowania wieczystego poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza z uwzględnieniem odpowiednich przepisów i na zasadach określonych w ustawie, w odpowiedniej proporcji do celów którym mają służyć, i gdy nie są one nadmierne i nieuzasadnione. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 1 ust. 1 wskazuje, że za podstawę zarówno określania zasad kształtowania polityki przestrzennej, jak i zakresu i sposobów postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmuje się takie wartości jak ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, wymieniając jednocześnie w art. 1 ust. 2 upzp otwarty katalog wymagań, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, jak i prawo własności i potrzeby interesu publicznego. Ustawa ta określa również w art. 1 ust. 3 upzp warunek ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, w tym zgłaszanego w postaci wniosków i uwag, przy ustalaniu przeznaczenia terenu lub określaniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu.

Zdaniem Sądu organ planistyczny wprowadzając na terenie jednostki planistycznej 1.P-U kwestionowane przez skarżącego zakazy wyszczególnione w § 3 pkt 3) lit. b), c) i d) uchwały nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa planistycznego. Należy podkreślić, że ustawodawca przewidując z jednej strony szeroki zakres uprawnień w ramach władztwa planistycznego organu planistycznego odnośnie możliwości i zakresu ingerencji w chronione prawem uprawnienia właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, których dotyczą ustalenia planu, poddał jednocześnie szczególnym reżimom prawnym procedurę, w ramach której konsultuje się propozycje rozwiązań planistycznych, a zainteresowane podmioty mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu miejscowego, które rada gminy rozpatruje. Procedura ta przewiduje m.in. obowiązek wyłożenia planu, organizacji dyskusji oraz wyznaczenia terminu składania uwag, rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag na sesji i załączenia do uchwały w przedmiocie planu wykazu tych nieuwzględnionych (art. 17 pkt 9, 11, 12, 13, 14, art. 18 i art. 20 ust. 1 upzp). Wskazana procedura umożliwia przedstawienie interesu poszczególnych właścicieli, skonfrontowanie tego interesu z interesem publicznym, a w konsekwencji rozważenie i rozstrzygnięcie czy w interesie publicznym ingerencję tę należy uznać za uzasadnioną czy też nie. Zainteresowane podmioty mają więc możliwość sprzeciwienia się ingerencji w ich prawa, natomiast organ uchwałodawczy przesądza, czy w interesie publicznym ingerencja ta jest uzasadniona. Z akt sprawy wynika, że w toku procedury planistycznej skarżący nie wnosił do projektu planu miejscowego żądnych uwagi i wniosków. Jak słusznie podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2118/17 (dostępny jw.) w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to, czy strona skarżąca zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, gdyż nie mogą one domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od wielu lat. Z dokumentów przedłożonych przez skarżącego wraz ze skargę wynika, że na działce nr [...] od 2013 r. podmiot, któremu skarżący wydzierżawia grunt prowadzi działalność w zakresie skupu złomu i obrotu surowcami wtórnymi i odpadami oraz, że na mocy decyzji Prezydenta B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. uzyskał on zezwolenie na zbieranie na tym gruncie określonych odpadów, obowiązujące do dnia [...] lipca 2023 r. Wynika z tego, że na działce nr [...] nie była i nie jest prowadzona działalność w postaci składowiska odpadów (stanowiącego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy z dnia [...] grudnia 2012 r. o odpadach obiekt budowalny przeznaczony do składowania odpadów) i spalarni odpadów, a więc instalacji służących do unieszkodliwiania odpadów. Skarżący nie zgłosił też w toku procedury planistycznej zamierzeń w zakresie woli prowadzenia takiej działalności na działce nr [...]. W tych okolicznościach nie sposób uznać, że organ planistyczny wprowadzając zakaz składowisk i spalarni odpadów nadużył przysługujące mu władztwo planistyczne i nie uwzględnił interesu skarżącego, skoro skarżący nie uzewnętrznił wobec organu w toku procedury planistycznej zamierzeń prowadzenia działalności we wskazanym zakresie. Odnośnie wprowadzonego w § 3 pkt 3) lit. c) uchwały zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko do pokreślić należy, że taki zakaz wprowadzony był już w planie miejscowym z 2013 r. (§ 19 pkt 2 lit. a)). Trudno jest więc w takiej sytuacji podzielić argument skarżącego o ograniczeniu skarżącemu dotychczasowych przysługujących mu uprawnień. W kwestii natomiast wprowadzonego w § 3 pkt 3) lit. d) uchwały zakazu działalności gospodarczej w zakresie zbierania, magazynowania i przetwarzania odpadów, to podkreślić należy, że zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż dopuszczono wytwarzanie zbieranie, magazynowanie i przetwarzanie odpadów związanych z technologią świadczonych usług i produkcji. Dopuszczono zatem w planie miejscowym wskazane czynności z zakresu gospodarki odpadami, ale nie jako działalność samoistną, wiodącą, lecz związaną ze świadczonymi usługami i produkcją, co jest spójne z określonym w planie przeznaczeniem terenu 1.P-U – jako terenu obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (symbol "P") oraz zabudowy usługowej (symbol "U"), a nie teren gospodarowania odpadami o symbolu "O". Ocena zasadności i legalności wprowadzonych zakazów wymaga też odwołania się do racji, na które wskazał organ jako uzasadnienie wprowadzonych zakazów, a które wynikają też ze wskazanych powyżej zapisów Studium. I tak takie wartości jak poprawa ładu przestrzennego (w tym walory architektonicznie i estetyczne terenu i obiektów), poprawa jakości życia mieszkańców, ograniczenie uciążliwością dla środowiska, a także uwarunkowania przedmiotowego terenu wynikające z niedalekiego sąsiedztwo terenów przeznaczonych do działań naprawczych w środowisku z uwagi na ich zdegradowanie i udokumentowane skażenie (gruntu i wód podziemnych), tj. pól irygacyjnych (przy ul. [...]) oraz bliskiego sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej i wielorodzinnej na osiedlu K., stanowiły racjonalne i przekonywujące argumenty za wprowadzeniem kwestionowanych przez skarżącego zakazów. Należy przy tym zauważyć, że dopuszczone na terenie jednostki 2.P-U działania z zakresu gospodarki odpadami dotyczą jedynie określonego rodzaju odpadów pochodzących z zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz, co istotne nie mogą mieć one miejsca poza budynkami, co potwierdza podnoszony przez organ argument ochrony środowiska i ograniczenie uciążliwości dla mieszkańców i otoczenia, w tym architektury i estetyki terenu (co nie ma miejsca w przypadku zbierania na powierzchni gruntu złomu). Oczywistym jest, że Rada Gminy przyjmując określone w § 3 pkt 3) lit. b), c) i d) uchwały zakazy wpłynęła na zakres uprawnień wynikających z posiadanego przez skarżącego prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], jednak skarżący nie bronił własnego interesu w toku procedury planistycznej, a organ ustanowił przedmiotowe zakazy nie przekraczając przysługującego mu władztwa planistycznego, biorąc pod uwagę takie wartości chronione Konstytucją RP i ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak ochrona środowiska oraz zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, z jednoczesnych uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego, architektonicznego i krajobrazowego oraz zasady zrównoważonego rozwoju.

Powyższe względy stanowią również o braku podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącego naruszenia art. 22 Konstytucji RP, jak bowiem wykazano zarówno wykonywanie władztwa planistyczne, jak i wprowadzanie w jego ramach określonych ograniczeń i zakazów, ma swoje źródło w ustawie, tj. ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast wartości, które legły u podstaw ustanowienia zakazów określonych w § 3 pkt 3) lit. b), c) i d) uchwały, to jak podkreślono przede wszystkim względy dotyczące ochrona środowiska i zdrowia ludzi. Ponadto należy podkreślić, że skarżący – jak wynika z przedłożonych przez niego dokumentów - nie prowadzi na działce nr [...] działalności gospodarczej, natomiast taką działalność prowadzi dzierżawca działki nr [...], którego jednak interes nie jest w postępowaniu planistycznym prawnie chroniony.

Mając na względzie poczynione uwagi, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Gminy w przysługujące skarżącemu prawo użytkowania wieczystego gruntu, objętego ustaleniami planistycznymi, nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Rada M. uchwalając przedmiotowy plan miejscowy nie naruszyła ustaleń Studium, natomiast ustanawiając kwestionowane w skardze zakazy zrealizowała przysługujące jej władztwo planistyczne nie naruszając zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Uprawnienie do kształtowanie w drodze ustaleń planistycznych sposobu wykonywania prawa własności i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, ma swoje umocowanie w ustawie (upzp), a w sprawie nie ma podstaw do stwierdzenie, że ingerencja w prawo przysługujące skarżącemu narusza jego istotę (skarżący nie został pozbawiony prawa do zagospodarowania i zabudowy gruntu) i czy też narusza zasadę proporcjonalności. Jednocześnie należy podkreślić, że z istoty planu miejscowego wynika, że narusza on prawo własności i prawo użytkowania wieczystego, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób wykonywania tych praw, co samo w sobie nie oznacza, że ma to miejsce w sposób niezgodny z prawem. Natomiast ustawodawca przewidział w art. 36 ust. 1 upzp odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.

W tym stanie rzeczy, w zakresie w jakim skarżący wykazał się legitymacją do skutecznego zaskarżenia przepisów § 3 pkt 3) lit. b), c) i d) uchwały, Sąd uznał wniesioną w sprawie skargę za niezasługującą na uwzględnienie, i na podstawie art. 151 ppsa orzekł w tej części w pkt 2 sentencji wyroku o jej oddaleniu.