Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 895/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 15, art. 8, art. 107 par. 3, art. 126
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi L. D. (D.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 marca 2023 r. nr SKO.UL/41.7/513/2022/21600 w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 5 grudnia 2022 r. Wójt Gminy B., działając na podstawie art. 59 ust.1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku S. M. (dalej: "Inwestor") z dnia 7 czerwca 2019 r. ustalił warunki zabudowy dla budowy parkingu samochodowego dla samochodów ciężarowych typu TIR, naczep i przyczep, na terenie obejmującym działkę nr 1 położoną w obrębie [...] w rejonie ul. [...]. Decyzja zawiera załącznik graficzny oraz analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

I. W ramach charakterystycznych parametrów inwestycji wskazano, iż przewiduje się realizację 6 miejsc postojowych, parking utwardzony i ogrodzony, użytkowanie pod działalność gospodarczą na dz. 2 i 3, pow. użytkowa 0,2957 ha.

Dokonano ustaleń w zakresie:

II. Warunków lokalizacji inwestycji wynikających z przepisów odrębnych,

III. Warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

IV. Warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu:

- w powołaniu na § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 71) ustalono, że przedmiotowa inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko,

V. Warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:

- wnioskowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi powiatowej (ul. [...]), poprzez drogę wewnętrzną na dz. 4, 5 i 6. Inwestycja została uzgodniona z Powiatowym Zarządem Dróg w B. postanowieniem z dnia 27 czerwca 2019 r. nr [...],

VI. Wymagań w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych: - teren inwestycji nie znajduje się na terenach górniczych.

VII. Ustaleń dotyczących terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych:

- teren planowanej inwestycji nie jest objęty rejestrem osuwisk mas ziemnych,

VIII. Ustaleń dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych:

- teren planowanej inwestycji jest oznaczony symbolem RV, nie wymaga decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej,

- w obrębie terenu przewidzianego pod inwestycję nie stwierdzono występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz ujęć wód podziemnych, dla których starosta jest właściwym organem administracji geologicznej,

IX. Warunków wynikających z ochrony interesów osób trzecich,

X. Linii rozgraniczających teren inwestycji,

XI. Terminu ważności decyzji.

W treści uzasadnienia organ na wstępie wyjaśnił, iż inwestycja planowana jest na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując analizy wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustalił, że

- nowa zabudowa jest dopuszczalna, ponieważ można ją pogodzić z istniejącą funkcją, działka nr 1, na terenie której ma być realizowana inwestycja, jest kolejną działką w ciągu działek, które wykorzystywane są na cele związane z transportem samochodowym i naprawą samochodów, dla działki nr 2 wydano decyzję Wójta Gminy B. z dnia 16 października 2013 r.: budowa dwustanowiskowego warsztatu samochodowego dla obsługi samochodów ciężarowych z zapleczem socjalnym i biurowym,

- teren ma dostęp do drogi publicznej, dostęp ten będzie odbywał się poprzez działki nr 7, 5 i 6, ich współwłaścicielem jest Inwestor, co organ ustalił poprzez analizę wypisu z rejestru gruntów i ksiąg wieczystych,

- istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego,

- teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ ustalił również, że zgodnie z art. 60 pkt 4 u.p.z.p. projekt decyzji sporządziła osoba spełniająca warunki, o których mowa w art. 5 pkt 4 tej ustawy. Organ zwrócił uwagę na decyzje organu odwoławczego uchylające uprzednio wydane w sprawie decyzje organu pierwszej instancji oraz wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania skorygowano obszar analizowany - szerokość dz. 1 wynosi 34 m, co daje obszar analizowany 102 m - 200 m. Po korekcie ww. obszaru stwierdzono, iż na działce 2 i częściowo na dz. 8 znajduje się parking przeznaczony dla samochodów osobowych i ciężarowych.

Od opisanej w/w decyzji odwołanie wniósł L. D. (dalej: "Strona", Skarżący") zarzucając:

1. przyjęcie, iż planowana inwestycja może powstać z uwagi na kontynuacje dotychczasowej funkcji w oparciu o treść decyzji z dnia 16 października 2013 r., bez ustalenia czy jest to decyzja prawomocna oraz pomimo niewykorzystania jej w dalszym procesie inwestycyjnym,

2. oparcie decyzji na prywatnym dokumencie w postaci "zestawienia aktualnych powierzchni istniejących i projektowanych parkingów wraz z załącznikiem graficznym", co doprowadziło do:

3. błędnego ustalenia jakoby planowana inwestycja nie wymagała wydania decyzji środowiskowej jako potencjalnie niezagrażającej środowisku,

4. pominięcie określenia wymagań w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych z uwagi na umiejscowienie inwestycji na złożu węgla kamiennego,

5. błędne ustalenie jakoby Inwestor posiadał prawo do korzystania z działek wskazywanych jako dojazd do nieruchomości objętej wnioskiem,

6. wydanie decyzji sprzecznej z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B.,

7. błędne przyjęcie, iż planowana inwestycja może powstać z uwagi na kontynuacje dotychczasowej funkcji, podczas gdy planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z dominującą funkcją mieszkalną.

W uzasadnieniu przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Wskazał, iż zgodnie z wiedzą Skarżącego decyzja, na którą powołuje się organ z dnia 16 października 2013 r. nie została wykorzystana przez Inwestora w dalszym procesie inwestycyjnym. Decyzja z dnia 28 kwietnia 2014 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę została bowiem poprzedzona decyzją ustalającą warunki zabudowy w związku z wnioskiem Inwestora z dnia 7 marca 2013 r. Zdaniem Skarżącego oparcie stanowiska organu na decyzji o warunkach zabudowy, która ostatecznie nie była podstawą do realizacji zamierzenia inwestycyjnego oraz, co do której nie ustalono, czy jest decyzją ostateczną jest działaniem niewłaściwym, uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto inwestycja, na którą powołuje się organ nie przewiduje wprost powstania parkingu, ponieważ określa jedynie, że w obrębie działki należy zapewnić własne potrzeby parkingowe. Natomiast § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2020 r., Nr 164, poz. 1589) oraz § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 6690 z późn. zm.), wskazuje, że w decyzji o warunkach zabudowy wyraża się ustalenia w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych, a nie pozostawia się tej kwestii do własnego uznania Inwestora.

Następnie Skarżący zauważył, że zgodnie z decyzją organu odwoławczego z dnia 13 czerwca 2022 r., znak SKO.UL41.7/141/2022/5334/RS organ pierwszej instancji został zobowiązany do ustalenia łącznej powierzchni istniejących i planowanych parkingów w celu zbadania zasadności wydania decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji, z którego to obowiązku zdaniem Strony organ się nie wywiązał, nie przeprowadził czynności dowodowych w tym zakresie. Zdaniem Strony wezwanie Inwestora do uzupełnienia braków formalnych w sytuacji, gdy sprawa rozpoznawana jest od czerwca 2019 r., stanowi nadużycie tej instytucji. Nadto powołany w wezwaniu przepis art. 52 u.p.z.p. nie mógł stanowić podstawy prawnej tego wezwania, ponieważ przepis ten dotyczy lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe sprawia, że przedłożony dokument nie może stanowić oparcia dla wydania zaskarżonej decyzji. Podkreślił także, że przedłożony dokument został wykonany na zlecenie Inwestora i nie sposób nadać mu walor obiektywnego źródła dowodowego. Brak możliwości zweryfikowania tego co było przedmiotem zlecenia i porównania tego z potrzebami postępowania sprawia, że przedłożona mapa nie może być źródłem jakichkolwiek ustaleń. W ocenie Skarżącego za wadliwością przedłożonej mapy przemawia również pominięcie przez autora części powierzchni działek 8 oraz 3, bez uzasadnienia takiego działania.

Zauważył, że w piśmie z dnia 14 września 2022 r. Inwestor wskazał powierzchnię placu, objętego obecnie prowadzoną działalności na 1.686m2, jednakże działalność ta jest prowadzona na działkach 3, 2, 6, 8 oraz 5, których suma powierzchni wynosi około 2.300 m2. Wskazał także na nieuzasadnione pomniejszenie ww. powierzchni poprzez "wycięcie" z przedłożonej mapy części powierzchni działek 2 oraz 3 stanowiącej budynek warsztatu oraz jego wschodnie obejście, tj. pomniejszenie o ok. 500 m2, a także z działki 8 o około 200 m2 w sytuacji, gdy z przedłożonych do akt wydruków z geoportalu wynika, że także te części działki służą do parkowania samochodów ciężarowych. Wskazany dokument stoi także w sprzeczności z wydrukiem z sytemu IntraEWID, na którym została oparta poprzednia decyzja organu pierwszej instancji. Także z fotografii wynika, że w miejscach pominiętych są parkowane pojazdy ciężarowe. Zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wskazania jakie konkretnie wartości i dane zostały przyjęte przez organ na podstawie przywołanej "dokumentacji opracowanej przez geodetę uprawnionego". Ponadto organ nie wyjaśnił rozbieżności w danych dotyczących powierzchni planowanej inwestycji. Podał, że organ opierając treść decyzji na omawianej mapie naruszył § 3 ust 1 pkt 56 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71), który nakazuje uwzględniać w obliczaniu obszaru inwestycji planowanej oraz tej istniejącej także elementy towarzyszącej im infrastruktury. Tym samym ponownie nie ustalił w sposób poprawny obszaru zajmowanego przez dotychczasowe przedsięwzięcie i obszaru jaki ma być zajmowany po wykonaniu planowanej inwestycji. Zdaniem Skarżącego suma działek wykorzystywanych obecnie jak i objętej wnioskiem przekracza 0,5 ha, co obliguje Inwestora do uzyskania uprzednio decyzji środowiskowej.

Zasygnalizował, że zdjęcia satelitarne wykonywane na przestrzeni wielu lat bezspornie wskazują, że działki wykorzystywane do tej pory przez Inwestora na prowadzoną działalność stanowią parkingi dla samochodów w większym zakresie niż ten przyjęty przez organ. Na wskazaną okoliczność przedłożył wydruki z geoportalu z okresu od 2018 do 2021 r. Do analizy obszaru powinny być zatem uwzględnione wszystkie działki wykorzystywane przez Inwestora jako parking oraz towarzysząca im infrastruktura i zabudowania. Dodatkowo Skarżący podtrzymał zarzuty przedstawione w odwołaniu od poprzedniej decyzji organu z dnia 28 lutego 2022 r.

W dalszej kolejności Skarżący podniósł, że organ całkowicie pominął kwestie związane z koniecznością określenia wymagań dotyczących planowanej zabudowy w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, zauważając, że działka nr 1 znajduje się na terenie złoża węgla kamiennego [...], na terenie górniczym [...] w granicach obszaru górniczego [...]. Zauważył, iż w załączniku nr 2 stanowiącego Analizę funkcji w pkt 6, przyjęto zgodnie ze stanowiskiem Skarżącego, że teren ten znajduje się na złożach węgla i terenach górniczych.

Zdaniem Skarżącego, organ nie wykonał również wytycznych odnoszących się do ustalenia czy Inwestor posiada prawo do korzystania z działek wskazanych jako dojazd do działki objętej wnioskiem. Współwłasność Inwestora co do działek, przez które ma przebiegać dojazd nie uzasadnia twierdzenia, że nieruchomości te mogą i będą wykorzystywane jako dojazd do działki objętej wnioskiem. Prawo współwłasności nie daje bowiem podstaw do twierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość zostanie wykorzystana zgodnie wolą jednego ze współwłaścicieli. Powyższe stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną. Z uzasadnienia nie wynika także jakie wpisy w rejestrze grantów oraz jakie księgi wieczyste zostały poddane analizie przez organ. Ponadto dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość komunikacji w zakresie w jakim zakłada to przewidywana inwestycja. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym, co w szczególności odnosi się od szerokości dojazdu dla samochodów ciężarowych.

Skarżący przytoczył również zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., wskazując, że planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się jako którykolwiek z dopuszczanych w Studium rodzajów zabudowy. Strona zakwestionowała przyjęcie, że planowana inwestycja uzupełni dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu. Dominującą zabudową w okolicy planowanej inwestycji jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a wyjątkiem jest prowadzona działalność gospodarcza Inwestora. Organ pominął wpływ tej inwestycji na sąsiednie nieruchomości z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W tym kontekście zwrócił również uwagę na zanieczyszczenia oraz hałas generowany przez pojazdy korzystające z parkingu. Organ powinien zatem rozważyć interesy Inwestora i społeczności lokalnej, które nie zostały w sprawie uwzględnione. Zdaniem Skarżącego nic nie stało na przeszkodzie określeniu nakazu budowy dodatkowej infrastruktury mającej minimalizować negatywny wpływ inwestycji na lokalne nieruchomości.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją nr SKO.UL/41.7/513/2022/21600 z dnia 29 marca 2023 r., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym decyzje organów zapadłe w sprawie, tj. kolejne decyzje organu odwoławczego uchylające decyzje organu pierwszej instancji w sprawie warunków zabudowy z dnia: 29 sierpnia 2019 r., 4 lutego 2020 r., 14 października 2020 r., 24 maja 2021 r., 11 sierpnia 2021 r., 14 września 2021 r., 28 lutego 2022 r. Następnie podał, że kluczowe dla określenia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji było wyjaśnienie legalności użytkowania działki nr 2 jako parking, a w zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że dla działki nr 2 wydano dnia 16 października 2013 r. decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwustanowiskowego warsztatu samochodowego dla obsługi samochodów ciężarowych, w której wskazano, że w obrębie działki należy zapewnić własne miejsca parkingowe. W ocenie Kolegium informacja ta przesądza o spełnieniu przez wnioskowaną inwestycję przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W odniesieniu do kwestii dostępu do drogi publicznej podał, że Inwestor pozostaje współwłaścicielem działek o numerach:4, 5, 8, 6, zatem "ostatecznie przesądzona została kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej". Co do kwestii czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, przywołał podstawę prawną, a następnie wskazał, że "korzystając z systemu Geoportal.pl, który jednak nie może być jako kluczowe źródło dowodowe, można ustalić, iż po zsumowaniu z działkami, na których już istnieją parkingi, łączna powierzchnia działek wynosi około 0,5 ha". Dalej zauważył, że organ pierwszej instancji wskazał, że zsumowanie powierzchni działek, na których planowane jak i zrealizowane jest przedsięwzięcie faktycznie wynosi ponad 0,5 ha jednak po ustaleniu faktycznego przeznaczenia analizowanego terenu nie przekracza granicznej wartości, zatem kwestia ta została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji. "Łącznie na tereny parkingów będzie przeznaczone 6.987 m2. Wnioskowana inwestycja nie wymaga zatem decyzji środowiskowej". Odnotował końcowo, że Studium nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnych.

Z rozstrzygnięciem nie zgodzili się Skarżący. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, względem decyzji organu odwoławczego sformułował zarzuty jak w treści wniesionego odwołania oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do odwołań złożonych w sprawie, a które nie zostały ocenione przez organy orzekające w sprawie.

W ocenie Skarżącego organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych względem decyzji pierwszej instancji. Dodatkowo podał, że decyzja organu jest sprzeczna w tym zakresie, w którym przyjęto, że wydanie decyzji środowiskowej nie jest konieczne w uwagi na sumaryczny obszar parkingów przy jednoczesnym określeniu ich powierzchni na 6.987 m2. W odniesieniu do zarzutów, co do których nie wypowiedział się organ odwoławczy, Skarżący wniósł o dokonanie przez Sąd ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wypowiedzenie się co do rzetelności poszczególnych dokumentów oraz ustalenie na ich podstawie czy łączny obszar parkingów obecnego i planowanego zmusza do wydania decyzji środowiskowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w złożonej odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Gl 895/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W dniu 8 listopada 2023 r. do akt sprawy wpłynęło pismo uczestniczki E. D. z wnioskiem o zapoznanie się z treścią przedłożonych do pisma załączników. Podczas rozprawy w dniu 9 listopada 2023 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do ww. pisma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

W kwestii wniosku strony skarżącej, odnotowania na wstępie wymaga, że wskazana kontrola nie oznacza przejęcia przez sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia.

Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 marca 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 5 grudnia 2022 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności regulacje dotyczące postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w brzmieniu obowiązującym od dnia 27 września 2003 r. do dnia 2 stycznia 2022 r., w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. z 2021 r., poz. 2399, w myśl którego do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe), a także § 3 ust. 1 pkt 56 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71, w brzmieniu obowiązującym do 10 października 2019 r. z uwagi na § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2019 r., poz. 1839)

W myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona inwestycja na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania, jest w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy określa bowiem podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają szczegółowym ustaleniom w toku procesu inwestycyjnego. Wskazana decyzja nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach kognicji sądów administracyjnych oraz przyczyn wzruszania orzeczeń organów administracji publicznej, Sąd dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających zastosowanie kompetencji kasatoryjnych.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola sądowoadministracyjna pod względem zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem doprowadziła bowiem do wniosku o nierozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy.

W tym zakresie wymaga odnotowania, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a., stanowiącą konkretyzację art. 78 Konstytucji RP, na organie odwoławczym spoczywa obowiązek rozpoznania sprawy, w tym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, dokonania oceny materiału dowodowego oraz wykładni przepisów prawa materialnego. Środek odwoławczy powinien natomiast stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. 5, Warszawa 2007, s. 7). Powyższe zyskuje akceptację zarówno orzecznictwa jak i doktryny przedmiotu, wskazuje się bowiem, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1, poz. 35), właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3400/19, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021).

Organ odwoławczy w rozstrzyganej sprawie zaniechał natomiast ponownego rozpatrzenia sprawy, nie odniósł się do argumentów, zarzutów podniesionych w odwołaniu, nie uczynił zadość zasadzie przekonywania, zaniechał dokonania ustaleń w kwestii przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także nie wskazał jakie dowody stanowiły o podzieleniu ustaleń organu pierwszej instancji.

W treści odwołania strona skarżąca podkreślała szereg istotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy okoliczności, w szczególności ustaleń warunkujących konieczność poprzedzenia decyzji o warunkach zabudowy - wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym w szczególności prawidłowości ustaleń co do powierzchni użytkowej parkingów samochodowych w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, oraz zsumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu, o których mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Jak zauważa się w orzecznictwie przedmiotu, cel regulacji § 3 ust. 2 pkt 3 ma zapobiegać praktyce tworzenia pozornie odrębnych od siebie pod względem technologicznym przedsięwzięć tego samego rodzaju przez ten sam, lub inny podmiot - zamiast rozbudowy istniejącego już przedsięwzięcia, które wymagałoby uzyskania decyzji środowiskowej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrok z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 523/18). Stąd też odniesienie się do szczegółowo wskazanych w odwołaniu nieprawidłowości w ustaleniu ww. parametrów było obowiązkiem organu. W tym kontekście Skarżący zakwestionował również dokument przedłożony do akt przez Inwestora "Zestawienie aktualnych powierzchni" argumentując swoje stanowisko, do której to argumentacji organ odwoławczy się nie odniósł.

Nie sposób także pominąć, jak zasadnie zauważył Skarżący na etapie wniesionej skargi, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano powierzchnię 6.987 m2, w sytuacji gdy wymóg uzyskania decyzji środowiskowej powstaje od 0,5 ha.

Skarżący w odwołaniu zwrócił także uwagę na położenie przedmiotowych działek na terenie górniczym, a także błędne ustalenia w zakresie dostępu do drogi publicznej wynikające z pominięcia przez organ woli pozostałych współwłaścicieli działek, przez które dostęp do drogi publicznej miałby zostać zapewniony. Zarzuty odwołania obejmowały również zagadnienie kontynuacji funkcji.

Organ odwoławczy całkowicie pominął rozważenie ww. kwestii.

Odnotowania wymaga, iż podniesiona przez stronę skarżącą argumentacja w środku zaskarżenia obliguje organ odwoławczy nie tylko do rozważenia jej zasadności, ale i odniesienia się do niej w uzasadnieniu. Należy mieć na uwadze, że brak odniesienia się do kwestii mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia może stanowić o nierozpoznaniu sprawy w jej całokształcie.

Powyższe stało się podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nie budziło bowiem wątpliwości Sądu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 15 i art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. wyraźnie nakazuje, by organ podał i omówił w uzasadnieniu decyzji istotne dla rozstrzygnięcia fakty i dowody. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, w tym nieodniesienie się do istotnej argumentacji podnoszonej przez stronę, narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto organ winien tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Sąd nie wskazuje rozstrzygnięcia, jednakże zauważa, że powyższe uchybienia nie pozwalają na dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej, stąd też uzasadnione stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd podziela zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w skardze w powyższym zakresie.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności uczyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania – mając jednocześnie w polu widzenia obowiązek przestrzegania pozostałych reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu, wnikliwie uzasadniając swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a.

W odniesieniu do wniosków dowodowych zawartych w skardze oraz piśmie z dnia 8 listopada 2023 r. wyjaśnienia wymaga, iż Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Możliwości dowodowe Sądu są bardzo ograniczone, stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a.. Stąd też Sąd nie uwzględnił ww. wniosków. Strona będzie miała możliwość ich zgłoszenia w toku ponownie prowadzonego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 997,00 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 500,00 zł, opłata od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika Strony będącego adwokatem ustalone na podstawie § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (teksy jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.