Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1594/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 9, art. 77
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 21 ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1856
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 513/20 w sprawie ze skargi W.C. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 4 października 2019 r. nr 9010-2019-016659 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od W.C. na rzecz Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r., o sygn. akt I SA/Bk 513/20, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a."), uwzględnił skargę W.C. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżący") i uchylił decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 4 października 2019 r., nr 9010-2019-016659, oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku z dnia 12 lipca 2019 r., w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2018. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

1.1. Decyzją z dnia 12 lipca 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku odmówił Stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, wyjaśniając, iż wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 był niepoprawny, gdyż nie zadeklarowano w nim do płatności rolnośrodowiskowej żadnych działek rolnych. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania Strony utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji i podał, że z informacji z aplikacji eWniosekPlus wynikało, iż wniosek o płatność zasygnalizował dwa błędy, w tym między innymi błąd o treści: "nie zgłoszono upraw do zaznaczonej płatności rolnośrodowiskowej". Wobec powyższego przyjęto, że jeżeli wniosek złożony w systemie eWniosekPlus nie zawiera żadnych danych co do działek rolnych, to organ nie może bazować na danych zawartych we wnioskach tej samej Strony z lat poprzednich.

1.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę Strony, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, że Skarżący w chwili wysyłania wniosku za pośrednictwem systemu informatycznego posiadał świadomość oraz wiedzę o stwierdzonych błędach, a mimo to zatwierdził informacje we wniosku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak deklaracji do płatności jakiejkolwiek działki rolnej oznaczało, iż czynność Skarżącego miała charakter pozorny, bo w gospodarstwie Strony od 15 marca 2014 r. do dnia 14 marca 2019 r. było utrzymywane zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne. W ocenie WSA w Białymstoku w sprawie należało zastosować domniemanie faktyczne poprzez przyjęcie, iż to nie z winy Skarżącego doszło do wysłania wniosku, który nie zachował w pamięci pakietów zaznaczonych na danej działce. Okoliczność, że wniosek miał charakter kontynuacyjny oznacza, iż organ miał wszystkie dane wynikające ze składanych wniosków w latach poprzednich i otrzymując tzw. "pusty" wniosek, powinien nabrać wątpliwości. Jako wadliwe oceniono przejście nad spornym wnioskiem do "porządku dziennego" i nie podjęcie próby ustalenia stanu faktycznego. Zwrócono uwagę, że w lutym 2019 r. organ I instancji zawiadomił Skarżącego o nie załatwieniu sprawy w terminie, ze względu na konieczność ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności, stąd należało oprzeć się na danych i informacjach zawartych w systemie informatycznym, a zaniechanie w tym zakresie uznano za nie rozpatrzenie materiału dowodowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ winien skontrolować prawidłowość wydruku, odnieść się do jego rzetelności, a nie oprzeć się na wydruku komputerowym, który ma być potwierdzeniem treści wniosku. Organ winien podjąć próbę skonfrontowania i zweryfikowania danych z wydruku z danymi posiadanymi przez rolnika, które Skarżący próbował podać składając elektroniczny wniosek o otrzymanie płatności. Brak wyznaczenia Skarżącemu terminu na zapoznania się z aktami i wniesienia ewentualnych uwag, umożliwiło przedstawienie dowodów mogących mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Zdaniem WSA w Białymstoku informacje o wadliwości systemu informatycznego były dość powszechne wśród rolników, chcących skorzystać z płatności rolnośrodowiskowych. Podzielono stanowisko Strony, iż wniosek, który nie został wypełniony prawidłowo nie może być właściwie rozpoznany, ponieważ to treść żądania (zawartego we wniosku) wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania, a w przypadku wątpliwości co do treści żądania, organ powinien podjąć ustalenia w zakresie rzeczywistej woli Skarżącego, od której żądanie pochodzi. W ocenie WSA w niniejszej sprawie doszło do specyficznej sytuacji, w której wobec złożenia tzw. "pustego" wniosku kontynuacyjnego, organ powinien działać z urzędu, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć zgromadzony materiał dowodowy.

2.1. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku złożył skarżący kasacyjnie organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi Strony, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy w wystarczającym stopniu zgromadzony i oceniony przez organy obu instancji nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia, gdyż przede wszystkim nowe dowody zostały przez Stronę złożone dopiero na etapie postępowania odwoławczego, nie w trakcie procedowania przed organem I instancji, a ponadto zostały złożone juz po upływie ostatecznego wniesienia wniosku wraz z poprawkami, uzupełnieniem wniosku, to jest po 10 lipca 2018 r., a zatem dokumenty nie mogły zostać uwzględnione przez organ;

2) art. 145 § pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2) oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2017 r., poz. 1856 ze zm. – dalej w skrócie: "u.w.r.o.w."), w zw. z art. 7, art. 9, art. 64 § 2 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a."), co spowodowało:

- bezpodstawne przyjęcie przez WSA w Białymstoku, iż w stanie faktycznym sprawy organ powinien zastosować domniemanie faktyczne poprzez przyjęcie, iż to nie z winy Strony doszło do wysłania wniosku, który nie zachował w pamięci pakietów zaznaczonych na danej działce, podczas gdy bezsprzecznie z akt sprawy wynika, iż system elektroniczny podczas wypełniania elektronicznie za pośrednictwem formularza zasygnalizował Stronie, iż wniosek zawiera błędy stanowiące podpowiedź dla Strony, że należy powrócić do żądanych zagadnień, jednakże Strona zbagatelizowała ostrzeżenia i pomimo wyraźnego wskazania błędu, Strona zatwierdziła treść i wysłała wniosek za 2018 r.,

- bezpodstawne błędne przyjęcie przez Sąd, że wniosek Strony był "pusty", podczas gdy został on wypełniony przez Stronę, zawierał żądanie, istotne dane, a jedynie Strona nie oznaczyła m.in. prawidłowo działek objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, zaś Sąd w swoim rozstrzygnięciu pominął zupełnie fakt, iż w sprawie przyznania płatności organ opiera się przede wszystkim na oświadczeniu Strony, zawartym we wniosku, że spełnia on ustawowe warunki do przyznania płatności, zaś oświadczenie powyższe uznaje się za dowód, w oparciu o który zostanie wydana decyzja administracyjna, samo zaś uczestnictwo Strony w programach pomocowych nie jest obligatoryjne, a producent, który chce skorzystać z przywilejów dopłat jest obowiązany dostosować się do precyzyjnych i sformalizowanych wymogów oraz aktywnie uczestniczyć w postępowaniu przed organami,

- niezrozumiałe pominięcie przez Sąd faktu, iż postępowanie w sprawie przyznania pomocy ma charakter wnioskowy, wszczynane jest jedynie na wniosek zainteresowanej Strony, prowadzone jest przez organ w zakresie złożonego wniosku i jego treści, a tym samym obowiązek prawidłowej deklaracji we wniosku spoczywa przede wszystkim na Stronie jako głównym beneficjencie pomocy, który składając wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej przyjmuje prawa i obowiązki, wynikające z uczestnictwa w programie oraz oświadcza, iż znane są mu zasady przyznawania płatności objętych wnioskiem, a zatem na organie nie spoczywa obowiązek konfrontacji i weryfikacji danych z wydruków z danymi posiadanymi przez rolnika, w przedstawionym stanie faktycznym organ nie musiał przeprowadzać żadnego postępowania wyjaśniającego, pomimo że wniosek nie był kompletny, zawierał żądanie Strony, a zatem organ nie musiał ani wzywać Strony do zaznajamiania się z aktami sprawy czy do wniesienia uwag,

- pozbawione podstawy prawnej uznanie Sądu, iż organ, skoro Strona złożyła wniosek kontynuacyjny, powinien brać dane "z urzędu" dotyczące poprzednich składanych wniosków Strony, podczas gdy to sama Strona decyduje w poszczególnych latach o wykonywaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego na poszczególnych działkach, gdyż złożenie wniosku przez Stronę o płatność jest autonomiczną decyzją rolnika, który sam decyduje o jakie płatności się stara, przez co wezwanie rolnika do złożenia wyjaśnień i ustalenie jego zamiaru co do złożonego wniosku doprowadziłoby do tego, że to nie rolnik prowadzi swoje gospodarstwo, a organ gdyż podejmowałby za rolnika istotne decyzje co do prowadzonych upraw, jak także ubiegania się o płatności za poszczególne działki objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, zaś przyjąć należy, iż Strona ubiegając się o płatności działa racjonalnie, wie jakie decyzje dla własnego gospodarstwa są najbardziej korzystne, jak również ubiegając się o płatność Strona zobowiązana jest dochować określonych warunków i przestrzegać określonych zasad,

- nieuwzględnienie, iż zgodnie z aktualnymi przepisami prawa organ tylko na żądanie Strony udziela jej niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, Strona zaś nie zwróciła się do organu o wyjaśnienie jakichkolwiek pouczeń, a zatem ciężar udowodnienia faktu, w tym uprawnienia do uzyskania poszczególnych płatności ciąży na Stronie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, skoro zatem Strona wniosła wniosek kompletny, pełny, jednakże z błędami, na organie nie spoczywa jakikolwiek obowiązek działania z urzędu, nie musi gromadzić materiału dowodowego w celu wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy wnioskiem złożonym za rok 2018 a wnioskami złożonymi w latach poprzednich, to Strona powinna wykazać wszelkie skutki faktyczne, z których wywodzi skutki prawne, organ ma jedynie obowiązek rozpatrzyć materiał dowodowy w sprawie, czyli obejmujący złożony wniosek przez Stronę,

- bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż organ powinien wezwać Stronę do uzupełnienia braków wniosku, podczas gdy upłynął już ostateczny termin materialny do wniesienia wniosku - z dniem 10 lipca 2018 r., termin powyższy nie podlega przywróceniu, po tym terminie Strona nie może uzupełniać, czy poprawiać wniosku, stąd organ nie miał żadnej możliwości wezwania Strony do uzupełnienia wniosku, naniesienia poprawek itp.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i wadliwe zastosowanie lub niezastosowanie w zakresie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a w zw. z § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 213 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej, w rozumieniu przepisów o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zaś po upływie ostatniego możliwego terminu do wniesienia kompletnego wniosku, decyzja organu może wyłącznie dotyczyć odmowy przyznania żądanej płatności, co potwierdza doktryna oraz liczne orzecznictwo;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a w zw. z art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z § 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 14 maja 2018 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2018 r. oraz w zw. z art. 13 ust. 1 akapit pierwszy i trzeci oraz ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie, że termin wskazany w powyższych przepisach prawa ma charakter materialny, prekluzyjny, którego upływ powoduje wygaśnięcie prawa do skutecznego wystąpienia z żądaniem tego typu płatności, jest terminem nie podlegającym przywróceniu, a zatem skoro Strona nie uzupełniła wniosku w maksymalnym możliwym terminie, który upływał ostatecznie 10 lipca 2018 r., po tej dacie nie były możliwe jakiekolwiek poprawki i uzupełnienia złożonego wniosku, organ nie miał żadnej możliwości wysłania wezwania do uzupełnienia wniosku, skoro wniosek Strony był kompletny, zawierał żądanie Strony co do płatności, nie spełniał zaś niezbędnych oświadczeń określonych w § 23 ust. 1, a zatem uzupełnienie wniosku po dacie 10 lipca 2018 r. przez Stronę było niedopuszczalne, przez co Stronie nie przyznaje się pomocy lub wsparcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

2.2. Strona nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną organu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

3. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy i dlatego zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

3.1. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona.

Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma regulacja zawarta w art. 21 u.w.r.o.w., gdzie w ust. 1 wskazano, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do art. 21 ust. 2 u.w.r.o.w.w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Z kolei z art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w. wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Biorąc pod uwagę powyższą regulację obowiązkiem organów ARiMR w niniejszej sprawie było jedynie wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a nie jego zgromadzenie, jak niezasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku. W świetle powyższej regulacji – art. 21 ust. 2 i ust. 3 u.w.r.o.w. – jako lex specialis wobec K.p.a., działanie organów obu instancji nie sposób uznać za jednoznacznie wadliwe. Postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowych płatności zostało bowiem przez ustawodawcę w istotnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami K.p.a. Zgodnie z powołanym powyżej art. 21 ust. 2 pkt 2 - 4 u.w.r.o.w. organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. Przepis ten wyłącza stosowanie art. 81 K.p.a., a co istotniejsze zgodnie z art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wobec powyższego w niniejszej sprawie znaczącemu ograniczeniu uległa realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 K.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, ale wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu, jak wskazano w zaskarżonym wyroku. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji organ w niniejszej sprawie nie był zobowiązany "z urzędu" do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, ani też z własnej inicjatywy pouczania Skarżącego czy też informowania o przysługujących mu prawach. Jak trafnie wskazał w skardze kasacyjnej organ, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) została w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie był obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny, czy wszechstronny.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że przekazanie inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza, że organ został zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych, skoro stoi na straży praworządności, w myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 u.w.r.o.w. Nie mniej jednak na gruncie niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma wniosek inicjujący postępowanie, który w sposób nieuprawniony został określony przez Sąd pierwszej instancji jako "pusty", bo zawiera niezbędne dane do nadania mu biegu. Co więcej Skarżący nie składał tego wniosku po raz pierwszy, stąd zasadne jest oczekiwanie organu, że to Strona winna dołożyć należytej staranności i zadbać o jego prawidłowe i kompletne wypełnienie. Sąd pierwszej instancji nie podważył twierdzenia organu, że Strona wypełniając wniosek otrzymywała komunikat, z aplikacji eWniosekPlus o błędzie o treści: "nie zgłoszono upraw do zaznaczonej płatności rolnośrodowiskowej". Wobec takiej informacji w interesie Strony było zwrócenie się do organu o udzielenie niezbędnych pouczeń, na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 u.w.r.o.w., co do dalszych działań, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Nieuprawnione jest stanowisko WSA dotyczące obowiązku zaznajomienia Strony ze zgromadzonym materiałem dowodowy, bo jak wspomniano zasada czynnego udziału stron w postępowaniu z K.p.a., została znacząco ograniczona jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie. Co więcej Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności złożył oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz udzielanej pomocy finansowej. Skoro w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nie stosuje się art. 81 K.p.a., to dopuszczona została możliwość oparcia rozstrzygnięcia na dowodach, co do których Strona nie wypowiedziała się.

Wobec zbagatelizowania wspomnianego komunikatu o błędzie, organ nie miał żadnych możliwości działania w tym zakresie z urzędu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenie Sądu pierwszej instancji o "dość powszechnych wśród rolników" informacjach o wadliwości systemu informatycznego nie znajduje oparcia w aktach sprawy i nie zostało w żaden sposób wykazane. Nie sposób zaakceptować poglądu, że brak deklaracji do płatności jakiejkolwiek działki rolnej oznaczał, iż czynność Skarżącego miała charakter pozorny. WSA w Białymstoku formułując tezę o zastosowaniu "domniemania faktycznego poprzez przyjęcie, iż to nie z winy Skarżącego doszło do wysłania wniosku, który nie zachował w pamięci pakietów zaznaczonych na danej działce", nie wskazał podstawy prawnej do takiego działania przez organ. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko, że skoro wniosek Strony był "kontynuacyjny", to na organie ciążył jakikolwiek obowiązek porównania czy zastosowania danych dotyczących działek, wynikających ze składanych wniosków w latach poprzednich. Każdy wniosek inicjuje bowiem odrębne postępowanie administracyjne. W zaskarżonym wyroku nie wskazano przepisu prawa, który upoważniałby organ do procesowania "z urzędu" w powyższy sposób. O ile zasadny jest wniosek Sądu pierwszej instancji, że organ otrzymując tzw. "pusty" wniosek powinien nabrać wątpliwości co do prawidłowości jego wypełnienia lub prawidłowości działania systemu teleinformatycznego, o tyle pominięto, że to Strona decyduje w poszczególnych latach o wykonywaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego na poszczególnych działkach, gdyż złożenie wniosku przez Stronę o płatność jest autonomiczną decyzja rolnika, który sam decyduje o jakie płatności się stara. Z powyższego wynika, że organ pomimo ewentualnych wątpliwości nie został upoważniony przez ustawodawcę do stosowania automatyzmu i przenoszenia danych z wniosków złożonych w poprzednich latach do wniosku o płatność za rok 2018.

Wobec powyższego rację należy przyznać autorowi skargi kasacyjnej, że obowiązek prawidłowej deklaracji we wniosku spoczywa przede wszystkim na Stronie jako głównym beneficjencie pomocy, który składając wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej przyjmuje prawa i obowiązki, wynikające z uczestnictwa w programie. Wbrew oczekiwaniom Sądu pierwszej instancji na organie nie spoczywał obowiązek konfrontacji i weryfikacji danych z wydruków z danymi posiadanymi przez rolnika. Organ nie musiał też wzywać Skarżącego do zaznajamiania się z aktami sprawy czy do wniesienia uwag. Z akt sprawy nie wynika, aby Strona zwracała się do organu o stosowne pouczenia, informacje, czy wyjaśnienia, pomimo komunikatu o błędzie przy wypełnieniu wniosku.

3.2. Z akt sprawy wynika, że Strona oświadczyła, iż znane są jej zasady przyznawania płatności objętych wnioskiem. Zgodnie z art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w., to na Skarżącym spoczywał też obowiązek przedstawienia wszelkich środków dowodowych, czego Skarżący nie dopełnił. Aktywność Strony wnioskującej o pomoc finansową nie może sprowadzać się głównie do negowania działań organów prowadzących postępowanie, skoro płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje z urzędu.

Pomimo prawidłowego dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że w stosunku do reguł określonych w K.p.a. przepisy u.w.r.o.w. modyfikują w sposób istotny obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję Strony postępowania, nieuprawnione jest twierdzenie, że "organ powinien działać z urzędu, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć zgromadzony materiał dowodowy". Jak wspomniano organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący jedynie rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w., ale nie ciąży na nim obowiązek jego gromadzenia, czyli podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Sąd pierwszej instancji pominął, w kontekście spoczywającego na Stronie ciężaru udowodnienia faktu, z którego wywodzi ona skutki prawne, że po 10 lipca 2018 r., kiedy upłynął ostateczny termin materialny do wniesienia wniosku, Strona nie może uzupełniać, czy poprawiać wniosku. Wobec powyższego nie sposób odmówić racji skarżącemu kasacyjnie organowi, że nie miał on możliwości wezwania Strony do uzupełnienia wniosku, czy naniesienia poprawek.

Wobec powyższego za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania z u.w.r.o.w. i K.p.a., jako mające istotny wpływ na wynik sprawy w powiązaniu z zarzutami skargi kasacyjnej o charakterze materialnoprawnym.

3.3. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna organu zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości, a mając na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę Strony.

W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na rzecz organu, na podstawie art. 209, art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

M. Bejgerowska P. Piszczek B. Fischer