Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 742/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art 139 par 1 pkt 2 i art 104
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2024 r. spraw ze skarg R. O. i D. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 lutego 2024 r., znak WI-VI.7821.1.48.2022.DSk w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy M. D., wystąpił zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – z wnioskiem z 22 sierpnia 2022 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, pn.: Budowa drogi gminnej T. – K. w km 0+003,50 – 0+245,95 w miejscowości G..

Starosta L. i decyzją Nr 1/2022 z dnia 10 listopada 2022 r., znak: BA.6740.11.2.2022 orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa drogi gminnej T. – K. w km 0+003,50 – 0+245,95 w miejscowości G., gmina M. D., powiat l. i, województwo małopolskie.

W odwołaniach, D. O. oraz R. O. zarzucili naruszenie:

- art. 6 w związku z art. 8 § 1 kpa w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych warunkach realizacji inwestycji drogowej poprzez zatwierdzenie projektu inwestycji odnoszącej się do drogi wewnętrznej, co stanowi rażące naruszenie wskazanych przepisów, gdyż ów tryb dotyczy realizacji dróg publicznych, a droga wewnętrzna nie jest drogą wewnętrzną,

- art. 6 w związku z art. 8 § 1 kpa w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych warunkach realizacji inwestycji drogowej w związku z art. 4 pkt 2) ustawy o drogach publicznych, poprzez zastosowanie specjalnego trybu do realizacji zakresu inwestycji wykraczającej poza pojęcie drogi, co czyni działanie organu niedopuszczalnym,

- art. 6 w związku z art. 8 § 1 kpa w związku z art. 11 a § 4 ustawy o szczególnych warunkach realizacji inwestycji drogowej, poprzez wydane decyzji o zatwierdzeniu realizacji inwestycji drogowej, pomimo, że z uwagi na fakt etapowania inwestycji należało oczekiwać orzeczenia o obowiązku przedłożenia decyzji środowiskowej, czego nie uczyniono,

- art. 6 w związku z art. 8 § 1 w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z

art.80 kpa poprzez wydanie decyzji administracyjnej w ramach postępowania, które nie realizowało wytycznych sprawy prowadzonej sprawiedliwie, wnikliwie, z poszanowaniem interesu strony, który został całkowicie zmarginalizowany na gruncie sprawy prowadzonej przez Starostę L.

Decyzją z dnia 29 lutego 2024 r. Znak sprawy: WI-VI.7821.1.48.2022.DSk, Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 kpa oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 i art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych:

I. Uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się na stronie 1, w wierszu 4 i 5, licząc od góry strony, o treści: "Na podstawie art. 11a ust. 1, 11f ust. 1 i 2, 11i, art. 12 ust. 1-4, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych", i w tym zakresie orzekał:

"Na podstawie art. 11a ust. 1, 11f ust. 1 i 2, 11i, art. 12 ust. 1-4, art. 17, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych";

II. Uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się na stronie 1, w wierszu 14 do 36, na stronie 6 w wierszu 44 do 64 oraz na stronie 11 w wierszu 20 do 42, licząc od góry strony, o treści: "Projektowana inwestycja zlokalizowana jest na niżej wymienionych działkach ewidencyjnych znajdujących się w województwie małopolskim, powiecie l. , jednostce ewidencyjnej [[...]] M. D., obrębie ewidencyjnym [...]

a) w liniach rozgraniczających teren inwestycji (w odniesieniu do nieruchomości, która podlega podziałowi – przed nawiasem podano nr działki, która powstanie w wyniku zatwierdzenia projektu podziału i będzie przeznaczona pod drogę; w nawiasie podano numer działki przed podziałem);

¬ dz. ew. nr: [...]),

b) w terenie niezbędnym dla realizacji inwestycji na którym zachodzi obowiązek dokonania budowy lub przebudowy sieci (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi – przed nawiasem podano nr działki, która powstanie w wyniku zatwierdzenia projektu podziału i nie będzie przeznaczona pod drogę; w nawiasie podano numer działki przed podziałem);

¬ dz. ew. nr: [...] ([...] – sieć elektroenergetyczna (przebudowa napowietrznej sieci elektroenergetycznej – wymiana istniejącego słupa elektroenergetycznego);

¬ dz. ew. nr: [...] ([...] – sieć gazowa (przebudowa i budowa sieci gazowej);

¬ dz. ew. nr: [...] ([...]); [...] [...] [...] [...]) – sieć telekomunikacyjna (rozbiórka i budowa napowietrznej sieci telekomunikacyjnej),

c) w terenie niezbędnym dla realizacji inwestycji na którym zachodzi obowiązek dokonania budowy lub przebudowy zjazdów (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi – przed nawiasem podano nr działki, która powstanie w wyniku zatwierdzenia projektu podziału i nie będzie przeznaczona pod drogę; w nawiasie podano numer działki przed podziałem);

¬ dz. ew. nr: [...])", i w tym zakresie orzekł:

"Projektowana inwestycja zlokalizowana jest na niżej wymienionych działkach ewidencyjnych znajdujących się w województwie małopolskim, powiecie l. , jednostce ewidencyjnej [...]] M. D., obrębie ewidencyjnym [0001] G.

a) w liniach rozgraniczających teren inwestycji (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi – przed nawiasem podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i jest przeznaczona pod drogę; w nawiasie podano numer działki przed podziałem):

¬ dz. ew. nr: [...]

b) w terenie niezbędnym dla realizacji inwestycji, na którym zachodzi obowiązek dokonania budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi – przed nawiasem podano nr działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i nie będzie przeznaczona pod drogę, a jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem; w nawiasie podano numer działki przed podziałem);

¬ na części dz. ew. nr: [...] ([...] – sieć elektroenergetyczna (przebudowa napowietrznej sieci elektroenergetycznej – wymiana istniejącego słupa elektroenergetycznego);

¬ na części dz. ew. nr: [...] [...] – sieć gazowa (przebudowa i budowa sieci gazowej);

¬ na części dz. ew. nr: [...] ([...]) – sieć telekomunikacyjna (budowa napowietrznej sieci telekomunikacyjnej);

c) w terenie niezbędnym dla realizacji inwestycji, objętym obowiązkiem i terminem rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi – przed nawiasem podano nr działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i nie będzie przeznaczona pod drogę, a jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem; w nawiasie podano numer działki przed podziałem):

¬ na części dz. ew. nr: [...]) – sieć telekomunikacyjna (rozbiórka napowietrznej sieci telekomunikacyjnej).

d) w terenie niezbędnym dla realizacji inwestycji, na którym zachodzi obowiązek dokonania budowy lub przebudowy zjazdów (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi – przed nawiasem podano nr działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i nie będzie przeznaczona pod drogę, a jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem; w nawiasie podano numer działki przed podziałem);

¬ na części dz. ew. nr: [...])";

III. Uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się na stronie 1, w wierszu 42 do 46, licząc od góry strony, o treści: "nakładam na inwestora obowiązki: - dokonania budowy oraz przebudowy sieci w obszarze niezbędnym dla realizacji inwestycji na działkach podlegających podziałowi – wymienione w lit. b niniejszej decyzji;

- dokonania budowy lub przebudowy zjazdów w obszarze niezbędnym dla realizacji inwestycji na działkach podlegających podziałowi – wymienionych w lit. c niniejszej decyzji;",

i w tym zakresie orzekł:

"nakładam na inwestora nw. obowiązki:

- budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu w obszarze niezbędnym dla realizacji inwestycji na niżej wymienionych działkach podlegających podziałowi (przed nawiasem podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem; w nawiasie podano numer działki przed podziałem): na części dz. ew. nr: [...]

- rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania w obszarze niezbędnym dla realizacji inwestycji na działkach

podlegających podziałowi (przed nawiasem podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem; w nawiasie podano numer działki przed podziałem): na części dz. ew. nr: [...]

- budowy lub przebudowy zjazdów w obszarze niezbędnym dla realizacji inwestycji na działkach podlegających podziałowi (przed nawiasem podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem; w nawiasie podano numer działki przed podziałem): na części dz. ew. nr: [...]

IV. Uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się na stronie 1, w wierszu 49 i 50, licząc od góry strony, o treści: "właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości są zobowiązani udostępnić nieruchomość w celu dokonania budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz zjazdów na czas prowadzenia robót budowlanych", i w tym zakresie orzekł:

"właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości są zobowiązani udostępnić nieruchomość w celu dokonania budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, dokonania budowy lub przebudowy zjazdów oraz dokonania rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania na czas prowadzenia robót budowlanych";

V. Uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się na stronie 2:

- w wierszu 2 i 3, licząc od góry strony, o treści: "Załącznik Nr 1 – mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla realizacji obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu."

- oraz w wierszu 6 i 7, licząc od góry strony, o treści: "Załącznik Nr 3 – projekt budowlany w skład, którego wchodzą – projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz załączniki.",

i w tym zakresie orzekł odpowiednio:

- w miejscu uchylenia w wierszu 2 i 3, licząc od góry strony:

"Załącznik Nr 1.N. – mapa w skali 1:500 z proponowanym przebiegiem drogi pt.: "Mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi z terenem niezbędnym dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu", wyszczególniona w punkcie X niniejszej decyzji Wojewody Małopolskiego, znak: WIVI. 7821.1.48.2022.DSk, stanowiąca integralną część tej decyzji",

- w miejscu uchylenia w wierszu 6 i 7, licząc od góry strony:

"Załącznik Nr 3 – projekt zagospodarowania terenu i projekt architektonicznobudowlany oraz załączniki wraz z załącznikami Nr 2.N., Nr 3.N., Nr 4.N., Nr 5.N., Nr 6.N. – zamienna część opisowa i graficzna projektu zagospodarowania terenu (mapa) wyszczególniona w punkcie XI decyzji Wojewody Małopolskiego, znak: WIVI. 7821.1.48.2022.DSk, stanowiąca integralną część tej decyzji.";

VI. Uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się na stronie 2, w wierszu 68, licząc od góry strony, o treści: "Budowa drogi wymaga przebudowy sieci elektroenergetycznej, gazowej oraz telekomunikacyjnej.", i w tym zakresie orzekł: "Budowa drogi wymaga budowy lub przebudowy sieci elektroenergetycznej, gazowej oraz telekomunikacyjnej oraz rozbiórki napowietrznej sieci telekomunikacyjnej.";

VII. Uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się:] - na stronie 4, w wierszu 9, licząc od góry strony, o treści: "przebudowa sieci:"

- oraz na stronie 4, w wierszu 50, licząc od góry strony, o treści: "przebudowę zjazdów indywidualnych,", i w tym zakresie orzekł odpowiednio:

- w miejscu uchylenia na stronie 4, w wierszu 9, licząc od góry strony: "budowa lub przebudowa sieci uzbrojenia terenu:",

- w miejscu uchylenia na stronie 4, w wierszu 50, licząc od góry strony: "budowę lub przebudowę zjazdów indywidualnych,";

VIII. Uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się na stronie 12, w wierszu 27 i 28, licząc od góry strony, o treści: "3. Terminy rozbiórki:

1) istniejących obiektów budowanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania",

i w tym zakresie orzekał:

"3. Terminy rozbiórki:

1) Określa się termin rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, w tym położonych pomiędzy liniami rozgraniczającymi teren (tj. rozbiórka napowietrznej sieci telekomunikacyjnej, rozbiórka przepustu rurowego, itd.) – do 60 dni od daty rozpoczęcia robót budowlanych związanych z rozbiórką oraz budową lub przebudową sieci.";

IX. Uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się: - na stronie 1, w wierszu 37 licząc od góry strony, zapis o treści: "zgodnie z załącznikiem Nr 1."

- oraz na stronie 6, w wierszu od 35 do 39, licząc od góry strony, zapis o treści: "Linie rozgraniczające teren inwestycji, określające powierzchnię terenu niezbędnego dla realizacji drogi, zostały uwidocznione w materiałach, zawartych w załączniku Nr 1 do niniejszej decyzji, tj. kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych w skali 1:500, która uzyskała pozytywny wynik weryfikacji prac geodezyjnych – protokół weryfikacji numer [...] z dnia 26.11.2021, przedstawiającej proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu",

i w tym zakresie orzekł odpowiednio:

- w miejscu uchylenia na stronie 1, w wierszu 37 licząc od góry strony: "zgodnie z załącznikiem Nr 1.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego."

- w miejscu uchylenia na stronie 6, w wierszu od 35 do 39, licząc od góry strony:

"Linie rozgraniczające teren inwestycji, określające powierzchnię terenu niezbędnego dla realizacji drogi, zostały uwidocznione na mapie w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr 1.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego, znak: WIVI. 7821.1.48.2022.DSk, pn.: "Mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi z terenem niezbędnym dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu", będący integralną częścią decyzji Wojewody Małopolskiego, znak: WI-VI.7821.1.48.2022.DSk.";

X. Uchylił zaskarżoną decyzję w części jej załącznika Nr 1, tj. mapy z proponowanym przebiegiem drogi pt.: "Mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi z terenem niezbędnym dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu" w skali 1:500,

i w tym zakresie orzekł, o nowym załączniku Nr 1.N. tj. mapie z proponowanym przebiegiem drogi pt.: "Mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi z terenem niezbędnym dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu", która stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody Małopolskiego, znak: WI-VI.7821.1.48.2022.DSk;

XI. Uchylił zaskarżoną decyzję w części jej załącznika Nr 3, w zakresie:

• części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu w skali 1:500 składającej się

z jednego arkusza (Nr rys. 2),

• strony tytułowej projektu zagospodarowania terenu (strona nr 1),

• części opisowej projektu zagospodarowania terenu w zakresie stron nr 7, 8, 9 i w tym zakresie orzekam o zatwierdzeniu:

• załącznika Nr 2.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego składającego się z zamiennej części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu w skali 1:500 w jednym arkuszu (Nr rys. 2),

• załącznika Nr 3.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego składającego się z zamiennej strony tytułowej projektu zagospodarowania terenu (1 karta),

• załącznika Nr 4.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego składającego się z zamiennej części opisowej projektu zagospodarowania terenu (zamienne strony nr 7, 8, 9 - łącznie 3 karty),

• załącznika Nr 5.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego składającego się z oświadczenia projektantów i projektantów sprawdzających opracowujących projekt zagospodarowania (1 karta),

• załącznika Nr 6.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego składającego się z zaświadczeń o wpisie do właściwej izby inżynierów budownictwa dla projektantów i projektantów sprawdzających opracowujących projekt zagospodarowania terenu (łącznie 8 kart).

XII. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zaskarżona decyzja Starosty L. wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej, uwzględniając wyjaśnienia i uzupełnienia inwestora złożone na etapie postępowania odwoławczego. Zatem Wojewoda Małopolski:

- w punkcie I uchylił doprecyzował przywołane podstawy prawne wydanej decyzji, korygując je poprzez dodanie podstawy prawnej, tj. art. 17 specustawy, bowiem decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, natomiast nie wskazano w ww. decyzji ww. podstawy prawnej;

- w punkcie II uchylił w treści decyzji zapisy dotyczące lokalizacji inwestycji, w zakresie terenów objętych obowiązkami i opisu planowanych robót budowlanych, korygując je poprzez doprecyzowanie, iż inwestycja obejmuje również swym zakresem rozbiórkę istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, tj. napowietrznej sieci telekomunikacyjnej. Wniosek oraz zaskarżona decyzja Starosty L. obejmowały tylko tereny objęte: obowiązkiem budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz obowiązkiem budowy lub przebudowy zjazdów, natomiast nie obejmowały terenów objętych obowiązkiem i terminem rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, które należało wyodrębnić i odpowiednio objąć wnioskiem oraz decyzją. Do rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania dedykowany jest obowiązek wskazany w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c specustawy. Zatem, w związku z uzupełnieniem przez pełnomocnika inwestora wniosku w zakresie prawidłowo określonych obowiązków, organ skorygował zapis określając teren objęty obowiązkiem i terminem rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. Powyższe nastąpiło w wyniku przedłożenia przez pełnomocnika inwestora mapy z proponowanym przebiegiem drogi w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr 1.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego, znak: WI-VI.7821.1.48.2022.DSk oraz wyjaśnień w tym zakresie. W wyniku wprowadzonych korekt zakres przedmiotowej inwestycji nie uległ zmianie;

- w punkcie III uchylił zapis dotyczący wyszczególnienia obowiązków jakie na inwestora nakłada decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i orzekł w to miejsce o nowym zapisie, w którym nałożył na inwestora również obowiązek dokonania rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania w obszarze niezbędnym dla realizacji inwestycji, bowiem zaskarżonej decyzji Starosty L. powyższy obowiązek nie został nałożony. W wyniku wprowadzonych korekt przez pełnomocnika inwestora na etapie postępowania odwoławczego został wyodrębniony teren objęty obowiązkiem i terminem rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c specustawy. Wprowadzone korekty nie spowodowały zmiany zakresu przedmiotowej inwestycji;

- w punkcie IV uchylił nieprecyzyjny zapis dotyczący udostępnienia nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych, które będą wykonywane w terenach objętych obowiązkami, orzekając o nowym zapisie zawierającym informacje o wszystkich robotach budowlanych planowanych do wykonania w terenach objętych obowiązkami zgodnie z wymogami art. 11f ust. 1 pkt 8) lit. c, e, h specustawy. Powyższe nakłada bowiem na właścicieli lub użytkowników nieruchomości objętych decyzją obowiązek udostępnienia tych nieruchomości w celu wykonania ww. "obowiązków". W wyniku wprowadzonych korekt przez pełnomocnika inwestora na etapie postępowania odwoławczego zakres przedmiotowej inwestycji nie zmienił się;

- w punkcie V uchylił nieaktualny (na skutek rozstrzygnięć niniejszej decyzji) zapis dotyczący wskazania załączników do zaskarżonej decyzji, orzekając w to miejsce o jej aktualnych załącznikach;

- w punkcie VI i VII uchylił nieprecyzyjne zapisy dotyczące zakresu planowanych robót budowlanych dla przedmiotowej inwestycji drogowej, orzekając w to miejsce poprzez doprecyzowanie wykazu robót budowlanych, ponieważ wniosek oraz projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno – budowlany obejmują swym zakresem rozbiórkę istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania (tj. rozbiórkę napowietrznej sieci telekomunikacyjnej), budowę lub przebudowę sieci uzbrojenia terenu oraz budowę lub przebudowę zjazdów. Powyższe wymagało doprecyzowania, ponieważ na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego projektant dokonał korekt zapisów wniosku poprzez doprecyzowanie wykonywanych robót budowlanych objętych przedmiotową inwestycją i wskazał dodatkowo teren objęty obowiązkiem i terminem rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania – na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c specustawy.

- w punkcie VIII uchylił przekreślony zapis i orzekł w to miejsce o nowym zapisie, w którym określił termin rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania zgodnie z wymogiem art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c specustawy, bowiem termin ten nie został wskazany w decyzji Starosty L., a przedmiotowa inwestycja drogowa obejmuje swym zakresem również rozbiórkę istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania.

- w punkcie IX i X uchylił załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji Starosty L. tj. mapę z proponowanym przebiegiem drogi pt.: "Mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi z terenem niezbędnym dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu" w skali 1:500 oraz odpowiednio zapisy w treści decyzji dotyczące ww. załącznika i orzekł w tym zakresie o nowej mapie z proponowanym przebiegiem drogi pt.: "Mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi z terenem niezbędnym dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu" w skali 1:500 (sporządzonej w jednym arkuszu) stanowiącej załącznik Nr 1.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego, znak: WI-VI.7821.1.48.2022.DSk, ponieważ projektant w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego dokonał zmian dotyczących robót budowlanych objętych przedmiotową inwestycją poprzez wskazanie terenu objętego obowiązkiem i terminem rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania zgodnie z wymogiem art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c specustawy, jak również wskazał początek robót budowlanych w km 0+267,30. Odpowiednio zostały skorygowane zapisy w treści decyzji Starosty L. dotyczące ww. załącznika;

- w punkcie XI uchylił w części załącznik Nr 3 do zaskarżonej decyzji, tj.:

• część rysunkową projektu zagospodarowania terenu w skali 1:500 (w jednym arkuszu – Nr rys. 2) i orzekł w tym zakresie, poprzez zatwierdzenie, w miejscu uchylenia, zamiennej mapy z projektem zagospodarowania terenu w skali 1:500, która stanowi integralną część decyzji Wojewody Małopolskiego jako załącznik Nr 2.N., ponieważ mapa z projektem zagospodarowania terenu nie zawierała wyszczególnienia wszystkich robót budowlanych objętych zakresem przedmiotowej inwestycji,

• stronę tytułową projektu zagospodarowania terenu (1 karta) i orzekł w tym zakresie, poprzez zatwierdzenie, w miejscu uchylenia, zamiennej strony tytułowej projektu zagospodarowania terenu, na której wprowadzono datę aktualizacji projektu. Zamienna strona tytułowa projektu zagospodarowania terenu stanowi integralną część decyzji Wojewody Małopolskiego jako załącznik Nr 3.N.,

• część opisową projektu zagospodarowania terenu w zakresie stron nr 7, 8, 9 – zatwierdzając w to miejsce zamienne 3 karty części opisowej projektu zagospodarowania terenu jako załącznik Nr 4.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego, na których skorygowano lokalizację inwestycji poprzez wyszczególnienie identyfikatorów działek ewidencyjnych.

• w związku z wprowadzonymi zmianami w projekcie zagospodarowania terenu pełnomocnik inwestora załączył aktualne oświadczenie projektantów i sprawdzających (załącznik Nr 5.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego), a także o zaświadczenia o wpisie do właściwej izby inżynierów budownictwa dla projektantów opracowujących projekt budowlany i sprawdzających (załącznik Nr 6.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego).

Powyższe wynika z uzupełnień i korekt dokonanych przez pełnomocnika inwestora

na etapie postępowania odwoławczego opisanego powyżej.

Organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do zarzutów odwołania, nie uwzględniając ich.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli R. O. i D. O. zarzucając naruszenie:

a) art.6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych warunkach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311 - dalej zwana z.r.i.d.) w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 - dalej zwana: d.p.u.), poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na tyle powierzchownie, iż nie zbadano tematu, czy dokumentacja projektowa została przyjęta na podstawie przepisów wykonawczych nieobowiązujących w dacie wydania decyzji, jak również poprzez niezbadanie, czy przebudowywana droga została zaliczona do określonej kategorii dróg publicznych, jak również poprzez pominięcie faktu, iż przedmiotem inwestycji jest droga wewnętrzna, co oznacza, że zastosowano regulacje nie mogące zostać zastosowane do budowy bądź przebudowy drogi wewnętrznej,

b) art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 15 w zw. z art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na etapie postępowania odwoławczego w zakresie, który uzasadniał uchylenie decyzji i przekazane sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, co nie nastąpiło, skutkiem czego jest naruszenie zasady dwuinstancyjności.

W uzasadnieniu podkreślono, iż pomimo iż na etapie postępowania odwoławczego podnoszony był zarzut związany z zatwierdzeniem projektu budowlanego opracowanego na podstawie nieaktualnych przepisów wykonawczych, to Wojewoda Małopolski nie odniósł się do powyższego zarzutu z należytą atencją, pomimo że oparcie aktu prawnego nie nieobowiązujących regulacjach wykonawczych jest przykładem rażącego naruszenia przepisów prawa. Ponadto wydając zaskarżoną decyzję administracyjną dokonane zostały znaczące zmiany polegające na dodaniu szeregu dotychczas niesprecyzowanych obowiązków dla przykładu dotyczące: rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, przebudowy sieci uzbrojenia terenu w obszarze niezbędnym do realizacji inwestycji, jak również postanowił o rozbiórce istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, orzekł o konieczności udostępnienia nieruchomości w celu dokonania rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania na czas prowadzenia robót budowlanych, nałożeniu obowiązku rozbiórki napowietrznej sieci telekomunikacyjnej. Zatem wątpliwości Skarżącego budzi fakt, iż tego rodzaju działanie wykracza poza zakres możliwego do przeprowadzenia na etapie postępowania odwoławczego postępowania wyjaśniającego, gdyż w istocie taki zakres zmiany jest równoznaczny z pozbawieniem podmiotów, którym przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego co najmniej możliwości rozpoznania sprawy przez I instancję. Skoro zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzony na etapie postępowania odwoławczego przez Wojewodą Małopolskim był tak znaczący, iż zmianie uległa zasadnicza część decyzji wydanej przez organ I instancji, to oznacza, że część stron postępowania została zaskoczona obowiązkami powstałymi na etapie sprawy rozpoznawanej przed organem II instancji, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności pozbawiając część osób uprawnionych prawa do działania przed organem co najmniej I instancji.

W odpowiedzi na skargi skarżony organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych.

Skargi nie są zasadne i podlegają oddaleniu.

W kontrolowanej sprawie zaskarżona została decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której tryb wydania reguluje specustawa – ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "ustawa").

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 1-8 tejże ustawy decyzja taka zawiera w szczególności:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

7) zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego;

8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,

b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,

c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,

d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,

e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,

f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,

g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,

h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,

i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h,

j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

Nadto w świetle art. 11g ust. 3 ustawy, w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Przepis ten koresponduje z art. 31 ust. 1 – 2a ustawy stanowiącym wyjątek od zasad ogólnych trwałości decyzji administracyjnych, określonych w art. 16 § 1 kpa i wskazujący, że nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się w przypadku niezgodności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z:

1) decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub

2) postanowieniem, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z powyższego wynika zgodnie wskazywana w doktrynie teza, że ustawodawca w odniesieniu do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wzmacnia zasadę trwałości decyzji kosztem możliwości jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest ograniczenie możliwości usunięcia z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego lub stwierdzenie jej nieważności (por. M. Cherka [w:] P. Antoniak, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, M. Cherka, Przygotowanie..., art. 31 u.z.p.d.p.). Regulacje zawarte w art. 31 ust. 1 oraz 2 u.z.p.d.p. należy traktować jako lex specialis wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odpowiednio w zakresie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji (zob. art. 156 § 1 k.p.a.) lub możliwości uchylenia decyzji (por. art. 145 § 1 k.p.a.), przy czym przepis specustawy Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z Konstytucją RP (por. wyrok TK z 16.10.2012 r., K 4/10), podkreślając, że cechą postępowania związanego z przygotowywaniem inwestycji liniowych, takich jak budowa dróg, jest konieczność ingerencji inwestora w prawo własności nieruchomości. Przy czym należy mieć na uwadze, że niedopuszczalne jest doprowadzenie do sytuacji, w której wypadnięcie choćby jednej z grupy wywłaszczanych pod budowę drogi nieruchomości uniemożliwiło realizację całej inwestycji drogowej. Obowiązkiem racjonalnego ustawodawcy jest uwzględnienie tego rodzaju sytuacji. Stąd też swoistym zabezpieczeniem przed zablokowaniem realizacji inwestycji drogowej jest regulacja zawarta w w/w art. 11g ust. 3 i art. 31 ust. 1 i 2 ustawy. Przywołane regulacje ograniczają zakres zaskarżenia decyzji ZRID. Rozwiązanie takie przyczynia się do przyspieszenia postępowania, a w konsekwencji służy zabezpieczeniu niezakłóconej realizacji inwestycji drogowej.

Z powyższego wynikają ograniczenia w orzekaniu przez organ II instancji, a także sąd administracyjny w odniesieniu do decyzji ZRID w sprawie jej uchylenia lub nieważności. Z powyższymi tezami koresponduje pogląd wyrażany w doktrynie, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że jeśli zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dotknięte kwalifikowanymi wadami, w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w ust. 2 art. 31 specustawie może pozostać w obrocie prawnym (nie zostanie uchylone), to tym bardziej powinna pozostać w obrocie prawnym decyzja ZRID dotknięta zwykłymi wadami prawnymi (por.. Cherka [w:] P. Antoniak, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, M. Cherka, Przygotowanie..., art. 31 u.z.p.d.p.). Z tych przyczyn nie można organowi II instancji postawić zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. W świetle powyższych przepisów i poglądów co do ich wykładni, organ ten stwierdzając w decyzji organu I instancji uchybienia, nie tylko był uprawniony, co wręcz zobligowany do uchylenia wadliwych postanowień w decyzji organu I instancji i merytorycznego orzeczenia w tym zakresie. Z tych przyczyn zarzut dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. należy ocenić za nieuzasadniony albowiem kasatoryjne rozstrzygnięcie organu II instancji naruszałoby dyspozycję art. 11g ust. 3 ustawy. Na tej płaszczyźnie rozważań dodać też należy, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji odniósł się wyczerpująco do zarzutów odwołań, prawidłowo argumentując, że nie mogą one skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. W szczególności zaznaczyć należy, że na aprobatę zasługują poglądy organu II instancji, iż wydanie przedmiotowej decyzji o zrid nie wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oraz że przedmiotowa inwestycja nie stanowi etapu szerszej inwestycji.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut dotyczący zastosowania procedury przewidzianej w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do przebudowy drogi, która aktualnie ma status drogi wewnętrznej, czyli nie jest drogą publiczną. W myśl poglądów wyrażanych w orzecznictwie, które Sąd rozpoznający sprawę w całości podziela, ustawa z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decydujące dla jej zastosowania znaczenie ma nie aktualny, tylko docelowy status drogi. Nie ma podstaw, by odmawiać jej zastosowania z tego powodu, że projektowana droga publiczna wytyczona jest po śladzie istniejącej drogi wewnętrznej.

Nie są też trafne zarzuty dotyczące sporządzenia dokumentacji projektowej w oparciu o nieaktualne przepisy. Zgodnie bowiem z przepisami przejściowymi i końcowymi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, które weszło w życie 21 września 2022 r. i uchyliło z tym dniem Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, dokumentacja projektowa przedmiotowej inwestycji winna być opracowana w oparciu o przepisy aktualnie nieobowiązującego Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie. W myśl bowiem z § 115 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, do budowy lub przebudowy drogi publicznej, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia został złożony wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosuje się przepisy techniczno-budowlane obowiązujące przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Natomiast w myśl § 116 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia zostało wszczęte postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na opracowanie projektu lub na opracowanie projektu i wykonanie robót budowlanych albo zlecono wykonanie tych czynności w inny sposób, pod warunkiem że nie jest wymagane wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego do budowy lub przebudowy drogowego obiektu inżynierskiego w ramach drogi wewnętrznej nie stosuje się przepisów niniejszego rozporządzenia.

W przedmiotowym wypadku procedura dotycząca sporządzenia dokumentacji projektowej dla przedmiotowego zamierzenia została przeprowadzona przed wejściem w życie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Również sam wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej został złożony przed jego wejściem w życie tj. w dniu 22 sierpnia 2022 roku.

Z uwagi na powyższe skargi jako bezzasadne podlegają oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.