Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 26/25
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 54 § 2, art. 55 § 1, art. 184 w zw. z art. 197 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S.A. w likwidacji w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt I SO/Wa 22/24 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku W.G., H.W., M.C. i J.W. o wymierzenie grzywny spółce P. S.A. w likwidacji w W. za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 listopada 2024 r., sygn. akt I SO/Wa 22/24 wymierzył P. S.A. w likwidacji w W. (dalej: spółka, skarżąca) grzywnę za nieprzekazanie skargi W.G., H.W., M.C. i J.W. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy oraz zasądził od spółki na rzecz wnioskodawców zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wyjaśnił, że przewidziany w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Odnosząc się do argumentacji spółki, która wskazywała, że nie jest organem administracji publicznej lecz spółką prawa handlowego, co oznacza, że nie może być zobowiązana do wykonywania władczych działań o charakterze publicznym, Sąd I instancji powołał się na argumentację uchwały III OPS 1/23 i uznał, że ewentualna niedopuszczalność skargi pozostaje poza zakresem sprawy z wniosku o wymierzenie grzywny. Obowiązek przekazania skargi spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd stwierdził, że nawet spółka prawa handlowego może być w określonej sytuacji traktowana jak podmiot wykonujący zadania publiczne i co za tym idzie, pełnić rolę organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Natomiast przekonanie podmiotu, do którego wniesiono skargę, że skarga ta jest niedopuszczalna, gdyż np. spółka nie jest organem, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym, nie zwalnia tego podmiotu od obowiązku jej przekazania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. To dopiero sąd, po przekazaniu mu skargi zadecyduje o ewentualnej jej dopuszczalności. Bezspornie spółka nie przekazała Sądowi skargi, lecz w dniu 26 września 2024 r. zwróciła ją skarżącym. Skarżący z kolei złożyli ją następnie w dniu 7 października 2024 r. bezpośrednio do Sądu wraz z wnioskiem o wymierzenie grzywny. Ta sytuacja, w ocenie Sądu, uzasadniała wymierzenie organowi grzywny.

Spółka w zażaleniu zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 55 § 1 p.p.s.a. przez nałożenie grzywny na podmiot niebędący w sprawie organem administracji publicznej;

- art. 35 § 1 w zw. z art. 5 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu skarżącej za pełniącą rolę organu;

- art. 32 w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 9 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu skarżącej za organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne;

- art. 54 § 2 w zw. z art. 54 § 1, art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 9 p.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na skrzącej ciążą obowiązki organu administracji publicznej, pomimo braku spełnienia przesłanek takiego uznania.

Spółka podkreśliła, że wadliwie uznano ją za organ administracji a priori, tymczasem jest ona spółką prawa handlowego, nieposiadającą przymiotu organu administracyjnego z zasady, jak też w niniejszej sprawie. Skarżąca nie jest organem administracji ani nie ma kompetencji do podejmowania działań o charakterze władczym. Spółka podniosła, że aby być uznaną za podmiot wykonujący zadania publiczne, co umożliwiałoby uznanie jej jako spełniającej rolę organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, musiałaby posiadać kompetencje władcze w sferze publicznej. Odnosząc się do powoływanego przez Sąd I instancji orzeczenia NSA o sygn. akt III OZ 278/24, że spółka prawa handlowego może być traktowana jak podmiot wykonujący zadania publiczne i pełnić rolę organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Spółka podniosła, że warunkiem takiego uznania jest wskazanie w przepisach szczególnych obowiązków podmiotu jako obowiązków organu administracyjnego. Skarżąca zauważyła także, że Sąd nie wskazał, skąd wynika dla spółki obowiązek rozpatrzenia danego wniosku. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, na podstawie jakich przesłanek nastąpiło przypisanie skarżącej przymiotu organu administracji publicznej. Sąd wskazał jedynie, iż "w pewnych okolicznościach spółka publiczna może być uznana za organ administracji publicznej" i wywiódł, iż skoro w pewnych okolicznościach może mieć miejsce takie upodmiotowienie, to spółka winna zawsze przekazywać skargi na bezczynność organu administracji. Tymczasem funkcja dyscyplinująca organ do nadesłania skargi wraz z odpowiedzią na tę skargę oraz funkcja prewencyjna mają zastosowanie tylko do organów administracji lub podmiotów pełniących funkcje organu administracji. Jak natomiast zdaje się wynikać z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – Sąd uznaje za zakres swojej kognicji wszelkie sprawy, co do których podmiot niezadowolony uważa, że zostały dotknięte nieprzekazaniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Prowadzi to do konkluzji, iż każdy obywatel mógłby wnosić skargę na bezczynność do każdego podmiotu, którą podmiot ten byłby zobowiązany bezwzględnie przekazać do rozpatrzenia sądowi administracyjnemu, uznając się za organ administracji publicznej, podczas gdy tylko w takich sprawach sąd jest władny rozstrzygać skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zażalenie nie podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ (podmiot), którego działanie jest kwestionowane, musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę, w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Obowiązek przekazania skargi spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie jest podmiotem zobowiązanym do realizacji działań przynależnych organom administracji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o dopuszczalności skargi może rozstrzygać wyłącznie sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Niedopuszczalne jest zatem dokonywanie przez organ, w zastępstwie uprawnionego do kontroli działalności administracji publicznej sądu administracyjnego, formalnej lub merytorycznej oceny skargi.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest zaistnienie obowiązku przekazania skargi przez podmiot (spółkę prawa handlowego), który nie jest organem administracji publicznej, a w związku z tym, jak podniesiono w zażaleniu, spółka nie musi realizować obowiązku nałożonego przepisem art. 54 § 2 p.p.s.a., gdyż nie jest organem mogącym być stroną postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a.

Kwestia możliwości spełnienia przez spółkę warunków do bycia podmiotem postępowania administracyjnego w roli organu administracji uzależniona jest od, jak słusznie podniesiono w zażaleniu, ustalenia, że może ona wypełniać obowiązki związane z realizacją publicznych zadań, jakie powierzone są organom administracji publicznej. Ocena pozycji spółki, jako wypełniającej taką rolę nie może jednak zostać dokonana w postępowaniu wszczętym wnioskiem o wymierzenie grzywny. Przedmiotem sprawy dotyczącej wymierzenia grzywny jest jedynie ustalenie, że dany podmiot, którego w sposób oczywisty nie można wykluczyć z grona podmiotów, jakie mogą w określonych warunkach spełniać rolę organu administracji i wypełniać powierzone mu zadania z zakresu administracji publicznej, nie przekazał skargi do sądu administracyjnego w ustawowym terminie. Natomiast ustalenie, czy faktycznie doszło do niespełnienia bądź wadliwego spełnienia obowiązku nałożonego na podmiot realizujący zadania publiczne ustalane jest w postępowaniu dotyczącym meritum sprawy i należy do sądu rozstrzygającego wniesioną skargę. To w tym postępowaniu, zainicjowanym skargą, Sąd zobowiązany jest do ustalenia czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, zostanie poddana merytorycznej ocenie.

Natomiast w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji, ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest, co do zasady, niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych również spółka prawa handlowego może być w określonej sytuacji traktowana jak podmiot wykonujący zadania publiczne. Nie jest zatem rolą spółki rozstrzyganie, czy jest ona podmiotem zobowiązanym do przekazania skargi.

W tym miejscu zwrócić uwagę należy, że wątpliwości w zakresie możliwości orzeczenia o wymierzeniu grzywny, będącej środkiem służącym zdyscyplinowaniu podmiotów do realizacji obowiązku przekazania skargi do sądu administracyjnego zostały rozstrzygnięte w powoływanej przez Sąd I instancji uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2024 r., III OPS 1/23. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę stwierdzającą, że dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna.

Uchwały NSA mają moc wiążącą dla wszystkich sądów administracyjnych, co oznacza, że sądy mają obowiązek jej respektowania, co wynika z treści regulacji art. 269 p.p.s.a.

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest postępowaniem samodzielnym i odrębnym od postępowania w przedmiocie samej skargi i jej ewentualnej dopuszczalności. Ponadto przedmioty tych postępowań są ze swej istoty odmienne. Pierwsze z postępowań jest procesową rekcją na naruszenie prawa przy przekazaniu skargi do sądu, a tym samym naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez sąd, drugie postępowanie zaś zmierza do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Postępowanie z wniosku o wymierzenie grzywny niejako poprzedza postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi, wymusza bowiem przekazanie skargi wraz z aktami sprawy do sądu celem rozpoznania. Ewentualna niedopuszczalność skargi również pozostaje poza zakresem sprawy w wniosku o wymierzenie grzywny. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że o dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego, może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ za pośrednictwem, którego skarga została wniesiona. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tę skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Obowiązek ten spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (zob. postanowienie NSA z 11 września 2020 r., II GSK 633/20; zob. także postanowienie WSA w Gdańsku z 19 listopada 2007 r., II SO/Gd 5/07 wraz z glosą W. Sawczyna, OSP 2009, z. 7-8, poz. 79). Na realizację obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie może w żaden sposób wpływać przekonanie organu, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawie, w której wniesiona została skarga. Kwestii tej nie może także rozstrzygać sąd rozpoznający wniosek o wymierzenie grzywny, bowiem nie jest ona przedmiotem tego postępowania (zob. postanowienia NSA z: 22 września 2021 r., III OZ 635/21; 17 maja 2022 r., III OZ 309/22). Przesądzić to może jedynie sąd właściwy do rozpoznania skargi, a nie sąd właściwy do rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny, ani tym bardziej organ, za pośrednictwem, którego skarga została wniesiona.

Wymierzenie grzywny następuje na wniosek złożony bezpośrednio do właściwego sądu administracyjnego, natomiast skargę wnosi się do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu. Oba pisma procesowe mają nie tylko odrębny tryb ich wnoszenia, ale także inną podstawę prawną zaskarżenia oraz skutek jaki wywołują w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym miejscu przywołać należy trafny pogląd wyrażony przez P. Brzozowskiego, w glosie do postanowienia WSA w Olsztynie z 26 października 2011 r., II SO/Ol 22/10 (LEX/el. 2012), zgodnie z którym nie można odrzucić wniosku o wymierzenie organowi grzywny z powołaniem się na brak właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.), gdyż tylko ten sąd jest właściwym do rozpoznania tego typu wniosku, jest to właściwość wyłączna.

Oczywista jest odmienność celów jakie przyświecają obu regulacjom. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma na celu przymuszenie organu do nadesłania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w określonym terminie. Dopiero wymuszenie tego obowiązku daje podstawę do rozpoznania sprawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczalności skargi, jakkolwiek o charakterze formalnym, to jednak kończy postępowanie sądowoadministracyjne. Nie byłoby to możliwe, gdyby organ nie wypełnił swoich obowiązków z art. 54 § 1 p.p.s.a. W takim przypadku brak postanowienia o wymierzeniu grzywny uniemożliwiałby rozpoznanie sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi (zob. art. 55 § 2 p.p.s.a.).

Nie zawsze jest oczywiste, że sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Gdyby uznać, że w sprawie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie akt sprawy można dokonywać oceny, czy sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej, to mogłoby dochodzić do sytuacji, że sąd rozpoznający sprawę wymierzenia grzywny mógłby uznać, iż nie jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, zaś sąd rozpoznający skargę mógłby wyrazić odmienny pogląd. Co również istotne, sąd ten z mocy art. art. 58 § 4 p.p.s.a. nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy.

Akceptując w całości powyższe motywy uchwały, stwierdzić należy, że obowiązek przekazania skargi odnosi się zatem także do przypadków, gdy zarzuty strony zawarte w skardze do sądu kierowane są pod adresem podmiotu, który nie jest organem administracji pod względem ustrojowym. Przepisy p.p.s.a. stanowią o obowiązkach organów administracji, bo kontrola administracji jest przedmiotem działalności sądów administracyjnych, mają jednak zastosowanie do wszystkich przypadków, gdy obywatele kierują do sądu administracyjnego skargę na działalność jakiegoś podmiotu. W przypadku jej niedopuszczalności sąd administracyjny stosuje środki przewidziane ustawą, droga sądowa nie może jednak być eliminowana we własnym zakresie przez podmiot, pod adresem którego kierowane są zarzuty i inicjowana skarga do sądu administracyjnego.

Przesłanką materialnoprawną wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny, sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę zarówno przyczyny niewypełnienia obowiązków, jak i czas opóźnienia oraz rozważyć, czy uznaje, że zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny. Sąd bowiem może, ale nie musi, orzec o wymierzeniu grzywny. Przepis umożliwiający wymierzenie grzywny spełnia funkcję nie tylko represyjną i dyscyplinującą organy do realizacji obowiązków, ale i prewencyjną. Ważne jest zatem dokonanie oceny, czy ostatecznie organ (lub inny podmiot wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej) obowiązek wykonał i w jaki sposób wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie przyjął, że zostały spełnione przesłanki do wymierzenia grzywny. Spółka nie kwestionuje nieprzekazania skargi w terminie, do czasu wydania rozstrzygnięcia o wymierzeniu grzywny, skargi nie przekazała. Argumentacja spółki opiera się wyłącznie na braku takiego obowiązku. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość, bowiem zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Ponieważ, jak wyżej wskazano, podmiot, który otrzymał skargę skierowaną do sądu administracyjnego, jest zobowiązany ją przekazać do sądu administracyjnego, bez względu na to, czy postrzega siebie jako organ administracji publicznej, czy też nie, zaś obowiązku tego spółka nie wypełniła. Wymierzenie grzywny przez Sąd I instancji mieści się w granicach kompetencji przyznanych sądowi w art. 55 § 1 p.p.s.a. Wysokość grzywny została ustalona w jej dolnej ustawowej granicy, co wskazuje, że Sąd uwzględnił przyczyny nieprzekazania skargi, a więc wątpliwości spółki w zakresie konieczności realizacji obowiązku przekazania skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wysokość grzywny jest adekwatna do okoliczności niewypełnienia ciążącego na podmiocie obowiązku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.