Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1537/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 77 ust. 6, art. 79 ust.1 i ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: Art. 18 ust.1 pkt 2, art. 28 ust.1 i ust.2, art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1219
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej - tekst jednolity
article: Art. 2 pkt4, art. 3 pkt 5, pkt 10. art. 40 a ust.1 pkt 4
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
article: Art. 3 ust.3 pkt 45, art. 50, art. 97
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1 Art. 3 ust.1 i ust. 3, art. 12 ust. 3
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. H. –P. –U. B. B. B., Z. C., A. S. Spółki jawnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2438/10 w sprawie ze skargi F. H. –P. –U. B. B. B., Z. C., A. S. Spółki jawnej na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu zafałszowanego produktu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. H. –P. –U. B. B. B., Z. C., A. S. Spółki jawnej na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 16 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2438/10 oddalił skargę F. H. – P. - U "B." B. B., Z. C, A. S. Spółka jawna w B. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z [...] września 2001 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanego produktu.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniach 26 i 28 kwietnia 2010 r. oraz 4 maja 2010 r. pracownicy Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej przeprowadzili kontrolę w hurtowni należącej do F. H. – P. – U. "B" B. B, Z. C, A. S. Spółka jawna w B., z której sporządzono protokół. W trakcie kontroli pobrano - w obecności A. S. - do badań laboratoryjnych próbkę produktu "masło ekstra" (5 opakowań) o zawartości 82 % tłuszczu, masie netto 200 g wyprodukowanego przez F.H.U. M. P. J. w W, oznaczonego numerem partii produkcyjnej 163 i datą minimalnej trwałości "13.05", w celu sprawdzenia, czy produkt ten spełnia wymagania określone w przepisach oraz w deklaracji producenta.

Badania przeprowadzone przez Laboratorium Kontrolno-Analityczne Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w O. (dalej: Laboratorium w O.) wykazały, że produkt nie odpowiadał wymaganiom jakościowym zawartym w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. (zał. XII i XV) ustanawiającym wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. U. L 299 z 16. listopada 2007 r. s. 1 ze. zm.) z powodu obecności steroli pochodzenia roślinnego. Skład trójglicerydów w badanych próbkach wskazywał na występowanie około 65,78% tłuszczu obcego, co jest niezgodne z Rozporządzeniem (Komisji WE) nr 273/2008 z dnia 5 marca 2008 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1255/1999 w odniesieniu do metod analizy oraz oceny jakości mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. L 88 z 29 marca 2008 r. s. 1). Stwierdzono również zawyżoną zawartość wody w masie produktu wynoszącą od 17 do 17,1 % w sytuacji, gdy zgodnie z wymaganiami jakościowymi zawartymi w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 273/2008 obecność wody w maśle nie powinna przekraczać 16%. Szczegółowe wyniki badań przedstawione zostały w sprawozdaniu z 7 maja 2010 r. nr[...] , które doręczono A. S. w dniu 11 maja 2010 r.

Pismem z 25 maja 2010 r. pełnomocnik P. J. złożył wniosek o dopuszczenie dowodu ze sprawozdań badań produktu wykonanych na zlecenie producenta. Do wniosku załączono kopie sprawozdań sporządzonych przez J.S. H. P. Ltd. Sp. z o.o. nr [...] oraz przez I. B. P. R. – S. O. T. M. i T.

[...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej decyzją z [...] lipca

2010 r., na podstawie art. 40 a ust.1 pkt 3 i 4 i ust. 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm., dalej ustawa o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych), nałożył na F H. – P. – U. "B." B. B., Z. C., A. S Spółka jawna w B. karę pieniężną w wysokości 1600 zł za wprowadzenie do obrotu zafałszowanego masła. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podkreślił, że zgłoszone wnioski dowodowe w zakresie przeprowadzenia dowodu z przedłożonych przez P. J sprawozdań badań laboratoryjnych nie mogły zostać uwzględnione. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1219, dalej: ustawa o Inspekcji Handlowej) oraz ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych nie jest możliwe uznanie jako dowodu w sprawie wyników badań laboratoryjnych wykonanych na zlecenie producenta, który nie jest stroną postępowania. Okoliczności mające znaczenie w sprawie zostały natomiast stwierdzone w sprawozdaniu z badań z 7 maja 2010 r. nr [...] przeprowadzonych przez Laboratorium w O.

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK) orzekający w sprawie na skutek odwołania strony utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej prawidłowo odmówił mocy dowodowej dokumentom przedstawionych przez P. J. (producenta). Organ podkreślił, że kwestionowanie wyników badań wykonanych przez akredytowane Laboratorium w O. poprzez przedstawienie własnych odmiennych wyników z pominięciem wszelkich procedur, mających na celu weryfikację wyników tych badań, nie mogło zostać przez organ pierwszej instancji uwzględnione. Organ wyjaśnił, że zgodnie z ustawą o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych próbkę stanowi część partii produkcyjnej pobranej w sposób losowy w celu kontroli lub oceny jakości handlowej artykułu rolno – spożywczego. W badaniu wykonanym w akredytowanym Laboratorium w O. zawartość tłuszczu obcego w kostce masła wynosiła 65,78 %, co świadczy o zafałszowaniu produktu. W tej sytuacji wyniki badań w sprawozdaniach dostarczonych przez producenta wskazujące na nieobecność tłuszczów roślinnych należało uznać za niewiarygodne. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że na podstawie sprawozdania przedstawionego przez producenta nr DSZ 193/10 nie można stwierdzić, czy próbka kontrolna produktu pobranego do badania i zabezpieczona przez inspektorów była, jak twierdzi strona, opatrzona banderolą Inspekcji Handlowej. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy w sprawie został oceniony zgodnie z regułami postępowania określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. zaś dokonane ustalenia faktyczne uzasadniały wymierzenie kontrolowanemu kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu zafałszowanego produktu.

Sąd pierwszej instancji powołując się na art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. WEL 31 z 1 lutego 2002 r.) stwierdził, że pojecie obrotu dotyczy każdego etapu obrotu i nie może zatem być rozumiane tylko jako pierwsze wprowadzenie towaru na rynek. W ocenie Sądu art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 nie uzależnia nałożenia kary od stwierdzenia winy we wprowadzeniu do obrotu zafałszowanego produktu po stronie dystrybutora. Odpowiedzialność dystrybutora ma charakter obiektywny zaś przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest wykazanie wprowadzenia do obrotu zafałszowanego artykułu rolno – spożywczego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 78 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225 ze zm., dalej: ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia) a także przepisów rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. UL. 191 s. 1 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), badania laboratoryjne w ramach urzędowej kontroli żywności mogą być prowadzone wyłącznie przez laboratoria akredytowane. Obowiązku takiego jednak nie wprowadzono w odniesieniu do metod badania, co oznacza, że brak jest podstaw aby badania laboratoryjne wykonywano metodami akredytowanymi.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że Laboratorium w O. posiada akredytację przyznaną przez Polskie Centrum Akredytacji i jest uprawnione do dokonywania badań próbek produktów tłuszczowych pobranych podczas kontroli. Na dowód tego przedstawiono Certyfikat Akredytacji Laboratorium Badawczego nr[...] , wydany przez Polskie Centrum Akredytacji potwierdzający, że Laboratorium w O. spełnia wymagania normy PN-EN ISO/IEC 17025:2005. Zakres Akredytacji potwierdza, że metoda PB-10 i PB-37, którymi uzyskano wyniki badań zawarte w sprawozdaniu z badań z 7 maja 2010 r., są metodami akredytowanymi.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej F.P.H.U. "B." B. B., Z. C., A S. Spółka jawna zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie :

1) prawa materialnego :

-art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 40a ust.1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych i art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez błędną ich wykładnię polegająca na przyjęciu, że możliwe jest nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego pomijając jednocześnie okoliczność, że czyn ten wyczerpuje również znamiona przestępstwa, za które grozi kara grzywny, ograniczenia wolności a nawet pozbawienia wolności tj. poprzez nieuwzględnienie, że za wprowadzenie produktu zafałszowanego do obrotu skarżąca może zostać dwukrotnie ukarany,

- art. 4 ust. 1 Protokołu 7 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 91 Konstytucji RP oraz w związku z art. 40 a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych i art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez błędną ich wykładnię polegająca na przyjęciu, że możliwe jest nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego pomijając jednocześnie okoliczność, że czyn ten wyczerpuje również znamiona przestępstwa, za które grozi kara grzywny, ograniczenia wolności a nawet pozbawienia wolności tj. poprzez nieuwzględnienie, że za wprowadzenie produktu zafałszowanego do obrotu skarżąca może zostać dwukrotnie ukarana,

-art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w związku z art. 91 Konstytucji RP oraz w związku z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych i art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez błędną ich wykładnię polegająca na przyjęciu, że możliwe jest nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego pomijając jednocześnie okoliczność, że czyn ten wyczerpuje również znamiona przestępstwa, za które grozi kara grzywny, ograniczenia wolności a nawet pozbawienia wolności tj. poprzez nieuwzględnienie, że za wprowadzenie produktu zafałszowanego do obrotu skarżąca może zostać dwukrotnie ukarany,

-art. 40a ust.1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ukaranie podmiotu wprowadzającego do obrotu produkt o niewłaściwej jakości handlowej może nastąpić bez przypisania mu jakiejkolwiek winy, ewentualnie poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odpowiedzialność statuowana tym przepisem ma charakter odpowiedzialności absolutnej a w konsekwencji w wypadku stwierdzenia naruszenia prawa podmiot karany nie może się w żaden sposób od niej uwolnić,

-art. 77 ust. 6 w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dowód w postaci sprawozdania z badań nr [...] z 7 maja 2010 r. przeprowadzony na próbkach pobranych w toku kontroli u skarżącego prowadzonej bez wcześniejszego zawiadomienia o niej stanowił dowód w sprawie,

-art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych poprzez błędną wykładnię polegającą na dokonaniu nieprawidłowego i nieprecyzyjnego ustalenia kryteriów wymiaru wysokości kary, które nastąpiło w oparciu o przesłanki częściowo pozaustawowe i w oderwaniu od ustalonego stanu faktycznego sprawy,

-art. 18 ust. 1pkt 2 ustawy o Inspekcji Handlowej poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niezastosowaniem w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu przesłanki,

-art. 12 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. poprzez przyjęcie, że wyniki badań częściowo nie objęte akredytacją stanowią przesłankę do założenia, że produkt nie spełnia norm dotyczących jakości żywienia,

-art. 29 ustawy o Inspekcji Handlowej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten dopuszcza jako jedyny obiektywny dowód w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu "masła ekstra" o wadze 200 g (nr partii [...]) wyniki badania próbki pobranej w toku tej samej kontroli oraz że przepis ten ustanawia formalny zakaz przeprowadzania innych dowodów, a za dowód w sprawie nie mogą być uznane wyniki badan laboratoryjnych dokonanych na zlecenie producenta.

2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

-art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 3 oraz art. 29 ustawy o Inspekcji Handlowej oraz art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. ,poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) poprzez uznanie, że organy pierwszej i drugiej instancji prawidłowo odmówiły przeprowadzenia dowodów ze sprawozdania z badań nr [...] oraz sprawozdania z badań nr [...] a także dowodów z zeznań świadka [...],

-art. 135, art., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 6, art. 8 oraz art. 138 k.p.a. poprzez uznanie, że organy pierwszej i drugiej instancji prawidłowo ustaliły odpowiedzialność skarżącego z tytułu wprowadzenia do obrotu "masła ekstra" o wadze 200 g (nr partii [...]) wyprodukowanego przez [...] oraz że organ pierwszej instancji wymierzył karę pieniężną w prawidłowej wysokości,

-art. 135, art., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 136 k.p.a. poprzez akceptację uchybień proceduralnych organów pierwszej i drugiej instancji polegająca na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, zaniechaniu przez organy administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, arbitralne potraktowanie przez organy sprawy bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego a w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa UOKiK.

Ponadto skarżąca wniosła o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem: "Czy art. 97 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zakresie w jakim stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn odpowiedzialności za przestępstwo i kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 Protokołu 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Obywatelskich i Politycznych?".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do grupy zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, które dotyczyły naruszenia art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 protokołu nr 7 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w związku z art. 91 Konstytucji RP, w zakresie odnoszącym się do wywodzonej z tych przepisów zasady ne bis in idem. Strona skarżąca upatruje naruszenia wspomnianej zasady w niezgodnej z nią regulacji zawartej w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i w art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz w przyjętym przez Sąd pierwszej instancji (tj. wadliwym z punktu widzenia przywołanej zasady) kierunku wykładni powołanych przepisów. Według skarżącej, zagrożony karą administracyjną delikt, o którym mowa w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych wyczerpuje bowiem równocześnie znamiona występku z art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zagrożonego alternatywnymi karami grzywny, ograniczenia wolności i pozbawienia wolności. Zbieg odpowiedzialności karnej i administracyjnej za ten sam czyn potwierdzać mają, zdaniem strony skarżącej, załączone do skargi kasacyjnej fotokopie zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na wprowadzeniu do obrotu produktu zafałszowanego, którego to czynu miał się dopuścić zarówno producent, jak i dystrybutor tego produktu. Konsekwencją stanowiska skarżącej jest również wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w sprawie zgodności z przywołanym powyżej wzorcem konstytucyjnym i prawnomiędzynarodowym art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej odnośnie istnienia zbiegu odpowiedzialności administracyjnej za delikt administracyjny, o którym mowa w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych z odpowiedzialnością karną za występek, którego znamiona określone zostały w art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a w konsekwencji odnośnie do naruszenia zasady ne bis in idem.

W tym miejscu należy zauważyć, że ustawa o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych reguluje sprawy jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz organizację i zasady działania Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (art. 1), a przedmiotowy zakres normowania i stosowania jej przepisów nie dotyczy, jak wynika z art. 2 pkt 4 tej ustawy, wymagań zdrowotnych, sanitarnych, weterynaryjnych i fitosanitarnych dotyczących artykułów rolno-spożywczych określonych w odrębnych przepisach. Pojęcie "jakości handlowej", istotne z punktu widzenia określenia przedmiotowego zakresu regulacji omawianej ustawy oznacza, "cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi" (art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych).

Z kolei, ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (art. 1 ust. 1). Jednocześnie, z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że nie ma ona zastosowania do artykułów rolno-spożywczych w zakresie jakości handlowej tych artykułów określonej przepisami ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Pojęcie "bezpieczeństwa żywności" oznacza zaś ogół warunków, które muszą być spełniane, dotyczących w szczególności: a) stosowanych substancji dodatkowych i aromatów, b) poziomów substancji zanieczyszczających, c) pozostałości pestycydów, d) warunków napromieniania żywności, e) cech organoleptycznych, i działań, które muszą być podejmowane na wszystkich etapach produkcji lub obrotu żywnością - w celu zapewnienia zdrowia i życia człowieka (art. 3 ust. 3 pkt 5).

Normatywne pojęcia "jakości handlowej" oraz "bezpieczeństwa żywności", w powiązaniu z powołanymi przepisami wyłączającymi stosowanie przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia do artykułów rolno-spożywczych w zakresie ich jakości handlowej oraz stosowanie przepisów ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych do wymagań zdrowotnych, sanitarnych, weterynaryjnych i fitosanitarnych dotyczących artykułów rolno-spożywczych określonych w odrębnych przepisach mają więc istotne znaczenie z punktu widzenia określenia przedmiotowych zakresów normowania i zastosowania tych ustaw.

Podkreślenia także wymaga, że brak jest podstaw do przyjęcia, że pojęcia "zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego" oraz "zafałszowanego środka spożywczego" są tożsame. Należy bowiem zauważyć, że w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych "zafałszowanym artykułem rolno-spożywczym" jest produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów, w szczególności jeżeli: a) dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej, b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą, c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej. Natomiast z art. 3 ust. 3 pkt 45 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że "zafałszowany środek spożywczy" to środek, którego skład lub inne właściwości zostały zmienione, a konsument nie został o tym poinformowany w sposób określony w art. 45 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 50, albo środek spożywczy, w którym zostały wprowadzone zmiany mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości; środek spożywczy jest środkiem spożywczym zafałszowanym, w szczególności jeżeli: a) dodano do niego substancje zmieniające jego skład lub obniżające jego wartość odżywczą, b) odjęto składnik lub zmniejszono zawartość jednego lub kilku składników decydujących o wartości odżywczej lub innej właściwości środka spożywczego, c) dokonano zabiegów, które ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd środka spożywczego o należytej jakości, d) niezgodnie z prawdą podano jego nazwę, skład, datę lub miejsce produkcji, termin przydatności do spożycia lub datę minimalnej trwałości albo w inny sposób nieprawidłowo go oznakowano – wpływając przez te działania na bezpieczeństwo środka spożywczego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza treści przytoczonych definicji wskazuje na istnienie wyraźnych i istotnych różnic między nimi. Różne oraz w pełni odrębne i autonomiczne są zasadnicze elementy pojęć "artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego", jak i "środka spożywczego zafałszowanego", a mianowicie "jakość handlowa", w odniesieniu do pierwszego spośród tych pojęć oraz "bezpieczeństwo żywności (środka spożywczego)" w odniesieniu do drugiego z nich. Mają one swe źródło w wymienionych ustawach jako pojęcia przez nie definiowane i tym samym składające się na elementy podstawowej siatki pojęciowej przyjmowanej odrębnie na gruncie każdej spośród tych ustaw. Odmienne są również te elementy definicji zawartych w art. 3 ust. 3 pkt 45 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz w art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych, które odnoszą się do znamienia skutku zafałszowania, odpowiednio środka spożywczego oraz artykułu rolno-spożywczego. Na gruncie pierwszego spośród powołanych przepisów skutkowym znamieniem zafałszowania jest wpływ na bezpieczeństwo środka spożywczego (żywności), zaś na gruncie drugiego spośród nich mowa jest o istotnym naruszenia interesów klientów.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że "artykuł rolno-spożywczy zafałszowany" nie jest "środkiem spożywczym zafałszowanym", a "środek spożywczy zafałszowany" nie jest "artykułem rolno- spożywczym zafałszowanym". W konsekwencji należy przyjąć, że czyn polegający na wprowadzeniu do obrotu artykułu rolno - spożywczego zafałszowanego, stanowiący delikt administracyjny określony w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i podlegający karze pieniężnej w wysokości nim określonej, nie jest tożsamy z czynem polegającym na wprowadzeniu do obrotu środka spożywczego zafałszowanego stanowiącego występek z art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który jest zagrożony (alternatywną) karą grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności. Są to różne zachowania o różnym charakterze. Różne są bowiem znamiona tych czynów oraz określone odpowiednimi przepisami, interesy (społeczne) i dobra prawne, które chronione są odpowiednio, sankcjonującymi je przepisami 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych i art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Dodać należy, że przedmiotem ochrony pierwszego z powołanych przepisów jest interes klientów, drugiego zaś, życie i zdrowie człowieka.

W związku z tym należało uznać, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż delikt określony w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wyczerpuje jednocześnie znamiona występku opisanego w art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Oznacza to, że nie istnieją przesłanki do przyjęcia istnienia w rozpoznawanej sprawie zbiegu odpowiedzialności administracyjnej i karnej za jeden i ten sam czyn, a w konsekwencji również i kumulacji stosowanej sankcji. Przeciwna teza strony skarżącej pominęła przedstawione powyżej argumenty, jak również nie uwzględniła wszystkich argumentów przedstawionych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt P 29/09, powoływanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie mogła więc być uznana za trafną. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku wykazał, że zasada ne bis in idem ma szerokie rozumienie, z czym należy się zgodzić, to jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia tej zasady w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w związku z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, należało uznać za nieusprawiedliwione.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za bezzasadny wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym sformułowanym w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Podstawowym zatem warunkiem przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, obok wątpliwości sądu co do konstytucyjności aktu normatywnego, jest związek między udzieleniem odpowiedzi na pytanie a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem. Uwzględniając przedstawioną wyżej argumentację należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie żaden z wymienionych warunków nie został spełniony.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy wyjaśnić, że "wpływ naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a zaskarżonym orzeczeniem powinien zachodzić związek przyczynowy, który jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać zaistnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

W skardze kasacyjnej zostały podniesione zarzuty kwestionujące poprawność i kompletność ustaleń faktycznych, przyjętych za podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że w dniach 26 i 28 kwietnia oraz 4 maja 2010 r. inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej przeprowadzili kontrolę w hurtowni Firmy Handlowo – Produkcyjno – Usługowej "" B. B, Zb. C, A. S. Spółka jawna. Z kontroli tej sporządzono protokół, z którego wynika, że w jej toku pobrano do badań laboratoryjnych próbkę produktu o nazwie "masło ekstra", w ilości 5 sztuk z partii oznaczonej nr "[...]" z datą minimalnej trwałości "13.05.", produkcji F.H.U. M. P. J. Z. P. w G.. Jednocześnie, inspektorzy protokolarnie pobrali próbkę kontrolną, którą po zabezpieczeniu oddano na przechowanie w kontrolowanej jednostce. Z treści protokołu wynika więc jednoznacznie, jaki był zakres i przedmiot kontroli. W konsekwencji powyższego, jak również wobec faktu, że badania fizyczno-chemiczne produktu, wykonane przez Laboratorium w O. wykazały, że produkt ten nie odpowiadał wymaganiom zawartym w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 273/2008 z powodu wyższej zawartości wody oraz w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1234/2007 z 22 października 2007 r. (zał. XII i XV) z uwagi na obecność steroli pochodzenia roślinnego, albowiem skład trójglicerydów w badanych próbkach wskazywał na występowanie około 65,78% tłuszczu obcego, co jest niezgodne z rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 273/2008 z 5 marca 2008 r., postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie obejmowało kwestie odnoszące się bezpośrednio do przedmiotu kontroli oraz jej rezultatu. Z tej przyczyny także postępowanie dowodowe prowadzone w toku postępowania administracyjnego było ukierunkowane poprzez określony w protokole kontroli, jej zakres, przedmiot i cel.

Skarżąca podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzała do podważenia prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał za zgodne z prawem działania organów administracji polegające na odmowie dopuszczenia dowodu ze sprawozdania z badań nr [...]i nr [...] oraz dowodu z zeznań świadka D. Ś, oraz podzielił ocenę mocy dowodowej i wiarygodności sprawozdania z badań nr [...] z dnia 7 maja 2010 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te uznać należy za nieusprawiedliwione.

W tym miejscu należy zauważyć, że kwestie dotyczące istoty i celu prowadzonego postępowania oraz kontroli przeprowadzanych w celu sprawdzania zgodności produktów z prawem paszowym oraz żywnościowym, a także – odnośnie do wyznaczenia zasadniczych kierunków prowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego metod oraz sposobów badania próbek pobranych w trakcie kontroli urzędowych uregulowane zostały zarówno w prawie unijnym jak i krajowym.

Z art. 3 ust. 1 - ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 roku w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, w zakresie dotyczącym ogólnych zobowiązań w odniesieniu do organizacji kontroli urzędowych wynika, iż Państwa Członkowskie zapewniają, aby kontrole urzędowe były przeprowadzane regularnie, w oparciu o zagrożenie oraz z właściwą częstotliwością tak, aby osiągnąć cele tego rozporządzenia. Kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem takich przypadków jak audyt. Kontrole urzędowe mogą być również przeprowadzane ad hoc. Kontrole te przeprowadza się na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji pasz lub żywności oraz zwierząt i produktów zwierzęcych. Ponadto z art. 1 powołanego rozporządzenia wynika, że ustanawia ono ogólne zasady wykonywania kontroli urzędowych mających na celu sprawdzenie zgodności z regułami ukierunkowanymi, między innymi, w szczególności na gwarantowanie uczciwych praktyk w handlu paszami i żywnością oraz ochronę interesów konsumenta łącznie z etykietowaniem pasz i żywności oraz innymi formami przekazywania informacji konsumentom.

W związku z powyższym, jak i uwzględniając wszystkie konsekwencje wynikające z faktu bezpośredniego obowiązywania i stosowania wymienionego rozporządzenia w porządku prawnym RP, za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 77 ust. 6 w związku z art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl tego ostatnio powołanego przepisu organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Od tej zasady ustawodawca przewidział wyjątki, między innymi w art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z powołanym przepisem, zawiadomienia o zamiarze kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego. W związku z tym skarżąca nietrafnie, powołując się na regulację wynikającą z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, podważa walor dowodowy sprawozdania z badań próbek pobranych w toku kontroli przeprowadzonej u strony skarżącej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut naruszenia art. 12 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004.

Zgodnie z art.12 ust. 1 i ust. 3 powołanego rozporządzenia, właściwy organ wyznacza laboratoria, które mogą przeprowadzić analizę próbek pobranych w trakcie kontroli urzędowych, a akredytacja i ocena laboratoriów badawczych może odnosić się do pojedynczych badań i zestawów badań. W myśl art. 29 ust.1 ustawy o Inspekcji Handlowej, co do zasady, badania pobranych próbek produktów i próbek kontrolnych przeprowadzają laboratoria kontrolno-analityczne Inspekcji. Z powyższego, jak również z okoliczności stanu sprawy wynika, iż poza sporem jest, że badania próbek pobranych w trakcie kontroli w placówce handlowej skarżącej przeprowadzone zostały przez laboratorium kontrolno-analityczne, o którym mowa w przywołanych przepisach unijnych i krajowych. Poza sporem jest także i to, że sprawozdanie z badań pobranych próbek sporządzone przez to laboratorium, zawiera wyniki badań objętych zakresem akredytacji AB 433, a Laboratorium w O. było uprawnione do badań produktów tłuszczowych. Z treści sprawozdania z badań przeprowadzonych w laboratorium kontrolno - analitycznym Inspekcji wynika, że badania wykonane zostały przy zastosowaniu procedur badawczych spójnych z metodami referencyjnymi określonymi w załączniku I do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 273/2008 z 5 marca 2008 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1255/1999 w odniesieniu do metod analizy oraz oceny jakości mleka i przetworów mlecznych. Z treści sprawozdania z badań próbek masła pobranych w trakcie kontroli, i wykonanych metodami akredytowanymi wynika, że masło nie spełniało wymagań jakościowych z uwagi na obecność tłuszczu obcego oraz zbyt wysoką zawartość wody.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do kwestionowania treści sprawozdania z badań z 7 maja 2010 r. nr[...] . Podkreślenia wymaga również, że wskazane sprawozdanie z badań, jak każdy dokument urzędowy, korzysta z domniemania wiarygodności. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że procedura kwestionowania wyników badań zawartych w sprawozdaniu z badań pobranych próbek sprowadza się do poddania badaniu próbki kontrolnej. Próbka kontrolna, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej, została pobrana podczas kontroli przeprowadzonej w placówce handlowej (hurtowni) skarżącej. Z art. 28 ust. 2 ustawy o Inspekcji Handlowej wynika, że próbka kontrolna jest przechowywana przez kontrolowanego, do czasu jej zwolnienia przez wojewódzkiego inspektora, w warunkach uniemożliwiających zmianę jakości lub cech charakterystycznych produktu. W sytuacji więc, gdy pobranie próbki kontrolnej ma służyć ewentualnemu weryfikowaniu badań przeprowadzonych na próbce podstawowej pobranej z tej samej partii towaru, a badanie próbki kontrolnej, jak wynika z art. 29 ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej odbywa się na wniosek lub z urzędu w laboratorium kontrolno- analitycznym Inspekcji, to wydanie – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 28 ust. 2 powołanej ustawy – przez kontrolowanego próbki kontrolnej osobie trzeciej (producentowi produktu) i przeprowadzenie badań tej próbki z pominięciem uregulowania zawartego w art. 29 ustawy o Inspekcji Handlowej, prowadzi do wniosku, że skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i skutecznie nie poddała weryfikacji wyników badań wskazanych w sprawozdaniu z dnia 7 maja 2010 r. Próbka kontrolna towaru, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej, która jest pobierana równocześnie z próbką produktu w celu przeprowadzenia przez organ badania jakości produktu, co do zasady, stanowi bowiem jedyny materiał źródłowy dla przeprowadzenia badania kontrolnego dla zweryfikowania wyniku wcześniejszego badania organu (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 917/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za oczywiście bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Handlowej. W myśl powołanego przepisu organ Inspekcji Handlowej jest uprawniony do wydania nakazu wstrzymania wprowadzania do obrotu lub wycofania z obrotu całej partii artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego. Mając na uwadze, że środek ten, ma ze swej istoty charakter środka prewencyjnego, a jego stosowanie pozostawione jest przez ustawodawcę uznaniu uprawnionego organu, brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie wspomnianego nakazu jest właściwą reakcją na wprowadzenie do obrotu zafałszowanego artykułu rolno – spożywczego, wyłączającą potrzebę nakładania kary pieniężnej na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania przy ustaleniu istotnego dla wyniku sprawy faktu wprowadzenia do obrotu przez skarżącą zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego w postaci masła.

Za chybione uznać należy również zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 40a ust. 1 pkt 4 i art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych. Dla zastosowania tego przepisu nie jest konieczne przypisanie winy podmiotowi wprowadzającemu do obrotu zafałszowany artykuł rolno-spożywczy. Sam fakt zachowania wypełniającego znamiona deliktu administracyjnego, a więc zachowania naruszającego wynikającą z przepisu sankcjonowanego normę zakazu wprowadzania do obrotu artykułu zafałszowanego, uzasadnia zastosowanie sankcji administracyjnej wobec podmiotu naruszającego ten zakaz. Cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest jej automatyczne stosowanie wobec podmiotu ponoszącego przypisaną mu obiektywną odpowiedzialność za naruszenie ustawowych obowiązków. Sankcja administracyjna realizuje zasadniczo funkcję prewencyjną, co nie wyłącza również jej charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Istotą nakładania kary administracyjnej jest egzekwowanie respektowania nakazów i zakazów określonych ustawą wobec podmiotów zobowiązanych do ich przestrzegania. Kara pieniężna nie jest więc konsekwencją stwierdzenia dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co prowadzi do wniosku, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97; 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06; 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08; 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08).

Za nieusprawiedliwiony uznać należy również kasacyjny zarzut naruszenia art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez błędną wykładnię polegającą na dokonaniu nieprawidłowego i nieprecyzyjnego ustalenia kryteriów wymiaru wysokości kary, które według skarżącej nastąpiło w oparciu o przesłanki częściowo pozaustawowe i w oderwaniu od ustalonego stanu faktycznego sprawy. Wbrew temu co zarzuca strona skarżąca, organy obu instancji prawidłowo zbadały i uzasadniły wszystkie istotne, ustawowe przesłanki dotyczące wysokości nałożonej kary pieniężnej, które zostały wzięte pod uwagę i odpowiednio wyważone przez organ administracji. Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podkreślenia wymaga, że sposób skonstruowania oraz uzasadnienia omawianego zarzutu, nie uwzględniający charakteru odpowiedzialności za delikt administracyjny, wskazuje na to, że strona skarżąca nadmiernie eksponuje kwestię braku subiektywnej winy, natomiast w sposób nieuzasadniony marginalizuje stopień szkodliwości wprowadzenia do obrotu zafałszowanego masła z naruszeniem interesów konsumentów.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).