Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 213/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58, art. 220
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: SWSA Sebastian Pietrzyk (spr.) AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi I. S. na bezczynność Starosty Myślenickiego w zakresie niedoręczenia decyzji Starosty Myślenickiego z dnia 4 czerwca 2019 roku, znak: AB.6740.293.2019 postanawia: skargę odrzucić.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi I. S. reprezentowanego przez pełnomocnika adwokat I. K. jest bezczynność Starosty Myślenickiego w zakresie niedoręczenia Skarżącemu I. S. decyzji z dnia 4 czerwca 2019 roku.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach.

Skarżący za pismem z dnia 11 kwietnia 2024 roku zwrócił się do Starosty Myślenickiego o doręczenie decyzji z dnia 4 czerwca 2019 roku, znak: AB.6740.293.2019. W uzasadnieniu tego pisma wskazano, że w toku postępowania administracyjnego podawał adres do korespondencji. Po uprawomocnieniu się decyzji z dnia 21 marca 2019 roku nie był już obowiązany do podawania swojego adresu zamieszkania, ani adres do doręczeń. Wskazał dalej, że dowiedział się on o decyzji z dnia 4 czerwca 2019 roku od "Państwowego Nadzoru Budowlanego", tak więc decyzja z dnia 4 czerwca 2019 roku nie została mu doręczona, a jednocześnie brak jest podstaw prawnych do przyjmowania domniemania prawnego skutecznego jej doręczenia.

W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta Myślenicki postanowieniem z dnia 10 maja 2024 roku, znak: AB.670.244.2024.AB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ponownego doręczenia decyzji Starosty Myślenickiego z dnia 4 czerwca 2019 roku, znak: AB.6740.293.2019. W uzasadnieniu do wydanego postanowienia wskazano, że obowiązujące przepisy nie przewidują sytuacji ponownego doręczania decyzji, gdy strona kwestionuje prawidłowość i skuteczność jej doręczenia.

W związku z wydaniem powyższego postanowienia Skarżący za pismem z dnia 30 maja 2024 roku złożył ponaglenie (zażalenie) do doręczenia decyzji z dnia 4 czerwca 2019 roku. W treści tego pisma wskazano, iż cyt.: "Zaskarżonemu postanowieniu zarzucam błędne i dowolne ustalenie, iż decyzja z dnia 4 czerwca 2019 r., została wnioskodawcy prawidłowo doręczona (...). W związku z powyższym adekwatne do okoliczności jest ponaglenie Starosty Myślenickiego do realizacji wniosku o doręczenie decyzji, co niniejszym czynię".

Po rozpoznaniu ponaglenia Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2024 roku, znak: WI-I.7840.21.38.2024.KN nie stwierdził bezczynności Starosty Myślenickiego w przedmiocie doręczenia decyzji z dnia 4 czerwca 2019 roku, znak: AB. 6740.293.2019. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że nie można stwierdzić, że Starosta Myślenicki dopuścił się bezczynności ponieważ decyzja z dnia 4 czerwca 2019 roku została doręczona I. S. w trybie doręczenia zastępczego, co potwierdzają dokumenty zawarte w aktach sprawy.

Następnie za pismem z dnia 27 września 2024 roku I. S. reprezentowany przez pełnomocnika adwokat I. K. złożył skargę na bezczynność organu administracji – Starosty Myślenickiego w zakresie niedoręczania stronie postępowania – wnioskodawcy I.S. decyzji z dnia 4 czerwca 2019 r.

W uzasadnieniu wskazano, że do tej pory pomimo ponaglenia i kilku miesięcy badania sprawy organy administracji I i II stopnia w ogóle nie odniosły się do argumentacji wnioskodawcy, który wskazywał, iż po prawomocnym zakończeniu sprawy nie korzystał z wcześniej podanego adresu do korespondencji, dlatego wysłanie decyzji z dnia 4 czerwca 2019r, na ten adres nie dawało możliwości stosowania przez organ administracyjny przepisów o zastępczym doręczeniu, które mają zastosowanie w trakcie postępowania, a wnioskodawca nie był skutecznie informowany o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją.

Organ II stopnia stwierdził, że Starosta Myślenicki uznał za prawidłowo wysłaną decyzję z dnia 4 czerwca 2019 r. wnioskodawcy, ponieważ przesyłka była dwukrotnie awizowana, co jest niewystarczające do prawidłowej prawnej oceny stanu faktycznego. Argumentacja zawarta w ponagleniu i zażaleniu w przedmiocie odmowy uwzględnienia ponaglenia, pozostają aktualne.

Z uwagi na powyższe wniósł o stwierdzenie, iż Starosta Myślenicki dopuścił się bezczynności w zakresie doręczenia stronie decyzji z dnia 4 czerwca 2019 r. i zobowiązanie Starosty Myślenickiego do prawidłowego doręczenia stronie – I.S. tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu z powodu jej niedopuszczalności.

Niniejsza sprawa została rozpoznana z urzędu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej: p.p.s.a.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1-5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z kolei art. 58 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę postanowieniem, a odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 stwierdzono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślono, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia.

Natomiast w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21 wskazano, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu tej drugiej uchwały, NSA zwrócił uwagę na to, że obie skargi, tj. na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, nie zostały - co do zasady - zróżnicowane w zakresie warunków ich wniesienia, jak i rozpatrzenia przez sąd. Umieszczenie przez ustawodawcę obu tych skarg w tych samych jednostkach redakcyjnych i ich łączne unormowanie pozwala na uznanie tożsamego ich charakteru prawnego. Z tego powodu, przy rozpatrywaniu zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie, nie można pominąć rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19. NSA stwierdził, że przyjęty w powołanej uchwale pogląd w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy. Normatywna tożsamość reguł zaskarżania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego uprawnia bowiem do uznania powołanej wyżej uchwały, jako adekwatnej także przy dokonywaniu oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.

W orzecznictwie nawiązującym do powołanych wyżej uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że treść obydwu wskazanych uchwał oparta jest na ogólnym spostrzeżeniu, zgodnie z którym wydanie aktu w sprawie administracyjnej sprawia, że ewentualny stan bezczynności (przewlekłości) staje się stanem historycznym, co z kolei oznacza, że skarga wniesiona w czasie, w którym bezczynność (przewlekłość) jest już takim właśnie stanem historycznym, podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przez rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania. Przy czym samo już wydanie aktu administracyjnego (...) jest tym istotnym zachowaniem organu, które czyni z bezczynności (przewlekłości) stan historyczny uniemożliwiający przyjęcie, że istnieje przedmiot postępowania, w którym możliwe jest skorzystanie z kompetencji określonej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu m.in. do wydania w określonym terminie aktu, skoro akt taki został już wydany, czy też w art. 151 p.p.s.a., tj. oddalenia skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy organ ten zakończył postępowanie administracyjne poprzez wydanie właściwego aktu w sprawie (por. np. uzasadnień do: postanowienia NSA z dnia 15 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1404/23 i wyroku NSA z dnia 17 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 1052/24).

Nawiązując do tych poglądów w orzecznictwie podnosi się, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego podlega odrzuceniu, jeżeli została wniesiona po wydaniu decyzji przez organ, któremu zarzucono bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet wówczas, gdy decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna. Taką wykładnię wspierają również argumenty natury celowościowej, a dotyczące podstawowej funkcji, jaką ma pełnić skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W świetle uzasadnień obu powoływanych wielokrotnie uchwał składu siedmiu sędziów, nie budzi wątpliwości, że funkcją tą jest "doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności" (sygn. akt II OPS 5/19), czy też "doprowadzenie do załatwienia sprawy przez organ w jak najkrótszym czasie" (sygn. akt II OPS 1/21). Wydanie decyzji realizuje tę podstawową funkcję skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. (por. uzasadnienie do: postanowienia NSA z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1575/22, postanowienia NSA z dnia 23 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 568/24).

O ile zatem skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.), o tyle jej wniesienie po wydaniu decyzji (odpowiednio postanowienia) przez organ, któremu zarzucono zawiniony stan zwłoki w załatwieniu sprawy, w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, należy ocenić jako niedopuszczalne (por. np. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1575/22).

Jeżeli zatem w dniu wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego w postaci bezczynności lub przewlekłości miał charakter historyczny, a więc nieaktualny, gdyż ewentualny stan bezczynności lub przewlekłości kończy się wraz z załatwieniem sprawy przez organ, to uznać trzeba, że skarga nie może dotyczyć przedmiotu, który nie istnieje w chwili jej wniesienia (por. np. uzasadnienia do: postanowienia NSA z dnia 8 września 2023 r. sygn. akt I OZ 361/23 i postanowienia NSA z dnia 17 maja 2024 r. sygn. akt I OZ 241/24).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela powyżej powołane poglądy.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że będąca przedmiotem skargi bezczynność Starosty Myślenickiego dotyczy niedoręczenia decyzji z dnia 4 czerwca 2019 roku, znak: AB.6740.293.2019. Skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie ponownego doręczenia decyzji Starosty Myślenickiego z dnia 4 czerwca 2019 roku. W związku z tym wnioskiem Starosta Myślenicki postanowieniem z dnia 10 maja 2024 roku odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Po rozpoznaniu natomiast zażalenia na powyższe postanowienie Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 27 września 2024 roku utrzymał je w mocy.

W tym miejscu trzeba także zwrócić uwagę, że skarga – jak wynika z daty nadania – została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 27 września 2024 roku (por. k. 5 akt sprawy), w tym samym też dniu zostało wydane ostateczne postanowienie Wojewody Małopolskiego o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Starosty Myślenickiego. W tym zakresie należy zauważyć, że jak wskazuje się w orzecznictwie, por. np. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 1575/22, że przedmiotem skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 53 ust. 2a oraz art. 149 p.p.s.a., jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, między innymi w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej (postanowieniu). Dla ustalenia, jak należy rozumieć pojęcie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach, w których zastosowanie znajduje kodeks postępowania administracyjnego, konieczne jest odwołanie się do definicji tych pojęć, zawartych w art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., z "bezczynnością" mamy do czynienia w sytuacji gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Z kolei "przewlekłość" została zdefiniowana przez ustawodawcę jako stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W świetle tych definicji zdarzeniem prawnym, które kończy stan bezczynności lub przewlekłości, jest załatwienie sprawy przez organ. W tym miejscu należy odwołać się do art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W świetle art. 104 § 1 k.p.a. należy przyjęć, że momentem załatwienia sprawy jest z reguły, w razie braku odmiennych regulacji ustawowych, wydanie decyzji (por. np. R. Hauser, Terminy załatwiania spraw w k.p.a. w doktrynie i orzecznictwie sądowym, RPEiS 1997, z. 1, s. 3). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, momentem tym nie jest doręczenie decyzji. Skarżący pogląd ten formułuje odwołując się do art. 110 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Można powiedzieć, że wadliwość rozumowania skarżącego wynika już z treści przywołanego przepisu, który odwołuje się do decyzji, która została wydana. Innymi słowy, już w świetle brzmienia art. 110 § 1 k.p.a., a także zasad logicznego rozumowania, nie sposób utożsamiać momentu wydania i doręczenia decyzji. W dotychczasowym orzecznictwie wskazuje się, że obowiązujące przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem (por. np. wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, ONSAiWSA 2006/5/132; wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1554/19, CBOSA; wyrok NSA z 24 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 1979/18, CBOSA). W szczególności, nie można zaakceptować poglądu, iż w dacie wydania (sporządzenia) decyzja jest tylko projektem decyzji i zdarzenie to nie wywołuje żadnych skutków prawnych, które następują dopiero z momentem (datą) doręczenia decyzji stronie lub stronom, a ponadto, że doręczenie decyzji w istocie kończy postępowanie administracyjne, skutku takiego zaś nie wywołuje wydanie (sporządzenie decyzji). Określenie w art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. daty wydania decyzji jako niezbędnego elementu jej treści ma przeciwdziałać sytuacji, w której za datę wydania decyzji należałoby uznać datę doręczenia jej stronie lub stronom. Bez tego elementu (daty) w postępowaniach administracyjnych, w których uczestniczyłoby wiele stron, powstałaby konieczność przyjęcia kilku różnych dat wydania decyzji, trudno bowiem założyć, aby w praktyce doręczenie stronom decyzji nastąpiło w tym samym czasie. Uznanie sprawy za załatwioną w kilku różnych datach pozostawałoby w sprzeczności z racjonalnym interpretowaniem prawa.

W takich warunkach nie może budzić wątpliwości, że sprawa "ponownego doręczenia decyzji Starosty Myślenickiego z dnia 4 czerwca 2019 roku" została zakończona przed wniesieniem skargi na bezczynność, w związku z tym skarga ta na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu.

Wpis od skargi został zwrócony na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.