Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 719/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla, Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Sekretarz sądowy Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. B.-Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 października 2023 r., nr SKO Gd 3329/22 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 maja 2022 r. (nr GZDiZ.NP.647.134.13.2021.ŁG/AK) Prezydent Miasta Gdańska – działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 3 i 4, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm. - dalej również jako: "u.d.p.") oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1264); art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), § 4 uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XLVIII/1193/22 z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (t.j.: Dz. Urz. Woj. Pom. z 2022 r., poz. 1437 – zwanej dalej "uchwałą RMG") – orzekł o wymierzeniu A. B. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej zwanemu także "skarżącym" lub "stroną") kary pieniężnej w wysokości 45.600,00 zł za zajęcie w dniach od 1 kwietnia 2020 r. do 15 czerwca 2020 r. pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. [...] w G. (działka drogowa nr [...] - na wysokości Al. [...]) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, poprzez umieszczenie wolnostojącego nośnika reklamy z dwiema tablicami reklamowymi o łącznej powierzchni 24,00 m2.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Prezydent Miasta Gdańska, będący zarządcą dróg publicznych w Mieście G., decyzją z dnia 28 lutego 2020 r. (nr [...]) zezwolił A. B. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] na zajęcie pasa drogowego Al. [...] w G. w celu umieszczenia w nim 11 nośników reklamowych - 21 sztuk oświetlonych tablic reklamowych o łącznej powierzchni 252,00 m2 w terminie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. Zgodnie z ust. 3 ww. decyzji z dniem upływu terminu na jaki wydano zezwolenie należy przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego. Natomiast zgodnie z ust. 7 w przypadku stwierdzenia niedotrzymania warunków określonych w ww. zezwoleniu tj. np. przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego zajmującemu pas drogowy zaznaczono, że zostaną naliczone i pobrane kary pieniężne zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 art. 40 cyt. ustawy.

W dniu 19 maja 2020 r. podczas przeprowadzonej przez upoważnionego pracownika GZDiZ kontroli legalności zajęcia pasa drogowego stwierdzono zajęcie pasa drogowego Al. [...] w G. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy z dnia 28 lutego 2020 r., poprzez umieszczenie w nim wolnostojącego nośnika reklamy z dwiema tablicami reklamowymi o łącznej powierzchni 24,00 m2. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzono stosowny protokół wraz z dokumentacją fotograficzną potwierdzającą umieszczenie reklamy w pasie drogowym.

W związku z powyższym, pismem z dnia 20 maja 2020 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi części pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. [...] w G. (działka drogowa nr [...] - na wysokości nr [...]), poprzez umieszczenie wolnostojącego nośnika reklamy z dwoma tablicami reklamowymi o łącznej powierzchni 24 m2 i naliczenia z tego tytułu kary pieniężnej oraz o przeprowadzeniu dowodu z oględzin (wizji w terenie) w dniu 15 czerwca 2020 r. o godz. 10.00 w miejscu zlokalizowania przedmiotowego nośnika reklamy.

W dniu 15 czerwca 2020 r. w trakcie oględzin stwierdzono, że tablice reklamowe będące przedmiotem postępowania są w trakcie demontażu. Podczas oględzin strona była obecna i oświadczyła, że tablica jest w trakcie demontażu i że zawsze była traktowana jako tablica jednostronna.

W dniu 1 lipca 2020 r. przeprowadzono kolejną kontrolę legalności zajęcia pasa drogowego Al. [...] w G. W trakcie kontroli stwierdzono, że w pasie drogowym Al. [...] znajdują się pozostałości po demontażu reklamy w postaci słupów i fundamentów.

Decyzją z dnia 20 listopada 2020 r. Prezydent Miasta Gdańska wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 45.600,00 zł za zajęcie w dniach od 1 kwietnia 2020 r. do 15 czerwca 2020 r. pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. [...] w G. (działka drogowa nr [...] - na wysokości Al. [...]), poprzez umieszczenie wolnostojącego nośnika reklamy z dwiema tablicami reklamowymi o powierzchni 24,00 m2, która jednak – w wyniku złożenia przez stronę odwołania – została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 września 2021 r. uchylona, zaś sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w trakcie którego – jak wynikało z zaleceń organu odwoławczego – organ I instancji powinien w sposób niepozostawiający wątpliwości ustalić do kiedy pas drogowy zajęty został przez reklamę (tablicę reklamową) w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. w zw. z art. 2 pkt 16b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. - dalej jako: "u.p.z.p."), oraz od kiedy zajęcie obejmowało samą konstrukcję nośną.

W toku ponownie prowadzonego postępowania pełnomocnik strony pismem z dnia 5 listopada 2021 r. oświadczył, że "tablice reklamowe, rozumiane jako płaskie powierzchnie służące ekspozycji reklam, o których mowa w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zostały przez niego zdemontowane do końca marca 2020 r., zaś w przestrzeni pasa drogowego pozostały jedynie urządzenia lub obiekty, o których mowa w art. 40 ust. 2 i 3 u.d.p. Stwierdzenia tego nie podważa istnienie, na niektórych konstrukcjach, płaskich fragmentów blaszanych, ponieważ blachy te nie służyły do ekspozycji reklamy, lecz stanowiły elementy wzmacniające konstrukcję nośnika reklamowego". Ponadto pełnomocnik strony wskazał, iż powyższe okoliczności mogą potwierdzić świadkowie tj. A. P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], R. R. prowadzący działalność pod nazwą [...] oraz M. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], którzy na zlecenie A. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], zajmowali się demontażem nośników reklamowych.

Pismem z dnia 12 listopada 2021 r. do pełnomocnika strony zostało skierowane postanowienie o przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadków: A. P., R. R. oraz M. K. na okoliczność ustalenia terminu demontażu tablic reklamowych z pasów drogowych dróg publicznych Al. [...] i ul. [...] w G. Przesłuchanie zaplanowano na 3 grudnia 2021 r.

W wyznaczonym dniu pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawił się w charakterze świadka A. P. Obecny natomiast pełnomocnik strony oświadczył, że wyłonił się problem co do liczenia powierzchni reklamy. W jego opinii, tablicę reklamową można liczyć jako reklamę jeżeli istnieje na niej treść wizualna, jeżeli treść została usunięta, to karę można naliczyć od powierzchni rzutu pionowego. To co jest przedmiotem postępowania nie zawiera, w ocenie strony, informacji wizualnej, ponieważ zdjęto reklamę i pozostało samo tło, co mogą potwierdzić świadkowie. Ponadto pełnomocnik strony przedłożył kopie faktur na "demontaże winyli przy ul. [...], Al. [...]" oraz na "zaklejenie na biało Grun, demontaż bobowózki starej reklamy". Obie faktury wystawione zostały przez nieobecnego świadka A. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...].

Ponadto w siedzibie organu w charakterze świadka stawili się R. R. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], M. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...]. W trakcie ich przesłuchania obecna była strona wraz z pełnomocnikiem.

R. R. zeznał, że prowadził prace polegające na demontażu tablic reklamowych na zlecenie A. B.. Prace były prowadzone przy ul. [...], Al. [...] oraz na Al. [...] na odcinku od nr [...] do nr [...] na wiosnę 2020 r., ale nie pamięta dokładnie kiedy, prawdopodobnie w marcu, przy czym przy Al. [...] świadek demontował tylko fundament. Na początku były demontowane grafiki, banery z tworzywa sztucznego, w kolejnym etapie dopiero konstrukcje i oświetlenie. W trakcie przesłuchania okazano świadkowi zdjęcia z dnia 19 maja 2020 r. oraz zapytano czy na wskazanych zdjęciach są demontowane przez świadka elementy. Świadek zeznał, że na okazanych zdjęciach nie ma banerów, które były usunięte wcześniej. Następnie okazano świadkowi zdjęcia wykonane w dniu 16 kwietnia 2020 r. i ponownie zapytano czy demontowane przez świadka elementy są widoczne na przedstawionych fotografiach. Świadek zeznał, że są to lokalizacje na których demontował banery, ale nie wie czy to są te banery. Na pytanie prowadzącego przesłuchanie, czy zdaniem świadka możliwa jest ekspozycja reklam bez tych (zdemontowanych) elementów, na nośnikach w stanie jak na okazanych świadkowi zdjęciach, świadek zeznał, że tak jest to możliwe. Ponadto R. R. zeznał, że uczestniczył w pracach przy rozbiórce nośników przy Al. [...] na odcinku od nr [...] do [...] w dniu 15 czerwca 2020 r. oraz że nie ma żadnej dokumentacji z wykonanych prac, gdyż była to sytuacja awaryjna, w trakcie trwania pandemii.

Pełnomocnik strony za zgodą osoby przeprowadzającej przesłuchanie dołączył do protokołu fakturę nr [...] wystawioną przez R. R. w dniu 31 marca 2020 r. Na pytanie pełnomocnika strony czy roboty, na które była wystawiona ww. faktura zostały wykonane w dacie wystawianie tej faktury, świadek odpowiedział, że tak, reklamy zostały zdjęte. Ponadto, na pytanie pełnomocnika strony jaki wpływ na tempo prac miała pandemia, świadek odpowiedział, że pandemia spowolniła tempo prac i była dużym utrudnieniem przy ich realizacji z uwagi na braki pracowników.

Natomiast M. K. zeznał, że prowadził prace polegające na demontażu tablicy reklamowej na zlecenie A. B., ale tylko na tzw. "wysepce" tj. przy Al. [...]. Reklama - tablica, która reklamuje jakiś produkt została zdemontowana w dniu 31 marca 2020 r. W trakcie przesłuchania okazano świadkowi zdjęcia z dnia 19 maja 2020 r. oraz zapytano czy na wskazanych zdjęciach są demontowane przez świadka elementy. Świadek zeznał, że na okazanych zdjęciach brak jest zdemontowanych przez niego elementów. Na pytanie prowadzącego przesłuchanie, czy zdaniem świadka możliwa jest ekspozycja reklam bez tych (zdemontowanych) elementów, na nośnikach w stanie jak na okazanych świadkowi zdjęciach, świadek zeznał, że nie jest możliwa ekspozycja reklamy. Zdemontowano klamry mocujące wraz z pasami mocującymi co uniemożliwia ekspozycję reklamy. Ponadto M. K. zeznał, że nie pamięta czy po wykonaniu prac wykonał protokół, prawdopodobnie zostało wysłane zdjęcie zrobione po demontażu.

Pełnomocnik strony za zgodą osoby przeprowadzającej przesłuchanie dołączył do protokołu fakturę nr [...] wystawioną przez M. K. w dniu 31 marca 2020 r. na "demontaż reklamy lizak" - rozumianej jako reklama umiejscowiona przy Al. [...]. Na pytanie pełnomocnika strony jaki wpływ na tempo prac miała pandemia, świadek odpowiedział, że były problemy z pracownikami, z poruszaniem się, zachowaniem dystansu społecznego, pracownicy byli na zwolnieniach chorobowych, były problemy z przebywaniem poza domem.

Po przeprowadzonych przesłuchaniach świadków oraz w związku z treścią pisma pełnomocnika strony z dnia 5 listopada 2021 r., z którego wynika, iż tablice reklamowe rozumiane jako płaskie powierzchnie służące ekspozycji reklamy zostały zdemontowane do końca marca 2020 r. a w przestrzeni pasa drogowego pozostały jedynie obiekty budowlane, do akt sprawy została dołączona notatka służbowa dotycząca kontroli legalności zajęcia pasa drogowego w dniu 16 kwietnia 2020 r. z załączonymi do ww. notatki zdjęciami potwierdzającymi umieszczenie na nich reklam. Z ww. kontroli nie został sporządzony protokół, jak również nie zostało od razu wszczęte postępowanie administracyjne z uwagi na obowiązujące wówczas przepisy art. 15zzs i art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, które zawieszały bieg terminów procesowych i materialnych w postępowaniach administracyjnych.

Pismem z dnia 6 grudnia 2021 r. wezwano pełnomocnika strony do złożenia w terminie 14 dni pisemnych wyjaśnień w aspekcie ustalenia czym są "winyle", których demontaż - zgodnie z fakturą VAT nr [...] z dnia 30 marca 2020 r. - w marcu 2020 r. miał wykonać A. P. oraz czy oznaczenie usługi na ww. fakturze należy rozumieć, że była wykonana jedynie na pierwszych czterech nośnikach oraz na ostatnim na al. [...] licząc od ul. [...] oraz na nośniku na ul. [...].

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 17 grudnia 2021 r. pełnomocnik strony wyjaśnił, że pojęciem "winyle" posłużono się w fakturze dla określenia folii (ceraty) winylowej, na której drukowane są treści reklamowe. Ponadto pełnomocnik strony oświadczył, iż "mając na względzie przepisy Uchwały Krajobrazowej, które wyłączyły możliwość prowadzenia działalności reklamowej w sposób naruszający wymogi tej Uchwały, strona uznała, że w pierwszej kolejności powinna usunąć wszelkie treści reklamowe, przyjmując, że dostosowanie samych nośników reklamowych do wymogów Uchwały Krajobrazowej lub ich ewentualny demontaż zostanie uzgodniony z [...] Zarządem dróg i Zieleni zgodnie z pismem tego Zarządu z dnia 8 stycznia 2020 r.". Ponadto pełnomocnik strony potwierdził, że zakresem usługi na ww. fakturze objęto cztery pierwsze i ostatni nośnik na Al. [...], licząc od ul. [...] oraz nośnik na ul. [...].

W dniu 5 stycznia 2022 r. w siedzibie [...] Zarządu Dróg i Zieleni w G. w charakterze świadka stawił się A. P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], który zeznał, że w marcu 2020 r. prowadził prace polegające na demontażu reklam, nie demontował całych nośników reklamowych. Prace były prowadzone na pierwszych czterech nośnikach oraz na ostatnim na Al. [...] licząc od ul. [...] oraz na nośniku na ul. [...]. Z A. B. prowadził co najmniej roczną współpracę. Wykonywał usługi we wcześniejszych miesiącach polegające na wymianie treści reklamowych. Według faktury VAT nr [...] z dnia 30 marca 2020 r. świadek dokonywał demontażu winyli, tj. materiału na którym były reklamy. We wcześniejszych miesiącach A. P. montował i demontował winyle. Gdyby dokonywany był montaż, byłoby to opisane na fakturze. Świadek wyjaśnił, że winyle to plandekopodobny materiał, na podłożu białym, na którym drukuje się reklamę, z zamocowaniami. W trakcie przesłuchania okazano świadkowi zdjęcia z dnia 19 maja 2020 r. oraz zapytano czy winyle były instalowane bezpośrednio na konstrukcjach widocznych na zdjęciach. Świadek zeznał, że tak, winyle były montowane na widocznych ekranach. Winyl był naciągany od tyłu/boku i możliwe było też mocowanie go na widocznych na zdjęciach ramkach. Ponadto A. P. zeznał, że czasem pracownicy wykonywali zdjęcia, co było dowodem czy wykonali powierzoną pracę.

Na pytania pełnomocnika strony świadek zeznał, że zdemontowanie winylu polegało na zdemontowaniu treści reklamowej, jeżeli faktura została wystawiona w dniu 30 marca 2020 r. to znaczyło, że do tego dnia została zdemontowana cała treść reklamowa. Zadaniem świadka było zdjęcie wierzchniej warstwy. Na pytanie strony w jakim celu były zamontowane blachy na przedmiotowych nośnikach, świadek odpowiedział, że blacha może być konstrukcją nośną, bez ramki można zamontować folię, plakat, pleksi. Takie blachy montuje się aby konstrukcja była bardziej sztywna, odporna na wiatr. Po zamontowaniu blachy winyl nie przepuszcza światła jest lepiej widoczny.

W dniu 15 marca 2022 r. do [...] Zarządu Dróg i Zieleni wpłynął wniosek pełnomocnika strony o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. W piśmie pełnomocnik podtrzymał argumentację prezentowaną w odwołaniu od ww. decyzji uchylonej przez Kolegium, że do naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych doszło z powodu wprowadzenia strony w błąd przez GZDiZ. W ocenie strony nastąpiło zaprzestanie naruszenia prawa a waga naruszenia prawa jest znikoma. Wskazywano na brak niekorzystnych następstw pozostawienia w pasie drogowym nośników reklamowych, ponieważ GZDiZ nie zamierzał oddać zajmowanej przez stronę części pasa drogowego do korzystania osobom trzecim, w związku z czym miasto nie mogło utracić pożytków z tego tytułu. Ponadto niekorzystne następstwa nie mogły powstać ze względu na rodzaj i charakterystykę pozostawionych w pasie nośników, skoro do tej pory funkcjonowały w tej samej formie zgodnie z prawem do czasu wygaśnięcia zezwolenia. Po drugie stronie nie można przypisać działania w złej wierze lub ze złej woli ponieważ z upływem terminu zezwolenia na korzystanie z pasa drogowego strona usunęła z nośników wszelkie treści reklamowe w następstwie czego utraciła prawo do wynagrodzeń płaconych przez klientów. Po trzecie okres w jakim ciążył na stronie obowiązek zdemontowania nośników przypadł na czas lockdownu. W okresie tym nie sposób było znaleźć firmy, która podjęłaby się szybkiego zdemontowania nośników reklamowych.

W dniu 4 maja 2022 r. do organu wpłynęło pismo strony, w którym przedstawiła swoje stanowisko, iż "pas drogowy był zajmowany przez nośnik reklamy z jedną tablicą reklamową o powierzchni 12,0 m2".

Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta Gdańska zaznaczył, że stosownie do obowiązujących przepisów, sprawy związane z zajęciem pasa drogowego regulowane są przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 4 u.d.p., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (pkt 1).

Zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p. reklamą jest umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p., a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 110 i 284 - dalej także jako: "p.r.d."), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 55 - dalej także jako: "u.o.p.").

Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 16b u.z.p.z. przez tablicę reklamową należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 39 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabraniając umieszczania w pasie drogowym urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz zawężania w inny sposób pasa drogowego. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. lokalizowanie w pasie drogowym ww. urządzeń, przedmiotów i materiałów może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Jednocześnie zgodnie z treścią art. 40 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o dokumenty wynikające z przepisów szczególnych oraz złożony przed planowanym terminem zajęcia wniosek o wydanie zezwolenia. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1264), wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 u.d.p., zajmujący pas drogowy obowiązany jest wystąpić, przed planowanym terminem zajęcia, z wnioskiem do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jak stanowi art. 40 ust. 1 u.d.p., zarządca drogi wydaje takie zezwolenie w drodze decyzji administracyjnej.

Stosownie do zapisów art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, natomiast - na podstawie natomiast art. 40 ust. 12 u.d.p. - za jego zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6.

Jak stanowi art. 40 ust. 4 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Zgodnie natomiast z § 4 obowiązującej w czasie ww. zajęcia uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XXV/750/04 z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Gdańska na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (t.j.: Dz. Urz. Woj. z 2020 r., poz. 1813), zmienionej uchwałą Nr XXII/565/20 Rady Miasta Gdańska z dnia 30 kwietnia 2020 r. (t.j.: Dz. Urz. Woj. z 2020 r., poz. 2308), stawka opłaty za umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi wojewódzkiej wynosi - 2,50 zł/m2/dzień.

W ocenie organu I instancji postępowanie wyjaśniające oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalają, w oparciu o obowiązujące przepisy, stwierdzić, iż w dniach od 1 kwietnia 2020 r. do 15 czerwca 2020 r. strona - poprzez umieszczenie reklamy (tj. wolnostojącego nośnika reklamy z dwiema tablicami reklamowymi o łącznej powierzchni 24,00 m2) - zajmowała z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi o nr [...] z dnia 28 lutego 2020 r., pas drogowy drogi wojewódzkiej Al. [...] w G.

Organ stwierdził, ze w toku ponownie prowadzonego postępowania zarządca drogi zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku poczynił ustalenia w zakresie daty pomiędzy 19 maja 2020 r. a 15 czerwca 2020 r., do której pas drogowy zajęty został przez reklamę oraz, od której zajęcie obejmowało samą konstrukcję nośną. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynikało, że w dniu 19 maja 2020 r. oraz 15 czerwca 2020 r. w pasie drogowym Al. [...] znajdowała się tablica reklamowa w takiej samej formie tj. wolnostojącego nośnika reklamy z dwiema tablicami reklamowymi o łącznej powierzchni 24,00 m2.

Jednocześnie organ zaznaczył, że wyjaśnienia strony jakoby tablice reklamowe zostały zdemontowane do dnia 31 marca 2020 r. nie zasługują na uwzględnienie. Z zeznań świadka R. R. wezwanego na okoliczność ustalenia daty demontażu tablic reklamowych wynika, że w miesiącu marcu demontowane były wykonane z tworzywa sztucznego banery, zawierające treści reklamowe eksponowane na nośnikach. R. R. zeznał, że początkowo usuwane były tylko grafiki, banery z tworzywa, nośniki dopiero w kolejnym etapie. Przedstawiona faktura nr [...] dotyczyła demontażu reklam oraz ich transportu i utylizacji. Wskazał, że konstrukcje widoczne na zdjęciach z dnia 16 kwietnia 2020 i 19 maja 2020 r. są przystosowane do ekspozycji reklamy. M. K. nie wykonywał żadnych prac dotyczących przedmiotowego nośnika, prowadził jedynie demontaż reklamy przy al. [...]. A. P. zeznał, że demontował jedynie reklamy - nazwane w wystawionej przez niego fakturze [...] z dnia 30 marca 2020 r. winylami, nie usuwał całych nośników. Z wyjaśnień strony wynika, że ww. faktura dotyczyła właśnie demontażu banera/winylu na przedmiotowym nośniku (ostatni od strony ulicy [...]).

Organ podniósł, że na zdjęciach wykonanych w dniu 16 kwietnia 2020 r. (załączonych do notatki służbowej z dnia 2 grudnia 2021 r.), widoczne są treści reklamowe, dlatego należy założyć, że pod koniec miesiąca marca strona dokonała jedynie rutynowej wymiany treści reklamowych na zlecenie klientów (reklamodawców). Na zdjęciach załączonych do protokołu z dnia 19 maja 2020 r. oraz 15 czerwca 2020 r. treści reklamowych już nie ma (z jednej strony są pozostałości starej reklamy promującej bezpieczeństwo ruchu drogowego, z drugiej płaska powierzchnia bez reklam), ale nie zmienia to oceny nośnika jako tablicy reklamowej. Konstrukcja ta w dalszym ciągu wypełniała definicję tablicy reklamowej, a co za tym idzie była reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych - był to przedmiot materialny posiadający płaską powierzchnię przeznaczoną do ekspozycji reklamy o łącznej powierzchni 24,00 m2, wypełniał więc cytowaną wyżej definicję tablicy reklamowej sformułowaną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jest właśnie tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p., a uznanie konstrukcji istniejącej w dniu 19 maja 2020 r. jako tablicy reklamowej zaaprobowało również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w decyzji z dnia 29 września 2021 r.

W ocenie organu na uwzględnienie nie zasługują także wyjaśnienia strony złożone w piśmie z dnia 4 maja 2022 r., jakoby nośnik posiadał jedną tablicę reklamową, bowiem nośnik był wyposażony w dwie tablice - płaskie powierzchnie przeznaczone do ekspozycji reklamy. Oceny tej nie zmienia fakt, że strona otrzymała wcześniej w przedmiotowej lokalizacji zezwolenie na umieszczenie 12,00 m2 reklamy. Istotny jest stan faktyczny stwierdzony w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 15 czerwca 2020 r.

Z opisanych wyżej względów organ ponownie prowadząc postępowanie uznał, że pas drogowy był zajęty przez umieszczenie reklamy w terminie od 1 kwietnia do 15 czerwca 2020 r. Zaznaczył przy tym, ze kwestia umieszczenia obiektu budowlanego po dniu 15 czerwca 2020 r. była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Ponadto organ wyjaśnił, że zasady wymierzania administracyjnych kar pieniężnych określa Dział IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres stosowania przepisów tego działu do kar określonych w przepisach prawa materialnego określa art. 189a § 2 k.p.a. Decyzja wydawana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. jest tzw. decyzją związaną i na zarządcy drogi spoczywa prawny obowiązek nałożenia kary na podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a działanie to nie może być rozpatrywane w formie uznania administracyjnego. Kara ta stanowi tzw. sankcję administracyjną, które to sankcje są co do zasady stosowane wobec działań, w których stopień winy sprawcy i społeczna szkodliwość są obojętne i wiążą się jedynie z obiektywnym faktem nieuzyskania zezwolenia organu na określone działanie. W związku z wyżej opisanym związanym charakterem decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego nie ma zatem możliwości w przedmiotowej sprawie zastosowania art. 189d k.p.a., zawierającego przesłanki jakie organ powinien brać pod uwagę wymierzając administracyjna karę pieniężną. Kwestia ta jest uregulowana w ustawie o drogach publicznych, a wysokość kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zależna jest jedynie od stawki opłaty ustalonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, powierzchni i terminu zajęcia.

Organ wskazał jednak, że z uwagi, iż ustawa o drogach publicznych nie zawiera przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, przeanalizowana została możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1/ waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2/ za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W przedmiotowej sprawie organ nie dopatrzył się jednak spełnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary wymienionych w art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Zdaniem organu nie można bowiem twierdzić, że w niniejszym przypadku waga naruszenia jest znikoma. Tak można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych - jednakże umieszczenie nośnika reklamowego do takich nie należy. A. B., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], już wcześniej posiadał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tablic reklamowych udzielone decyzją z dnia 28 lutego 2020 r. W związku z powyższym nie sposób przyjąć, że waga naruszenia prawa jest znikoma w sytuacji gdy strona świadomie zajmowała pas drogowy Al. [...] w G. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Strona jest profesjonalnym podmiotem działającym od 2004 r., m.in. w zakresie pośrednictwa w sprzedaży miejsca na cele reklamowe, a zatem powinna mieć wiedzę na temat przepisów dotyczących zajęcia pasa i konsekwencji zajmowania pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi oraz winna dochować należytej staranności zajmując pas drogowy drogi publicznej. Ponadto strona zajmowała pas drogowy z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklamy przez długi okres, tj. 76 dni, a po demontażu tablic pozostawiła w pasie drogowy Al. [...] elementy konstrukcyjne łącznie przez 126 dni bez zezwolenia. Legalne umieszczenie przedmiotowej reklamy, w okresie jakiego dotyczy przedmiotowa decyzja podlegałoby opłacie w wysokości 4.560,00 zł (przy założeniu, że tablice reklamowe zostały zdemontowane faktycznie w dniu 15 czerwca 2020 r. a nie później). Dlatego trudno jest uznać, że zajęcie pasa podlegające takiej opłacie jest czymś znikomym, nieistotnym.

W ocenie organu na uwzględnienie nie zasługują także wyjaśnienia A. B. jakoby został wprowadzony w błąd działaniami [...] Zarządu Dróg i Zieleni. Takich okoliczności w działaniu zarządcy drogi nie dostrzegł także organ II instancji, co zaakcentował w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 września 2021 r.

W ocenie organu o znikomej wadze naruszenia nie mogą też świadczyć okoliczności podnoszone w piśmie z dnia 3 marca 2022 r., tj.: brak niekorzystnych następstw pozostawienia nośników w pasie drogowym, w szczególności: niewyrządzenie szkody Miastu, brak złej woli czy działania w złej wierze oraz fakt, że okres w jakim ciążył na stronie obowiązek zdemontowania nośników reklamowych przypadł na czas lockdownu.

Organ zaznaczył, że pas drogowy drogi publicznej jest szczególnym rodzajem nieruchomości. Co do zasady powinny się znajdować w nim jedynie droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Umieszczanie jakichkolwiek innych obiektów niezwiązanych z drogą i ruchem drogowym, w tym reklam może odbywać się jedynie w drodze wyjątku, po uzyskaniu stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Brak negatywnych następstw umieszczenia takiego obiektu czy brak wystąpienia szkody nie może zwalniać z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a co za tym idzie nie może uzasadniać odstąpienia od naliczenia kary w przypadku umieszczenia takiego obiektu, reklamy pomimo braku zezwolenia. Taką przesłanką nie może być też brak złej woli czy usunięcie z nośników samych treści reklamowych (skądinąd nie zostały usunięte z końcem terminu zezwolenia, co widać na zdjęciach z dnia 16 kwietnia 2020 r.).

Organ stwierdził także, że o znikomej wadze naruszenia nie może świadczyć również fakt, iż ostatnie tygodnie obowiązującego zezwolenia zbiegły się w czasie z wystąpieniem stanu epidemii. Korespondencja mailowa prowadzona przez stronę z przedstawicielami GZDiZ pod koniec marca 2020 r. świadczy o tym, że strona nie miała zamiaru usuwania nośników, a pracowała nad stworzeniem projektu dostosowania ich do wymogów tzw. uchwały krajobrazowej, ignorując przy tym fakt upływu terminu zezwolenia. Nie sposób więc uznać za wiarygodne wyjaśnień o niemożności znalezienia w tym okresie firmy, która podjęłaby się szybkiego zdemontowania nośników reklamowych. Na przełomie marca i kwietnia 2020 r. z przestrzeni publicznej G. usunięto dziesiątki wielkoformatowych nośników, często przy użyciu dźwigów i innego specjalistycznego sprzętu. Inni przedsiębiorcy wiedząc o zbliżającym się terminie dostosowania reklam do uchwały krajobrazowej zawczasu zamówili stosowne usługi. A. B. tego nie zrobił. Na marginesie organ wskazał, że R. R., który pod koniec marca 2020 r. usuwał z nośników strony jedynie treści reklamowe, zeznał, że uczestniczył w późniejszym okresie w demontażu samych nośników. W ocenie organu oznacza to, że gdyby dostał stosowne zlecenie to był w stanie zdemontować nośniki z upływem terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Organ wyjaśnił, że strona nie została też ukarana za to samo zachowanie inną prawomocną decyzją. Umieszczenie reklam i obiektów budowlanych w pasie drogowym na terenie miasta G. podlega karze za zajęcie pasa drogowego, do wymierzania których właściwy jest tylko Prezydent Miasta Gdańska. Strona nie zgłosiła także informacji o ukaraniu za to zachowanie w jakimkolwiek innym trybie, w związku z czym organ uznał, że przesłanka określona w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. także nie zachodzi.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie zachodziły również przesłanki działania siły wyższej, o której mowa w art. 189e k.p.a.

Mając to na uwadze organ końcowo wyjaśnił, że karę pieniężną ustalił następująco: stawka opłaty za zajęcie: 2,50 zł powierzchnia zajęcia: 24,00 m2 liczba dni zajęcia: 76, a zatem 10 x (24,00 m2 x 2,50 zł/m2/dzień x 76 dni) = 45.600.00 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 2 u.d.p. oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania strona m.in. podniosła, że wejście w kolizję z przepisami ustawy o drogach publicznych, dotyczącymi zajmowania pasa drogowego nastąpiło z powodu wprowadzenia ją w błąd przez [...] Zarząd Dróg i Zieleni, co do uwarunkowań, od których uzależnione jest dostosowanie istniejących w tym pasie nośników reklamowych co do wymogów Uchwały Krajobrazowej. Dalej strona zarzuciła organowi naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne zaniechanie odstąpienia od nałożenia na nią kary pieniężnej pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek do takiego odstąpienia. Ponadto podniosła zarzut błędnego naliczenia przez organ wysokości wymierzonej kary pieniężnej, wynikający niezależnie od siebie z dwu następujących przyczyn: 1/ w odniesieniu do wszystkich nośników reklamowych poprzez przyjęcie, że na gruncie mających w tej sprawie zastosowanie przepisów u.d.p. i u.p.z.p., za podstawę do naliczenia kary pieniężnej można uznać powierzchnię wykorzystywanych wcześniej przez stronę tablic reklamowych, pomimo zdemontowania z tych tablic płaskich elementów winylowych, służących bezpośrednio ekspozycji reklam; 2/ w odniesieniu do nośnika reklamowego, którego niniejsza sprawa dotyczy poprzez uznanie, że na nośniku tym strona eksploatowała wcześniej dwie tablice reklamowe, podczas gdy w rzeczywistości przedmiotem tej eksploatacji była zawsze tylko jedna tablica, od powierzchni której naliczano stronie wynagrodzenie za zajęcie pasa drogowego.

Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 2 października 2023 r. (nr SKO Gd 3329/22) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i – orzekając co do istoty sprawy - wymierzyło A. B. karę pieniężną w wysokości 22.800 zł za zajęcie w dniach od 1 kwietnia 2020 r. do dnia 15 czerwca 2020 r. pasa drogowego drogi wojewódzkiej Alei [...] (działka drogowa nr [...]) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 12 m2.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że obiektem umieszczonym w pasie drogowym był nośnik reklamy z tablicą reklamową. Decyzją z dnia 28 lutego 2020 r. organ I instancji udzielił bowiem skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej - Al. [...] w G. poprzez umieszczenie 11 nośników reklamowych, tj. 21 oświetlonych tablic reklamowych o łącznej powierzchni 252 m2. Zezwolenie obejmowało m.in. tablicę reklamową stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania o łącznej powierzchni 24 m2, a zezwolenia udzielono na okres od 1 do 31 marca 2020 r.

Podczas kontroli pasa drogowego w dniu 19 maja 2020 r. pracownicy organu I instancji stwierdzili, że był on zajmowany przez tablicę reklamową, która nie została zdemontowana po upływie terminu, na który udzielono zezwolenia i w związku z tym wszczęto postępowanie w przedmiocie ustalenia kary administracyjnej za zajmowanie pasa drogowego z przekroczeniem zezwolenia.

Organ wskazał, ze zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa o dotyczy m.in. umieszczania reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Za zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2, albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu na jaki udzielono zezwolenia, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty (art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.).

Działając w oparciu o wskazaną wyżej podstawę prawną organ ustalił, że pas drogowy zajmowany był z przekroczeniem terminu w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 15 czerwca 2020 r.

Skarżący nie kwestionował tego, że pas drogowy został zajęty przez opisany obiekt z przekroczeniem terminu. Wskazywał jednakże, że kara powinna zostać naliczona według innego przelicznika niż uczynił to organ, natomiast w odwołaniu opisał okoliczności uzasadniające pozostawienie obiektu w pasie drogowym, które należało ocenić w kontekście przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary.

W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p. reklamą jest umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i pkt 16c u.p.z.p., a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 p.r.d., ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 u.o.p.

Artykuł 4 pkt 16b u.p.z.p. stanowi natomiast, że przez tablicę reklamową należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

W postępowaniu ustalono, że w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 15 czerwca 2020 r. pas drogowy zajęty był przez wolnostojący nośnik reklamy o łącznej powierzchni 24 m2. Organ przyjął, że skarżący zdemontował nośnik reklamy w dniu 15 czerwca 2020 r.

W ocenie organu odwoławczego sporną kwestią stało się to, czy obiekt znajdujący się w pasie drogowym w okresie od 1 kwietnia do 15 czerwca 2020 r. stanowił reklamę, tj. tablicę reklamową umieszczoną w pasie drogowym. Skarżący wskazał, że do dnia 31 marca 2020 r., a więc przed upływem terminu legalnego zajmowania przez skarżącego pasa drogowego, usunął ze wszystkich nośników treści reklamowe. W ocenie skarżącego potwierdzają to zeznania świadków: A. P., R. R. i M. K., którym skarżący zlecił demontaż reklam, a także wystawione przez te osoby faktury z dnia 31 marca 2020 r., w których wskazano, że wszystkie reklamy (winyle) zostały do tego dnia usunięte. Skarżący nie kwestionuje faktu, że na niektórych zdjęciach z wizji lokalnej widoczne są jakieś treści reklamowe, podnosi jednak, że są to jedynie pozostałości po starych reklamach, odsłonięte na skutek usunięcia reklam aktualnych. W ocenie skarżącego, fakt usunięcia przez niego treści reklamowych oraz powstrzymanie się od dalszego prezentowania jakichkolwiek reklam, należy uznać za rezygnację skarżącego z działalności reklamowej, z takim również skutkiem, iż pozostawione w pasie drogowym tablice reklamowe powinny zostać potraktowane nie jako narzędzia reklamowe, lecz jako pozostawione w tym pasie obiekty budowlane, o których mowa w pierwszej części przepisu art. 40 ust. 6 u.d.p. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 u.d.p., wysokość kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez ten obiekt należy obliczyć jako dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie przepisu art. 40 ust. 6 u.d.p. przyjmując, iż wielkość zajętej powierzchni pasa drogowego wyznacza rzut poziomu obiektu budowlanego.

Na poparcie swojego stanowiska w kolejnych pismach skarżący wyjaśnił, że zrezygnował z wykorzystywania w celu prezentacji treści reklamowych z blach stanowiących element konstrukcyjny nośnika, zastępując je napinanymi na ramkach nośnych płaskimi powierzchniami winylowymi, na których zamieszczał treści reklamowe, co oznacza, że to właśnie winyle powinny zostać potraktowane jako płaskie powierzchnie służące ekspozycji reklam, o których mowa w art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Skarżący dołączył do odwołania pismo z dnia 23 maja 2022 r. podpisane przez konstruktora tablic reklamowych - inż. R. P., który wyjaśnił w nim, że blacha stalowa wypełniająca tablicę nośnika nie stanowi powierzchni do umieszczania reklamy, a ma za zadanie jedynie uniemożliwianie przebijania światła i tła za reklamą przez winylową siatkę reklamową oraz usztywnienie konstrukcji ramy obwodowej. Do eksponowania reklam służą wyłącznie zaprojektowane w tym celu siatki winylowe, wykończone tunelami, w których umieszczone są pasy służące do napisania winyli.

W ocenie Kolegium stanowisko strony mówiące o tym, że urządzenie znajdujące się w pasie drogowym jako nieprezentujące treści reklamowych, a także jako pozbawione "płaskiej powierzchni" służącej prezentacji reklamy nie stanowiło reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., nie jest uzasadnione.

Rozpatrywany w niniejszej sprawie obiekt widoczny na zdjęciach niewątpliwie spełniał przesłanki uznania go za tablicę reklamową, albowiem ewidentnie posiadał wówczas płaską powierzchnię służącą ekspozycji reklamy. Z opisu obiektu zaprezentowanego przez skarżącego wynika, że został on wyposażony zarówno w tablicę blaszaną, na której wcześniej prezentowano reklamy, oraz napinane na ramkach winyle, które miały być wykorzystywane zamiast blaszanej tablicy, która z kolei stanowić miała element usztywniający. Stanowisko to w żadnym razie nie przekonuje, że opisany obiekt nie jest tablicą reklamową. Jeżeli właściciel obiektu zdecydował, że treści reklamowe będą prezentowane nie - jak wcześniej - na blaszanej powierzchni, tylko na napinanym winylu, to demontaż winylu nie powoduje, że obiekt przestaje być tablicą reklamową. Nawet po demontażu winyli posiadał on bowiem element pozwalający na prezentację treści reklamowych. O tym, że wniosek ten jest uzasadniony świadczy to, że na tablicy pozostała zawartość, tj. informacja wizualna o określonej treści.

Organ odwoławczy podkreślił, że słuchani w postępowaniu przed organem I instancji świadkowie różnili się co do możliwości prezentowania reklam na opisanych obiektach. I tak, organ przesłuchał A. P., który prowadził prace polegające na demontażu reklam przy Al. [...] oraz na ul. [...]. Osoba ta dokonywała demontażu winyli, tj. materiału, na którym były reklamy. Świadek opisał, że blacha na nośnikach może być konstrukcją nośną, bez ramki można zamontować folię, plakat, pleksi. Wyjaśnił, że takie blachy montuje się, aby konstrukcja była bardziej sztywna, odporna na wiatr. Po zamontowaniu blachy winyl nie przepuszcza światła, jest lepiej widoczny.

Podobnie zeznał świadek R. R., który prowadził prace polegające na demontażu tablic reklamowych na zlecenie strony przy ul. [...], Al. [...] oraz na Al. [...] na odcinku od nr [...] do nr [...]. Świadek po okazaniu mu zdjęć znajdujących się w aktach sprawy zeznał, że możliwa jest ekspozycja reklam bez zdemontowanych z nośników elementów.

W ocenie Kolegium zeznania przywołanych świadków odpowiadają temu, jak ekspozycję reklamy opisał skarżący. Z jego wyjaśnień wynika, że blacha znajdująca się w obiekcie mogła służyć prezentacji reklamy, jednakże wyłącznie na skutek decyzji skarżącego zrezygnował on z tego rozwiązania na rzecz napinanych na ramkach nośnych płaskimi winylami. Oznacza to, że obiekt ten po usunięciu z niego winyla wraz z napinaczem nie przestawał być tablicą reklamową, albowiem treść reklamowa mogła być prezentowana na blaszanej tablicy.

Kolegium zwróciło także uwagę na zeznania M. K., który prowadził prace polegające na demontażu tablicy reklamowej na zlecenie strony (lecz tylko na tzw. "wysepce" tj. przy Al. [...]). Zeznał on, że na okazanych mu fotografiach nośnika nie jest możliwa ekspozycja reklamy. Opisał, że zdemontowano klamry mocujące wraz z pasami mocującymi co uniemożliwia ekspozycję reklamy. Twierdzenie wypowiedziane przez świadka nie jest jednakże miarodajne dla dokonania ustaleń faktycznych, albowiem odnosi się ono do montażu reklamy na winylu, a nie blaszanej tablicy, o której świadek w ogóle nie wspomina.

Kolegium uznało ponadto, że oceny powyższej nie zmienia także wyjaśnienie inż. R. P., na które powołuje się skarżący, który wskazywał, że blacha stalowa wypełniająca tablicę nośnika nie stanowi powierzchni do umieszczania reklamy, a ma za zadanie jedynie uniemożliwianie przebijanie światła i tła za reklamą przez winylową siatkę reklamową oraz usztywnienie konstrukcji ramy obwodowej, a do eksponowania reklam służą wyłącznie zaprojektowane w tym celu siatki winylowe, wykończone tunelami, w których umieszczone są pasy służące do napisania winyli.

Organ odwoławczy podkreślił, że prezentacja reklamy na winylu była decyzją skarżącego, który dokonał modernizacji tablic. Potencjalnie miał możliwość umieszczania ich także na blaszanej tablicy. Strona wyjaśniła w piśmie z dnia 26 maja 2022 r., że zrezygnowała z wykorzystywania w tym celu blach stanowiących element konstrukcyjny nośnika, zastępując je w tej roli napinanymi na ramkach nośnych płaskimi powierzchniami winylowymi, na których zamieszczała treści reklamowe. Jednak demontaż winyla przy pozostawieniu blaszanej blachy umożliwiał prezentowanie na tablicy treści reklamowych, o czym przekonują pozostałości treści reklamowej na niektórych nośnikach.

W tym zakresie organ wskazał i omówił treść znajdującą się na jednej stronie tablicy reklamowej - widoczny na niej komunikat z całą pewnością stanowił treść reklamową. Ustalenie to determinuje wniosek, że sporny obiekt stanowił reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane. Wskazano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż na nośniku lub tablicy reklamowej musi wystąpić jakaś treść, choć nie ma znaczenia co ona komunikuje. Wystarczy, że informacja wizualna przekazana na tablicy ingeruje w przestrzeń przez umieszczenie określonej treści wyrażonej słownie, graficznie czy też przestrzennie. Przykładowo wystarczającym jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo, znak, strzałkę, nr telefonu, nazwę, itp. Oceniany w sprawie obiekt niewątpliwie prezentował treści reklamowe w takim rozumieniu. Na fotografiach nośnika widoczne jest wyraźny komunikat skierowany do użytkowników drogi, a więc zaadresowana do nich informacja wizualna. Tym samym w ocenie organu, uzasadniane było uznanie tego obiektu za reklamę w rozumieniu ustawy. Określenie kary administracyjnej za pozostawienie w pasie drogowym drogi publicznej tablicy reklamowej w okresie objętym decyzją, było w świetle materiału dowodowego sprawy oraz przepisów prawa, w pełni uzasadnione.

Kolegium przyjęło jednak, że reklama znajdowała się po jednej stronie nośnika o pow. 12 m2, co uzasadniało określenie kary stosownie do tego parametru. Ponieważ tablica po drugiej stronie nośnika pozbawiona była informacji wizualnej, kara w tym zakresie była nieuzasadniona. Karę wyliczono zatem w następujący sposób: okres zajęcia 76 dni x 10 x 12m2 x 2,5 zł/dzień/m2, tj. 22.800 zł.

Odnośnie do przesłanek odstąpienia od ukarania na mocy art. 189f § 1 k.p.a., organ wyjaśnił, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej muszą zostać spełnione kumulatywnie. Strona argumentuje, że przepis ten powinien znaleźć w sprawie zastosowanie, albowiem zaprzestała naruszenia prawa dokonując usunięcia nośników reklamowych, zaś waga naruszenie prawa spowodowana naruszeniem wskazanego obowiązku jest znikoma. Kolegium przyjęło, że strona dokonując usunięcia obiektów z pasa drogowego zaprzestała naruszenia prawa. Wątpliwe jest jednakże zaistnienie drugiej z przesłanek, a mianowicie przyjęcie, iż waga naruszenia prawa była w rozpatrywanym przypadku znikoma.

Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego. Przyjmuje się także, że ocena, czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1.

Przywołany art. 189d pkt 1 k.p.a. stanowi, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę.

Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że pas drogowy drogi publicznej jest szczególnym rodzajem nieruchomości. Co do zasady powinny znajdować się w nim jedynie droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Wolą ustawodawcy umieszczanie jakichkolwiek innych obiektów niezwiązanych z drogą i ruchem drogowym, w tym reklam może odbywać się jedynie w drodze wyjątku, po uzyskaniu stosownego zezwolenia zarządcy drogi, i tylko w okresie objętym zezwoleniem. Niedochowanie obowiązku uzyskania zezwolenia bądź pozostawienie urządzeń z naruszeniem terminu w nim określonego mocą woli ustawodawcy podlega karze.

W rozpatrywanej sprawie strona zajmowała pas drogowy z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu przez okres 76 dni, a po demontażu tablic pozostawiła w pasie drogowy Al. [...] elementy konstrukcyjne łącznie przez 126 dni bez zezwolenia. Biorąc pod uwagę okres działania przez stronę z naruszeniem prawa, waga tegoż naruszenia nie może zostać oceniona jako znikoma.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie brak było jakichkolwiek podstaw dla uznania, że to na skutek nieprawidłowości w działaniu organu administracji wyłączona zostaje odpowiedzialność skarżącego za bezprawne działanie polegające na braku demontażu tablic reklamowych po upływie terminu wskazanego w zezwoleniu na ich umieszczenie. Skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie mu zezwolenia w lutym 2020 r. i zezwolenie takie otrzymał na miesiąc marzec 2020 r. Przywoływane przez skarżącego okoliczności dotyczące występowania do organu z wnioskiem o uzgodnienie sposobu dostosowania wykorzystywanych przez niego nośników reklamowych do wymogów Uchwały Krajobrazowej, miały miejsce przed datą złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia w tej sprawie, dlatego nie można twierdzić, że skarżący został wprowadzony w błąd co do obowiązku demontażu tablic zanim uzyskał zezwolenie na ich umieszczenie. Zwłaszcza, jeśli weźmie się pod uwagę treść zezwolenia z lutego 2020 r. Brak jest bowiem jakichkolwiek powodów dla uznania, że zezwolenie to zostało w jakikolwiek sposób uwarunkowane bądź uzależnione od tego, jak zostanie rozwiązany problem udostępniania miejsc pod dzierżawę tablic oraz dostosowania ich do regulacji uchwały krajobrazowej, a to właśnie w tym skarżący upatruje wprowadzenia go w błąd przez organ. Ponadto nawet jeśli wniosek o wydanie zezwolenia z lutego 2020 r. związany był z chęcią dalszego korzystania przez skarżącego z pasa drogowego, zaś uchwała krajobrazowa wymuszała w tym zakresie pewne zmiany, to brak jest podstaw do przyjęcia, że mógł on korzystać z pasa drogowego po terminie wskazanym w zezwoleniu. Należy podkreślić także, że zezwolenie w sposób jasny stwierdzało, że z upływem terminu na jaki go udzielono konieczne jest przywrócenie pasa do stanu poprzedniego (pkt 3). Brak jest jakichkolwiek podstaw aby twierdzić, że warunek demontażu tablic po 30 marca 2020 r. zawarty w zezwoleniu w jakikolwiek sposób uzależniony został od wyniku uzgodnień pomiędzy skarżącym a gminą prowadzonych w związku z dostosowaniem tablic do wymogów uchwały krajobrazowej. Inaczej mówiąc, w wyniku tych uzgodnień nie mogła zapaść decyzja o tym, aby skarżący mógł wstrzymać się z demontażem tablic po 30 marca 2020 r., albowiem - pomijając problematykę podstawy prawnej dla uwzględnienia takiego żądania - nie było to w ogóle przedmiotem uzgodnień pomiędzy stronami. Co więcej, w decyzji jest mowa o tym, że w przypadku przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego, zostaną naliczone kary administracyjne w wysokości 10-krotności ustalonej opłaty (pkt 7). W świetle powyższych okoliczności nie można było zatem przyjąć, aby skarżący został w jakikolwiek sposób wprowadzony w błąd co do obowiązku demontażu reklamy po upływie okresu wskazanego w zezwoleniu. Brak jest zatem podstaw aby twierdzić, że wykluczona jest odpowiedzialność skarżącego za zaistniały delikt administracyjny z uwagi na wywołanie go przez działanie organu administracji publicznej.

W ocenie organu odwoławczego o znikomej wadze naruszenia nie może świadczyć także brak niekorzystnych następstw pozostawienia nośników w pasie drogowym, w szczególności niewyrządzenie szkody Miastu, brak złej woli czy działania w złej wierze oraz fakt, że okres w jakim ciążył na stronie obowiązek zdemontowania nośników reklamowych przypadł na czas lockdownu. Brak negatywnych następstw umieszczenia reklamy w pasie drogowym czy brak wystąpienia szkody nie może zwalniać z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a także nie znosi obowiązku jego demontażu po upływie terminu, na jaki zezwolenia udzielono. Bez znaczenia pozostaje brak złej woli po stronie zobowiązanego czy to, że dokonał on usunięcia z nośników samych treści reklamowych. O znikomej wadze naruszenia nie może świadczyć również fakt, że ostatnie tygodnie obowiązującego zezwolenia zbiegły się w czasie z wystąpieniem stanu epidemii. Organ I instancji zwrócił uwagę na fakt, że korespondencja mailowa prowadzona przez stronę z przedstawicielami GZDiZ pod koniec marca świadczy o tym, że strona nie miała zamiaru usuwania nośników, a pracowała raczej nad stworzeniem projektu dostosowania ich do wymogów tzw. uchwały krajobrazowej, ignorując przy tym fakt upływu terminu zezwolenia.

Organ poddał także w wątpliwość twierdzenie o niemożności znalezienia w tym okresie firmy, która podjęłaby się szybkiego zdemontowania nośników reklamowych. Zwrócono uwagę na to, że na przełomie marca i kwietnia 2020 r. z przestrzeni publicznej G. usunięto dziesiątki wielkoformatowych nośników, często przy użyciu dźwigów i innego specjalistycznego sprzętu. Oceniono, że liczni przedsiębiorcy wiedząc o zbliżającym się terminie dostosowania reklam do uchwały krajobrazowej zawczasu zamówili stosowne usługi, zaś skarżący tego nie uczynił.

Ponadto podnoszone przez skarżącego problemy ze znalezieniem wykonawcy zlecenia usunięcia tablic reklamowych nie zostały w jakikolwiek sposób uprawdopodobnione. Skarżący jest profesjonalnym podmiotem działającym od 2004 r. m.in. w zakresie pośrednictwa w sprzedaży miejsca na cele reklamowe, w związku z czym powinien mieć wiedzę na temat przepisów dotyczących zajęcia pasa i konsekwencji zajmowania pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi i dochować należytej staranności zajmując pas drogowy drogi publicznej.

A. B. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7 i art. 8 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i 2 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób wybiórczy i niepełny, a w konsekwencji naruszający zaufanie skarżącego do organów władzy publicznej, jak również naruszający słuszny interes skarżącego przy jednoczesnym zaniechaniu podjęcia przez organy administracji wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, i wymierzenie A. B. kary pieniężnej w wysokości 22.800 zł,

b) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na niezasadnym zaniechaniu przez organ odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu strony, podczas gdy prawidłowa ocena okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy powinna prowadzić do wniosku, że waga naruszenia prawa w niniejszej spawie była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, w związku z czym przytoczony przepis powinien znaleźć zastosowanie,

c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie pierwszoinstancyjnej decyzji i wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 22.800,00 zł za zajęcie w dniach od 01.04.2020 r. do dnia 15.06.2020 r. pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...] (działka drogowa nr [...] - na wysokości Al. [...]) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 12 m², podczas gdy organ winien był uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie;

2/ naruszenie art. 2 pkt 16b u.p.z.p., polegające na błędnej wykładni poprzez:

a) dowolne przyjęcie, że pas drogowy w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 15 czerwca 2020 r. został zajęty poprzez umieszczenie w nim tablicy reklamowej o powierzchni 12 m², podczas gdy zgodnie z treścią art. 2 pkt 16b u.p.z.p. przez tablicę reklamową należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem, a w związku z czym, w okresie od 01.04.2020 r. do 15.06.2020 r. w pasie drogowym umieszczona była konstrukcja, która nie zawierała elementu stanowiącego płaską powierzchnię służącą ekspozycji reklamy, konsekwencją czego powinno być uznanie przez organ, iż obiekt ten nie może zostać zakwalifikowany jako tablica reklamowa,

b) dowolne przyjęcie, że płaską powierzchnię służącą ekspozycji reklamy, która jest elementem obligatoryjnym tablicy reklamowej, stanowi stalowa blacha, która nie służy ekspozycji reklamy, a rzeczywiście jest jedynie elementem konstrukcyjnym nośnika, uniemożliwiającym przebijanie światła i tła za reklamą przez winylową siatkę, podczas gdy płaską powierzchnię służącą ekspozycji reklamy w niniejszym stanie faktycznym stanowią zdemontowane płaskie powierzchnie winylowe, które zostały usunięte z dniem 31 marca 2020 r., i to właśnie wskazane siatki winylowe winny zostać uznane jako płaskie powierzchnie służące ekspozycji reklam, o których mowa w art. 2 pkt 16b u.p.z.p., a które to zostały usunięte we właściwym terminie (tj. z dniem 31 marca 2020 r.);

3/ naruszenie art. 4 pkt 23 u.d.p. polegające na błędnej wykładni poprzez dowolne przyjęcie, że urządzenie znajdujące się w pasie drogowym stanowiło reklamę w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy skarżący do dnia 31 marca 2020 r. (czyli przed upływem terminu udzielonego zezwolenia) zlecił demontaż reklam, a więc skarżący usunął ze wszystkich nośników treści reklamowe, zaś treści widniejące na tych nośnikach po wskazanej dacie stanowiły jedynie pozostałości po starych plakatach promujących bezpieczeństwo ruchu drogowego, których właścicielem był Zarząd Dróg i Zieleni;

4/ naruszenie art 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z ust. 6 u.d.p. polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu i wskazaniu, iż w niniejszym stanie faktycznym uzasadnione jest wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu na jaki udzielono zezwolenia w wysokości 10-krotności opłaty na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 22.800 zł, podczas gdy organ powinien odstąpić od wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej, ewentualnie organ powinien wymierzyć karę pieniężną z zastosowaniem innego przelicznika, odnoszącego się do liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, a nie do powierzchni reklamy;

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że cechą decydującą o tym, czy dany przedmiot można uznać jako tablicę reklamową jest istnienie płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy. Nośnik reklamy, który był umiejscowiony w pasie drogowym przy [...] w G. nie zawierał elementu stanowiącego płaską powierzchnią służąca ekspozycji reklamy, co jest niezbędne do uznania za tablicę reklamową w świetle art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Skarżący, jako płaską powierzchnię służącą ekspozycji reklamy wykorzystywał płaskie powierzchnie winylowe napinane na ramkach nośnych, na których były zamieszczane treści reklamowe. W rezultacie, to właśnie siatki winylowe powinny zostać uznane jako płaskie powierzchnie służące ekspozycji reklam, o których jest mowa w treści art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Blachy stalowe nie stanowią powierzchni do umieszczania reklam, a ich kluczowymi i jednocześnie jedynymi zadaniami jest uniemożliwianie przebijania światła i tła za reklamą przez winylową siatkę reklamową, a także usztywnienie konstrukcji ramy. Wobec powyższego, obiekt z którego zdemontowano płaski element służący ekspozycji reklamy (czyli siatki winylowe) przestaje jednocześnie spełniać przytoczoną wyżej definicję tablicy reklamowej wynikającą z u.p.z.p.

Ponadto skarżący podkreślił, że dokonał demontażu reklam, a pozostałości wizualne stanowiły jedynie odsłonięte resztki po umieszczonych wcześniej plakatach promujących bezpieczeństwo ruchu drogowego, które zostały umieszczone za zgodą

Zarządu Dróg i Zieleni, dlatego nie jest prawdą, że pozostała zawartość stanowiła informacje wizualną o określonej treści, gdyż skarżący nie posiadał ani woli, ani intencji prezentowania treści reklamowych po dokonanym demontażu reklam.

W odniesieniu do kwestii odstąpienia od wymierzenia kary skarżący powtórzył, że w okresie pandemii (lockdownu) znacznie utrudnione było znalezienie firmy, która podjęłaby się szybkiego zdemontowania nośników. Czas COVID-u, a w związku z tym ograniczenie ruchu, w sposób oczywisty miało wpływ na czas realizacji demontażu. Z uwagi natomiast na to, że od dnia realizacji demontażu przez skarżącego do dnia dzisiejszego, brak jest nowych nośników, ani nawet ogłoszonych przetargów na dzierżawę, to należało przyjąć, że skala naruszenia w przedmiotowym stanie faktycznym była zdecydowanie nieznaczna.

Skarżący podkreślił, że jego zachowanie nie miało charakteru celowego, o czym świadczy fakt, że niezwłocznie dokonał demontażu reklam, usunął siatki winylowe, a tym bardziej fakt, że nie miał intencji do prezentowania treści reklamowych (albowiem treści widoczne po dniu 31 marca 2020 r. nie zostały zamieszczone przez niego, lecz zostały tam umieszczone już wcześniej, czyli przed 2016 r., a treściami tymi były plakaty a nie reklamy, które prezentowały treść nieaktualnej w 2020 r. promocji bezpieczeństwa ruchu drogowego umieszczone przez Zarząd Dróg i Zieleni).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że stalowa blacha wypełniająca ramy tablic reklamowych nie stanowiła powierzchni ekspozycji reklamowej, a jedynie pełniła funkcję usztywniającą ramę oraz służyła celom nieprzebijania światła przez winyle, na których skarżący umieszczał treści reklamowe.

Skarżący z kolei okazał i złożył do akt sprawy zdjęcia dla wyjaśnienia sposobu mocowania winyli i umiejscowienia pozostałości plakatów na blachach. Podkreślił, że w jego przypadku technologicznie nośniki reklamy to były winyle a nie blacha, która była wypełnieniem konstrukcyjnym ramy.

Skarżący podkreślił, że w pozostałych 11 sprawach, których nie zaskarżył do tutejszego Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w pasie drogowym pozostało urządzenie, a nie reklama i wymierzyło znacznie niższe kary. Na pytanie Sądu skarżący wyjaśnił, że w tych sprawach na blachach wypełniających ramy nie było pozostałości reklam.

Skarżący wskazał ponadto, że Miasto nie uwzględniło głosu przedsiębiorców, aby wydłużyć czas przejściowy obowiązywania uchwały krajobrazowej dla urządzeń, które wymagały pozwolenia na budowę. Zaznaczył, że obecnie na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego przedsiębiorcy mogą ubiegać się o odszkodowania za nakazanie im usunięcia tego rodzaju urządzeń w tym czasie. Wyjaśnił, że usunięcie obiektów, na które otrzymał pozwolenie - po okresie upływu terminu zezwolenia - było utrudnione z uwagi na początek pandemii i związane z tym obostrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Przedmiotem oceny Sądu skarżący uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 października 2023 r., na mocy której organ odwoławczy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylił decyzję organu I instancji i orzekł merytorycznie w sprawie, dokonując wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w łącznej wysokości 22.800 zł - za zajęcie pasa drogowego [...] w G. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi przez umieszczenie w pasie drogowym reklamy o powierzchni 12 m².

Zaznaczenia na wstępie wymaga, że organ odwoławczy - analogicznie jak organ I instancji - w oparciu o wyniki przeprowadzonych w pasie [...] kontroli z dnia 19 maja 2020 r. i 15 czerwca 2020 r. stwierdził zajęcie pasa drogowego przez reklamę (od dnia 1 kwietnia do dnia 15 czerwca 2020 r. czyli 76 dni). Organ odwoławczy przyjął jednak, że w okolicznościach sprawy za reklamę mogła być uznana tylko ta z nich, na której stwierdzono treść reklamową. W konsekwencji karę odnoszącą się do ww. okresu wyliczoną przez organ I instancji na 45.600 zł (gdzie podstawę wyliczeń stanowiło 24 m2 powierzchni reklamy, czyli powierzchnia dwóch tablic) obniżono w decyzji odwoławczej do 22.800 zł (gdzie podstawę wyliczeń stanowiło 12 m2 czyli powierzchnia jednej tablicy).

W odniesieniu do treści skargi Sąd podkreśla, że pomimo, iż skarżący w skardze podnosi zarzuty naruszenia szeregu podstawowych zasad postępowania dowodowego, to poprzez te zarzuty w istocie stara się zakwestionować poczynioną w zaskarżonej decyzji wykładnię przepisów prawa materialnego.

Zarzuty niepodjęcia przez organy działań mających na celu wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy są nieuzasadnione. W sprawie respektując zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przeprowadzono szereg dowodów, w tym wnioskowanych przez skarżącego.

W aktach sprawy znajdują się protokoły (wraz załączonym do nich m.in. materiałem fotograficznym) z dwóch kontroli z dnia 19 maja 2020 r. i 15 czerwca 2020 r., pozwalające ustalić w jakim okresie czasu w pasie drogowym [...] w G. na wysokości nr [...] znajdowała się konstrukcja nośnikowa wraz z tablicą reklamową. Zdjęcia pozwalają także na ustalanie co się na tej tablicy znajdowało oraz że pozbawiona była tzw. "winyli". W sprawie podjęto działania mające na celu wyjaśnienie, w jaki sposób skarżący użytkował konstrukcję wraz z tablicami naciągając na niej "winyle" oraz czym są wskazywane przez skarżącego "winyle". W sprawie przesłuchano także świadków oraz pozyskano faktury dotyczące demontażu "winyli", również we wskazanej lokalizacji w dniu 30 marca 2020 r. Podkreślenia przy tym wymaga, że okoliczność, że skarżący zdjął w marcu 2020 r. przed upływem okresu zezwolenia jedne z "winyli" została przyjęta przez organy jako udowodniona. Wbrew przekonaniu skarżącego, okoliczność ta nie wyłączyła jednak jego odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez reklamę. W tym zakresie za kluczowe uznano bowiem nie tylko to, że skarżący mógł użytkować urządzenie, ale że na tym urządzeniu wciąż były prezentowane treści reklamowe. Okoliczność, że prezentowanie tych treści reklamowych nie przynosiło skarżącemu zysku (jak wskazywał bowiem były to stare reklamy, które wcześniej miał powiesić ktoś inny zanim skarżący kupił konstrukcję) pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy.

W sprawie też jednoznacznie ustalono na jaki okres skarżącemu udzielone zostało zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Mianowicie, Prezydent Miasta Gdańska, będący zarządcą dróg publicznych w G., decyzją z dnia 28 lutego 2020 r. zezwolił skarżącemu (prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...]) na zajęcie pasa drogowego [...] w G. w celu umieszczenia w nim 11 nośników reklamowych - 21 sztuk oświetlonych tablic reklamowych o łącznej powierzchni 252 m2 w terminie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. Z powyższego wynika zatem, że każda z tablic reklamowych miała powierzchnię 12m2 (taka powierzchnia została przyjęta do wyliczenia niniejszej kary administracyjnej). Zgodnie z pkt 3 wymienionej decyzji, z dniem upływu terminu na jaki wydano zezwolenie należało przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego. Natomiast zgodnie z pkt 7, w przypadku stwierdzenia niedotrzymania warunków określonych w ww. zezwoleniu, tj. np. przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego zajmującemu pas drogowy zostaną naliczone i pobrane kary pieniężne zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p., w wysokości 10 - krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 art. 40 u.d.p. Wskazane zezwolenie obejmowało także nośnik reklamowy z dwoma tablicami reklamowymi posadowiony na wysokości nr [...] w G.. Po dniu 1 kwietnia 2020 r. skarżący nie miał już zatem pozwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Przekonanie skarżącego, że poprzez zdjęcie w dniu 30 marca 2020 r. tzw. "winyli" z tablic reklamowych w pasie drogowym pozostawił jedynie obiekt budowlany, było błędne. Na niektórych z blaszanych tablic (w tym na tablicy znajdującej się na nośniku reklamowym znajdującym się na [...] w G. na wysokości nr [...]) pozostały bowiem treści wizualne. Płaskie blaszane tablice zawierające tego rodzaju treści zasadnie zostały uznane tym samym za reklamę. Jak wskazał na rozprawie sam skarżący, w tych wszystkich przypadkach, gdzie zawieszone na konstrukcjach tablice były pozbawione treści Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku naliczyło karę za zajęcie pasa po upływie terminu zezwolenia tylko jak za obiekt budowlany i tych decyzji skarżący nie zakwestionował w drodze skarg do sądu administracyjnego, uznając ich zasadność.

Sąd pragnie wyjaśnić, ze administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma przede wszystkim chronić określono dobro i zapobiegać naruszającym to dobro działaniom sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne, tj. sankcji za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw w formie nakazów i zakazów. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody.

Wskazać należy, że ustawodawca, co do zasady, ma możliwość określenia wysokości kary administracyjnej w postaci sankcji bezwzględnie oznaczonej, gdy w sposób konkretny określa wymiar kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa administracyjnego oraz względnie oznaczonej, gdy wyznacza granice wymiaru sankcji. W przypadku kary względnie oznaczonej organ wymierzając karę stosuje dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d k.p.a. Przepis ten nie może natomiast znajdować zastosowania przy nakładaniu kary, której wysokość wynika z ustawy.

W przypadku naruszenia prawa, polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary, ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary.

Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony zarówno bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy.

Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16; z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4517/16 oraz z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4287/17).

W przedmiotowej sprawie skarżący, jak sam też przyznaje, podjął decyzję o pozostawaniu konstrukcji w pasie drogowym po upływie terminu udzielonego zezwolenia, ponieważ chciał dalej korzystać z nośników i - jak wyjaśnił - liczył, że zostanie dla niego później wydane zezwolenie na zajęcie pasa z datą wsteczną.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie koncertuje się zatem w istocie nie na tym, czy skarżący zajął pas drogowy po upływie terminu zezwolenia, ale na definicji reklamy i dokonanej w tym zakresie w zaskarżonej decyzji wykładni prawa materialnego.

Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy zarządca drogi wymierza karę pieniężną. Artykuł 40 ust. 12 u.d.p. stanowi, że wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, czyli opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W ocenie skarżącego, zawieszona na konstrukcji blaszana tablica zawierającą wizualne treści nie jest reklamą, z tego względu, że wcześniej skarżący nakładał na tę tablicę reklamę winylową, którą następnie – przed wygaśnięciem zezwolenia w dniu 30 marca 2022 r. – zdjął (zdemontował).

Przyjęcie w niniejszej sprawie, czy konstrukcja nośnikowa z blaszaną tablicą wypełnioną starą reklamą, była reklamą czy też jest jedynie obiektem budowlanym, niespełniającym definicji reklamy, miała niewątpliwie w tym wypadku istotne znaczenie dla wysokości nałożonej kary.

Stawki za zajęcie pasa drogowego przez obiekt budowlany były bowiem niższe niż stawki przewidziane za zajęcie pasa drogowego przez reklamę. Uwzględniając ustalenia przeprowadzonych kontroli mniejsza była w tym wypadku także podstawa obliczania kary ponieważ w przypadku reklamy zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p. jest nią powierzchnia reklamy, a w przypadku obiektu budowlanego rzut poziomy obiektu budowlanego.

W zaskarżonej decyzji za okres, w którym organ stwierdził, że w pasie drogowym znajdowała się reklama przyjęto powierzchnię reklamy 12 m2 oraz stawkę 2,5 zł za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, co pomnożono przez liczbę dni oraz razy 10. Natomiast uznanie, że pozostawiona w pasie drogowym konstrukcja nie stanowiła reklamy a jedynie obiekt budowlany, obligowałoby organ do przyjęcia za podstawę kary rzutu poziomego obiektu budowlanego o wartości 1m2 oraz stawki 0,9 zł za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i pomnożenia tych wartości przez liczbę dni oraz razy 10, co znacząco wpłynęłoby na zmniejszenie wymiaru nakładanej w niniejszej sprawie kary administracyjnej.

W tym kontekście należy stwierdzić, że Sąd nie podzielił jednak podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że urządzenie znajdujące się w pasie drogowym (w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do dnia 15 czerwca 2020 r.) stanowiło reklamę. Dokonana w zaskarżonej decyzji wykładnia definicji reklamy z art. 4 pkt 23 u.d.p. nie narusza także definicji tablicy reklamowej z art. 2 ust. 16b u.p.z.p., do której się odwołuje.

Zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p. przez użyte w ustawie o drogach publicznych pojęcie reklamy należy rozumieć: umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p., a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55).

Stosownie zaś do art. 2 pkt 16b u.p.z.p. przez pojęcie tablicy reklamowej o której mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Zgodnie z art. 4 ust. 23 u.d.p. termin "reklama" ma niewątpliwie znaczenie techniczno-prawne i winien być postrzegany na gruncie całej ustawy o drogach publicznych, co do zasady, jako widoczny dla użytkowników drogi nośnik informacji wizualnej, posiadający materialną formę, w tym m.in. formę płaskiej tablicy wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, która będzie wypełniona określoną wizualną treścią.

W świetle ustanowionej z woli ustawodawcy definicji pojęcie reklamy musi być zatem rozumiane szeroko, bez pomijania jakiegokolwiek elementu zawartego w treści zacytowanego przepisu. W definicji ustawowej określono nie tylko, iż chodzi o "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie", ale to sformułowanie połączono słowem "wraz", wskazując dalej także na elementy konstrukcyjne i zamocowania.

Z tych względów płaska tablica reklamowa z zamocowanymi i konstrukcją nie zawierająca jednak jakikolwiek informacji wizualnej (pusta tablica) nie może być uznawana za reklamę. Jeżeli jednak taką informację wizualną posiada, jest już nośnikiem informacji i wraz z konstrukcją i zamocowaniami stanowi reklamę. W takim wypadku za powierzchnię zajętego pasa drogowego należy uznać całą powierzchnię tablicy reklamowej, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (słowna, graficzna itp.), umieszczona na konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi.

Za prawidłowe należy również uznać poparte orzecznictwem sądów administracyjnych stanowisko Kolegium, że istota reklamy zawiera się w kierowanych za zewnątrz treściach. Na tablicy reklamowej musi zatem wystąpić jakaś treść. Nie ma jednak faktycznie znaczenia co treść ta komunikuje, chyba że dotyczy włączeń wskazanych w art. 4 ust. 23 u.d.p. (znak drogowy, tablica dotycząca formy ochrona przyrody lub formy ochrony zabytków, informacja o obiektach użyteczności publicznej). Istotne zatem pozostaje to, że informacja wizualna na tablicy ingeruje w przestrzeń. Taka też sytuacja w ocenie Sądu miała miejsce przedmiotowej sprawie.

Kolegium prawidłowo wskazało, że stanowisko skarżącego mówiące o tym, iż urządzenie znajdujące się w pasie drogowym jako nieprezentujące treści reklamowych, a także jako pozbawione "płaskiej powierzchni" służącej prezentacji reklamy, nie stanowiło reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. jest błędne. Stanowisko to odnosiło się bowiem do konkretnego stanu faktycznego zastanego podczas kontroli, która wykazała zarówno to, że na urządzeniu jest płaska powierzchnia w postaci blaszanej tablicy oraz że jest na niej treść. Na fotografiach nośnika widoczny jest wyraźny komunikat "STOPa z gazu", skierowany do użytkowników drogi, a więc zaadresowana do nich informacja wizualna.

Okoliczność, że płaska powierzchnia winylowa została zdjęta z tablicy reklamowej nie oznacza, że tablica reklamowa straciła automatycznie przez tą czynność charakter reklamy. Naciągnięta na tablicę z ramą plandeka w postaci "winylu" nie była bowiem w tym wypadku jedyną płaską powierzchnię. Blaszana tablica niewątpliwie również jest płaską powierzchnią. Na tablicy tej - rozumianej jako nośnik informacji wizualnej - wciąż znajdowały się też informacje. Bez znaczenia przy tym pozostawało czy widniejąca informacja jest "pozostałością" po "dawnej reklamie" umieszczonej jeszcze przez poprzednika skarżącego na odkupionym nośniku reklamowym oraz jaki charakter ma ta informacja (że – jak w niniejszej sprawie – związana była z kampanią społeczną dotyczącą bezpieczeństwa na drodze).

W świetle art. 2 pkt 16b u.p.z.p. tablica reklamowa w formie płaskiej blaszanej tablicy wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami (konstrukcją wspornikową, na której zawieszono tablicę) jest reklamą w rozumieniu art. 4 ust. 23 u.d.p. pod warunkiem, że są na niej prezentowane treści wizualne. Warunki te w przedmiotowej sprawie zostały spełnione.

Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że obiekt posiadał płaski element pozwalający na ekspozycję treści reklamowy. Poza zeznaniami świadków, o tym, że taki wniosek był uzasadniony, świadczył zaś sam stwierdzony podczas kontroli fakt, że na tablicy pozostała zawartość, to jest informacja wizualna określonej treści.

Raz jeszcze należy podkreślić, że okoliczność, czy skarżący chciał w ten sposób coś reklamować, czy też nie oraz jakie były jego intencje pozostaje bez wpływu dla powstania jego odpowiedzialności z tytułu niezgodnego z prawem zajęcia pasa drogowego przez reklamę. Jak wskazano wyżej odpowiedzialność ta ma bowiem charakter odpowiedzialności obiektywnej. Niewątpliwie zaś pozostawione na tablicy treści miały charakter informacji wizualnej i ingerowały w przestrzeń oraz były widoczne dla użytkowników drogi.

Z powyższych względów Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z ust. 6 u.d.p. w zakresie w jakim skarżący wskazuje, że ewentualnie mogła być mu wymierzona jedynie kara pieniężna z zastosowaniem innego przelicznika, tj. jak dla obiektu budowlanego, a nie jak dla reklamy. Pozostawienie w pasie drogowym po upływie terminu zezwolenia konstrukcji, na której zamieszona była płaska tablica wypełniona wizualną treści, zasadnie została bowiem uznana za podstawę do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego przez reklamę, sprzecznie z warunkami udzielonego zezwolenia.

Wbrew ocenie strony skarżącej, w sprawie nie zaistniały podstawy ani do umorzenia postępowania, ani wymierzenia niższej kary za cały okres jak za zajecie pasa drogowego w tym terminie przez obiekt budowlany.

Wskazywane przez skarżącego okoliczności dotyczące tego, że reklama na tablicy była stara, nie zmieniają bowiem faktu, że przez określony okres czasu w pasie drogowym była jednak umieszczona reklama, na którą nie było pozwolenia, a cała konstrukcja wraz z tablicami stanowiła własność skarżącego, który ją wcześniej kupił. Odpowiadał zatem za jej stan, a także za to czy prezentowane są na niej treści reklamowe. Uzyskując zezwolenie tylko na miesiąc marzec 2020 r., z upływem terminu zezwolenia skarżący powinien zatem nie tylko zdjąć "winyle", które rozciągał na tablicach, ale również zadbać o to, aby na tych tablicach nie pozostawić żadnych treści wizualnych (reklamowych). Można to było osiągnąć nie tylko przez zdjęcie tablic, ale także przez ich oczyszczenie (zerwanie znajdujących się na nich starych reklam lub zagruntowanie tablic na biało). Takich czynności jednak skarżący nie podjął, pozostając w błędnym przekonaniu, że skoro reklama na tablicy jest stara to w pasie drogowym brak jest reklam w rozumieniu art. 4 ust. 23 u.d.p.

Zdaniem Sądu, organy szczegółowo przeanalizowały również niniejszą sprawę pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W tym zakresie organy obu instancji odniosły się do wszystkich podniesionych przez skarżącego argumentów i oceniły, że nie wskazują one na znikomość wagi naruszenia do jakiego doszło.

Przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020).

Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/21) stwierdził, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z tą zmianą do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p. Organ prawidłowo zatem stwierdził, że charakter kar przewidziany w u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary i dokonał analizy ustalonego stanu faktycznego pod kątem zaistnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.

Unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.

Organ nie kwestionował okoliczności zaprzestania przez skarżącego naruszania prawa. Stwierdził natomiast, że na przeszkodzie odstąpieniu od nałożenia kary stoi okoliczność, iż waga naruszenia prawa nie może być w niniejszej sprawie oceniona jako znikoma.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).

W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20).

W świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy organ prawidłowo stwierdził, że waga naruszenia prawa - zakazu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia - nie była znikoma. Skarżący niewątpliwie wiedział o obowiązujących zasadach uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym samym o konsekwencjach prawnych naruszenia takiego zezwolenia. Skarżący w ramach prowadzonej działalności gospodarczej od wielu lat zajmuje się działalnością reklamową, w tym umieszczaniem reklam w pasach drogowych. Nadto, w wydanej w dniu 28 lutego 2020 r. decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego skarżący został pouczony o obowiązku usunięcia reklamy po upływie terminu zezwolenia i wysokości kary za zajęcie pasa drogowego po upływie terminu zezwolenia.

Za słuszne uznać należy stanowisko organu, że wagi naruszenia nie można uznać za znikomą już tylko z uwagi na czas przez jaki skarżący zajmował bez zezwolenia pas drogowy, który można zajmować tylko wyjątkowo i na ściśle reglamentowanych zasadach.

Pogląd ten należy w pełni podzielić, dostrzegając, że skarżący zajmował pas drogowy z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu łącznie przez okres 76 dni (a później - po demontażu tablic – pozostawiając w pasie drogowym elementy konstrukcyjne bez zezwolenia - łącznie przez 126 dni).

Skarżący miał przy tym świadomość naruszania prawa w tym okresie. Nawet jeżeli błędnie przyjmował, że nie pozostawił w pasie drogowym reklamy, to miał świadomość, że bez zezwolenia pozostawił w pasie drogowym obiekt budowlany. W toku postępowania skarżący tłumaczył też, że odniesieniu do pozostawienia obiektu w pasie drogowym podjął w tym zakresie konkretną decyzję. Pomimo bowiem wejścia w życie ustawy krajobrazowej i upływu czasu na jaki uzyskał zezwolenie, chciał dalej wykorzystywać obiekt w prowadzonej działalności gospodarczej i liczył, że dostanie pozwolenie z datą wsteczną. Tego rodzaju działanie skarżącego nie świadczy o znikomości naruszenia. Skarżący zdjął w dniu 30 marca 2020 r. "winyle" z tablic, na których były rozciągnięte. Nie zadbał jednak aby należący do niego obiekt nie ingerował wizualnie w przestrzeń.

Skarżący jako podmiot gospodarczy, prowadzący od lat reklamową działalność gospodarczą, winien znać obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, w tym zapoznać się z uregulowaniami uchwały krajobrazowej i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać także należy, że naruszenie prawa nie było działaniem jednorazowym, nagłym, uniemożliwiającym rozważenie zaistniałej sytuacji i wybranie właściwego, zgodnego z normami prawa zachowania, lecz stanem trwającym przez długi czas. Skarżący w tym okresie miał niewątpliwie możliwość oceny swojego działania, a w razie wątpliwości w tym zakresie, zasięgnięcia opinii prawnej. Przekonanie skarżącego, że przez zdjęcie "winyli" z tablic w każdym przypadku nie eksponuje już reklamy na tablicach było - jak wykazały kontrole (w dniu 19 maja 2020 r. i 15 czerwca 2020 r.) – błędne, bowiem niektóre z tablic reklamowych pozostawionych na konstrukcji nośnikowej były wypełnione treścią.

W przedmiotowej sprawie dostrzec też trzeba, że zarządca drogi może poprzez politykę udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w określonej lokalizacji realizować także inne wynikające z przepisów prawa cele, niż tylko cele fiskalne. Skarżący podkreśla, że w lokalizacji, w której posiadał urządzenia reklamowe już nigdy nie udzielono nie tylko jemu, ale żadnym innym podmiotom, zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W powyższej okoliczności skarżący upatruje braku strat materialnych po stronie Miasta. W tym zakresie skarżący argumentuje, że pozostawienie należących do skarżącego obiektów po terminie udzielonego zezwolenia ze starymi treściami reklamowymi nie przyniosło Miastu strat finansowych. Jednocześnie wskazuje, że on sam nie zarabiał na starych reklamach, bo były na tablicach zanim zaczął je użytkować. Okoliczności od kiedy stare reklamy były na tablicach nie da się ustalić na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie była ona jednak, jako nieistotna dla sprawy, przedmiotem oceny organów. W tym kontekście wskazać jednak należy, że szkodą może być w tym wypadku także "zaśmiecanie" krajobrazu i przestrzeni miasta przez niepożądane w danej lokalizacji reklamy. Na niektórych blaszanych tablicach zawieszonych na należących do skarżącego konstrukcjach nośnikowych pozostały natomiast reklamy, które ingerowały w przestrzeń i były widoczne dla użytkowników drogi. Dla celów zaprowadzenia ładu i porządku w przestrzeni i krajobrazie miasta wprowadzona też została właśnie ustawa krajobrazowa.

Wskazywane przez skarżącego argumenty, że tablice i sam obiekt reklamowy zostały pozostawione w pasie drogowym tak długo ponieważ trwała pandemia wirusa SARS-CoV-2 nie zasługują na uwzględnienie.

Z wyjaśnień skarżącego wynika bowiem w istocie, że powodem pozostawienia urządzenia w pasie drogowym nie była niemożność demontażu tablic reklamowych, lecz okoliczność, ze skarżący liczył, że będzie mógł dalej wykorzystywać urządzenie i dostanie zezwolenie z datą wsteczną. Już w czasie trwania epidemii skarżący w dniu 30 marca 2020 r. zlecił też działania demontażowe. Ograniczył je jednak tylko do zdjęcia "winyli", pozostawiając tablice reklamowe wraz z zamocowaniami i konstrukcją, z których jedna była wypełnioną treścią reklamową. Skarżący podjął zatem tylko te działania, które - w jego ocenie - były równoznaczne z tym, że nie będzie odpowiadał za umieszczenie reklamy w pasie drogowym, a nie z uwagi na to, że nikt nie chciał podjąć się demontażu.

Sąd dokonał też analizy kolejnych rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, to jest rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 566), z dnia 10 kwietnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 658), z dnia 19 kwietnia 2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 697), z dnia 2 maja 2020 r. (Dz. U z 2020 r., poz. 792) z dnia 16 maja 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 878) oraz z dnia 29 maja 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 964). Wynika z nich, że działalność w zakresie robót budowlanych i remontowych (w więc także robót demontażowych i porządkowych) nie była działalnością podlegającą czasowym ograniczeniom. Wprowadzone w tych rozporządzeniach zakazy przemieszania się obowiązywały z wyjątkami. Zakaz ten nigdy nie obowiązywał w zakresie wykonywania czynności zawodowych. Również w czasie pierwszego okresu pandemii możliwe było zatem dokonanie demontażu reklam.

Przyczyny, dla których skarżący nie usunął od razu tablic zawieszonych na konstrukcji i samej konstrukcji były związane z zamiarem jego dalszego wykorzystania dla celów reklamowych. Skarżący niewątpliwie zdawał sobie sprawę, że pozostawienie obiektu w pasie drogowym bez uzyskania zezwolenia podlega karze administracyjnej. W ocenie Sądu, nie można uznać za usprawiedliwione pozostawienie urządzenia w pasie drogowym bez zezwolenia, z powodu zamiaru jego ponownego wykorzystania. Okoliczność, że dana lokalizacja została uznana przez gminę (zarządcę drogi) jako faktycznie wyłączona z możliwości prezentowania reklam wielkoformatowych nie jest okolicznością, która usprawiedliwia działania skarżącego. Skarżący otrzymał bowiem od zarządcy drogi zezwolenie na ściśle określony czas i był w nim też pouczony o skutkach naruszenia warunków zezwolenia oraz grożącej za to karze administracyjnej.

Za wyłączające odpowiedzialność skarżącego nie zostały uznane także podnoszone przez skarżącego argumenty, że czuje się on oszukany przez Miasto, ponieważ na początku roku 2020 r. prowadził z Miastem rozmowy i chciał dostosować nośniki reklamowe do rozpoczynającej obowiązywanie ustawy krajobrazowej, natomiast uzgodnienia zostały wstrzymane. W tym zakresie organ podkreślił, że skarżący wystąpił w lutym 2020 r. o zezwolenie i otrzymał je tylko na okres marca 2020 r. Skarżący nie miał zatem żadnych formalnych podstaw, aby utrzymywać w pasie drogowym obiekty przez okres dłuższy niż wskazany w zezwoleniu i wstrzymywać się z ich demontażem, nawet jeśli podejmował działania w kierunku dostosowania nośników do uchwały i chciał dalej użytkować te urządzenia.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

;