Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 936/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: at. 4 ust. 1 i 2, art. 50 i art. 51, art. 63 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. S. i A. S. solidarnie kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 września 2021 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 25 marca 2021r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (w tym handel o powierzchni sprzedaży 137,20 m2)

w miejscu istniejącego budynku usługowo - mieszkalnego na działkach nr ewid.[...] i nr ewid. [...] obręb 0010, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCDE-A przy ulicy [...] w K..

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że tryb i zasady ustalania warunków zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p." i powołało się na treść art. 52 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 tej ustawy.

Dalej Kolegium wskazało, że w M. K. (zwana dalej "Spółką" lub "Inwestorem") złożyła w siedzibie organu pierwszej instancji, uzupełniany wielokrotnie w toku postępowania, wniosek o ustalenie warunków zabudowy, określając wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jako budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (w tym handel o powierzchni sprzedaży 137,20 m2) w miejscu istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego na ww. działkach. W ocenie Kolegium, w badanej sprawie uzupełniony przez Inwestora wniosek o ustalenie warunków zabudowy spełnia w wystarczającym zakresie wymogi, określone art. 52 ust. 2 u.p.z.p., ponieważ zawiera wszystkie elementy wymagane tym przepisem.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uzupełnionego przez Prezydenta Miasta K. pismem z dnia 11 sierpnia 2021 r. materiału dowodowego wynika, iż dla terenu wnioskowanego przedsięwzięcia, inwestor S. R. uzyskał ostateczną decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 7 listopada 2007 r. znak: [...], w której ustalono warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego o powierzchni sprzedaży ok. 200 m2 na terenie obejmującym ww. działki. Decyzja ta określa:

- rodzaj zabudowy - zabudowa usługowa;

- przedmiot inwestycji - budowa trzykondygnacyjnego budynku usługowo-mieszkalnego, na parterze - funkcja handlowa o powierzchni sprzedaży ok. 200 m2, na I piętrze - pomieszczenia socjalne i biurowe, na II piętrze - dwa lokale mieszkalne;

nieprzekraczalna linia zabudowy - w odległości 8,0 m od krawędzi jezdni ul. [...]; wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji - do 0,39;

- szerokość elewacji frontowej - nie może przekraczać szerokości 6,0 m z możliwością zastosowania 20% tolerancji;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego obiektu od średniego poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku - nie może przekroczyć wysokości gzymsu budynku usługowego przy ul. [...];

- geometria dachu - dach płaski, jednospadowy lub wielospadowy o kącie nachylania do 45° nawiązujący do dachów na istniejących sąsiednich obiektach;

- położenie głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki w układzie szczytowym;

- wysokość głównej kalenicy dachu - wypadkowa wynikająca z przyjętego kąta nachylenia połaci dachowych i rozstawu ścian zewnętrznych budynku;

- obsługa komunikacyjna terenu - z wykorzystaniem istniejącego zjazdu z ul. [...];

- miejsca postojowe dla samochodów - w granicach terenu inwestycji przewiduje się 2 miejsca postojowe na samochody osobowe.

W oparciu o tak ustalone warunki zabudowy Prezydent Miasta K. decyzję Nr [...] z dnia 7 listopada 2008 r. znak: [...] udzielił S. R. pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany. Decyzja ta została następnie przeniesiona decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 15 grudnia 2009 r. znak: [...] na rzecz ww. Spółki.

W trakcie realizacji tej inwestycji A. S. wystąpił do Wojewody Ś. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 7 listopada 2008 r., wskazując, że kwestionowane pozwolenie na budowę jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla inwestycji objętej tym pozwoleniem. Podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy przewiduje trzykondygnacyjny budynek, a budowany budynek ma już trzy kondygnacje i jest budowana czwarta kondygnacja - wysokie poddasze użytkowe z oknami i balkonem. Zarzucił, że wysokość budynku została ograniczona w decyzji o warunkach zabudowy do wysokości sąsiedniego budynku przy ul. [...], zaś wysokość czwartej kondygnacji zdecydowanie ten budynek przewyższa. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia 15 maja 2010 r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Od decyzji Wojewody odwołanie wniosła M. S. i ostateczną decyzją z dnia 20 września 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej "GINB") uchylił tą decyzję w całości i stwierdził jej nieważność uznając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż pozostaje w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy. Z decyzji o warunkach zabudowy wynika bowiem, że określone w niej szczegółowe warunki i parametry odnoszą się do budynku trzykondygnacyjnego, zaś projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia 7 listopada 2008 r. dotyczy budynku czterokondygnacyjnego.

Skarga Spółki na decyzję GINB została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r. Wobec powyższego, inwestor podjął działania w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót.

Jak wskazało Kolegium, z akt sprawy wynika, że PINB dwukrotnie wydał decyzje o wznowieniu robót budowlanych, które zostały następnie uchylone w trybie odwoławczym, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ostateczną decyzją z dnia 20 października 2014 r. PINB odmówił Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku usługowo-mieszkalnego. Obecnie przed organami nadzoru budowlanego nie toczy się żadne postępowanie w tej sprawie.

Kolegium, analizując przedłożony w sprawie materiał dowodowy w aspekcie zarzutów odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 25 marca 2021 r. ustalającej dla Spółki warunki zabudowy zważyło, że z art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wynika, iż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie ma zatem przeszkód, by dla tej samej nieruchomości organ wydał kilka decyzji o warunkach zabudowy - nawet na rzecz różnych wnioskodawców. Warunkiem wydania kolejnej tego rodzaju decyzji jest to, że wniosek dotyczyć będzie innej (nie tej samej) inwestycji.

Zdaniem Kolegium, podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Natomiast sytuacja, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana dla określonego terenu pozostaje w obrocie prawnym, powoduje konieczność brania jej pod uwagę w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium stwierdziło zatem, że nie jest wykluczone uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, również po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak wynikające z decyzji pozwoleniowej zagospodarowanie terenu winno zostać uwzględnione przy ustalaniu kolejnych warunków zabudowy. Nie jest bowiem wykluczona zmiana koncepcji inwestycyjnej w trakcie jej realizacji. Etap swobodnego wyboru rozwiązania inwestycyjnego gwarantowany jest przy tym do momentu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a z chwilą jej wydania dowolność ta zostaje ograniczona zagospodarowaniem, wynikającym z decyzji pozwoleniowej. Inwestor, który prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej. Nie ma więc zastosowania art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.

Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy Kolegium podkreśliło, że Spółka faktycznie realizuje zamierzenie inwestycyjne w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę, wydaną w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Inwestor zmienił zakres przedmiotowej inwestycji i określił go jako budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (w tym handel o powierzchni sprzedaży 137,20 m2) w miejscu istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego. Uprzednio miał to być budynek usługowy o dwóch kondygnacjach usługowych i trzeciej z dwoma lokalami mieszkalnymi, więc o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej.

Kolegium oceniło, że inwestycja objęta obecnie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest inną inwestycją niż będący w trakcie realizacji budynek usługowo-mieszkalny, a nadto dotychczasowe zagospodarowanie terenu zostało uwzględnione przy ustalaniu warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Stąd też, zdaniem Kolegium, wbrew stanowisku skarżącej M. S., inwestor miał możliwość uzyskania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla aktualnie określonego przedsięwzięcia - zwłaszcza, że ŚWINB w K. w uzasadnieniu decyzji z dnia 18 sierpnia 2014 r. wskazał, iż zamiar inwestora polegający na realizacji budynku czterokondygnacyjnego mógłby zostać spełniony tylko w przypadku uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Kolegium, przeprowadzone przez organ administracji w niniejszej sprawie postępowanie wykazało spełnienie przesłanek art. 61 ust. 1- 5 u.p.z.p., co z kolei obligowało organ do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem Spółki.

Dalej Kolegium wskazało, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczają zakres postępowania prowadzonego przez organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek organ ten wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej przyjętej do zasobu geodezyjnego, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Jak ustaliło Kolegium, w rozpatrywanej sprawie szerokość frontu terenu inwestycji planowanego do zabudowy wynosi około 13,0 m, przy czym za front terenu uznano jego część, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji, tj. z ul. [...]. Wykonując dyspozycje wynikające z treści § 3 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu inwestycji oznaczonego w analizie literami ABCDE-A w odległości od 50,0 m do 100,0 m. Powiększenie obszaru analizowanego zostało podyktowane koniecznością objęcia analizą całych zabudowanych działek.

Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie spełnienie warunku kontynuacji funkcji wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest bezsporne. W wyznaczonym obszarze analizowanym występują bowiem budynki mieszkalne wielorodzinne, budynki mieszkalne wielorodzinne z częścią usługową, budynki usługowe oraz budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczo - garażowymi. Inwestycja będąca przedmiotem wniosku dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (w tym usługi handlu o powierzchni sprzedaży 137,20 m2) w miejscu istniejącego budynku usługowo - mieszkalnego, zatem kontynuacja funkcji dla wnioskowanej inwestycji nie budzi zastrzeżeń.

Organ odwoławczy ocenił, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna, będąca podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego i determinująca treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, jest jasna, precyzyjna i umożliwia ustalenie parametrów projektowanej inwestycji, a ponadto pozwala na dokonanie kontroli prawidłowości działania organu administracji w tym postępowaniu. Analiza ta potwierdza, że aktualnie sąsiednie nieruchomości są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, więc warunek tzw. dobrego sąsiedztwa został spełniony. W analizie wyczerpująco odniesiono się do poszczególnych parametrów inwestycji przewidzianych w rozporządzeniu - wyznaczono linię zabudowy, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrię dachu.

Kolegium podało, że na podstawie analizy urbanistycznej ustalono, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 12,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...], jako kontynuację linii zabudowy budynku na działce nr ewid.[...], który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Odległość ta jest zgodna z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym minimalna odległość obiektów od zewnętrznej krawędzi jezdni dróg powiatowych wynosi 8,0 m. Wyznaczona w ten sposób linia zabudowy nie narusza ukształtowanego ładu przestrzennego w tym rejonie miasta, jak również pozwoli na zachowanie dotychczasowego porządku w obszarze analizowanym.

Na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, liczony jako stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji - od 0,38 (w nawiązaniu do obecnego wskaźnika dla terenu objętego wnioskiem) do 0,40 (średnia wartość dla obszaru analizowanego). Zdaniem Kolegium, tak ustalony parametr nie zakłóci zastanego ładu przestrzennego obszaru poddanego analizie.

Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, ustalono szerokość elewacji frontowej budynku - od 7,0 m (szerokość elewacji frontowej budynku usytuowanego na terenie inwestycji) do 8,0 m (szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...], graniczącej z terenem inwestycji od strony północnej).

Nadto, z planowanego zagospodarowania terenu wynika, że Spółka planuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy granicy z działką nr ewid.[...] Kwestia dotycząca szczegółowej lokalizacji planowanego obiektu zostanie rozstrzygnięta na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze, tj. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) - § 12 rozporządzenia.

W związku z zarzutami odwołania Kolegium dokonało analizy sposobu ustalenia w kwestionowanej decyzji wysokości górnej krawędzi (gzymsu, attyki) elewacji frontowej budynku, wskazując, że na terenie objętym wnioskiem istniejący budynek posiada wysokość górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej około 12,0 m. Według twierdzenia PINB w K. wskazującego na pomiary projektanta, parametr wynosi 12,07 m. Średnia wartość dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową w obszarze analizowanym wynosi 11,6 m. Wnioskowany budynek nawiązuje zatem wysokością do sąsiedniego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, posiadającego wysokość górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej około 12,0 m, jest do niego dobudowany (oba budynki wybudowane zostały w tej samej wspólnej granicy działki i optycznie tworzą jedną zróżnicowaną przestrzennie bryłę), więc wyznaczenie wysokości górnej krawędzi (gzymsu, attyki) elewacji frontowej planowanego budynku do 12,3 m, nie zaburzy zastanego obecnie ładu przestrzennego w ujęciu przestrzennym i percepcji widokowej krajobrazu wnętrza ulicy. Na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia ustalono wysokość górnej krawędzi (gzymsu, attyki) elewacji frontowej budynku - od 11,6 m (średnia wysokość górnych krawędzi (okapów) elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową w obszarze objętym analizą) do 12,3 m (wysokość nawiązująca do parametrów budynku na działce nr ewid.[...], graniczącej z terenem inwestycji od strony południowej oraz wysokości budynku w granicach terenu inwestycji, umożliwiająca realizację inwestycji), mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

Geometria dachu budynku - dach jednospadowy o kącie nachylenia w przedziale od 20° do 25°. Położenie głównej kalenicy dachu w układzie dowolnym w stosunku do frontu działki. Wysokość głównej kalenicy dachu do 16,0 m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Łączna długość lukarn nie może przekroczyć [...] długości okapu. W granicach obszaru analizowanego występują budynki o dachach płaskich, jednospadowych, dwuspadowych symetrycznych i wielospadowych o kącie nachylenia od 20° do 45°. Główne kalenice dachów budynków usytuowane są w układzie kalenicowym i szczytowym w stosunku do frontu działki. Wysokości kalenic dachów w obszarze analizowanym wahają się w granicach od 5,0 m do 16,0 m, mierzone od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, zaś całkowite wysokości budynków krytych dachami płaskimi wynoszą od 7,0 do 17,5 m. Wyznaczenie parametrów nastąpiło więc na podstawie przepisów rozporządzenia i, co wynika z analizy, nie zaburzy ładu przestrzennego.

W ocenie Kolegium, wszystkie powyższe parametry występują w obszarze analizowanym i wpisują się w zastany stan zainwestowania i nie naruszają istniejącego ładu przestrzennego, a zatem kwestionowane ustalenia nie naruszają prawa.

Nadto Kolegium podkreśliło, że w ostatnim czasie zabudowa K., w tym także dzielnicy, w której znajduje się teren spornej inwestycji uległ dynamicznemu rozwojowi i intensyfikacji zabudowy. Ma to bezpośrednie przełożenie na wyniki analizy urbanistycznej, w tym wielkość parametrów istniejącej obecnie zabudowy. Inaczej prezentowała się sąsiednia zabudowa w czasie kiedy wydawana była decyzja o warunkach zabudowy z dnia 7 listopada 2007 r., a inaczej prezentuje się obecnie.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzje wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. I tak, organ pierwszej instancji w dniu 3 września 2020 r. sporządził projekt decyzji uwzględniający stanowisko Miejskiego Zarządu Dróg dotyczące umieszczenia w projekcie ww. decyzji zapisu: "Przed złożeniem wniosku o pozwoleniu na budowę Inwestor jest zobowiązany opracować koncepcję obsługi komunikacyjnej wraz z analizą ruchu, określającą wpływ planowanej inwestycji nie drogowej na istniejący układ drogowy. W przypadku, gdy realizowana inwestycja spowoduje konieczność budowy lub przebudowy układu komunikacyjnego, Inwestor inwestycji nie drogowej zostanie zobowiązany w umowie zawartej z Zarządcą drogi do budowy/przebudowy układu drogowego zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.’’

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego tego, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczy budowy nowego budynku tylko jest próbą usankcjonowania już istniejącego budynku, którego gabaryty, ilość kondygnacji i funkcje zostały zakwestionowane i pozwolenie na budowę zostało uchylone, Kolegium wyjaśniło, że rozpatrując daną sprawę organ jest związany wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, nie może go modyfikować ani zmieniać. Nie jest również upoważniony do badania zasadności i celowości zamierzenia inwestycyjnego.

Co do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że wszystkie zarzuty nie znajdują oparcia w aktach sprawy i są niezasadne.

Z uwagi na zróżnicowaną zabudowę usługową-mieszkalną, na objętym analizą obszarze za uzasadnione Kolegium uznało odniesienie się przez organ pierwszej instancji do parametrów zabudowy występujących w obszarze analizowanym. Kolegium podniosło, że nie można postawić organowi pierwszej instancji zarzutu nieuzasadnionego odstępstwa od średnich wartości parametrów, w sytuacji gdy parametry te nie przekraczają parametrów zabudowy zlokalizowanej już w obszarze analizowanym. Racjonalne jest bowiem przyjęcie, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. O ile zatem analiza urbanistyczna obejmuje pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbywać się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji'’. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie taką ocenę organ pierwszej instancji przeprowadził. Sporządzona w sposób prawidłowy analiza urbanistyczna stanowi podstawę do ustalenia parametrów wnioskowanej inwestycji.

Odnosząc się do kwestii zawyżenia w kwestionowanej decyzji wartości ustalonych parametrów w odniesieniu do ustalonych w analizie średnich wartości Kolegium wyjaśniło, że z rozporządzenia wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W niniejszej sprawie odstępstwo od parametrów średnich wynika (tj. jest uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Taki zabieg jest w realiach niniejszej sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

Kolegium dodało, że organ pierwszej instancji zawarł w punkcie 7 rozstrzygnięcia pn. Ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich warunki w tym zakresie, a mianowicie: inwestycję należy zaprojektować w sposób niepowodujący, ograniczeń: w dostępie do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, nieograniczający dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz zapewniający ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenie elektryczne, promieniowanie a także zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Przy czym, postanowienia decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym bowiem będzie dopiero rozstrzygał organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli M. S. i A. S., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na:

- błędnym przyjęciu, że spełniona została określona przepisami, przesłanka dobrego sąsiedztwa, poprzez uznanie, że planowana inwestycja pozwala na realizację zabudowy w sposób zachowujący wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym zwłaszcza gabarytów (wysokość) i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a także braku negatywnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie (nadmierne zacienienie);

- braku sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie;

- naruszenie zasady kontynuacji zabudowy istniejącej.

Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez pominięcie obowiązku dokonania oceny analizy urbanistycznej pod kątem wszystkich wymaganych informacji i posiadanych danych, w tym istniejącej na działce objętej wnioskiem zabudowy realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę, co do którego stwierdzono nieważność i przyczyn takiego orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy przedstawili argumentację na poparcie stawianych zarzutów, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podnieśli w szczególności, że stanowisko Kolegium budzi wątpliwości w zakresie tego, czy jedynym kryterium ustalania wysokości budynku o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej są wyłącznie inne tego rodzaju budynki, czy też cała istniejąca na analizowanym terenie zabudowa. Zdaniem skarżących, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wątpliwości tej nie wyjaśnia, zaś jednoznacznie wskazuje na pierwszeństwo przyjęcia kryterium opartego o istniejącą zabudowę wielorodzinną, co narusza najważniejszą dla terenu, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zasadę dobrego sąsiedztwa.

Zdaniem skarżących, określenie "wysokość istniejąca w bezpośrednim sąsiedztwie" wskazuje, że Kolegium nie odniosło się do istniejącej zabudowy w całym obszarze analizowanym, a dokonało oceny i wniosków dotyczących jedynie "bezpośredniego sąsiedztwa". Organ nie odniósł się także do sygnalizowanych przez skarżącą utrudnień i ograniczeń, które powstaną w przypadku zrealizowania inwestycji w planowanych rozmiarach.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Niniejsza sprawa na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2021 r., poz. 741), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz.1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: (1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; (2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Zgodnie natomiast z przepisem art. 59 ust. 1 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Taka treść powołanych przepisów oznacza, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla inwestycji nowych. Taki pogląd, że ustalenia warunków zabudowy dokonuje się dla przedsięwzięcia przyszłego (planowanego, zamierzonego), a nie już zrealizowanego, jest również ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wynika to przede wszystkim ze ścisłego funkcjonalnego związku pomiędzy unormowaniami u.p.z.p. oraz ustawy Prawo budowlane, i wynikającą z nich regułą, że w procesie inwestycyjno-budowlanym decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzedza uzyskanie pozwolenia na budowę, względnie skuteczne dokonanie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Z kolei bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę albo skutecznego dokonania zgłoszenia, na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane nie jest dopuszczalne rozpoczęcie robót budowlanych lub dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Wyjątkowo dopuszcza się możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obiektu już istniejącego lub w trakcie realizacji, ale ma to miejsce jedynie w szczególnych, wyjątkowych przypadkach przewidzianych w przepisach prawa. Dopuszcza się wydanie takiej decyzji np. w sytuacji, gdy inwestor w trakcie realizacji zabudowy zmieni swój pierwotny zamiar inwestycyjny dotyczący konkretnego terenu, bądź w sytuacji, gdy po dacie ostateczności decyzji o warunkach zabudowy, a następnie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, dojdzie do wznowienia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy (Z. Leoński, M. Szewczyk. M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzennego, Lex Wolters Kluwer business, W. 2012, s. 205).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. o sygn. akt P [...] (OTK-A [...]/160), wskazano, że w określonych przypadkach powinna istnieć możliwość ustalania warunków zabudowy dla inwestycji będących w trakcie realizacji albo zrealizowanych – w celu umożliwienia ich tzw. legalizacji. Wydana w takim trybie decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami u.p.z.p., a także z przepisami szczególnymi. Następnie organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego dokonują dalszej oceny, co do zgodności robót budowlanych z przepisami budowlanymi. Taka możliwość jest jednak nadal traktowana jedynie jako wyjątek od zasady, wymagający oparcia w przepisie prawa przewidującym możliwość nałożenia na inwestora w toku postępowania "legalizacyjnego" obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy (por. art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 48b ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy Prawo budowalne).

Sumując, dla obiektu już wybudowanego nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, z wyjątkiem przypadków przewidzianych w przepisach prawa.

Jak już wskazano wyżej, zasadą jest dopuszczalność ustalania warunków zabudowy dla przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a tym samym decyzja może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już realizowanej czy też zrealizowanej. Możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej przewidziana została wyłącznie na zasadzie wyjątku, co ma miejsce tylko w przypadku, gdy trwa odpowiednie postępowanie przed organem nadzoru budowlanego (tj. postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 i 49b ustawy Prawo budowalne lub tzw. postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 tej ustawy).

Sąd zauważa, że od zasygnalizowanej powyżej sytuacji legalizacji samowoli budowlanej odróżnić należy sytuację, gdy obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie). Wówczas nie można uznać, że obiekt budowlany został realizowany w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma przepis art. 48 ustawy Prawo budowalne. Stąd też legalizacja takiego obiektu możliwa jest jednak wówczas na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 tej ustawy.

W realiach kontrolowanej sprawy wyłoniło się zagadnienie prawne sprowadzające się do odpowiedzi na pytanie, czy inwestor może samodzielnie, z własnej inicjatywy i bez nałożenia takiego obowiązku przez organ nadzoru budowlanego, wszcząć postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w sytuacji, gdy teren jest już zabudowany obiektem zrealizowanym na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Z lektury akt administracyjnych wynika, że dla terenu wnioskowanego przedsięwzięcia, inwestor S. R. uzyskał ostateczną decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 7 listopada 2007 r. znak: [...], w której ustalono warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego o powierzchni sprzedaży ok. 200 m2 na terenie obejmującym ww. działki. Decyzja ta określa:

- rodzaj zabudowy - zabudowa usługowa;

- przedmiot inwestycji - budowa trzykondygnacyjnego budynku usługowo-mieszkalnego, na parterze - funkcja handlowa o powierzchni sprzedaży ok. 200 m2, na I piętrze - pomieszczenia socjalne i biurowe, na II piętrze - dwa lokale mieszkalne;

nieprzekraczalna linia zabudowy - w odległości 8,0 m od krawędzi jezdni ul. [...]; wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji - do 0,39;

- szerokość elewacji frontowej - nie może przekraczać szerokości 6,0 m z możliwością zastosowania 20% tolerancji;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego obiektu od średniego poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku - nie może przekroczyć wysokości gzymsu budynku usługowego przy ul. [...];

- geometria dachu - dach płaski, jednospadowy lub wielospadowy o kącie nachylania do 45° nawiązujący do dachów na istniejących sąsiednich obiektach;

- położenie głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki w układzie szczytowym;

- wysokość głównej kalenicy dachu - wypadkowa wynikająca z przyjętego kąta nachylenia połaci dachowych i rozstawu ścian zewnętrznych budynku;

- obsługa komunikacyjna terenu - z wykorzystaniem istniejącego zjazdu z ul. [...];

- miejsca postojowe dla samochodów - w granicach terenu inwestycji przewiduje się 2 miejsca postojowe na samochody osobowe.

W oparciu o tak ustalone warunki zabudowy Prezydent Miasta K. decyzję Nr [...] z dnia 7 listopada 2008 r. znak: [...] udzielił S. R. pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany. Decyzja ta została następnie przeniesiona decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 15 grudnia 2009 r. znak: [...] na rzecz M. K..

W trakcie realizacji tej inwestycji A. S. wystąpił do Wojewody Ś. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 7 listopada 2008 r., wskazując, że kwestionowane pozwolenie na budowę jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla inwestycji objętej tym pozwoleniem. Podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy przewiduje trzykondygnacyjny budynek, a budowany budynek ma już trzy kondygnacje i jest budowana czwarta kondygnacja - wysokie poddasze użytkowe z oknami i balkonem. Zarzucił, że wysokość budynku została ograniczona w decyzji o warunkach zabudowy do wysokości sąsiedniego budynku przy ul. [...], zaś wysokość czwartej kondygnacji zdecydowanie ten budynek przewyższa. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia 15 maja 2010 r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Od decyzji Wojewody odwołanie wniosła M. S. i ostateczną decyzją z dnia 20 września 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił tą decyzję w całości i stwierdził jej nieważność uznając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż pozostaje w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy. Z decyzji o warunkach zabudowy wynika bowiem, że określone w niej szczegółowe warunki i parametry odnoszą się do budynku trzykondygnacyjnego, zaś projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia 7 listopada 2008 r. dotyczy budynku czterokondygnacyjnego.

Skarga Spółki na decyzję GINB została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r., a inwestor podjął działania w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót.

Organ nadzoru budowalnego dwukrotnie wydał decyzje o wznowieniu robót budowlanych, które zostały następnie uchylone w trybie odwoławczym, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ostateczną decyzją z dnia 20 października 2014 r. PINB odmówił Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku usługowo-mieszkalnego.

Podkreślić należy, że zgodnie z przepisami art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W wyroku z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK [...], Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 lub art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Z decyzji o warunkach zabudowy musi wynikać wyraźnie, czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcie właściwego organu dotyczy zabudowy zrealizowanej, czy też odnosi się wyłącznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyroki NSA z dnia 14 stycznia 2014 r. II OSK [...], z dnia 17 maja 2016 r. II OSK [...], z dnia 23 listopada 2016 r. II OSK [...], z dnia 24 lutego 2017 r. II OSK [...]).

W ocenie Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie nie jest niewątpliwie ustalone, czy po wydaniu decyzji z 2014 r. organy nadzoru budowalnego podejmowały działania co do budynku istniejącego na przedmiotowej nieruchomości. Działania inwestora w odniesieniu do terenu już zabudowanego, który po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę występuje z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji w zakresie parametrów i funkcji tożsamej lub nieznacznie zmienionej od zakwestionowanej przez GINB, może być uznane za próbę ominięcia prawa.

Zgodnie z art. 59 u.p.z.p.

1. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

2. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

2a. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

3. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Nawiązując do ustępu 1-szego wskazanego przepisu, zauważyć należy, że art. 63 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie wprowadza zakazu ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do inwestycji, która została już zrealizowana, pod jednym wszakże warunkiem, a mianowicie, że inwestor zamierza uzyskać warunki zabudowy dla przyszłego innego użytkowania lub przyszłych robót budowlanych dotyczących danego istniejącego obiektu (por. uzasadnienie wyroku NSA z 24 października 2018r. II OSK [...], publ. CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, inwestycja jest zrealizowana bądź jest realizowana, ale inwestor zamierza wprowadzić zmiany w użytkowaniu połączone z robotami budowlanymi związanymi z tymi zmianami; dla takiej sytuacji jest możliwe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Jak już wskazano na wstępie rozważań, w orzecznictwie podkreśla się, że decyzja o warunkach zabudowy generalnie wydawana jest dla przyszłych zamierzeń inwestycyjnych; odnosi się wyłącznie do planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie do inwestycji rozpoczętej lub zrealizowanej częściowo lub w całości (por. uzasadnienia wyroków NSA z 11 lipca 2018r. II OSK [...] oraz z dnia 4 lipca 2017r. II OSK [...], publ. CBOSA). Szerzej na ten temat wypowiedział się WSA w Warszawie: "Na mocy u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy winna co do zasady odnosić się do inwestycji planowanej. O powyższym świadczy choćby treść art. 59 ust. 1 ww. ustawy, a także art. 53 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z tym pierwszym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 3 pkt 2, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (stosownie do art. 64 ust. 1, przepisy m.in. art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy). Zważyć przy tym należy, że omawiana decyzja ma rozstrzygać o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu objętego konkretnym zamierzeniem inwestycyjnym, a następnie stanowić podstawę dla sporządzenia dokumentacji budowlanej, weryfikowanej na dalszym etapie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r. VII SA/Wa [...], Lex/el.). Z kolei NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. II OSK [...], LEX nr 2427496 podkreślił, że warunki zabudowy ustala się dla inwestycji planowanej, a nie już zrealizowanej (tak również WSA w Lublinie w wyroku z dnia 13 marca 2018 r. II SA/Lu [...], LEX nr 2481350).

W tym miejscu ponownie wskazać należy na pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do przedsięwzięć już zrealizowanych jest możliwe tylko wyjątkowo – w sytuacji nałożenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego (por. powołany wyżej wyrok NSA sygn. akt II OSK [...]). Na tle powyższej wykładni była aprobowana sytuacja, gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 P.b. i żąda przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy celem ustalenia zgodności z prawem danej inwestycji z punktu widzenia planowania przestrzennego. W ubiegłych latach natomiast prezentowane było stanowisko, że może to nastąpić tylko w związku z postępowaniem, o którym mowa (stricte legalizacyjnym), zaś postępowanie naprawcze nie daje podstaw do żądania przedłożenia przez inwestora nowych warunków zabudowy (por. wyroki NSA o sygn. II OSK [...] i II OSK [...] oraz WSA o sygn. II SA/Go [...] i II SA/Gl [...]). Aktualnie dominuje inny pogląd, który Sąd w tym składzie w pełni podziela, a który sprowadza się do stwierdzenia, że możliwe jest także ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej, w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych. Taki pogląd został wyrażony m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2017 r. II OSK [...]: "Możliwe jest także ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby przedłożyć ją w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych w ramach postępowania naprawczego. Zrealizowany obiekt budowlany, którego sposób użytkowania został nielegalnie zmieniony, powinien być zgodny z przepisami budowlanymi, a także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby zbadać czy taka zgodność istnieje niezbędna jest właśnie decyzja o warunkach zabudowy. Taki obiekt budowlany musi nadawać się do wkomponowania w istniejący ład architektoniczny. Zatem stanowisko zawarte przez skarżącą kasacyjnie, iż niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowanej nieruchomości w sytuacji gdy względem pobudowanego na tej działce obiektu toczy się postępowanie w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie zasługuje na uwzględnienie w przedmiotowej sprawie".

Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 28 lutego 2018r., sygn. akt II OSK [...].

W nawiązaniu do powyższego, stwierdzić trzeba stanowczo, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do skutecznego samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w przypadku inwestycji będącej w toku realizacji, a z taką sytuacją mamy de facto w sprawie do czynienia.

W świetle powyższego, skoro decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła inwestycji na działce już zabudowanej, a jednocześnie wystąpienie z wnioskiem nie miało miejsca w ramach prowadzonego postępowania przez organy nadzoru budowalnego i nastąpiło bez inicjatywy organu nadzoru, wydanie zaskarżonej decyzji narusza powołane wyżej przepisy prawa materialnego. Z kolei brak ustaleń organów, czy w odniesieniu do wnioskowanego budynku nie istnieje ewentualnie prawomocna decyzja o nakazie jego rozbiórki - czego Sąd w żadnym wypadku nie przesądza - oraz czy w sprawie przedmiotowego budynku przed organami nadzoru budowalnego nie toczy się aktualnie postępowanie naprawcze - narusza przepisy postępowania.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji (punkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych na rzecz skarżących kosztów postępowania złożył się uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko Sądu przedstawione w niniejszym wyroku i wydać stosowne rozstrzygnięcie z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. (art. 153 p.p.s.a.).