Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2549/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 w zw. z art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1a,art. 61
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 461/23 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 lutego 2023 r., nr SKO.4150.31.2023 SKO.4150.41-42.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 21 września 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 461/23, rozpoznając skargę K.R., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 22 lutego 2023 r., nr SKO.4150.31.2023 SKO.4150.41-42.2023 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 28 grudnia 2022 r., nr DPRG-UA-VII.1569.2022, o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną w Ł. przy ul. [...], na działce nr [...], fragmencie działki nr [...] oraz działce nr [...], w obrębie [...].

Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że rozpoznając wniosek K.R., orzekające organy stwierdziły, iż planowana inwestycja spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., ale nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co uniemożliwia określenie w decyzji wielkości parametrów budynku oraz pozostałych cech planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie ustaleń dokonanych w wyznaczonym obszarze analizowanym stwierdzono, że wnioskowana inwestycja nie kontynuuje rodzaju i sposobu zabudowy istniejącej w sąsiedztwie, w którym występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa na jednej działce nr [...], przy ul. [...], zlokalizowana w pasie od 71 m do 125 m od ul. [...]. Zabudowa ta nie może stanowić wzorca urbanistycznego dla wnioskowanej, nowej zabudowy ze względu na wskaźniki i parametry zabudowy odbiegające od wnioskowanych przez inwestora.

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę K.R. stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Sąd Wojewódzki zakwestionował sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o ustawowe minimum 50 m wskazując, że nie uwzględniono przy tym specyfiki inwestycji polegającej na tym, że zasadnicza zabudowa będzie się mieścić na działce nr [...], która przylega do drogi wewnętrznej na działce nr [...], i z której będzie odbywał się główny wjazd i wejście na nieruchomość podlegającą zabudowaniu. Z tego powodu front działki stanowić powinien bok działki nr [...] przylegający do drogi wewnętrznej, a nie jak przyjęły organy 8-metrowy fragment terenu inwestycji na styku działki nr [...] z działką nr [...] – stanowiącymi drogi wewnętrzne, we współwłasności inwestorki, komunikującymi inwestycję z drogą publiczną – ulicą [...]. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na potrzebę rozważenia, przy określaniu granic obszaru analizowanego, okoliczności powoływanych przez inwestorkę w odwołaniu i w skardze odnoszących się do powstającej w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem zabudowy mieszkaniowej, na podstawie konkretnie wskazanych decyzji administracyjnych, w tym o pozwoleniu na budowę. Skoro w niewielkiej odległości znajduje się zabudowa, która pozwalała na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, to organ administracji powinien te okoliczności uwzględnić z urzędu.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyło podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:

- art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organy administracji obu instancji wyznaczając parametry nowej zabudowy powinny wziąć pod uwagę decyzje o warunkach zabudowy wydane dla innych działek niż planowana inwestycja, ale znajdujących się w okolicy planowanej inwestycji w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do takiego działania;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), zwanej dalej p.u.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem na skutek błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.;

- art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie wadliwie wyznaczono obszar analizowany, co nie pozwala na przyjęcie wyników analizy jako podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunkach zabudowy, podczas gdy granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, zaś wyniki sporządzonej analizy urbanistycznej nie budzą wątpliwości co do tego, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organy administracji obu instancji wyznaczając parametry nowej zabudowy powinny wziąć pod uwagę decyzje o warunkach zabudowy wydane dla innych działek niż planowana inwestycja ale znajdujących się w okolicy planowanej inwestycji w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do takiego działania,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez błędną wykładnię, bowiem analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może prowadzić do nieuzasadnionego rozszerzania obszaru analizowanego mającego na celu "poszukiwanie" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę dla uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez błędną wykładnię, bowiem to planowana inwestycja powinna zostać dostosowana do obszaru analizy, a nie obszar analizy powinien być dostosowywany do zamierzeń inwestora.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponadto, wniesiono o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W niniejszej sprawie istota sporu koncentruje się wokół zagadnienia prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Powyższy przepis należy rozumieć w ten sposób, że wskazane w nim parametry stanowią podstawowe kryteria dla określenia obszaru analizowanego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ustalając minimalne odległości, jakie należy uwzględnić, wytyczając granice analizowanego obszaru. Mając na uwadze cel przyjętych w przepisach u.p.z.p. rozwiązań, jak również uwzględniając wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podkreślić należy, że organ w trosce o ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego obowiązany jest czuwać nad kontynuacją zabudowy danego obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Stąd też określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań stawianych nowej zabudowie powinno nastąpić po uwzględnieniu istniejącego już sposobu zagospodarowania działek sąsiednich. Wyznaczając zatem obszar analizowany, organ każdorazowo powinien uwzględnić charakter i specyfikę istniejącej zabudowy na danym terenie, biorąc w szczególności pod rozwagę rodzaj planowanej inwestycji. Dokonany zaś w tym względzie wybór przyjętych granic powinien zostać przez organ uzasadniony, jako że przyjęcie do analizy obszaru w innych granicach może prowadzić do odmiennych wyników. Zatem ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego przy zastrzeżeniu obowiązku zachowania minimalnej odległości. Dlatego też obszar przyjęty do analizy może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki, jeżeli przy jego wyznaczaniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa.

Przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. daje taką możliwość, gdyż jest skonstruowany na zasadzie zachowania minimalnego wskaźnika, bez górnych ograniczeń. Obszar ten organ wyznacza mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz wynikający z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. aspekt ładu przestrzennego. Jednocześnie rację ma skarżący kasacyjnie, że stosowanie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie może prowadzić do nieuzasadnionego rozszerzania obszaru analizowanego mającego na celu "poszukiwanie" obiektów budowlanych pasujących do planowanego.

W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 5a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co skutkowało zasadnym stwierdzeniem naruszenia przez orzekające organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i uchyleniem wydanych w sprawie decyzji. Konieczność ustalenia w odmienny, niż uczyniły to organy, sposób obszaru analizowanego wynika w tej sprawie z kształtu terenu inwestycji. Nietypowy kształt tej inwestycji polega na tym, że jej teren składa się z dwóch części: podstawowej, gdzie jest planowane posadowienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną oraz wąskiego i długiego pasa terenu, na który składają się fragmenty działek nr [...] i nr [...], łączącego działkę nr [...] poprzez kolejną działkę nr [...] z drogą publiczną, tj. ul. [...], spełniającego wyłącznie funkcje komunikacyjne. Tym samym właściwym terenem inwestycji jest ta część, na której ma być zlokalizowany budynek mieszkalny jednorodzinny, usytuowana prostopadle do drogi publicznej, przy wydzielonej geodezyjnie działce nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną. W związku z tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnione jest, aby przy obliczaniu trzykrotności szerokości frontu terenu jako podstawowego wzorca ustalenia obszaru analizy, uwzględnić ten bok działki nr [...], który przylega do działki nr [...] i z którego odbywa się główny wjazd na nią.

W konsekwencji należało podzielić stanowisko Sądu a quo, który zasadnie dostrzegł potrzebę poszerzenia obszaru analizowanego, względem przyjętego przez organy minimum ustawowego, uzasadnionego w tym konkretnym przypadku specyficznym kształtem inwestycji oraz jej położeniem względem drogi publicznej i faktem, że szerokość terenu inwestycji na styku działki nr [...] o funkcji drogi wewnętrznej z działką nr [...], również pełniącą taką samą funkcję, prowadzącą do drogi publicznej, wynosi jedynie 8 m. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji prawidłowo odniósł się w tych okolicznościach sprawy do dyspozycji art. 61 ust. 5a u.p.z.p. in fine, z której wyraźnie wynika, że frontem terenu jest ta część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W niniejszej sprawie natomiast zasadnicza część inwestycji kubaturowej zlokalizowana ma być na działce budowlanej nr [...], przylegającej bezpośrednio do działki nr [...], z której odbywać ma się główny wjazd na działkę zabudowaną. Działki nr [...] i nr [...] mają pełnić funkcje drogi wewnętrznej komunikującej teren działki zabudowanej kubaturowo z drogą publiczną. Skoro działka nr [...] pełnić ma funkcję drogi wewnętrznej, stanowiącej jeden z odcinków zapewniających komunikacyjny dostęp inwestycji do drogi publicznej wraz z działką nr [...] poprzez działkę nr [...], to przyjęcie za podstawę wyznaczenia obszaru analizowanego szerokości działki nr [...] przylegającej do drogi wewnętrznej jest zgodne z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Przy tym bez wpływu na ocenę powyższych okoliczności pozostaje fakt braku urządzenia drogi wewnętrznej w sensie faktycznym na etapie ustalania warunków zabudowy. W przepisach u.p.z.p. nie uregulowano żadnych wymagań co do rodzaju dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, np. dotyczących odpowiednich parametrów technicznych drogi wewnętrznej. Wykazanie przez inwestora, że nieruchomość, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, ma znaczenie wyłącznie dla ustalenia warunków zabudowy. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Orzekające w sprawie organy wykazały natomiast niekonsekwencję z jednej strony potwierdzając spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dostępności inwestycji do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne stanowiące działki nr [...], [...] i [...], a z drugiej strony wykluczając możliwość przyjęcia szerokości części działki nr [...] przylegającej do działki nr [...] jako drogi wewnętrznej jako podstawy wyznaczenia obszaru analizowanego z tego powodu, że droga wewnętrzna, pomimo jej geodezyjnego wydzielenia, nie jest jeszcze zorganizowana.

W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organy w niniejszej sprawie błędnie zastosowały art. 61 ust. 5a u.p.z.p., nie znajdując podstaw do poszerzenia obszaru analizy ponad ustawowe 50 m i wyznaczając obszar analizowany w granicach nie odzwierciedlających charakteru sąsiedztwa urbanistycznego. W realiach tej sprawy nie uwzględniły, że front terenu kreuje odcinek zaledwie 8 m, co spowodowało kompletnie niemiarodajne wyznaczenie obszaru analizy. Jednocześnie ów właściwy teren inwestycji jest daleko szerszy. W tej sytuacji poszerzenie obszaru analizowanego nawet do 50 m także nie oddaje rzeczywistego stanu zagospodarowania w sąsiedztwie, mając na uwadze powierzchnię oraz kształt terenu inwestycji.

Zarówno w literaturze prawniczej, jak i w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga wykładni celowościowej. Ratio legis tego przepisu jest utrzymanie ładu przestrzennego, przy czym w praktyce występuje wiele sytuacji, w których wąskie rozumienie sąsiedztwa nie będzie adekwatne do potrzeb zachowania ładu przestrzennego. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Nie nastąpiło przy tym zarzucane naruszenie zasady trójpodziału władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie wkraczając w kompetencje władzy ustawodawczej. Natomiast prawidłowo zinterpretował przepis prawa materialnego w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego. Przywoływane w podstawach kasacyjnych przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. określają odpowiednio, że "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" oraz iż "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej". Powyższa regulacja ma charakter ustrojowy. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na to, że Sąd pierwszej instancji mógł naruszyć w/w przepisy w sposób odpowiadający ich dyspozycji. O naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Skoro zatem sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, zaś oceniając skargę uznał ją za uzasadnioną w całości i uchylił zaskarżone decyzje, to nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wyznaczając parametry nowej zabudowy organy powinny wziąć pod uwagę wydane dla działek znajdujących się w okolicy decyzje o warunkach zabudowy. Rację ma skarżący kasacyjnie, że poszukiwanie funkcji dotyczy zabudowy istniejącej w terenie. Przy czym Sąd Wojewódzki wyraźnie zaznaczył, że wyznaczenie parametrów nowej zabudowy i ustalenie kontynuacji funkcji może nastąpić jedynie w odniesieniu do zabudowy już istniejącej (s. 10 uzasadnienia). Oznacza to, że Sąd Wojewódzki właściwie zinterpretował normę art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przyjmując jako punkt odniesienia istniejący stan zagospodarowania, a okoliczności związane z wydanymi dla inwestycji zlokalizowanych w sąsiedztwie o podobnych funkcjach decyzjami o warunkach zabudowy i pozwoleniach na budowę uznając wyłącznie jako asumpt do wyznaczenia obszaru analizowanego większego niż minimum 50 m. Skoro bowiem istnieje przypuszczenie, że w niewielkiej odległości od terenu objętego wnioskiem, znajduje się zabudowa, która może stanowić wzorzec urbanistyczny do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, to organ winien te okoliczności zweryfikować i ocenić, czego w niniejszej sprawie zaniedbał naruszając art. 8 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem organy zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1), bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Z przepisu art. 8 k.p.a. wynika, że nakaz prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej powiązany został m.in. z obowiązkiem respektowania zasady równego traktowania i zakazem odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W doktrynie i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zgodnie z zasadą równości wobec prawa, która jest zasadą konstytucyjną, podmioty będące w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej mają prawo oczekiwać, że zostaną w stosunku do nich podjęte decyzje o zbliżonej, jeśli nie jednakowej, treści (zob. wyrok NSA z 17 września 2020 r., II OSK 70/21).

Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że poszerzenie obszaru uzasadnione jest poszukiwaniem obiektów budowlanych mogących stanowić wzór dla planowanej zabudowy, co oznacza, że obszar analizy winien być dostosowany do zamierzeń inwestora. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sądowi a quo nie można przypisać takiego stanowiska. Sąd Wojewódzki stwierdził natomiast, że na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. istnieje możliwość rozszerzenia obszaru analizowanego, jeśli przemawiają za tym specyficzne okoliczności sprawy, które organy winny uwzględnić działając w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa i wymaganiami ładu przestrzennego.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził bądź nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się Sąd pierwszej instancji uchylając obie wydane w sprawie decyzje, a sformułowane wytyczne co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) jasno wskazują na potrzebę ponownego wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób wyraźnie wskazany w uzasadnieniu po to, aby sprawdzić, czy występuje w terenie zabudowa mogąca stanowić wzór dla nowej zabudowy objętej procedowanym wnioskiem.

Co zaś tyczy się objętych podstawą kasacyjną przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. to wskazać należy, że mają one charakter tzw. wynikowy (blankietowy), odnoszą się wyłącznie do określenia formy wyrokowania w przypadku uwzględnienia skargi, gdy za przedmiot miała ona decyzję lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, a sąd dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zatem naruszenie wskazanych przepisów tylko wtedy będzie trafne, gdyby zasadne okazały się inne zarzuty skargi kasacyjnej świadczące o tym, że wynik kontroli legalności zaskarżonych decyzji nie był prawidłowy i skargę należało oddalić zamiast uwzględnić, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.