Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2394/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 września 2019 r. nr KKU-191/16 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 20 września 2019 r. nr KKU-191/16, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z 23 lutego 2016 r. nr GN-IV.7532.52.2012.AS i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 62366 m2 (poprzednio część działki nr [...] o pow. 74343 m2), w obrębie [...] ozn. w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 74142 m2 (poprzednio część działki nr [...] o pow. 74120 m2), [...] o pow. 1453 m2 (poprzednio część działki nr [...] o pow. 2635 m2), uregulowanej w KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi XVI Wydział Ksiąg Wieczystych.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Łódzki decyzją z 23 lutego 2016 r. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności ww. nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. tj. dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) znajdowała się w zarządzie i użytkowaniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.

Prezydent Miasta [...] wniósł odwołanie od ww. decyzji.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę wskazała, że podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody Łódzkiego stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Przy czym decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ww. ustawy.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaznaczyła, że w kontekście ww. przepisu nie ulega wątpliwości, że organ administracji winien w pierwszej kolejności ustalić, czy przedmiotowe mienie, które stanowiło w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa było mieniem państwowym, a następnie po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie - czy należało w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ winien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wyszczególnione w art. 11-12 tej ustawy.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda Łódzki stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Zgodnie z archiwalnymi wypisami z rejestru gruntów przedmiotowe działki stanowiły część istniejących w dniu 27 maja 1990 r. działek w obrębie [...] nr [...] o pow. 74343 m2 (obecnie nr [...] o pow. 62366 m2) oraz w obrębie [...] nr [...] o pow. 74120 m2 (obecnie nr [...] o pow. 74142 m2) i nr [...] o pow. 2635 m2 (obecnie nr [...] o pow. 1453 m2), a jako władającego nimi na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wpisano Polskie Koleje Państwowe - Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych oraz Skarb Państwa.

Na przedmiotowej nieruchomości w dacie 27 maja 1990 r. znajdowała się infrastruktura kolejowa linii nr [...] - tory główne zasadnicze i tory stacyjne, lokomotywownia, zaplecze techniczne służby drogowej (Rejon Budynków), a więc infrastruktura kolejowa przeznaczona do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury kolejowej. Powyższe potwierdzają pisma PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Warszawie z 27 grudnia 2012 r., z 28 stycznia 2014 r. oraz z 2 marca 2015 r.

Organ wskazał, że na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe"(Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz, 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" zarządza kolejami znajdującymi się w zarządzie państwowym, a nie stanowiącym własności Państwa.

Tym samym linia kolejowa zarządzana dotychczas przez Ministra Komunikacji przeszła na podstawie art. 4 ww. rozporządzenia w zarząd powierniczy i użytkowanie przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe.

Zdaniem Wojewody Łódzkiego Polskie Koleje Państwowe legitymowały się zatem w dniu 27 maja 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości, co wyklucza możliwość komunalizacji z mocy prawa. Nawet gdyby przyjąć stanowisko odmienne, że PKP nie dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości, w postaci zarządu, to zastosowanie miałby art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wyłączający zastosowanie powołanego art. 5 ust. 1.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w uzasadnieniu decyzji Wojewoda Łódzki powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące interpretacji wyrażenia "oddania w zarząd lub użytkowanie". Biorąc je pod uwagę uznał, że PKP w dniu 27 maja 1990 r. legitymowały się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości, a niezależnie od powyższego były przedsiębiorstwem państwowym wykonującym zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim.

Odnosząc się do powyższego KKU wskazała, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, sformułowanie "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Użyte w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym a nie faktycznym. Faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 tej ustawy następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Wydana w tym przedmiocie decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Zatem, dopiero ostateczna decyzja wojewody umożliwia gminie skuteczne wykonywanie prawa własności nabytego z dniem 27 maja 1990 r. z mocy ww. ustawy.

KKU zaznaczyła, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że PKP nie dysponowały tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym uprawnienia władcze w stosunku do tej nieruchomości przysługiwały gminom. Taki tok rozumowania potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (OTK 1992, Nr 2, poz. 37), gdzie stwierdzono, że termin "należący do" użyty w art. 5 ust. 1 ww. ustawy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, iż przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wyżej wymienionych gruntów.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przytaczając stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne zaznaczyła, że zostało ugruntowane stanowisko, iż akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mając charakter ogólnych aktów normatywnych, nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Tym samym prawa zarządu czy też prawa użytkowania PKP nie można wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa. Akty prawne regulujące status kolei nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa do nieruchomości, bowiem nie wskazywały expressis verbis, że mienie będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego PKP pozostaje w jego zarządzie lub użytkowaniu. Udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało zatem potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.).

Organ odwoławczy zaznaczył, że stosownie do postanowień ww. art. 38 ust. 2 dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Stąd też, jedynie istniejący po stronie przedsiębiorstwa państwowego PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlega komunalizacji. Inaczej, zgodnie z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

KKU wskazała, że przepis art. 5 ust. 1 ww. ustawy z 1990 r. pod względem systemowym był powiązany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Aby przeciwstawić się komunalizacji mienia osoba faktycznie mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie to wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy lub aktów wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (wyrok WSA z 30 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1196/11).

Powyższe stanowisko zostało potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch kolejnych uchwałach podjętych w składzie siedmiu sędziów w dniu 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz w dniu 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, w których przyjęto, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Tym samym w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej przedsiębiorstwu państwowemu Polskie Koleje Państwowe nie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. odpowiedni tytuł prawny do ww. nieruchomości oparty na stosownej decyzji/umowie ustanawiającej prawo do danej nieruchomości. Niewskazanie przez PKP tytułu prawnorzeczowego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa. Nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją należała więc, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Odnosząc się do stwierdzenia Wojewody Łódzkiego, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe było przedsiębiorstwem państwowym wykonującym zadania o charakterze ogólnokrajowym, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaznaczyła, że w wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało wymienione. Tym samym w konsekwencji w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., na podstawie którego przedmiotowa nieruchomość zostałaby wyłączona z komunalizacji.

Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu, polegające na uznaniu, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990r. należała do Gminy Miasto [...],

art. 4 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy, co doprowadziło do błędnego wniosku, że nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, nabyte z mocy prawa przez przedsiębiorstwo PKP podlegają komunalizacji na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.,

art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji p. p. "Polskie Koleje Państwowe" poprzez brak ich zastosowania.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła w pkt. I decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 23 lutego 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę Miasto [...] własności opisanej w tym punkcie decyzji nieruchomości i stwierdziła nabycie prawa własności, co do przedmiotowych działek nr [...],[...] i [...] położonych w [...] dla której urządzona jest księga wieczysta prowadzona przez Wydział Ksiąg Wieczystych SR dla Łodzi Śródmieścia nr KW [...].

Jak wynika z akt sprawy nabycie własności wskazanej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma zaś stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie w/w ustawy.

Organ II instancji rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że objęta postępowaniem nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Skarżącej spółce nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowała się ona bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) tej nieruchomości.

Zdaniem Sądu przedstawione stanowisko organu jest prawidłowe.

Zauważyć należy, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy spółką PKP, a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wielokrotnie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W wydawanych orzeczeniach wielokrotnie wyjaśniano, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń.

Jak podkreślano, jeżeli PKP nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, to nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego, wbrew stanowisku skargi, nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych. Akty prawne regulujące status Skarżącej spółki jak również akty ustawowe i wykonawcze na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne kolei mają bowiem charakter przepisów ogólnych, a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Stanowisko powyższe potwierdza rozliczne i ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych.

Wyjaśniano również trafnie, że PKP nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał m.in., że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko PKP, że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" - a nie "posiadać" - wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślono, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym.

Wielokrotnie też wskazywano, że od samego początku swego istnienia PKP miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał PKP m.in. inwentaryzację majątku.

Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2132/17 aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie w/w ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, NSA podjął dwie uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17.

W jednobrzmiących tezach tych uchwał NSA przyjął, że: "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)".

W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości." We wskazanych uchwałach przyjęto również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uchwale I OPS 2/16 z dnia 27 lutego 2017 r. podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. - Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

W uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 podkreślono, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę sygn. I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. Skarżąca Spółka nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że Skarżącej nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała.

Także niesporne jest , że ewentualne ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłaty za korzystanie z gruntu państwowego, ani pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie tworzyłoby po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania, czy zarządu.

Skarżąca spółka nie dysponuje również żadnym innym dokumentem (umową, protokołem zdawczo - odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Z całą pewnością dowodu takiego nie stanowią pisma PKP z 27.12. 2012r. i 28.01. 2014r. ani także z 2.03.2015r. przywołane przez organ I instancji. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też w/w przepisy ogólne. Tym samym stwierdzić należy, że PKP władało sporną nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Brak tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości oznacza natomiast, że nieruchomość należała wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

Słusznie też organ orzekający uznał, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Ponadto w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało wymienione.

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że organ orzekający w sprawie dokonał prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w odniesieniu do spornych nieruchomości. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest więc zgodne z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów kpa, co uzasadniałoby ewentualne uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie. Organ rozpoznający sprawę w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wymagany dla jej rozstrzygnięcia oraz w należyty sposób uzasadnił zajęte stanowisko. Złożona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku zobowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od 24 października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.