Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2683/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6281 Regulacje spraw majątkowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Starosty Tomaszowskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 602/24 o odrzuceniu skargi Skarbu Państwa – Starosty Tomaszowskiego na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego z dnia 29 listopada 2023 r. znak W.KP-218/05 w przedmiocie przeniesienia prawa własności nieruchomości oraz nałożenia obowiązku jej wydania postanawia 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. oddalić wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 6 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 602/24, odrzucił skargę Skarbu Państwa – Starosty Tomaszowskiego na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego z 29 listopada 2023 r. w przedmiocie przeniesienia prawa własności nieruchomości oraz nałożenia obowiązku jej wydania.

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 29 listopada 2023 r. Komisja Regulacyjna do Spraw Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (dalej także: Komisja) orzekła, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 5, art. 48 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 48a ust. 12 oraz art. 48b ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunkach Państwa do Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 544; dalej: ustawa o stosunku Państwa do Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego), o przeniesieniu na rzecz Parafii Prawosławnej p.w. [...] w P. (dalej także: Parafia) prawa własności nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] wraz z obowiązkiem jej wydania wciągu 30 dni w celu zaspokojenia roszczeń Parafii dochodzonych w postępowaniu regulacyjnym. Komisja stwierdziła ponadto, że orzeczenie wyczerpuje w całości roszczenia Parafii Prawosławnej p.w. [...] w P. objęte tym postępowaniem.

Pismem z 26 stycznia 2024 r. Skarb Państwa – Starosta Tomaszowski (dalej: skarżący) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczenie Komisji z 29 listopada 2023 r. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o wstrzymanie jego wykonania w zakresie wydania Parafii nieruchomości położonej w T. przy ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie w całości oraz oddalenie wniosków o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i wstrzymanie jego wykonania.

Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania orzeczenia Komisji z 29 listopada 2023 r. w zakresie wskazanym przez skarżącego (postanowienie WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 602/24) oraz odrzucił skargę uznając ją za niedopuszczalną (postanowienie WSA w Warszawie z 6 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 602/24). Zdaniem Sądu pierwszej instancji orzeczenia Komisji Regulacyjnej do Spraw Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, wydawane na podstawie ustawy o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, nie są aktami władzy publicznej, o których mowa w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), a zatem nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Komisja nie jest bowiem ani organem administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.) ani innym organem powołanym z mocy prawa do załatwiania spraw ze sfery administracji publicznej zgodnie z treścią art. 1 pkt. 2 k.p.a. Orzeczenie Komisji nie ma cech decyzji administracyjnej pochodzącej od organu władzy publicznej, a tym samym nie jest dopuszczalna na nie skarga do sądu administracyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (przed reformą) z 26 września 1991r. (sygn. akt I SA 768/91) wydane na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154). WSA w Warszawie uznał bowiem, że art. 62–64 tej ustawy są tożsame z przepisami dotyczącymi postępowania przed Komisją Regulacyjną do Spraw Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, zawartymi w ustawie o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego.

Skargę kasacyjną wniósł Skarb Państwa – Starosta Tomaszowski, zaskarżając postanowienie WSA w Warszawie z 6 czerwca 2024 r. (sygn. akt VII SA/Wa 602/24) w całości. Podniesiono w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że Komisja Regulacyjna do Spraw Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego nie jest organem powołanym na mocy prawa do załatwienia spraw ze sfery administracji państwowej, a co za tym idzie jej orzeczenie nie ma cech decyzji administracyjnej i nie jest na nie dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarb Państwa – Starosta Tomaszowski wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego. Skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

2. Dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 13 marca 2013 r. (sygn. akt K 25/10). Sprawa ta dotyczyła oceny zgodności z art. 31 ust. 3 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP art. 33 ust. 5 w zw. z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 673; dalej: ustawa o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 5 w zw. z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP rozumiany w ten sposób, że nie wyłącza innych niż odwołanie środków prawnych od orzeczeń Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich, jest zgodny z powołanymi w skardze przepisami Konstytucji RP.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że działalność Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich polegająca na wydawaniu orzeczeń stanowi przejaw szeroko pojętej działalności administracji publicznej. Władztwo administracyjne nie musi być za każdym razem realizowane przez państwo i jego organy. Może być również sprawowane przez inne organy i instytucje państwowe, którym państwo przekazało do realizacji pewien zakres władztwa administracyjnego w określonej kategorii spraw. Postępowanie przed Komisją Regulacyjną do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich jest procedurą administracyjną o znacznym stopniu autonomiczności, w którym przepisy ogólnego postępowania administracyjnego stosowane są bądź to wprost, bądź odpowiednio, wskazując na potrzebę zabezpieczenia interesów stron przed arbitralnością organów administracji publicznej. Same orzeczenia Komisji Regulacyjnej mają natomiast cechy zewnętrznego aktu administracyjnego. Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich jednostronnie i władczo rozstrzyga bowiem o sytuacji prawnej indywidualnych podmiotów znajdujących się poza nią samą oraz strukturą administracji rządowej.

Wypowiadając się w kwestii art. 33 ust. 5 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP, zgodnie z którym "od orzeczeń zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie", Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że odnosi się on jedynie do jednoinstancyjnego charakteru postepowania regulacyjnego. Sama jednoinstancyjność tego postępowania nie wyklucza jednak stosowania pozostałych środków zaskarżenia w toku procedury administracyjnej. Ustawodawca nie wykluczył zatem dopuszczalności sądowej kontroli zgodności z prawem wydanego przez Komisję Regulacyjną orzeczenia.

Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2013 r. (sygn. akt K 25/10) odnosił się do orzeczeń Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich wydawanych na podstawie ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP, nie ulega wątpliwości, że rozważania te powinny mieć również zastosowanie do orzeczeń Komisji Regulacyjnej do Spraw Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego wydawanych na podstawie przepisów ustawy o stosunku Państwa do Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego. Analiza rozwiązań dotyczących postępowań regulacyjnych zawartych w obu ustawach pokazuje, że ustawodawca zastosował tu taki sam model uregulowania spraw majątkowych Gmin Wyznaniowych Żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej i Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego. Zarówno bowiem w art. 33 ust. 5 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP, będącym przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, jak i w art. 48a ust. 12 ustawy o stosunku Państwa do Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego mowa jest o tym, że "[o]d orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie". Obie Komisje Regulacyjne (do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich oraz do Spraw Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego) nie zostały również wymienione wprost w treści, przywoływanego przez Sąd pierwszej instancji, art. 38a ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2023 r. poz. 265). Należy zatem przyjąć, że przytaczany wyrok Trybunału Konstytucyjnego wpływa na wykładnię i ocenę rozwiązań dotyczących postępowania regulacyjnego będącego przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie.

Przytoczone przez Sąd pierwszej instancji stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (przed reformą) wyrażone w postanowieniu z 26 września 1991 r. (sygn. akt I SA 768/91; CBOSA) utraciło swoją aktualność. Zgodnie bowiem z orzecznictwem NSA, ukształtowanym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2013 r. (sygn. akt K 25/10), orzeczenia komisji regulacyjnych są decyzjami administracyjnymi wydawanymi w postepowaniu jednoinstancyjnym, od których, jako od decyzji ostatecznych, przysługuje stronie skarga do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2099/15 i 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1314/18; CBOSA). Na marginesie należy także wskazać, że art. 62–64 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154), będące podstawą rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (przed reformą) we wspomnianym postanowieniu, zyskały całkowicie inne brzmienie w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2011 r. Nr 18, poz. 89).

Na uwzględnienie zasługuje zatem zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a.

3. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1, orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony (pkt 2 sentencji) ze względu na fakt, że art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu 7 Sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).