Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 116/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 3, art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 1, art 47
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Dorota Fleszer, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi H. D. na czynność Burmistrza S. w przedmiocie aktualizacji kwoty dotacji 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2) zasądza od Burmistrza S. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 2 stycznia 2024 r. H. D. prowadząca Niepubliczne Przedszkole "K" w P (dalej: skarżąca, strona) wniosła skargę na czynność z zakresu administracji publicznej w postaci aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w 2023 r., o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 2) ustawy o finansowaniu zadań oświatowych dla prowadzonego przez nią Niepublicznego Przedszkola "K" w P, dokonaną przez Burmistrza S. (dalej : organ) przelewem na rachunek skarżącej w dniu 30 listopada 2023 r.

Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca prowadzi Niepubliczne Przedszkole "K" w P. Podmiot ten w roku 2023 na swoją działalność otrzymywała dotację z budżetu Gminy S.

W 2023 r. Burmistrz S. zarządzeniem Nr [...] z dnia 31 października 2023 r. w sprawie II aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na rok 2023 dokonał dla przedszkola skarżącej aktualizacji PKD, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych( t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2082), dalej powoływana jako: "ufzo". Zarządzenie zostało udostępnione w BIP Urzędu Miejskiego w S.

W skardze na ww. czynność aktualizacji z zakresu administracji publicznej dokonaną przez Burmistrza Gminy S., skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 3 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 9 ufzo polegające na:

1. Niewłaściwym ustaleniu zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 2) ufzo i nieprzekazaniu na każdego ucznia prowadzonego przez Skarżącą Niepublicznego Przedszkola "K" w P kwoty dotacji w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji, o czym stanowi art. 17 ust. 3 ufzo;

2. Nie uwzględnieniu przy dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 2) ufzo wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych na 2023 r. na prowadzenie przez Gminę S. przedszkoli gminnych, o których mowa w art. 12 ust. 1 w związku z art. 9 ufzo, wskutek zaniżenia wydatków bieżących na przedszkola gminne funkcjonujące w zespołach szkolno - przedszkolnych.

W oparciu o te zarzuty wniosła o:

1. Uchylenie zaskarżonej czynności i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania;

2. Zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że organ nie przekazał ze swojego budżetu na każdego ucznia przedszkola niepublicznego dotacji w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Wynikało to z zaniżenia podstawowej kwoty dotacji (dalej: PKD), o której w art. 12 ust. 1 ufzo, poprzez nieuwzględnienie wszystkich wydatków bieżących (o których mowa w art. 12 ust. 1 w zw. z art. 9 ufzo) poprzez nieuwzględnienie wszystkich wydatków bieżących poniesionych przez Gminę na przedszkola funkcjonujące łącznie ze szkołami podstawowymi w ramach zespołów szkolno – przedszkolnych.

Skarżąca wskazała, iż organ wykonując dyspozycję art. 17 ust. 3 ufzo, dokonując ustawowej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 44 ust. 1 pkt 2) ufzo, nie przekazał ze swojego budżetu na każdego ucznia przedszkola niepublicznego dotacji w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli (wymóg art, 17 ust. 3 ufzo). Wynikało to z zaniżenia podstawowej kwoty dotacji (o której mowa w art. 12 ust. 1 ufzo), poprzez zaniżenie niektórych wydatków bieżących (o których mowa w art. 12 ust. 1 w związku z art. 9 ufzo) poniesionych przez Gminę S. na przedszkola funkcjonujące wspólnie ze szkołami podstawowymi w formie zespołów

Strona zaakcentowała, iż Gmina S. prowadzi dwa przedszkola samorządowe (w S. i w Zbytkowie) funkcjonujące jako odrębne jednostki budżetowe w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2022. poz.1634 t.j.) oraz cztery przedszkola tworzące ze szkołami podstawowymi zespoły szkolno - przedszkolne (Zespoły Szkolno - Przedszkolne w B., Z., P i D.). Przedszkola te realizują zadania Gminy w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, o jakich stanowi art. 11. ust. 1 w związku z art. 31 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 Prawo oświatowe (Dz.U.2021r.poz.1082 t.j.).

Zdaniem strony ustalając podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli organ zaniżył wydatki bieżące uwzględnione w PKD dla przedszkoli, ponieważ:

1) wynagrodzenia dyrektorów i wicedyrektorów zatrudnionych w zespołach szkolno - przedszkolnych przyjęte do wyliczenia PKD dla przedszkoli w istotny sposób nie odzwierciedlają faktycznego nakładu i czasu pracy na rzecz uczniów przedszkoli funkcjonujących w tych zespołach. Wynika to z tego, że wyliczając kwoty wynagrodzeń dyrektorów i wicedyrektorów przypadające na rzecz przedszkoli celem uwzględnienia ich w PKD dla przedszkoli, organ:

a) błędnie potraktował te wynagrodzenia jako wynagrodzenia wyłącznie za godziny dydaktyczne w wymiarze określonym w art. 42 ust. 3 ustawie Karta Nauczyciela, pomijając całkowicie faktyczny czas pracy dyrektorów i wicedyrektorów, który przypada właśnie poza godzinami dydaktycznymi,

b) przyjął nieprawidłowe założenie, że wynagrodzenie dyrektora i wicedyrektora zależy od liczby oddziałów, a nie od liczby uczniów, tym samym wykazując się brakiem konsekwencji bowiem wynagrodzenia sekretarzy i nauczycieli specjalistów w zespołach szkolno - przedszkolnych wyliczył już według liczby uczniów i takie kwoty przyjął do PKD dla przedszkoli.

W ocenie skarżącej powyższe kryteria nie znajdują uzasadnienia ani w przepisach prawa, a w sposób istotny prowadzą do zaniżenia dotacji na uczniów prowadzonego przez skarżącą przedszkola. Natomiast czas pracy dyrektorów i wicedyrektorów w szkołach i przedszkolach samorządowych wynosi 40 godzin tygodniowo (przy zatrudnieniu na cały etat - o czym stanowi art. 42 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela - Dz. U. z 2023 r. poz. 984 ze zm.), z których cześć jest ustawowo wyodrębniona jako liczba godzin dydaktycznych (nauczycielskich tzw. pensum).

Tymczasem w wyliczeniu PKD dla przedszkoli tytułem wynagrodzenia za pracę dyrektorów i wicedyrektorów zatrudnionych w zespołach szkolno - przedszkolnych organ uwzględnił kwoty wynikające z proporcji liczby zniżki godzin dydaktycznych i liczby oddziałów zespołu szkolno - przedszkolnych. Takie wyliczenia organu wynagrodzeń dyrektorów i wicedyrektorów na potrzeby ustalenia PKD dla przedszkoli nie są uzasadnione ww. przepisami ustawy Karta Nauczyciela i nie są adekwatne do stanu faktycznego, ponieważ nie odzwierciedlają nakładu pracy i odpowiadającego mu wynagrodzenia, które ponosi organ na przedszkola samorządowe. Przede wszystkim wyliczenie pomija czynności dyrektorskie i wicedyrektorskie wykonywane poza godzinami pensum, czyli faktyczny czas pracy na stanowiskach kierowniczych. Kalkulacja kwoty wynagrodzeń opiera się zaś o wyliczanie ich z godzin zniżek pensum nauczycielskiego według kryterium liczby oddziałów. Nadto z uwagi na fakt, że w przedszkolach i w szkołach podmiotem jest uczeń, wobec którego wykonywane są liczne czynności w zakresie zapisania i wypisania do przedszkola/szkoły, wystawiania ocen, egzaminowania, wystawiania świadectw, prowadzenia ewidencji obecności i nieobecności, prowadzenia arkuszy ocen, itp., nie można uznać, że na czas i nakład pracy dyrektora i wicedyrektora wpływa oddział, a nie uczeń, który z imienia i nazwiska figuruje w dzienniku. Trudno natomiast poza sporządzeniem planu zajęć (który w praktyce sporządza wyznaczony nauczyciel) wskazać takie czynności wykonywane przez stanowiska kierownicze wobec oddziałów. Poza tym oddziały różnią się liczbą uczniów, niektóre mogą być łączone (np. zajęcia wychowania fizycznego), inne dzielone na grupy (np. w zajęcia z języka obcego), co nie stanowi obiektywnego i adekwatnego kryterium do wyliczania wynagrodzeń dyrekcji na rzecz przedszkoli i szkół funkcjonujących w zespołach szkolno - przedszkolnych.

Skarżąca wskazała, że art. 68 ustawy Prawo oświatowe, w którym określone są kompetencje dyrektora, wprost odnoszą się one do uczniów, a nie do oddziałów.

Zatem w ocenie strony nie sposób się zgodzić z organem, że nakład pracy dyrektora na rzecz tych oddziałów jest taki sam, co również uzasadnia jej stanowisko, że obiektywne jest kryterium liczby uczniów, a nie oddziałów.

Ponadto strona wskazała, że wynagrodzenia nauczycieli specjalistów zatrudnionych w zespołach szkolno - przedszkolnych przyjęte do wyliczenia PKD według wymiaru zatrudnienia i liczby uczniów z uwzględnieniem faktycznych potrzeb jednostek nie uzasadniają wliczenia ich wynagrodzeń do PKD dla przedszkoli. Zatem wynagrodzenia nauczycieli i nauczycieli specjalistów powinny być wyliczone według liczby godzin ujętych w arkuszach, bowiem nauczyciele specjaliści nie wykonują zadań oświatowych na rzecz zespołów szkolno - przedszkolnych, tylko konkretnych wchodzących w ich skład szkół i przedszkoli.

Skarżąca stwierdziła, że wyliczenie wydatków na stołówki funkcjonujące w zespołach szkolno - przedszkolnych w rozdziale 80148 opiera się na nieprawidłowych kryteriach, ponieważ do wyliczenia wydatków na przygotowanie posiłków klasyfikowanych w rozdziale 80148 "stołówki szkolne i przedszkolne" organ przyjął kryterium liczby uczniów, zamiast liczby uczniów korzystających z posiłków.

Jest to zdaniem strony niezasadne, ponieważ o ile każde przedszkole ma obowiązek prowadzić wyżywienie dzieci i z tego wyżywienia korzystają wszystkie dzieci przedszkola, to szkoły - na mocy art. 106 ust. 1 i 2 ustawy Prawo oświatowe - mogą zorganizować stołówkę w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów. Jest to o tyle istotne, że w sposób znaczący wpływa na kwotę dotacji dla przedszkoli. Z praktyki wiadomo bowiem, że uczniowie szkół krócej przebywają w szkole i wielu z nich nie korzysta z posiłków. Tymczasem liczba uczniów szkół w zespołach szkolno - przedszkolnych jest znacząca i gdyby wszyscy ci uczniowie korzystali ze stołówki, wówczas organ musiałby zaplanować wyższe wydatki na wynagrodzenia pracowników przygotowujących posiłki oraz na ich przygotowanie mierzone kosztami zużycia mediów, środków czystości, także dodatkowym wyposażeniem (jak naczynia do serwowania posiłków, wyparzarki, zmywarki). Wyliczając więc wydatki na przygotowanie posiłków według liczby uczniów uwzględniających licznych uczniów, którzy z tych posiłków nie korzystają. Organ w sposób istotny sztucznie zaniżył wydatki bieżące ujmowane w PKD dla przedszkoli.

Zdaniem strony stosowanie klucza wyliczenia kosztów przygotowywania posiłków według liczby uczniów uwzględniającej licznych uczniów szkół podstawowych, którzy nie korzystają z obiadów jest nieuzasadnione, bowiem ci uczniowie nie mają udziału w tych wydatkach. W odniesieniu do art. 12 ust. 1 ufzo takie wyliczenie w istotny sposób zaniża kwotę dotacji na ucznia przedszkola niepublicznego i prowadzi do nieprzekazania dotacji na ucznia w kwocie wymaganej art. 17 ust. 3 ufzo.

Ponadto wyliczenie wydatków bieżących dla przedszkoli gminnych z rozdziału 80148 nie uwzględnia większego nakładu pracy pracowników i kosztów takich jak energia czy woda na przygotowanie posiłków dla przedszkolaków w zespołach szkolno - przedszkolnych. Uczniowie przedszkola korzystają z trzech posiłków dziennie, dlatego wyliczenie kosztów wspólnych w rozdziale 801048 według proporcji liczby uczniów o jednakowej wadze dla przedszkolaka i dla ucznia szkoły podstawowej nie odzwierciedla faktycznych nakładów na przedszkole.

W ocenie skarżącej wynagrodzenia pracowników obsługi ujęte do wyliczenia PKD dla przedszkoli zostały istotnie zaniżone, ponieważ w zespołach szkolno - przedszkolnych pracownicy obsługi wykonują czynności na rzecz szkoły i przedszkola i ich wynagrodzenia powinny być uwzględnione proporcjonalnie do liczby uczniów, tak jak wyliczone przez organ wynagrodzenie sekretarza.

Zdaniem strony organ był zobligowany do ustalenia w sposób prawidłowy wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych przez Gminę S. na prowadzenie przedszkoli samorządowych, w tym wyliczenia ich w sposób prawidłowy według obiektywnych kryteriów w przypadku wydatków wspólnych zaplanowanych na funkcjonowanie zespołów szkolno - przedszkolnych.

Uzasadniając termin na wniesienie skargi strona wskazała, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega wyłącznie czynność polegająca na ustaleniu (naliczeniu) wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, która stanowi element konkretyzacji normy prawnej.

W przedmiotowej sprawie skarżąca otrzymała przelew bankowy zawierający zaktualizowaną kwotę dotacji 30 listopada 2023 r., w związku z czym wcześniej nie mogła się dowiedzieć o rozstrzygnięciu organu w zakresie należnej jej zaktualizowanej kwocie dotacji. Tym samym termin na wniesienie skargi w niniejszej sprawie, przy uwzględnieniu dyspozycji art. 83 § 2 ppsa, upływał w dniu 2 stycznia 2023 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Nadto przedłożył akty prawne do przedmiotowej sprawy (w załącznikach).

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ m.in., stwierdził, że w 2022 r. dokonywał aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 44 ust. 1 ufzo.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ufzo dla ustalenia PKD, uwzględniona była każdorazowo kwota wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy, tj. rok 2023 na prowadzenie przez Gminę przedszkoli (...) pomniejszonych o:

1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych zdanymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach,

4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,

5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach,

6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,

7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty", w tych przedszkolach i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.

Zdaniem organu powyższe potwierdzają dane, o których mowa w art. 12 ust. 1 ufzo wynikające z planów finansowych jednostek oświatowych zawartych w sprawozdaniach finansowych Rb 27S i Rb 28S. Natomiast statystyczna liczba uczniów ustalona została zgodnie z art. 11 ufzo, czyli odzwierciedlała ona odpowiednio stan uczniów na 30 września 2022 r. (rok bazowy) oraz na 30 września 2023 r. (rok budżetowy) wg danych Systemu Informacji Oświatowej.

Dla potwierdzenia zasadności swego stanowiska organ szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia wydatków na prowadzenie przedszkoli w następujący sposób:

- Wydatki Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w B. uwzględniały jego specyfikę: (wg stanu na 30 września 2023 r. - 166 uczniów/8 oddziałów szkolnych i 42 dzieci/2 oddziały przedszkolne) mieści się w jednym kubaturowo obiekcie, natomiast przedszkole i szkoła zajmują wydzielone części - dlatego koszty mediów rozliczane są na podstawie zarządzenia nr [...] Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w B. z dnia 28 grudnia 2018 w sprawie rozdzielenia kosztów ogrzewania, zużycia wody, wywozu nieczystości stałych i nieczystości płynnych na Przedszkole i Szkołę Podstawową - między szkołą (rozdział 80101), a przedszkolem (rozdział 80104), przy czym koszty ogrzewania rozlicza się w odniesieniu do powierzchni wykorzystywanej przez przedszkole i szkołę, natomiast koszty zużycia wody, wywozu nieczystości stałych i nieczystości płynnych ustala się w proporcji do liczby pomieszczeń dydaktycznych w szkole i przedszkolu. Koszty energii elektrycznej rozliczane są w odniesieniu do odczytu liczników.

W tymże ZSP w B. działa stołówka przedszkolna, która przygotowuje również posiłki dla uczniów Szkoły Podstawowej w B., stąd koszty stołówki rozdzielane są wskaźnikami ustalonymi przez Dyrektora ZSP w B.

W wydatkach Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w B. uwzględnieni są również wskazani przez dyrektora Zespołu pracownicy obsługi wykonujący swoje obowiązki w przedszkolu. Obrazuje to § 4010 klasyfikacji budżetowej, dotyczący wynagrodzeń osobowych pracowników (obsługi), ujęty w rozdziale 80104 (przedszkola) planu finansowego jednostki (zgodnie ze sprawozdaniami Rb 28S oraz paragrafy z nim powiązane, dotyczące pochodnych od wynagrodzeń oraz dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Wymiar zatrudnienia pracowników obsługi przyjęty do naliczenia PKD bierze pod uwagę stanowiska, które realizują zadania dla przedszkola.

Wymiar etatu pracowników obsługi w rozdziale 80101 Szkoły podstawowe i rozdziale 80104 Przedszkola odnosi się do faktycznego wykonywania obowiązków przez pracowników zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi, nadto uwzględnia on proporcję liczby uczniów w szkole i liczby dzieci przedszkolnych, dlatego nie można mówić o jakimkolwiek jego zaniżeniu na okoliczność ustalenia PKD.

Wydatki Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w D. również uwzględniają jego specyfikę: (wg stanu na 30 września 2023 r. - 229 uczniów/12 oddziałów szkolnych i 88 dzieci/4 oddziały przedszkolne) mieści się w dwóch odrębnych budynkach (szkolnym i przedszkolnym) - tak też rozliczane są koszty. Jeden oddział przedszkola (6-latki) znajduje się w budynku szkoły, dlatego koszty związane z mediami w budynku zajmowanym przez szkołę rozliczane są na podstawie zarządzenia nr 2/2016 Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w D. z dnia 4 stycznia 2016 r. oraz zarządzenia nr [...] Dyrektora Zespołu Szkolno- Przedszkolnego w D. z dnia 3 października 2023 r. - między szkołą (rozdział 80101), a jedynym działającym w budynku szkoły oddziałem przedszkolnym (rozdział 80104), przy czym koszty ogrzewania i oświetlenia rozlicza się w odniesieniu do powierzchni wykorzystywanej przez przedszkole (ł oddział) i szkołę, natomiast koszty zużycia wody, wywozu nieczystości stałych i nieczystości płynnych ustala się w proporcji uwzględniającej liczbę dzieci na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy zgłoszonych do Systemu informacji Oświatowej.

W tymże ZSP w D. funkcjonują dwie stołówki - stołówka szkolna (w budynku szkolnym - 3 etaty) i przedszkolna (w budynku przedszkolnym - 2,5 etatu).

Szczegółowe rozliczenie wydatków znajdujących się w rozdziale 80148 - Stołówki szkolne i przedszkolne, obrazuje zestawienie dotyczące planowanych wydatków na rozdziale 80148.

Wyższy współczynnik dla stołówki szkolnej wynika z tego, że Zespół Szkolno-Przedszkolny w D. przygotowuje również posiłki dla Szkoły Podstawowej w P, wchodzącej w skład Zespołu Szkolno- Przedszkolnego w P.

Wymiar etatu pracowników obsługi w rozdziale 80101 Szkoły podstawowe i rozdziale 80104 Przedszkola odnosi się do faktycznego wykonywania obowiązków przez pracowników zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi, nadto uwzględnia on proporcję liczby uczniów w szkole i liczby dzieci przedszkolnych, dlatego nie można mówić o jakimkolwiek jego zaniżeniu na okoliczność ustalenia PKD.

Wydatki Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P wg. stanu na 30 września 2023 r. - 203 uczniów/11 oddziałów szkolnych i 72 dzieci/3 oddziały przedszkolne), tak jak i poprzednia jednostka, mieści się w dwóch odrębnych budynkach (szkolnym i przedszkolnym) - tak też odrębnie rozliczane są koszty. Jeden oddział przedszkola (6-latki) znajduje się w budynku szkoły, dlatego koszty związane z mediami w budynku zajmowanym przez szkolę rozliczane są na podstawie zarządzenia nr [...] Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P z dnia 4 stycznia 2016 r. w sprawie podziału kosztów wspólnych Szkoły Podstawowej im. [...] w P i Przedszkola w P - między szkołą (rozdział 80101), a jedynym działającym w budynku szkoły oddziałem przedszkolnym (rozdział 80104), przy czym koszty ogrzewania i oświetlenia rozlicza się w odniesieniu do powierzchni wykorzystywanej przez przedszkole (1 oddział) i szkołę, natomiast koszty zużycia wody, wywozu nieczystości stałych i nieczystości płynnych ustała się w proporcji uwzględniającej liczbę dzieci na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy zgłoszonych do Systemu informacji Oświatowej.

W tymże ZSP w P funkcjonuje jedna stołówka - przedszkolna (w budynku przedszkolnym - 2 etaty). Natomiast szkoła korzysta z posiłków przygotowanych przez stołówkę szkolną przy Szkole Podstawowej w D., wchodzącej w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w D.

Szczegółowe rozliczenie wydatków znajdujących się w rozdziale 80148 - Stołówki szkolne i przedszkolne obrazuje zestawienie dotyczące planowanych wydatków na rozdziale 80148.

W wydatkach Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P uwzględnieni są również wskazani przez dyrektora jednostki pracownicy obsługi wykonujący swoje obowiązki w przedszkolu. Obrazuje to § 4010 klasyfikacji budżetowej, dotyczący wynagrodzeń osobowych pracowników (obsługi), ujęty w rozdziale 80104 (przedszkola) planu finansowego jednostki. Wymiar zatrudnienia pracowników obsługi przyjęty do naliczenia PKD bierze pod uwagę stanowiska, które realizują zadania dla przedszkola.

Wydatki Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Z. (wg stanu na 30 września 2023 r. - 109 uczniów/7 oddziałów szkolnych i 25 dzieci/1 oddział przedszkolny) mieści się w dwóch odrębnych budynkach (osobno szkoła, osobno jednooddziałowe przedszkole) - dlatego koszty rozliczane są z uwzględnieniem ich osobnej lokalizacji.

W ZSP w Z. funkcjonuje jedna stołówka - przedszkolna (w budynku przedszkolnym - 1,5 etatu). Natomiast szkoła korzysta z posiłków przygotowanych przez stołówkę szkolną przy Szkole Podstawowej w S.

Szczegółowe rozliczenie wydatków znajdujących się w rozdziale 80148 - Stołówki szkolne i przedszkolne obrazuje zestawienie dotyczące planowanych wydatków na rozdziale 80148.

Biorąc pod uwagę kwoty wydatków uwzględnionych do naliczenia PKD, zdaniem organu nie można się, więc zgodzić z twierdzeniem skarżącej, że wydatki z rozdziału 80148 - Stołówki szkolne i przedszkolne w zakresie działania stołówki przedszkolnej w ZSP w Z. zostały zaniżone.

W wydatkach Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Z. uwzględnieni są również wskazani przez dyrektora jednostki pracownicy obsługi wykonujący swoje obowiązki w przedszkolu. Obrazuje to § 4010 klasyfikacji budżetowej, dotyczący wynagrodzeń osobowych pracowników (obsługi), ujęty w rozdziale 80104 (przedszkola) planu finansowego jednostki (zgodnie ze sprawozdaniami Rh 28S - oraz paragrafy z nim powiązane, dotyczące pochodnych od wynagrodzeń oraz dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Wymiar zatrudnienia pracowników obsługi przyjęty do naliczenia PKD bierze pod uwagę stanowiska, które realizują zadania dla przedszkola.

Z kolei w zakresie planu wydatków na wynagrodzenia nauczycieli (w tym dyrektorów, wicedyrektorów i specjalistów) oraz pracowników obsługi w zespołach szkolno-przedszkolnych, prowadzonych przez Gminę S., zostały zawarte w rozdziale 80104 Przedszkola, a także planie wydatków na wynagrodzenia pracowników obsługi w rozdziale 80148 Stołówki szkolne i przedszkolne wg stanu na 30 września 2023 r.

Nadto organ wskazał, że ustalając PKD dla przedszkoli poddał również szczegółowej analizie koszty związane z zatrudnieniem dyrektorów i wicedyrektorów zespołów szkolno- przedszkolnych oraz specjalistów w zakresie pomocy psychologiczno-pedagogicznej w następujący sposób:

- wynagrodzenie dyrektora/wicedyrektora - jest pochodną wymiaru zatrudnienia w odniesieniu do tygodniowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych (pensum) i obniżki, wynikającej z arkusza organizacji danej placówki. Tygodniowy wymiar godzin zajęć dyrektora w odniesieniu do godzin realizowanych na rzecz uczniów przedszkola, jak i udzielonej obniżki w odniesieniu do liczby oddziałów, wskazuje jaki ułamek wynagrodzenia wliczany jest do kosztów przedszkolnych. Dodatki funkcyjne i inne składniki wynagrodzenia kadry dyrektorskiej również ustalone zostały z uwzględnieniem liczby oddziałów.

W wyliczeniach wynagrodzeń dyrektorów i wicedyrektorów, ich tygodniowy wymiar godzin zajęć w odniesieniu do godzin realizowany jest bezpośrednio z uczniami przedszkola, jak i udzielonej obniżki w odniesieniu do liczby oddziałów wskazuje jaki ułamek wynagrodzenia winien być uwzględniony w PKD dla przedszkoli.

Zarówno obniżka jak i wysokość dodatku funkcyjnego dla dyrektorów i wicedyrektorów, w szkołach i przedszkolach, dla których organem prowadzącym jest Gmina S. ustalane są z uwzględnieniem liczby oddziałów.

Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2024 r. strona wskazała, że organ w przedmiotowej sprawie powielił te same błędy co w sprawach już rozstrzygniętych przed tut. Sądem pod sygnaturami: III SA/GI 934/22 i III SA/GI 125/23.

Ponadto strona złożyła pismo procesowe w którym m.in. wskazała, że w odpowiedzi na skargę organ powtórzył wcześniejsze informacje i zaprezentował dane, z których wynika, że przypisywał wynagrodzenia obsługi w różny sposób raz uzasadniając to faktycznym obowiązkami i nie dokumentując tego, a innym razem informując o stosowaniu kryterium liczby uczniów. Tym samym zdaniem strony organ zastosował dwa wzajemnie wykluczające się kryteria co w konsekwencji jest nie przejrzyste i nie możliwe do zweryfikowania.

Nadto zdaniem strony organ nie prawidłowo wykonał dyspozycję art. art. 44. ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 17 ust. 3 w zw. z w zw. z art. 12 w zw. z art. 9 UFZO poprzez nie wliczenie do PDK wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych w budżecie gminy na przedszkola.

Ponadto wyliczenia dokonane przez organ częstokroć odbiegają od charakteru i rodzaju wykonywanej pracy (np.: dyrektorów i vice dyrektorów), a tok rozumowania organu jest wewnętrznie sprzeczny co uniemożliwia weryfikację toku rozumowania organu (np.: podział wydatków na wodę i odbiór nieczystości, tudzież wynagrodzenia pracowników obsługi).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozpatrzenia wymagała kwestia dopuszczalności skargi, tj. konieczne było zbadanie, czy zaskarżony akt objęty jest właściwością sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.), dalej powoływana jako ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Katalog aktów z zakresu dotacji oświatowych, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego określa art. 47 ufzo.

Zgodnie ze wskazanym przepisem, czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

Przedmiotem skargi jest czynność burmistrza w przedmiocie aktualizacji dotacji, o której mowa w art. 17 ust. 3 ufzo. Z powyższego wynika, że mieści się ona w katalogu czynności podlegających skardze do sądu administracyjnego.

Stwierdzenie to jest również spójne z koncepcją, że wyłącznie czynność polegająca na ustaleniu (naliczeniu) wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, stanowi element konkretyzacji normy prawnej i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Wobec powyższego, Sąd przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ w październiku 2023 r. dokonał II aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przypadającej na dziecko uczęszczające do przedszkola. W wyniku aktualizacji podstawowa kwota dotacji przypadająca na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego wynosząca 75% podstawowej kwoty dotacji uległa zmianie.

Zgodnie z art. 12 ufzo:

Ust. 1. Ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o:

1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach,

4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,

5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach,

6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,

- i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.

Z powyższego wynika, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ufzo przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, uwzględnia się jedynie zaplanowane wydatki bieżące przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Jeżeli zatem nie podważy się zaplanowanych wydatków bieżących związanych z prowadzeniem przedszkoli gminnych, to przy zastosowaniu ustawowego procentowego udziału wynoszącego 75%, brak jest podstaw do kwestionowania dotacji dla przedszkola niepublicznego. Przy czym wysokość podstawowej kwoty dotacji (PKD) w trakcie roku ulega korektom.

Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 1 ufzo,

Aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12, art. 13 i art. 50 ust. 1, dokonuje się:

1) w miesiącu pierwszej aktualizacji;

2) w październiku roku budżetowego;

3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że przy ustalaniu kwoty dotacji dla przedszkola niepublicznego znaczenie mają bieżące wydatki budżetowe przewidziane w planie budżetowym, ale jedynie w części, w której są one przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli.

Przedmiotem sporu w sprawie jest zasadniczo kwestia prawidłowości ustalenia PKD, będąca z kolei konsekwencją nieprawidłowego – jak twierdzi skarżąca - ustalenia wydatków ponoszonych w zespołach szkolno- przedszkolnych zarówno na potrzeby dzieci będących uczniami szkoły, jak i będących uczniami przedszkoli. Zarzuca ona, że nieprawidłowość ta wynika z przyjęcia zaniżonych kwot wydatków bieżących poniesionych na wynagrodzenia dyrektorów, wicedyrektorów, specjalistów i pracowników obsługi oraz braku jasności jakie składniki wynagrodzeń zostały przyjęte do wyliczeń, ponieważ organ uwzględnił tylko godziny dydaktyczne w wymiarze określonym w art. 42 ust. 3 ustawie Karta Nauczyciela, pomijając całkowicie faktyczny czas pracy dyrektorów i wicedyrektorów, a także przyjął nieprawidłowe założenie, że wynagrodzenie dyrektora i wicedyrektora zależy od liczby oddziałów, a nie od liczby uczniów, co zdaniem strony, doprowadziło do zaniżenia dotacji udzielonej skarżącej.

Drugą podnoszoną kwestią jest niejasny sposób rozliczenia i podziału kwot przypadających na koszty zużycia mediów pomiędzy obie placówki w ramach każdego z zespołów, a nieprawidłowości te spowodowały zaniżenie PKD, a w konsekwencji udzielonej dotacji.

Spór ten jest konsekwencją tego, że w Gminie – oprócz dwóch przedszkoli publicznych - istnieją cztery zespoły szkolno – przedszkolne, w których szkoła i przedszkole funkcjonują łącznie, zatem zachodzi konieczność możliwie precyzyjnego rozdzielenia związanych z tym wydatków pomiędzy obie placówki.

Odnośnie tego zauważyć należy, że ufzo nie przewiduje żadnego mechanizmu dla dokonania takiego podziału, zatem musi on być wypracowany dla konkretnego przypadku. Tym niemniej, zdaniem Sądu, winien to być klucz podziału weryfikowalny i mierzalny, aby pozwolił na wyodrębnienie wydatków z obu grup i kontrolę tego podziału. Tego zaś warunku wyliczenie dotacji dokonane przez organ nie spełniło.

Sposób podziału wynagrodzeń dyrektorów i wicedyrektorów realizujących także zajęcia dydaktyczne jest na podstawie załączników nr 13, 14, 15, 16 do skargi niemożliwy do uchwycenia i właściwie wymyka się spod kontroli Sądu, ponieważ w załączonych zarządzeniach tj:

- Zarządzenie nr [...] z 31 grudnia 2022 r. Dyrektora ZSP w B. w sprawie podziału wydatków do odpowiedniego rozdziału szkolnego i przedszkolnego;

- Zarządzenie nr [...] z 31 grudnia 2022 r. Dyrektora ZSP w D. w sprawie podziału wydatków do odpowiedniego rozdziału szkolnego i przedszkolnego;

- Zarządzenie nr [...] z 31 grudnia 2022 r. Dyrektora ZSP w P w sprawie podziału wydatków do odpowiedniego rozdziału szkolnego i przedszkolnego;

- Zarządzenie nr [...] z 31 grudnia 2022 r. Dyrektora ZSP w Z. w sprawie podziału wydatków do odpowiedniego rozdziału szkolnego i przedszkolnego;

Przyjęto wyliczenie według kryterium liczby oddziałów.

Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że wynagrodzenia dyrektorów i wicedyrektorów zatrudnionych w zespołach szkolno - przedszkolnych przyjęte do wyliczenia (dalej PKD) dla przedszkoli w istotny sposób nie odzwierciedlają faktycznego nakładu i czasu pracy na rzecz uczniów przedszkoli funkcjonujących w tych zespołach, ponieważ wyliczenie to pomija czynności dyrektorskie i wicedyrektorskie wykonywane poza godzinami pensum, czyli faktyczny czas pracy na stanowiskach kierowniczych. Kalkulacja kwoty wynagrodzeń opiera się zaś o wyliczanie ich z godzin zniżek pensum nauczycielskiego według kryterium liczby oddziałów. Poza tym oddziały różnią się liczbą uczniów, niektóre mogą być łączone (np. zajęcia wychowania fizycznego), inne dzielone na grupy (np. w zajęcia z języka obcego), co nie stanowi obiektywnego i adekwatnego kryterium do wyliczania wynagrodzeń dyrekcji na rzecz przedszkoli i szkół funkcjonujących w zespołach szkolno - przedszkolnych. Zatem nakład pracy dyrektora na rzecz tych oddziałów nie jest taki sam, co również uzasadnia jej stanowisko, że obiektywne jest kryterium liczby uczniów, a nie oddziałów. Nadto w art. 68 ustawy Prawo oświatowe, w którym określone są kompetencje dyrektora, wprost odnoszą się one do uczniów, a nie do oddziałów.

Następną kwestią jaką należy poruszyć jest kwestia wyliczenia podziału czasu pracy dyrektora i wicedyrektora pomiędzy szkołę i przedszkole proporcjonalnie do liczby oddziałów, a nie do liczby uczniów. Zgodnie z art. 17 ust. 3 ufzo dotacja przyznawana jest na każdego ucznia a nie na oddział. W związku z tym, należy postawić pytanie dlaczego wynagrodzenie sekretarzy oraz nauczycieli specjalistów liczone jest wg. ilości uczniów, a dyrektorów i wicedyrektorów wg. liczby oddziałów.

Kolejną kwestią którą należy poruszyć jest nieuzasadniona wysokość obniżki

pensum dyrektora i vice dyrektora szkoły. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu w zakresie obniżki godzin z tytułu pełnienie funkcji dyrektora i vice dyrektora szkoły.

Zdaniem Sądu przyjęte do wyliczenia PKD dla przedszkoli wynagrodzenia dyrektorów i wicedyrektorów zatrudnionych w zespołach szkolno - przedszkolnych którzy pełnią te funkcje w interesie wszystkich uczniów szkół zbiorczo i wszystkich uczniów przedszkoli łącznie i ich wynagrodzenie winno być do obu tych grup przypisane w stosunku do liczby dzieci w każdej z nich.

Ustalając podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli Gmina w ogóle nie uwzględniła faktycznego nakładu i czasu pracy na rzecz uczniów przedszkoli funkcjonujących w tych zespołach.

Z kolei w zakresie wynagrodzeń pozostałych pracowników zauważyć należy, że w załączniku nr 19 do odpowiedzi na skargę znajdują się tabele obrazujące podział etatowy osób zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach pomiędzy szkołę i przedszkole. W żaden jednak sposób nie obrazują jakie kwoty czy procent wynagrodzeń, które wynikają z tego rozdziału przypisano do kosztów funkcjonowania każdej z placówek.

Sąd podzielił stanowisko strony, że organ przypisując wynagrodzenia obsługi w różny sposób raz uzasadniając to faktycznym obowiązkami i nie dokumentując tego, a innym razem informując o stosowaniu kryterium liczby uczniów, zastosował dwa wzajemnie wykluczające się kryteria co w konsekwencji jest nie przejrzyste i nie możliwe do zweryfikowania, ponieważ stosowanie w taki sposób różnych kryteriów powoduje niemożność weryfikacji.

Nadto z uwagi na fakt, że w przedszkolach i w szkołach podmiotem jest uczeń, wobec którego wykonywane są liczne czynności w zakresie zapisania i wypisania do przedszkola/szkoły, wystawiania ocen, egzaminowania, wystawiania świadectw, prowadzenia ewidencji obecności i nieobecności, prowadzenia arkuszy ocen, itp., nie można uznać, że na czas i nakład pracy dyrektora i wicedyrektora wpływa oddział, a nie uczeń, który z imienia i nazwiska figuruje w dzienniku. Trudno natomiast poza sporządzeniem planu zajęć (który w praktyce sporządza wyznaczony nauczyciel) wskazać takie czynności wykonywane przez stanowiska kierownicze wobec oddziałów.

Ponadto wynagrodzenia nauczycieli specjalistów zatrudnionych w zespołach szkolno - przedszkolnych przyjęte do wyliczenia PKD według wymiaru zatrudnienia i liczby uczniów z uwzględnieniem faktycznych potrzeb jednostek nie uzasadniają wliczenia ich wynagrodzeń do PKD dla przedszkoli. Zatem wynagrodzenia nauczycieli i nauczycieli specjalistów powinny być wyliczone według liczby godzin ujętych w arkuszach, bowiem nauczyciele specjaliści nie wykonują zadań oświatowych na rzecz zespołów szkolno - przedszkolnych, tylko konkretnych wchodzących w ich skład szkół i przedszkoli.

Sąd podzielił też stanowisko strony, że przy uwzględnianiu PKD dla przedszkoli winna być wzięta pod uwagę liczba godzin pracy specjalisty lub ustalone cześć etatu pracy na rzecz przedszkoli samorządowych, a nie ustawowy wymóg zapewnienia odpowiedniej części etatów nauczycieli specjalistów w zespole szkolno - przedszkolnym.

Sąd o czym wspomniał na wstępie tej części uzasadnienia jedynie kontroluje działanie administracji publicznej, zatem działania te winny takiej kontroli się poddawać; Sąd nie może się domyślać, jakimi metodami organ doszedł do prezentowanych wniosków, np. co do godzin pracy pracowników funkcyjnych na rzecz każdej z placówek, jak ten czas pracy przekłada się na przypisane mu koszty i jakie składniki koszty te obejmują.

Brak jest powiązania pomiędzy ilością godzin przepracowanych na rzecz każdej z placówek z kosztami jakie powstają dla każdej z nich z tego tytułu. Sąd zakłada jedynie, że w konsekwencji do podziału czasu pracy nastąpił podział odpowiadającego mu wynagrodzenia. O ile tak istotnie jest, to przyjęcie klucza podziału godzin pracy w przedszkolu i szkole tej grupy pracowników, a w konsekwencji – przysługującego wynagrodzenia uznać należy za prawidłowe. Taki klucz pozwala przypisać podstawowy wskaźnik faktycznego wymiaru pracy specjalisty zatrudnionego w szkole tj. realizowane przez niego godziny pracy z dziećmi szkolnymi oraz przedszkolnymi, a w ślad za tym dokonać stosownego podziału wynagrodzenia. To wynagrodzenie jest wszak ryczałtowe w tym sensie, że jego wysokość jest uzależniona właśnie od godzin pracy (wypracowania obowiązującego wymiaru godzin, godzin nadliczbowych etc.), a nie od ilości uczniów uczestniczących w zajęciach. Zwłaszcza, że w kwocie wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przedszkoli mieszczą się właśnie m.in. wynagrodzenia będące pochodną godzin pracy nauczyciela (w podanym wyżej rozumieniu, obejmującym także specjalistów), a nie liczby dzieci, jakie biorą udział w zajęciach. Dopiero tak ustalone koszty podlegają podziałowi przez statystyczną liczbę uczniów w przedszkolach, o czym stanowi art. 12 ust. 1 ufzo.

W ocenie Sądu obowiązkiem organu jest ustalić przejrzysty sposób wyliczenia wydatków bieżących ponoszonych na przedszkola samorządowe, skoro art. 17 ust. 3 ufzo nakłada na Organ obowiązek przekazania niepublicznemu przedszkolu na każdego ucznia dotacji w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. W tym miejscu należy dodać, że przedszkole niepubliczne tak samo jak przedszkole publiczne realizuje zadanie własne gminy jakim jest kształcenie wychowanie i opieka w zakresie realizacji wychowania przedszkolnego.

Sąd podzielił wątpliwości strony, iż załączniki nr 13 - 16 załączone do odpowiedzi na skargę regulujące podział wydatków pomiędzy szkołę i przedszkole w każdym z 4 zespołów szklono-przedszkolnych funkcjonujących na terenie gminy S.:

- były wydane 31 grudnia 2022 r. czyli w sobotę i to w sylwestra;

- 3 z 4 zarządzeń opatrzne są nr z rozszerzeniem "a" (11 a, 6a, 4a).

Zarządzenia te były wydane w sobotę, która jest dniem wolnym od pracy, a nadto jest dniem, w trakcie przerwy świąteczne - noworocznej gdzie publicznej jednostki oświatowe nie pracują, a zwłaszcza w sobotę. Ponadto zarządzania te zostały wydane w ostatnim dniu roku, a mają numer porządkowy oznaczony literą ,,a", natomiast następny dzień roboczy jest już w roku następnym, a w związku z tym jego numeracja będzie zaczynać się od początku.

Powyższe wskazuje, iż ww. zarządzenia podważają rzetelność wyliczenia PKD.

Ponadto Sąd zauważył, że wydatki na media (zał. nr.6.odpowiedzi organu na skargę) zostały rozliczone w oparciu o Zarządzenie nr [...] z 3 października 2023 r. Dyrektora ZSP w D. w sprawie rozdzielenia kosztów ogrzewania, zużycia wody, oświetlenia oraz wywozu nieczystości płynnych na Przedszkole i Szkołę Podstawową, było wydane dopiero 1 października 2023 r., czyli były niewymierne do wyliczenia przedmiotowej dotacji.

Nadto - Zarządzenie nr [...] z 4 stycznia 2016 r. Dyrektora ZSP w P w sprawie podziału kosztów wspólnych Szkoły Podstawowej im. [...] w P i Przedszkola w P (zamieszczone w zał nr.7. odpowiedzi organu na skargę), było niepodpisane, czyli nie mogło stanowić kryterium wyliczeń.

Przy ponownym przeliczeniu kwoty dotacji organ powinien rozliczyć wynagrodzenie dyrektorów i wicedyrektorów realizujących oprócz pełnionej funkcji także zajęcia z uczniami w sposób jasny i poddający się weryfikacji przez Sąd, aby kontrola Sądowa prawidłowości tego wyliczenia była możliwa.

Sąd nie może orzec o oddaleniu skargi strony z tego tylko powodu, że być może kwota dotacji udzielona przedszkolom niepublicznym jest prawidłowa albo nawet wyższa. Mógłby to uczynić jedynie wówczas, gdyby organ wykazał i wyjaśnił jakie składowe zostały przyjęte do obliczenia dotacji i dlaczego, a Sąd uznałby, że uczynił to prawidłowo, czego w przedmiotowej sprawie nie mógł stwierdzić.

Powyższe wskazuje, że aktualizując kwotę dotacji organ naruszył prawo materialne, tj. art. 12 ust. 1 poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niezaliczeniem do wydatków bieżących wszystkich kwot stanowiących takie wydatki we właściwej kwocie. W konsekwencji spowodowało to kolejne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 3 ufzo, zgodnie z którym niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli (...).

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wyżej przedstawionego stanowiska Sądu. Przede wszystkim uwzględni naczelną dyrektywę podziału kosztów funkcjonowania obu placówek, która sprowadza się do tego, że dokonane wyliczenia powinny być jasne i poddające się weryfikacji co do ich poprawności, a czego w zaskarżonym akcie całkowicie zabrakło. Przyjmie, że choć pracownicy obsługi świadczą pracę w wymiarze odpowiadającym zakresowi wykonywanych zadań, jak twierdził organ, to jednak zakres ten obejmuje zarówno potrzeby dzieci szkolnych, jak i przedszkolnych. Jeśli w istocie jest inaczej (np. przedszkole nie korzysta ze stołówki szkolnej, gdyż ma własną albo posiłki dostarcza firma cateringowa), to organ tę kwestię jasno wyartykułuje, nie pozostawiając niedomówień. Nadto dokona wyliczenia realnych kwot wynagrodzeń dyrektorów, wicedyrektorów i ustali je w wymiarze odpowiadającym faktycznej pracy tych osób na rzecz uczniów każdej z tych placówek.

Na zasądzone koszty postępowania w wysokości 697 zł. składa się wpis od skargi w kwocie 200zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w kwocie 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa 17 zł.

Uznając, że zarzuty strony zasługują na uwzględnienie, Sąd stwierdził bezskuteczność czynności na podstawie art. 146 § 1 ppsa.