Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 544/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 374/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. H. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 kwietnia 2023 r., nr IF-O.7840.1.117.2022.MS w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażowego, budynku gospodarczego oraz rozbiórkę istniejącego budynku postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

E. H. (dalej: strona skarżąca, skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 30 maja 2023 r. wniosła skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 17 kwietnia 2023 r., nr IF-O.7840.1.117.2022.MS, w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażowego, budynku gospodarczego oraz rozbiórkę istniejącego budynku. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że zasadny jest wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W przypadku jej wykonania w toku postępowania sądowoadministracyjnego może dojść bowiem do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a takimi byłaby konieczność dokonania rozbiórki wykonanego zgodnie z dokumentacją projektową i nieprawomocnym pozwoleniem na budowę obiektu budowlanego pozostającego w sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 374/23, Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd stwierdził, że podnoszone we wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji argumenty nie wskazują na prawdopodobieństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ani też na prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody.

Wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę ustawodawca nakazuje traktować w sposób szczególny. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji wynika z regulacji zawartej w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zgodnie z którą, sąd administracyjny może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Zastosowanie ochrony tymczasowej w stosunku do wskazanego rodzaju decyzji wydawanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej powinno mieć na uwadze zarówno interesy strony skarżącej, ale także interes uczestnika procesu budowlanego, tj. inwestora (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. II OZ 1142/18; postanowienie NSA z dnia 21 maja 2015 r. sygn. II OZ 464/15).

Sąd podkreślił, że podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, zgodnie z którym, wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę zasadniczo stanowi zawsze dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę (zob. postanowienie NSA z dnia 17 października 2018 r. sygn. II OZ 999/18). Sama istota decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzi do wniosku, że jej realizacja niewątpliwe prowadzi do zmiany stanu nieruchomości i w konsekwencji może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku. Takich argumentów skarżąca w kontekście powołanych okoliczności w rozpatrywanej sprawie jednak nie podała. Sad podkreślił również, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na - jego wyłączne - ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego.

Odnosząc się do podnoszonych we wniosku okoliczności przemawiających, zdaniem strony skarżącej, za wstrzymaniem objętej wnioskiem decyzji, dotyczących zarzutu sprzeczności projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przywoływana argumentacja odnosi się w istocie do merytorycznych aspektów sprawy, które na tym etapie postępowania nie mogłyby przesądzać o zasadności rozpoznawanego wniosku.

Sąd zaznaczył, że odmowa wstrzymania wykonania aktu nie oznacza oceny zasadności skargi. Ewentualna niezgodność decyzji z prawem, która co do zasady będzie przedmiotem oceny Sądu w dalszym toku postępowania, jest kwestią niezależną od ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 P.p.s.a.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez odmówienie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji mimo spełnienia przesłanek wskazujących na konieczność wstrzymania wykonania decyzji,

2. art. 134 § 1 P.p.s.a. przez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów stanu faktycznego niniejszej sprawy, mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do oceny, że zaskarżona decyzja - pomimo wadliwie ustalonego stanu faktycznego, niewłaściwej oceny zebranego przez organy administracji materiału dowodowego, braku przeprowadzenia stosownych badań architektonicznych i błędnej wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego - pozostaje możliwa do wykonania,

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze, a dotyczących m.in. braku przeprowadzonych badań archeologicznych mimo znajdowania się nieruchomości na obszarze chronionym.

Skarżąca wniosła o zmianę przedmiotowego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na zażalenie inwestor E. B. wniosła o oddalenie zażalenia oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz inwestora kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Z przepisu tego wynika więc, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Sąd orzeka bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy.

Podkreślić również trzeba, że sam fakt realizacji inwestycji, na którą inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, nie świadczy jeszcze o możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zauważyć przede wszystkim w tym zakresie należy, że o ile realizacja takiego zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji, to w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, Sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. O ile, zatem można przyjąć uwagi skarżącej, że realizacja inwestycji w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej będzie się wiązać z pewnymi niedogodnościami, o tyle nie można uznać, że okoliczności te, jak powyżej przytoczone, mają charakter jaki wymagany jest przez art. 61 § 3 P.p.s.a.

Orzekając w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę należy uwzględnić także regulację zawartą w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zgodnie z którą, sąd administracyjny może uzależnić wstrzymanie wykonania ww. decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Wynika z niej, że zastosowanie ochrony tymczasowej w stosunku do tego rodzaju decyzji powinno mieć na uwadze zarówno interesy strony skarżącej, jak i interes inwestora (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II OZ 1142/18; postanowienie NSA z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II OZ 464/15).

Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zawsze dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą spowodować większą szkodę, niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę. Ze swej natury decyzja o pozwoleniu na budowę – wskutek jej realizacji - zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II OZ 999/18).

Wskazując na powyższe, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, że skarżąca nie przedstawiła okoliczności, które świadczyłyby o prawdopodobieństwie wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wniosek skarżącej nie został poparty żadnymi szczególnymi okolicznościami, które mogłyby uzasadnić wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Twierdzenia skarżącej dotyczące sprzeczności projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą przedmiotem rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji na etapie rozpoznania skargi. W związku z czym całkowicie chybione są zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że analizą objęte są argumenty podane przez stronę, stąd winne one być przekonujące, rzetelne i wiarygodne. Jedną z przesłanek wstrzymania danego aktu lub czynności jest niebezpieczeństwo wyrządzenia "znacznej szkody", przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie można mówić wówczas, kiedy rozmiar szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego jest większy, niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju, a oceniając rozmiar ewentualnej szkody należy uwzględnić okoliczności obiektywne i subiektywne – indywidualne dotyczące strony. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków obejmuje taką materię, którą niełatwo jest zmienić w razie wykonania aktu. Zatem musi być także rozważana w kontekście specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca zarówno we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, jak i w zażaleniu nie uprawdopodobniła dostatecznie, że wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła skutki trudne do odwrócenia, czy narazi na tego typu szkodę. Wykonanie obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, które może zostać usunięte z mocą wsteczną z obrotu prawnego, odbywa się na ryzyko inwestora. Zatem to inwestor może być, w takiej sytuacji, zobowiązany do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt. Ewentualna szkoda finansowa powstanie wówczas po stronie inwestora, a nie po stronie skarżącej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku zawartego w odpowiedzi na zażalenie w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, nie jest uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 P.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).