Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1926/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Transport
Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 1 pkt 12
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1240/22 w sprawie ze skargi A. Ankar Sp. z o.o. w O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów samochodowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1240/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.r Sp. z o. o. w Opolu (skarżąca, spółka, strona) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów samochodowych.

Sąd Wojewódzki orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. spółka zwróciła się z prośbą o wydanie zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pięciu pojazdów samochodowych: Dacia Duster, Dacia Dokker, Opel Movano, Opel Vivaro, Renault Master. W uzasadnieniu wniosku podano, że pojazdy wykorzystywane są do przewozu krwi oraz transportu pacjentów, a wnioskodawca jest spółką o profilu medycznym. Wskazano, iż konieczność uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów wskazanych we wniosku związana jest z zawartymi umowami z Regionalnym Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa w Opolu, Szpitalem Specjalistycznym MSWiA w Głuchołazach oraz dodatkowo na konkretne zlecenia Śląskiego Centrum Chorób Serca (przeszczepy) i nowo podpisane umowy z Centrum Krwiodawstwa w Opolu oraz Rejonowym Ośrodkiem Psychiatrii Sądowej w Branicach.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...], rozpoznając częściowe cofnięcie uprzedniego wniosku, organ administracyjny umorzył prowadzone postępowanie w części dotyczącej dwóch pojazdów, natomiast decyzją z Nr [...] z dnia [...] października 2021 r., działając na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (u.p.r.d.), odmówił wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pozostałych pojazdów samochodowych wskazanych we wniosku skarżącej, z uwagi na brak przesłanek do uprzywilejowania w ruchu drogowym wskazanych pojazdów samochodowych. Organ ustalił, że obecnie skarżąca posiada sześć pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym a z materiału zebranego w sprawie nie wynika, aby liczba posiadanych przez spółkę pojazdów uprzywilejowanych powinna zostać zwiększona. Ustalono też, że nie realizowano transportów związanych ze stanem zagrożenia życia lub ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Podkreślono, iż dobrowolne zobowiązania wnioskodawcy lub branie udziału w przetargach na świadczenie usług transportowych, nie może mieć wpływu na obowiązki w przedmiocie wydania zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu w ruchu lądowym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka poinformowała m.in. o sprzedaży czterech pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym na mocy wcześniejszych decyzji ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Strona zaznaczyła, że aktualnie posiada dwa pojazdy uprzywilejowane w ruchu drogowym na mocy decyzji ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Dodatkowo strona podniosła, że w chwili obecnej na terenie województwa podkarpackiego jest tworzony nowy oddział firmy, co będzie się wiązało z koniecznością zapewnienia pojazdów korzystających z uprzywilejowania w ruchu drogowym. Wskazano także, iż strona świadczy prywatnie usługi transportu chorych na COVID -19 do szpitala.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 26 października 2021 r. Organ nie znalazł podstaw do uznania, że proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdy używane są stale i bezpośrednio w związku z ratowaniem życia i zdrowia, a strona nie przedstawiła materiału dowodowego potwierdzającego realizację transportów związanych z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, na które się powołuje w swoich pismach.

Zaskarżonym wyrokiem z 30 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę spółki, uznając ją za niezasadną.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja poprzedzona została właściwym i wyczerpującym postępowaniem, w trakcie którego organ dążył do ustalenia prawdy obiektywnej i prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie. Organ administracyjny prowadził przedmiotowe postępowanie aktywnie, kierując wezwania i żądając z urzędu dodatkowych wyjaśnień od skarżącej spółki, jak również od podmiotów leczniczych współpracujących, na rzecz których, w oparciu o zawarte umowy, skarżąca świadczyła usługi w transporcie sanitarnym, i w związku z którymi zgłaszała potrzebę uprzywilejowania w ruchu drogowym. Zdaniem Sądu, kontrolowany organ dokonał też analizy zgromadzonego w ten sposób materiału dowodowego, co odzwierciedlają uzasadnienia obu instancji. Wynika z nich, że stan sprawy organ ustalił w oparciu o wszystkie dane podane przez skarżącą, a także te wskazane przez podmioty, do których kierowano wezwania. Nie bez znaczenia było przy tym, że w toku postępowania organ informował skarżącą o występujących wątpliwościach co do zasadności wniosku, dając tym samym możliwość jego uzupełnienia i wykazania informacji w nim podanych, w istocie – wykazania wystąpienia przesłanki określonej w art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d.. Sąd Wojewódzki przypomniał, że w dyspozycji skarżącej są nadal pojazdy korzystające z uprzywilejowania w ruchu drogowym na mocy decyzji ministra właściwego do spraw wewnętrznych, co klarownie zostało wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, Minister zasadnie przyjął, że usługi transportu sanitarnego świadczone przez skarżącą spółkę na rzecz wskazanych podmiotów nie wymagają uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów w większym niż posiadany zakresie. Dopuszczalność wydania decyzji pozytywnej w przedmiocie uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdu uwarunkowana jest ustaleniem, że wnioskowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdy są używane w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Jeśli nie są używane w tym celu, decyzja musi być negatywna. Tym samym zasadnie uznano, iż powoływanie się przez skarżącą spółkę na okoliczność, że nie posiada zleceń na transporty pacjentów w stanie zagrożenia życia lub zdrowia z uwagi na brak pojazdów do obsługi zleceń, jest bezpodstawnym twierdzeniem. W przedmiotowej sprawie nie znaleziono bowiem podstaw do uznania, że proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdy używane są stale i bezpośrednio w związku z ratowaniem życia i zdrowia. Ewentualna potrzeba mogąca pojawić się w przyszłości w trakcie świadczenia usług niewymagających w trybie ciągłym użycia pojazdu uprzywilejowanego w ruchu drogowym w ramach zawartych umów, nie może racjonalnie uzasadniać przedmiotowego wniosku. Dopiero zaś ustalenie, że wskazany do uprzywilejowania pojazd jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, w sposób stały i bezpośredni, dawałoby organowi możliwość wydania wnioskowanego w sprawie zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że objęte wnioskiem skarżącej pojazdy nie są wykorzystywane w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

a) niezastosowaniu art. 145 ust. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lutego 2022 r., w sytuacji, w której ww. decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.;

b) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której ww. skarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów k.p.a.

W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie spółka wystąpiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Organ odwoławczy nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada związania granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta ogranicza zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do tej części orzeczenia sądu pierwszej instancji, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do przekroczenia granic zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów, uwzględniając z urzędu przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), oraz podstawy określone w art. 189 p.p.s.a.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważności postępowania, jak również nie odnotowano podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., wskazana wyżej zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie została wyłączona. W konsekwencji kontrola zaskarżonego w całości wyroku sądu pierwszej instancji została ograniczona do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, stanowiących skonkretyzowane podstawy kasacyjne, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła proste oraz złożone zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowego oraz postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu weryfikacji sformułowanych zarzutów naruszenia prawa stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Po pierwsze, oddaleniu z przyczyn formalno-procesowych podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie "art. 145 ust. 1 lit. c" p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez ich "niezastosowanie" i nieuwzględnienie skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lutego 2022 r. oraz art. 151 p.p.s.a. przez "niezasadne oddalenie skargi".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza przede wszystkim, że sposób przytoczenia i sformułowania skonkretyzowanych podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) jest oczywiście wadliwy. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych w formie weryfikowalnych zarzutów powinno obejmować nie tylko wskazanie naruszonych przepisów oraz podanie ogólnego sposobu naruszenia tych przepisów (art. 174 p.p.s.a.), lecz także musi zawierać konieczną konkretyzację tych podstaw przez powiązanie ich treści ze stanem prawnym i faktycznym sprawy w celu właściwego ukierunkowania kontroli kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie jest więc zobowiązana do szczegółowego określenia sposobu i formy naruszenia przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego nie tylko w warstwie abstrakcyjnej, lecz także w płaszczyźnie konkretnej na tle poszczególnych elementów stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. Wymóg ten jest szczególnie istotny w odniesieniu do podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w zakresie, w jakim skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (w istocie przez błędną ocenę legalności ich wykładni lub zastosowania). W takim przypadku nie jest wystarczające ogólne wskazanie w ramach podstawy kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) naruszenia wybranych przepisów k.p.a. (np. art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) bez powiązania – w opisie samej podstawy – tego naruszenia z konkretnymi okolicznościami faktycznymi lub prawnym w stanie sprawy, które zostały pominięte lub błędnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji. Nie jest także uprawnione uzupełnianie podstaw kasacyjnych w części skargi kasacyjnej przeznaczonej na zamieszczenie ich uzasadnienia. Uzasadnienie podstaw jest odrębnym elementem skargi kasacyjnej, które ma zawierać argumentację przemawiającą – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – za prawidłowością stanowiska zajętego w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, natomiast nie powinno służyć jako miejsce konkretyzacji lub uzupełniania podstaw kasacyjnych.

Jest także niesanowalnym uchybieniem formalnym rozpoznawanego środka zaskarżenia błędne przytoczenie wzorca kontroli kasacyjnej przez pominięcie wewnętrznych jednostek redakcyjnych przepisu podstawowego (np. artykułu lub paragrafu) albo przez wskazanie niższej jednostki redakcyjnej z pominięciem jednostki wyższego rzędu (np. w przedmiotowej sprawie – pominięcie pkt. 1 w ust. 1 art. 145 p.p.s.a.). Odrębnie trzeba stwierdzić, że przepis art. 151 p.p.s.a. jako unormowanie konsekwencyjne, stanowiące część tzw. normy odniesienia, nie może być samoistnym wzorcem kontroli kasacyjnej.

Po drugie, pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (u.p.r.d.) przez jego "błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że objęte wnioskiem skarżącej pojazdy nie są wykorzystywane w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego". Również ten zarzut jest dotknięty poważnym błędem konstrukcyjnym, aczkolwiek – pomimo formalno-procesowej wady – może stać się w ograniczonym zakresie przedmiotem kontroli merytorycznej. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazał, w jakim zakresie i w jaki sposób kontrolowany Sąd Wojewódzki przeprowadził wadliwie wykładnię art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d., lecz także nie przedstawił spójnego stanowiska własnego w zakresie prawidłowej wersji interpretacyjnej tego unormowania. Tego rodzaju błędne skonstruowanie zarzutu kasacyjnego jest konsekwencją niedostrzeżenia przez skarżącego kasacyjnie, że kwestionuje on w istocie szeroko rozumiany sposób zastosowania art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d. na tle stanu faktycznego sprawy. Rzecz jednak w tym, że strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła w sposób skuteczny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, jak również nie zakwestionowała dokonanej przez skarżony organ oraz pozytywnie zweryfikowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d., co uzasadnia wniosek, że przedmiotem kontroli kasacyjnej – granicach rozważanego zarzutu – może być jedynie zagadnienie prawidłowości negatywnej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego na tle przyjętego znaczenia przesłanki "używania" pojazdu samochodowego "w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego" przez jednostki organizacyjne niewymienione w art. 53 ust. 1 pkt 1-11 u.p.r.d., jako podstawy materialnoprawnej do wydania przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych uznaniowej decyzji w postaci zezwolenia na używanie pojazdu samochodowego jako pojazdu uprzywilejowanego w ruchu drogowym (art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d.).

Uwzględniając zatem niepodważane w niniejszej skardze kasacyjnej ujęcie interpretacyjne rozważanej przesłanki z art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d., jako sytuacji stałej i aktualnej konieczności używania pojazdów uprzywilejowanych przez jednostki, o których mowa w powyższym przepisie, w celu realizacji zleconych zadań związanych bezpośrednio z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, w zakresie wynikającym z precyzyjnie określonego wymiaru zadań tego typu w określonej perspektywie czasowej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała w postępowaniu przed skarżonym organem, iż charakter i zakres planowanych zadań związanych z transportem osób (pacjentów) i materiałów (krwi) na tle dotychczasowego stanu ilościowego zezwoleń na używanie pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym uzasadnia ocenę, że zachodzą podstawy do wydania kolejnego zezwolenia w tym przedmiocie. Jeżeli bowiem uwzględnić, że strona skarżąca najpierw zredukowała ilość pojazdów uprzywilejowanych (z sześciu do dwóch), następnie dokonała dalszej redukcji ilości pojazdów we wniosku o wydanie nowego zezwolenia (z pięciu do trzech), a ponadto nie przedstawiła wiarygodnej dokumentacji dowodzącej, że skala wykonywanej działalności związanej bezpośrednio z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego wymaga zwiększenia ilości posiadanych pojazdów objętych zezwoleniem na ich używanie jako pojazdów uprzywilejowanych, to trudno w sposób uzasadniony twierdzić, że organ ministerialny oraz Sąd pierwszej instancji dopuściły się błędnego niezastosowania przesłanki przedmiotowej z art. 53 ust. 1 pkt 12 u.p.r.d. na tle wiążącego w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.