Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 46/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: Art. 12 § 1, art. 35 § 1, 3 i 5, art. 36, art. 37 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: Art. 53 § 2b, art. 119 pkt 4, art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a, art. 154 § 6 i 7, art. 161 § 1 pkt 3, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 12 ust. 4g
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1935
law: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 13 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi Wspólnoty L. na bezczynność Starosty Tomaszowskiego w sprawie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu nabycia prawa własności nieruchomości 1. stwierdza, że bezczynność Starosty Tomaszowskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Starosty Tomaszowskiego do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu nabycia prawa własności nieruchomości; 3. wymierza Staroście Tomaszowskiemu grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 4. przyznaje od Starosty Tomaszowskiego na rzecz Wspólnoty L. sumę pieniężną w wysokości 3.000 (trzy tysiące) złotych; 5. zasądza od Starosty Tomaszowskiego na rzecz Wspólnoty L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 lutego 2024 r. Wspólnota L., reprezentowana przez Spółkę d., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty Tomaszowskiego w przedmiocie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu nabycia prawa własności nieruchomości.

Z analizy akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia 14 grudnia 2017 r. nr 6/2017, znak: WAB.6740.1.3.2017 Starosta Tomaszowski zezwolił Wójtowi Gminy T. na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] – ul. [...] w S. na działkach i częściach działek w gminie T., w obrębie ewidencyjnym [...] o następujących numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i stała się ona ostateczna 20 stycznia 2018 r. Wskutek wydania powyższej decyzji na własność Gminy T. przeszły m.in. działki nr ewid. [...] (powstała w wyniku podziału działki nr ewid. [...]) oraz [...] (powstała w wyniku podziału działki nr ewid. [...]). Właścicielem działek o nr ewid. [...] oraz [...]była Wspólnota L.

Pismem z dnia 5 marca 2018 r. Starosta Tomaszowski zawiadomił strony (Wójta Gminy T. oraz Wspólnotę L.) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia, na podstawie art. 12 ust. 4a i 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (wówczas t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm., dalej również jako: "specustawa drogowa"), odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę T. prawa własności nieruchomości położonej w obr. ewid. [...], jednostka ewid. T.– Gmina, oznaczonej jako działki nr ewid. [...] o pow. 0,3306 ha oraz [...] o pow. 0,1053 ha, objętej ww. decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Już w tym piśmie organ wskazał, iż przeprasza za niemożność dotrzymania terminu określonego w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej również jako: "k.p.a."), co spowodowane jest koniecznością zebrania materiału dowodowego, w tym m.in. sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego i na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 czerwca 2018 r.

Również 5 marca 2018 r. Starosta Tomaszowski zwrócił się do Wójta Gminy T. o przedłożenie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z określeniem przeznaczenia ww. działek oraz udzielenie informacji, czy były właściciel / właściciele złożył / złożyli oświadczenie o wydaniu przedmiotowych działek lub czy został spisany protokół przekazania / przejęcia ww. działek.

W odpowiedzi Wójt pismem z dnia 20 marca 2018 r., przesłał Staroście wnioskowane informacje, w tym załączył także wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismo to wpłynęło do Starosty Tomaszowskiego w dniu 21 marca 2018 r.

Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2018 r., znak: GGN.683.11.2018 Starosta Tomaszowski powołał rzeczoznawcę majątkowego w osobie J. K. (C. sp. z o.o.), celem wykonania operatu szacunkowego i ustalenia wartości nieruchomości stanowiących działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], które stały się własnością Gminy T. Operaty szacunkowe (oddzielny dla działki nr ewid. [...] oraz działki nr ewid. [...]) zostały sporządzone w dniu 12 maja 2018 r. i wpłynęły do Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim w dniu 7 czerwca 2018 r.

Pismem z dnia 28 czerwca 2018 r. Starosta Tomaszowski ponownie wezwał Wójta Gminy T. do przedłożenia wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. z dokładnym określeniem przeznaczenia działek objętych decyzją Starosty Tomaszowskiego z dnia 14 grudnia 2017 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wójt udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 10 lipca 2018 r., które wpłynęło do organu powiatowego w dniu 12 lipca 2018 r.

Również pismem z dnia 28 czerwca 2018 r. Starosta Tomaszowski wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy, określając go na dzień 30 września 2018 r., wskazując przy tym, iż jest to związane z koniecznością zebrania materiału dowodowego.

W dniu 25 lipca 2018 r. do Starosty Tomaszowskiego wpłynęło pismo pełnomocnika Wspólnoty L., obejmujące uwagi do sporządzonego operatu szacunkowego, dotyczącego działki nr [...]. Organ przesłał rzeczoznawcy majątkowemu powyższe stanowisko strony przy piśmie z dnia 6 sierpnia 2018 r., wyznaczając czternastodniowy termin na odniesienie się do zawartych w nim uwag. Wobec braku odpowiedzi ze strony rzeczoznawcy majątkowego, organ, pismem z dnia 27 września 2018 r., ponownie wezwał go do zajęcia stanowiska. Pismem z tego samego dnia organ, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 grudnia 2018 r. Stanowisko rzeczoznawcy majątkowego wobec uwag strony skarżącej wpłynęło do organu w dniu 15 października 2018 r.

Pismem z dnia 22 stycznia 2019 r. Starosta Tomaszowski zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 30 kwietnia 2019 r. z uwagi na konieczność weryfikacji zgromadzonego materiału dowodowego. Tego samego dnia organ zwrócił się do Wydziału Organizacyjno – Prawnego o wydanie opinii prawnej, mającej na celu ustalenie, czy jako strona w prowadzonym postępowaniu powinna być wskazana Wspólnota L., czy Spółka d., a w konsekwencji, na czyją rzecz powinno zostać wypłacone odszkodowanie z tytułu utraty prawa własności. Przedmiotowa opinia została sporządzona 24 stycznia 2019 r.

Z notatki służbowej, sporządzonej w dniu 7 lutego 2019 r., wynika, iż Wojewoda Łódzki prowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Tomaszowskiego z dnia 22 lipca 2016 r., znak: ZRO.6622.2.2016, dotyczącej zatwierdzenia Statutu Spółki d. W związku z tym Staroście Tomaszowskiemu przekazano kopie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i kopię pisma z dnia 28 stycznia 2019 r.

Starosta Tomaszowski pismem z dnia 14 marca 2019 r. zwrócił się do Wydziału Organizacyjno – Prawnego o wydanie kolejnej opinii prawnej w celu ustalenia, czy w związku z toczącym się postępowaniem nieważnościowym należy zawiesić niniejsze postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Pismem z dnia 9 maja 2019 r. organ wezwał rzeczoznawcę majątkowego do przedłożenia, w terminie 14 dni, poprawionych operatów szacunkowych, wskazując uwagi co do ich treści. Pismem z tego samego dnia Starosta Tomaszowski wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 czerwca 2019 r., uzasadniając powyższe koniecznością oczekiwania na poprawę operatów szacunkowych przez rzeczoznawcę majątkowego.

Z notatki urzędowej z dnia 13 maja 2019 r. wynika, iż pracownik Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim w dniu 10 maja 2019 r. przeprowadził rozmowę telefoniczną z radcą prawnym Wydziału Organizacyjno – Prawnego, w trakcie której poprosił o przedłożenie zaległej opinii. W dniu 13 maja 2019 r. ponowiono prośbę.

Przesyłka zawierająca wezwanie rzeczoznawcy majątkowego do poprawienia operatów szacunkowych powróciła do organu w dniu 11 czerwca 2019 r. niepodjęta przez adresata w terminie. Starosta Tomaszowski ponowił wezwanie pismem z dnia 27 czerwca 2019 r. Tego samego dnia organ wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania na dzień 31 sierpnia 2019 r.

Pismem z dnia 23 lipca 2019 r. Starosta Tomaszowski zwrócił się do Wojewody Łódzkiego o przedłożenie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Tomaszowskiego z dnia 22 lipca 2016 r., dotyczącej zatwierdzenia statutu Spółki d. W odpowiedzi na powyższe, przy piśmie z dnia 29 lipca 2019 r., Wojewoda Łódzki przesłał Staroście Tomaszowskiemu kopię własnej decyzji z dnia 31 maja 2019 r., znak: IR-IV.7511.7.2018, stwierdzającej nieważność decyzji Starost Tomaszowskiego z dnia 22 lipca 2016 r., znak: ZRO.6622.2.2016.

W dniu 2 września 2019 r. Starosta Tomaszowski wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2019 r. z uwagi na konieczność oczekiwania na poprawę operatów szacunkowych.

Pismem z dnia 21 października 2019 r. organ ponownie wezwał rzeczoznawcę majątkowego do przedłożenia poprawionych operatów szacunkowych. Również w tym dniu Starosta Tomaszowski ustalił nowy termin zakończenia postępowania na dzień 31 stycznia 2020 r., uzasadniając powyższe koniecznością poprawy operatu szacunkowego.

W dniu 12 listopada 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej zapoznał się z aktami sprawy w siedzibie organu i wykonał ich fotokopie.

Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2020 r., znak: GGN.683.11.2018 Starosta Tomaszowski powołał rzeczoznawcę majątkowego w osobie E. P. celem ustalenia wartości nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka o nr ewid. [...] o pow. 0,3306 ha oraz działka nr ewid. [...] o pow. 0,1053 ha. Operat szacunkowy został sporządzony w dniu 23 czerwca 2020 r. i wpłynął do organu (w 2 egzemplarzach) w dniu 7 lipca 2020 r.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2021 r., które wpłynęło do organu 9 kwietnia 2021 r., pełnomocnik strony skarżącej zgłosił przystąpienie do sprawy oraz wniósł o udzielenie informacji o stanie postępowania. W piśmie wskazane zostało, iż ostatni dokument w sprawie sporządzony został 21 października 2019 r. i od tego czasu do strony postępowania nie wpłynęła żadna dalsza korespondencja.

Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2021 r., znak: GGN.683.11.2018 Starosta Tomaszowski, na podstawie art. 97 § 4 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne, uznając iż ustalenie co do prawidłowości powołania Spółki d. jest zagadnieniem wstępnym dla niniejszego postępowania. Natomiast ustalono, iż Wojewoda Łódzki prowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Tomaszowskiego z dnia 22 lipca 2016 r., znak: ZRO.6622.2.2016 dotyczącej zatwierdzenia statutu tejże Spółki.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Wspólnota L., reprezentowana przez Spółkę d. Akta sprawy wraz z zażaleniem zostały przekazane Wojewodzie Łódzkiemu przy piśmie z dnia 31 maja 2021 r. Powyższe postanowienie zostało uchylone w całości postanowieniem Wojewody Łódzkiego z dnia 30 czerwca 2021 r., znak: GN-III.7581.152.2021.AG, a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odpis powyższego postanowienia wpłynął do Starosty Tomaszowskiego w dniu 5 lipca 2021 r.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu 18 sierpnia 2021 r., pełnomocnik strony skarżącej wezwał Starostę Tomaszowskiego do niezwłocznego zakończenia postępowania i wydania decyzji, wskazując, iż na obecnym etapie postępowania nie istnieją żadne przeszkody do zakończenia sprawy. W aktach sprawy znajduje się bowiem materiał dowodowy, potwierdzający wysokość należnego stronie odszkodowania, nikt tych kwot nie zakwestionował i aby usunąć wszelkie wątpliwości pełnomocnik strony wskazał, iż również ich nie kwestionuje i w związku z tym nie składa dodatkowych wniosków dowodowych.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 29 października 2021 r., argumentując to koniecznością potwierdzenia aktualności sporządzonego operatu szacunkowego. Pismem z tego samego dnia organ wezwał rzeczoznawcę majątkowego do potwierdzenia aktualności sporządzonego operatu szacunkowego w terminie 7 dni od otrzymania wezwania. Powyższe pismo zostało doręczone rzeczoznawcy majątkowemu w dniu 7 września 2021 r.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r. Starosta Tomaszowski zwrócił się do Wojewody Łódzkiego o zwrot akt sprawy. W dniu 1 września 2021 r. do Starosty Tomaszowskiego wpłynęły akta sprawy przekazane przez Wojewodę Łódzkiego po rozpoznaniu zażalenia.

Z adnotacji urzędowej z dnia 25 października 2021 r. wynika, że tego dnia pracownik Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim przeprowadził rozmowę telefoniczną z rzeczoznawcą majątkowym, uzyskując informację, iż rzeczoznawca w ciągu aktualnego tygodnia udzieli odpowiedzi na wezwanie organu i prześle klauzulę aktualności operatu szacunkowego.

Pismem z dnia 27 października 2021 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 grudnia 2021 r., pouczając strony o prawie do wniesienia ponaglenia, stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a.

W dniu 2 listopada 2021 r. do organu wpłynęła aktualizacja operatu szacunkowego, natomiast w dniu 9 listopada 2021 r. w siedzibie organu odbyło się spotkanie robocze, dotyczące przedmiotowej sprawy. W czasie spotkania jego uczestniczy stwierdzili, że z powodu braku kompletu dokumentacji zasadnym jest wystąpienie do Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa z prośbą o przekazanie oryginału decyzji ustalającej wykaz udziałowców Wspólnoty L. Nastąpiło to pismem z dnia 17 listopada 2021 r.

W dniu 26 listopada 2021 r. do Starosty Tomaszowskiego wpłynęło ponaglenie, wniesione przez pełnomocnika Wspólnoty L. reprezentowanej przez Spółkę d.

Przy piśmie z dnia 2 grudnia 2021 r. Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim przekazał organowi uwierzytelnioną decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Opocznie z dnia 8 maja 1964 r., znak: PBG.IV.44/2/64 w sprawie zatwierdzenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej użytkowanej rolniczo, wielkości obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych oraz wielkości przysługujących im udziałów w tej wspólnocie o pow. 50 ha, przedłożoną przez przedstawicieli Wspólnoty G. w dniu 28 września 2021 r. celem ujawnienia jej w ewidencji gruntów i budynków.

Pismem z dnia 6 grudnia 2021 r. organ wezwał pełnomocnika strony skarżącej do udzielenia informacji o aktualnym składzie zarządu Spółki d. oraz przedłożenia dokumentu potwierdzającego ten fakt w terminie 14 dni od otrzymania wezwania. Tego samego dnia organ przekazał ponaglenie pełnomocnika strony skarżącej Wojewodzie Łódzkiemu, załączając do niego kopię akt sprawy. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2021 r., znak: GN-III.7581.310.2021.ŁK Wojewoda Łódzki uznał ponaglenie za nieuzasadnione.

Pismem z dnia 31 grudnia 2021 r. organ ponownie wezwał pełnomocnika strony skarżącej do udzielenia informacji o aktualnym składzie zarządu Spółki d. oraz przedłożenia dokumentu potwierdzającego ten fakt w terminie 14 dni od otrzymania wezwania. Również w tym dniu organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 marca 2022 r., argumentując to koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego.

W piśmie z dnia 27 grudnia 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu 31 grudnia 2021 r., pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż nie dostrzega podstaw do żądania powołanych dokumentów, jednakże zadośćuczyni wezwaniu, choć w terminie wskazanym przez organ nie jest to możliwe z uwagi na absencje w zarządzie Spółki. Nastąpi to niezwłocznie po okresie świąteczno – noworocznym.

W dniu 21 stycznia 2022 r. organ raz jeszcze wezwał pełnomocnika strony skarżącej do udzielenia informacji o aktualnym składzie jej zarządu. W odpowiedzi pełnomocnik w piśmie, które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim w dniu 27 stycznia 2022 r., wskazał iż z uwagi na absencje chorobowe i okolicznościowe otrzyma stosowne dokumenty i przekaże je organowi do końca lutego 2022 r.

Pismem z dnia 23 lutego 2022 r., pełnomocnik strony skarżącej poinformował organ, iż nadal z uwagi na absencje chorobowe zarząd jego mocodawcy nie może przekazać żądanych przez organ dokumentów. Przekazanie nastąpi jednak do połowy kwietnia 2022 r.

Pismem z dnia 29 marca 2022 r. organ kolejny raz wezwał pełnomocnika strony skarżącej do udzielenia informacji o aktualnym składzie zarządu Spółki d. oraz przedłożenia dokumentu potwierdzającego ten fakt w terminie 21 dni od otrzymania wezwania. Pismem z tego samego dnia organ wskazał nowy termin załatwienia sprawy, tj. do dnia 31 maja 2022 r.

W dniu 11 kwietnia 2022 r. do akt sprawy załączono decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 6 kwietnia 2022 r., znak: IR-IV.7511.7.2018, stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Tomaszowskiego z dnia 22 lipca 2016 r., znak: ZRO.6622.2.2016, zatwierdzającej statut Spółki d.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2022 r., które wpłynęło do organu w dniu 4 maja 2022 r., pełnomocnik skarżącej przekazał organowi dokumenty, dotyczące aktualnego zarządu strony skarżącej.

Dnia 16 maja 2022 r. do akt sprawy załączono pismo Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 5 maja 2022 r.

W dniu 23 września 2022 r. do Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim wpłynęło ponaglenie, wniesione przez pełnomocnika strony skarżącej.

Pismem z dnia 27 września 2022 r. organ wezwał pełnomocnika strony skarżącej do uzupełnienia pisma z dnia 28 kwietnia 2022 r. poprzez przedłożenie potwierdzonej za zgodność z oryginałem dokumentacji potwierdzającej aktualny skład Zarządu Spółki d. Tego samego dnia organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2022 r., tłumacząc powyższe koniecznością sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Przy piśmie z dnia 29 września 2022 r. organ przekazał Wojewodzie Łódzkiemu ponaglenie strony skarżącej wraz z kopią akt sprawy. Postanowieniem z dnia 2 listopada 2022 r., znak: GN-III.7581.390.2022.PP Wojewoda Łódzki uznał ponaglenie za nieuzasadnione.

Postanowieniem z dnia 3 listopada 2022 r., znak: GGN.683.11.2018 Starosta Tomaszowski powołał rzeczoznawcę majątkowego w osobie E. P. celem ustalenia wartości nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka o nr ewid. [...] o pow. 0,3306 ha oraz działka nr ewid. [...] o pow. 0,1053 ha. Operat szacunkowy został sporządzony w dniu 9 listopada 2022 r. i wpłynął do organu w dniu 16 listopada 2022 r.

W dniu 17 listopada 2022 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika strony skarżącej, do którego załączono potwierdzoną za zgodność z oryginałem dokumentację potwierdzającą aktualny skład zarządu Spółki d.

W dniu 29 grudnia 2022 r. do akt sprawy załączono kopię decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 grudnia 2022 r., znak: DNI.sp.612.2.2022 uchylającą decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 6 kwietnia 2022 r. i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Tomaszowskiego z dnia 22 lipca 2016 r., znak: ZRO.6622.2.2016.

Pismem z dnia 30 grudnia 2022 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2023 r. z uwagi na konieczność weryfikacji zebranego materiału dowodowego.

Do akt sprawy załączono uproszczony wypis z rejestru gruntów z dnia 3 stycznia 2023 r.

W dniu 30 marca 2023 r. organ zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o udzielenie informacji czy decyzja tegoż organu z dnia 22 grudnia 2022 r., znak: DNI.sp.612.2.2022 jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Tego samego dnia Starosta Tomaszowski wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy na dzień 30 czerwca 2023 r., tłumacząc powyższe koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego.

W dniu 16 maja 2023 r. do Starosty Tomaszowskiego wpłynęło zaświadczenie wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż decyzja tego organu z dnia 22 grudnia 2022 r., znak: DNI.sp.612.2.2022, wobec niezaskarżenia jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzją prawomocną.

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2023 r., znak: GGN.683.11.2018 Starosta Tomaszowski dopuścił jako dowód w prowadzonym postępowaniu administracyjnym operat szacunkowy z dnia 9 listopada 2022 r. Również w dniu 30 czerwca 2023 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2023 r. z uwagi na konieczność zapewnienia stronom postępowania możliwości zapoznania się ze sporządzonym w sprawie operatem szacunkowym.

Pismem z dnia 14 lipca 2023 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim w dniu 19 lipca 2023 r., pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż nie kwestionuje wyceny odszkodowania opartej na operacie z dnia 9 listopada 2022 r.

Pismem z dnia 2 października 2023 r. Starosta Tomaszowski, na podstawie art. 10 k.p.a., zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzenia się w sprawie przed jej rozstrzygnięciem w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. Jednocześnie, z uwagi na konieczność dotrzymania terminu umożliwiającego stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ wyznaczył nowy termin wydania decyzji w sprawie do dnia 30 listopada 2023 r.

Pismem z dnia 13 listopada 2023 r. organ wezwał rzeczoznawcę majątkowego do sporządzenia klauzuli potwierdzającej aktualność sporządzonego operatu szacunkowego i nadesłania jej w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania. Również pismem z dnia 13 listopada 2023 r. Starosta Tomaszowski, z uwagi na konieczność potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2024 r.

Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego wpłynęło do organu w dniu 4 grudnia 2023 r. Pismem z dnia 7 grudnia 2023 r. Wójt Gminy Tomaszów Mazowiecki zwrócił się do Starosty Tomaszowskiego o udostępnienie poprzez platformę ePUAP operatu szacunkowego, co też organ uczynił w dniu 12 grudnia 2023 r.

W dniu 21 grudnia 2023 r. do Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim wpłynęło ponaglenie pełnomocnika strony skarżącej, na które organ nie zareagował w żaden sposób aż do dnia 4 marca 2024 r. Powyższe skutkowało wniesieniem przez stronę skarżącą skargi na bezczynność Starosty Tomaszowskiego, polegającą na niewydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia na podstawie art. 12 ust. 4a i 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę T. prawa własności nieruchomości w terminie określonym zgodnie z art. 12 ust. 4g ww. ustawy. Skarga wpłynęła do Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim w dniu 21 lutego 2024 r.

Strona skarżąca w skardze wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w zakresie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Ponadto o ustalenie, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie wskazanym przez Sąd, przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej zgodnie z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej również jako: "p.p.s.a.") oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji, o której mowa w art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W przedmiotowej sprawie sposób prowadzenia postępowania nie wskazuje, by organ zmierzał do jego zakończenia. Już przy wydaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania określone wyżej terminy były przekroczone. Mimo, iż w sprawie został sporządzony operat szacunkowy - czyli najważniejszy w przedmiotowym postępowaniu dokument, organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie. W toku całego postępowania, od samego jego początku organ dokonywał obstrukcji realizując niepotrzebne, niezwiązane ze sprawą działania. Te "aktywności" organu były przeplatane długimi, wielomiesięcznymi okresami braku jakiejkolwiek aktywności. Ponad 10 razy organ wyznaczał nowe terminy zakończenia sprawy, które nie miały uzasadnienia lub były nadmiernie wydłużone. Terminów tych Starosta sam nie przestrzegał.

Jednocześnie, z uwagi na powyższe okoliczności, w ocenie strony skarżącej bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stopień naruszenia prawa przez organ w niniejszej sprawie jest rażący i oczywisty, nie znajdujący żadnego usprawiedliwienia. Sprawa ma charakter majątkowy i dotyczy należnego stronie odszkodowania za wywłaszczenie z prawa własności. Postępowanie organu uniemożliwia uzyskanie należnej rekompensaty za utraconą nieruchomość. Strona pozbawiona jest tej rekompensaty i możliwości korzystania z należnych jej środków od prawie 6 lat. Bezczynność organu powoduje, że konstytucyjna ochrona prawa własności jest fikcyjna. W Rzeczypospolitej Polskiej można bowiem dokonać wywłaszczenia wyłącznie na zasadzie wyjątku i tylko pod warunkiem wypłaty słusznego odszkodowania. Odszkodowanie jest "słuszne" nie tyko wtedy, gdy odpowiada wartości rynkowej utraconego mienia, ale jest wypłacone niezwłocznie. Sytuację strony można porównać do sytuacji wierzyciela, który od prawie 6 lat nie otrzymuje należnej zapłaty. Sąd powinien przy rozpatrywaniu wniosku o nałożenie grzywny i zasądzenie sumy pieniężnej uwzględnić w tym przypadku, że suma ta ma również funkcję kompensacyjną, stanowiącą element zadośćuczynienia za naruszenia prawa przez administrację publiczną ze szkodą dla strony. Istotna przy tym jest niebagatelna kwota należnego odszkodowania, co wynika z wszystkich operatów zgromadzonych w sprawie i która w przypadku rozstrzygnięcia sprawy przed upływem ważności ostatniego operatu przekroczyłaby 165.000,00 zł.

Z tych wszystkich względów strona skarżąca wniosła jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Starosta Tomaszowski wniósł o oddalenie przez Sąd wniosku o stwierdzenie bezczynności organu w zakresie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Ponadto oddalenie wniosków o ustalenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu do wydania decyzji, o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz wniosku o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, iż przy piśmie z dnia 4 marca 2024 r. przekazał Wojewodzie Łódzkiemu ponaglenie wniesione przez stronę skarżącą w dniu 21 grudnia 2023 r. Postanowieniem z dnia 6 marca 2024 r., znak: GN-III.7581.57.2024.AG Wojewoda Łódzki stwierdził, że Starosta Tomaszowski dopuścił się bezczynności i przewlekłości bez rażącego naruszenia prawa. Ponadto wyznaczył organowi termin jednego miesiąca na załatwienie sprawy i zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności i przewlekłości, a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości w przyszłości.

Mając powyższe na uwadze, Starosta Tomaszowski pismem z dnia 18 marca 2024 r. zawiadomił strony postępowania o zgromadzonym materiale dowodowym, a w dniu 19 marca 2024 r. wydał decyzję kończącą postępowanie.

Organ wyjaśnił, że niniejsza sprawa ze względu na jej skomplikowany charakter wymagała dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co spowodowało znaczne wydłużenie terminu określonego w przepisach k.p.a. Ponadto na brak rozstrzygnięcia w drodze decyzji wpływ miały inne okoliczności, a mianowicie ustalenie nazwy i składu zarządu spółki oraz obszaru wspólnoty gruntowej, a także wykazu uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty. Wpływ na przedłużające się postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia odszkodowania miał również stan epidemii wywołany wirusem COVID-19, który z kolei wywołał poważną absencję pracowników prowadzących sprawy w zakresie odszkodowań ustalanych na podstawie przepisów specustawy drogowej. Dodatkowo przekroczenie terminu rozstrzygnięcia sprawy wynikało z dużej ilości prowadzonych przez jedną osobę postępowań administracyjnych, których przedmiotem jest ustalenie wysokości odszkodowań za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji drogowych (około 300 postępowań odszkodowawczych).

Wskazując na powyższe okoliczności, organ wniósł jak w petitum pisma.

W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2024 r. Starosta Tomaszowski poinformował, iż od wydanej w dniu 19 marca 2024 r. decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości odwołanie wniósł zarówno Wójt Gminy Tomaszów Mazowiecki, jak i Wspólnota L., reprezentowana przez Spółkę d.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuciła Staroście Tomaszowskiemu bezczynność w przedmiocie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu nabycia prawa własności nieruchomości, zatem sprawa mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W razie natomiast nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę - zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 53 § 2b ustawy p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie strona skarżąca zadośćuczyniła temu obowiązkowi, trzykrotnie wnosząc ponaglenia, przy czym ostatnie z nich wpłynęło do Starosty Tomaszowskiego w dniu 21 grudnia 2023 r.

Na wstępie tej części rozważań należy podkreślić, iż organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności, stosownie do art. 12 § 1 k.p.a., powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W niniejszej sprawie natomiast termin zakończenia postępowania wynika z przepisu szczególnego, tj. z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, zgodnie z którym jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzji Starosty Tomaszowskiego z dnia 14 grudnia 2017 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zatem decyzja ustalająca wysokość odszkodowania powinna zostać wydana do dnia 12 lutego 2018 roku.

Ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., zmieniono przepisy kodeksu postępowania administracyjnego m.in. w ten sposób, że zdefiniowano pojęcia bezczynności i przewlekłości. W myśl art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) (pkt 1), lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) (pkt 2). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, z treści przywołanych przepisów należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Bezczynność i przewlekłość są zatem pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować w tym samym zakresie zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19; wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. III OSK 204/22; wyrok NSA z 21 listopada 2023 r., sygn. III OSK 1991/22 dostępne, podobnie jak inne przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej jako: "CBOSA").

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - pomimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 sierpnia 2023 r., sygn. VII SAB/Wa 43/23, publ. CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż Starosta Tomaszowski dopuścił się bezczynności. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu nabycia prawa własności nieruchomości zostało wszczęte w dniu 5 marca 2018 r., choć, jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej organ winien wydać decyzję ustalającą odszkodowanie do dnia 12 lutego 2018 r. Już zatem samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania nastąpiło po dacie, w której organ był zobowiązany zakończyć rozpatrywanie sprawy. Sąd wziął jednak pod uwagę specyfikę postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, które wymaga ustalenia wartości nieruchomości w drodze operatu szacunkowego, co zazwyczaj jest czasochłonne. Jednakże w ocenie Sądu specyfika tego postępowania nie usprawiedliwia opieszałości Starosty Tomaszowskiego. Podkreślić bowiem należy, że postępowanie zostało zakończone wydaniem przez organ decyzji dopiero w dniu 19 marca 2024 r., a więc prowadzone było przez 6 lat. W trakcie postępowania organ osiemnastokrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy, wyznaczając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. nowe terminy wydania rozstrzygnięcia, przy czym siedmiokrotnie je przekroczył, ani nie wydając przed ich upływem decyzji kończącej postępowanie, ani nie wyznaczając kolejnego terminu załatwienia sprawy. Przyjąć zatem należy, iż pozostawał wówczas w bezczynności. Najbardziej jaskrawy przykład niedotrzymania wyznaczonego przez siebie terminu Starosta Tomaszowski pokazał w 2020 r., kiedy to przekroczył termin załatwienia sprawy o rok i cztery miesiące. Pismem z dnia 21 października 2019 r. organ przedłużył bowiem termin prowadzenia postępowania do dnia 31 stycznia 2020 r. Jedyną czynnością merytoryczną, jaką organ podjął od tej chwili, było wydanie 16 czerwca 2020 r. postanowienia o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego w osobie E. P. celem ustalenia wartości nieruchomości, stanowiącej przedmiot postępowania. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy wpłynął do organu w dniu 7 lipca 2020 r., jednakże starosta nie podjął w związku z tym żadnego działania, również w postaci poinformowania stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, aż do 16 kwietnia 2021 r., kiedy to wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, które ostatecznie zostało uchylone. Mimo tego Starosta Tomaszowski wywiązał się z obowiązku, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a., dopiero w dniu 24 sierpnia 2021 r., wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy na dzień 29 października 2021 r. W ocenie Sądu nie sposób opisanych powyżej zaniechań organu tłumaczyć stanem epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2, bowiem został on wprowadzony w marcu 2020 r., zaś organ bez żadnej racjonalnej przyczyny zaniechał podejmowania czynności również przed tą datą. Stan epidemii nie usprawiedliwia także braku podjęcia jakichkolwiek działań, w szczególności zadośćuczynienia obowiązkowi opisanemu w art. 36 § 1 k.p.a., pomiędzy wpływem operatu szacunkowego do organu w lipcu 2020 r., a kwietniem 2021 r.

Opieszałość organu doprowadziła do konieczności sporządzenia aktualizacji operatu szacunkowego, która została przekazana Staroście Tomaszowskiemu w dniu 2 listopada 2021 r. Pomimo tego organowi nie udało się zakończyć postępowania przed upływem dezaktualizacją operatu. Wprawdzie na przełomie lat 2021 i 2022 organ zwracał się m.in. do strony skarżącej o nadesłanie dokumentów, jednak sam kolejny raz nie zastosował się do wyznaczonego przez siebie terminu załatwienia sprawy. Pismem z dnia 29 marca 2022 r. ustalił bowiem termin zakończenia postępowania do dnia 31 maja 2022 r., tłumacząc powyższe koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego. Żądane dokumenty zostały przekazane organowi przez pełnomocnika strony skarżącej w dniu 4 maja 2022 r. (data wpływu pisma do organu), jednakże Starosta Tomaszowski, poza załączeniem do akt sprawy w dniu 16 maja 2022 r. decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 6 kwietnia 2022 r., nie podjął żadnej czynności aż do dnia 27 września 2022 r., kiedy to wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia pisma złożonego w maju 2022 r. Trudno znaleźć racjonalne wytłumaczenie dla tak znaczącego przekroczenia wyznaczonego przez siebie terminu załatwienia sprawy.

Organ popadł w stan bezczynności również w końcowym etapie postępowania, bowiem pismem z dnia 13 listopada 2023 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2024 r. z uwagi na konieczność potwierdzenia aktualności (kolejnego) operatu szacunkowego. Potwierdzenie wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim w dniu 4 grudnia 2023 r., jednakże organ, nie wyznaczając kolejnego terminu zakończenia postępowania, wydał decyzję dopiero w dniu 19 marca 2024 r. Co więcej, nie zareagował w żaden sposób na otrzymane w dniu 21 grudnia 2023 r. ponaglenie strony skarżącej (przesłał je Wojewodzie Łódzkiemu dopiero 4 marca 2024 r.), co skutkowało złożeniem przez stronę skarżącą skargi na bezczynność.

Starosta Tomaszowski pozostawał w bezczynności również pomiędzy 31 grudnia 2018 r. i 22 stycznia 2019 r., 30 kwietnia 2019 r. i 9 maja 2019 r., 31 sierpnia 2019 r. i 2 września 2019 r. oraz 30 września 2023 r. i 2 października 2023 r. W tych bowiem okresach organ przekroczył wyznaczony przez siebie termin załatwienia sprawy, a przed jego upływem nie wywiązał się z obowiązku ustalenia nowego terminu zakończenia postępowania.

W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż w niniejszej sprawie Starosta Tomaszowski działał opieszale, podejmował czynności ze znacznym opóźnieniem, często wykazując brak jakiejkolwiek aktywności przez kilka miesięcy, czym doprowadził do dwukrotnej dezaktualizacji operatów szacunkowych, skutkującej koniecznością sporządzenia nowych operatów. Ponadto organ wielokrotnie wyznaczał na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. kolejne terminy załatwienia sprawy, po czym sam ich nie przestrzegał i przed ich upływem nie wydawał decyzji kończącej postępowanie, jak również nie wyznaczał nowego terminu rozpatrzenia sprawy, co skutkowało bezczynnością organu. Sposób prowadzenia postępowania przez organ niewątpliwie był zatem sprzeczny z dyspozycją art. 12 k.p.a i art. 35 k.p.a.

Podkreślić przy tym należy, iż bezczynność jest kategorią obiektywną i zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie ustawowym, bądź wyznaczonym przez siebie. Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania, a chwilą orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Zatem takie okoliczności jak absencja pracowników prowadzących sprawy w zakresie odszkodowań oraz duża ilość takich spraw prowadzonych przez jedną osobę, nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla przekroczenia terminów załatwienia sprawy. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby możliwe było rozpatrzenie sprawy w terminach ustawowych, lub wyznaczonych przez organ nadrzędny bądź sąd.

Powyższe okoliczności wskazują również, w ocenie Sądu, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 14 kwietnia 2023 r., sygn. I OSK 2051/22, publ. CBOSA).

Taka sytuacja niewątpliwie występuje w niniejszej sprawie. Jak wskazano powyżej, organ prowadził postępowanie przez 6 lat, kilkukrotnie, bez żadnego racjonalnego wytłumaczenia i usprawiedliwienia, przekraczając wyznaczone przez siebie terminy załatwienia sprawy (w tym raz o rok i cztery miesiące, a raz o niemal cztery miesiące), niejednokrotnie nie wywiązując się z obowiązku, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Trudno w takim przypadku mówić o koncentracji czynności procesowych w celu szybkiego i sprawnego zakończenia postępowania. Wręcz przeciwnie, działanie organu było opieszałe, nieefektywne, pozbawiające stronę możliwości rozpatrzenia sprawy i uzyskania w rozsądnym terminie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzja merytoryczna została wydana przez organ dopiero po kilku ponagleniach złożonych przez stronę skarżącą i po wniesieniu skargi na jego bezczynność. Dlatego też Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Starosta Tomaszowski ostatecznie jednak wydał decyzję ustalającą odszkodowanie z tytułu nabycia prawa własności nieruchomości, mimo że nastąpiło to dopiero po wniesieniu przez stronę skarżącą skargi na bezczynność organu. Z uwagi na powyższe okoliczności postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe. Dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w tym zakresie, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.

Biorąc pod uwagę poczynione w sprawie ustalenia, Sąd uznał za uzasadnione wymierzenie Staroście Tomaszowskiemu grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. Przepisy te dają Sądowi możliwość, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, wymierzenia z urzędu lub na wniosek strony organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2023 r. i w drugim półroczu 2023 r. przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2023 r. wyniosło 6246,13 zł. Nie ulega więc wątpliwości, że ocena czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę ukarania organu za przekroczenie terminu załatwienia sprawy, bądź przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej pozostawiona została Sądowi, co wyraża się również w możliwości orzeczenia w tym przedmiocie z urzędu.

Należy podkreślić, iż grzywna wymierzana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma na celu nie tylko przymuszenie, czy też dyscyplinowanie organów, ale jej celem jest także działanie o charakterze prewencyjnym, które ma zapobiegać bezczynności lub opieszałości organów w załatwianiu spraw w przyszłości. Wymierzając organowi grzywnę w kwocie 2.000 zł, Sąd wziął pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, a przede wszystkim długość prowadzenia przez organ postępowania oraz fakt, że rażąca bezczynność Starosty Tomaszowskiego nie miała żadnych usprawiedliwionych podstaw. Takie zachowanie winno być odpowiednio napiętnowane, aby nie miało miejsca w przyszłości. W ocenie Sądu wysokość grzywny jest odpowiednia, aby spełnić jej funkcję represyjną oraz prewencyjną. Dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku.

Strona skarżąca wniosła również o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej. Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu pełni funkcję kompensacyjną oraz prewencyjną - ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny, jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy, ale nade wszystko chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy i związane z tym negatywne przeżycia. W ocenie Sądu wniosek strony skarżącej okazał się zasadny. Przyznając od organu na rzecz Wspólnoty L. sumę pieniężną w wysokości 3.000 zł, Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim czas oczekiwania strony na wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (6 lat), a także aktywny udział strony skarżącej w postępowaniu oraz bezskuteczne próby dyscyplinowania organu w celu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu przyznana kwota w należyty sposób spełni funkcję kompensacyjną oraz represyjną. Jednakże z uwagi na fakt, iż organ przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie ostatecznie zakończył postępowanie administracyjne, zdaniem Sądu przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości przekraczającej 3.000 zł byłoby niezasadne. Z uwagi na powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 4 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 5 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), przyznając od Starosty Tomaszowskiego na rzecz Wspólnoty L. kwotę 597 zł, na którą złożył się wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 497 zł.

lp