Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 253/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3, art. 184, art. 197 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 148/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14 grudnia 2023 r., znak: IF-O.7840.235.2021.JK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę z nadbudową budynku gospodarczego o poddasze mieszkania postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

B. R., w skardze na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14 grudnia 2023 r., znak: IF-O.7840.235.2021.JK, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Górowskiego z dnia 25 marca 2021 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B. P. pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą "Przebudowa z nadbudową budynku gospodarczego o poddasze mieszkalne" dla budynku położonego przy ul. [...] w [...], zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że realizacja zaskarżonej decyzji bezspornie doprowadzi do nieodwracalnych skutków i szkód dla skarżącej, doprowadzi to do nieodwracalnego wybudowania inwestycji, niezgodnej z przepisami prawa budowlanego. Według skarżącej, przytoczone w skardze argumenty wskazują, że zaskarżona decyzja będzie uchylona.

Postanowieniem z dnia 8 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji odwołał się do treści art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.). Równocześnie nawiązał do ugruntowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska, według którego, rozważając udzielenie ochrony tymczasowej w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, sąd bierze pod uwagę nie tylko okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, lecz również to, jakie konsekwencje ewentualne wstrzymanie będzie miało dla inwestora, który przygotowując proces budowlany korzysta często z zaciągniętych kredytów udzielanych przez instytucje finansowe, które uzależniają wypłatę kolejnych transz od stopnia zaawansowania wykonywanych robót budowlanych. W konsekwencji, ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd ponosi jedynie inwestor i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona (powołano się na postanowienie NSA z 8 listopada 2018 r., II OZ 1142/18).

Sąd I instancji podkreślił, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym. To w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by był on precyzyjny i dotyczył konkretnych zagrożeń. Przy czym podkreślono, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, sąd nie dokonuje oceny zawartości merytorycznej skargi, bowiem niezgodność decyzji z prawem, która jest przedmiotem oceny sądu w toku rozprawy, a ochrona tymczasowa to dwie różne kwestie. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (powołano się na: B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021).

WSA podkreślił, że w rozpoznanej sprawie wnioskodawczyni takich konkretnych okoliczności nie przedstawiła. Wskazano jedynie ogóle (powinno być: ogólnie), że jeżeli inwestycja powstanie, to korzystanie przez skarżącą z własnego domu będzie nieodwracalnie utrudniane. Nie wykazano przy tym na czym dokładnie te skutki i utrudnienia miałyby polegać. Nadto, proces budowlany nie jest procesem nieodwracalnym i jak już wskazano, w przypadku uchylenia decyzji, na inwestorze ciążył będzie obowiązek przywrócenie terenu do stanu poprzedniego.

Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości wnosząc, na podstawie art. 195 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", o jego uchylenie w trybie autokontroli oraz wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na jego oczywistą zasadność; ewentualnie, stosownie do art. 194 § 3 P.p.s.a. o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. przez:

1. niezasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, podczas gdy norma nie wymaga relatywizowania szkody po stronie skarżącej, zaś sama szkoda nie musi mieć charakteru ekonomicznego uszczerbku i może oznaczać powodujące istotną zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków, zaś jak wykazała strona – wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do powstania obiektu budowlanego na podstawie niezgodnej z prawem dokumentacji budowlanej i projektowej, wskutek czego konieczne będzie przeprowadzenie następczego postępowania w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego (tj. usunięcia samowoli budowlanej),

2. niezasadne przyjęcie, że strona nie przedstawiła konkretnych okoliczności uprawdopodabniających możliwość spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla strony, podczas gdy trudne do usunięcia skutki należy rozumieć także jako zdarzenia zachodzące także w sferze społecznej i prawnej, zaś jak wskazywała strona niewstrzymanie wykonania decyzji doprowadzi do naruszenia szeregu przepisów prawa, co godzić będzie w konstytucyjną zasadę działania organów publicznych tylko i wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa zawartej w art. 7 Konstytucji RP oraz podważy społeczne zaufanie do organów administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Z przepisu tego wynika więc, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Sąd orzeka bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy.

Pojęcie wyrządzenia znacznej szkody należy przy tym rozumieć w taki sposób, że chodzi o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudne do odwrócenia skutki to z kolei takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (m.in. postanowienie NSA z 15 grudnia 2023 r., I OZ 598/23).

Ryzyko występowania skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. musi być rozważane w kontekście argumentacji wnioskodawcy oraz specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie.

Przedmiotowe postępowanie dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na rzecz B. P. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie z nadbudową budynku gospodarczego o poddasze mieszkalne na mocy decyzji Starosty Górowskiego z dnia 25 marca 2021 r., która to decyzja następnie została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14 grudnia 2023 r., znak: IF-O.7840.235.2021.JK.

Orzekając w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę należy uwzględnić także regulację zawartą w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zgodnie z którą, sąd administracyjny może uzależnić wstrzymanie wykonania ww. decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Wynika z niej, że zastosowanie ochrony tymczasowej w stosunku do tego rodzaju decyzji powinno mieć na uwadze zarówno interesy strony skarżącej, jak i interes inwestora (postanowienie NSA z 8 listopada 2018 r., II OZ 1142/18; postanowienie NSA z 21 maja 2015 r., II OZ 464/15).

Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zawsze dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą spowodować większą szkodę, niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę. Ze swej natury decyzja o pozwoleniu na budowę – wskutek jej realizacji – zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku (postanowienie NSA z 17 października 2018 r., II OZ 999/18).

Stwierdzić trzeba, że we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji skarżąca nie wskazała przekonujących, nawiązujących do hipotezy art. 61 § 3 P.p.s.a., argumentów na poparcie swojego żądania. W tej sytuacji Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia złożonego wniosku. Oceny co do braku podstaw objęcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie zmienia także argumentacja zażalenia. Wnosząca zażalenie nie podała bowiem takich okoliczności, które mogłyby świadczyć o wystąpieniu którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Podnoszona przez skarżącą kwestia zakłócenia spokoju eksploatowania nieruchomości skarżącej w dotychczasowy sposób, czy też konieczność ewentualnych prac rozbiórkowych, nie mogły stanowić okoliczności uzasadniającej wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji. Podkreślić trzeba, że to inwestor realizując inwestycję na mocy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy decyzja ta jest przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego podejmuje ryzyko, iż w razie wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego zobowiązany będzie do wykonania nakazów organów nadzoru budowlanego mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem a nawet do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Okoliczności powyższe nie uzasadniają jednakże wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Jak trafnie skonstatował Sąd I instancji, wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie można skutecznie oprzeć na tezie o niezgodności decyzji z prawem.

Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać mogą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.