Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1037/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu B. i S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 23 października 2023 r. nr SKO.73.405.2023 w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z 18 lipca 2023 r. Burmistrz O. (dalej jako: "organ I instancji") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...]

w obrębie O.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z 12 grudnia 2022 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzją z 18 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") uchyliło decyzję i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia

z powodu niewłaściwej analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu. Kolegium zauważyło, że w analizie nie wskazano jakie działki wchodzą w skład obszaru analizowanego ani w jaki sposób są zagospodarowane. Scharakteryzowano ogólnie działki pogrupowane według określonego rodzaju zabudowy, wyciągając średnią

i podając przybliżone parametry. Kolegium zobowiązało organ I instancji do dokładnego określenia szerokości frontu i ustalenia obszaru analizowanego z uzasadnieniem odstępstw oraz dokładnego wskazania działek wchodzących w skład obszaru analizowanego oraz sposobu ich zagospodarowania z uwzględnieniem wskaźników

i parametrów zabudowy. Organ I instancji przeprowadził więc ponowną analizę. Wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej jako: "u.p.z.p."), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, obszar analizowany wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem w odległości równej 3-krotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, tj. 83,40 m. (3x27,80 m) we wszystkich kierunkach (koncentrycznie). Do analizy przyjęto front terenu o długości 27,80 m, (odcinek A-B), który jest równy szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Elewacja frontowa projektowanego budynku usytuowana jest na granicy, która przylega do drogi gminnej (ul. [...]), z której odbywa się główny wjazd na działkę oraz przylega do działki nr [...], która stanowi dojazd do sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na pozostałej części działki nr [...] istnieje budynek usługowo-handlowy, zlokalizowany przy granicy, z dojazdem z innej drogi publicznej, tj. ul. [...] (poprzez działkę nr [...]). Zabudowana część wnioskowanej działki z frontem od ul. [...] nie ma wpływu na wyznaczenie wielkości obszaru analizowanego. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588) w wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Ustalono, że najbliższe sąsiedztwo terenu objętego wnioskiem stanowi parterowy budynek Powiatowego Urzędu Pracy, oraz budynki mieszkalne jednorodzinne parterowe z dachami stromymi dwuspadowymi. Na działce sąsiedniej znajduje się główny budynek Powiatowego Urzędu Pracy oraz na działce nr [...] - budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze, z dojściem i dojazdem z ul. [...]. W dalszym sąsiedztwie znajduje się zabudowa typowo śródmiejska o różnym charakterze - handel, biura, budynek użyteczności publicznej (szkoła), a także tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Stwierdzono, że zamierzenie jest kontynuacją funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono wzdłuż pasa drogi gminnej (ul. [...]) oraz wzdłuż granicy działki nr [...], jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce objętej wnioskiem oraz linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...]. Wyjaśniono, że wyznaczenie takiej linii zabudowy jest możliwe za zgodą Burmistrza, który wyraził zgodę na usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 6 m od drogi gminnej. Organ I instancji zauważył, że nie przesądza to jeszcze o lokalizacji zabudowy. Według organu I instancji nie zostały spełnione wymagania dotyczące kontynuacji wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu) – inwestor zamierza bowiem zabudowę działki w 100%, a średnia w obszarze analizowanym to 30%. Organ I instancji nie znalazł również podstaw dla wnioskowanej szerokości elewacji frontowej wynoszącej 27,80 m. Wskazał, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym to 16,1 m. Stwierdził też, że nie można uwzględnić wnioskowanej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu lub gzymsu (attyki) i wysokości do kalenicy dachu, gdyż

i w tym zakresie parametry wnioskowane wykraczają poza ustaloną średnią z obszaru analizowanego. Wskazał, że planowana zabudowa nie może zatem bezkolizyjnie istnieć z zabudową na działkach sąsiednich i narusza ład przestrzenny w obszarze analizowanym.

Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor M. D., domagając się uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniósł, że organ I instancji naruszył art. 10 k.p.a. wobec braku powiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do nowo zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazał, że wobec wyroku WSA w Olsztynie z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 130/17 pozostają w mocy pierwotne warunki zabudowy, tj. decyzja Burmistrza z 23 września 2011 r. obejmująca zabudowę całej działki. Podniósł, że działka zakupiona została z wydanymi warunkami zabudowy, z których wynikało, że można na niej wybudować budynek wielorodzinny. Zauważył, że wnioskowana działka jest zabudowana w 100% - budynkiem usługowym o powierzchni zabudowy 148 m2, a w pozostałej części budynkiem warsztatowym, będącym w stanie ruiny. Zarzucił, że organ I instancji przyjął do analizy wyłącznie parterowy budynek użyteczności publicznej i trzy domy jednorodzinne, pomijając pozostałą zabudowę śródmiejską, w tym budynek wielorodzinny o 4 kondygnacjach naziemnych, wybudowany w 2017 r. na sąsiedniej działce. Odnosząc się do szerokości elewacji frontowej, skarżący wskazał, że obecna elewacja istnieje na całej długości działki, jest w stanie ruiny, ale występuje. W kwestii wysokości wnioskowanej zabudowy skarżący stwierdził, że gdyby przyjąć za organem I instancji, że wysokość zabudowy nie może przekroczyć 5,30 m (wysokość elewacji) i 8,0 m (wysokość kalenicy), to w tym miejscu nie można byłoby zaprojektować w ogóle budynku z powodu braku możliwości doświetlenia pomieszczeń od strony południowej, wschodniej i zachodniej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 23 października 2023 r.

nr SKO.73.405.2023 Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że

w badanej sprawie z uwagi na to, iż główny wjazd na działkę został wskazany przez inwestora od strony ulicy [...], zaś wniosek o ustalenie warunków zabudowy ma dotyczyć całej działki, to za front terenu w tym przypadku nie można uznać jedynie części granicy przylegającej do ulicy [...]. Frontem w tym przypadku jest cała granica działki, tj. jak wynika z systemu informacji przestrzennej ([...]) odcinek o długości ponad 40m, a nie jak wskazano 27,80 m. Nie można wybiórczo brać pod uwagę jedynie części granicy przyległej do drogi publicznej jako front o odcinku A-B, nawet jeśli ta droga (ulica) nie jest do końca w tym miejscu urządzona. Powyższe oznacza w konsekwencji, iż obszar analizowany, który winien stanowić 3-krotność szerokości frontu terenu, czyli z pewnością obszar w odległości powyżej 120 m od granic działki inwestora, a nie 83,40 m, nie został wyznaczony w sposób prawidłowy. Na konieczność ustalenia tej kwestii Kolegium wskazywało w swoim poprzednim rozstrzygnięciu. Kolegium wskazało, iż ustalenie warunków zabudowy następuje dla całej działki lub dla terenu obejmującego kilka działek geodezyjnych, nie zaś dla jej (ich) części. Określenie "teren" nie może być rozumiane, jako część działki, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zagospodarowana, ponieważ ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, a nie jej części. Z uwagi na konieczność wyznaczenia szerszego obszaru niż wskazany w zaskarżonej decyzji, zmianie z pewnością ulegną średnie parametry zabudowy istniejące w tym obszarze (wysokość, szerokość elewacji frontowej, czy wskaźnik powierzchni zabudowy). Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że dotychczasowy sposób zagospodarowania winien być przez organ uwzględniony

w analizie w zakresie parametrów, czy wskaźników. Nie można pomijać,

iż dotychczasowy sposób zagospodarowania działki był na całej jej szerokości,

a działka jest zabudowana w 100%. Dodatkowo wskazał, że jeśli w obszarze analizowanym znajduje się budynek o podobnych, czy wręcz tożsamych parametrach

z wnioskiem inwestora, należy rozważyć, czy mógłby stanowić punkt odniesienia dla nowej inwestycji zgodnie z zasadą kontynuacji funkcji, parametrów czy sposobu zagospodarowania. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej.

Dalej Kolegium wskazało, że jeśli tak jak wskazuje inwestor decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana w 2011 r. nie wygasła, jest prawomocna i ostateczna, należałoby rozważyć, czy w badanej sprawie nie mamy do czynienia z res iudicata. Ponieważ powyższe zostało jedynie podniesione przez odwołującego, organ nie ustosunkował się do tej argumentacji, a w aktach brak jest tej decyzji, nie można odnieść się do tej kwestii w niniejszym postępowaniu. Powyższe winno być przez organ zbadane. Gdyby wnioskodawca, który już uzyskał prawomocne warunki zabudowy, chciał po raz kolejny złożyć wniosek dotyczący tego samego obszaru, mógłby to zrobić pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja, o innych parametrach (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt: II OSK 2114/10), zatem musi istnieć tożsamość wnioskodawcy, obszaru, planowanej inwestycji i jej parametrów.

Organ odwoławczy ustalił też, że inwestor został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z końcowym materiałem dowodowym, organ wypełnił treść art. 10 k.p.a. Jednak nie jest wiadome czy wraz z tym zawiadomieniem organ przekazał projekt decyzji negatywnej inwestorowi, umożliwiając mu w trybie art. 79a k.p.a. zmianę parametrów planowanej inwestycji. Kształt i przedmiot postępowania wyznacza bowiem inwestor swoim żądaniem, które do momentu prawomocnego zakończenia postępowania może ulec modyfikacjom.

Reasumując Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji winien prawidłowo określić szerokość frontu działki inwestora, właściwie wyznaczyć obszar analizowany, dokonać szczegółowej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania w kontekście istniejącej legalnej zabudowy, czy mogą ze sobą współgrać, czy wzajemnie się wykluczają, także w oparciu o konkretne gabaryty, wskaźniki i cechy budynków. Dopiero tak sporządzona dokumentacja pozwoli na określenie, czy jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej w stosunku do zamierzenia określonego przez wnioskodawcę. Na obecnym etapie rozstrzygnięcie organu I instancji należy uznać za przedwczesne.

Sprzeciw od powyższej decyzji wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie B. i S. J. (dalej jako: "skarżący"). Zarzucili błędne przyjęcie, że warunków zabudowy nie można ustalić dla inwestycji obejmującej część działki, w tym błędne przyjęcie, że frontem terenu jest cała granica działki nr [...] o długości ponad 40 m, podczas gdy wniosek o warunki zabudowy dotyczy części działki, dla której długość frontu ustalona została na 27,80 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1

w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności

z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa

w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Dodany nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. art. 64a p.p.s.a. wprowadził instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2023r. poz. 775, dalej jako: "k.p.a."), w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję

w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja kasatoryjna będzie uzasadniona, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., zawsze należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasatoryjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo

w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

W wyroku z 17 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1781/17 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozstrzygając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym decyzja kasatoryjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Taki sposób rozstrzygnięcia determinuje również sposób przeprowadzenia kontroli jej legalności dokonywanej przez sąd. Skoro decyzja kasatoryjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej

z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne

i niedopuszczalne. Przy rozpatrzeniu sprzeciwu sąd może rozważać kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1965/23, publ. w CBOSA).

W związku z powyższym rozstrzygnięcia Sądu wymagało, czy powoływane przez organ odwoławczy okoliczności rzeczywiście uzasadniały w realiach niniejszej sprawy zwrot sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Sąd podziela pogląd Kolegium, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zasadnym było ustalenie warunków zabudowy dla całej działki nr [...], a nie tylko części wskazanej przez inwestora. Jest to bardzo mała działka o powierzchni 449 m2, która jest już zabudowana budynkiem usługowym o powierzchni zabudowy 147 m2, który miałby pozostać na działce oraz ruinami budynku warsztatów szkolnych, przeznaczonych do rozbiórki i w to miejsce posadowiony zostałby wnioskowany budynek wielorodzinny. Istniejąca na wnioskowanej działce zabudowa, co zasadnie wskazało Kolegium, powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu dopuszczalności zabudowy tej działki i jej parametrów. W takiej sytuacji nie jest zasadne ustalenie warunków zabudowy dla części działki, tj. tylko części na której w miejsce zniszczonego budynku warsztatowego miałby powstać budynek wielorodzinny. W orzecznictwie wypracowane zostało stanowisko, które skład orzekający podziela, zgodnie z którym jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej, co uwzględnia też formularz wniosku w pkt 7.2, ale musi to wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy. W wyroku z 19 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1965/23, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że takimi szczególnymi uwarunkowaniami są:

- uwarunkowania normatywne, kiedy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14, z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17 (oraz przywołane tam stanowisko piśmiennictwa: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej-Filipowicz, wyd. drugie, Wolters Kluwer, s. 623), z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 177/18, z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 270/21, z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, publ. w CBOSA);

- uwarunkowania wynikające z ochrony gruntów rolnych i leśnych, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek części działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/20, publ. w CBOSA);

- uwarunkowania urbanistyczne, kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów,

o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ( por. też wyroki NSA z 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2153/17; z 5 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2447/17, publ. w CBOSA)

W orzecznictwie dopuszcza się też ustalenie warunków zabudowy dla części działki w przypadku większych działek, gdy wydzielona część działki mogłaby stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się

w granicach działki (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18;

z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, dostępne w CBOSA).

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z opisanych wyjątków, to organ I instancji niezasadnie objął analizą i ustaleniami tylko część działki nr [...]

o powierzchni 302 m2. W konsekwencji prawidłowo Kolegium przyjęło, że front terenu stanowi cała granica działki od strony ul. [...] o długości ponad 40 m, a nie jak przyjął organ I instancji tylko odcinek A-B o długości 27,80 m. Przez front terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. in fine należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W sprawie teren inwestycji przylega do drogi tylko z jednej strony i tą granicę przylegającą do drogi publicznej należy uznać za front działki, co w warunkach niniejszej sprawy oznacza konieczność zwiększenia obszaru analizowanego, którego powierzchnia musi wynosić( według brzmienia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. obowiązującego od 24 września 2023 r.) równo 3-krotność frontu działki. Oznacza to konieczność przeprowadzenia ponownej analizy, ustalenia jakie nieruchomości znajdą się

w zwiększonym obszarze analizowanym. Dokonać tego musi uprawniony urbanista powołany przez organ I instancji, który sporządza projekt decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pjt 1 u.p.z.p. jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego wyznaczanego uprzednio na podstawie przepisu § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06, publ. w CBOSA), a obecnie na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Może to mieć wpływ na ustalenie średnich wartości, które uwzględnia się przy określeniu parametrów nowej zabudowy. Przy czym Kolegium zasadnie zwróciło też uwagę na możliwość czynienia odstępstw od ustalonej średniej. Zauważyć należy, że celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się, że na danym terenie mogą występować różne funkcje. Warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2551/11; z 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1649/16, publ.

w CBOSA). W wyroku z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09 (publ.

w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na funkcję zabudowy może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można byłoby racjonalnie uzasadnić. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (tak: NSA w wyrokach z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 502/13/, 28 kwietnia, sygn. akt II OSK 539/19, publ. CBOSA). Tak jak dopuszczalne jest występowanie na analizowanym obszarze kilku różnych funkcji, które nie będą ze sobą kolidowały, tak samo dopuszczalne jest występowanie w sąsiedztwie zabudowy o zróżnicowanych parametrach, jeżeli nie naruszy to ładu przestrzennego. W wyroku z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 519/21, CBOSA). Stąd też w rozporządzeniu, w odniesieniu do większości wskaźników, pozostawiono możliwość odstępstwa od wartości średnich ustalonych

w trakcie analizy. Podstawowym kryterium oceny legalności odstępstw od wartości średnich jest to, czy odstępstwa te służą realizacji ładu przestrzennego. Stąd też określenie ostatecznych wartości poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie jest wynikiem prostych wyliczeń matematycznych, ale rezultatem indywidualnych analiz przeprowadzonych przez osobę mającą wiadomości specjalne (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), uwzględniających specyfikę danego zamierzenia inwestycyjnego oraz konkretnych uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych w sąsiedztwie terenu inwestycji.

W rozpoznawanej sprawie uprawniony urbanista nie dokonał wyczerpującej analizy poszczególnych parametrów zabudowy, nie wyjaśnił dlaczego występujące w obszarze analizowanym budynki o szerokości elewacji frontowej odpowiednio 47 m, 36 m, 60 m nie uzasadniały odstępstwa. Na obszarze analizowanym występują też budynki wyższe niż wymienione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Urbanista powinien wyjaśnić dlaczego nie mogłyby stanowić punktu odniesienia dla wnioskowanego zamierzenia. Oczywistym jest też w sprawie, że działka inwestora obecnie jest zabudowana w 100%

i budynek warsztatowy przeznaczony do rozbiórki aktualnie ma szerokość elewacji frontowej 27,80. Uprawniony urbanista powinien wyjaśnić czy dotychczasowy sposób zagospodarowania wnioskowanej działki może być wyznacznikiem dla jej nowego sposobu zagospodarowania, oznaczać kontynuację parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

Zasadnie również Kolegium dostrzegło, że organ I instancji, wbrew wymogom art. 79a § 1 i 2 k.p.a., przed wydaniem decyzji nie wyjaśnił inwestorowi, że stwierdził negatywne przesłanek do ustalenia parametrów zabudowy w wartościach określonych we wniosku. W takiej sytuacji organ I instancji powinien umożliwić inwestorowi modyfikację wniosku lub przedłożenie dodatkowych dowodów wskazujących spełnienie przesłanek.

Istotnym też w sprawie pozostaje wyjaśnienie, czy inwestor legitymuje się decyzją o warunkach zabudowy dla wnioskowanego terenu, okoliczność tę podniósł inwestor dopiero w odwołaniu od decyzji. Organ I instancji, który wydał powołaną

w odwołaniu decyzję o warunkach zabudowy z 23 września 2011 r. musi ustalić jej zakres i rozstrzygnąć czy jej treść ma znaczenie dla załatwienia przedmiotowego wniosku inwestora.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił sprzeciw, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.