Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 672/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 pkt 59, art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 272 ust. 8, 10, 22, art. 273 ust. 1, 2, 6, 8
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
article: art, 6, art. 7, art. 77  par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. w N. na decyzję Burmistrza G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Gminy G. na rzecz strony skarżącej I. sp. z o.o. w N. kwotę 567 (pięćset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Informacją z 28 grudnia 2023 r. Burmistrz Gołdapi (dalej jako: organ pierwszej instancji lub Burmistrz), na podstawie art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8, 10, 22 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm., dalej jako: P.w.) oraz art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm., dalej jako: O.p.), ustalił I. spółce z o.o. [...] (dalej jako: Spółka, skarżąca lub strona), opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej nieruchomości, na którą składały się działki nr [...] za okres I, II, III, IV kwartał 2018 r. w kwocie po 466 zł za każdy kwartał. Organ pierwszej instancji zobowiązał Spółkę do uiszczenia nałożonej opłaty w terminie 14 dni od daty doręczenia informacji. Informacja została doręczona Spółce 29 grudnia 2023 r.

W odpowiedzi pismem z 12 stycznia 2024 r. (data sporządzenia pisma i wpływu do organu) Spółka wystąpiła do organu pierwszej instancji o wyjaśnienie, na jakiej podstawie została zakwalifikowana do wnoszenia opłaty retencyjnej i na jakiej podstawie została wyznaczona powierzchnia zabudowy ww. działki.

Pismem z 23 stycznia 2024 r. Burmistrz poinformował, że w związku z niezłożeniem przez Spółkę oświadczenia, o którym mowa w art. 552 ust. 2a P.w., ustalił wysokość opłat za zmniejszenie naturalnej retencji w oparciu o samodzielnie zebrane dane.

Pismem z 7 lutego 2024 r. strona podniosła, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki określone w art. 269 P.w., gdyż Spółka jest ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej i nie kwalifikuje się do wnoszenia opłaty z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji.

Decyzją z 29 kwietnia 2024 r. nr 50/2024 organ pierwszej instancji, na podstawie

art. 272 ust. 8, 10, 24, 25 w zw. z art. 269 ust. 1 pkt 1 P.w., art. 63 § 1 O.p. oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2438, dalej jako: rozporządzenie z 2017 r.), ustalił Spółce opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej nieruchomości, na którą składają się ww. działki za I, II, III, IV kwartał 2018 r. w kwocie po 466 zł za każdy kwartał, określając termin jej uiszczenia na 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał się na treść art. 269 ust. 1 pkt 1 P.w. oraz wskazał, że w związku z brakiem złożenia przez Spółkę oświadczenia, o którym mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 P.w., przekazano stronie informację z 28 grudnia 2023 r, w której ustalono wysokość ww. opłaty. Z uwagi na to, że do dnia wydania decyzji opłata za usługę wodną nie została wpłacona, należało w myśl art. 272 ust. 24 P.w. określić ją w drodze decyzji. Wyjaśniono, że ustalając powierzchnię nieruchomości na potrzeby obliczenia opłaty za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej należało kierować się wskazaną przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie regułą "jedna księga wieczysta - jedna nieruchomość", niezależnie od tego, ile działek gruntu obejmuje konkretna księga wieczysta, a także czy te działki graniczą ze sobą. Kolejną przesłanką było funkcjonowanie nieruchomości na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Podano, że zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN przez system rozumie się "zespół wielu urządzeń, dróg, przewodów, itp., funkcjonujących jako całość", natomiast określenie kanalizacja oznacza "zespół urządzeń sanitarnych przeznaczonych do odprowadzania ścieków oraz wód opadowych; też: zespół urządzeń do oczyszczania ścieków". Zatem "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się P.w., należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych. Nie jest więc wystarczające istnienie na danej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze, a nie wyłącznie na danej nieruchomości, systemem kanalizacji. Wskazano, że zgodnie z art. 272 ust. 8 P.w. wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m² wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach. Organ pierwszej instancji przedstawił sposób obliczenia opłaty, w tym zastosowane stawki.

Decyzja została doręczona Spółce 7 maja 2024 r. wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie.

Na skutek odwołania wniesionego przez Spółkę, zgodnie z zawartym w decyzji pouczeniem, postanowieniem z 9 lipca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Olsztynie stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja wydana została w następstwie złożonej przez Spółkę reklamacji (art. 273 ust. 2 P.w.), która nie została przez organ pierwszej instancji uznana. W takiej sytuacji od decyzji określającej wysokość opłaty za usługi wodne przysługuje bezpośrednio skarga do sądu administracyjnego, co wynika z art. 273 ust. 8 P.w.

W związku z powyższym Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na decyzję z 29 kwietnia 2024 r. z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niepodjęciu przez organ wszystkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści oraz niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, w szczególności przez:

a) zaniechanie dokładnej weryfikacji przesłanek obciążenia skarżącej opłatą retencyjną, co skutkowało błędnym ustaleniem i przyjęciem w wyniku tych zaniechań, że obciążona opłatą retencyjną nieruchomość stanowi obszar nieujęty w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podczas gdy nieruchomość zaopatrzona jest w system kanalizacji należący do [...] Strefy Ekonomicznej,

b) zaniechanie wyjaśnienia przez organ, na jakiej podstawie przyjął, że na działce skarżącej wykonywane są roboty lub obiekty budowlane trwale z gruntem związane, mające wpływ na zmniejszenie retencji gruntu przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej,

c) zaniechanie ustalenia i wyjaśnienia podstaw do przyjęcia obszaru zabudowy nieruchomości i przesłanek stosowania przyjętych stawek opłaty za zmniejszenie retencji gruntu,

d) zaniechanie zbadania systemu kanalizacji funkcjonującego na nieruchomości, sposobu odprowadzania wód opadowych z działki i pominięcie przy tym, że skarżąca korzysta z instalacji i urządzeń w tym przedmiocie zarządzającego nieruchomością, czyli [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. (dalej: SSSE) w oparciu o podpisane z zarządzającym umowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ błędnie uznał, że spełnione zostały przesłanki do nałożenia opłaty za usługi wodne i wydał decyzję, w której bezpodstawnie opłaty takie ustalił,

2) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, gdyż w uzasadnieniu nie wskazano żadnych faktów i dowodów, które legły u podstaw ustaleń faktycznych organu, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ bezpodstawnie i bezzasadnie uznał, że spełnione zostały przesłanki do nałożenia opłaty za usługi wodne i wydał decyzję, w której bezpodstawnie opłaty takie ustalił, ponadto utrudnił stronie rekonstrukcję jego rozumowania i kontrolę decyzji,

3) art. 8, art. 9 w zw. z art. 11 k.p.a. przez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji niezrozumiałej dla strony, w której treści organ nie wyjaśnił podstaw faktycznych i prawnych ani przesłanek, którymi kierował się w tej konkretnej sprawie,

4) art. 35 § 1-3, art. 36 oraz art. 64 § 1 k.p.a. przez wadliwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie, brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania i niezałatwieniu sprawy w terminie,

5) art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak oznaczenia strony decyzji,

6) art. 269 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 272 ust. 8, 10, 24, 25 P.w. oraz § 9 pkt 1 rozporządzenia z 2017 r. przez bezpodstawne ustalenie opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej nieruchomości.

Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego z kosztami opłat skarbowych włącznie, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że Burmistrz nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i oparł rozstrzygnięcie na bliżej nieokreślonych "danych". Podała, że jedynie w piśmie z 23 stycznia 2023 r. organ powołał się na ogólnodostępne dane, ale w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał żadnych dokumentów źródłowych i dowodów, jakie zobowiązany był zgromadzić i zbadać w toku przeprowadzonego postępowania tak, by nie budziło to wątpliwości z perspektywy zadośćuczynienia zasadom prawdy obiektywnej i przekonywania. Spółka zaprzeczyła posiadaniu nieruchomości, o jakiej mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 P.w. Oświadczyła, że jej nieruchomości stanowią obszar ujęty w system kanalizacji, której dysponentem jest ww. Specjalna Strefa Ekonomiczna, korzystająca z systemu kanalizacji miejskiej. Spółka posiada podpisaną umowę w sprawie partycypacji w kosztach związanych z administrowaniem strefą oraz utrzymaniem ogólnej infrastruktury strefy. Obszar zakładu Spółki włączony jest w zewnętrzną sieć kanalizacji deszczowej (obsługiwaną przez SSSE), zatem opłata retencyjna nie dotyczy skarżącej. Zarzuciła, że organ w ogóle nie przeanalizował map, nie przeprowadził oględzin (a jeśli to uczynił, to nie wykazał tych zdarzeń) i nie ustalił sytemu kanalizacji i retencji na działkach Spółki oraz nie wyjaśnił podstaw przyjęcia, że na jej nieruchomości są roboty lub obiekty budowlane trwale z gruntem związane, mające wpływ na zmniejszenie retencji gruntu przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Nie wskazał także podstaw faktycznych dla przyjęcia podanych w decyzji stawek opłat. Spółka zauważyła, że brak przekazania przez nią oświadczenia i brak wpłaty opłaty nie zwalniał organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia w oparciu o ustalone fakty i dowody. Organ pominął także, że Spółka sprzeciwiła się nałożeniu na nią opłat i zakwestionowała podstawy obciążenia ją opłatami, czyli pominął reklamację skarżącej. Zarzuciła, że nie otrzymała pisemnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji ustalającej opłatę za zmniejszenie retencji gruntu, co uniemożliwiło jej podjęcie inicjatywy w sprawie, w tym przedstawienie szczegółowych wyjaśnień. Nie została też prawidłowo oznaczona w zaskarżonej decyzji jako strona, do której ta decyzja odnosi się. Niezależnie od powyższego skarżąca zakwestionowała ustalone opłaty wskazując, że dane użyte do obliczeń są błędne i nieuzasadnione.

Uzupełniając skargę skarżąca w piśmie z 8 sierpnia 2024 r. podała, że po wydaniu ww. decyzji nieruchomość została podzielona i obecnie składa się z 4 działek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia, ewentualnie uchybienia terminu do jej wniesienia. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Organ wskazał, że pismo Spółki z 12 stycznia 2024 r. nie stanowiło reklamacji, a jedynie zapytanie i dlatego organ wydał decyzję na podstawie art. 272 ust. 24 P.w., od której przysługiwało odwołanie, a nie skarga do sądu.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że zgodnie z art. 552 ust. 2b P.w. na podmiocie obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne ciąży obowiązek składania oświadczeń, o których mowa w ust. 2a pkt 2. Zatem ustalenie wysokości opłaty za zmniejszenie retencji naturalnej następuje co do zasady na podstawie danych zawartych w oświadczeniu podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty. W razie niezłożenia wymaganego oświadczenia lub w razie ujawnienia się wątpliwości co do zgodności złożonego oświadczenia ze stanem faktycznym, organ musi dysponować instrumentami, umożliwiającymi poczynienie koniecznych ustaleń w sprawie i temu celowi służą w szczególności dane zebrane m.in. z ewidencji gruntów i budynków, powszechnie dostępnych danych przestrzennych, zdjęć satelitarnych udostępnionych na portalu www.geoportalgov.pl. Organ wywiódł, że nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony, gdyż nie można uznać, że przy bierności strony cały ciężar dowodzenia faktów, mających przemawiać przeciwko ustaleniom dokonanym przez organy administracji, spoczywa na tych organach. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego przeciwdowodu z inicjatywy strony. Skoro zatem skarżąca nie przekazała żadnych informacji co do ustalenia opłaty za usługi wodne z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej, a także nie przejawiała żadnej inicjatywy dowodowej, trudno jest oczekiwać od organu, aby prowadził w tym kierunku pogłębione postępowanie wyjaśniające, skoro dysponuje powszechnie dostępnymi danymi.

Prawomocnym postanowieniem z 9 października 2024 r. (sygn. akt II SA/Ol 672/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przywrócił termin do wniesienia skargi.

W replice z 7 listopada 2024 r. na odpowiedź na skargę pełnomocnik Spółki podtrzymał dotychczasowe wnioski i twierdzenia. Wskazał, że pismem z 12 stycznia 2024 r. Spółka wniosła reklamację, o której mowa w art. 273 ust. 1 P.w., kwestionując ustaloną przez organ opłatę. Podkreślił, że organ nie wykazał istnienia przesłanek do uznania Spółki za podmiot zobowiązany do uiszczania opłat retencyjnych oraz nie przedstawił konkretnych danych ani dokumentów, na podstawie których obliczył wysokość opłaty.

W piśmie procesowym z 22 stycznia 2025 r. pełnomocnik organu wniósł o odstąpienie od zasądzania kosztów postepowania w części dotyczącej kosztów zastępstwa procesowego, wskazując na tożsamość 36 spraw, w których wydano zaskarżone decyzje ustalające wysokość opłat i 19 tożsamych decyzji wydanych na rzecz spółki z tej samej grupy kapitałowej, a także tożsamą treść skarg w tych sprawach, bierność skarżącej w toku postępowania administracyjnego i przedłożenie istotnego dowodu, który już wówczas posiadała, dopiero na rozprawie 10, 12, 17 i 19 grudnia 2024 r., wysokość opłaty wynikającą z tych decyzji (6.349,5 zł), która miała stanowić dochód budżetu gminy i dotychczas zasądzone koszty (14.750 zł, w tym tytułem zastępstwa procesowego 12.581 zł), znacznie przekraczające tę kwotę.

Na rozprawie 23 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżącej założył do akt sprawy umowę z 10 stycznia 2014 r. w sprawie partycypacji w kosztach związanych z administrowaniem strefą oraz utrzymaniem ogólnej infrastruktury strefy i kopię korespondencji Spółki z SSSE z 14 kwietnia 2023 r. Ponadto poparł skargę i wnioski w niej zawarte oraz wniósł

o zasądzenie kosztów według przedłożonego spisu. Podniósł zarzut przedawnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

W rozpoznawanej sprawie skarga spełnia wymogi formalne, a Sąd prawomocnym postanowieniem z 9 października 2024 r. przywrócił termin do jej wniesienia. Tym samym nie ma znaczenia okoliczność, że skarga została wniesiona po terminie, skoro termin ten został skutecznie przywrócony.

Nie można także zgodzić się z pełnomocnikiem organu, że pismo Spółki z 12 stycznia 2024 r. stanowiło jedynie zapytanie, a nie reklamację, o której mowa w art. 273 ust. 1 P.w. Przepis ten nie określa żadnych wymogów formalnych, jakie musi spełniać reklamacja. Wskazuje tylko, że podmiot, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 272 ust. 22 P.w., może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Przy czym w myśl art. 273 ust. 2 P.w. reklamację składa się w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania informacji ustalającej wysokość opłaty. W ustawowo określonym terminie Spółka złożyła w siedzibie organu pismo, z którego treści jednoznacznie wynika, że nie zgadza się z zakwalifikowaniem jej do podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat retencyjnych, gdyż w zadanych organowi w tym piśmie pytaniach skarżąca wyraźnie domagała się dodatkowego wyjaśnienia podstaw nałożenia na Spółkę przedmiotowych opłat retencyjnych, ustalonych w doręczonej informacji. Skoro zatem podmiot zobowiązany domagał się dodatkowych wyjaśnień, to w istocie nie zgodził się z ustaleniami organu, które legły u podstaw określonego obowiązku. Ponadto, jeżeli nawet treść żądania nie jest jednoznaczna lub nasuwa wątpliwości organu, to obowiązkiem organu jest wezwać stronę, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania, a zatem do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (por. wyrok NSA z 12.122023 r., I OSK 841/23 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie może bowiem samodzielnie interpretować czy modyfikować żądania strony. Skoro zatem Burmistrz nie wezwał skarżącej do wyjaśnienia, czy jej pismo stanowiło reklamację, to nie może obecnie skutecznie kwestionować charakteru przedmiotowego pisma. W konsekwencji należy uznać, że w niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 273 ust. 6 P.w., który stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Od decyzji takiej, zgodnie z brzmieniem art. 273 ust. 8 P.w., przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przepis ten wprowadza szczególny tryb postępowania, gdyż pozwala na zaskarżenie decyzji organu pierwszej instancji bezpośrednio do sądu administracyjnego, bez potrzeby wyczerpywania trybu odwoławczego.

Wobec powyższego Sąd uznał spełnienie warunków do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.).

Wyjaśnić przede wszystkim należy, że zaskarżona decyzja wymienia w sentencji nieruchomość należącą bezspornie do Spółki, co przyznane zostało wprost w skardze, i to Spółka została wskazana w decyzji, jako podmiot, któremu decyzja podlega doręczeniu. Tym samym nie budzi wątpliwości adresat zaskarżonej decyzji. Dlatego też organowi nie można przypisać zarzuconego w skardze kwalifikowanego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.

Zgodnie z art. 269 ust. 1 pkt 1 P.w. opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m² robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70 % powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Natomiast art. 272 ust. 8 P.w. wskazuje sposób ustalenia tej opłaty – jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m² wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach. W myśl art. 272 ust. 10 P.w. ustalając wysokość omawianej opłaty, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał.

W świetle przytoczonych unormowań dla ustalenia, czy Spółka w ogóle podlega spornej opłacie, znaczenie ma zatem: powierzchnia nieruchomości – która musi przekraczać 3500 m², lokalizacja nieruchomości – musi znajdować się ona na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej oraz powierzchnia zabudowy (utracona powierzchnia biologicznie czynna) – która musi przekraczać 70% powierzchni nieruchomości. Warunki te muszą być spełnione łącznie.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że zaskarżona decyzja dotyczy opłaty za nieruchomość, dla której Sąd Rejonowy w Olecku prowadzi opisaną wyżej księgę wieczystą. Sąd podziela przy tym stanowisko organu, że opłatę ustala się dla wszystkich działek objętych jedną księgą wieczystą, a z dołączonego do akt wypisu z treści księgi wieczystej wynika, że ich łączna powierzchnia przekracza 3500 m². Należy jedynie wskazać, że wypis ten pokazuje stan nieruchomości na dzień 30 kwietnia 2024 r., a winien dotyczyć stanu na koniec 2018 r.

Natomiast do akt sprawy nie zostały dołączone przez organ żadne dokumenty, które potwierdzałby twierdzenia organu o powierzchni zabudowy nieruchomości oraz o braku systemu kanalizacji na obszarze, w obrębie którego jest usytuowana ww. nieruchomość. W związku z tym, że opłata ustalana jest za zmniejszenie "naturalnej retencji terenowej", czyli za zmniejszenie zdolności terenu do zatrzymania wody na skutek zabudowy terenu, to opłata ta nie obejmuje terenów, które są objęte usługą wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w.). W wyroku z 26 września 2023 r. (sygn. akt III OSK 3558/21) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w omawianych przepisach nie chodzi o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych. Przez systemy kanalizacji zamkniętej lub otwartej ustawodawca rozumie w ogóle organizację odprowadzania wód opadowych: zarówno jej stronę techniczną, jak i podmiotową. System to nie tylko zespół współpracujących urządzeń, ale również zarządzanie tymi urządzeniami. Nie może przy tym chodzić o system kanalizacji wewnętrznej należący do właściciela nieruchomości i przez niego zarządzany. Zgodnie z art. 16 pkt 59 P.w. przez system kanalizacji zbiorczej rozumie się sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2024 r. poz. 757), zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Oznacza to, że z opłaty zwalnia podłączenie analizowanej nieruchomości do publicznego systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. W myśl art. 3 ust. 3 tej ustawy to gmina ustala kierunki rozwoju sieci w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego. Z treści skargi wynika, że Spółka korzysta z sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i deszczowej znajdującej się na terenie SSSE. Dodatkowo na rozprawie przed tut. Sądem Spółka przedłożyła umowę zawartą z tym podmiotem, co w ocenie skarżącej ma potwierdzać argumentację przedstawioną w skardze. Okoliczności te nie zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji, a tym samym Sąd nie jest w stanie ocenić, czy faktycznie nieruchomości należące do skarżącej są podłączone do sieci kanalizacji miejskiej, czy też obszar ten nie jest ujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, a tym samym czy została spełniona jedna z przesłanek warunkujących możliwość obciążenia przedmiotową oplata za usługi wodne.

Nie wiadomo również, na jakiej podstawie organ przyjął, że powierzchnia zabudowy (utracona powierzchnia biologicznie czynna) wynosi 3.724 m². Z analizowanych przepisów wynika, że chodzi tu o roboty lub obiekty budowlane trwale związane z gruntem mające wpływ na zmniejszenie retencji. W związku z tym, konieczne było ustalenie, jak była zagospodarowana przedmiotowa nieruchomość w 2018 r., skoro ustalana opłata dotyczy tego roku. Organ powinien wykazać, czy teren był wówczas utwardzony, w jaki sposób i w jakim zakresie oraz jakie obiekty budowlane i o jakiej powierzchni zabudowy wówczas istniały na nieruchomości. Zgromadzony materiał dowodowy umożliwiłby weryfikację stanowiska organu.

Błędne jest przy tym przekonanie organu, że przyjętych ustaleń nie musiał udokumentować, skoro poczynił je na podstawie dostępnych publicznie dostępnych danych. Nawet w takim przypadku w aktach sprawy powinny zostać zgromadzone dokumenty, z których wynikałyby fakty, które organ uznał za udowodnione, na co wskazuje treść art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ten ostatni przepis wprost wymaga od organu wskazania dowodów, na których się oparł. Nie wystarczy zatem ogólnikowe twierdzenie organu, że do ustaleń posłużyły mu w szczególności dane zebrane m.in. z ewidencji gruntów i budynków, czy też powszechnie dostępne dane przestrzenne oraz zdjęcia satelitarne udostępnione na portalu www.geoportalgov.pl. Organ miał obowiązek włączyć zebrane dane do akt sprawy jako materiał dowodowy, czego nie uczynił, uniemożliwiając tym samym Sądowi weryfikację zajętego stanowiska.

Należy przy tym podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 77 § 4 k.p.a., zgodnie z którym fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Przepis ten zezwala na odstąpienie od przeprowadzenia dowodów, ale tylko w sytuacji, gdy chodzi o fakty bezsporne. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym fakty powszechnie znane to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie człowiekowi. Za powszechnie znane uważa się np. wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalne i zwyczajne zachodzące w określonym czasie i miejscu (por. np. wyroku NSA z 14.03.2024 r. I OSK 435/23, z 1.02.2024 r. II GSK 1148/23). Przyjmuje się, że fakty powszechnie znane to takie, o których wiedza jest ukształtowana, o której łatwo się dowiedzieć z powszechnie dostępnych źródeł (por. wyrok NSA z 15.02.2011 r. II OSK 174/10). Natomiast dane, niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, nie mają takiego charakteru. Ponadto zauważyć należy, że powoływana przez organ w odpowiedzi na skargę strona www.geoportalgov.pl pokazuje aktualny stan nieruchomości. Natomiast w rozpoznawanej sprawie niezbędne jest wykazanie stanu z 2018 r., a zatem niezbędne jest uzyskanie dostępu do danych archiwalnych, co przeczy twierdzeniu organu, że konieczne do ustalenia fakty stanowią powszechnie dostępne dane przestrzenne.

Podnieść ponadto należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Aby norma prawa materialnego mogła być prawidłowo zastosowana, muszą zostać ustalone wszystkie okoliczności objęte hipotezą lub dyspozycją przepisu. W tym celu organ dokonuje wykładni przepisu i ustala zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego oraz sposób jego udokumentowania. Z kolei w myśl art. 7 k.p.a. organ orzekający stoi na straży praworządności i przeprowadza dowody z urzędu lub na wniosek strony. Wywodzona z tego przepisu zasada oficjalności postępowania oznacza, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu do ustalenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością. Zatem organ zobligowany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co zostało wprost wyrażone w art. 77 § 1 k.p.a. Nie zwalnia to strony postępowania z obowiązku dostarczenia dowodów służących wyjaśnieniu okoliczności sprawy, z których to strona wywodzi skutki prawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się bowiem, że strona, która z danych faktów zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te fakty i przedstawić dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko (por. wyroki NSA z 15.11.2000 r. III SA/2431/99, z 7.08.2018 r. I OSK 2123/16). W wyroku z 25 lipca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2859/16) NSA wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu należeć będzie w pewnych sytuacjach do organu administracji, natomiast w pewnych do strony, w zależności od tego, kto z tych okoliczności wywodzić będzie skutki prawne (zob. też F. Elżanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 325). Jednakże w wyroku z 25 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II GSK 20/21) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności w sprawach dotyczących nakładania obowiązków, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Zasada ta doznaje przełamania w przypadkach, w których wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony. Tym samym, ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Należy przez to rozumieć, że jeżeli postępowanie ma na celu nałożenie na stronę obowiązku, wówczas organ ma obowiązek wyczerpująco zebrać i włączyć do akt administracyjnych sprawy materiały dowodowe, które w sposób spójny i logiczny udokumentują wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia. Strona ma zaś obowiązek dostarczenia dowodów, jeżeli chce wykazać, że ustalenia organu są sprzeczne z prawdą. Jeżeli jednak, tak jak w niniejszej sprawie, organ poprzestał na gołosłownych twierdzeniach, to niezasadnie zarzuca stronie, że to ona nie przedstawiła dowodów.

W omawianej sytuacji ciężar wykazania spełnienia w odniesieniu skarżącej przesłanek do nałożenia opłaty retencyjnej spoczywał zatem na organie. Przy czym zgodnie z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.

Odnosząc się natomiast do podniesionego na rozprawie przez tut. Sądem zarzutu przedawnienia wyjaśnić należy, że skoro organ nie wykazał, że skarżąca Spółka spełnia przesłanki do nałożenia spornej opłaty retencyjnej, to co najmniej przedwczesne jest rozstrzyganie o ewentualnym przedawnieniu zobowiązania. Ponadto kwestia ta musi być najpierw rozstrzygnięta przez organ, gdyż sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontroli zaskarżonego aktu, a nie do orzekania w sprawie, w której właściwy jest organ administracji.

Niepodjęcie przez organ orzekający czynności w przedstawionym powyżej zakresie, a mogącym mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego. W konsekwencji obligowało to Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie związany przedstawioną oceną prawną, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 206 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 3 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).

Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu, ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sądowi z urzędu wiadome jest, że skarżąca wniosła tożsame skargi (36 skarg), w tym m.in. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 635/24, w której pełnomocnik Spółki otrzymał pełen zwrot przysługującego wynagrodzenia. We wszystkich tych sprawach skarżąca jest prezentowana przez tego samego pełnomocnika. Porównując te skargi można stwierdzić, że zostały one sporządzone według jednego szablonu i są identyczne, poza oczywistymi zmianami dotyczącymi numerów decyzji, numerów działek, okresów za które ustalona jest oplata, jej wysokości itp. Podjęte przez pełnomocnika czynności miały zatem charakter powtarzalny.

Sąd wziął również pod uwagę, że przedłożony spis kosztów obejmuje również koszty postępowania toczącego się przed organami administracji publicznej w odniesieniu do skarżącej i [...] (zbiorczo określony koszt "czasu pracy poświęconego na sporządzanie pism i nadzorowanie postępowań dotyczących zaskarżonych opłat retencyjnych w okresie od maja 2024 r. do grudnia 2024 r." oraz koszty korespondencji kierowanej przez pełnomocnika w związku ze sprawami dotyczącymi ww. opłat). Ustawodawca nie przewidział możliwości zasądzania zwrotu tych kosztów przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 211 p.p.s.a. koszty sądowe obejmują opłaty sądowe i zwrot wydatków. Zaznaczyć należy, że wydatki, o których mowa w tym przepisie, również są związane z postępowaniem sądowoadministracyjnym, nie zaś z postępowaniem administracyjnym.

W związku z tym Sąd uznał, w oparciu o art. 206 p.p.s.a., że zachodzi uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości i obciążył organ obowiązkiem zwrotu kwoty uiszczonego wpisu od skargi, kosztem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wysokością wynagrodzenia należnego pełnomocnikowi skarżącej pomniejszonego do kwoty 450 zł.