Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 32/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 136,  art. 137
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Teza: „Użycie”, o którym mowa w art. 136 ust. 2 ugn nie powinno być automatycznie utożsamiane ze zbyciem. Literalnie przepis nakazuje poinformować o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż w decyzji o wywłaszczeniu, ale nie wypowiada się w kwestii „zbycia” nieruchomości. W języku polskim „użycie” to posłużenie się czymś, zużytkowanie, natomiast zbycie to na przykład sprzedaż, szerzej przeniesienie własności. Tym samym właściwy organ ma obowiązek zawiadomić o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel, bo tego wprost wymaga przepis prawny, jednak nie ma obowiązku zawiadomić o zbyciu, bo takiej dyspozycji przepis nie formułuje.

Obowiązek informacyjny aktualizuje się tylko wobec użycia nieruchomości dla innego celu, niż określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

TEZY

„Użycie”, o którym mowa w art. 136 ust. 2 ugn nie powinno być automatycznie utożsamiane ze zbyciem. Literalnie przepis nakazuje poinformować o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż w decyzji o wywłaszczeniu, ale nie wypowiada się w kwestii „zbycia” nieruchomości. W języku polskim „użycie” to posłużenie się czymś, zużytkowanie, natomiast zbycie to na przykład sprzedaż, szerzej przeniesienie własności. Tym samym właściwy organ ma obowiązek zawiadomić o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel, bo tego wprost wymaga przepis prawny, jednak nie ma obowiązku zawiadomić o zbyciu, bo takiej dyspozycji przepis nie formułuje.

Obowiązek informacyjny aktualizuje się tylko wobec użycia nieruchomości dla innego celu, niż określonego w decyzji wywłaszczeniowej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r sprawy ze skarg G. W. i U. G. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 grudnia 2022 r. znak NRŚ-OR-7534.29.2022.MP w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 grudnia 2022 r. (znak NRŚ-OR.7534.29.2022.MP) Wojewoda Dolnośląski (dalej jako Wojewoda, organ II instancji), wskutek odwołania od decyzji Starosty Wołowskiego (dalej jako Starosta, organ I instancji) z dnia 22 września 2022 r. (znak GK.7221-1/09/22) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości:

- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części orzekającej o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, położonej w granicach obrębu J. we W., stanowiącej własność Gminy W., na rzecz U. G., S. Z., J. K., B. A. (każdej z osób w udziale 1/4) oraz w części orzekającej o odmowie zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki gruntu nr [...], AM-[...], [...], AM-[...], [...], [...], AM-[...], położone w obrębie J. we W., stanowiące własność spółki P. Spółka Akcyjna

- uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz w części ustalającej zabezpieczenie wierzytelności Gminy W. poprzez ustanowienie hipoteki, i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy.

Zaskarżona decyzja jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania prawnego.

Decyzją z dnia 5 grudnia 1980 r. Naczelnik Dzielnicy W. – F. orzekł o odjęciu na rzecz Dyrekcji Rozbudowy m. W., działającej w roli inwestora zastępczego budowy Portu L., prawa własności nieruchomości rolnej położonej we W., oznaczonej jako działki nr [...], [...], nr [...], nr [...], o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej współwłasność w częściach równych po 1/4 J. K., L. Z., S. Z., A. M., przyznając współwłaścicielkom odszkodowanie.

Decyzją z dnia 16 września 1993 r. Wojewoda W. stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości w postaci działek nr [...], [...], [...], [...], AM-[...] położonych we W., obręb J.

Na mocy decyzji z dnia 16 sierpnia 2007 r. Dyrektor Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. zatwierdził podział nieruchomości, w tym działki nr [...], z której utworzono działki [...] (pow. [...] ha) oraz [...] (pow. [...] ha). W uzasadnieniu wskazano, że podział ma na celu wydzielenie działek przeznaczonych w planie miejscowym pod realizację celu publicznego, jakim jest budowa portu lotniczego i drogi dojazdowej.

W dniu 28 września 2007 r. Gmina W. zawarła umowę, na mocy której przeniosła na rzecz spółki P. S.A. prawo własności działek gruntu, w tym oznaczonych nr [...], [...], [...], [...].

W dniu 21 sierpnia 2008 r. do Prezydenta W. wpłynął wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (działek nr [...], [...], [...], [...]) pochodzący od poprzednich właścicieli: S. Z., J. K., L. Z., U. G. (następczyni prawnej A. M.). Wnioskujący podali, że "w terminie ustawowym od daty wywłaszczenia miasto nie rozpoczęło żadnej inwestycji".

Wyznaczony do rozpatrzenia sprawy Starosta Wołowski decyzją z dnia 30 marca 2017 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które to rozstrzygnięcie zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Decyzja Wojewody została oprotestowana sprzeciwem, a wniesiona skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 września 2018 r. (sygn. II SA/Wr 441/18).

Kolejne rozstrzygnięcie Starosty Wołowskiego z dnia 16 lipca 2019 r. orzekające o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zostało uchylone decyzją Wojewody z dnia 14 września 2021 r. z powodu braku możliwości przyznania wartości dowodowej operatowi szacunkowego określającemu wartość działki nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Wołowski orzekł wskazaną na wstępie decyzją, zwracając część nieruchomości w postaci działki nr [...], odmawiając zwrotu działek nr [...], [...], [...], [...], [...], ustalając wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania, i ustalając zabezpieczenie wierzytelności Gminy W. poprzez ustanowienie hipoteki.

Organ I instancji uzasadnił, że przesłanki zwrotu są spełnione w przypadku działki nr [...] ponieważ nie doszło do zrealizowania zabudowy portu lotniczego, pod który działka została przeznaczona w decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia 25 maja 1978 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy Portu L. Natomiast działki nr [...],[...], [...], [...], [...] nie podlegają zwrotowi ponieważ stanowią własność osoby trzeciej, to znaczy spółki P. S.A.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosły U. G., S. Z., J. K. zarzucając naruszenie: 1) art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, 2) art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie w oparciu o przepis powszechnie obowiązującego prawa, lecz w oparciu o fakt przeniesienia prawa własności przedmiotowych nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, co stanowi o tym, że organ wydał decyzję w oparciu o nieistniejącą w przepisach prawa przesłankę negatywną, 3) art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonych działek nie zagospodarowanych na cele publiczne do dnia wydania decyzji, tj. działek nr [...], [...], [...], [...], [...], 4) art. 58 Kodeksu cywilnego w związku z naruszeniem art. 136 ust. 3 i 5 urn poprzez uznanie, że Gmina nie jest właścicielem wywłaszczonych działek w sytuacji, gdy odwołujący się nie zostali przed podpisaniem umowy z dnia 28 września 2007 r. zawiadomieni o zamiarze przeniesienia własności działek nr [...], [...], [...], [...] poprzez wniesienie ich jako wkładu (z wyjątkiem działki [...]) niepieniężnego celem pokrycia podwyższonego kapitału zakładowego Spółki i nie skorzystali z prawa określonego art. 136 ust. 3 i 5 ugn, a zatem czynność prawna sprzeczna z prawem jest z mocy prawa nieważna, 5) art. 7, art. 9, art. 77§1, art. 107§3 k.p.a. poprzez nieustalenie w sposób właściwy i wyczerpujący okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. wpływu Gminy jako akcjonariusza Spółki, czyli obecnego właściciela działek na możliwość przywrócenia stanu sprzed 28 września 2007 r., to znaczy gdy Gmina była właścicielem wywłaszczonych działek, 6) art. 97§1 pkt 4 oraz art. 100§1 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd zagadnienia wstępnego dotyczącego stwierdzenia nieważności umowy z 28 września 2007 r. oraz możliwego odszkodowania z tego tytułu.

Od decyzji Starosty odwołanie wniosła również Gmina W. zarzucając naruszenie: 1) art. 104§2 k.p.a. w związku z art. 140 ust. 1 ugn poprzez orzeczenie w treści decyzji o kwestiach pozostających poza istotą sprawy administracyjnej, tj. o stopniu realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomościach objętych wnioskiem o zwrot, podczas gdy nieruchomość nie może podlegać zwrotowi ze względu na fakt, że stanowi własność osoby trzeciej, 2) art. 137 ust. 1 ugn w związku z art. 136 ust. 3 ugn oraz w związku z art. 7, art. 77§1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, tj. działki nr [...], podczas gdy przesłanki zwrotu nie zaistniały, 3) art. 150 ust. 2 ugn poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie operatu szacunkowego ustalającego wartość działki nr [...] podczas gdy działka ta nie może być przedmiotem samodzielnego obrotu, a zatem nie powinna być dla niej ustalona wartość rynkowa w rozumieniu ugn.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję Wojewoda podzielił stanowisko Starosty dotyczące zaistnienia podstaw zwrotu działki nr [...].

Organ II instancji ustalił, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości polegał na przeznaczeniu jej pod nasadzenia zieleni ozdobnej oraz krzewy celem oddzielenia projektowanej drogi dojazdowej od obszaru stanowiącego rezerwę pod przyszłościowy parking. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że na tym terenie nie przeprowadzono żadnych prac, działka nr [...] znajduje się na terenie zalesionym, zarośniętym w sposób przypadkowy. Wojewoda ustalił także, że w latach 1994-2006 stan działki nr [...] nie uległ zmianie do roku 2020 i w całym wskazanym okresie znajdowała się ona na terenie zadrzewionym. Z tego wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., przez co spełniona została przesłanka zbędności na cel wywłaszczenia.

Jako fakt powszechnie znany Wojewoda przywołuje okoliczność, że rozbudowa lotniska rozpoczęła i zakończyła się po upływie terminów uzasadniających uznanie działki nr [...] za zbędną, a ponadto rozbudowy dokonano w zakresie, który nie objął przedmiotowej działki, nadal stanowiącej własność Gminy W.. Wojewoda wskazał, że w zakresie przewidzianym planem realizacyjnym, w oparciu o który wydano decyzję wywłaszczeniową, w istocie inwestycja została przerwana i zarzucona, jeszcze przed dniem 22 września 2004 r.

Ponadto, sam fakt sąsiedztwa działki nr [...] z obszarem zbytym na rzecz podmiotu realizującego cel publiczny nie uprawnia do przyjęcia, że działka ta również jest niezbędna na ten cel. Analizując położenie działki (w sąsiedztwie drogi dojazdowej do terminalu, po przeciwległej stronie od części, w której znajduje się pas startowy, i w znacznym oddaleniu od tego pasa), nie sposób przyjąć, że jest ona niezbędna jako teren zielony stanowiący strefę ochroną lotniska.

Natomiast zgadzając się ze stanowiskiem Starosty w kwestii braku możliwości zwrotu działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], jako stanowiących współwłasność podmiotu trzeciego, to znaczy P. S.A. organ II instancji przywołał orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym zwrotowi nie podlegają nieruchomości, których prawo własności lub użytkowania wieczystego zbyto osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 ugn, już w okresie obowiązywania ugn, czyli od dnia 1 stycznia 1998 r. Decyzja taka nie byłaby bowiem wykonalna w naturze ze względu na ochronę praw nabywcy będącego osobą trzecią, która w przeciwieństwie do Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego, nie może być zobowiązana do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej.

Wojewoda uznał za wiarygodny dowód co do aktualnej wartości podlegającej zwrotowi części nieruchomości w postaci operatu szacunkowego z dnia 3 grudnia 2021 r. Zdaniem organu II instancji operat wykonano prawidłowo.

Jako niezasadny uznał Wojewoda zarzut Gminy dotyczący braku możliwości ustalenia rynkowej wartości działki nr [...] ze względu na jej powierzchnię (6m2), brak dostępu do drogi publicznej, przez co działka nie stanowi nieruchomości, która samodzielnie może być przedmiotem obrotu. Przeczy temu sam fakt określenia przez rzeczoznawcę wartości tej działki.

Wojewoda dostrzegł i zreformował błędy poczynione przez Starostę w samej waloryzacji, i w tym zakresie określił kwoty odszkodowania, a ponadto wyeliminował nieuzasadnione rozstrzygnięcie o zabezpieczeniu wierzytelności hipoteką, i w tym zakresie orzekł co do istoty, określając zindywidualizowany obowiązek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej.

Od decyzji Wojewody skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli: U. G. oraz Gmina W.

Skarżąca U. G. wniosła skargę w części, tj. od pkt II, III, IV (poza pkt I decyzji), zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie

- art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie w oparciu o przepis powszechnie obowiązującego prawa, lecz w oparciu o fakt przeniesienia prawa własności przedmiotowych nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, co stanowi o tym, że organ wydał decyzję w oparciu o nieistniejącą w przepisach prawa przesłankę negatywną,

- art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonych działek nie zagospodarowanych na cele publiczne do dnia wydania decyzji, tj. działek nr [...], [...], [...], [...], [...],

- art. 58 Kodeksu cywilnego w związku z naruszeniem art. 136 ust. 3 i 5 ugn poprzez uznanie, że Gmina nie jest właścicielem wywłaszczonych działek w sytuacji, gdy odwołujący się nie zostali przed podpisaniem umowy z dnia 28 września 2007 r. zawiadomieni o zamiarze przeniesienia własności działek nr [...], [...], [...], [...] poprzez wniesienie ich jako wkładu (z wyjątkiem działki [...]) niepieniężnego celem pokrycia podwyższonego kapitału zakładowego Spółki i nie skorzystali z prawa określonego art. 136 ust. 3 i 5 ugn, a zatem czynność prawna sprzeczna z prawem jest z mocy prawa nieważna,

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:

- art. 7, art. 9, art. 77§1, art. 107§3 k.p.a. poprzez nieustalenie w sposób właściwy i wyczerpujący okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. wpływu Gminy jako akcjonariusza Spółki, czyli obecnego właściciela działek na możliwość przywrócenia stanu sprzed 28 września 2007 r., to znaczy gdy Gmina była właścicielem wywłaszczonych działek

- art. 97§1 pkt 4 oraz art. 100§1 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd zagadnienia wstępnego dotyczącego stwierdzenia nieważności umowy z 28 września 2007 r. oraz możliwego odszkodowania z tego tytułu.

Skarżąca U. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt II i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości: działek nr [...], [...], [...], [...], [...] AM [...] obręb W. J., a także wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, czyli pod budowę lotniska, Gmina W. nie zrealizowała obowiązku powiadomienia poprzedniego właściciela o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel, a w konsekwencji umowa przeniesienia własności działek na podmiot trzeci - P. S.A. jest nieważna z mocy prawa.

Zdaniem skarżącej w sprawie nie ma zastosowania przesłanka negatywna określoną w art. 229 ugn, to znaczy zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Skoro organ I instancji stwierdził, że przesłanka ta w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, to wydając decyzję odmowną organ nie miał podstawy prawnej do odmowy zwrotu, wskazując na przeniesienie prawa własności na rzecz osoby trzeciej w dniu 28 września 2007 r.

W ocenie skarżącej organ powinien zawiesić postępowanie i wyznaczyć skarżącej termin do podjęcia kroków przed sądem powszechnym w celu weryfikacji umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości.

Decyzję Wojewody zaskarżyła również Gmina W. , podważając całość rozstrzygnięcia i wnosząc o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji.

Skarżąca Gmina podniosła naruszenie:

1) art. 137 ust. 1 ugn w związku z art. 136 ust. 3 ugn oraz w związku z art. 7, art. 77§1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, tj. działki nr [...], podczas gdy przesłanki zwrotu nie zaistniały,

2) art. 150 ust. 2 oraz art. 156 ust. 3 ugn poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie operatu szacunkowego ustalającego wartość działki nr [...] podczas gdy działka ta nie może być przedmiotem samodzielnego obrotu, a zatem nie powinna być dla niej ustalona wartość rynkowa w rozumieniu ugn, a ponadto od daty sporządzenia operatu szacunkowego do daty wydania zaskarżonej decyzji nastąpiła zmiana warunków (istotny wzrost cen) wpływających na wycenę nieruchomości we W.,

3) art. 10§1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co mogło mieć wpływ na treść decyzji, a jednocześnie nie zaszły okoliczności określone w art. 10§2 k.p.a., a tym samym upływ 12-miesięcznego okresu aktualności operatu szacunkowego nie stwarza ryzyka zajścia niepowetowanej szkody materialnej,

4) art. 9 ugn poprzez orzeczenie, że zwrotu nieruchomości dokona Prezydent W. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna, podczas gdy art. 9 ugn nie określa terminu czynności faktycznej polegającej na wydaniu nieruchomości, lecz określa jedynie termin wykonalności decyzji.

Rozwijając zarzuty skarżąca Gmina kwestionuje ustalenie, że z samej decyzji wywłaszczeniowej jednoznacznie wynika, że celem wywłaszczenia była budowa Portu L. Pozostaje nadto niewyjaśniona okoliczność w postaci statusu podmiotu, na którego rzecz dokonywane było wywłaszczenie. Z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, że wywłaszczenie następuje na rzecz Dyrekcji Rozbudowy Miasta W., jednak organ nie ustalił, czy wywłaszczenie nastąpiło na rzecz tej Dyrekcji, czy może na rzecz innego podmiotu (np. Skarbu Państwa, inwestora planującego inwestycję).

Analiza samego planu realizacyjnego budowy lotniska zatwierdzonego decyzją z dnia 25 maja 1978 r. wskazuje, że działki gruntu objęte postępowaniem nie były przeznaczone na zabudowę; teren działki nr [...] podlegał przeznaczeniu pod nasadzenie zieleni celem oddzielenia planowanej drogi dojazdowej od obszaru stanowiącego rezerwę pod parking przyszłościowy. Według skarżącej Gminy wniosek, że “teren jest zarośnięty w sposób przypadkowy, którego nie sposób uznać za nasadzenia zieleni" nie ma pokrycia w materiale dowodowym, a poszczególne nasadzenia mogły nie być wymagane, zważywszy charakter gruntu i jego wielkość (6m2).

Jako nadmierny formalizm - podnosi skarżąca - jest ustalanie celu wywłaszczenia oraz przesłanek zwrotu co do 0.05% wnioskowanej nieruchomości, skoro bezprzedmiotowe było ustalanie przesłanek zwrotu co do 99.95% powierzchni nieruchomości, a jest oczywiste, że na obszarze 6m2 nie da się wybudować portu lotniczego.

Zarzuca skarżąca, że nie jest faktem powszechnie znanym, iż rozbudowa lotniska rozpoczęła się i zakończyła po upływie terminów uzasadniających uznanie działki nr [...] za zbędną w rozumieniu ugn. W konsekwencji organ powinien wskazać źródła, na podstawie których dokonał takich ustaleń. Nie zaistniały zatem przesłanki zwrotu nieruchomości z art. 136 w związku z art. 137 ugn.

Dalej skarżąca Gmina wywodzi, zważywszy na wielkość działki nr [...], i jej przeznaczenie pod drogę publiczną, że nie może być ona przedmiotem samodzielnego obrotu.

W sprawie nie zaktualizowano operatu szacunkowego, przez co naruszono art. 156§3 ugn stanowiący o 12 miesiącach na wykorzystanie operatu, od czasu jego sporządzenia. Tymczasem data aktualności operatu upływała w dniu 3 grudnia 2022 r., a organ wydał decyzje dnia 1 grudnia 2022 r. nie analizując zmian cen, które zaszły w tym okresie.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując wcześniejsze stanowisko, i doprecyzowując je w zakresie podniesionych przez skarżących argumentów. Odnosząc się do skargi Gminy Wojewoda wniósł dodatkowo o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze sporządzonej przez rzeczoznawcę klauzuli z dnia 12 grudnia 2022 r. potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego z dnia 3 grudnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na podstawie art. 111 §2 p.p.s.a. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. II SA/Wr 32/23 i II SA/Wr 33/23 w celu ich łącznego rozpoznania, ponieważ pozostają one ze sobą w związku. Związek wskazanych spraw opiera się na tożsamej, zaskarżonej w obydwu skargach decyzji administracyjnej oraz w jedności przedmiotu sporu, to znaczy wywłaszczonych nieruchomościach.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p.p.s.a.).

Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego utrzymująca w mocy decyzję, na mocy której Starosta Oławski wnosi sprzeciw wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania składowiska odpadów.

Na zasadzie art. 145 §1 p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontrolowanej sprawie Sąd nie dopatrzył się zajścia wskazanych przez art. 145 §1 p. p. s. a. przesłanek, a co za tym idzie Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Fizyczny substrat sprawy stanowią działki gruntu wywłaszczone w 1980 r., i stanowiące aktualnie własność Gminy W. (działka nr [...]) oraz własność przedsiębiorstwa P. S.A. (działki nr [...], AM-[...], [...], AM-[...], [...], [...]).

Wywłaszczenie przedmiotowych działek nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która dopuszczała wywłaszczenie ze względu na cele użyteczności publicznej, na cele obronności Państwa albo wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust. 1). Jako formę prawną wywłaszczenia ustawa przewidywała decyzję Naczelnika Powiatu (art. 21 ust. 1). W przypadku ustalenia przez Naczelnika Powiatu, że nieruchomość nie została użyta, i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie, nieruchomość podlegała zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela (art. 34 ust. 1).

W aktach sprawy znajduje się decyzja Naczelnika Dzielnicy W. – F. z dnia 5 grudnia 1980 r. orzekająca o odjęciu na rzecz Dyrekcji Rozbudowy m. W. prawa własności do nieruchomości rolnych, wśród których znajdują się nieruchomości adekwatne do realiów przedmiotowej sprawy.

Podmiot, na rzecz którego przeniesiono własność określony jest jako inwestor zastępczy budowy Portu L.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestor przedłożył decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego na budowę Portu L. wydaną przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego wydaną przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego z dnia 25 maja 1979 r. Wskazano, że właściciele odmówili zgody na dobrowolny wykup kwestionując wysokość proponowanych odszkodowań. Wyjaśniono, że nieruchomości zostaną przekazane w użytkowanie bezpośredniemu użytkownikowi i zarządcy Portu L., t. j. Ministerstwu Obrony Narodowej reprezentowanemu przez Zarząd R. w W.(1)

Istotę sporu prawnego stanowi prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej także jako ugn) w zakresie zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom (ich następcom prawnym).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ skoro w sprawie mamy do czynienia z nieruchomościami wywłaszczonymi na zasadach określonych ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to odpowiednie zastosowanie znajdą, co wynika z art. 216 ust. 1 ugn, przepisy rozdziału 6 działu III obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Trzeba uwydatnić, że skarżąca U. G. (dalej także jako skarżąca U.G) neguje decyzję Wojewody w tej części, w której odmówiono jej zwrotu działek [...], [...], [...], [...], [...] z tego powodu, że przeniesiono ich własność na rzecz podmiotu trzeciego, i w konsekwencji stanowią one własność spółki P. S.A.

Skarżąca U.G. swoje roszczenie wywodzi z art. 136 ust. 3 ugn o następującym brzmieniu: poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Natomiast skarżąca Gmina podważa legalność całości aktu, ale w istocie kwestionuje legalność orzeczenia o zwrocie działki nr [...], ponieważ w jej ocenie przesłanki zwrotu nie zaistniały, to znaczy organ nie wykazał należycie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Wojewoda odmawia zwrotu wskazanych wyżej działek na rzecz U. G. ponieważ twierdzi, że nie podlegają zwrotowi nieruchomości, których prawo własności lub użytkowania wieczystego zbyto osobie trzeciej. Orzekając na jej dobro o zwrocie działki nr [...] Wojewoda wskazuje, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, i spełniona została przesłanka zbędności na cel wywłaszczenia.

Biorąc pod uwagę nakreślone wyżej uwarunkowania, do rozważenia i oceny nasuwają się dwie kwestie prawne: skutki przekazania nieruchomości podmiotowi trzeciemu oraz ocena zrealizowania celu wywłaszczenia.

Przy tak zakreślonej płaszczyźnie sporu na początku zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Ma to umocowanie w brzmieniu art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który to przepis nakazuje sądowi uwzględnić skargę w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro pod lit. a przywołanego przepisu, jako przesłankę uwzględnienia skargi, ustawodawca wskazuje “naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy", to relację między tymi regulacjami trzeba odczytywać w ten sposób, że prawidłowe orzeczenie o prawach i obowiązkach, czyli o zastosowaniu prawa materialnego, wymaga odpowiednio przygotowanego “przedpola", w postaci kontroli zastosowania przepisów proceduralnych.

W orzecznictwie trafnie wskazano, że rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 579/16; wyrok ten, jak też orzeczenia powołane w pozostałej części uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS).

Dokonując oceny postępowania od strony procesowej, i uwzględniając w tym wskazane zarzuty kwalifikowane jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu organy zgromadziły wystarczający materiał dowodowy potrzebny dla ustalenia stanu nieruchomości, i przeprowadziły niezbędne w sprawie czynności dowodowe, co uzasadnia twierdzenie, że zebrane dowody pozwalają na ustalenie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i rozstrzygnięcie sprawy. Organy zebrały i przeanalizowały dokumentację potrzebną dla rozpoznania sprawy, dokonano wizji terenowej na działkach, zwrócono się do podmiotów mogących posiadać informacje istotne dla sprawy.

Organy naocznie ustaliły, że cel wywłaszczenia na działce nr [...] nie został zrealizowany, działka jest zarośnięta, niezagospodarowana, organy podparły się wizją terenową, zdjęciami fotograficznymi, i zdaniem Sądu taka ocena jest trafna, oparta na materiałach zgromadzonych w sprawie. Trzeba tu sprecyzować, że podczas wizji terenowej na działkach [...], [...], [...], [...], [...] w dniu 19 października 2012 r. ustalono, że działka: [...] bezpośrednio graniczy z drogą, jest nieuprawiana, niezagospodarowana, zachwaszczona; działka [...]: tożsamy stan z działką [...], działka [...] – usytuowana w enklawie drzew, jednakże na działce nie rosną drzewa, zarośnięta, nieuprawiana, działka [...] w części zagospodarowana zgodnie z pozwoleniem na budowę terminala lotniczego, urządzona asfaltowa droga dojazdowa z infrastrukturą, w części północnej zadrzewiona.

W aktach sprawy widnieje datowane na 18 marca 2009 r. pismo Przedsiębiorstwa Państwowego Porty L., skierowane do Starosty Wołowskiego, informujące, że w archiwach PPL nie znaleziono dokumentów związanych z budową Portu L. na tym terenie, a z uzyskanych od długoletnich pracowników danych wynika, że w latach 80-tych XX w. odstąpiono od inwestycji ze względów finansowych.

Z tych przyczyn w ocenie Sądu organy nie naruszyły art. 7, art. 77§1 w zakresie ustalenia faktycznego stanu relewantnych dla sprawy nieruchomości.

W tym miejscu należy przejść do analizy prawnej złożonych skarg.

Skarżąca U. G. lwią część swojej skargi skupia zasadniczo na negacji przeniesienia przedmiotowych działek na rzecz spółki P. S.A.

Naruszenia przepisów art. 7, 77§1, 107§3 k.p.a. a także naruszenia art. 9 k.p.a. zobowiązującego do informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ich prawa i obowiązki, dopatruje się w tym, że organy zaniechały ustalenia wpływu Gminy W. jako akcjonariusza spółki Port L., na możliwość przywrócenia stanu poprzedniego, to znaczy gdy Gmina była jeszcze właścicielem przedmiotowych działek.

Zarzut tej postaci nie jest zasadny. Faktyczny udział Gminy W. w kapitale akcyjnym spółki P. S.A. nie zmienia okoliczności, że są to samoistne podmioty prawne. Tym samym podważanie zrealizowanej czynności prawnej pomiędzy tymi podmiotami, poprzez zarzuty jej sprzeczności z ustawą, zasadami współżycia społecznego, czy w celu obejścia ustawy, nie należy do kompetencji organu administracji, ale pozostaje we właściwości sądu powszechnego. W zakresie postępowania prowadzącego do wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości organ administracji nie dysponuje kompetencją do podejmowania działań w celu przywracania poprzedniego stanu nieruchomości poprzez oddziaływanie na podmiot, który dokonał czynności, w kierunku odwrócenia skutków prawnych tej czynności. Dlatego nie należy do kompetencji organu ustalenie wpływu Gminy W., jako akcjonariusza spółki P., na możliwość przywrócenia stanu poprzedniego (tzn. gdy Gmina W. była jeszcze właścicielem wywłaszczonych działek).

Zważywszy, że art. 9 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie jest zasadny zarzut skarżącej U.G. naruszenia przez organy tego przepisu, ponieważ zbycie przedmiotowych działek nastąpiło poza trybem postępowania administracyjnego, a co za tym idzie skarżąca nie miała przymiotu strony. Jak już Sąd wyżej wskazał, kontrola tej czynności prawnej, i badanie przez organ administracji możliwości przywrócenia stanu poprzedniego, pozostają poza sferą kompetencji organu, tzn. poza zakresem postępowania administracyjnego. Tym samym bezpodstawne są także zarzuty naruszenia przez organy art. 58 Kodeksu cywilnego.

Z kolei zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 i 5 ugn trzeba widzieć w kontekście art. 136 ust. 2 ugn, który to przepis nakazuje zawiadomić poprzedniego właściciela (jego spadkobiercę) o zamiarze zbycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż nieokreślony w decyzji o wywłaszczeniu.

W kwestii zarzutu niepowiadomienia przez Gminę o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel, należy przypomnieć, że Gmina skorzystała z prawa do zadysponowania swoją własnością w postaci spornych działek dnia 28 września 2007 r., a więc blisko rok przed wnioskiem skarżącej o zwrot nieruchomości pochodzącym z sierpnia 2008 r. Zbycie nastąpiło na rzecz P. S.A.

Skarżąca zarzuca, że ów fakt przeniesienia prawa własności przedmiotowych działek na rzecz osoby trzeciej był podstawą rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a tymczasem podstawą taka powinien być przepis powszechnie obowiązującego prawa, co narusza art. 7 Konstytucji RP stanowiący o działaniu organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjść się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OPS 3/14, CBOIS), i powtórzyć wyrażone w niej stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie aprobuje, że podstawą odmowy zwrotu nieruchomości, pomimo spełnienia przesłanek zwrotu z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ugn, może być jej zbycie przez jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 ugn. Z tego względu ocena, czy umowa przenosząca własność jest wadliwa (nieważna) z tego powodu, że nie zrealizowano obowiązku z art. 136 ust. 2 ugn, kieruje ku ewentualnej kolizji praw nabywcy z prawem powrotu poprzedniego właściciela, a ustalenia w tym zakresie powinny być dokonane przez sąd powszechny, a nie przez sąd administracyjny.

Trzeba wyjaśnić, że w przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu było załatwienie sprawy administracyjnej, to znaczy rozstrzygnięcie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 21 sierpnia 2008 r. Ani Starosta, ani kontrolujący jego orzeczenie organ II instancji nie dysponują kompetencjami do wkraczania w sferę stosunków cywilnoprawnych pomiędzy odrębnymi podmiotami prawa: Gminą W. a spółką P. S.A. Gmina, w ramach uprawnień do dysponowania swoją własnością mogła dokonać czynności prawnych rozporządzających, w tym przeniesienia własności przedmiotowych, relewantnych w sprawie działek. Skorzystała z tego prawa, a ewentualna wadliwość w tym zakresie przynależy do badania sądu powszechnego, a nie sądu administracyjnego.

Sąd ma świadomość rozbieżności, które na tym tle pojawiały się w orzecznictwie sądowym do 2015 r. (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r. sygn. I OSK 1348/12 reprezentatywny dla poglądu o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu zbycia jej podmiotowi trzeciemu, i idący w przeciwną stronę wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 1054/07).

Niemniej w odpowiedzi na zaistniałe rozbieżności dnia 13 kwietnia 2015 r. pojawiła się w obrocie prawnym wskazana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OPS 3/14), w której sformułowano pogląd, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet (nikt nie może przenieść na drugą osobę więcej praw, aniżeli sam posiada). Niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie oznacza, iż prawo własności nieruchomości podmiotu, który nabył ją od wywłaszczyciela, nie podlega ochronie, o której mowa w art. 64 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej. Ochrona przewidziana w tym przepisie obejmuje prawo własności, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia. Przysługuje każdemu, bez względu na cechy osobowe czy inne szczególne okoliczności. Jeśli wywłaszczona nieruchomość zostaje zbyta, choćby pod tytułem darmym, to jedynie z woli właściciela staje się przedmiotem obrotu, i niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia jest kontynuowany przez nabywcę nieruchomości, czy też nie. Prawo nabywcy wywłaszczonej nieruchomości także powinno korzystać z konstytucyjnej ochrony własności przewidzianej w art. 64 ustawy zasadniczej. Oceny tej nie może zmieniać niepowiadomienie byłego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia. Ocena, czy umowa cywilnoprawna zawarta z naruszeniem tego obowiązku jest umową nieważną, należy do sądu powszechnego, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca wystąpią z takim żądaniem. Mając na uwadze powyższe rozważania, należy przyjąć, że prawo własności "nowego" właściciela pozostaje w kolizji z prawem do zwrotu nieruchomości wywłaszczonego właściciela. Rozwiązanie tej kolizji należy do sądu powszechnego, z uwzględnieniem zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz zasady stabilności stosunków prawnych.

W ocenie Sądu Wojewoda ma rację, zwrot jest możliwy tylko wobec nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego). W konsekwencji, na co też wskazują orzeczenia, także badanie przesłanek zwrotu jest bezprzedmiotowe, a roszczenia skarżących powinny być dochodzone przez sądem powszechnym (cywilnym).

Z tej perspektywy i w takim kontekście prawnym, uwarunkowanym także interpretacją Sądu Naczelnego, brak powiadomienia przez Gminę o zamiarze zbycia nieruchomości, co stanowi esencję kolejnego zarzutu skarżącej usytuowanego w uzasadnieniu skargi (s. 3), nie stanowi takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oprócz tego, już na marginesie, Sąd chce ukazać skarżącej rozumienie art. 136 ust. 2 ugn. Przepis, w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania czynności zbycia przez Gminę W. nieruchomości na rzecz P. S.A. stanowi, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Tak więc powołany przepis nakładał na Gminę obowiązek poinformowania poprzedniego właściciela o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej.

W realiach sprawy nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz spółki P. S.A.

Ponadto, zdaniem Sądu "użycie", o którym mowa w art. 136 ust. 2 ugn nie powinno być automatycznie utożsamiane ze zbyciem. Literalnie przepis nakazuje poinformować o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż w decyzji o wywłaszczeniu, ale nie wypowiada się w kwestii "zbycia" nieruchomości. W języku polskim "użycie" to posłużenie się czymś, zużytkowanie, natomiast zbycie to na przykład sprzedaż, szerzej przeniesienie własności. Tym samym właściwy organ ma obowiązek zawiadomić o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel, bo tego wprost wymaga przepis prawny, jednak nie ma obowiązku zawiadomić o zbyciu, bo takiej dyspozycji przepis nie formułuje.

Obowiązek informacyjny aktualizuje się tylko wobec użycia nieruchomości dla innego celu, niż określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Uwzględniając spektrum sprawy, to znaczy realia określania celu wywłaszczenia w decyzjach wydawanych na przełomie lat 70/80 XX w. z celem wysłowionym w decyzji z 1980 r. (budowa portu lotniczego w związku z planem realizacyjnym, przekazanie na rzecz Ministerstwa Obrony Narodowej – zarządcy portów lotniczych), i dostrzegając podmiot, któremu przekazano nieruchomości w 2007 r. (P. S.A) nie można, w ocenie Sądu, przyjąć, że faktyczny cel przekazania działek na rzecz P. S.A. w 2007 r. rozmijał się z celem wywłaszczenia w 1980 r. Od strony funkcjonalnej, celowościowej nieruchomość zarówno w 1980 r. (na mocy decyzji wywłaszczeniowej), jak i w 2007 r. (wniesienie aportu do spółki P. S.A) była predystynowana na cele związane z inwestycją lotniskową.

Podsumowując nie jest celny zarzut, jakoby Gmina nie zrealizowała obowiązku powiadomienia o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, bowiem nastąpiło zbycie (co nie jest tożsame z użyciem), a okoliczności faktyczne sprawy nie wskazują, aby pomiędzy celami z 1980 r. i 2007 r. zachodziły zasadnicze rozbieżności. Nawet jeśli jednak polemizować z taką wykładnią, to Sąd odwołuje się do uchwały NSA (sygn. I OPS 3/14), w której przyjęto, że podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 2 tej ugn. Takie zdarzenie w sprawie nastąpiło.

Reagując na zarzut skarżącej U. G. naruszenia przez organy art. 7 Konstytucji to znaczy działania bez podstawy prawnej, a w oparciu o fakt przeniesienia własności na rzecz osoby trzeciej: wbrew temu co zarzuca skarżąca, organy przywołują stosowne podstawy prawne, zaś dla wyjaśnienia swojego stanowiska przywołują orzecznictwo sądowe. Wskazane wyroki, oraz przywołana uchwała NSA dokonują interpretacji przepisów prawnych dotyczących aktualnej w sprawie kwestii prawnej i organ, dla poparcia swojego stanowiska, może się na nie powoływać.

Przedstawiając uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku Sąd chce jeszcze podkreślić, że sytuacja prawna wyznaczona aktualnym stanem sprawy może ulec zmianie, co ewentualnie może być skutkiem skutecznego podważenia zawartej umowy między Gminą a spółką P. S.A umowy przed sądem powszechnym. Należy tu powtórzyć za Sądem Naczelnym, że możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona. To, czy poprzedni właściciel (jego spadkobierca) podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli.

Z całokształtu wyżej podanych powodów nie są zasadne zarzuty skarżącej U. G. dotyczące naruszenia odnoszących się do własności i jej ochrony przepisów Konstytucji ponieważ ustawodawca chroni nie tylko własność skarżącej, ale także innych podmiotów prawa, a ewentualne nieprawidłowości w zakresie przeniesienia własności powinny być rozstrzygane przez sąd powszechny. To samo należy odnieść do zarzutu naruszenia art. 58 k. c.

Korespondując jeszcze z finalnym zarzutem skarżącej U.G dotyczącym nie zawieszenia przez organ postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez sąd kwestii ważności umowy przenoszącej własność działek na rzecz spółki P. S.A. (naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a oraz art. 100 k.p.a.), aktualne pozostają wywody poczynione w przywoływanej wyżej uchwale NSA. Mianowicie zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest nieuzasadnione m.in. dlatego, że art. 100 § 1 K.p.a. nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, wynikająca z przepisów prawa materialnego. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 4 czerwca 2003 r., sygn. I CKN 471/01, stwierdzając, że art. 100 § 1 K.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 K.p.c.) ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 2049/11, wskazując, że "prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego".

Z tych powodów orzekający w sprawie skarżącej U. G. organ nie miał możliwości prawnych (nie dysponował zdolnością sądową) do wystąpienia do sądu powszechnego w sprawie ważności umowy z 2007 r., a co za tym idzie nie zaszła przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nakazująca organowi zawiesić postepowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd za bardziej adekwatne uznał pójść za wskazanym wyżej orzecznictwem, niż za poglądami judykatury przywołanymi przez skarżącą U. G.

Przechodząc do skargi wniesionej przez Gminę W. , to w pierwszym rzędzie zarzuca ona naruszenie art. 137 ust. 1 w związku z art. 136 ust. 3 ugn w związku art. 7, 77§1, 80 k.p.a. co wyraża się w nieuprawnionym zwrocie działki nr [...]. Skarżąca Gmina twierdzi, że przesłanki zwrotu działki nr [...] nie zostały spełnione. Natomiast Wojewoda wobec działki nr [...] zajął opozycyjne stanowisko, i podtrzymał decyzję Starosty, że wyznaczony cel wywłaszczenia w postaci budowy Portu L. - nasadzenia zieleni ozdobnej oraz krzewów celem oddzielenia projektowanej drogi dojazdowej od obszaru stanowiącego rezerwę pod parking przyszłościowy, nie został zrealizowany.

Art. 136 ust. 1 ugn stanowi: nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.

Art. 136 ust. 3 stanowi: poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wskazaną w powyższym przepisie zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu precyzuje przepis art. 137 ust. 1 o następującym brzmieniu: nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 pkt 2 częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 z dniem 24 marca 2014 r. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 ugn).

Natomiast zgodnie z art. 229 ugn, roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Przywołane wyżej przepisy wskazują na przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W realiach sprawy przedmiot sporu stanowi zrealizowanie celu wywłaszczenia na działce nr [...].

Organy ustaliły, że cel wywłaszczenia na działce [...] nie został zrealizowany, działka jest zarośnięta, niezagospodarowana, organy podparły się wizją terenową, zdjęciami fotograficznymi, i zdaniem Sądu taka ocena jest trafna, oparta na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie (przeprowadzona wizja w terenie, fotografie). Skarżąca Gmina wskazuje, że skoro teren działki nr [...] miał stanowić grunt oddzielający poszczególne elementy infrastruktury, to jego konkretne zagospodarowanie o poszczególne nasadzenia mogło nie być wymagane. Zdaniem Sądu kłóci się to jednak z tym, że, jak wskazuje Gmina w skardze, teren podlegał przeznaczeniu pod nasadzenia zieleni ozdobnej oraz krzewy.

Jeżeli teren podlegał nasadzeniu zielenią ozdobną i krzewami, to ich brak na tym terenie oznacza niezrealizowanie celu. Tym samym w ocenie Sądu przesłanki zwrotu przedmiotowej działki, w tym brak realizacji celu wywłaszczenia, zostały wypełnione.

Wbrew temu co twierdzi skarżąca Gmina organy odniosły się do treści decyzji wywłaszczającej z 1980 r., i oceniły ją na tyle, na ile pozwala treść tej decyzji, pochodzącej z odmiennych warunków prawnoustrojowych, odpowiadającej realiom przełomu l. 70/80 ubiegłego wieku. Zresztą sama skarżąca Gmina wskazuje (s. 4) na specyfikę odniesienia się do celów wywłaszczenia w świetle przepisów obowiązujących w 1980 r. i wydawanych wówczas decyzji.

Zarzut skarżącej, że organ II instancji nie ustalił, czy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Dyrekcji Rozbudowy W., czy na rzecz Skarbu Państwa, nie ma znaczenia w świetle zasady jednolitości władzy i administracji państwowej w okresie PRL, ustanowionej Konstytucją PRL z 1952 r., i musi być traktowany z uwzględnieniem ówczesnych realiów ustrojowych. Ponadto w decyzji wskazuje się jako podmiot, któremu przekazuje się nieruchomość – Dyrekcję Rozbudowy Miasta W., która jest inwestorem zastępczym, a następnie ma trafić ona do Ministerstwa Obrony Narodowej. Z tej perspektywy ustalanie precyzyjnych związków między tymi podmiotami nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, jak też nie jest potrzebne analizowanie, jak chce skarżąca Gmina, statusu podmiotu na rzecz którego realizowano wywłaszczenie – to znaczy Dyrekcji Rozbudowy Miasta W.

Nawet gdyby przyjąć, jak twierdzi skarżąca Gmina, że planach realizacyjnych budowy portu lotniczego z 1978 r. relewantne działki gruntu podlegały przeznaczeniu pod nasadzenia zieleni ozdobnej, celem oddzielenia projektowanej drogi od obszaru stanowiącego rezerwę pod parking przyszłościowy, to w decyzji, czyli akcie o wywłaszczeniu, i tak idzie o przeznaczenie związane z budową portu lotniczego, w ramach którego mieszczą się też tereny zieleni ozdobnej.

Zastrzeżenia Gminy związane z rozmiarem działki, i tym, że jest on zbyt mały aby precyzyjnie ustalić, jakie nasadzenia miały być wykonane, nie będą przez Sąd przyjęte także dlatego, ponieważ to wskutek inicjatywy Gminy działkę nr [...] podzielono geodezyjnie w 2007 r., i rezultatem tego podziału jest obecny kształt działki nr [...]. Z tego samego powodu nie można zaakceptować argumentów Gminy co do nadmiernego formalizmu organów w zakresie ustalania celu wywłaszczenia i przesłanek zwrotu w odniesieniu do 0.05% wnioskowanej nieruchomości. Nawet relatywnie niewielki rozmiar działki nie jest prawną przesłanka uniemożliwiającą jej zwrot, nie ma więc mowy o nadmiernym formalizmie, ani o naruszeniu zasady zaufania.

Zdaniem Sądu organy należycie wykazały, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a działka była niezagospodarowana.

Zwrotowi działki nie przeszkadza zatem jej rozmiar, ani też to, że jest ona w obowiązującym planie miejscowym przeznaczona pod drogę publiczną. Zarzut skarżącej Gminy, jakoby rozmiar działki (6m2), przeznaczenie jej pod drogę publiczną (w planie miejscowym) i brak dostępu do drogi publicznej, miało oznaczać niemożność bycia przedmiotem samodzielnego obrotu, a co za tym idzie wyłączałoby ustalenie wartości rynkowej działki, jest zdaniem Sądu jawnie niezasadny, i nie ma oparcia w przepisach prawa, ani też w praktyce transakcji nieruchomościami. W konsekwencji nie jest trafny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 150 ust. 2 ugn.

Przepis art. 156 ust. 3 ugn, którego naruszenie wskazuje skarżąca Gmina, stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

W okolicznościach sprawy mamy do czynienia z operatem sporządzonym dnia 3 grudnia 2021 r. natomiast decyzja organu II instancji została wydana dnia 1 grudnia 2022 r., i w tej dacie operat szacunkowy pozostawał ważny. W ocenie Sądu celujące w poprawność i aktualność operatu zarzuty Gminy nie mają podparcia w świetle art. 154-156 ugn, a ponadto Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajduje się klauzula z dnia 12 grudnia 2022 r. potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego z dnia 3 grudnia 2021 r. Wniosek Wojewody o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu został przez Sąd przyjęty, i przemawia za aktualnością operatu.

Naruszenie przez Wojewodę przepisu art. 10 § 1 k.p.a., co podnosi skarżąca Gmina, jest natomiast oczywiste, skoro organ II instancji nie umożliwił przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów, zgłoszonych żądań. Wbrew temu co podnosi organ II instancji w odpowiedzi na skargę, przepis art. 10§1 k.p.a. odnosi się do postępowania zarówno w I instancji, jak i przed organem II instancji. W sprawie nie wystąpiły przesłanki uprawniające organ do odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., a wymienione w art. 10 § 2 k.p.a.

Trzeba jednak zauważyć, że utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych na tle stosowania art. 10 § 1 k.p.a. ukształtowała pogląd, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA z: 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1691/18; 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1022/17 i 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2908/17, CBOIS).

Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu II instancji w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła, i jak wpłynęło to na wynik sprawy. Istotne jest przy tym podkreślenie, że nie każde uchybienie przepisom postępowania skutkuje uwzględnieniem skargi. Wynika to z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca Gmina wskazuje w skardze, że nie mogła zgłosić uwag co do operatu szacunkowego, w tym złożyć wniosku o dokonanie oceny operatu w trybie art. 157 §1 ugn.

Niemniej należy dostrzec, że reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Gmina zarzuty wobec operatu mogła wnieść na wcześniejszych etapach postępowania. Uczyniła to w odwołaniu, do którego wnikliwie odniósł się organ II instancji. Na etapie postępowania odwoławczego nie uzupełniono akt sprawy o nowe dowody, z którymi strona nie mogła zapoznać się w toku całego postępowania. Orzeczenie organu II instancji opiera się wyłącznie na okolicznościach już wiadomych stronom, a odwołująca się Gmina nie zgłaszała nowych wniosków dowodowych.

Dlatego nie zostało wykazane, że uchybienie organu II instancji uniemożliwiło Gminie dokonanie takich czynności procesowych, które mogłyby zmienić tok postępowania i wpłynąć na jego wynik. Oprócz tego wskazane w skardze zarzuty wobec operatu szacunkowego w ocenie Sądu nie okazały się trafne. W konsekwencji nie można przyjąć, że wskazane naruszenie przepisów postępowania przez Wojewodę mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 9 ugn, którego naruszenie zarzuca skarżąca Gmina, stanowi, że wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie.

Skarżąca Gmina zarzuca, że przepis stanowi o terminie wykonalności decyzji (a nie o czynności faktycznej polegającej na wydaniu nieruchomości), podczas gdy w decyzji Wojewoda błędnie napisał, że zwrotu nieruchomości dokona Prezydent W. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna. W ocenie skarżącej Gminy decyzja organu odwoławczego nie może być wykonana przed upływem łącznego terminu 44 dni, liczonego od dnia doręczenia decyzji stronie.

Zgodnie z art. 142 ust. 1 ugn o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji.

Trzeba zauważyć, że wykonanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości polega z jednej strony na wypłaceniu określonej kwoty odszkodowania, a z drugiej na zwrocie – czyli wydaniu nieruchomości. Powinno to nastąpić po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął 30-dniowy termin do wniesienia skargi sądowej.

W zakwestionowanym punkcie IV decyzji ustalono, że zwrotu dokona Prezydent W. (co jest wypełnieniem dyspozycji z art. 142 ugn), i ustalono, że ma to nastąpić w terminie 14 dni od daty wykonalności decyzji (co jest realizacją dyspozycji z art. 9 ugn).

Data wykonalności decyzji nastąpi w dniu, w którym upłynął bezskutecznie 30-dniowy termin na wniesienie skargi sądowej.

Zdaniem Sądu tak formułując pkt IV decyzji, to znaczy orzekając że zwrotu nieruchomości dokona Prezydent w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna, a więc po upływie 30 dni, jakie ustawodawca przewidział na wniesienie skargi do sądu administracyjnego, Wojewoda zmieścił się w granicach wyznaczonych art. 9 ugn w związku z art. 142 ugn. Wojewoda nie naruszył prawa, i działał na jego podstawie, w konsekwencji zarzut skargi w tym zakresie nie jest uzasadniony.

Kontrola części III decyzji Wojewody, w której ustala się wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, którą należy wpłacić na rzecz Gminy, nie wykazała jej wadliwości, tak samo jak nie budzi zastrzeżeń Sądu uchylenie przez organ II instancji pkt IV decyzji Starosty. W tym zakresie obydwie skarżące nie precyzowały konkretnych zarzutów.

Puentując zarzuty skargi U. G. nie okazały się one trafne. Kluczowy w sprawie skutek prawny wiązał się z przeniesieniem prawa własności przedmiotowych działek w 2007 r. na rzecz podmiotu trzeciego, co rodziło konsekwencje dla stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym świetle, ze wskazanych wyżej powodów, nie można podzielić argumentów o naruszeniu Konstytucji w zakresie zasady legalności i ochrony własności, kodeksu cywilnego, przepisów ugn oraz k.p.a. Należy wyjaśnić skarżącej, że tej postaci orzeczenie sądu administracyjnego podjęte w granicach ustawowych kompetencji tego sądu nie zamyka jej drogi do dochodzenia roszczeń przez sądem powszechnym, właściwym w sprawie oceny ważności czynności prawnej na zasadzie art. 58 k. c.

Syntetyzując zarzuty skarżącej Gminy, Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazywanych przepisów ugn, ponieważ uznał, w świetle zgromadzonych w sprawie materiałów, że cel wywłaszczenia działki nr [...], zrekonstruowany zwłaszcza na podstawie decyzji z 1980 r., nie został zrealizowany. Zarzutu dotyczące statusu działki pod kątem jej samodzielności w obrocie prawnym, aktualności operatu, i prawidłowości decyzji Wojewody w zakresie jej wykonalności nie zostały potraktowane przez Sąd jako usprawiedliwione. Rację ma skarżąca Gmina dopatrując się uchybienia Wojewody w postaci naruszenia art. 10 k.p.a., jednak Sąd ocenił, że nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z wyżej zaprezentowanych powodów Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a oddalił skargi w całości.