Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 286/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 3 lutego 2023 r., nr SKO.421.1076.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącej M. M. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 3 lutego 2023 r., nr SKO.421.1076.2022, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta Lęborka, w imieniu którego działał Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lęborku, z 30 listopada 2022 r., o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu 31 października 2022 r. M. M. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lęborku wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką L. K. W uzasadnieniu wniosku oświadczyła, że matka wymaga opieki i pomocy w życiu codziennym z powodu licznych chorób i niepełnosprawności, bowiem w ostatnim czasie stan zdrowia L. K. bardzo się pogorszył. Skarżąca wskazała, że w ramach sprawowanej opieki przede wszystkim sprząta, robi zakupy, a także przygotowuje posiłki. Wyjaśniła, że L. K. wymaga zbilansowanej i lekkostrawnej diety, ze względu na brak woreczka żółciowego, boreliozę oraz ilość przyjmowanych leków. Skarżąca wskazała także, że matka choruje na tarczycę. Matka skarżącej nie jest w stanie sama zrobić zakupów, ponieważ z uwagi na problemy z kręgosłupem nie może dźwigać, również chodzenie po schodach często sprawia jej trudność. Skarżąca myje także okna i zawiesza firanki, bowiem L. K. ze względu na wszczepiony rozrusznik serca nie może wykonywać czynności wymagających dłuższego trzymania rąk w górze. Skarżąca wyjaśniła, że L. K. choruje na depresję i w dniach zaostrzenia objawów skarżąca musi spędzać z matką dużo czasu, namawiać do wstania z łóżka, umycia się, wyjścia na spacer, jedzenia. Sprawowana opieka polega także na częstych wizytach u lekarzy, w tym u lekarza rodzinnego, psychiatry, psychologa, neurochirurga, kardiologa, a także w Poradni Chorób Tropikalnych w Gdyni (z uwagi na boreliozę). Skarżąca wyjaśniła, że L.K. niebawem zostanie poddana zabiegowi usunięcia stymulatora bólu, co będzie się przekładać na zwiększony zakres pomocy ze strony skarżącej w związku z procesem rekonwalescencji matki. Wobec powyższego, skarżąca musi zrezygnować z podjęcia pracy zawodowej, nie byłaby bowiem w stanie zajmować się matką w takim wymiarze, jednocześnie pracując i zajmując się własnym domem i dziećmi. Skarżąca wyjaśniła, że mieszka bardzo blisko matki (na tym samym osiedlu) i w każdej chwili, o każdej porze dnia i nocy może do niej zajrzeć. Skarżąca podkreśliła, że musi kontrolować ilość i czas zażywania przez matkę leków, w tym przeciwdepresyjnych. Skarżąca oświadczyła ponadto, że jest zdolna podjąć zatrudnienie i pozwala na to jej stan zdrowia, lecz opieka nad matką, związana także z ostatnim pogorszeniem stanu zdrowia L. K., uniemożliwia jej podjęcie pracy nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podjęcie przez skarżącą pracy skutkowałoby bowiem narażeniem zdrowia i życia matki.

Jak ustalił organ I instancji, matka skarżącej, L. K. (ur. 7 stycznia 1959 r.) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Lęborku z 7 stycznia 2021 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe, a ponadto wynika z niego, że niepełnosprawność istnieje od 39-go roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 16 czerwca 2010 r. Ponadto, skarżąca ostatnio była uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad L. K. od 3 sierpnia 2010 r. do 30 czerwca 2013 r., a następnie przyznano jej prawo do zasiłku dla opiekuna na okres od 1 lipca 2013 r. do 31 maja 2016 r. Decyzja o przyznaniu zasiłku dla opiekuna została uchylona na wniosek skarżącej z uwagi na planowane podjęcie zatrudnienia, które jednak nie nastąpiło. Natomiast wcześniejsze zatrudnienie wnioskodawczyni posiadała w Firmie Handlowo-Usługowej "[...], w okresie od 1 marca 2007 r. do 2 sierpnia 2010 r.

Podczas przeprowadzonego w dniu 4 listopada 2022 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że L. K. mieszka sama w mieszkaniu dostosowanym do jej potrzeb. Matka skarżącej od wielu lat leczy się psychiatrycznie. Z powodu stwierdzonej depresji przyjmuje leki, a także jest pod stałą opieką psychologa. Ponadto, matka skarżącej ma problemy z kręgosłupem, ma wszczepiony stymulator bólu z powodu uszkodzonego w trakcie operacji nerwu, oraz rozrusznik serca z powodu schorzeń kardiologicznych. Jak wskazano, matka skarżącej jest osobą bardzo schorowaną. Z tego powodu nie jest w stanie wykonać samodzielnie wielu czynności i potrzebna jest jej pomoc osób drugich. Ponadto, L. K. wymaga ciągłego monitorowania. Matka skarżącej bardzo często ma bowiem obniżony nastrój i z tego powodu unika ludzi, nie chce wychodzić z domu, towarzyszy jej brak apetytu i ogólna niechęć, swoją pełną uwagę skupia na kotach (ma ich bardzo dużą ilość), ponadto karmi i opiekuje się kotami osiedlowymi. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że opiekę nad L. K. sprawuje skarżąca, która pozostaje z matką w stałym kontakcie, zabezpiecza jej niezbędne potrzeby, których nie jest w stanie sama zrealizować. Jak wskazano, skarżąca nie pracuje, jest w pełni dyspozycyjna, bowiem mieszka w pobliżu mieszkania matki. Skarżąca pomaga matce niemal w każdej czynności. Poprzez regularny kontakt z matką skarżąca nadzoruje jej funkcjonowanie. Skarżąca dotrzymuje matce towarzystwa, dba o jej bezpieczne otoczenie, robi zakupy, sprząta mieszkanie, załatwia wszelkie sprawy urzędowe, kontroluje i uczestniczy w wizytach lekarskich, nadzoruje przyjmowanie leków, a także stan zdrowia i samopoczucia matki. W sytuacji, gdy matka ma obniżony nastrój skarżąca zabiera ją na spacer lub umila jej czas w domu. Pracownik socjalny zaobserwował pozytywną, troskliwą relację łączącą skarżącą z matką. Jak wskazano, skarżąca chce się opiekować matką, a L. K. stwierdziła, że bez pomocy córki nie dałaby sobie rady.

Decyzją z 30 listopada 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia wskazując jako przyczynę odmowy niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., bowiem niepełnosprawność matki skarżącej powstała u niej w wieku 39 lat.

Na skutek wniesionego odwołania decyzją z 3 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium stwierdziło natomiast, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a podjęciem się opieki nad niepełnosprawną matką. Zdaniem organu odwoławczego, nie sposób przyjąć, aby wnioskodawczyni z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje przy matce, rzeczywiście nie mogła podjąć żadnego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

W ocenie Kolegium zgromadzony materiał dowodowy pozwala przyjąć, że ze względu na zakres deklarowanych czynności i sposób ich wykonywania wnioskodawczyni nie tyle sprawuje opiekę nad matką, uniemożliwiającą jej podjęcie zatrudnienia, co bardziej świadczy jej pomoc, która nie uprawnia do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem organu odwoławczego, czynności, jakie skarżąca wykonuje przy matce mieszczą się bardziej w zakresie pomocy niż opieki, tj. mieszczą się w większości w zakresie zwykłych czynności pomocy, świadczonej często przez dorosłe osoby wobec starszych rodziców. Przygotowywanie posiłków, zakupy, sprzątanie, pranie to zwyczajne, codzienne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a wspólne z rodzicem wizyty u lekarza to z kolei pomoc świadczona często osobie starszej, nawet niebędącej osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Kolegium zauważyło także, że są to czynności wykonywane także przez osoby, które pracują zawodowo.

Organ odwoławczy, nie kwestionując złego stanu zdrowia matki strony i konieczności wsparcia jej przez córkę wskazał, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że z normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie sposób zatem przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zaspokojeniu normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 3 lutego 2023 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta Lęborka, w imieniu którego działał Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lęborku, z 30 listopada 2022 r., o odmowie przyznania skarżącej na jej wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, stwierdził, że narusza ona prawo.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W niniejszej sprawie bezsporna jest zarówno okoliczność posiadania przez matkę skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak i zaliczenie skarżącej, jako córki osoby wymagającej opieki, do kręgu podmiotów zobowiązanych do opieki i uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było wystąpienie negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność L. K. powstała u niej w wieku 39 lat. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., przychylając się do stanowiska sądów administracyjnych, sformułowanego w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), zgodnie z którym art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stosować z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Kolegium stwierdziło natomiast, że z uwagi na rozmiar i zakres opieki, w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium, przepis ten winien być, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W tej sytuacji ocenie należało poddać stanowisko organu odwoławczego co do braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaakcentował przede wszystkim, że zakres i rozmiar czynności, jakie skarżąca wykonuje przy matce, nie pozwalają przyjąć, że strona rzeczywiście nie może podjąć żadnego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie Kolegium, ze względu na zakres deklarowanych czynności i sposób ich wykonywania wnioskodawczyni nie tyle sprawuje opiekę nad matką, uniemożliwiającą jej podjęcie zatrudnienia, co bardziej świadczy jej pomoc, która nie uprawnia do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Oznacza to, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia oraz czy istnieje opisany wyżej związek przyczynowo - skutkowy. Przy tym podkreślić należy, że ocena taka dla swej kompletności winna uwzględniać specyfikę schorzeń, które zdeterminowały orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności u osoby podlegającej opiece.

Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organ odwoławczy dotycząca braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą a zakresem niezbędnej opieki i pomocy udzielanej przez nią niepełnosprawnej w stopniu znacznym matce jest co najmniej przedwczesna.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez skarżącą z uwagi na niepełnosprawność matki potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Nie ma wątpliwości, że samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby niepełnosprawnej sprawuje opiekę uprawniającą do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie, w jej szczególnych okolicznościach.

Treść orzeczenia o niepełnosprawności determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności i adekwatną do rzeczywistych potrzeb podopiecznej, a jej rozmiar wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową opiekuna.

Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości i długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak opieki całodobowej (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz, że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym (tak B. Chludziński (w:) P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2021, uwagi do art. 17; wyrok WSA w Rzeszowie z 27 sierpnia 2019 r., II SA/Rz 590/19; wyrok WSA we Wrocławiu z 6 listopada 2019 r., IV SA/Wr 287/19; wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2019 r., II SA/Gl 970/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Równie istotnym czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ jest przy tym zobowiązany do ustalenia, czy opiekun osoby niepełnosprawnej jest zdolny do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (por. wyrok NSA z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z ustaleń wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 4 listopada 2022 r. wynika, że wymagająca opieki L. K. mieszka sama w mieszkaniu dostosowanym do jej potrzeb. Matka skarżącej od wielu lat leczy się psychiatrycznie. Z powodu stwierdzonej depresji przyjmuje leki, a także jest pod stałą opieką psychologa. Ponadto, matka skarżącej ma problemy z kręgosłupem. Wszczepiono jej stymulator bólu z powodu uszkodzonego w trakcie operacji nerwu oraz rozrusznik serca z powodu schorzeń kardiologicznych. Jak wskazano, matka skarżącej jest osobą bardzo schorowaną. Z tego powodu nie jest w stanie wykonać samodzielnie wielu czynności i potrzebna jest jej pomoc innych osób. Ponadto, L. K. wymaga ciągłego monitorowania. Matka skarżącej bardzo często miewa bowiem obniżony nastrój i z tego powodu unika ludzi, nie chce wychodzić z domu, towarzyszy jej brak apetytu i ogólna niechęć. Swoją pełną uwagę skupia na kotach (ma ich bardzo dużą ilość). Ponadto, karmi i opiekuje się kotami osiedlowymi. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że opiekę nad L. K. sprawuje skarżąca, która pozostaje z matką w stałym kontakcie, zabezpiecza jej niezbędne potrzeby, których ta nie jest w stanie sama zrealizować. Jak wskazano, skarżąca nie pracuje, jest w pełni dyspozycyjna, bowiem mieszka w pobliżu matki. Skarżąca pomaga matce niemal w każdej czynności. Poprzez regularny kontakt z matką skarżąca nadzoruje jej funkcjonowanie. Skarżąca dotrzymuje matce towarzystwa, dba o jej bezpieczne otoczenie, robi zakupy, sprząta mieszkanie, załatwia wszelkie sprawy urzędowe, kontroluje i uczestniczy w wizytach lekarskich, nadzoruje przyjmowanie leków, a także stan zdrowia i samopoczucia matki. W sytuacji, gdy matka ma obniżony nastrój skarżąca zabiera ją na spacer lub umila jej czas w domu.

W uzasadnieniu złożonego wniosku skarżąca oświadczyła zaś, że matka wymaga opieki i pomocy w życiu codziennym z powodu licznych chorób i niepełnosprawności, bowiem w ostatnim czasie jej stan zdrowia bardzo się pogorszył. Skarżąca wskazała, że w ramach sprawowanej opieki przede wszystkim sprząta, robi zakupy, a także przygotowuje posiłki. Wyjaśniła, że L. K. wymaga zbilansowanej i lekkostrawnej diety, ze względu na brak woreczka żółciowego, boreliozę oraz ilość przyjmowanych leków. Skarżąca wskazała także, że matka choruje na tarczycę. Matka skarżącej nie jest w stanie sama zrobić zakupów, ponieważ z uwagi na problemy z kręgosłupem nie może dźwigać, również chodzenie po schodach często sprawia jej trudność. Skarżąca myje także okna i zawiesza firanki, bowiem L. K. ze względu na wszczepiony rozrusznik serca nie może wykonywać czynności wymagających dłuższego trzymania rąk w górze. Skarżąca wyjaśniła, że L. K. choruje na depresję i w dniach zaostrzenia objawów skarżąca musi spędzać z matką dużo czasu, namawiać do wstania z łóżka, umycia się, wyjścia na spacer, jedzenia. Sprawowana opieka polega także na częstych wizytach u lekarzy, w tym u lekarza rodzinnego, psychiatry, psychologa, neurochirurga, kardiologa, a także w Poradni Chorób Tropikalnych w Gdyni (z uwagi na boreliozę). Skarżąca wyjaśniła, że L. K. niebawem zostanie poddana zabiegowi usunięcia stymulatora bólu, co będzie się przekładać na zwiększony zakres pomocy ze strony skarżącej w związku z procesem rekonwalescencji matki. Wobec powyższego, skarżąca musi zrezygnować z podjęcia pracy zawodowej, nie byłaby bowiem w stanie zajmować się matką w takim wymiarze, jednocześnie pracując i zajmując się własnym domem i dziećmi. Skarżąca wyjaśniła, że mieszka bardzo blisko matki (na tym samym osiedlu) i w każdej chwili, o każdej porze dnia i nocy może do niej zajrzeć. Skarżąca podkreśliła, że musi kontrolować ilość i czas zażywania przez matkę leków, w tym przeciwdepresyjnych. Skarżąca oświadczyła ponadto, że jest zdolna podjąć zatrudnienie i pozwala na to jej stan zdrowia, lecz opieka nad matką, związana także z ostatni pogorszeniem stanu zdrowia L. K., uniemożliwia jej podjęcie pracy nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podjęcie przez skarżącą pracy skutkowałoby bowiem narażeniem zdrowia i życia matki.

W ocenie Sądu, w świetle okoliczności ujawnionych w wywiadzie środowiskowym i wynikających z oświadczenia skarżącej nie można jednoznacznie stwierdzić, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy, w sposób ogólny przedstawiający charakter sprawowanej opieki, nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy wymiar pomocy udzielanej przez skarżącą uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Organ odwoławczy nie przedstawił zaś żadnych przekonywujących argumentów przemawiających za możliwością pogodzenia niezbędnej opieki nad matką z podjęciem zatrudnienia. Wskazać przy tym należy, że wbrew stanowisku Kolegium, z zakresu czynności opiekuńczych nie można wykluczyć zwykłych czynności życia codziennego, którym osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może sprostać ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne.

Przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy ma charakter ogólnikowy i nie pozwala na ustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, pozostawiając wątpliwości co do rzeczywistego zakresu opieki. Również okoliczności przedstawione we wniosku przez samą skarżącą nie pozwalają jednoznacznie ustalić, jaki jest rzeczywisty wymiar sprawowanej opieki. Co prawda, pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy stwierdził, że matka skarżącej jest osobą bardzo schorowaną i z tego powodu nie jest w stanie wykonać samodzielnie wielu czynności, w związku z czym potrzebna jest jej pomoc innych osób, to jednak w wywiadzie nie sprecyzowano, w jakich konkretnie czynnościach L. K. musi być wyręczana przez córkę, albowiem nie jest w stanie im sprostać ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne. Z oświadczenia skarżącej wynika jedynie, że matka skarżącej nie jest w stanie samodzielnie zrobić zakupów, umyć okien i zawiesić firanek. Pracownik socjalny stwierdził, że skarżąca pomaga matce niemal w każdej czynności, jednocześnie wskazując, że w ramach sprawowanej opieki skarżąca nadzoruje funkcjonowanie matki poprzez regularny kontakt z nią, dotrzymuje matce towarzystwa, dba o jej bezpieczne otoczenie, robi zakupy, sprząta mieszkanie, załatwia wszelkie sprawy urzędowe, kontroluje i uczestniczy w wizytach lekarskich, nadzoruje przyjmowanie leków, a także stan zdrowia i samopoczucia matki. W sytuacji, gdy matka ma obniżony nastrój skarżąca zabiera ją na spacer lub umila jej czas w domu.

Brak doprecyzowania czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą wobec matki uniemożliwia zaś rzetelną ocenę istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W tym zakresie przesądzający jest rzeczywisty zakres tej opieki skonfrontowany z potrzebami osoby niepełnosprawnej, wynikającymi z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Tymczasem z wywiadu nie wynika, w jaki sposób schorzenia, na które cierpi matka skarżącej, wpływają na jej codzienne funkcjonowanie, w tym czy pozwalają one na takie przejawy samodzielności, które pozostawią przestrzeń na aktywność zawodową opiekuna, czy może ona pozostawać w domu w ciągu dnia sama, a jeśli tak, to na jak długo, oraz w jaki sposób zabezpieczone są jej potrzeby w ciągu nocy.

Powyższe okoliczności nie zostały uszczegółowione poprzez przedstawienie choćby planu dnia podopiecznej i opiekuna ani przez dookreślenie wynikających ze schorzeń niepełnosprawnej ograniczeń wymuszających na opiekunie stałą obecność. Nie wskazano ile godzin dziennie skarżąca poświęca na świadczenie pomocy matce. Pomimo tego, że z żadnego przepisu u.ś.r. nie wynika, aby warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było wspólne zamieszkiwanie z osobą, nad którą sprawowana jest opieka, jednak w niniejszej sprawie w celu ustalenia dyspozycyjności skarżącej względem matki, istotne było ustalenie, na czym dokładnie polega wskazany w wywiadzie "regularny kontakt", poprzez który skarżąca "nadzoruje" funkcjonowanie matki. Ustalenia te są także istotne w kontekście wskazanej w wywiadzie środowiskowym konieczności "monitorowania" L. K. z uwagi na depresję, na którą cierpi.

W tych okolicznościach twierdzeń organu odwoławczego o możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia ze względu na zakres świadczonej matce opieki nie można było uznać za uzasadnione.

Przy tym Sąd nie podziela apriorycznego wykluczenia z zakresu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym zwykłych czynności domowych (pranie, sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów itp.), których wykonywanie jest niezbędne do utrzymania prawidłowych warunków życia i którym osoba niepełnosprawna nie jest w stanie sprostać samodzielnie ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne. Nie można bowiem wykluczyć, że opieka świadczona osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym obejmować będzie, oprócz czynności higieniczno – pielęnacyjnych, również obowiązki domowe, których podopieczny nie jest w stanie samodzielnie wykonywać.

Treść wywiadu środowiskowego nie obrazuje sytuacji skarżącej i jej matki w sposób kompletny, który jest niezbędny do rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ustalono bowiem rodzaju, zakresu i częstotliwości czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą względem niepełnosprawnej matki oraz czasu, jaki one zajmują w ciągu dnia.

Z tego powodu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jako niekompletny nie dawał podstaw do wykluczenia związku pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką i w konsekwencji do odmowy wnioskowanego świadczenia.

Wyjaśnić należy, że w celu zagwarantowania należytej ochrony praw stron postępowania administracyjnego ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są organy administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie, art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy tym, art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W świetle zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy.

Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z 30 marca 1988 r., SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131). To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.

W konsekwencji, nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie (tak NSA w wyroku z dnia 23 września 2020 r., II OSK 1241/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Obowiązkiem organu jest wskazanie zaistnienia faktów i zdarzeń, za pomocą prawem przepisanych środków dowodowych, a następnie przypisanie ich do konkretnej normy prawnej (zob. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 2639/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie sprostał wymaganiom wynikającym z powołanych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Nieprzeprowadzenie prawidłowego postępowania wyjaśniającego i oceny we wskazanym powyżej zakresie świadczy bowiem o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z kolei, Sąd nie może w zastępstwie organu dokonać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jako że ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy, zgodnie z oceną prawną i wskazaniami Sądu sformułowanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku. Potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego nie wykracza bowiem poza kompetencje Kolegium wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy ustali szczegółowy zakres oraz wymiar czasowy sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką w kontekście jej ograniczeń związanych z chorobami, na które cierpi i dokona oceny, czy jej zakres uniemożliwia skarżącej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie w skardze złożyła skarżąca, a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.