Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1418/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 463/19 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 463/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S. (dalej: "skarżący") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych, w celu wykonania przez E. i L. R. (dalej: "inwestorzy") obowiązku doprowadzenia do zgodności z prawem wiaty zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) w miejscowości B., gm. B. przy granicy z działką nr ewid. [...], polegających na skróceniu długości do 6,5 m i na zmniejszeniu wysokości do 3 m, w terminie 2 miesięcy od chwili kiedy decyzja stanie się ostateczna, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to § 12, § 13 i § 272 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "rozporządzenie") przez przyjęcie, że usytuowanie wiaty odpowiada warunkom określonym w tych przepisach, w szczególności w zakresie odległości wiaty od granicy sąsiedniej działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym, oraz że usytuowanie wiaty nie powoduje braku dziennego światła w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi;

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na uznaniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] kwietnia 2019 r., Nr [...] jako odpowiadającej przepisom prawa, mimo że utrzymana w mocy tą decyzją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lutego 2019 r., znak: [...], jest nieprawidłowa.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych lub o uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż organy dokonały ustaleń, co do których zostały zobowiązane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 588/13 (od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem o sygn. akt II OSK 189/14) jednakże nie wszystkie z tych ustaleń są prawidłowe. Błędne bowiem uznały, że wiata może być usytuowana w granicy działki jak również, że zacienienie okna kuchennego w budynku mieszkalnym skarżącego kasacyjnie występuje na skutek wybudowania przez niego budynku gospodarczego. W ocenie skarżącego przedmiotowa wiata została wybudowana z naruszeniem przepisów o minimalnej odległości od granicy z działką sąsiednią. Zgodnie z treścią § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Ponadto wiata przysłania dostęp do światła do kuchennego okna skarżącego znajdującego się w jego budynku mieszkalnym. Skarżący podniósł także, że organy winny rozważyć, czy budowa spornej wiaty nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), a która nie zachodzi w tej sprawie.

Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Zwrócić należy uwagę, że zawarty w skardze kasacyjnej pierwszy zarzut, który dotyczy naruszenia § 12, § 13 i § 272 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, nie został sformułowany w sposób prawidłowy. Treść art. 173 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ale rozpoznając skargi na decyzje kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na zawarte w art. 176 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. wymogi skargi kasacyjnej, dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji, stanowiącego podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, konieczne jest powiązanie zarzutu naruszenia stosowanego przez sąd przepisu p.p.s.a. z określonymi przepisami, które były stosowane przez organ administracji publicznej. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji. Dlatego wnoszący skargę kasacyjną, winien postawić sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Tego w niniejszej sprawie zabrakło.

Ponadto od profesjonalnego pełnomocnika wymaga się także precyzyjnego wskazania podstaw kasacyjnych, według najmniejszej jednostki redakcyjnej, ponieważ rolą sądu drugiej instancji nie jest ich prostowanie czy snucie domysłów. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 12 i § 13 rozporządzenia nie czyni zadość temu obowiązkowi – § 12 rozporządzenia składa się bowiem z dziesięciu ustępów, w tym trzy z nich z dzielą się jeszcze na punkty, natomiast § 13 – z 4 paragrafów, w tym jeden dzieli się na punkty i podpunkty. Ogólnikowe powołanie się jedynie na przepis nie pozwala zatem na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia (por. postanowienie NSA z 22 kwietnia 2008 r., II OSK 395/07).

Odnosząc się do uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy nadzoru budowlanego w sposób właściwy wywiązały się z wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 588/13, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem 30 września 2015 r., sygn. akt II OSK 189/14. W wyroku tym organy zostały zobowiązane do ponownej oceny budowy spornej wiaty w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jak i zbadania kwestii jej zgodności z § 12, § 13 oraz § 272 ust. 3 rozporządzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy badaniu zgodności usytuowania spornej wiaty organy w sposób należyty odniosły do regulacji zawartych w § 12 jak również słusznie stwierdziły, że nie narusza ona wymań o których mowa w § 13 oraz § 272 pkt 3 rozporządzenia. Wbrew także stanowisku skarżącego, w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, że inwestorzy winni wystąpić o pozwolenie na budowę spornej wiaty.

Z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że na działce nr [...] (obecnie [...]) przy granicy z działką nr [...] i działką nr [...] w B. znajduje się wiata stalowa kryta blachą trapezową o wymiarach 7,02 m x 3,47m i wysokości 3,9 m. Spadek dachu skierowany jest na działkę jej właściciela ([...]). Wiata nie przylega do budynku mieszkalnego. Na działce sąsiedniej, należącej do skarżącego, usytuowany jest budynek mieszkalny, który w stosunku do granicy działki inwestorów skierowany jest ścianą z otworami okiennymi (na parterze znajduje się okno kuchenne, natomiast na piętrze są dwa okna z wyjściem na balkon). Wiata nie przysłania okien na piętrze tego budynku. Najbliższa odległość od środka okna do wiaty wynosi 2 m. Wysokość wiaty w najbliższej odległości od środka okna wynosi od wysokości parapetu do dachu wiaty wynosi 2,9 m. Wysokość budynku gospodarczego na działce skarżącego mierzona od terenu działki inwestorów wynosi 5,13 m. Powyższa wiata została postanowiona po dokonaniu [...] kwietnia 2012 r. zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych. Starosta B. nie wniósł sprzeciwu od tego zgłoszenia.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że prawidłowo w niniejszej sprawie nie zostało zakwestionowane, że sporna wiata nie wymagała wydania pozwolenia na jej budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (obowiązującym na dzień wnoszenia wiaty) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W przedmiotowej sprawie sporna wiata ma powierzchnię zabudowy 24,35 m2. Tym samym inwestor nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na jej budowę.

Sąd pierwszej instancji nie miał także podstaw do uznania, wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, że przedmiotowa wiata została wybudowana z naruszeniem przepisów o minimalnej odległości od granicy z działką sąsiednią.

Podnieść należy, że ustawodawca w § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji) w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuścił budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Tym samym, skoro w niniejszej sprawie sporna wiata, jak wynika z ustaleń organu, pełni funkcje użytkowe budynku gospodarczego, ww. przepis będzie mieć do niej zastosowanie. W konsekwencji prawidło organy uznały, że przedmiotowa wiata może znajdować się w granicy działki jeżeli inwestorzy doprowadzą ją do zgodności z prawem, tj. skrócą jej długość do 6,5 m i zmniejszą jej wysokość do 3 m.

Za prawidłowe uznać należy także stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż usytuowanie spornej wiaty w granicy działki nie stanowiło, w okolicznościach niniejszej sprawy, naruszenia § 13 rozporządzenia.

Jak wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy okno kuchenne w budynku mieszkalnym podlega zaciemnieniu przez samowolnie wybudowany budynek gospodarczy przez skarżącego na jego działce. Budynek gospodarczy skarżącego został usankcjonowany dopiero [...] października 2013 r. w odrębnym postępowaniu z zakresu nadzoru budowlanego, a zatem po usytuowaniu wiaty w styczniu 2013 r. na podstawie skutecznego zgłoszenia. W tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia § 13 rozporządzenia przez inwestorów.

Wbrew zarzutowi skarżącego, przy wydawaniu decyzji organy uwzględniły treść § 272 pkt 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5.

W niniejszej sprawie organy przeprowadziły analizę wymagań przeciwpożarowych spornej wiaty, z której wynika, iż została ona wykonana z materiałów niepalnych - elementy nośne, ściany i pokrycie dachu wykonano bowiem ze stali. Jednocześnie wiata graniczy z budynkiem gospodarczym skarżącego posiadającym ścianę oddzielenia pożarowego E I 60 (pustak gazobetonowy), co – jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji - jest wystarczające dla spełnienia wymogów rozporządzenia.

Podsumowując stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia, iż organy winny zakwestionować możliwość wybudowania wiaty na podstawie zgłoszenia jak i możliwość jej usytuowania w ostrej granicy działki, czy też uznać, że wiata nie spełnia wymogów o których mowa w § 272 pkt 3 rozporządzenia.

Nie można zgodzić się także z zarzutem opisanym w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej odnoszącym się do naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z ww. przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd pierwszej instancji. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 24 września 2021 r., I GSK 289/21; 3 listopada 2021 r., II OSK 3805/18; 8 grudnia 2022 r., III OSK 1961/21). Sąd pierwszej instancji zaś, zdaniem NSA, rozpoznając skargę w niniejszej sprawie, orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał zasadność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2019 r., w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych, w celu wykonania przez inwestorów obowiązku doprowadzenia do zgodności z prawem wiaty zlokalizowanej na działce nr [...] (obecnie działka nr ewid. [...]) w B. Wyjaśnienia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki NSA z: 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15; 28 grudnia 2021 r., I OSK 735/19; 9 listopada 2022 r., I OSK 109/22) ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 21 października 2010 r., I GSK 264/09; 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 15 października 2015 r. I GSK 241/14).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę, mając jednocześnie na względzie wytyczne i ocenę prawną zawartą w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 588/13 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2015 r., sygn. akt II OSK 189/14. Tym samym nie można uznać aby Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z [...] stycznia 2023 r. (k. 78 akt).