Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 617/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz H. G. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 20 lutego 2024 r. Burmistrz (dalej jako: "organ I instancji"),

po rozpatrzeniu wniosku R. B. (dalej: "inwestor"), ponownie rozpatrując sprawę, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali namiotowej i dwóch silosów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu w zabudowie zagrodowej na działce nr [...].

Odwołanie od tej decyzji wniosła właścicielka sąsiedniej działki H. G. (dalej jako: "skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.

z 2022 r. poz. 1225, dalej jako: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") poprzez wydanie warunków zabudowy dla inwestycji, która nie spełnia definicji zabudowy zagrodowej,

- art. 5 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2569; dalej jako: "u.k.u.r.") poprzez wydanie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej na rzecz podmiotu, który nie spełnia prawnych wymogów dopuszczających możliwość realizacji planowanej inwestycji,

- § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 nr 164, poz. 1588) poprzez zbyt szerokie wskazanie kąta nachylenia dachu hali namiotowej,

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oparcie wydanego rozstrzygnięcia na wnioskach, które stoją w całkowitej sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym,

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do zaleceń i uwag wyrażonych przez organ odwoławczy w decyzji z 30 listopada 2023 r. nr SKO.73.564.2023,

- art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji w sprawie.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca wyjaśniła, że decyzją z 4 października 2023 r. organ I instancji ustalił przedmiotowe warunki zabudowy i decyzją z 30 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło w całości to rozstrzygnięcie wskazując, że: 1. nie ustalono kąta nachylenia połaci dachowych, 2. nie ustalono kierunku głównej kalenicy dachu, 3. nie wskazano przesłanek do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Skarżąca zaakcentowała, że przez pojęcie "zagroda" rozumie się zespół zabudowań na terenie wiejskim składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych. Za takowy zespół budynków nie może zostać uznana planowana inwestycja, gdyż nie obejmuje budowy obiektu mieszkalnego, stanowiącego obligatoryjny element zabudowy zagrodowej. Ponadto, w ocenie skarżącej, przeciwko uznaniu inwestycji za zabudowę zagrodową przemawia treść § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który stanowi, że są to zabudowania położone w rodzinnych gospodarstwach rolnych. Natomiast w myśl art. 5 ust. 1 u.k.u.r. za gospodarstwo rodzinne uznaje się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Skarżąca zaznaczyła, że wnioskodawca musi też spełniać wymagania art. 6 ust. 1 u.k.u.r. Inwestor prowadzi zaś gospodarstwo rolne o powierzchni 415,19 ha, w tym 380, 07 ha użytków rolnych. Zdaniem skarżącej, tylko wobec rolników indywidualnych - prowadzących rodzinne gospodarstwo rolne – ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Dalej skarżąca stwierdziła, że w treści zaskarżonej decyzji organ wskazał co prawda wysokość kalenicy dla hali (do 7,5 m), kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu oraz układ połaci dachowej (dach dwuspadowy), jednakże kąt nachylenia dachu został określony w sposób bardzo szeroki (do 45 stopni).

Decyzją z 29 maja 2024 r. nr SKO.73.158.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy mające w sprawie zastosowanie i uznało, że rozstrzygniecie organu I instancji jest prawidłowe. Organ odwoławczy zgodził się, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy na szczególnych zasadach określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Podniesiono, że z akt sprawy wynika, że inwestor posiada liczne nieruchomości rolne i prowadzi gospodarstwo rolne, którego powierzchnia wynosi 415,19 ha. Przedmiotowe gospodarstwo w całości znajduje się na terenie gminy O. Inwestor jest ubezpieczony w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i ma zarejestrowaną działalność rolniczą oraz posiada nr identyfikacyjny REGON. Wskazano, że inwestor oświadczył, że "w dalszej części inwestycji" planuje wybudować budynek mieszkalny, który będzie znajdować się "na tej samej działce". W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że zabudowa hali namiotowej i dwóch silosów faktycznie będzie funkcjonować w ramach prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego. Bezsporny pozostaje również fakt, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie O. wynosi 9,87 ha. Tym samym odpadła konieczność stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi o tzw. dobrym sąsiedztwie.

Kolegium wyjaśniło, że przepisy nie definiują pojęcia ani zabudowy zagrodowej, ani zabudowy rolniczej, niemniej jednak istnieją normy prawne, którymi należy się posiłkować. Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Nie można jednak uznać, że jest to definicja legalna. Podkreślono, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy mieszkalnej. Zabudowa zagrodowa obejmuje zabudowania

o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy pojmować funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1926/20, wskazał, że: "Należy zwrócić uwagę na konieczność dynamicznej i celowościowej wykładni tego przepisu". Zadaniem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć nawet charakter rozproszony. Współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody, rozumianego jako zespół budynków

i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej", tworzących zagrodę, a więc budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Obiekty wielkogabarytowe, jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. W ocenie NSA nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego, ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny oraz niewielkie budynki gospodarcze. (vide: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt: II OSK 726/18). Kolegium zaznaczyło, że istotny pozostaje fakt, że w przyszłości inwestor "w dalszej części inwestycji planuje wybudować budynek mieszkalny, który będzie znajdować się na tej samej działce" (vide: pismo inwestora z dnia 29 grudnia 2023 r.). Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że aktualnie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana w ramach zabudowy zagrodowej. Wnioskodawca wykazał, że planowana inwestycja służyć ma "obsłudze" prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego - stanowić ma faktyczną bazę i zaplecze tego gospodarstwa rolnego, czyli zabudowa zagrodowa ma służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu o stosunkowo dużej powierzchni. W ocenie Kolegium organ I instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie i zadbał o stosowne uzgodnienia. W efekcie zaskarżona decyzja odpowiada wymogom określonym w art. 107 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie wymagane elementy, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazujących na samowolę budowlaną ("inwestor zrealizował ostatnio budynki

i dokonał trwałej zmiany zagospodarowania terenu"), Kolegium wskazało, że przedmiotowe budynki nie stanowią ani hali namiotowej i ani silosów. Co więcej, inwestor dokonał formalnego zgłoszenia w Starostwie Powiatowym budowy dwóch garaży blaszanych. Na marginesie Kolegium zauważyło, że w warunkach wiejskich prowadzenie gospodarstwa rolnego jest czymś naturalnym. Tym samym czynienie inwestorowi zarzutu, że rozwija, czy też modernizuje swoje gospodarstwo jest nietrafne. Dla rozstrzygnięcia w sprawie nie mają znaczenia podnoszone w odwołaniu kwestie związane ze "stosunkowo rzadką zabudową" i "cichą egzystencją".

Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie obu wskazanych decyzji instancyjnych. Skarżąca podtrzymała zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu. Dodatkowo zarzuciła, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów, w tym w żaden sposób nie zweryfikował zarzutu dotyczącego wadliwie ustalonego kąta nachylenia dachu hali namiotowej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że w judykaturze ugruntował się pogląd, że na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. W niniejszej sprawie zaś inwestor nie wykazał, że w ramach zagrody posiada budynek mieszkalny. Nie można uznać za wystarczające oświadczenie inwestora, że w przyszłości wybuduje dom mieszkalny w ramach planowanego siedliska. Organy oparły swoje ustalenia na hipotetycznych założeniach, które w przyszłości mogą, ale nie muszą się spełnić. Skarżąca podkreśliła, że nieodzownym warunkiem powstania zabudowy zagrodowej jest realizacja co najmniej jednego budynku mieszkalnego, który będzie powiązany funkcjonalnie z innymi budynkami gospodarczymi, przeznaczonymi do prowadzenia działalności rolniczej w ramach jednego gospodarstwa rolnego. Wypełnienie tego obowiązku jest istotne, gdyż nie można pomijać zasady dobrego sąsiedztwa, jeżeli inwestycja ogranicza się do obiektów, które nie mogą być sklasyfikowane jako zabudowa zagrodowa. Skarżąca zarzuciła, że Kolegium nie poddało analizie argumentów odwołania dotyczących art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.k.u.r. Zdaniem skarżącej tylko łączne spełnienie przesłanek wskazanych w tych przepisach umożliwia uznanie inwestora za podmiot uprawniony do realizacji zabudowy zagrodowej. Podkreśliła, że zgodnie z tymi przepisami za gospodarstwo rodzinne uznaje się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Za rolnika indywidualnego można zaś uznać wyłącznie taką osobę fizyczną, która jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Skarżąca uważa, że w niniejszej sprawie, jako faktyczną powierzchnię użytków rolnych należy traktować wartość, którą podał sam inwestor (tj. 380,07 ha). Wskazała, że powierzchnia przeliczeniowa 213,1912 ha służy wyłącznie obliczaniu podatku rolnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Inwestor, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi. Poparł stanowisko i argumenty Kolegium. Zdaniem uczestnika planowana inwestycja wpisuje się w klasyczną definicję "zabudowy zagrodowej". Podkreślił, że mieszka na terenie gminy O., a konkretnie w miejscowości O. w budynku mieszkalnym, zaś odległość od uprawianych gruntów wynosi 10 km. Miejsce zamieszkania wnioskodawcy jest funkcjonalnie powiązane z gospodarstwem rolnym. Zatem rozważania, że inwestor planuje w przyszłości budowę budynku mieszkalnego na terenie przedmiotowej nieruchomości powinny pozostać poza obrębem rozważań niniejszej sprawy. Jednocześnie uczestnik potwierdził, że ma taki plan. Według inwestora sposób określenia kąta nachylenia dachu hali nie narusza prawa, nie doszło też do zarzuconego organom naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej i pełnomocnik inwestora podtrzymali dotychczasowe stanowiska. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej przedłożył poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię decyzji z 31 października 2024 r.

o warunkach zabudowy dla kolejnej inwestycji – czterech naziemnych silosów na zboże na płycie fundamentowej – w ramach zabudowy zagrodowej na tej samem działce inwestora (nr [...]).

Pełnomocnik inwestora przedłożył zaś poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię wniosku z 29 listopada 2024 r. o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością objętą postępowaniem w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego

w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga wymaga uwzględnienia, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. W szczególności Sąd nie stwierdził zarzucanego w skardze naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."). Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy jest wyczerpujący i kompletny, co umożliwiało rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., gdyż przedstawia tok myślowy organu, który umożliwia weryfikację zajętego stanowiska. Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy, wskazało jakie przepisy, zdaniem organu, miały w sprawie zastosowanie, dokonało ich wykładni i subsumcji pod ustalony stan faktyczny. Rozważania Kolegium w sposób spójny i logiczny tłumaczą dlaczego nie uznano zasadności wszystkich zarzutów odwołania. Odrębną natomiast kwestię stanowi ocena prawidłowości przyjętego rozstrzygnięcia.

Przedłożone na rozprawie dokumenty dotyczą zdarzeń zaistniałych po wydaniu zaskarżonej decyzji, w związku z tym nie mogły być brane pod uwagę przy wydaniu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji nie mają żadnego znaczenia dla oceny legalności wydanych w kontrolowanej sprawie decyzji.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji lokalizacyjnej - co do inwestycji celu publicznego, a w zakresie pozostałych inwestycji w drodze decyzji

o warunkach zabudowy. Wydania takiej decyzji w sytuacji braku planu wymaga

w szczególności, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie obiektu budowlanego. Właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Właściwy organ winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać pozytywną decyzję, jeżeli inwestor spełni wszystkie wymagania określone przepisami art. 61 u.p.z.p. Tym samym decyzja

o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem związanym. Jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie

z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, do których odsyła ta ustawa, to organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Organ administracji publicznej

w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących i ma obowiązek uwzględnić wniosek, co podkreślić trzeba, gdy stwierdzi łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Takie działanie koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tego ostatniego przepisu każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych ustawą. Omawiana ustawa precyzuje zaś w art. 61, jakie warunki muszą zostać spełnione dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Pierwszy z tych warunków dotyczy spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) Zgodnie z tym unormowaniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów

i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Unormowanie to wymaga dostosowania nowej zabudowy do zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, jej cech i parametrów

o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia

w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W doktrynie jak i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy, jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się, że na danym terenie mogą występować różne funkcje. Warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2551/11; z 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1649/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepis ten stanowi wyraz uprzywilejowania rolników. Na podstawie tego przepisu przyjmuje się, że utrzymanie zabudowy rozproszonej jest uzasadnione w przypadku zabudowy zagrodowej większych gospodarstw rolnych przekraczających średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, z uwagi na charakter działalności rolniczej, wykorzystującej znaczne obszary na uprawę roślin, czy hodowlę zwierząt. W takiej sytuacji możliwa jest swobodna lokalizacja nowej zabudowy na terenie dotychczas niezurbanizowanym.

W innych przypadkach muszą być bezwzględnie respektowane wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który ma zapobiec rozproszeniu zabudowy o innym charakterze, jak i powstrzymać zabudowę, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego istotne jest ustalenie czy wnioskowane zamierzenie może być zakwalifikowane jako "zabudowa zagrodowa" i czy powierzchnia gospodarstwa rolnego, z którym ma być ona związana, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi wyjątek i należy interpretować go ściśle, co oznacza, że może mieć on zastosowanie wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których nie budzi wątpliwości charakter wnioskowanej zabudowy. Przy czym uwzględnić trzeba, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, że ustawodawca nie definiuje na kanwie u.p.z.p. pojęcia "zabudowy zagrodowej". Ustawa ta nie odsyła też w zakresie rozumienia tego pojęcia do innych ustaw. Dlatego prawidłowo przyjęło Kolegium, że w rozpoznawanej sprawie nie obowiązuje definicja legalna tego pojęcia. W piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym zasięg definicji legalnej zawsze obejmuje zakres ustawy, w której jest ona zawarta (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002,s. 201-203; wyrok NSA z 16 lutego 2024 r. sygn. akt

II FSK 1369/23, publ. w CBOSA). W wyroku z 2 października 2019 r. sygn. akt I FSK 1061/17, publ. w CBOSA, NSA wyjaśnił, że jeżeli ustawodawca, posługując się określonym pojęciem w danej ustawie, nie odesłał w tym zakresie do stosowania definicji zawartych

w innych ustawach, to oznacza to, że pojęcie to zostało wprowadzone do tej ustawy

w rozumieniu przyjętym w języku powszechnym. Dlatego słusznie Kolegium stwierdziło, że dla odkodowania rozumienia "zabudowy zagrodowej" z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. można się posiłkować treścią § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w którym zdefiniowano to pojęcie (por. wyrok NSA z 21 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2457/22, publ. w CBOSA). Oznacza to, że § 3 pkt 3 tego rozporządzenia nie ma

w sprawie wprost zastosowania, ale może stanowić wskazówkę interpretacyjną.

W orzecznictwie podnosi się, że odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych powinno być ostrożne, wymaga bowiem uprzedniego ustalenia czy cel

i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (por. wyroki NSA: z 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1118/06, z 4 grudnia 2008 r. sygn. akt. II OSK 1536/07, z 12 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 3/22, publ w CBOSA). Analiza brzmienia § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych prowadzi do wniosku, że treści tego unormowania nie można przekładać wprost do u.p.z.p. Błędne jest przekonanie pełnomocnika skarżącej, że skoro w § 3 pkt 3 tego rozporządzenia jest mowa o zabudowie zagrodowej w rodzinnych gospodarstwach rolnych, a w myśl art. 5 ust. 1 u.k.u.r. za gospodarstwo rodzinne uznaje się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego o powierzchni nie większej niż 300 ha, to inwestor, będący osobą fizyczną prowadzącą gospodarstwo rolne o wyższym areale nie może realizować zabudowy zagrodowej. Rozumowanie takie pomija cel i założenia u.p.z.p. W art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca warunkuje realizację zabudowy zagrodowej tylko od prowadzenia gospodarstwa rolnego, z czym związane jest niewątpliwe prawo do jego prowadzenia,

a więc posiadanie statusu rolnika oraz od powierzchni tego gospodarstwa rolnego, która powinna przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W przepisie tym ani w żadnym innym przepisie tej ustawy nie ma mowy o tym, że zabudowy zagrodowej nie może zrealizować rolnik, którego gospodarstwo rolne przekracza 300 ha. Na zasadzie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo,

w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W przepisie tym ustawodawca wskazał, że można zagospodarować teren "w granicach określonych ustawą". Ponieważ to u.p.z.p. określa warunki zabudowy, to nie można ich wywodzić na podstawie analogii z przepisów innych ustaw. Rekonstruowanie ograniczeń co do zabudowy na podstawie przepisów innych ustaw byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby u.p.z.p. zawierała wyraźne odesłanie do tych przepisów.

Reasumując, stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiło rozumienie zabudowy zagrodowej i uznało, że inwestor co do zasady spełnia przesłanki do realizacji zabudowy zagrodowej na terenie prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza bezspornie, że inwestor jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne o areale 401,2842 ha fizycznych – 213,1912 ha przeliczeniowych - według danych ewidencyjnych (k. 81 akt administracyjnych). Z zaświadczenia Kasy Rolniczego Ubezpieczenia społecznego Placówka Terenowa (k.84 akt administracyjnych) wynika, że inwestor podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników od 1 grudnia 1989 do 14 listopada 1998 r. jako domownik, od 15 listopada 1998 r. do 30 września 2013 r. jako rolnik, od 1 października 2013 r. do 31 grudnia 2015 r. jako domownik, zaś od 3 kwietnia 2019 r. do nadal jako rolnik. Do akt inwestor przedłożył kopie aneksów do umów dzierżawy, z których wynika, że od 1993 r. dzierżawi od Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa nieruchomości rolne po zlikwidowanym Państwowym Gospodarstwie Rolnym

o powierzchni 177, 477 ha i 240,1375, w tym grunty orne, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty zadrzewione i zakrzaczone, rowy i nieużytki i z tego tytułu płaci czynsz dzierżawny w stosunku rocznym (k. 41- 45 akt administracyjnych). Aktualnie umowy dzierżawy obowiązują odpowiednio do 10 października 2031 r. i 10 października 2025 r. Ponadto inwestor przedłożył zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON obejmującym działalność rolniczą pod nazwą "Gospodarstwo Rolne [...]" (k. 86 akt administracyjnych). Inwestor załączył również do akt pismo z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Warmińsko-Mazurski Odział Regionalny o przyznaniu mu bezzwrotnego wsparcia w wysokości 50.000 zł na realizację zamierzonej inwestycji w ramach "Wsparcia infrastruktury magazynowej służącej zwiększenia odporności gospodarstw rolnych na kryzys" (k 111-112 akt administracyjnych). Powyższe dokumenty potwierdzają, że inwestor jest rolnikiem, aktywnie i osobiście prowadzącym gospodarstwo rolne, o areale przewyższającym średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, więc może mieć do niego co do zasady zastosowanie uprawnienie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Rację jednak ma strona skarżąca, że wnioskowana zabudowa w postaci hali namiotowej i silosów wraz z niezbędną infrastrukturą nie odpowiada pojęciu "zabudowy zagrodowej", ponieważ nie obejmuje budynku mieszkalnego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest powoływane przez organy oświadczenie inwestora, że w dalszej części inwestycji planuje wybudować na tej samej działce budynek mieszkalny. W art. 4 pkt 31 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 82) ustawodawca wskazał, że na gruncie tej ustawy jako zabudowę zagrodową rozumie się budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Aby uznać wnioskowaną zabudowę za zabudowę zagrodową, trzeba ją powiązać z miejscem zamieszkania rolnika. W wyroku z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1576/22, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, odwołując się do potocznego rozumienia pojęcia "zabudowy zagrodowej", że zabudowa zagrodowa to miejsce, gdzie posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarcze, w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny, gdzie są zaspakajane jego elementarne, podstawowe potrzeby życiowe, które rolnik uważa za swoje centrum życiowe (podobnie NSA w wyroku z 24 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 1936/22, publ w CBOSA). NSA zwrócił uwagę, że w orzecznictwie podkreśla się, że w zespole budynków składających się na zabudowę zagrodową przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny. NSA w cytowanym wyroku zaakcentował, że zabudowa zagrodowa jest miejscem, którego jednym z podstawowych przeznaczeń oprócz bycia "warsztatem pracy rolnika" jest zaspokojenie jego i jego rodziny potrzeb mieszkaniowych. Dlatego z pojęciem zabudowy zagrodowej nierozerwalnie związana musi być funkcja mieszkaniowa.

W konsekwencji nie można uznać za zabudowę zagrodową samej tylko zabudowy gospodarczej. Gdyby inwestor posiadał już zabudowę zagrodową obejmującą dom mieszkalny (w niniejszej sprawie brak takich danych, a adres zamieszkania inwestor podaje w mieście), to uznać należałoby za dopuszczalne (na co wskazują przytoczone przez Kolegium i inwestora wyroki) lokalizację kolejnych zabudowań gospodarczych

w ramach prowadzonej działalności rolnej na innych działkach wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, pozostających w pewnym oddaleniu od centralnego punktu istniejącej już zagrody (podwórza obejmującego dom mieszkalny), ale w funkcjonalnym

z nią związku. Natomiast, jeżeli inwestor nie ma jeszcze domu mieszkalnego w zabudowie zagrodowej, to wnioskowanej wyłącznie zabudowy gospodarczej nie można uznać za zabudowę zagrodową. W takiej sytuacji wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej musi bezwzględnie obejmować również dom mieszkalny. Potwierdza to wyrok NSA z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 863/20, publ. w CBOSA,

w którym wyjaśniono, że zabudowa zagrodowa to funkcjonalnie zorganizowane zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służąca prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Przyjmuje się, że poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda - siedlisko (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16, dostępny w CBOSA).

W świetle powyższych rozważań organy orzekające niezasadnie przyjęły, że dla uwzględnienia wniosku wystarczające było oświadczenie inwestora, że w przyszłości ma zamiar wybudować w pobliżu wnioskowanych zabudowań gospodarczych dom mieszkalny. Ponieważ, jak już wyjaśniono, samej zabudowy gospodarczej, bez możliwości powiązania jej z budynkiem mieszkalnym w zabudowie zagrodowej, nie można uznać za zabudowę zagrodową, to w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Tym samym wiążący był dla rozstrzygnięcia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym kontekście skarżąca zasadnie zarzuca naruszenie § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 nr 164, poz. 1588). Przepis ten stanowił w dacie orzekania, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W rozpoznawanej sprawie nie był w ogóle wyznaczany obszar analizowany, gdyż nieprawidłowo uznano, że wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej.

Gdyby jednak wniosek inwestora odpowiadał treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p., to nie można się zgodzić ze skarżącą, że określenie kąta nachylenia dwuspadowego dachu do 45 % jest zbyt szerokie. Zaznaczyć trzeba, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, gdyż to

w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dochodzi do ostatecznego

i dokładnego ustalenia wymiarów projektowanego obiektu budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Rozstrzygając sprawę ponownie, organy orzekające zastosują się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej i opłatę od udzielonego pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).