Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 19/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Spółka Jawna z siedzibą w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 497/23 oddalającego sprzeciw Z. Spółka Jawna z siedzibą w Poznaniu od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18 lipca 2023 r. nr IR-IV.7721.107.2023.6 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 21 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 497/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił sprzeciw Z. Sp. j. z/s w Poznaniu ("Spółka") od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 18 lipca 2023 r. nr IR-IV.7721.107.2023.6, w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

1.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, na wniosek P. Sp. z o.o. z/s w Warszawie ("inwestor") wszczęte zostało postępowanie o udzielenie pozwolenie na budowę kompleksu budynków wielorodzinnych oraz garażu podziemnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w P., na działce nr ewid. [...] i na części działki nr ewid. [...], ark. [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], Miasto P. Kolejno wskazano, że w jego toku Prezydent Miasta Poznania ("Prezydent" lub "organ I instancji") zobowiązał inwestora do uzupełnienia określonych braków i usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w złożonej dokumentacji. W celu umożliwienia inwestorowi wywiązania się z tego obowiązku, organ I instancji dwukrotnie zawieszał postępowanie administracyjne.

1.2. W wyroku IV SA/Po 497/23 przywołano dalej, że decyzją z 31 stycznia 2023 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wskazując w uzasadnieniu, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

1.3. Odwołanie od w/w decyzji złożyła Spółka, wnioskując o jej uchylenie oraz odmowę zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, a także odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, ewentualnie o uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

1.4. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że przywołaną na wstępie decyzją z 18 lipca 2023 r. Wojewoda Wielkopolski – działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775, "K.p.a.") – uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu swej decyzji, że doszedł do przekonania, iż podnoszone przez Spółkę zarzuty w zakresie wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są słuszne. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z "zapisami" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwały nr XLI/710/VIII/2021 Rady Miasta Poznania z 2 lutego 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Podolany Południe" - część A w Poznaniu (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 2073; "MPZP" lub "plan") ‒ ustalony został zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem dopuszczonych pozostałymi ustaleniami planu oraz inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (§ 5 pkt 3 planu). Ponadto nakazano zapewnienie na działce budowlanej stanowisk postojowych dla samochodów osobowych w łącznej liczbie nie mniejszej niż 1,5 stanowiska postojowego na każde mieszkanie w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, przy czym należy zabezpieczyć co najmniej 5% udział stanowisk postojowych przystosowanych do obsługi pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w wymaganej liczbie stanowisk postojowych dla samochodów osobowych (§ 9 pkt 7 lit. a MPZP). W ocenie Wojewody dokonane przez inwestora obliczenia powierzchni garażu podziemnego wraz z powierzchnią infrastruktury towarzyszącej ‒ nie dość, że rozbieżne (gdyż zgodnie z wyjaśnieniami inwestora przedstawionymi na żądanie organu I instancji wynoszące łącznie: 4927,02 m², zaś według danych z projektu architektoniczno-budowlanego wynoszące łącznie: 4974,60 m²) ‒ nie uwzględniają całości inwestycji, a mianowicie 12 stanowisk postojowych zaplanowanych na powierzchni terenu, o łącznej powierzchni 224,9 m². Oznacza to, zdaniem Wojewody, że powierzchnia garażu i miejsc postojowych wynosi łącznie 5199,5 m², a więc przekracza próg, dla którego inwestycję należy zaliczyć do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, i to bez uwzględniania towarzyszącej infrastruktury, takiej jak drogi dojazdowe. Świadczy to o niedokładnej weryfikacji projektu budowlanego, jakiej dokonał organ I instancji pod kątem środowiskowym, pomijając również "zapisy" § 5 pkt 3 planu ‒ co stanowi nie tylko naruszenie wymienionych przepisów prawa materialnego (w tym art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm.; uPb), ale i przepisów procesowych (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). W związku z tym organ II instancji wskazał, że oceniając ponownie sprawę Prezydent zobowiąże inwestora do ponownego wyjaśnienia kwestii powierzchni planowanych garaży i miejsc postojowych i oceni, czy w świetle "zapisów" § 5 pkt 3 MPZP inwestycja będzie zgodna z jego przepisami.

1.5. W wyroku wskazano, że dokonując dalszej weryfikacji projektu budowlanego pod kątem wymogów MPZP, Wojewoda stwierdził, że skoro w ramach inwestycji zaplanowano łącznie 143 lokale mieszkalne, to w świetle wymogów z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022, poz. 1225, rozp. MI) oraz § 9 pkt 1 lit. a, pkt 14 i pkt 15 MPZP, na działce budowlanej wyznaczonych powinno być 215 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, przy czym 11 z nich przystosowanych do obsługi pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Tymczasem, wprawdzie łącznie na terenie inwestycji zapewniono 217 miejsc postojowych, jednakże 51 miejsc postojowych w garażu podziemnym usytuowano jeden za drugim, co oznacza, że są tzw. miejscami zależnymi. W § 9 pkt 7 lit. a MPZP uchwałodawca nakazał, by na działce budowlanej zapewniać stanowiska postojowe w łącznej liczbie nie mniejszej niż 1,5 na każde mieszkanie, a więc ‒ zdaniem Wojewody ‒ by każde z nich było niezależne. W konsekwencji organ II instancji przyznał rację inwestorowi, że plan nie wskazuje progu miejsc zależnych, jakie określił organ I instancji w postanowieniu zobowiązującym do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji (tj. 25% wszystkich miejsc w garażu podziemnym). Zarazem jednak nie przychylił się do stanowiska inwestora, że proporcjonalnie miejsc zależnych może być 1/3 (33%). W ocenie Wojewody narzucenie w MPZP wskaźnika miejsc postojowych na mieszkanie ma na celu realne zapewnienie miejsca postojowego, czego miejsce zależne nie spełnia, skoro korzystanie z niego (wjazd, wyjazd) uzależnione jest od innego użytkownika. Tym samym dopuszczenie w rozpoznawanej sprawie, aby w bilansie uwzględnić 51 miejsc postojowych zależnych, może w realiach życia codziennego oznaczać, że dostęp do tych miejsc będzie miał charakter iluzoryczny. Dokonane ustalenia świadczą zdaniem organu II instancji o niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez Prezydenta Miasta, który w postanowieniu z 7 marca 2022 r. wadliwie ‒ bo wbrew dyspozycji § 18 rozp. MI w zw. z § 9 pkt 7 lit. a MPZP ‒ wskazał inwestorowi na możliwość zapewnienia 25% miejsc postojowych zależnych. W związku z tym organ II instancji sformułował wytyczne, zgodnie z którymi przy ponownej ocenie sprawy organ I instancji zobowiąże inwestora ‒ korzystając z trybu art. 35 ust. 3 uPb – do zaprojektowania wszystkich miejsc postojowych dla samochodów osobowych jako stanowiska niezależne.

1.6. Sąd wskazał ponadto, że niezależnie od powyższych naruszeń, Wojewoda stwierdził także niezgodność inwestycji z § 11 pkt 7 lit. b MPZP, w którym ustalono wysokość budynku nie większą niż 20 m i nie więcej niż 5 kondygnacji nadziemnych. Tymczasem, w ocenie Wojewody, rzeczywiste rozwiązanie techniczne wykazuje zaprojektowanie 6 kondygnacji nadziemnych, albowiem, jak wynika z części opisowej oraz graficznej projektu architektoniczno-budowlanego, nad V kondygnacją budynku A zaprojektowano budowę kilku antresol, które ją w znacznej części przekrywają i które będą miały wysokość 2,68 m, a więc tyle samo co kondygnacje poniżej (z wyjątkiem parteru), i będą doświetlone co najmniej z jednej strony. Ponadto antresole w 3 lokalach mieszkalnych będą miały możliwość wyjścia na taras. Zdaniem Wojewody nie do zaakceptowania jest zaproponowana przez inwestora w projekcie budowlanym "antresola", stanowiąca w istocie 6 kondygnację nadziemną (tj. V piętro budynku). W poszczególnych lokalach mieszkalnych nie zaprojektowano antresol, a jedynie niewielkie otwarcia stropów nad wejściami do lokali, bądź przy schodach. Jest to rozwiązanie pozorne, będące otwarciem stropu umożliwiającym komunikację między kondygnacjami w lokalu. Sama okoliczność zmniejszenia powierzchni kondygnacji w stosunku do kondygnacji poniżej nie czyni tej kondygnacji antresolą, bowiem w takim przypadku każda kondygnacja, z której wydziela się przestrzeń np. na realizację schodów, mogłaby być błędnie uznawana za antresolę. W świetle poczynionych ustaleń należało ‒ zdaniem organu II instancji ‒ dojść do wniosku, że znajdujące się na ostatnim piętrze mieszkania są dwupoziomowe, co narusza § 11 pkt 7 lit. b planu. Kwestia ta, nie została przez organ I instancji w należyty sposób wyegzekwowana, co świadczy o niepełnej weryfikacji projektu przez organ I instancji, a tym samym narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

1.7. W wyroku wskazano ponadto, że Wojewoda zauważył również, iż w projekcie budowlanym brak jest odniesienia do § 9 pkt 12 lit. a MPZP, który nakazuje zapewnienie na działce budowlanej stanowisk dla rowerów w łącznej liczbie nie mniejszej niż 1 stanowisko na każde mieszkanie w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej. Niewystarczające jest wykazanie na rysunku projektu zagospodarowania terenu miejsc na rowery bez wykazania, czy warunek określony planem jest spełniony. Powyższe, zdaniem Wojewody, świadczy o niepełnej analizie "zapisów" MPZP, czym naruszono m. in. art. 80 K.p.a. W decyzji kasacyjnej nakazano organowi I instancji zobowiązanie inwestora do wyjaśnienia powyższej kwestii, a następnie dokonanie oceny, czy dla inwestycji został spełniony wymóg z § 9 pkt 12 lit. a Planu.

1.8. Wyrokując przywołano również, że w ocenie Wojewody podniesione przezeń nieprawidłowości i błędy mają o tyle istotny charakter, że ich wyjaśnienie na etapie odwoławczym wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia postępowania w przeważającej części tylko przez organ odwoławczy, zaprzeczając tym samym dwuinstancyjności postępowania, o jakiej mowa w art. 15 K.p.a. Konkludując Wojewoda wywodził, że oceniając ponownie sprawę, Prezydent Miasta zobligowany będzie do wezwania Inwestora do wyjaśnienia niespójności zawartych w projekcie budowlanym, zapewnienia niezależnych miejsc postojowych, a także do oceny inwestycji pod kątem przepisów środowiskowych, mając na względzie ustalenia MPZP.

2.1. Sprzeciw od opisanej decyzji Wojewody wniosła Spółka, która ‒ zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. przez uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do tego, bowiem wobec stwierdzonych uchybień powinno nastąpić uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie decyzji odmownej ‒ szczególnie biorąc pod uwagę powtarzające się na wielu płaszczyznach nieprzystosowanie projektów budowlanych ze strony inwestora do ograniczeń wynikających z planu;

2) brak uwzględnienia istotnych zarzutów Spółki, tj. oddziaływania akustyki otoczenia na komfort funkcjonowania na terenie inwestycji oraz zagadnienia nasłonecznienia.

2.2. Spółka w sprzeciwie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto i umotywowano podniesione zarzuty.

2.3. W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił sprzeciw.

3.2. Sąd pierwszej instancji zgodził się z konkluzją organu odwoławczego, że podniesione w zaskarżonej decyzji nieprawidłowości i błędy organu I instancji mają na tyle istotny charakter, że ich wyjaśnienie na etapie postępowania odwoławczego wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przeważającej części tylko przez organ II instancji, uchybiając tym samym zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 K.p.a.

3.3. Zdaniem tegoż sądu Wojewoda zasadnie wytknął organowi I instancji chociażby wadliwe nieuwzględnienie w bilansie powierzchni parkingowej przewidzianej w ramach Inwestycji, miejsc postojowych zaplanowanych na powierzchni terenu czy bezpodstawność zaprojektowania niektórych spośród zaplanowanych miejsc postojowych jako tzw. miejsc postojowych zależnych, tj. miejsc, do których dostęp odbywa się poprzez inne miejsce postojowe (np. miejsca rodzinne lub platformę parkingową). Sąd wojewódzki podniósł jednocześnie, że nie był władny wypowiedzieć się wiążąco w kwestii prawidłowości przyjętej przez Wojewodę wykładni materialnoprawnego pojęcia "antresoli", lecz musiał się ograniczyć do stwierdzenia, że stanowisko tego organu w tym zakresie znajduje oparcie w aktualnym orzecznictwie sądowym. Wreszcie sąd wojewódzki uznał, że Wojewoda w pełni zasadnie wytknął, że w projekcie budowlanym brak jest należytego odniesienia do wymogu z § 9 pkt 12 lit. a planu, zgodnie z którym należy zapewnić na działce budowlanej stanowiska dla rowerów w łącznej liczbie nie mniejszej niż 1 stanowisko na każde mieszkanie w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej. Zdaniem tegoż sądu jako niewystarczające należało ocenić ujęcie na rysunku projektu zagospodarowania terenu inwestycji miejsc na rowery bez jednoczesnego wykazania, że ww. warunek planistyczny został spełniony.

4.1. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożyła reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – Spółka, zaskarżając go w całości.

4.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634, "Ppsa") w zw. z art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne oddalenie sprzeciwu, podczas gdy WSA w Poznaniu prawidłowo powinien zastosować art. 151a § 1 Ppsa i uchylić decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 18 lipca 2023 r. jako naruszającą art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwagi na fakt, że organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Poznania, w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jej merytoryczne rozstrzygnięcie, tj. uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy poprzez odmowę zatwierdzania projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz odmowę udzielenia pozwolenia na budowę.

4.3. Mając na względzie wskazane zarzuty, Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

4.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazuje, że przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa zawierała liczne błędy, a także szereg rozwiązań jedynie pozorujących zgodność z obowiązującymi przepisami (np. w zakresie liczby kondygnacji, ochrony środowiska). W przekonaniu Spółki popełnione błędy nie miały charakteru incydentalnego, ani nie sprowadzały się do zwykłych omyłek, lecz wprost realizowały interes inwestora do realizacji przedsięwzięcia wykraczającego swoją wielkością poza dopuszczone parametry:

a. błędne obliczenia powierzchni parkingowej umożliwiały inwestorowi pominięcie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2023, poz. 1094 ze zm., Uioś);

b. organizacja tzw. miejsc parkingowych zależnych umożliwiła inwestorowi zmniejszenie powierzchni parkingów, jednak z ewidentnym naruszeniem wymogu zapewnienia 1,5 miejsca parkingowego na każde mieszkanie;

c. zaprojektowanie "antresol" nad 5 kondygnacją nadziemną stanowiło jawne naruszenie ustaleń obowiązującego MPZP w zakresie liczby dopuszczalnej wysokości budynków.

Zdaniem Spółki powyższe powoduje, że brak możliwości zatwierdzenia projektu inwestora i udzielenia pozwolenia na budowę wynikał nie tyle z błędów proceduralnych organu I instancji, lecz wprost i jednoznacznie był zawiniony przez wnioskodawcę, który złożył dokumentację projektową niezgodną z obowiązującymi wymogami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z tego względu nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

5.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a takich przesłanek nie dostrzeżono w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

5.3. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a to art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.

Rozpoznając ten zarzut skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Wskazać trzeba, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 Ppsa konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia K.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Ppsa i ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492 ze zm.). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby strona skarżąca zawarła w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

5.4. Zarzucając sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 64e Ppsa, a więc niesłuszne oddalenie sprzeciwu, strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., albowiem – jej zdaniem – organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Poznania, w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jej merytoryczne rozstrzygnięcie, tj. uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy poprzez odmowę zatwierdzania projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Istotą tak sformułowanego zarzutu jest więc zakwestionowanie zastosowania art. 64e Ppsa w realiach sprawy, w której, zdaniem Spółki, nie zachodziły podstawy do wydania przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a więc zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy może skorzystać z przepisu art. 138 § 2 K.p.a., jak już wyżej wskazano, wyłącznie po stwierdzeniu zaistnienia "naruszenia przepisów postępowania, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Wskazanie zatem w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia jedynie art. 138 § 2 K.p.a. bez jednoczesnego przywołania, którym przepisom postępowania (do jakich odsyła art. 138 § 2 K.p.a.) organ uchybił wydając decyzję kasacyjną o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie przekonuje o skuteczności tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej.

5.5. Przedmiot niniejszej sprawy dotyczył uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez I instancję. Obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od takiej decyzji organu odwoławczego było więc jedynie zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ II instancji niespójności zawarte w projekcie budowlanym dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Sprzeciw nie jest bowiem środkiem służącym zasadniczo kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. Zgodzić się należy z konkluzją sądu pierwszej instancji, że uchybienia, do jakich doszło w ramach pierwszoinstancyjnego postępowania wyjaśniającego ‒ zwłaszcza w zakresie zaprojektowanych miejsc postojowych (ich łącznej powierzchni użytkowej i wymaganej "niezależności") oraz "antresol" ‒ zaowocowały ostaniem się w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym istotnych nieprawidłowości, których usunięcie zgodnie ze wskazaniami organu II instancji wymagać będzie najpewniej wprowadzenia znaczących zmian w tym projekcie, a w konsekwencji dokonaniem ponownej jego oceny przez organ architektoniczno-budowlany, zwłaszcza co do wymagań, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a uPb.

5.6. Wbrew zatem argumentacji Spółki zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, rację miał sąd wojewódzki, że podniesione w zaskarżonej decyzji nieprawidłowości i błędy mają na tyle istotny charakter, że ich wyjaśnienie na etapie postępowania odwoławczego wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przeważającej części tylko przez organ II instancji, zaprzeczając tym samym zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 15 K.p.a.

5.7. Na marginesie wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie Spółka wydaje się zapominać, że takie rozstrzygnięcie organu II instancji, jakie zostało sformułowane w zaskarżonej decyzji, było de facto zgodne z jej wnioskiem o charakterze ewentualnym, zawartym w odwołaniu.

6. Z wyłożonych względów dojść należało do wniosku, że skarga kasacyjna jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.