Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1301/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 51 ust 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Burmistrza [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymujące je w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2015 r. znak [...], II. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego Burmistrza [...] kwotę 465 (czterysta sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1301/18

UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] lutego 2018 r. po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza R. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], wymierzające Burmistrzowi R. karę pieniężną w wysokości 15 500 zł za wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku użyteczności publicznej przeznaczonego na potrzeby kultury wraz z funkcjami towarzyszącymi będącego siedzibą Teatru Lalek "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą obejmującą m. in. dojścia i dojazdy (drogi wewnętrzne) do budynku, zjazd z drogi publicznej, przyłącza: wodociągowe, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, gazu, elektroenergetyczne, ogrodzenie oraz inne elementy zagospodarowania terenu na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], gmina R., obręb R., z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

W dniu [...] grudnia 2014 r. Burmistrz R., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 maja 2014 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w R.: 24 czerwca 2014 r.), złożonego przez Powiat N. (w imieniu którego działał Zarząd Powiatu N.) wydał decyzję, znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] wymierzył Burmistrzowi R. karę pieniężną w wysokości 15 500 zł za wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Burmistrz R. złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...].

W zażaleniu Skarżący podniósł, że stwierdzone przez Wojewodę [...] opóźnienie w wydaniu przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nastąpiło z winy strony oraz z przyczyn niezależnych od organu lokalizacyjnego.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy Kpa w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 935).

Materialnoprawną podstawę wydania postanowienia Wojewody [...] stanowił art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa.

Organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 51 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozbawiony został zatem możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona.

Zdaniem organu 65-dniowy termin, przewidziany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg w dniu 25 czerwca 2014 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miejskiego w R. wpłynął wniosek inwestora z dnia 14 maja 2014 r. o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Przedmiotowy termin zakończył bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] grudnia 2014 r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego.

Wobec tego, jak słusznie ustalił organ I instancji, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 177 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W niniejszej sprawie pismami z dnia 24 lipca 2014 r. Burmistrz R. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do: Starosty N. (na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5, 6 i 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), Marszałka Województwa [...], Wojewody [...], [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Nadzoru Urządzeń w N. , Ministra Zdrowia oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N..

Przedmiotowe pisma zostały nadane w dniu 25 lipca 2014 r. w placówce pocztowej operatora wyznaczonego, o czym świadczą przesłane Wojewodzie [...] przy piśmie z dnia 2 kwietnia 2015 r., kserokopie odpowiednich stron z pocztowej książki nadawczej Urzędu Miejskiego w R.. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru, ww. pisma Marszałek Województwa [...] i Wojewoda [...] otrzymali w dniu 29 lipca 2014 r., zaś Minister Zdrowia - w dniu 30 lipca 2014 r. Natomiast pozostałym adresatom powyższe wnioski o uzgodnienie projektu decyzji zostały doręczone w dniu 28 lipca 2014 r.

Wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 1 sierpnia 2014 r. do siedziby organu prowadzącego postępowanie lokalizacyjne wpłynęło pismo Marszałka Województwa [...] z dnia 30 lipca 2014 r., którym ww. organ poinformował Burmistrza R., iż teren objęty przedmiotowym wnioskiem nie jest przeznaczony pod realizację inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i nie podlega uzgodnieniu z ww. organem współdziałającym.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w R. w dniu [...] sierpnia 2014 r., Minister Zdrowia uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast stanowiska w niniejszej sprawie nie zajęli: Wojewoda [...], Starosta N. oraz [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K.

Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnień projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje się w trybie art. 106 Kpa, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Brak zajęcia stanowiska przez Wojewodę [...], Starostę N. oraz [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oznacza, że uzgodnienia te zostały dokonane "milczącą zgodą" ww. podmiotów w ostatnim dniu przewidzianego prawem terminu, tj. w dniu 11 sierpnia 2014 r. przez Starostę N. i [...] i Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. oraz w dniu 12 sierpnia 2014 r. przez Wojewodę [...].

Ponadto, w dniu 5 sierpnia 2014 r. do Urzędu Miejskiego w R. wpłynęła opinia sanitarna Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], wydana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. Organ zaznaczył, że państwowy powiatowy inspektor sanitarny nie jest związany terminem wynikającym z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlega okres 18 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, liczonych od dnia 26 lipca 2014 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania pism z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji, do dnia 12 sierpnia 2014, tj. dnia, w którym powyższy projekt decyzji został uzgodniony przez Wojewodę [...] w trybie tzw. "milczącej zgody".

Organ wskazał, że w dniu 19 września 2014 r. za pośrednictwem elektronicznej skrzynki pocztowej do Urzędu Miejskiego w R. wpłynęło pismo inwestora dotyczące zmiany wniosku z dnia 14 maja 2014 r. o wydanie decyzji lokalizacyjnej, w zakresie przedmiotu planowanej inwestycji. Z kolei pismem z dnia 26 września 2014 r. (błędnie datowanym na "26 październik 2014 r."), które wpłynęło do siedziby organu gminnego w dniu 30 września 2014 r., inwestor skorygował wniosek w części dotyczącej charakterystyki zagospodarowania terenu. Przy ww. piśmie zostały dostarczone nowe załączniki graficzne, tj. kopia mapy obejmującej teren, którego dotyczy wniosek, wraz z obszarem, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, oraz nowa koncepcja zagospodarowania terenu.

Zdaniem organu odwoławczego modyfikacja wniosku nie może obciążać Burmistrza R., który podjął czynności niezbędne do prawidłowego rozpatrzenia wniosku w wersji skorygowanej pismami inwestora z dnia 19 września 2014 r. i 30 września 2014 r. Mianowicie, Burmistrz R. powtórnie zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, sporządził nowy projekt decyzji oraz skierował go do właściwych organów współdziałających.

Jak wynika z akt analizowanej sprawy, po wprowadzeniu przez inwestora zmian we wniosku zawiadomieniem z dnia 3 października 2014 r. Burmistrz R. ponownie poinformował wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości obejmujących teren inwestycji o prowadzonym postępowaniu lokalizacyjnym. Pozostałe strony postępowania o dokonanej przez inwestora modyfikacji wniosku zostały powiadomione w drodze obwieszczenia z dnia 3 października 2014 r.

Organ stwierdził, że przewidziany w przepisie art. 49 Kpa 14-dniowy termin, skutkujący doręczeniem obwieszczenia z dnia 3 października 2014 r., upłynął w dniu 20 października 2014 r. (licząc ww. termin od dnia następującego po dniu upublicznienia obwieszczenia). Niemniej należy mieć także na względzie fakt, że w obwieszczeniu z dnia 3 października 2014 r. organ wyznaczył 7-dniowy termin na zapoznanie się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją. Powyższy termin upłynął zatem w dniu 27 października 2014 r. Organ odwoławczy ocenił, że odliczeniu od ustawowego terminu podlega 25-dniowy okres przeznaczony na podjęcie czynności zmierzających do powiadomienia stron postępowania o wprowadzonych przez inwestora zmianach we wniosku, liczony od dnia 3 października 2014 r., tj. od dnia sporządzenia przez Skarżącego zawiadomienia i obwieszczeń informujących strony o zmianie wniosku, do dnia 27 października 2014 r., tj. do dnia, w którym upłynął termin na zapoznanie się przez strony ze zmienionym wnioskiem. Czas ten obejmuje ponowne zredagowanie treści zawiadomienia i obwieszczenia o prowadzonym postępowaniu, przygotowanie zawiadomienia do wysłania i doręczenie go stronom za pośrednictwem operatora pocztowego, wywieszenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w R. oraz okres przewidziany przez organ na zapoznanie się przez strony ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją.

Ponadto, w wyniku dokonanej przez inwestora korekty wniosku zaszła potrzeba przygotowania przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia z zakresu planowania przestrzennego kolejnego projektu rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym, w ocenie Ministra, zachodzi konieczność uwzględnienia przy odliczeniach dokonywanych w trybie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 11-dniowego okresu związanego z przygotowaniem przez urbanistę zmodyfikowanego projektu decyzji, liczonego od dnia [...] października 2014 r., tj. od dnia zredagowania przez organ lokalizacyjny treści pisma do urbanisty, do dnia 16 października 2014 r., tj. do dnia, w którym do Urzędu Miejskiego w R. wpłynął skorygowany przez urbanistę kompletny projekt decyzji lokalizacyjnej. Organ odwoławczy wskazał jednak, że okres związany z opracowaniem nowego projektu decyzji w całości pokrywa się z okresem związanym z powiadomieniem stron postępowania o dokonanej przez inwestora modyfikacji wniosku.

Po wprowadzeniu przez inwestora zmian we wniosku pismami z dnia 3 listopada 2014 r. Burmistrz R. ponownie wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do: Starosty N. (na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5, 6 i 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), Marszałka Województwa [...], Wojewody [...], [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Nadzoru Urządzeń w N., Ministra Zdrowia oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N.

Organ odwoławczy zaznaczył, że przy odliczaniu od 65-dniowego terminu okresu związanego z ponownym uzgodnieniem projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, trzeba uwzględnić również czas potrzebny na zredagowanie treści pism do organów uzgadniających, a zatem początek ww. okresu jest ustalany inaczej niż w przypadku, gdy odliczeniu podlega okres przewidziany na uzgodnienie projektu decyzji przed zmianą wniosku.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie odliczeniu od ustawowego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej podlega zatem 19-dniowy okres przeznaczony na ponowne przygotowanie pisma do właściwych podmiotów współdecydujących oraz przeprowadzenie procedury uzgodnienia skorygowanego projektu decyzji. Okres ten liczony jest od dnia 3 listopada 2014 r., tj. od dnia zredagowania przez Burmistrza R. wniosków o powtórne uzgodnienie projektu decyzji, do dnia 21 listopada 2014 r, tj. do dnia wpływu do Urzędu Miejskiego w R. opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...] listopada 2014 r.

Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu lokalizacyjnym przeprowadzonym przez Skarżącego nie miały miejsca, poza wskazanymi powyżej okolicznościami, żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za okoliczność podlegającą odliczeniu nie można uznać wystąpień Naczelnika Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w R.(działającego z upoważnienia Burmistrza R.) do "zarządcy drogi" o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej dla przedmiotowej inwestycji. Obowiązek uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wynika z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy wydanie decyzji uzależnione jest od zajęcia stanowiska przez inny organ niż organ właściwy do jej wydania.

Ponadto, w aktach analizowanego postępowania lokalizacyjnego znajduje się kilka projektów decyzji sporządzonych przez uprawnionego urbanistę przed wprowadzeniem przez inwestora zmian w przedmiotowym wniosku oraz po dokonaniu przez niego modyfikacji pierwotnego podania, a także dokumentacja potwierdzająca prowadzenie pisemnej i za pośrednictwem poczty elektronicznej korespondencji pomiędzy pracownikiem Urzędu Miejskiego w R.i [...] B. K. Organ odwoławczy wyjaśnił, że czynności związane ze sporządzeniem projektu decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - co do zasady - nie wstrzymują biegu 65-dniowego terminu. Opracowanie projektu decyzji przez osobę posiadającą stosowne uprawienia z zakresu planowania przestrzennego, tj. osobę wskazaną w art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma stałe miejsce w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i bez wątpienia nie ma charakteru nadzwyczajnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organ gminny ponosi odpowiedzialność za terminowość czynności wykonywanych przez ww. osobę niezależnie od tego, czy jest to pracownik urzędu gminy, czy też osoba działająca na zlecenie gminy.

Przedstawiona wykładnia przepisu art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dotyczy jednak sytuacji, w której ze względu na dokonaną przez inwestora modyfikację wniosku konieczne jest ponowne sporządzenie projektu decyzji. W takim przypadku omawiane czynności nie mogą być postrzegane jako "zwykłe" czynności procesowe. Stąd też, organ odwoławczy ustalił, że okres, w którym na skutek zmiany wniosku skorygowano projekt decyzji (tj. od dnia [...] do [...] października 2014 r.), stanowi okoliczność podlegającą odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji.

W ocenie Ministra czynności związane z opracowaniem przez urbanistę pierwotnego projektu rozstrzygnięcia, projektów decyzji uwzględniających dwukrotnie dokonane w toku postępowania lokalizacyjnego uzgodnienia, a także wszelkie czynności polegające na doprecyzowaniu projektu decyzji, nie stanowią podstawy do dokonania odliczeń w trybie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Reasumując organ wskazał, że po odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, czyli od 177 dni:

• ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej,

• 18 dni przeznaczonych na uzgodnienie sporządzonego przed zmianą wniosku projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (liczonych od dnia [...] lipca do v sierpnia 2014 r.),

• 44 dni obejmujących powtórzone przez Burmistrza R. w wyniku dokonanej korekty wniosku - niezbędne czynności procesowe, w tym:

- 25 dni przewidzianych łącznie na podjęcie czynności zmierzających do powiadomienia stron postępowania o wprowadzonych przez inwestora zmianach we wniosku (liczonych od dnia [...] do [...] października 2014 r.) i związanych z ponownym sporządzeniem przez architekta projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (liczonych od dnia [...] do [...] października 2014 r.),

- 19 dni przeznaczonych na powtórne uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej (liczonych od dnia [...] do [...] listopada 2014 r.),

okres zwłoki organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, mierzonej liczbą dni powyżej 65 wskazanych przez ustawodawcę, wynosi 50 dni, a nie jak ustalił organ I instancji - 31 dni.

Mający znaczenie w niniejszej sprawie błąd Wojewody [...] w zakresie ustalania terminów, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegał na nieprawidłowym ustaleniu długości okresu przeznaczonego na podjęcie czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku po jego korekcie. Po pierwsze, organ I instancji niewłaściwie określił ramy czasowe okresu przewidzianego na powiadomienie stron postępowania o wprowadzonych przez inwestora zmianach we wniosku, przyjmując za koniec tego okresu dzień 17 października 2014 r. - zamiast 27 października 2014 r. Po drugie, Wojewoda [...] błędnie ustalił okres potrzebny na przygotowanie przez urbanistę nowego projektu decyzji. Organ wojewódzki niezasadnie uznał za podlegające wyłączeniu z terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, czynności związane z opracowaniem projektów decyzji dokonane po dniu [...] października 2014 r. W ocenie Ministra dzień ten stanowi koniec okresu przeznaczonego na sporządzenie projektu decyzji na skutek dokonania zmiany wniosku, a zatem wszelkie czynności związane z doprecyzowaniem projektu decyzji przez urbanistę dokonane po dniu [...] października 2014 r. nie mogą stanowić podstawy do dokonania odliczeń w trybie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W następstwie powyższych błędnych ustaleń, organ I instancji nieprawidłowo wskazał, iż w niniejszej sprawie koniec 65-dniowego terminu przypadł na dzień [...] listopada 2014 r., tj. na niedzielę, a co za tym idzie - niesłusznie odliczył od terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 1 dzień wolny od pracy.

Organ stwierdził, że postanowienie Wojewody [...] wydane zostało z naruszeniem art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązkiem organu I instancji było bowiem określenie wysokości kary w kwocie odpowiadającej rzeczywistej zwłoce Burmistrza, co winno być równoznaczne z wymierzeniem Burmistrzowi R. kary pieniężnej w wysokości 25 000 zł, a nie - jak to uczynił organ I instancji - z wymierzeniem kary w wysokości 15 500 zł za 31 dni zwłoki.

W wyniku dokonanej analizy Minister uznał, iż organ wojewódzki dopuścił się naruszenia przepisów prawa, tj. art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże naruszenie to nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa.

Odmienne ustalenia faktyczne lub odmienna ocena ustaleń faktycznych nie może być uznana za rażące naruszenie przepisów prawa. Możliwość skorzystania z przesłanki umożliwiającej odstąpienie od zakazu reformationis in peius przez organ II instancji winna być ograniczona do sytuacji wyjątkowych, w których powstaje zagrożenie dla wartości mających istotne znaczenie w demokratycznym państwie prawnym. W ocenie Ministra, mające miejsce w niniejszej sprawie uchybienie organu I instancji, polegające na ustaleniu kary pieniężnej w wysokości niższej niż należna, nie stanowi rażącego naruszenia interesu społecznego.

Stąd też brak jest podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia Wojewody [...] oraz wymierzenia Burmistrzowi R. kary pieniężnej w większej wysokości.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Skarżącego, zawartych w zażaleniu organ wskazał, że na aprobatę nie zasługuje twierdzenie Burmistrza R., jakoby do terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie podlega wliczeniu 13-dniowy okres, liczony od dnia złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia o zamiarze zmiany wniosku oraz deklaracji dostarczenia załączników dotyczących nowego obszaru objętego inwestycją i projektowanego zagospodarowania terenu do dnia przedłożenia przez inwestora skorygowanych załączników do wniosku, tj. od dnia 18 do 30 września 2014 r.

W ocenie Ministra wola modyfikowania wniosku wyrażona przez inwestora pismem z dnia 17 września 2014 r. poprzez deklarację zamiaru złożenia nowych załączników do wniosku nie mogła stanowić podstawy do powstrzymania się od podejmowania czynności służących załatwieniu wniosku. Wstrzymanie biegu ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji lokalizacyjnej mogłoby nastąpić w przypadku złożenia przez inwestora wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania ze względu na planowaną zmianę podania oraz po wydaniu przez organ postanowienia o zawieszeniu tego postępowania. Chybiony jest również zarzut Skarżącego, iż Wojewoda [...] nieprawidłowo wskazał czas przeznaczony na dokonanie wymaganych przepisami prawa uzgodnień projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ oprócz dokonanych w zaskarżonym postanowieniu odliczeń, organ wojewódzki powinien dodatkowo uwzględnić czas niezbędny na doręczenie postanowienia zawierającego stanowisko w przedmiocie uzgodnienia, bądź możliwość stwierdzenia, że organy uzgadniające nie zajęły stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wniosku o uzgodnienie.

W reżimie prawnym, regulującym zagadnienie uzgadniania przez organy wyspecjalizowane projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, funkcjonuje natomiast instytucja "milczącej zgody wywołującej z mocy samego prawa skutek w postaci pozytywnego uzgodnienia takiego projektu w sytuacji, w której w zakreślonym ustawowo terminie organ uzgadniający nie zajął stanowiska w przedmiocie uzgodnień (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 61/16).

Na marginesie organ odwoławczy zauważył, że organ lokalizacyjny miał możliwość telefonicznego skontaktowania się z organem współdziałającym w celu ustalenia, czy organ ten zajął pisemne stanowisko w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji. Gdyby w wyniku tej rozmowy organ uzyskał informację, że organ współdziałający wydał postanowienie o uzgodnieniu lub odmowie uzgodnienia projektu decyzji i nadał je w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w 2-tygodniowym terminie liczonym od dnia otrzymania wniosku o zajęcie stanowiska, wówczas odliczeniu od terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podlegałby okres liczony do dnia wpływu ww. postanowienia.

Ustosunkowując się do twierdzenia Skarżącego, że wyłączeniu z biegu ustawowego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji powinny podlegać okresy związane z wywieszeniem na tablicy Urzędu Miejskiego w R. obwieszczeń zawiadamiających o: wszczęciu postępowania lokalizacyjnego, dokonanych przez inwestora zmianach we wniosku oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (tj. okresy liczone od dnia 1 do 16 lipca 2014 r., od dnia 6 do 21 października 2014 r. oraz od dnia 1 do 15 grudnia 2014 r.), organ wyjaśnił, iż do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kpa, to stanowią zwykłe działania organu składające się na postępowanie administracyjne i nie wymagają dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można więc uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 Kpa), zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy (art. 10 § 1 Kpa), uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 Kpa), czy też oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma.

Zawiadomienie stron w formie obwieszczenia, podobnie jak zawiadomienie doręczane drogą pocztową, nie jest czynnością o charakterze nadzwyczajnym i nie wstrzymuje biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jedynie jeżeli wnioskodawca zmieni w toku postępowania wniosek i z tego powodu organ administracji będzie zobowiązany powtórzyć czynności mające na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, można uznać, że za opóźnienie spowodowane takimi okolicznościami odpowiedzialność ponosi wnioskodawca, a nie organ administracji.

Okoliczności związane ze zmianą wniosku zostały uwzględnione przez organ odwoławczy.

Burmistrz R. złożył skargę na postanowienie Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając w całości postanowienie Ministra i zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

1. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 52 ust. 1 i ust. 2 upzp poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Organ czynności oraz zdarzeń przerywających bieg ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Organ okresu podlegającego odliczeniu poprzez nieuwzględnienie w okresie podlegającym odliczeniu okresu do złożenia przez inwestora zmienionego, zmodyfikowanego wniosku w dniu 19 września 2014r., a to w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Organ, że spełnione zostały przesłanki do nałożenia kary pieniężnej, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że okres do złożenia przez inwestora zmodyfikowanego wniosku w dniu 19 września 2014r. winien być wyłączony z biegu 65 dni przewidzianego upzp na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jako okres opóźnienia spowodowany z przyczyn niezależnych od organu, że ustawowy okres 65 - dniowy należy liczyć od 20 września 2014r. do 18 grudnia 2014r., i od tego okresu trwania postępowania należy odliczyć okres ustawowych 65 dni, terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2 w związku z art. 51 ust. 2c upzp poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do błędnego uznania, że spełnione zostały przesłanki do nałożenia kary pieniężnej, gdy tymczasem przesłanki takowe nie zostały spełnione; co doprowadziło do błędnego uznania, że Skarżący był w zwłoce w wydaniu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że Skarżący w takowej zwłoce nie był.

3. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2 i 2c w związku z art. 50 ust. 4 upzp poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do błędnego uznania przez Organ, że czynności związane ze sporządzeniem pierwotnego projektu decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - co do zasady - nie wstrzymują biegu 65-dniowego terminu, a opracowanie projektu decyzji przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia z zakresu planowania przestrzennego ma stałe miejsce w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i bez wątpienia nie ma charakteru nadzwyczajnego, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że czynności związane ze sporządzeniem projektów decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wstrzymują bieg ustawowego 65- dniowego terminu i okres wykonywania czynności związanych ze sporządzaniem projektów winien być odliczony od 65-dniowego terminu, jako okres opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu.

4. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2c upzp poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co doprowadziło do błędnego uznania przez Organ, że:

- do ustawowego 65 - dniowego terminu wlicza się 13-dniowy okres, liczony od dnia złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia o zamiarze zmiany wniosku oraz deklaracji dostarczenia załączników dotyczących nowego obszaru objętego inwestycją i projektowanego zagospodarowania terenu do dnia przedłożenia przez inwestora skorygowanych załączników do wniosku, tj. okres od 18 września 2014r. do 30 września 2014r., gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że okres ten, a dokładnie okres od 20.09.2014r. do 30.09.2014r. (uwzględniając, odliczenie do dnia złożenia przez inwestora zmienionego wniosku, tj. do dnia 19.09.2014r.) winien zostać odliczony, jako okres opóźnienia spowodowanego z winy strony;

- nie powinny podlegać wyłączeniu z biegu ustawowego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji okresy związane z wywieszeniem na tablicy Urzędu Miejskiego w R. obwieszczeń zawiadamiających o: wszczęciu postępowania lokalizacyjnego dokonanych przez inwestora zmianach we wniosku oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że okresy na dokonanie tych czynności winny zostać odliczone od ustawowego 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji, bowiem są to terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności,

- "Chybiony jest również zarzut Skarżącego, iż wojewoda [...] nieprawidłowo wskazał czas przeznaczony na dokonanie wymaganych przepisami prawa uzgodnień projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ oprócz dokonanych w zaskarżonym postanowieniu odliczeń organ wojewódzki powinien dodatkowo uwzględnić czas niezbędny na doręczenie postanowienia zawierającego stanowisko w przedmiocie uzgodnienia, bądź możliwość stwierdzenia, że organy uzgadniające nie zajęły stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wniosku o uzgodnienie.", bowiem prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ten czas niezbędny na doręczenie postanowienia zawierającego stanowisko w przedmiocie uzgodnienia, bądź możliwość stwierdzenia, że organy uzgadniające nie zajęły stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wniosku o uzgodnienie winien zostać dodatkowo uwzględniony.

5. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę dowodów zebranych w postępowaniu, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Organ, że zaistniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej, gdy tymczasem nie zostały spełnione przesłanki do nałożenia kary pieniężnej, a ocena organów jest oparta na podstawie błędnego stanowiska, które doprowadziło do nieodliczenia w oparciu o art. 51 ust. 2c upzp okresu od 24 czerwca 2014 r. (data wpływu starego wniosku inwestora do Urzędu Miejskiego w R.) do złożenia przez inwestora kolejnego zmienionego, zmodyfikowanego wniosku w dniu 19 września 2014r., które doprowadziło do nieuwzględnienie okresów opóźnienia postępowania niezawinionych przez Burmistrza R.

6. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu oraz niezałatwienie sprawy w terminie miesiąca, a to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, gdyż postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2018 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2015 r., znak: [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ze względu na nieprawidłową wykładnię art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został ustalony w sposób wystarczający do wydania rozstrzygnięcia stan faktyczny w sprawie, dlatego też ocena o spełnieniu przesłanki uzasadniającej nałożenie kary jest przedwczesna.

Przepis art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada obowiązek wymierzenia kary pieniężnej organowi, który nie wydał decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego w terminie 65 dni od daty złożenia wniosku. Treść przepisu niewątpliwie wskazuje, że przewidywana w nim kara ma charakter obligatoryjny, w przypadkach, w których zakreślony termin do rozpoznania wniosku nie zostanie dochowany. Wysokość kary została precyzyjnie określona i wynosi 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Jednocześnie treść ust. 2c tego przepisu wskazuje, iż jedyne odstępstwo od wymierzenia obligatoryjnej kary polega na tym, że do zakreślonego terminu na przeprowadzenie i zakończenie postępowania w sprawie lokalizacji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Tylko wykazanie powyższych przesłanek przez organ prowadzący postępowanie w sprawie lokalizacji celu publicznego stanowi podstawę do uznania, iż zwłoka w wydaniu decyzji nie nastąpiła i w tej sytuacji do odstąpienia od wymierzenia kary, albo też do uznania, że zwłoka trwała krócej, co będzie miało jedynie wpływ na wymiar kary. Okresy opóźnień spowodowanych z winy strony, jak też z przyczyn niezależnych od organu nie zostały we wskazanym przepisie sprecyzowane, dlatego ich zdefiniowanie pozostawione zostało uznaniu organu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Uznanie to nie może wynikać z dowolnej oceny lecz z obiektywnej analizy zaistniałych w toku postępowania przeszkód i oceny ich rzeczywistego wpływu na prawidłowy tok postępowania.

W przedmiotowej sprawie skarżący kwestionuje fakt, że postępowanie dotyczące lokalizacji celu publicznego toczyło się z przekroczeniem terminu 65 dniowego określonego w art. 51 ust. 2 w/w ustawy. Twierdzi, że nie pozostawał w zwłoce, jak to ustalił organ odwoławczy, gdyż przekroczenie terminu przewidzianego do zakończenia postępowania było w całości usprawiedliwione.

W ocenie sądu stanowisko skarżącego w odniesieniu co najmniej do znaczącego okresu tego postępowania zasługuje na uwzględnienie, gdyż okoliczności wskazywane jako wykluczające pozostawanie w zwłoce, stanowią obiektywne usprawiedliwienie i powinny powodować ograniczenie odpowiedzialności.

Przesłanki określone w art. 51 ust. 2c omawianej ustawy, to wyjątkowe i szczególne sytuacje, wynikające w toku konkretnego postępowania, które dlatego usprawiedliwiają organ, że albo stanowią przeszkodę w prowadzeniu postępowania, albo wynikają z potrzeby wykonania przez organ wymaganego w tym postępowaniu obowiązku, jak obowiązek uzgodnienia decyzji wynikający z art. 53 ust. 4 powołanej ustawy.

Przekonanie skarżącego, że organ odwoławczy nie uwzględnił w sposób prawidłowy okresu postępowania, który wiązał się z takimi właśnie szczególnymi sytuacjami i usprawiedliwiał zwłokę w załatwieniu sprawy jest zasadne.

Przesłanki usprawiedliwiające przedłużenie toku tego rodzaju postępowania są odpowiednikiem wynikających z art. 35 § 5 kpa przesłanek usprawiedliwiających także wydłużenie podstawowego terminu do załatwienia sprawy administracyjnej.

Należy zauważyć, że kara wynikająca z art. 52 ust. 2 ustawy nakładana jest na organ, który pozostawał w zwłoce. Oznacza to, że wymierzana jest w sytuacji zaistnienia przyczyn związanych wyłącznie z zaniedbaniami organu, które uniemożliwiły terminowe rozpatrywanie wniosku bez istniejącego obiektywnego usprawiedliwienia.

Z pewnością nie są obiektywnym usprawiedliwieniem wydłużenia postępowania typowe czynności podejmowane przez organ w każdym postępowaniu związane ze stosowaniem obowiązujących zasad postępowania i nie jest nim również zachowanie organu, które w wyniku zaniedbań w stosowaniu zasad postępowania do zwłoki doprowadziło. Do takich typowych czynności należą obowiązki związane z zawiadamianiem stron o wszczęciu postępowania, jak też o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i to niezależnie od tego czy dokonywane są indywidualnie czy też w drodze obwieszczenia. Są to czynności konieczne do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się w maksymalnym czasie postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyznaczonym przez ustawodawcę - 65 dni. Ustawodawca wyznaczając organowi maksymalny termin na wydanie decyzji musiał uwzględnić czynności, jakie należy przeprowadzić w każdym postępowaniu administracyjnym i uwzględnić charakter postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Także konieczność zlecenia opracowania projektu decyzji osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia choć jest wymogiem charakterystycznym dla postępowania o ustalenie lokalizacji, to jednak nie powinna wpływać na tok postępowania, gdyż jak w każdym innym postępowaniu podmiotem odpowiedzialnym za przygotowanie i wydanie decyzji jest organ. Kwestie związane z organizacją pracy organu nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla przedłużania okresu trwania postępowania. Wymóg opracowania projektu decyzji przez profesjonalny podmiot powinien ten czas skracać, a nie wydłużać. Dlatego zarzuty skarżącego dotyczące nieuwzględnienia czasu trwania powyższych czynności jako podlegających odliczeniu od czasu prowadzenia postępowania nie są uzasadnione.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że bieg terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej należy liczyć od następnego dnia po złożeniu wniosku mimo, że następnie wniosek ten został przez inwestora zmodyfikowany. W takiej sytuacji postępowanie niewątpliwie jest kontynuowane, nie zaś dopiero inicjowane. Jednak okoliczność modyfikacji wniosku przez inwestora może mieć istotny wpływ na tok postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy dokonana została po wykonaniu niezbędnych czynności podjętych w toku zainicjowanego postępowania, tuż przed wydaniem decyzji, tak jak w przedmiotowej sprawie. Dlatego zdaniem sądu nieprawidłowe jest stanowisko organu, że okres od dnia złożenia wniosku przez inwestora do dnia modyfikacji wniosku nie podlega odliczeniu od okresu trwania postępowania. W ocenie sądu okres do złożenia przez inwestora zmodyfikowanego wniosku w dniu 19 września 2014r. powinien podlegać odliczeniu w oparciu o art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako opóźnienie w wydaniu decyzji spowodowane z przyczyn niezależnych od organu.

W postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. O tym, jaka jest treść żądania poddanego ocenie organu decyduje strona, co oznacza, że strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego we wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Żądanie zawarte we wniosku określa przedmiot postępowania i determinuje warunki dla realizacji planowanej inwestycji zawierane w decyzji. Zatem uprawniona zmiana żądania, choć nie może być traktowana jako zawiniona przez stronę przyczyna opóźnienia toku postępowania, może to opóźnienie w sposób obiektywny powodować, z czym zdaniem sądu inwestor musi się liczyć. Dokonana przez inwestora zmiana wniosku może być tak istotna, że wszystkie dotychczasowe podjęte w postępowaniu czynności są zupełnie nieprzydatne do rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie modyfikacja wniosku dotyczyła zarówno określenia planowanej inwestycji, jak też terenu inwestycji, a więc miała także znaczenie dla prawidłowego określenia stron toczącego się postępowania. Cały dotychczasowy tok postępowania trwającego od 24 czerwca 2014 r. do 19 września 2014 r. został zniweczony uprawnionym działaniem wnioskodawcy, a organ związany wnioskiem musiał od początku podjąć wszystkie czynności zmierzające do wydania decyzji. Skutki tej modyfikacji w postaci przedłużenia postępowania obciążały niewątpliwie inwestora, nie mogą jednak obciążać organu prowadzącego postępowanie, który najprawdopodobniej zakończyłby postępowanie w ustawowym terminie (po odliczeniu czasu poświęconego na uzgodnienie projektu decyzji). Czynności prowadzone po modyfikacji wniosku i złożeniu załączników przez inwestora, choć formalnie dotyczyły zmiany wniosku, w istocie polegały na prowadzeniu postępowania od początku w odniesieniu do aktualnego żądania inwestora.

W tej sytuacji zmiana przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uzasadnia zastosowanie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż stanowi niezależną od organu przyczynę opóźnienia w wydaniu decyzji, spowodowaną przez inwestora.

Nie ma jednak racji strona skarżąca, że za usprawiedliwiony można uznać okres od 20.09.2014r. do 30.09.2014r., a więc czas oczekiwania na złożenie przez inwestora skorygowanych załączników do wniosku.

Okresem, który może podlegać odliczeniu, może być wyłącznie okres związany z oczekiwaniem organu na uzupełnienie braków wniosku, o ile organ dokonał prawidłowo czynności polegającej na wezwaniu do uzupełnienia braków wniosku. Tylko prawidłowo dokonana czynność wezwania do uzupełnienia braków wniosku pozwala wykazać, że organ nie może prowadzić postępowania z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, zaś bezskuteczny upływ zakreślonego stronie terminu pozwala zgodnie z treścią art. 64 § 2 kpa zakończyć postępowanie pozostawieniem złożonego wniosku bez rozpoznania.

Nie może być wątpliwości, że organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne nie jest uprawniony do tak daleko idącej ingerencji w długość postępowania, jaką przypisuje sobie skarżący uznając, że mógł oczekiwać na złożenie koniecznych zdaniem organu załączników bez podjęcia czynności gwarantujących sprawność postępowania. Organ nie może dowolnie decydować, o tym kiedy podejmie czynności, do których jest zobligowany niezwłocznie po wniesieniu wniosku mimo, że ani kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają terminu, w którym organ powinien zakończyć czynności związane z badaniem kompletności wniosku i wezwaniem do uzupełnienia jego ewentualnych braków. Obowiązek niezwłocznego podjęcia tych działań wynika jednak z ustawowych terminów do zakończenia postępowania, gdyż ich przestrzeganie wymusza szybkość działania, a brak działania stanowi podstawę do przypisania organowi odpowiedzialności za zwłokę. Dlatego brak kompletności wniosku w sytuacji, gdy organ nie podjął koniecznych działań do wyeliminowania przeszkody w prowadzeniu postępowania, powoduje wyłączną odpowiedzialność organu za ten stan rzeczy.

W ocenie sądu uzasadniony jest zarzut strony skarżącej dotyczący zasadności uwzględnienia jako usprawiedliwionego czasu niezbędnego na obrót korespondencji, a koniecznego do ustalenia przez organ I instancji czy organ uzgadniający nadesłał postanowienie lub nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od doręczenia wniosku do uzgodnienia. Oczywiście ewentualny skutek w postaci "milczącego uzgodnienia" następuje z chwilą upływu 2 tygodni, jednak organ prowadzący postępowanie nie może zakładać, że korespondencja związana z odmową uzgodnienia wysłana w odpowiednim czasie z pewnością nie wpłynie po upływie tego terminu. Doświadczenie życiowe wskazuje, że korespondencja może wpłynąć w okresie 2 – 3 dni od jej nadania, a ustalenie czy organ uzgadniający nie odmówił uzgodnienia wniosku ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy tak krótkich terminach uzgodnienia nie można narzucać organowi uzgadniającemu obowiązku dodatkowego znacznego skracania tego okresu ze względu na uzyskanie pewności wpływu korespondencji do organu prowadzącego postępowanie główne przed upływem terminu uzgodnienia. Organ prowadzący postępowanie o ustalenie lokalizacji celu publicznego w postępowaniu powinien kierować się potrzebą racjonalnego podejmowania czynności, nie zaś obawą, że w przyszłości potrzeba uzyskania pewności co do ustaleń dotyczących dokonania uzgodnień projektu decyzji zostanie inaczej oceniona przez organ nadzoru. Zdaniem sądu ten krótki czas przeznaczony na uzyskanie takiej pewności jest potrzebny i nie powinien być uznany za zwłokę w prowadzeniu postępowania.

Nie mógł zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 10 kpa i art. 35 kpa.

Istotnie organ wymierzający karę za przekroczenie ustawowego terminu do rozpoznania wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego, a więc nadzorujący w istocie prawidłowość prowadzonego postępowania powinien podjąć działania o wiele wcześniej aniżeli miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Jednak nie ma to wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, gdyż znajdujący zastosowanie art. 51 ust. 2 ustawy nie upoważnia do odstąpienia od wymierzenia kary ze względu na upływ czasu. Na marginesie należy zauważyć, że nawet na gruncie przewidzianych w kpa zasad wymierzania kary pieniężnej w takiej sytuacji również możliwe byłoby wymierzenie kary pieniężnej, gdyż decyzja została wydana przed upływem 5 lat od naruszenia prawa przez organ. Z kolei w odniesieniu do naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu skarżący nie wykazał wpływu tego naruszenia na wynik sprawy.

Z powyższych względów należało uznać, że organ odwoławczy nie ustalił stanu faktycznego w zakresie wystarczającym do rozstrzygnięcia czy spełniona została przesłanka do nałożenia kary za zwłokę w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a jeżeli tak, to za jaki okres, co skutkuje stwierdzeniem naruszenia także przepisu prawa procesowego tj. art. 77 § 1 kpa, gdyż materiał dowodowy nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący.

W sytuacji, gdy stan faktyczny nie został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości zachodziła także potrzeba uchylenia postanowienia organu I instancji w celu zapewnienia realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną dokonaną przez sąd i wskazaną wykładnię przepisów prawa materialnego, dokona ustaleń w zakresie ewentualnych opóźnień w prowadzeniu postępowania z uwzględnieniem, że okres od 24 czerwca 2014 r. do 19 września 2014 r. podlega odliczeniu i oceni, czy zaistniała zwłoka w prowadzonym przez skarżącego postępowaniu, która uzasadnia wymierzenie kary pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.