Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 771/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 26 maja 2023 r., znak: WI-I.7840.11.9.2023.DS w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 125.2023 z dnia 26 stycznia 2023 r., znak: AB.6740.6.859.2022.W, wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: "u.p.b.") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 14 lipca 2022 r., Starosta Wielicki zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w K. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę obejmującego budowę zespołu czterech budynków wielorodzinnych z garażami podziemnymi, dwoma zbiornikami retencyjnymi wraz z kanalizacją deszczową oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr ew. [...], [...], [...], [...] w m. C. , gm. W. .

Decyzją z dnia 26 maja 2023 r., znak: WI-I.7840.11.9.2023.DS, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołań (i) W. P., (ii) P. P., (iii) M. P., (iv) K. Ł., (v) K. D., (vi) B. G., Wojewoda Małopolski orzekł kasatoryjnie.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona pełnomocnikowi inwestora jako jedynemu podmiotowi uznanemu za stronę postępowania, a na egzemplarzu decyzji w aktach sprawy w związku ze złożeniem przez inwestora oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania zamieszczono klauzulę ostateczności ("z dniem 27 stycznia 2023 r.").

Dalej organ odwoławczy wskazał na sześć odwołań wniesionych przez osoby, którym przysługuje prawo własności do nieruchomości w obrębie C., jedn. ew. [...], W. – G, a których organ pierwszej instancji nie uznał za strony postępowania:

- W. P. – współwłaścicielka działki nr [...] oraz [...] zabudowanej budynkami mieszkalnymi C. nr [...] (data stempla pocztowego: 6 lutego 2023 r.)

- P. P. - współwłaściciel działki nr [...] (odwołanie złożono osobiście w dniu 3 lutego 2023 r.);

- M. P. - współwłaścicielka działki nr [...] (odwołanie złożono osobiście w dniu 3 lutego 2023 r.)

- K. Ł. – współwłaścicielka działki nr [...] oraz [...], zabudowanej budynkami mieszkalnymi C. nr [...] (data XML: 8 lutego 2023 r.);

- K. D. – współwłaścicielka działki nr [...] oraz [...], zabudowanej budynkami mieszkalnymi C. nr [...] (data XML: 8 lutego 2023 r.);

- B. G. – współwłaścicielka działki nr [...] oraz [...], zabudowanej budynkami mieszkalnymi C. nr [...] (data XML: 8 lutego 2023 r.).

Następnie organ odwoławczy przypomniał, że miał obowiązek zbadać termin wniesienia odwołań oraz przymiot strony osób odwołujących się, a kolejność badania wynika z zasady pierwszeństwa trybu odwoławczego przed nadzwyczajnymi trybami weryfikacji decyzji. W tym kontekście stwierdzono, że wszystkie odwołania zostały wniesione w terminie (bo czternastodniowy termin na ich wniesienie upływał w dniu 9 lutego 2023 r., a to w związku z doręczeniem decyzji pełnomocnikowi inwestora w dniu 26 stycznia 2023 r.) i przez osoby mające status stron postępowania (bo w obszarze oddziaływania obiektu znajduje się siedem działek o ograniczonym nasłonecznieniu spowodowanym projektowanymi budynkami, tj. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] powstała z podziału działki nr [...])

Według projektanta obszar oddziaływania projektowanych obiektów mieści się w całości na działkach nr [...], [...] oraz części dz. nr [...], [...], na terenie których został zaprojektowany (Projekt zagospodarowania terenu, k. 25), natomiast organ pierwszej instancji przyjął, że obszar oddziaływania projektowanych obiektów obejmuje działki nr [...], [...], [...], [...]. Choć analiza nasłonecznienia (Projekt zagospodarowania terenu, k. 28 i 29) nie ma legendy czy skali rysunku, obrazuje jedynie wycinek obszaru bez granic działek i ich numeracji oraz zawarto w niej informację o spełnieniu wymagań § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "WT"), a "w projektowanych budynkach oraz budynkach umieszczonych na sąsiednich działkach nie występują pomieszczenia oraz uwarunkowania dotyczące czasu nasłonecznienia zawarte w § 60 ust. 1 i 2 WT" (Projekt zagospodarowania terenu, k. 25), to jednak można w oparciu o wspomnianą analizę nasłonecznienia stwierdzić, że układ cieni od projektowanych budynków pada na działki sąsiednie. Spełnienie wymagań § 60 WT nie oznacza automatycznie, że właściciele działek sąsiednich nie mają przymiotu stron, albowiem powinni być stronami postępowania o pozwolenia na budowę inwestycji w razie podejrzenia istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość.

Dalej organ odwoławczy odniósł się do głównych argumentów odwołań i wskazał, że:

- Kwestia zaprojektowania znacząco wyższych budynków od istniejących w sąsiedztwie (przesłaniających światło dzienne wpadające do mieszkań w budynkach) będzie przedmiotem ustaleń w ponownym postępowaniu;

- Kwestia uwzględnienia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (WGK-Ś.6220.1.11.2022) będzie przedmiotem ustaleń w ponownym postępowaniu. W tym kontekście podkreślono, że bardzo istotnym wątkiem jest sprawdzenie, czy istnieje wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Przytoczono treść art. 34 ust. 8 u.p.b., art. 86f ust. 6, art. 86g i art. 86h ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "o.o.ś."). Zwrócono uwagę na określenie docelowych planów inwestycyjnych inwestora, który złożył wniosek do Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji obejmującej budowę siedmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (w tym czterech usytuowanych na działkach objętych skarżonym pozwoleniem na budowę) i skonstatowano, że przedwczesne jest ubieganie się o pozwolenie na budowę dla części inwestycji przed rozstrzygnięciem postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tzw. salami slicing), więc w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien wezwać do przedstawienia projektu zagospodarowania terenu dla całości inwestycji oraz sposobu jej etapowania zgodnie z art. 33 ust. 1 u.p.b.;

- Kwestia wejścia w życie zmiany planu miejscowego będzie przedmiotem ustaleń w ponownym postępowaniu. W tym kontekście przytoczono treść pisma inwestora z dnia 19 kwietnia 2023 r. i podkreślono, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, mają obowiązek orzekać w aktualnym stanie prawnym, co w niniejszej sprawie oznacza konieczność uwzględnienia zmiany planu miejscowego (uchwała nr XLIX/712/2023 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "B", dalej: "mpzp"). Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna ze zmienionym § 24 ust. 5 pkt 9 lit a mpzp ("wysokość budynków nie może przekraczać 11 m dla budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu płaskim") i § 28 ust. 5 pkt 8 mpzp ("maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych w budynkach wielorodzinnych nie może przekraczać 3 kondygnacji"), ponieważ wysokość budynków o 4 i i 5 kondygnacjach naziemnych wynosi od 12,58 do 15,55 m (Projekt architektoniczno-budowlany, k. 10). Biorąc pod uwagę cel uchwalania planów miejscowych, wysokość budynku winna być mierzona od poziomu naturalnej warstwicy danego terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury bez masztów odgromnikowych, anten i kominów, nie zaś od poziomu sztucznie utworzonego wzniesienia. Interpretacja, że wysokość budynku winna być mierzona od rzędnej "zera" projektowanego budynku prowadzi do sytuacji, że budynki projektowane na nasypie spełniają zapis w planie miejscowym, choć rzeczywista wysokość zabudowy (suma wysokości nasypu i wysokości budynku) już nie. Nadanie prymatu definicji wysokości budynku, zawartej w rozporządzeniu w stosunku do definicji wysokości zabudowy (obejmującej swoim zakresem także definicję wysokości budynku) zawartej w mpzp, prowadzi do sytuacji, w której określenie ustawowe zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostaje w znacznej części swego zakresu zdefiniowane w akcie niższego rzędu z zakresu prawa budowlanego bez wymaganego w tym zakresie upoważnienia wynikającego z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- Ogólnikowe argumenty o utrudnieniach w fazie realizacji inwestycji (hałas, zmiany w poziomie wód gruntowych, zagrożenie zalaniem) świadczą tylko o istnieniu interesu faktycznego, albowiem każda inwestycja na etapie realizacji powoduje czasowe uciążliwości. Co do zasady budynki nie generują hałasu, natomiast w zakresie zmian w poziomie wód gruntowych przytoczono stanowisko o treści: "Głębsze wykopy pod garaże podziemne usytuowane w poziomie piwnic budynków nie stanowią zagrożeń dla istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ze względu na zachowanie dużych wzajemnych odległości (min. 18,80 m do istniejącego budynku na działce nr [...]). Z badań geologicznych podłoża gruntowego wynika, że po realizacji nowych obiektów nie przewiduje się istotnych zmian poziomu wód gruntowych. Projektowany teren ukształtowano z zachowaniem naturalnych kierunków spływu wód opadowych, z uwzględnieniem spadków od granic terenu do jego wnętrza. Dwa zbiorniki retencyjne na wody opadowe (V=152,0 m3) ulokowano w najniżej położonej części terenu inwestora (najniżej w okolicy), jednocześnie wyraźnie poniżej poziomu terenu działek sąsiednich".

W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji została wydana przedwcześnie. Organ odwoławczy odstąpił od analizy całego postępowania przed organem pierwszej instancji, w tym sprawdzenia rozwiązań projektowych zgodnie z art. 35 u.p.b., z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przez organ odwoławczy kręgu wszystkich stron postępowania.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na § 18 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i wskazał, że w ponownym postępowaniu niezbędna będzie weryfikacja "Informacji o obszarze oddziaływania projektu" z uwzględnieniem ustaleń uzupełnionego opracowania w przedmiocie § 60 WT. W obszarze oddziaływania obiektu powinny znaleźć się wszystkie działki, które będą doznawać w przyszłości ograniczeń w zabudowie spowodowanych przedmiotową inwestycją. Podkreślono, że definicja obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 u.p.b.) jednoznacznie wskazuje, że chodzi o ograniczenia w zabudowie terenu, a ocena braku ograniczeń w tym zakresie nie może być oparta wyłącznie na zgodności z obowiązującymi przepisami w odniesieniu do istniejącego stanu zabudowy, lecz również potencjalnego ograniczenia w tym zakresie.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 o.o.ś. oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Brak jest bowiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą inwestor powinien był przedłożyć. Z pozyskanego w toku postępowania odwoławczego na podstawie art. 86h o.o.ś. pisma Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy Wieliczka z 16 marca 2023 r. wynika, że: (i) Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu siedmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...] jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; (ii) zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka inwestycja objęta pozwoleniem na budowę należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, bo stanowi część inwestycji, której parametry należy zsumować z resztą przedsięwzięcia planowanego, objętego wnioskiem o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji wezwie inwestora o przedstawienie projektu zagospodarowania terenu dla całości zamierzenia budowlanego, zweryfikuje kompletność projektu (w tym posiadanie aktualnych uzgodnień i decyzji), zgodność z przepisami, w tym WT i rozporządzeniem z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w tym w zakresie informacji w odniesieniu do aktualnych ustaleń planu miejscowego oraz przewidywanych zagrożeń dla środowiska (z uwzględnieniem ustaleń wynikających z zakończonego ostateczną decyzją postępowania w sprawie z wniosku inwestora w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), uwzględni etapowanie inwestycji w dokumentacji projektowej. Wszelkie zmiany, korekty i uzupełnienia winny być sporządzone jednolicie w każdym egzemplarzu projektu, a projektant może je nanieść w taki sposób, aby zachować walor dowodowy (opatrzenie podpisem projektanta i datę korekty zamiast stosowania naklejeń, białkowań itp.). Załączone do projektu decyzje i postanowienia winny posiadać dowody ostateczności. Jeśli dokonane zmiany, korekty i uzupełnienia będą wymagać aktualnego oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, to należy do każdego egzemplarza projektu załączyć taki dokument. Jeśli niezbędne jest włączenie do projektu nowych kart lub anulowanie starych, to nowe karty należy opatrzyć właściwą numeracją (np. 2a), a nieaktualne karty należy pozostawić w projekcie z przekreśleniem i adnotacją o ich anulowaniu.

Od wyżej opisanej decyzji kasatoryjnej Wojewody Małopolskiego sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiodła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K. , zarzucając jej naruszenie:

1) art. 16 k.p.a. przez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej wskutek wszczęcia, prowadzenia i zakończenia postępowania odwoławczego od ostatecznej i prawomocnej decyzji organu pierwszej instancji;

2) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi mimo braku przestanek do zastosowania powołanego przepisu, albowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, a zgromadzony w postępowaniu materiał był kompletny i wystarczający do wydania merytorycznej decyzji;

3) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. przez rozszerzającą interpretację pojęcia obszaru oddziaływania projektowanego obiektu i w konsekwencji błędne uznanie, że na skutek padającego epizodycznie cienia na działki nr [...] i [...] zostaje ograniczona możliwość ich zabudowy;

4) § 60 ust. 1 WT przez uznanie, że pojęcie "pomieszczenie" jest tożsame z pojęciem "działki" i w konsekwencji przeprowadzenie błędnej analizy, w wyniku której stwierdzono, że "[...] działki nr [...] i [...] mają ograniczone nasłonecznienie spowodowane projektowanymi budynkami [...]";

5) § 3 ust. 1 pkt 55 i 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez błędne i bezpodstawne przyjęcie, że w aktualnym stanie faktycznym możliwe jest zaliczenie inwestycji do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż nie pozwalają na to jego parametry krytyczne.

W uzasadnieniu sprzeciwu stwierdzono na wstępie, że odwołanie może być środkiem weryfikacji jedynie nieostatecznych decyzji administracyjnych, a nie – jak w niniejszej sprawie - decyzji ostatecznej i prawomocnej.

W oparciu o te zarzuty sprzeciwiająca się wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Pismem z dnia 23 czerwca 2023 r. sprzeciwiająca się wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 13 czerwca 2023 r. – wydanego mimo cofnięcia wniosku przez sprzeciwiającą się – na okoliczność braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko pierwotnie planowanej budowy siedmiu budynków.

Odrębną decyzją z dnia 29 maja 2023 r., znak: WI-I.7840.11.9.2023.DS, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 u.p.b. po rozpatrzeniu wspólnego odwołania D. C., K. S., M. D. i M. D., Wojewoda Małopolski rozstrzygnął o nieprzysługiwaniu im przymiotu stron i umorzył postępowanie odwoławcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 poz. 2492) stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem,

jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a"), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 26 maja 2023 r., znak: WI-I.7840.11.9.2023.DS.

Punktem wyjścia do tej kontroli musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wystąpią wyłącznie wówczas, gdy naruszeniu przez pierwszą instancję przepisów postępowania towarzyszyć będą istotne luki w ustaleniach faktycznych ("a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty sprzeciwu nie mogą odnieść skutku.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. przez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej wskutek wszczęcia, prowadzenia i zakończenia postępowania odwoławczego od ostatecznej i prawomocnej decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 127a § 2 k.p.a. decyzja staje się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania. W świetle ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa i doktryny, prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, oczywiście pod warunkiem, że spełnia ustawowe kryterium nabycia statusu strony postępowania. Ponieważ ustawa wiąże początek biegu terminu do wniesienia odwołania z doręczeniem (ew. ogłoszeniem) decyzji organu pierwszej instancji (art. 129 § 2 k.p.a.), kłopotliwe jest ustalenie początku biegu tego terminu dla strony, której w ogóle nie została doręczona decyzja. W literaturze i orzecznictwie przyjął się obecnie niekwestionowany już pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wyd., Warszawa 2017, s. 695-696; K. Glibowski, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 4. wyd., Warszawa 2017, s. 963 oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo).

Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie co do osób, które złożyły odwołanie, a organ II instancji słusznie uznał, że zostały pominięte przez organ I Instancji jako strony postępowania.

Skoro zatem prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Ponadto, termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przez organ pierwszej instancji jest powiązany z terminem doręczenia decyzji stronie uczestniczącej w postępowaniu. To tym bardziej wskazuje na brak związku między zrzeczeniem się prawa do odwołania przez stronę uczestniczącą, a prawem do odwołania podmiotu na prawach. Oświadczenia drugiej strony nie mogą skutkować pozbawieniem strony pominiętej podstawowego uprawnienia procesowego. (por. NSA w wyroku z dnia 22.03.2022 r., III OSK 983/21, LEX nr 3343931)

Także nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), przez rozszerzającą interpretację pojęcia obszaru oddziaływania projektowanego obiektu i w konsekwencji błędne uznanie, że na skutek padającego epizodycznie cienia na działki nr [...] i [...] zostaje ograniczona możliwość ich zabudowy.

Zarzut ten wiąże się z tym, że organ odwoławczy uznał za strony postępowania właścicieli działek, które za strony nie zostały uznane przez organ I Instancji, choć powinny były nimi być. Wskazać zatem należy, że stroną postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. powinny być nie tylko osoby, których prawa zostały jednoznacznie naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt budowlany tylko potencjalnie może oddziaływać, nawet jeśli z zatwierdzonego projektu budowlanego może wynikać, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z u.p.b. i przepisów odrębnych. Wystarczające jest istnienie potencjalnego oddziaływanie, które jest już wystarczające do stwierdzenia o istnieniu interesu prawnego. Istnienie potencjalnego oddziaływania inwestycji powoduje, że strony mają prawo podejmować działania ukierunkowane na zapewnienie przestrzegania w toku postępowania administracyjnego wszystkich określonych prawem wymagań związanych z realizacją inwestycji. Potencjalne oddziaływanie planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości daje możliwość ich właścicielom do korzystania z ich procesowych, ustawowo gwarantowanych uprawnień, realizowanych w ramach statusu strony postępowania. Natomiast naruszenie norm prawa budowlanego prowadziłoby do wydania decyzji o odmowie pozwolenia na budowę.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi mimo braku przestanek do zastosowania powołanego przepisu, albowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, a zgromadzony w postępowaniu materiał był kompletny i wystarczający do wydania merytorycznej decyzji.

Organ w zaskarżonej sprzeciwem decyzji szczegółowo opisał wszystkie okoliczności, które muszą zostać dodatkowo w sprawie wyjaśnione, dotyczące kwestii materialnoprawnych, co do których zdaniem Sądu słusznie uznał, że nie może ich rozstrzygnąć samodzielnie, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Nadto z tego punktu widzenia, wystarczającym powodem do uchylenia decyzji organu I Instancji jest już sam fakt niewłaściwego ustalenia kręgu stron postępowania przez ten organ i w konsekwencji pozbawienia tych osób udziału w postępowaniu. Gdyby bowiem organ odwoławczy kwestie materialnoprawne wyjaśniał samodzielnie, to osoby te zostałyby definitywnie pozbawione prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach, przez dwa różne organy administracyjne.

Specyfika postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego wniesieniem sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest natomiast tego rodzaju, że Sąd nie może wkraczać w kwestie materilanoprawne, ale jedynie kontrolować zaskarżoną sprzeciwem decyzję z punktu widzenia zachowania warunków wynikających z art. 138 § 2 Kpa, co już zostało wyjaśnione na wstępie. W postępowaniu przed sądem nie biorą bowiem udziału żadne inne strony poza wnoszącym sprzeciw i organem, zatem pozostałe strony nie miałyby szansy na przedstawienie swojego stanowiska w sprawie. Dlatego nie jest możliwe odniesienie się do zarzutów sprzeciwu dotyczących naruszenia (lub nie) § 60 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), dotyczącego analizy nasłonecznienia i zacieniania oraz § 3 ust. 1 pkt 55 i 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dotyczącego kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.