Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 253/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Jacek Mrozek (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 listopada 2022 r. nr KOA/4289/PN/22 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej "SKO w Warszawie", organ II instancji", "organ odwoławczy") postanowieniem nr KOA/4289/PN/22 z dnia 14 listopada 2022 r., po rozpoznaniu zażalenia [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca") utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej "organ I instancji", "Wójt") nr [...] z dnia 12 września 2022 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości.

Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżąca w dniu 1 sierpnia 2022 r. złożyła do Wójta wniosek o wydanie opinii o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wstępnego podziału działki położonej w miejscowości [...] o numerze ewidencyjnym [...], [...] i [...]. Organ w dniu 22 sierpnia 2022 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia w terminie 14 dni braków formalnych, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Skarżąca w dniu 5 września 2022 r. uzupełniła swój wniosek m.in. o nową mapę ze wstępnym planem podziału nieruchomości.

Wójt postanowieniem z 12 września 2022 r. negatywnie zaopiniował przedłożony przez skarżącą wstępny projekt podziału przedmiotowych nieruchomości, stanowiący załącznik graficzny nr 1 do postanowienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w przedstawiony we wstępnym projekcie podział działek numer ew. nr [...], [...] i [...] położonych w [...] nie jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego południowej części wsi [...] uchwalonym w dniu 30 marca 2017 roku uchwałą Rady Gminy Nr [...]. Wydzielenie projektowanych działek A, B, C i D nie jest możliwe ze względu na brak wydzielenia drogi wewnętrznej, która obsługiwałaby te działki w zakresie opisanym w planie miejscowym - § 8 ust. 1 pkt 2 oraz § 26 pkt 2 i pkt 3 w związku z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), dalej jako "u.g.n", który jednoznacznie wskazuje potrzebę wyznaczenia drogi wewnętrznej zapewniającej dostęp do drogi publicznej – ul. [...] określonej w mpzp jako drogi lokalnej KDL/g1. Zaakceptowanie tego podziału nieruchomości bez wydzielenia drogi wewnętrznej dla projektowanej inwestycji polegającej na budowie czterech dwulokalowych segmentów w zabudowie bliźniaczej (osiem lokali mieszkalnych) byłoby zaaprobowaniem niezgodnego z ustaleniami planu miejscowego niewłaściwego zagospodarowania powstającej nieruchomości po połączeniu działek ew. nr [...], [...], [...]. Projektowana obsługa przez służebność tylu projektowanych działek jest w sprzeczności z art. 93 ust. 3 u.g.n., gdyż suma powierzchni tych trzech łączonych działek jest wystarczająco duża, aby możliwe było wydzielenie działki drogowej, przy czym ustalenia planu dopuszczają wydzielenie dróg wewnętrznych o szerokości 5 metrów.

Skarżąca dnia 22 września 2022 r. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniami organu, iż wydzielenie projektowanych działek byłoby niezgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 93 ust. 3 u.g.n.

Zdaniem skarżącej, w obecnym stanie prawnym nie ma bowiem podstaw do ustalania w treści decyzji podziałowej konkretnego sposobu (przebiegu) służebności mających zapewnić taki dostęp do drogi publicznej ani nawet wskazania działek, na jakich mają zostać ustanowione. W decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie o konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania konkretnych rozwiązań projektowych. Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy więc odnieść do chwili, w której działki te będą zbywane. Mogą być zatem wydzielone w ramach podziału nieruchomości, bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu do drogi publicznej na etapie zatwierdzenia podziału, ale ich zbycie na odrębną własność jest możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej (zob. wyroki WSA w Poznaniu z 10 października 2019 r., IV SA/Po 454/19, LEX nr 2730890 i z 13 listopada 2019 r. II SA/Po 290/19, LEX nr 2746721).

Według skarżącej, pośredni sposób zapewnienia dostępu do drogi publicznej związany jest ze zbyciem wydzielonej działki gruntu na rzecz innej osoby, więc zapewnienie takiego dostępu następuje dopiero przy zbywaniu wydzielonych działek gruntu (w wyniku którego stają się one odrębnymi nieruchomościami). Nie można bowiem ustanowić służebności drogi koniecznej, dopóki właścicielem lub użytkownikiem wydzielonych działek gruntu pozostaje ta sama osoba, która ma przecież dostęp do drogi publicznej (bo jedna lub więcej należących do tej osoby działek ma dostęp do drogi publicznej, a każde inne prawo do gruntu jest pochodne względem prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego). Na etapie postępowania w sprawie ewidencyjnego podziału nieruchomości należy w związku z powyższym określić jedynie faktyczną możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej z umieszczeniem w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zastrzeżenia, że w razie zbycia działki (działek) powstałych w wyniku podziału nastąpi ustanowienie służebności drogowej. Zastrzeżenia takie dokonywane są zgodnie z art. 99 u.g.n. i z § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268 poz. 2663), a więc pośredni dostęp do drogi publicznej nie musi istnieć w chwili dokonywania podziału ewidencyjnego, ale dopiero w chwili dokonywania podziału prawnego nieruchomości (zbycia wydzielonych działek).

Skarżąca wywiodła dalej, iż gdy projektowane są do wydzielenia działki gruntu niemające dostępu do drogi publicznej, to we wstępnym projekcie podziału przedkładanym do wniosku o podział nieruchomości należy podać w formie graficznej, w kolorze czerwonym, lub w formie opisowej, propozycję sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej projektowanych do wydzielenia działek gruntu, tak by organ orzekający mógł, opiniując ten projekt, dokonać oceny spełnienia ustawowego wymogu istnienia faktycznych możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej wszystkim działkom gruntu, które nie będą przylegały do drogi publicznej (por. § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia) co w przedmiotowej sprawie zostało wykonane.

W ocenie skarżącej, sam opis sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie jest wiążący przy zbywaniu wydzielonych działek gruntu, bo w chwili zbywania wydzielonych działek ich dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty może postanowić o innym sposobie zapewnienia dostępu do drogi publicznej niż opisany we wstępnym projekcie podziału nieruchomości. Zatem celem zamieszczenia takiego opisu we wstępnym projekcie podziału nieruchomości jest jedynie wskazanie, że w ogóle istnieje faktyczna możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla wszystkich powstających w wyniku podziału działek. Opisu tego nie zamieszcza się w projekcie podziału nieruchomości zatwierdzanego decyzją administracyjną, gdyż opis ten nie jest wiążący w kwestii przyjęcia konkretnego rozwiązania w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej. W decyzji administracyjnej wydawanej zgodnie z art. 99 u.g.n. umieszcza się tylko zastrzeżenie o konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielanym działkom gruntu (nie wskazując na konkretne rozwiązania). Zamieszczone w ustawie zastrzeżenie zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielanym działkom gruntu należy zatem odnosić do chwili, kiedy działki te będą zbywane. W chwili zatwierdzania podziału faktyczny dostęp działek wydzielanych do drogi publicznej nie musi być zapewniony, ale ich zbycie innej osobie możliwe będzie tylko przy jednoczesnym zapewnieniu ich faktycznego dostępu do drogi publicznej (bezpośredniego lub pośredniego). Zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości dokonuje się z równoczesnym zobowiązaniem właściciela lub użytkownika wieczystego do ustanowienia służebności drogi koniecznej w razie zbycia działek niemających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 listopada 2005 r. I SA/Wa 143/05, LEX nr 198981).

Skarżąca stwierdziła, iż nie zasługuje na uznanie zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenie organu, jakoby wydzielenie projektowanych działek nie było możliwe. Dodatkowo też nie można się zgodzić z twierdzeniem, iż podział nie może być dokonany ze względu na brak wydzielenia drogi wewnętrznej, która obsługiwałaby te działki w zakresie opisanym w planie miejscowym w § 8 ust 1 pkt 2 oraz § 26 pkt 2 i 3 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 marca 2017 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części wsi [...] podczas gdy zapisy planu zawarte w ww. paragrafach stwierdzają jedynie, iż drogi publiczne klasy lokalnej oznaczone na rysunku planu symbolami KDL/g i KDL/g2 stanowią istniejące komunikacyjne obsługujące obszar objęty planem oraz zapewniającego obsługę komunikacyjną – mowa więc tu o ulicy [...], do której przylega nieruchomość podlegająca podziałowi oraz iż dopuszcza się lokalizację dodatkowych, niewyznaczonych na rysunku planu ciągów pieszo-jezdnych lub innych dojazdów prywatnych, pod warunkiem, że będą mieć szerokość nie mniejszą niż 5 m oraz że nie będą przebiegać przez teren o symbolach ZL, R i Ws a także, iż w obrębie linii rozgraniczających ciągów komunikacyjnych, ustala się obowiązek zabezpieczenia pasów terenu dla urządzeń i przewodów podziemnych i naziemnych infrastruktury technicznej. Z zapisów tych w żadnej mierze nie wynika brak możliwości wydzielenia działek w sposób przedstawiony na mapie ze wstępnym projektem podziału i ustanowienia na nich służebności drogowej, co więcej przedmiotowy podział jest z nimi w pełni zgodny.

Zdaniem skarżącej, niezrozumiałym jest także argument wskazany przez organ, który odnosi się do konieczności wydzielenia drogi wewnętrznej na nieruchomości będącej przedmiotem podziału ze względu na niepoparte niczym argumenty dotyczące projektowanej inwestycji polegającej na budowie czterech dwulokalowych segmentów w zabudowie bliźniaczej. Żadne bowiem projekty architektoniczne nie mogą być przedmiotem rozpatrywania przez organ prowadzący postępowanie podziałowe, który winien się jedynie odnosić do przedłożonej mapy ze wstępnym projektem podziału nieruchomości w kontekście obowiązującego prawa tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia i obowiązującego dla danego terenu planu zagospodarowania przestrzennego. Na etapie, na którym organ wydał zaskarżone przez skarżącą postanowienie, nie przedstawia się żadnych projektów inwestycyjnych dotyczących zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, a jeżeli nawet by tak było żadne projekty inwestycyjne nie są przedmiotem analizy przez organ, który jest właściwy do zatwierdzenia podziału nieruchomości niezabudowanej, a z taką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

W związku powyższym, skarżąca uważa, że zaskarżone postanowienie obarczone jest wadami polegającymi na niesłusznym stwierdzeniu, iż projekt podziału jest niezgodny z normami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego bowiem powołane przepisy zostały zachowane przez wnioskodawcę a projekt podziału jest z nimi zgodny. Powyższa argumentacja wskazuje, iż w istocie nie istniały przesłanki do negatywnego zaopiniowania podziału. Organ ograniczył się jedynie do wskazania, że brak wydzielenia drogi wewnętrznej stoi w sprzeczności z obowiązującym prawem podczas gdy nie jest to słuszne, a wchodząc w kompetencje organu architektonicznego odnosił się do domniemanych projektów inwestycyjnych, które nie stanowiły przedmiotu postępowania dotyczącego podziału nieruchomości niezabudowanej.

Wniesione odwołanie zostało przekazane przez organ I instancji do SKO w Warszawie wraz ze stanowiskiem, w którym podkreślono, że skarżąca w trakcie trwania postępowania administracyjnego nie udowodniła braku możliwości i wydzielenia drogi wewnętrznej ze swojej nieruchomości, której powierzchnia stanowi wielokrotność normatywu minimalnej powierzchni działki budowlanej ustalonej w planie miejscowym. Tym samym, zdaniem organu, naruszyła ustalenia planu miejscowego oraz przepisy u.g.n. i uniemożliwiła organowi wydanie pozytywnej opinii o podziale nieruchomości.

SKO w Warszawie po rozpatrzeniu sprawy stwierdziło, że postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy przytoczył treść art. 93 ust. 3 zd. 1 i 2 u.g.n., zgodnie z którymi podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Organ wskazał przy tym, iż podział geodezyjny musi uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, aby przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania, określonymi w planie. Powołując się na wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 29 maja 2018 r. (sygn. akt I OSK 1554/16) organ zaznaczył, że opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy oczywiście całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału.

Organ przypomniał, że dla przedmiotowego terenu obowiązuje uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części wsi [...]. W § 26 tej uchwały określono tereny komunikacji drogowej. Zgodnie z treścią § 26 pkt 2 dopuszcza się lokalizację dodatkowych, niewyznaczonych na rysunku planu ciągów pieszo-jezdnych lub innych dojazdów prywatnych, pod warunkiem, że będą mieć szerokość nie mniejszą niż 5 m oraz że nie będą przebiegać przez tereny o symbolach: ZL, R i Ws. Natomiast zgodnie z § 26 pkt 3 w obrębie linii rozgraniczających ciągów komunikacyjnych, ustala się obowiązek zabezpieczenia pasów terenu dla urządzeń i przewodów podziemnych i nadziemnych infrastruktury technicznej.

Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych na podstawie art. 93 ust. 3 u.g.n. doszedł do wniosku, że podstawową przesłanką warunkującą podział nieruchomości jest zapewnienie działkom powstałym w wyniku podziału dostępu do drogi publicznej. Przede wszystkim istotne jest jednak, by nieruchomość podlegająca podziałowi miała dostęp do drogi publicznej jeszcze przed dokonaniem podziału oraz by sposób podziału nieruchomości uwzględniał ten dostęp, zapewniając nowo wydzielonym działkom gruntu bezpośredni bądź pośredni dostęp do drogi publicznej. Uznał także, że w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo wskazał, że istnieje możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętych podziałem.

Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu sprawy oraz załatwieniu jej bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela. Organ nie zbadał bowiem zarzutów podniesionych przez stronę jak też nie odniósł się do argumentów zawartych w zażaleniu, wskazujących, iż nie zostały naruszone normy ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i normy obowiązującego prawa miejscowego a więc wnioskowany podział jest z nimi zgodny, a jedynie powtórzył twierdzenia organu I instancji;

b) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności niezbadaniu czy istnieje możliwość wydzielenie drogi wewnętrznej o której mowa w art. 93 ust 3. u.g.n., przy stworzeniu hipotetycznej możliwości realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie oraz na jakiej podstawie zostały wydzielone działki ewidencyjne [...], [...] i [...] a także w jaki sposób jest zapewniony ewentualny dojazd do działek [...] i [...];

c) naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nieuzasadnione twierdzenie, iż istnieje możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, niepoparte żadnymi argumentami i w żaden sposób nieuzasadnione, a także odwoływanie się do orzeczeń sądów administracyjnych, które zapadły w odmiennych od przedmiotowego stanach faktycznych;

d) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej i wydanie odmiennych postanowień przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, polegające na wydaniu przez Wójta Gminy [...] w dniu 15 października 2007 r. postanowienia pozytywnie opiniującego projekt podziału działki nr [...] i [...], w którym zawarł postanowienie dotyczące służebności drogowej o szerokości 5 metrów jako dojazd do mającej powstać działki [...] składającej się z wydzielonych działek [...] i [...] podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu negatywnie zaopiniowany został podział, który przewidywał 5 metrową służebność, pokrywającą się w części ze służebnością zatwierdzoną w poprzednim postanowieniu. Decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] został zatwierdzony podział zaopiniowany pozytywnie wcześniej wydanym postanowieniem. Mimo istnienia takiego stanu prawnego nieruchomości SKO zaskarżanym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie negatywnie opiniujące przedmiotowy podział;

e) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego Postanowienia Wójta Gminy [...] z 12 września 2022 r. (znak: [...]) w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ze wskazaniem, iż podział przedstawiony na projekcie winien być pozytywnie zaopiniowany przez Wójta Gminy [...].

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 93 ust 3 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż projektowany podział nie spełnia przesłanki w/w przepisu i nie przewiduje dostępu do drogi publicznej podczas gdy projektowane działki mają zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej i będą od początku spełniały warunki samodzielności dzięki przewidzianej służebności drogowej;

b) § 8 ust 1 pkt 2 oraz § 26 pkt 2 i 3 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 marca 2017 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części wsi [...] (dalej mpzp) poprzez błędne przyjęcie, iż projektowany podział nie jest z nimi zgodny, podczas gdy zapisy planu zawarte w w/w paragrafach stwierdzają jedynie, iż drogi publiczne klasy lokalnej oznaczone na rysunku planu symbolami KDL/g i KDL/g2 stanowią istniejące komunikacyjne obsługujące obszar objęty planem oraz upewniającego obsługę komunikacyjną - mowa więc tu o ul. [...], do której przylega nieruchomość podlegająca podziałowi oraz iż dopuszcza się lokalizację dodatkowych, nie wyznaczonych na rysunku planu ciągów pieszo-jezdnych lub innych dojazdów prywatnych, pod warunkiem, będą mieć szerokość nie mniejszą niż 5 m oraz że nie będą przebiegać przez teren o symbolach ZL, R i Ws a także, iż w obrębie linii rozgraniczających ciągów komunikacyjnych, ustala się obowiązek zabezpieczenia pasów terenu dla urodzeń i przewodów podziemnych i naziemnych infrastruktury technicznej. Z zapisów tych w żadnej mierze nie wynika brak możliwości wydzielenia działek w sposób przedstawiony na mapie do projektu i ustanowienie na nich służebności drogowej, co więcej przedmiotowy podział jest z nimi w pełni zgodny ponieważ służebność wskazana na mapie spełnia parametry dojazdu prywatnego o szerokości 5 m, o którym mowa w § 26 pkt 2 ww. uchwały.

W uzasadnieniu skargi skarżący na poparcie podnoszonych zarzutów przytoczył argumenty wynikające z legislatywy i judykatury, a także z doktryny prawa.

W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie organu odwoławczego, podstawową przesłanką warunkującą podział nieruchomości jest zapewnienie działkom powstałym w wyniku podziału dostępu do drogi publicznej. Przede wszystkim istotne jest jednak, by nieruchomość podlegająca podziałowi miała dostęp do drogi publicznej jeszcze przed dokonaniem podziału oraz by sposób podziału nieruchomości uwzględniał ten dostęp, zapewniając nowo wydzielonym działkom gruntu bezpośredni bądź pośredni dostęp do drogi publicznej. Zdaniem organu, brzmienie art. 93 ust. 3 u.g.n. wskazuje na kolejność uwzględniania określonych sposobów ustalania dostępu do drogi publicznej. Najpierw powinien być to dostęp bezpośredni, następnie wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności, a dopiero w ostatniej kolejności, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, należy rozważyć ustanowienie innych służebności drogowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa.

Zasady podziału nieruchomości regulują przepisy u.g.n. oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Postępowanie podziałowe składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap obejmuje opiniowanie wstępnego projektu podziału przez organ gminy. Następnie – w razie uzyskania pozytywnej opinii w przedmiocie wstępnego projektu podziału – następuje zatwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej przez wójta (burmistrza) prezydenta miasta projektu podziału sporządzonego przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego.

Stosownie do treści art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

Zgodnie zaś z art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

Z powołanych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że warunkiem dopuszczalności podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Jednocześnie podział musi gwarantować każdej z nowo wydzielanych działek gruntu dostęp do drogi publicznej. Opiniując wstępny projekt podziału nieruchomości organ administracji musi zatem zbadać czy proponowane do wydzielenia działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej i czy w związku z tym nadają się do zagospodarowania zgodnie z ich przeznaczeniem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że brak dostępu projektowanej do wydzielenia działki musi być oceniany według stanu z daty opiniowania wstępnego projektu podziału. Podział jest zatem dopuszczalny, gdy nieruchomość ma takie parametry i powierzchnię, że daje się zagospodarować zgodnie z przewidywaniami planu i jednocześnie ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się także, że wskazane warunki podziału nieruchomości, tj. zgodność z planem miejscowym, możliwość zagospodarowania wydzielanych działek gruntu, zapewnienie wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej, muszą zostać spełnione łącznie, aby możliwe było zatwierdzenie projektu podziału. Celowe jest tworzenie tylko takich nowych działek, które poza zgodnością z ustaleniami planu miejscowego zarówno w zakresie przeznaczenia terenu jak i możliwości ich zagospodarowania, będą jednocześnie posiadały samodzielny dojazd do drogi publicznej. Podział nieruchomości prowadzi bowiem do powstania samodzielnych nieruchomości, które mogą być wprowadzone do obrotu. Zasadnym jest tworzenie w wyniku podziału tylko takich nieruchomości, które od samego początku będą spełniały wszystkie wskazane wyżej warunki. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia za dopuszczalne wyłaniania w drodze podziału nieruchomości, które dopiero w przyszłości będzie należało doprowadzić do zgodności z przepisami szczególnymi lub zapewnić im dostęp do drogi publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że brak było podstaw do pozytywnego zaopiniowania przedstawionego wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonych nr [...], [...] i [...], polegającego na wydzieleniu działek A, B, C i D, bowiem wydzielone w wyniku podziału działki nie spełniają warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego południowej części wsi [...] i nie będą mogły być zagospodarowane zgodnie z ustaleniami planu zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 30 marca 2017 r. Jak wskazano nowo wydzielone działki nie będą miały dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, której w projekcie podziału działek nie wydzielono.

Zdaniem Sądu niewystarczające jest niczym niepoparte twierdzenie skarżącej, że wydzielenie drogi wewnętrznej mogłoby udaremnić optymalną realizację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca poza wskazaniem charakterystycznego kształtu działki oraz wzmianki o sąsiednich nieruchomościach nie podała dokładnych uwarunkowań faktycznych i prawnych, które uniemożliwiają wydzielenie drogi wewnętrznej.

Nie ulega wątpliwości, że przedstawiona propozycja podziału przedmiotowej nieruchomości nie spełnia warunku określonego w art. 93 ust. 3 u.g.n., dotyczącego konieczności zapewnienia projektowanym działkom dostępu do drogi publicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie zapewnienie dostępu do drogi publicznej polega przede wszystkim na tym, że działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej i możliwe jest urządzenie zjazdu z tej działki na tę drogę. Ewentualnie można zapewnić pośredni dostęp do drogi publicznej w ten sposób, że w ramach podziału nieruchomości zostanie wydzielona działka gruntu pod drogę wewnętrzną, która ma połączenie z drogą publiczną. Do tej drogi wewnętrznej powinny przylegać pozostałe wydzielone działki wydzielone w wyniku podziału nieruchomości, a ich dostęp do drogi publicznej zapewniony będzie przez ustanowienie służebności drogi koniecznej na drodze wewnętrznej dla każdej z wydzielonych działek. Droga wewnętrzna musi odpowiadać wymogom ustalonym dla tego rodzaju drogi w planie miejscowym.

W rozpoznawanej sprawie proponowany podział nie zapewnia projektowanym działkom dostępu do drogi publicznej, bezpośredniego lub pośredniego przez drogę wewnętrzną, zawiera jedynie propozycje ustanowienia służebności. Skarżąca nie przedstawiła żadnego przeciwnego dowodu na to, że taką drogę wewnętrzną faktycznie można wydzielić. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji są więc zgodne z prawem. Słusznie organy orzekające uznały, że proponowany podział jest sprzeczny z art. 93 ust. 3 u.g.n. i należało zaopiniować go negatywnie.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w tym akcie normatywnym. Bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy Sąd uznał podnoszone w skardze zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez organy decyzji Wójta Gminy [...] z 15 października 2007 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Faktem jest, że przedmiotowa decyzja przewiduje dla wydzielonej działek ustanowienie służebności drogowej przez inne działki zapewniającą dostęp do drogi publicznej. Okoliczności tej Sąd w żaden sposób nie kwestionuje. Sam fakt wydania przedmiotowej decyzji nie daje jednak podstaw do twierdzenia, że w niniejszej sprawie spełniony został warunek określony w art. 93 ust. 3 u.g.n., tj., że działki o których wydzielenie wnioskuje skarżący mają zapewniony dostęp do drogi publicznej (bezpośredni lub pośredni) przez wydzieloną drogę wewnętrzną. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.