Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1262/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 443 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Puckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 6/20 w sprawie ze skargi Powiatu Puckiego na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z dnia 21 października 2019 r. nr 205/p121/D/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielania dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu Puckiego na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 6/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu Puckiego na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z dnia 21 października 2019 r. nr 205/p121/D/19 w przedmiocie skargi na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku dotyczącej nieważności uchwały w sprawie dotacji, oddalił skargę. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że 16 września 2019 r. Rada Powiatu Puckiego podjęła uchwałę nr X/74/2019 w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowej spółkom wodnym, trybu postępowania w sprawie udzielenia i sposobu jej rozliczania.

Uchwałą z dnia 21 października 2019 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku orzekło nieważność ww. uchwały Rady Powiatu Puckiego.

W uzasadnieniu uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że badana uchwała Rady Gminy została podjęta z naruszeniem art. 443 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.), oraz § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zdaniem Kolegium, treść § 4 ust. 1 badanej uchwały Rady Powiatu Puckiego, w którym postanowiono, że: "Dotacja może zostać przyznana w wysokości do 50% kosztów realizacji zadania, jednak nie więcej niż 7.000,00 zł (słownie: siedem tysięcy złotych)." - nie stanowi jednoznacznego określenia zasad udzielania dotacji celowej ze środków finansowych budżetu Powiatu Puckiego przeznaczonych na finansowanie zadań wynikających z ustawy Prawo wodne. Określenie wysokości dotacji w sposób ustalony w badanej uchwale jest nieprecyzyjne, gdyż wskazuje jedynie górną granicę wielkości dotacji, pozostawiając swobodę ustalania ostatecznej kwoty dotacji. Powoduje to, że ubiegający się o dotację beneficjent nie będzie miał wiedzy, jakiej kwoty dotacji może oczekiwać. Brak ustalenia w uchwale, jaka część poniesionych kosztów zadania zostanie objęta refundacją, pozostawia dowolność w zakresie obliczania wysokości dofinansowania przy rozpatrywaniu wniosków poszczególnych podmiotów i stanowi istotne naruszenie ww. przepisów.

Ponadto Kolegium RIO zakwestionowało § 3 uchwały Rady Powiatu Puckiego, w który postanowiono, że "2. Zarząd Powiatu Puckiego może uzależnić rozpatrzenie wniosku od złożenia wyznaczonym terminie dodatkowych dokumentów lub informacji. 3. W przypadku stwierdzenia uchybień formalnych lub innych wad wniosku Zarząd Powiatu Puckiego wzywa wnioskodawcę do ich usunięcia lub do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania." Zdaniem Kolegium, jakkolwiek nie można zakwestionować możliwości wezwania przez Zarząd Powiatu do usunięcia uchybień formalnych lub uzupełnienia wniosku przez wnioskodawcę, jednak z zapisów uchwały powinno jednoznacznie wynikać, jakie elementy powinien wniosek zawierać i o jakie wady wniosku chodzi. W ten sposób Rada scedowała swoje kompetencje na Zarząd Powiatu Puckiego, naruszając tym samym przepis art. 443 ust. 4 ustawy Prawo wodne.

Na rozstrzygnięcie Kolegium Rada Gminy wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Regionalna Izba Obrachunkowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga jest niezasadna.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, że uchwała organu powiatu jest sprzeczna z prawem.

WSA wskazał, iż w § 4 badanej spornej uchwały Rada Powiatu Puckiego postanowiła, że "Dotacja może zostać przyznana w wysokości do 50% kosztów realizacji zadania, jednak nie więcej niż 7.000,00 zł (słownie: siedem tysięcy złotych).". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, taki zapis uchwały jest nieprawidłowy i w sposób istotny narusza art. 443 ust. 4 ustawy Prawo wodne przez to, że w sposób nieprecyzyjny określa wysokość dotacji, o jaką może ubiegać się beneficjent. Beneficjent wie, że dotacja wyniesie nie więcej niż 7.000 zł i nie więcej niż połowę kosztów realizacji zadania, nie wie jednak ile konkretnie dotacja ta wyniesie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji delegacja ustawowa zawarta w art. 443 ust. 4 ustawy Prawo wodne nakazująca organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego określenie zasad udzielania dotacji, obejmuje nakaz takiego określenia sposobu wyliczenia dotacji, aby beneficjent nie miał wątpliwości, o jaką kwotę się ubiega. Może to nastąpić np. poprzez określenie procenta poniesionych wydatków lub określoną kwotę. W niniejszej sprawie Rada Powiatu Puckiego zastosowała oba te sposobu, formułując zapis uchwały jednak w taki sposób, że określiła górną granicę możliwej do otrzymania dotacji (nie więcej niż połowa kosztów realizacji zadania i nie więcej niż 7.000 zł), natomiast pozostawiając organowi wykonawczemu zupełną swobodę ustalenia wysokości dotacji pod warunkiem, że nie przekroczy ona tej górnej granicy.

WSA podzielił stanowisko organu nadzoru, że taka treść § 4 ust. 2 uchwały Rady Powiatu Puckiego stanowi istotne naruszenie art. 443 ust. 4 ustawy Prawo wodne, w sposób niejednoznaczny określając zasady udzielania dotacji, które obejmują także ustalenie wysokości udzielanej dotacji, co jest wyłączną kompetencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i która to kompetencja nie może być scedowana na organ wykonawczy tej jednostki.

Powiat Pucki, działając za pośrednictwem pełnomocnika - radcy prawnego - w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając orzeczeniu WSA:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j. w szczególności naruszenie art. 443 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2137) poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 443 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne polegające na błędnym przyjęciu, iż doszło do istotnego naruszenia przepisu art. 443 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne przez przedmiotową uchwałę Rady Powiatu Puckiego z dnia 16 września 2019 r., podczas gdy uchwała jest zgodna z upoważnieniem ustawowym zawartym w tym przepisie;

b) błędną wykładnię art. 443 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne polegającą w szczególności na uznaniu, iż użyty w tym przepisie termin "zasada" wymaga określenia kwoty udzielanej beneficjentowi dotacji;

c) błędne zastosowanie przepisu art. 443 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne przy ocenie legalności przedmiotowej uchwały Rady Powiatu Puckiego polegające w szczególności, na uznaniu, iż w Rada Powiatu Puckiego scedowała swoje kompetencje na Zarząd Powiatu Puckiego poprzez brak określenia jakie elementy oraz załączniki powinien wniosek zawierać wniosek o dotację, podczas, gdy elementy te i załączniki zostały określone we wzorze tego wniosku stanowiącego załącznik nr 1 do przedmiotowej uchwały.

Na podstawie tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ nadzoru wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. dalej jako: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zgodności z prawem wydanego przez sąd pierwszej instancji wyroku w zakresie zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, NSA stwierdził, że nie ma ona uzasadnionych podstaw.

W odniesieniu do zarzutów prawa materialnego zawartych w punktach a-c petitum skargi kasacyjnej, należy zauważyć, iż autor tego środka odwoławczego niewłaściwie postawił te zarzuty. Nie powiązał on zarzutów z odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz jedynie określił przepis ustawy Prawo wodne, który został w jego ocenie naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Powyższa nieprawidłowość nie stanowi jednak błędu usuwającego skargę kasacyjną spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09.

Zgodnie z art. 443 ust. 2 i 3 ustawy Prawo wodne spółki wodne mogą korzystać z pomocy finansowej z budżetów jednostek samorządu terytorialnego na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz na finansowanie i dofinansowanie inwestycji. Pomoc ta polega na udzieleniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.). Zasady udzielania dotacji celowej dla spółek wodnych, tryb postępowania w sprawie udzielenia dotacji i sposób jej rozliczania określają organy jednostek samorządu terytorialnego w drodze uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 443 ust. 4 ustawy Prawo wodne.

Powyższe przepisy stanowi materialnoprawną podstawę do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji celowej spółkom wodnym, trybu postępowania w sprawie udzielenia i sposobu jej rozliczania.

W art. 443 ust. 4 ustawy Prawo wodne ustawodawca nie wskazał, jakie elementy winny znaleźć się w uchwale podjętej na podstawie powołanego przepisu, jednak - jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie przez pojęcie "zasady" (w kontekście udzielania dotacji), należy rozumieć normy określające, komu mogą być udzielane dotacje, jakie czynności ma wykonać podmiot ubiegający się o dotację, aby mógł ją otrzymać, a także wskazujące zadania, na które może być udzielona dotacja. Zasady udzielania dotacji to także postępowanie z wnioskiem o udzielenie dotacji, wymagane dokumenty do rozpoznania wniosku oraz forma załatwienia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 169/2).

Odnosząc to także do zasad języka polskiego wskazać należy, że słowo "zasada" oznacza prawo rządzące jakimiś procesami, zjawiskami; formułę wyjaśniającą to prawo; normę postępowania; ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach (por. słownik Języka polskiego PWN). Zatem przez pojęcie "zasady" należy rozumieć również normy określające sposób ustalenia wysokości dotacji.

W literaturze wskazuje się, iż przez zasady udzielaniu dotacji należy rozumieć normy prawne określające sposób ustalania wysokości dotacji, krąg podmiotów, którym dotacja ma być przyznana oraz rodzaj zadań, na które dotacja może być udzielana. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, dysponując kompetencją do określenia zasad udzielania dotacji celowej dla spółek wodnych, powinien w uchwale określić wysokość dotacji w taki sposób, aby beneficjent nie miał wątpliwości, o jaką wielkość dotacji może się ubiegać. Niedopuszczalne jest przyjęcie, uregulowań na tyle ogólnych, aby organ wykonawczy uzyskał dowolność w decydowaniu o przyznaniu dotacji. (zob. Michalec-Dziedzic A., Dotacje dla spółek wodnych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych nr 10 z 2022 r., s. 25-29).

Z uwagi na powyższe, WSA prawidłowo zaakceptował stanowisko RIO, że treść uchwały Rady Powiatu Puckiego stanowi istotne naruszenie art. 443 ust. 4 ustawy Prawo wodne, w sposób niejednoznaczny określając zasady udzielania dotacji, które obejmują także ustalenie wysokości udzielanej dotacji, co jest wyłączną kompetencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i która to kompetencja nie może być scedowana na organ wykonawczy tej jednostki.

Innymi słowy, Rada Powiatu, nie tyle zobowiązana była do określenia konkretnej kwoty dotacji, lecz powinna była już na etapie uchwalania zasad udzielenia dotacji, w taki sposób określić jej wysokość, aby potencjalny beneficjent miał możliwość obliczenia dofinansowania do planowanej inwestycji. Bowiem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, określając kryteria, na podstawie których dokonuje wyboru dofinansowania, powinien również określić wysokość dotacji, o jaką może ubiegać się potencjalny beneficjent.

Zasadnie organ nadzoru wskazuje w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż Rada Powiatu określiła wyłącznie górny pułap wysokości dotacji. Brzmienie § 4 ust. 1 ww. uchwały Rada Powiatu Puckiego "Dotacja może zostać przyznana w wysokości do 50% kosztów realizacji zadania, jednak nie więcej niż 7.000,00 zł (słownie: siedem tysięcy złotych)", skutkuje tym, że beneficjent nie wie czy będzie mógł się ubiegać o kwotę 7.000 zł. (w przypadku zadania o wartości przekraczającej 14.000,00 złotych) czy też o 1 grosz. Podobnie w przypadku zadania o wartości niższej 14.000,00 złotych - beneficjent, składając wniosek o dotację, nie będzie miał świadomości czy otrzyma 1 grosz czy też przykładowo w przypadku zadania o wartości 12,000,00 złotych uzyska dotację w wysokości 6.000,00 złotych. Tym samym wnioskodawcy nie mogą przewidzieć o jaką dotację mogą się w istocie ubiegać bez względu na to, czy wniosek dotyczy realizacji zadania o wyższej czy też niższej wartości.

Reasumując, wadliwość zakwestionowanego przez RIO aktu prawa miejscowego sprowadza się nie tyle do braku jednoznacznego określenia kwoty dotacji, którą otrzyma wyłoniony beneficjent, lecz na zaniechaniu przez organ stanowiący w akcie regulującym zasady udzielenia dotacji, takiego sposobu określenia wysokości dofinansowania, który pozwoli podmiotowi ubiegającemu się o dotację na obliczenie wysokości dofinansowania do planowanej inwestycji.

NSA podzielił również stanowisko Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że za wadliwy prawnie należy uznać § 3 ust. 2 i 3 uchwały Rady Powiatu Puckiego. W § 3 ust. 2 kwestionowanej uchwały organ uchwałodawczy postanowił, że "Zarząd Powiatu Puckiego może uzależnić rozpatrzenie wniosku od złożenia w wyznaczonym terminie dodatkowych dokumentów lub informacji". Z kolei w myśl ust. 3 § 3 uchwały "W przypadku stwierdzenia uchybień formalnych lub innych wad wniosku Zarząd Powiatu Puckiego wzywa wnioskodawcę do ich usunięcia lub do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym". WSA słusznie zaakceptował stanowisko organu nadzoru, że Rada Powiatu Puckiego nie była uprawniona do zamieszczenia w uchwale w sprawie udzielania dotacji zapisów upoważniających Zarząd Powiatu Puckiego do uzależniania rozpatrzenia wniosku o przyznanie dofinansowania od złożenia w wyznaczonym terminie bliżej nieokreślonych dokumentów oraz informacji. Zakres żądanych dokumentów oraz informacji powinien być ustalony w sposób zamknięty w uchwale, skoro ich przedłożenie w istocie wyklucza spółkę z możliwości ubiegania się o dotację. Organ stanowiący powiatu winien również w sposób precyzyjny określić, jadę wady wniosku będą skutkowały wezwaniem wnioskodawcy do ich usunięcia łub uzupełnieni i w wyznaczonym terminie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, ani Sąd I instancji, ani organ nadzoru nie zakwestionowały samej możliwości określenia przez Radę Powiatu wzoru wniosku oraz elementów, które powinien on zawierać, a także dokumentów, jakie powinny zostać do niego dołączone. Wadliwość wyżej przywołanych zapisów, sprowadza się natomiast do stworzenia organowi wykonawczemu możliwości żądania od potencjalnych beneficjantów dodatkowych, niewskazanych w uchwale dokumentów i informacji oraz na braku określenia, jakie "inne wady" wniosku mogą stanowić podstawę jego nieuwzględnienia

Końcowo podkreślić należy, że uchwała w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowej spółkom wodnym, trybu postępowania w sprawie udzielenia i sposobu jej rozliczania jest aktem prawa miejscowego, zawiera bowiem przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym adresowane do podmiotów pozostających na zewnątrz struktury samorządu terytorialnego. Regulacje zawarte w aktach prawa miejscowego muszą być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny tak, aby ich stosowanie nie skutkowało stworzeniem możliwości podejmowania przez organ wykonawczy decyzji na podstawie swobodnego uznania, które leży poza kontrolą Rady. Dla tych przepisów są wymagane bowiem wyższe standardy jednoznaczności i określoności, czemu treść zapisów spornej uchwały nie odpowiada.

Powoływanie się przez Stronę skarżącą na kurczące się dochody budżetowe nie ma istotnego znaczenia dla oceny legalności działania organu nadzoru. Jeżeli budżet Powiatu Puckiego - jak wskazała Strona skarżąca - może "nie podołać" sfinansowaniu licznych wniosków o dotację w danym roku budżetowym, wówczas zasadnym byłoby rozważanie możliwości obniżenia górnego pułapu wysokości udzielanej dotacji, a nie zaniechanie wypełnienia delegacji ustawowej wskazanej w przepisie będącym materialnoprawną podstawą podjęcia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały i w konsekwencji pozostawianie organowi wykonawczemu swobody w ustalaniu kwoty dotacji.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, wobec tego - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).