Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 757/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 pkt 6,7,9 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 20, art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A.R., D. S. i P. S. (S.) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego P. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej jako PINB, organ lub organ I instancji) z dnia [...] r. A. R. (dalej też jako skarżąca) zwróciła się o ustalenie konieczności zabezpieczenia skarpy na działce nr 1 przy ul. [...] w J., która w następstwie robót budowlanych realizowanych na tej działce w czerwcu 2016 r. została "podebrana" co doprowadziło do częściowego obsunięcia się górnej części skarpy, w następstwie czego doszło do częściowego odsłonięcia podmurówki

(w jednym rogu) pod jej ogrodzeniem na usytuowanej wyżej działce nr 2 przy ul. [...] nr [...].

Fakt istnienia przedmiotowej skarpy i ogrodzenia został stwierdzony podczas przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...] r. kontroli.

Zawiadomieniem z dnia [...] r. PINB poinformował strony o wszczęciu w dniu 11 maja 2018 r. postępowania w sprawie zabezpieczenia skarpy na terenie działki nr 1 przy ul. [...] w J., od strony działki nr 2. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na M. S. (dalej jako uczestniczka) obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego w zakresie stateczności skarpy i jej wytrzymałości pod obciążeniem zabudowanego ogrodzenia. W dniu 12 września 2018 r. do PINB przedłożono "Ocenę stanu technicznego w zakresie stateczności zbocza skarpy zlokalizowanej na dz. nr 1 przy ul. [...] w J." (dalej jako ocena techniczna), opracowaną przez mgr inż. M. P. (dalej też jako biegły).

Decyzją z dnia [...] r. znak [...] organ I instancji umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie stwierdzając, że z przedłożonej ekspertyzy wynika, iż zbocze jest bezpieczne i nie ma zagrożenia osunięcia.

W wyniku rozpoznania wniesionego od tej decyzji przez skarżącą odwołania została ona uchylona z przekazaniem do ponownego rozpoznania organowi I instancji decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej jako ŚWINB) z dnia [...] r. znak [...]. Organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego gdy chodzi o możliwość zabezpieczenia skarpy w kontekście likwidacji zagrożenia dla ogrodzenia na działce nr 2.

W toku ponownego postępowania przed organem I instancji biegły w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że wypełnienie ubytków skarpy nie zlikwiduje zagrożenia dla ogrodzenia. Jedynie wykonanie dodatkowych wzmocnień jak mur oporowy czy gwoździowanie może uchronić skarpę od jej obrywania i naruszania konstrukcji. Wskazał też, że "najkorzystniejszym rozwiązaniem jest odsunięcie ogrodzenia od krawędzi skarpy".

Decyzją z dnia [...] r. znak [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., obecnie Dz. U. 2021.1333 t.j., zwanej też dalej Prawem budowlanym, ustawą, pr. bud. lub P.b.) PINB nałożył na skarżącą obowiązek zachowania odległości ogrodzenia 1,45m od górnej krawędzi skarpy od strony działki nr 1 przy ul. [...].

W wyniku rozpoznania wniesionego od tej decyzji przez zobowiązaną nią odwołania, decyzją z dnia [...] r., znak [...] uchylił skarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że PINB błędnie jako podstawę swego rozstrzygnięcia przyjął art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. i nałożył obowiązek na skarżącą, w sytuacji gdy zawiadomienie o wszczęciu postępowania dotyczyło sprawy zabezpieczenia skarpy na terenie działki nr 1 obręb [...], stanowiącej własność uczestniczki.

Wcześniej, bo w dniu 16 maja 2019 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o wydanie decyzji w sprawie zabezpieczenia skarpy na terenie działki nr 1, w odpowiedzi na co pismem z dnia [...] r PINB poinformował strony o wyznaczeniu na dzień [...] r. kontroli, celem sprawdzenia przystąpienia przez uczestniczkę do wykonywania prac zabezpieczających skarpę. W toku czynności ustalono, że wykonano wyłącznie fragmentaryczne zabezpieczenie skarpy – ułożono kamienie oraz płytę ażurową.

W dniu 28 maja 2019 r. uczestniczka dostarczyła do PINB dodatkowe wyjaśnienia biegłego z dnia [...] r., w którym wskazał on, że koniecznym i wystarczającym rozwiązaniem jest odsunięcie ogrodzenia na odległość większą niż 1,45m, a tym samym brak jest podstaw do wykonania gwoździowania lub muru oporowego celem zabezpieczenia skarpy.

W dniu [...] r. M. P. w czasie przesłuchania w charakterze świadka oświadczył, "że skarpa jest stateczna i nie stanowi zagrożenia". Dodał, że koniecznym jest wykonanie uzupełnienia ubytków w całości skarpy oraz wzmocnienie jej górnej krawędzi, co jednak "nie stanowi gwarancji likwidacji zagrożenia dla ogrodzenia posesji sąsiedniej przy ul. [...], natomiast stanowi zabezpieczenie dla budowanego poniżej budynku przy ul. [...]".

W konsekwencji decyzją z dnia [...] r., znak [...] nałożył na uczestniczkę, w oparciu o art. 66 pr. bud. obowiązek wykonania robót zapobiegających oddzieleniu się klina odłamu górnej części skarpy, tj. wykonanie uzupełnienia ubytków w całości skarpy oraz wykonanie wzmocnienia górnej krawędzi skarpy poprzez wykonanie muru oporowego lub gwoździowania.

Po rozpoznaniu wniesionego od tej decyzji przez uczestniczkę odwołania, decyzją z dnia [...] r. znak [...] uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji wskazując, że organ ten nie wykazał przyczyny obecnego złego stanu skarpy i w tym zakresie postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku potwierdzenia, iż wykonano prace budowlane w obrębie skarpy, zaistnieje możliwość rozstrzygania w oparciu o art. 50-51 pr. bud.

W dniu 15 października 2019 r. uczestniczka oświadczyła, iż nie może wykonać zabezpieczenia górnej części skarpy bez likwidacji ogrodzenia znajdującego się na jej krawędzi. Do pisma dołączono oświadczenia biegłego z dnia [...] r. wraz z rysunkiem obliczeniowym. Przesłuchiwana w charakterze strony uczestniczka w dniu [...] r. oświadczyła do protokołu, że nie wykonywała żadnych robót budowlanych przy przedmiotowej skarpie. Dodała, że skarżąca latem 2017 roku wykonała na skarpie w pobliżu ogrodzenia betonowe schody. Z kolei świadek - J. G. – zeznał w dniu [...] r., że pełniąc funkcję kierownika budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 w J., nie pamięta, by wykonywano jakiekolwiek prace budowlane na skarpie. Dodał, że nie pamięta kiedy właściciel działki powyżej dokonał wzmocnienia skarpy przy ogrodzeniu poprzez jej częściowe wybetonowanie.

Skarżąca A. R., trzykrotnie wezwana przez organ I instancji celem przesłuchania w charakterze strony, nie stawiła się na wezwanie. Wezwana przez PINB pismem z dnia [...] r., ponowionym w dniu [...] r. do przedstawienia dokumentów dotyczących tego, kto, kiedy i na jakiej podstawie wykonał ogrodzenie działki nr 2 od strony działki nr 1 w piśmie z dnia 2 listopada 2020 r. wskazała, że według jej wiedzy postępowanie toczy się w sprawie zabezpieczenia skarpy, a postępowanie w sprawie jej ogrodzenia nie zostało wszczęte.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. znak

[...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 pr. bud. nakazał A. R. oraz P. i D. S. (dalej jako skarżący) - właścicielom nieruchomości numer 2 przy ul. [...] w J. - usunięcie nieprawidłowości dotyczących zabezpieczenia górnej granicy skarpy na działce nr 1 przy ul. [...] od strony działki nr 2, przy ul. [...] w J., poprzez wykonanie niezbędnych robót polegających na odsunięciu ogrodzenia umiejscowionego na górnej części skarpy - na działce nr 2, na odległość większą od 1,45m.

W uzasadnieniu tej decyzji organ powołał się na sporządzoną zgodnie z jego postanowieniem z dnia [...] r. ocenę stanu technicznego zbocza skarpy, uzupełnioną dalszymi wyjaśnieniami biegłego, zgodnie z którymi błędem było wykonanie ogrodzenia na działce nr 2 na granicy krawędzi istniejącej skarpy bez wcześniejszego wykonania analizy dotyczącej stateczności skarpy i bezpośredniego posadowienia ogrodzenia, co mogło spowodować osunięcie skarpy i jej przyspieszoną erozję. Nadto stwierdził, że wykonanie nakazanych robót "nie stanowi gwarancji likwidacji zagrożenia dla ogrodzenia posesji budynku przy ul. [...]". Wskazane w decyzji "działania" należy zatem wykonać "mając na uwadze przede wszystkim bezpieczeństwo ludzi i mienia".

Po rozpatrzeniu wniesionych od powyższej decyzji PINB przez D. i P. małżonków S. oraz przez A. R. (jako współwłaścicieli działki nr 2) odwołań Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 138 § 2 pkt 1 Kpa oraz art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81 i art. 83 ust. 2 pr. bud., decyzję organu I instancji uchylił w całości i nakazał skarżącym jako właścicielom działki nr 2 - usunięcie nieprawidłowości dotyczących ogrodzenia umiejscowionego w górnej granicy skarpy na tej działce, od strony działki nr 1 - poprzez rozbiórkę tego ogrodzenia zgodnie z załącznikiem graficznym do tej decyzji, w terminie do 10 sierpnia 2021 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia ŚWINB opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy. Stwierdził, że w toku postępowania odwoławczego akta sprawy zostały uzupełnione o projekt budowlany budynku na działce nr 1 wraz z kopią pozwolenia na jego budowę. Podał też, iż dnia 8 kwietnia 2021 r. M. i B. małżonkowie S. przesłali wyjaśnienia, w których wskazano, że uczestniczka nie miała możliwości wykonania profilowania górnej krawędzi skarpy do kąta tarcia wynoszącego 22 stopnie, ponieważ na krawędzi skarpy usytuowane jest ogrodzenie. Podali również, że w czasie budowy budynku nie dokonano podkopania skarpy.

W dolnej części została ona zabezpieczona przez wykonanie ażurowej ścianki i ułożenie głazów pochodzących z wykopu fundamentów. Nadto skarpa została obsadzona krzewami. Już w 2015 r. widoczne było podwieszenie podmurówki ogrodzenia na skarpie.

Z kolei skarżący D. i P. S. w piśmie z dnia 15 kwietnia 2021 r. podali, że najlepszym i najbezpieczniejszym rozwiązaniem będzie wykonanie muru oporowego. Gdyby bowiem musieli przesunąć ogrodzenie, to ponownie może dojść do naruszenia skarpy. Nadto musieliby przesunąć usytuowany przy ogrodzeniu "domek gospodarczy"

Organ odwoławczy stwierdził następnie, że PINB oparł swoją decyzję na błędnej podstawie prawnej z art. 66 ust. 1 pkt 3 pr. bud., a to w sytuacji gdy objęte nakazem przesunięcia ogrodzenie stanowi część obiektu budowlanego. Jest bowiem związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi posadowionymi na działce nr 2.

Dalej przytaczając oświadczenie biegłego z dnia [...] r., że "całkowitym błędem technicznym było wykonanie ogrodzenia na granicy krawędzi górnej istniejącej już wówczas skarpy, nie wykonawszy wcześniej żadnej analizy dotyczącej jej stateczności i bezpiecznego posadowienia niniejszego (dodatkowe obciążenie i naruszenie struktury skarpy, co mogło spowodować jej osunięcie i przyspieszoną erozję)" ŚWINB stwierdził, iż przedmiotowe ogrodzenie znajduje się w złym stanie technicznym, co wystarczająco jasno wykazało postępowanie wyjaśniające. Na podstawie zdjęć znajdujących się w aktach sprawy - przesłanych przez uczestniczkę w dniu 8 kwietnia 2021 r. można bowiem zauważyć, że już w 2015 roku działka nr 2 była ogrodzona, a ogrodzenie znajdujące się na krawędzi skarpy było uszkodzone. Nie ulega wątpliwości, iż rozbiórka ogrodzenia umiejscowionego w górnej części skarpy, w granicy działki nr 2 jest konieczna. Odwołujący się powinni zatem postawić nowe ogrodzenie w bezpiecznym miejscu, tam gdzie skarpa jest stabilna.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ŚWINB z dnia

[...] r. A. R., D. S. i P. S. wnieśli o jej uchylenie w części orzeczenia zawartego w jej pkt 2 oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Ewentualnie wnieśli o zmianę decyzji przez nakazanie uczestniczce wykonania zabezpieczenia skarpy poprzez wykonanie wzmocnienia jej górnej krawędzi poprzez np. mur oporowy lub gwoździowanie.

Zarzucili, że w zaskarżonej części decyzja ta została wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem:

1. prawa procesowego tj.

a. art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, przejawiającą się w bezpodstawnym ustaleniu, że ogrodzenie jest w nienależytym stanie technicznym uzasadniającym nakazanie jego rozbiórki,

b. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy poprzez brak przeprowadzenia oględzin stanu technicznego ogrodzenia oraz brak przesłuchania wszystkich świadków, mających istotne znaczenie w ustaleniu przyczyn osuwania się skarpy, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego,

c. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, wyrażającą się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentacji fotograficznej przedstawiającej obraz na przestrzeni kilku lat przed budową, w trakcie i po zakończeniu budowy domów jednorodzinnych przy ul. [...] i ul. [...],

d. art. 8 i art. 11 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez naruszenie zasady przekonywania i zasady pewności prawa, stosując błędną nadinterpretację stanu faktycznego oraz odstępując od wcześniejszych rozstrzygnięć przedmiotowej sprawy przy niezmienionym wręcz tożsamym stanie faktycznym i prawnym,

e. art. 10 w zw. z art. 79 § 1 Kpa poprzez ich niezastosowanie i brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, albowiem źle określono strony postępowania od samego jego początku, nie zawiadomiono stron postępowania o zgromadzonych w sprawie dowodach i nie zapewniono im możliwości wypowiedzenia się przed podjęciem decyzji,

f. art. 84 § 1 Kpa poprzez niepowołanie w sprawie bezstronnego biegłego specjalisty, w sytuacji gdy biegły M. P. czterokrotnie zmieniał swoje stanowisko w sprawie, jego opinie miały jednostronny "prywatny" charakter, a to w sytuacji gdy działał on w sprawie na zlecenie uczestniczki,

2. prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. polegającym na błędnej jego wykładni i niewłaściwym zastosowaniu poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że ogrodzenie na działce nr 2 jest w nieodpowiednim stanie technicznym, w sytuacji gdy nie stwierdzono niezgodności tego stanu z przepisami techniczno-budowlanymi.

W uzasadnieniu skargi skarżący m.in. zaakcentowali, powołując się na dołączone "wykonane z lotu ptaka" fotografie, że w czasie rozpoczęcia budowy domu na działce uczestniczki skarpa miała łagodne nachylenie, dochodziła do połowy muru oporowego na działce sąsiadów S., gdy obecnie kończy się przed murem. W tym względzie powołali się również na operat geodezyjny, oświadczenie poprzednich właścicieli działki nr 3 oraz dewelopera, który wybudował na niej budynek mieszkalny i ogrodzenie.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wnosząc o jej oddalenie powołał się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2021 r. uczestniczka i jej mąż wnosząc "o podtrzymanie" zaskarżonej decyzji podtrzymali twierdzenie, że nigdy nie podkopywali skarpy. Stwierdzili, że skarpa istniała w dacie zakupu ich działki, w następnych latach ulegała naturalnej erozji, którą mogły przyspieszyć m.in. wykonane przez skarżącą na skarpie roboty polegające na wylaniu betonu i dokonaniu odwiertów na głębokość 1,5m.

Podczas przeprowadzonej w trybie zdalnym odmiejscowionym rozprawy w dniu 18 stycznia skarżący P. S. na pytanie Sądu oświadczył, że ogrodzenie jest częściowo uszkodzone od strony działki uczestniczki, ale nie wie na czym to uszkodzenie dokładnie polega. Nadto podał, że ogrodzenie zostało posadowione w granicy nieruchomości. Uczestnicząca w rozprawie zdalnej uczestniczka postępowania oświadczyła zaś, że jej zdaniem może dojść do przewrócenia się ogrodzenia, gdy widoczna jest jego podmurówka i prześwit pod nią na całej długości. Nadto podała, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji, bo w [...] r. zostały wydane dwie dalsze decyzje. W jednej z nich ona została zobowiązana do usunięcia ubytków w skarpie, zaś skarżąca A. R. do usunięcia ogrodzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą, chociaż nie wszystkie sformułowane w skardze zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Z urzędu, nie będąc związany zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325 t.j., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) zarzutami i wnioskami skargi, Sąd zważył, że poprzedzające zaskarżoną decyzję rozstrzygnięcia zapadły w postępowaniu, którego przedmiotem było zabezpieczenie skarpy na działce uczestniczki nr 1 od strony działki sąsiedniej nr 2, stanowiącej współwłasność skarżących. Jak wynika przy tym z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, niezgodnie z prawem i z niewyjaśnionych przez organy orzekające powodów w przedmiotowej sprawie PINB wszczął postępowanie dwukrotnie, bo zawiadomieniem z dnia [...] r., a następnie zawiadomieniem z dnia [...] r. W obu z tych zawiadomień stwierdzono przy tym, że postępowanie zostało wszczęte dnia 11 maja 2018 r., a to w związku ze złożonym w tym dniu przez skarżącą A. R. wnioskiem.

Z urzędu należy też podnieść, że w toku postępowania w tym przedmiocie po wydaniu przez PINB opartej na treści art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane rozstrzygającej sprawę nieostatecznej decyzji z dnia [...] r., organ ten ponownie orzekł decyzją z dnia [...] r. (opartą na treści art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b.), co uszło uwadze ŚWINB przy rozpoznaniu odwołań od tych decyzji poprzez wydanie decyzji kasatoryjnych w dniu [...] i [...] r.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania nie miały jednak zdaniem Sądu istotnego wpływu na wynik rozpoznania niniejszej skargi w sytuacji, gdy ostatecznie dwie w/w decyzje organu pierwszej instancji (z dnia [...] r. i z dnia [...] r.) zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego w/w kasatoryjnymi decyzjami ŚWINB z dnia [...] i z dnia [...] r.

Ponieważ jak już stwierdzono poprzedzające zaskarżoną decyzję rozstrzygnięcia zapadłe w objętej kontrolą Sądu sprawie zostały wydane w przedmiocie zabezpieczenia skarpy na działce nr 1 od strony działki nr 2, to biorąc pod uwagę materialnoprawną podstawę ich wydania (ustawa Prawo budowlane) organy orzekające były zobowiązane w pierwszej kolejności ustalić i rozważyć, czy objęta postępowaniem skarpa stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b. Zgodnie bowiem z art. 1 tej ustawy normuje ona "działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach". Wynika zatem z tego przepisu, że organy te mają kompetencje do działania w oparciu o tą ustawę jedynie w odniesieniu do obiektów budowlanych i to tylko w wynikających z przepisów tej ustawy sytuacjach m.in. związanych z prowadzeniem robót budowlanych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7 omawianej ustawy przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Robotami budowlanymi nie są zatem roboty, które obiektów budowlanych nie dotyczą.

Z powyższego wynika, że sprawa nie została w ogóle wyjaśniona przez organy orzekające w podstawowym gdy chodzi o ich kompetencje aspekcie, co już stanowiło podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB. Gdyby bowiem przyjąć, że objęta postępowaniem skarpa nie stanowi obiektu budowlanego i jej pogarszający się stan nie jest związany z robotami budowlanymi, to brak byłoby odnośnie jej stanu kompetencji do orzekania przez organy nadzoru budowlanego.

Sprawa nie została wyjaśniona też należycie gdy chodzi o podstawę materialnoprawną wydania decyzji zarówno przez PINB jak i przez organ drugiej instancji gdyby przyjąć, że zostały one wydane w sprawie "usunięcia nieprawidłowości w zabezpieczeniu skarpy" (co wynika z decyzji organu I instancji) jak i gdyby przyjąć, że dotyczą one samego ogrodzenia na działce nr 2, co mogłoby wynikać z osnowy zaskarżonej decyzji, w której mowa o "usunięciu nieprawidłowości dotyczących ogrodzenia umiejscowionego w górnej granicy skarpy na działce numer 2 ...". Zmieniając przedmiot postępowania organ odwoławczy faktu tego w ogóle nie uzasadnił i to w sytuacji, gdy z akt nie wynika aby postępowanie w przedmiocie nieprawidłowości dotyczących ogrodzenia zostało przez organy nadzoru budowlanego wszczęte.

W tym względzie należy podzielić stanowisko skarżących, że ŚWINB opierając swoją decyzję na treści art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. w ogóle nie wskazał na czym polega jego zdaniem nieodpowiedni w rozumieniu tego przepisu stan techniczny ogrodzenia w odniesieniu do obowiązujących w tym względzie przepisów, w tym w odniesieniu do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019.1065 t.j., zwanego dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), które zresztą nie zawiera przepisów mogących mieć istotny wpływ na rozpoznanie sprawy spornego w ogrodzenia. Dalsze trudności wynikają też z użytego w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy niedookreślonego zwrotu "nieprawidłowości". Powyższe niedogodności nie zwalniały jednak ŚWINB z wykazania na czym nieodpowiedni stan techniczny ogrodzenia konkretnie polega i z jakich przepisów prawa materialnego to wynika, a to w sytuacji gdy na przepisie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. oparł swoje rozstrzygnięcie. Gdyby przyjąć, że podstawę orzekania w niniejszej sprawie miałby stanowić art. 66 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 P.b., to w odniesieniu do twierdzeń skarżących należałoby stwierdzić, iż w świetle treści tych przepisów nie ma znaczenia dlaczego doszło do ewentualnego niedopuszczalnego pogorszenia stanu ogrodzenia, wyczerpującego ich hipotezę. W świetle ich treści decyduje bowiem obecny stan ogrodzenia, zaś zgodnie z art. 61 obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym obowiązek bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych, oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury m.in. takich jak osuwisk ziemi, obciąża właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, którymi w odniesieniu do spornego ogrodzenia niewątpliwie są skarżący.

Zdaniem Sądu nie może ulegać przy tym wątpliwości, że ogrodzenie samo w sobie jest obiektem budowlanym, co wynika w jednoznaczny sposób m.in. z treści art. 29 ust. 2 pkt 20 w zw. z art. 3 pkt 6 P.b., a to w sytuacji gdy budowa może dotyczyć tylko obiektów budowlanych. W żaden sposób nie zmienia tego okoliczność, że ogrodzenie może być jednocześnie urządzeniem budowlanym, gdy spełnia warunki, o jakich mowa w art. 3 pkt 4 ustawy. Nie ma to jednak wówczas co do zasady wpływu na objęcie go dyspozycją treści art. 66 ust. 1 pr. bud. W związku z tym mało czytelnie, w odniesieniu do przyjętej przez ŚWINB w zaskarżonej decyzji postawy materialnoprawnej jej wydania, są zawarte w niej wypowiedzi dotyczące ogrodzenia jako urządzenia budowlanego.

Również PINB opierając swoją decyzję na treści art. 66 ust. 1 pkt 1 pr. bud. orzeczenia tego w sposób zgodny z treścią art. 107 § 3 Kpa nie uzasadnił. Nie wskazał bowiem jednoznacznie i w sposób pozwalający na kontrolę przyjętego stanowiska, aby ogrodzenie to mogło zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, na czym to zagrożenie konkretnie w odniesieniu do wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy polega i z czego wynika. Wymogów tych nie spełnia niewątpliwie stwierdzenie, że "wskazane w decyzji działania" należy wykonać "mając na uwadze przede wszystkim bezpieczeństwo ludzi i mienia", w sytuacji gdy ani z powoływanej przez organy oceny technicznej, ani też z treści protokołu kontroli w dniu [...] r. nie wynika, aby istniało bezpośrednie niebezpieczeństwo zawalenia się ogrodzenia, zwłaszcza w sytuacji gdy, jak wynika z akt, jego stabilność została częściowo zabezpieczona przez skarżącą A. R. poprzez wykonanie zbrojonej wylewki z betonu, po wcześniejszym wykonaniu pod zbrojeniem nawiertów.

Zdaniem Sądu zasadnie zarzucają też skarżący, że sprawa nie została przez organy obu instancji wyjaśniona, gdy chodzi o ich twierdzenia, że do erozji i obsunięcia skarpy, których następstwem było naruszenie stabilności ogrodzenia doszło w następstwie robót budowlanych realizowanych przez uczestniczkę w związku z prowadzoną przez nią na jej działce nr 1 budową budynku mieszkalnego, polegających m.in. na wyrównaniu terenu tej działki łącznie z podebraniem podstawy usytuowanej na niej skarpy, na której górnej części usytuowana jest działka skarżących oraz sporne ogrodzenie. W tym zakresie, pomimo konsekwentnych twierdzeń skarżących z powołaniem się na konkretne dowody, organy obu instancji z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem treści art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, nie dokonały w swoich decyzjach żadnych ustaleń i do twierdzeń tych nie wypowiedziały się w kontekście mogących wchodzić w rachubę przepisów prawa materialnego. Gdyby bowiem przyjąć, że istotnie to w następstwie tych robót doszło do osunięcia się skarpy i jej przyspieszonej erozji, czego skutkiem było też ewentualne wystąpienie zagrożenia dla ogrodzenia działki skarżących, to sprawa wymagała rozpoznania pod kątem treści art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. i w konsekwencji art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 tego aktu prawnego, przy czym obowiązki wynikające z tych przepisów obciążałyby inwestorkę robót, tj. uczestniczkę. Wówczas też nie byłoby wykluczone (pomimo wcześniejszych rozważań związanych z wyjaśnieniem kwestii uznania skarpy za obiekt budowlany) nałożenie odpowiednich obowiązków na uczestniczkę, m.in. poprzez odpowiednie zabezpieczenie skarpy położonej najprawdopodobniej w całości na terenie jej działki (co wymaga też jednoznacznego ustalenia przez organy orzekające). Co do takiego przebiegu zdarzeń skarżący powoływali się na konkretne dowody, do których organy orzekające z naruszeniem w/w przepisów postępowania w ogóle się nie odniosły.

Zdaniem Sądu istotne w tym względzie będzie przeprowadzenie dowodu z dokumentów geodezyjnych wskazujących na ukształtowanie terenu działki uczestniczki, w tym usytuowanie położonej na niej skarpy na przestrzeni mającego istotne znaczenie dla ustaleń faktycznych czasokresu. Wbrew twierdzeniu skarżących istotnych i przesądzających w tym względzie ustaleń nie można poczynić w oparciu o liczne dołączone do akt i powoływane przez nich jak i przez uczestniczkę fotografie, a to z uwagi na ich niedostateczną dla poczynienia takich ustaleń czytelność i precyzję. W szczególności ustaleń takich nie mogłyby poczynić we własnym zakresie (bez ewentualnego dowodu z opinii biegłego) organy orzekające. Co do wartości dowodowej tych fotografii Sąd nie podziela zatem sformułowanych w skardze zarzutów.

Czynności mające na celu ustalenie, czy do naruszenia stabilności skarpy i w konsekwencji zagrożenia stabilności usytuowanego na działce skarżących ogrodzenia, doszło w następstwie robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego na działce uczestniczki, podejmą organy orzekające w pierwszej kolejności przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Uczestniczka jako właścicielka działki, na której położona jest skarpa ponosiłaby na gruncie prawa budowlanego odpowiedzialność za stan skarpy jedynie w takim zakresie, w jakim do pogorszenia tego stanu doszło w następstwie realizowanych przez nią przy budowie budynku robót budowlanych, a nie np. w następstwie jej naturalnej erozji, będącej m.in. następstwem działania warunków atmosferycznych, z czym skarżący kupując usytuowaną na skarpie działkę i budując w jej granicach ogrodzenie, powinni się liczyć. W tej drugiej sytuacji brak jest przy tym podstaw, aby spór pomiędzy stronami mógł być rozstrzygany w oparciu o przepisy materialnego prawa administracyjnego. Gdyby zostało ustalone, że rzeczywiście w związku z budową budynku na działce uczestniczki doszło do ingerencji w skarpę, to należałoby rozważyć, czy do ustalenia następstw tej ingerencji w odniesieniu do stabilności skarpy nie byłoby celowe dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geologa. Kwestia ta nie stanowiła bowiem przedmiotu sporządzonej w dotychczasowym postępowaniu oceny stanu technicznego autorstwa mgr inż. M. P.

Gdyby w następstwie poczynionych ustaleń zachodziły podstawy do nałożenia na uczestniczkę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 i w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. obowiązku wykonania odpowiednich robót, związanych z zabezpieczeniem skarpy, do rozważenia pozostawałaby ewentualnie kwestia, czy w związku z realizacją tych robót nie zaistniałyby podstawy do odmiennych stwierdzeń w odniesieniu do ogrodzenia na działce skarżących w kontekście treści art. 66 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 P.b.

Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy w przedstawionym wyżej zakresie za zasadny należało uznać też sformułowany w skardze zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b.

Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a.

W związku ze sformułowanym w skardze zarzutem naruszenia art. 10 w zw. z art. 79 § 1 Kpa, należy stwierdzić, iż skarżący nie wykazali, aby uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikają wprost z powyższych wywodów Sądu. Dodatkowo w związku z wyjaśnieniami złożonymi przez uczestniczkę na rozprawie sądowej należy wyjaśnić, czy istotnie po wydaniu zaskarżonej decyzji zostały wydane przez organy nadzoru odnośnie ogrodzenia i skarpy jakieś dodatkowe rozstrzygnięcia, a jeżeli tak, to jakie, w jakim postępowaniu i z jakim skutkiem dla postępowania w niniejszej sprawie.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego P. S., obejmujących uiszczony wpis od skargi, orzeczono stosownie do wyniku postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209, art. 211 i art. 212 § 1 ustawy p.p.s.a.

mr