Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 98/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Anna Pośpiech - Kłak, Protokolant st. spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 października 2022 r. nr DOZ-OAiK.650.881.2022.BS w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz R. sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 października 2022 r. nr DOZ-OAiK.650.881.2022.BS Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), dalej "kpa", orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie odwołania złożonego przez R. sp. z o. o., z siedzibą w O. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].09.2022 nr [...] , w której ten działając z wniosku spółki P. S.A., dalej "P. S.A.", pozwolił na demontaż, czasowe przeniesienie i zabezpieczenie części napisu przestrzennego "Dworzec Autobusowy", w zakresie pierwszej części napisu tj. napisu "Dworzec".

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Skarżącej Spółce R. odmówiono udziału w postępowaniu wskazując, że nie ma w sprawie własnego interesu prawnego.

Wskazano, że niniejsza sprawa została wszczęta wnioskiem P. S.A. , z którego wynikało, że w związku z prowadzonymi robotami rozbiórkowymi dworca kolejowego O. występuje konieczność demontażu i składowania zabytku ruchomego, tj. napisu przestrzennego "Dworzec Autobusowy", w zakresie pierwszej części tego napisu, znajdującego się na dachu budynku dworca. Wyżej opisaną decyzją z dnia [...] września 2022 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w O. zezwolił na demontaż części zabytku – tj. napisu "Dworzec"- przy czym odstąpił od uzasadnienia decyzji uznając, że pozwolenie wyczerpuje w całości żądanie strony.

Od powyższego orzeczenia odwołała się spółka R. sp. z o. o. W odwołaniu podkreślono, że zabytkowy napis nie może być relokowany w części, gdyż wymagać to będzie jego przekrojenia na pół, a tym samym zniszczenia substancji i osnowy zabytku, co uniemożliwi jego przywrócenie do stanu poprzedniego. Zdaniem spółki skarżącej, próba jakiegokolwiek podziału ww. napisu spowoduje jego zniszczenie, co stanowić będzie przestępstwo zniszczenia lub uszkodzenia zabytku. Odwołanie zostało uzupełnione pismem z 12.10.2022 r., z którego wynika, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...].10.2022 r. nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, a spółka P. S.A. w dniu 11.10.2022 r. zdemontowała część napisu (Dworzec). Ponadto ponownie zarzucono organowi pierwszej instancji pominięcie spółki jako strony postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, a także brak uzyskania przez wnioskodawcę zgody współwłaściciela zabytku, tj. Skarżącej spółki.

W toku postępowania odwoławczego ustalono, że odwołująca się Spółka R. nie posiada przymiotu strony. Określając krąg stron postępowania konserwatorskiego odwołano się do treści art. 36 § 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2022.840), dalej "u.o.z." wskazując, że zasadnicze znaczenie dla oceny kręgu stron postępowania ma wskazany zakres tego postępowania, ograniczony do zbadania czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej możliwa jest realizacja wnioskowanych prac. Wskazać należy, iż ww. ustawa nie zawiera, odnośnie kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 36, szczegółowego unormowania. W związku z powyższym, zastosowanie tu znajdzie art. 28 kpa, jako norma ogólna, w myśl którego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z ww. przepisem., przyznanie statusu strony jest obwarowane przesłanką posiadania interesu prawnego. Interes prawny, jak wskazał organ to to uprawnienie przyznane na mocy przepisu prawa materialnego, które daje jednostce prawo do domagania się ochrony na drodze prawa. Organ wywiódł, że z tytułu prawa własności przysługuje prawo do ochrony, gdy dochodzi do ingerencji w część wspólną lub stanowiącą własność danego podmiotu.

Organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie zabytkiem jest napis przestrzenny "Dworzec Autobusowy", umieszczony częściowo na dachu budynku dworca kolejowego i częściowo autobusowego, zlokalizowanych przy [...] w O., wpisany do rejestru zabytków ruchomych województwa [...] pod numerem [...] na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].06.2019 r. Ochronie konserwatorskiej podlega: forma plastyczna, materiał i technologia wykonania, kompozycja.

Spółka skarżąca wywodzi swój interes prawny z tytułu prawnego do przedmiotowego napisu zabytkowego, jako że zabytek znajduje się w części na budynku tej spółki. Organ podnosi jednak, że z materiału dowodowego wynika, że odwołująca się Spółka jest właścicielem jedynie części napisu tj. napisu "Autobusowy", który umieszczony jest na części budynku dworca autobusowego należącego do Spółki R. Właścicielem zabytkowego napisu "Dworzec" jest P. S.A., które jest właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem dworca kolejowego, na dachu którego umieszczono pierwszą część zabytkowego napisu (Dworzec).

W ocenie organu II instancji chociaż nie ulega wątpliwości, że w zasięgu oddziaływania prac, na które wydano pozwolenie, znajduje się druga część zabytkowego napisu przestrzennego, to wnioskowane roboty budowlane w istocie ograniczają się do tej części napisu, który umiejscowiony jest na nieruchomości, będącej wyłączną własnością wnioskodawcy, a tym samym prace te nie wkraczają w obszar dachu budynku sąsiedniego, z drugą częścią napisu, pozostającą we własności skarżącej spółki. Zakres planowanych prac nie wpływa zatem na drugą część zabytkowego napisu, wymuszając - chociażby potencjalnie - działania powodujące ingerencję w substancję tej części napisu, która stanowi własność spółki skarżącej.

Organ odwoławczy wywodzi także, że objęty ochroną ruchomy zabytek jest fizycznie podzielny, o czym wnioskuje z treści uzasadnienia decyzji wpisującej zabytek ruchomy do rejestru zabytków. Zdaniem organu przedmiot wpisu został opisany jako oddzielne obiekty. Jak wynika z uzasadnienia decyzji napis został wykonany z blachy, przy czym "wyraz Dworzec posiada 880 cm długości, a Autobusowy - 1150 cm długości. Oba napisy są tej samej, wysokości, litery mierzą po 123 cm. Zarówno dla wyrazu "Dworzec", jak i "Autobusowy" zaprojektowano osobne stelaże z rur stalowych, bez szwów, które przymocowano do stropodachu. Zachowały się także przewody/rurki pierwotnie wypełnione neonem oraz skrzynki urządzeń sterujących, wykonane z blachy". Wnioskując, zatem, że wskazane przez P. S.A. roboty budowlane nie ingerują w prawo własności odwołującej się spółki R. sp. z o. o. a zaskarżona decyzja nie nakłada na odwołującą się żadnych obowiązków - to Skarżąca nie ma indywidualnego, własnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do treści art.,. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. W przypadku zabytków obejmujących szereg nieruchomości, stanowiących przedmiot własności lub posiadania różnych podmiotów, każdy z właścicieli lub posiadaczy wykonuje obowiązek sprawowania opieki nad zabytkiem w takim zakresie, w jakim posiada on tytuł prawny.

W ocenie organu skarżąca spółka posiada jedynie interes faktyczny, bowiem w jej zainteresowaniu leży kwestia możliwości łącznego odczytywania przestrzennego napisu, złożonego z dwóch wyrazów. Okoliczność ta nie przekłada się jednak na możliwość uznania interesu prawnego ww. spółki przez organ ochrony zabytków w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia konserwatorskiego na demontaż i czasowe przeniesienie i zabezpieczenie części napisu przestrzennego.

W skardze do WSA spółka R. zarzuciła decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy w postaci zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż demontaż części Neonu nie wpływa na pozostałą część zabytku oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 1, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. l pkt 11, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że neon nie stanowił fizycznej oraz funkcjonalnej całości w związku z czym przedmiotem wniosku był demontaż tylko części Neonu nieznajdującej się na nieruchomości Spółki, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem, że Spółce nie przysługuje status strony postępowania oraz naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 11 i ust. 5 i art. 89 ust. 2 u.o.z. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że pozwolenie na demontaż i przeniesienie Neonu może nastąpić na wniosek tylko jednego z podmiotów, którym przysługuje tytuł prawny do zabytku. dodatkowo w skardze podniesiono zarzut braku bezstronności organu I-ej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję wydaną w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego o umorzeniu postępowania odwoławczego. Przesłanką takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że odwołującej się od decyzji wydanej przez organ I instancji Spółce R. nie przysługuje przymiot strony postępowania.

W sprawie ustalono, że w chwili wszczęcia postępowania w O. na dwóch budynkach przy [...] usytuowany jest neon "Dworzec Autobusowy", przy czym do jednego z budynków tytuł prawny ma skarżąca Spółka, a wraz z tym jest dysponentem neonu w części nazwy "Autobusowy".

P. S.A. rozpoczęła prace rozbiórkowe w bezpośrednim sąsiedztwie neonu i wystąpiła z wnioskiem o udzielenia pozwolenia na relokację części neonu "Dworzec Autobusowy" w zakresie słowa "Dworzec". W dniu 26 września 2022 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję, w której udzielił pozwolenia na demontaż neonu w części zawierającej słowo "Dworzec". Decyzji nadano 5 października 2022 r. rygor natychmiastowej wykonalności.

Uznając, że przedmiotowy neon jest przedmiotem własności 2 podmiotów: P. P.w części stanowiącej napis "Dworzec" oraz Spółki R. w części nazwy "Autobusowy" oraz, że neon ten fizycznie nie tworzy zwartej i konstrukcji i jest możliwe jego rozdzielenie bez uszczerbku dla zabytku, przyjęto, że ochrona zabytku nie wymaga by stroną w toczącym się postępowaniu o relokację napisu "Dworzec" był właściciel drugiej części neonu - napisu "Autobusowy".

W ocenie Sądu stanowisko organu jest nieprawidłowe. Rację ma Skarżąca Spółka, że powinna być stroną postępowania w sprawie wszczętej na podstawie art. 36 ust.1 pkt 11 u.o.z.

Przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. stanowi, że koniecznym jest uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni. Już tylko z literalnego brzmienia przepisu wynika, że uzyskanie pozwolenia na podejmowanie działań przy zabytku ma chronić jego substancję i zmianę jego wyglądu.

Pozwolenia, o których mowa w ust. 1 i 1a, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania zzabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa albo do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego.

Wskazać należy, że [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. wpisał napis przestrzenny "Dworzec Autobusowy" umieszczony częściowo na dachu budynku dworca kolejowego i częściowo autobusowego, zlokalizowanych przy [...] w O. do rejestru zabytków ruchomych. Zgodnie z tą decyzją ochronie konserwatorskiej podlega : forma plastyczna, materiał i technologia wykonania, kompozycja. W uzasadnieniu decyzji wskazano, ze wymieniony napis posiada wartości, które uzasadniają objęcie go ochrona konserwatorską. Napisy dachowe wpisują się w etap historii reklamy jakim była moda na neony, trwająca od lat 50-tych do końca lat 80-tych XX wieku. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowy napis został wykonany z blachy w odcieniu błękitu. Wyraz "Dworzec" posiada 880 cm długości, a "Autobusowy" 1150 cm. Oba są tej samej wysokości,. Litery mierzą po 123 cm. Zarówno dla wyrazu "Dworzec" , jak i "Autobusowy" zaprojektowano osobne stelaże z rur stalowych , bez szwów, które przymocowano do stropodachu. Zachowały się także przewody/rurki wypełnione neonem oraz skrzynki urządzeń sterujących , również wykonane z blachy . Neony oraz wspomniana instalacją sterująca związane z napisem od wielu lat nie funkcjonują.

W tym stanie rzeczy P. S.A. wystąpiły z wnioskiem o pozwolenie na relokację zabytku. W toczącym się postępowaniu organy nie przyznały jednak przymiotu strony Skarżącej Spółce uznając, że przepis art. 36 ust 1 pkt 11 u.o.z. dotyczy tylko i wyłącznie właściciela części zabytku tj. w tym wypadku – właściciela zabytkowego napisu – "Dworzec".

W ocenie Sądu taka wykładania art. 36 ust.1 pkt 11 u.o.z. jest nieprawidłowa. Z literalnego brzmienia przepisu art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. wynika, że prowadzenie działań przy zabytku, które mogłoby doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia konserwatorskiego. Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że zapis ten dotyczy zabytku jako całości , a nie -dających się w nim wyodrębnić części. W sprawie na mocy ww. decyzji z [...] czerwca 2019 r. o wpisie napisu do rejestru zabytków ruchomych określone w rozstrzygnięciu decyzji neony "Dworzec" "Autobusowy" zostały objęte ochroną jako całość, tworząc jeden zabytek, którego formę plastyczną, materiał i technologię wykonania oraz kompozycję należy chronić. Wydając decyzję w postępowaniu w odniesieniu tylko do jednej części zabytku bez udziału w postępowaniu właściciela drugiej jego części, organ uniemożliwił jego prawną opiekę. Do opieki nad zabytkiem, jako całością zobligowani są właściciele zabytku. Słusznie podniósł skarżący, że celem norm zawartych w u.o.z., a zarazem celem działania organu konserwatorskiego jest ochrona i dążenie do zachowania materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacji i rewaloryzacji zabytków. Prawne obowiązki w tym zakresie wynikają m.in. z art. 4 i 5 u.o.z.

Art. 5 u.o.z. zobowiązuje właściciela lub posiadacza zabytku do opieki nad zabytkiem. Opieka ta polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: naukowego badania i dokumentowania zabytku prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku raz jego znaczeniu dla historii i kultury. Trudno sobie wyobrazić, by obowiązki wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami właściciele poszczególnych części mogli wykonywać odrębnie, bez wiedzy i wzajemnego porozumienia. Przypomnieć należy, że w sprawie ochronie polega neon "Dworzec Autobusowy" . Neon ten jest całością powiązaną ze sobą więzami prawnymi właśnie na skutek wydanej decyzji administracyjnej o wpisie do rejestru zabytków i jako całość jest chroniony. Podkreślić należy, że chroniona jest m.in. forma plastyczna neonu oraz kompozycja. Taka formuła ochrony, w ocenie Sądu nakazuje, by właściciel drugiej części zabytku ruchomego brał udział w postępowaniu administracyjnym, w sprawie, by móc realizować wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obowiązki. Oczywistym jest bowiem, że forma plastyczna neonu wiąże się nierozerwalnie z istnieniem obu napisów. Dodatkowo, dla oceny przymiotu strony Spółki Skarżącej w rozpatrywanej sprawie znaczenie ma także treść art. 36 ust.1 pkt 11 u.o.z. Organ odnosząc się do treści tego przepisu, skoncentrował się na kwestii nienaruszenia substancji zabytku i wskazał, że z uwagi na sposób mocowania poszczególnych części neonu do naruszenia jego substancji nie dojdzie, pominął jednak że przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. chroni nie tylko substancję zabytku, lecz także jego wygląd. Zgoda na relokację części zabytku _ neonu z napisem "Dworzec"- miała oczywisty wpływ na jego wygląd. Zapewnienie wszystkim właścicielom zabytku prawa do udziału w postępowaniu, w którym substancja zabytku i jego wygląd mają być chronione jest obowiązkiem organu. Właścicielom zabytku, każdej jego części, przysługiwała własna legitymacja procesowa i należało im udział taki zapewnić.

W sprawie podnieść także należy, że nie zostały w sposób wyczerpujący dokonane ustalenia faktyczne. Organ, opierając się tylko na fragmencie uzasadnienia decyzji o wpisie do rejestru, uznał, że możliwym było wyodrębnienie bez uszczerbku dla zabytku jego części. Strona Skarżąca wywodzi inaczej. Nie zostało to w sposób przekonywający wyjaśnione.

Na marginesie wskazać należy , że w ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie można mówić o współwłasności zabytku w rozumieniu prawa cywilnego, a to dlatego, że każda część neonu, posiada innego właściciela, natomiast części te prawnie połączył wpis do rejestru zabytków, stanowiąc o tym, że tworzą one zabytkowy napis "Dworzec Autobusowy". Tym samym orzeczeń sądowych, do których w skardze odwołuje się Skarżąca, nie można uznać za przydatne w sprawie. Brak wspólności w rozumieniu cywilnoprawnym nie ma bowiem wpływu na to, że z punku widzenia prawa administracyjnego właściciele zabytku (jako całości) mają prawny obwiązek sprawowania nad nim opieki, który wynika z art. 5 u.o.z. a także wprost z art. 36 ust.1 pkt 11 u.o.z. Z tych przyczyn przysługuje im przymiot strony w takim postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 28 kpa. w zw. z art. 5 u.o.z. oraz 36 ust.1 pkt 11 u.o.z , co skutkowało uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej jej decyzji.

Mając powyższe na uwadze w postepowaniu toczącym się po uchyleniu wyroku organ dopuści do udziału w postępowaniu jako stronę Skarżącą R. sp. z o.o. oraz przeprowadzi postępowanie zgodnie z zasadami art. 7, 8, 77 i 80 kpa oraz sporządzi wyczerpujące uzasadnienie decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 17 czerwca 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a." w związku z art. 135 i art. 134 § 1 tej ustawy - orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265).