Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 189/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skarg G. Z., M. M., J. M. na decyzję Wojewody z dnia 12 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia 27.06.2023 r. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zarządcy drogi - Prezydentowi Miasta P. dla inwestycji polegającej na budowie ulicy [...] i proj. drogi gminnej [...] przewidzianej do realizacji a nieruchomościach lub ich częściach nr działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], arkusz 15, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z 28.02.2023 r. Prezydent Miasta P. – działając jako zarządca drogi - wystąpił o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] i proj. drogi gminnej [...]

Szeroko uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji skonstatował, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162, dalej jako specustawa drogowa) i nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Od tej decyzji odwołania wywiedli:

1. G. Z. (właściciel działki o nr. ewid. [...], ark. 15, obręb [...]) -zwane dalej odwołaniem nr 1, w którym zaskarżono decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie:

a) art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) poprzez wydanie decyzji, która jednocześnie określa termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia ostateczności decyzji oraz nakazuje niezwłoczne wydanie nieruchomości,

b) art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ we własnej sprawie,

c) art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez nieuzasadnione nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

2. J. M. i M. M. (właściciele działek odpowiednio nr. ewid. [...], ark. 15, obręb [...] i nr. ewid. [...], ark. 15, obręb [...]) - zwane dalej odwołaniem nr 2, w którym w którym zaskarżono decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie:

a) art. 11a ust. 2a w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej,

b) art. 31 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP.

Wojewoda decyzją z dnia 12.01.2024 r., znak: [...]:

I. uchylił i orzekł poprzez zastąpienie w punkcie 1.2. na stronie 1. (w wierszu 3., licząc od dołu strony z pominięciem stopki) zaskarżonej decyzji, zapisu: "[...]" zapisem: "[...]";

II. uchylił załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji - mapę z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren (rys. nr 1) i orzekł poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, zamiennej mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren (rys. nr 1), która stanowi załącznik nr 1 do decyzji;

III. orzekł poprzez dodanie do zaskarżonej decyzji po punkcie II.1. kolejnego punktu o następującej treści:

"la. Linią rozgraniczającą teren objęte są następujące nieruchomości:

1) Nieruchomości położone w granicach projektowanego pasa drogowego, stanowiące własność Miasta P., w tym nieruchomość, dla której wnioskodawca przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oznaczone w poniższej tabeli:

Obręb arkusz nr działki

[...] 15 [...]

[...] 15 [...]

[...] 15 [...]

[...] 15 [...]

2) Nieruchomości powstałe w wyniku podziału, oznaczone pogrubioną czcionką w tabeli w pkt. V. decyzji.

3) Nieruchomość, która w całości staje się z mocy prawa własnością Miasta P., oznaczona w tabeli w pkt. VI.2. decyzji.";

IV. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim zatwierdzono fragment części opisowej, zawarty na stronie 15. projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego część załącznika nr 3 do zaskarżonej decyzji i orzekł poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, zamiennego fragmentu części opisowej projektu zagospodarowania terenu (strony 15.), która stanowi załącznik nr 2 do decyzji;

V. uchylił i orzekł poprzez zastąpienie w punkcie VII. na stronie 5. (w wierszu 24., licząc od góry strony z pominięciem nagłówka) zaskarżonej decyzji, zapisu: "instalacyjna" zapisem: "konstrukcyjno-budowlana";

VI. orzekł poprzez dodanie do zaskarżonej decyzji po punkcie VIII.3.2. kolejnego punktu o następującej treści:

"3) Zezwalam na wykonanie rozbiórek w zakresie określonym w punkcie VIII.3.1. i VIII.3.2. decyzji."

VII. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, wniosek został złożony po uzyskaniu następujących opinii:

1) Zarządu Województwa (postanowienie nr [...] z 30 grudnia 2022 r., znak: [...]) - opinia pozytywna;

2) Prezydenta Miasta P. (pismo z 1 lutego 2023 r., znak: [...]) - opinia bez uwag i zastrzeżeń.

Odnośnie do wymaganej na podstawie ww. przepisu opinii właściwego zarządu powiatu oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta organ II instancji dostrzegł, że w analizowanym przypadku zachodzi tożsamość podmiotu występującego o opinię oraz podmiotu tę opinię wydającego (prezydenta miasta na prawach powiatu), tak więc uzyskane opinii Prezydenta Miasta P. nie było niezbędne.

Zgodnie z wymogami art. 11d specustawy drogowej, wniosek zawierał w szczególności: mapę w skali 1-500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, określenie nieruchomości lub ich części, które są planowane do przejęcia na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego oraz określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Do wniosku inwestor dołączył również projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany. Przedmiotowa dokumentacja projektowa została wykonana i sprawdzona przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako p.b.). Zgodnie z art. 34 ust. 3d pkt 3 p.b. do ww. projektów dołączono oświadczenie o sporządzeniu ich zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu, w kształcie zatwierdzonym zaskarżoną decyzją, organ odwoławczy stwierdził, że spełnia on (z zastrzeżeniem uchybienia wskazanego w dalszej części decyzji) wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 p.b., obowiązujących przepisach dotyczących projektowania dróg - w tym w: rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) i rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679), a także jest zgodny z pozostałymi elementami wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Analizując złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, organ odwoławczy uznał, że zawiera on wszystkie wymagane w niniejszej sprawie elementy wskazane w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej.

Następnie organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej i stwierdził, że kontrolowana decyzja (z zastrzeżeniem uchybień, o których mowa poniżej), czyni zadość wymogom przepisu art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

W ocenie organu odwoławczego wydana decyzja wymagała dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, pismem z 13.11.2023 r. organ II instancji wezwał zarządcę drogi, w odniesieniu do dokumentacji projektowej, m.in. do:

1) wykazania spełnienia wymagań wynikających z § 125 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie WT, dotyczących placu do zawracania samochodów;

2) wykazania spełnienia wymagań wynikających z § 79 pkt 1 lit. b, pkt 2 rozporządzenia w sprawie WT dla zaprojektowanego zjazdu indywidualnego na działkę o nr. ewid.[...];

3) wykazania zapewnienia odpowiedniej widoczności na projektowanym skrzyżowaniu zgodnie z wymaganiami § 170 ust. 1 rozporządzenia w sprawie WT;

4) zweryfikowania prawidłowości danych dotyczących obwodu pnia świerku kłującego, wskazanych w poz. 8 tabeli przedstawiającej inwentaryzację drzew i krzewów przeznaczonych do wycinki (strona 15. części opisowej projektu zagospodarowania terenu).

Pismem z 6.12.2023 r. zarządca drogi:

1) złożył stosowne wyjaśnienia, czyniąc zadość wezwaniu;

2) przekazał skorygowany fragment części opisowej (stronę 15. projektu zagospodarowania terenu).

Z uwagi na powyższe, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim zatwierdzono fragment części opisowej, zawarty na stronie 15. projektu zagospodarowania terenu, i orzekł o zatwierdzeniu zamiennego elementu dokumentacji projektowej.

Badając decyzję organu I instancji, organ odwoławczy zwrócił również uwagę na okoliczność, że na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji nie oznaczono jednoznacznie terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych w odniesieniu do działki o nr. ewid. [...] (ark. 15, obręb [...]). Zdaniem organu II instancji na mapie przedstawiającej proponowany przebieg drogi obligatoryjnie winien być zaznaczony teren niezbędny dla obiektów budowlanych. Wobec powyższego, organ odwoławczy, pismem z 2.10.2023 r. wezwał zarządcę drogi do jednoznacznego oznaczenia terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych w odniesieniu do działki o nr. ewid. [...] (ark. 15, obręb [...]). W odpowiedzi na wezwanie, zarządca drogi przedłożył skorygowaną mapę zawierającą proponowany przebieg drogi (rys. nr 1).

Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy dokonał zmiany załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji w postaci rys. nr 1, tj. mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu.

Kolejno organ II instancji zauważył, że Prezydent Miasta P. błędnie zapisał numer drogi gminnej (ul. B.) oraz informację o specjalności projektanta tomu IV projektu architektoniczno-budowlanego. W ocenie Wojewody wskazane powyżej nieprawidłowości w zaskarżonej decyzji mogły zostać wyeliminowane w trybie art. 113 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydawanych przez ten organ decyzjach. Organ odwoławczy skorygował zatem wskazane powyżej omyłki.

Wojewoda uznał także za konieczne doprecyzowanie i uzupełnienie zapisów decyzji pierwszoinstancyjnej poprzez enumeratywnie określenie nieruchomości objętych linią rozgraniczającą teren (por. art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej), a także zezwolenie na wykonanie rozbiórek istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. j specustawy drogowej).

Zdaniem organu odwoławczego ustalenia jego decyzji w zakresie, w którym uchylono zaskarżoną decyzję i orzeczono w sprawie nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadnicze rozstrzygnięcia decyzji pozostają zgodne z decyzją organu I instancji. Zarówno przedmiot inwestycji jak i jej lokalizacja są takie same jak we wniosku rozpatrywanym w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Pozostała część zaskarżonej decyzji jest zgodna z przepisami prawa i dlatego - w pkt. VII. - została ona utrzymana w mocy.

Wojewoda uznał za chybiony powołany w odwołaniu nr 1 dotyczący zawarcia w decyzji organu I instancji dwóch sprzecznych rozstrzygnięć w zakresie terminu wydania nieruchomości. W odwołaniu tym podniesiono bowiem, że decyzja jednocześnie określa termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia ostateczności decyzji oraz nakazuje niezwłoczne wydanie nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Prezydent Miasta P. , po uwzględnieniu wniosku inwestora, zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, który w myśl ust. 3 ww. artykułu zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi; uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych; uprawnia do wydania przez właściwy organ dziennika budowy. Zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W konsekwencji organ II instancji stwierdził, że użycie w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej sformułowania "decyzja (...) określa (...)" oznacza, że wskazanie terminu, o którym mowa w tym przepisie jest obligatoryjne.

W ocenie organu odwoławczego na uwzględnienie nie zasługuje również zawarty w odwołaniu nr 1 zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ we "własnej sprawie". W odwołaniu tym podniesiono, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta P. powinien podlegać wyłączeniu, gdyż jest zarówno zarządcą dróg (wnioskodawcą) jak i organem wydającym decyzję. Odnosząc się do tego zarzutu organ odwoławczy podzielił prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego brak jest podstaw do uznania dopuszczalności stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika do piastuna organu administracji publicznej w przypadku, gdy realizuje on kompetencje na zasadzie uprawnienia. Użyte w art. 24 k.p.a. pojęcie "pracownik organu" nie obejmuje swym znaczeniem osoby będącej personalną obsadą organu. Oznacza to, że osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w przypadku, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 443/17). Okoliczność taka nie została zaś w sprawie wykazana.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że z mocy art. 11a specustawy drogowej decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla dróg powiatowych i gminnych wydaje starosta (wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej) na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zarządcą dróg w odniesieniu do dróg powiatowych jest zarząd powiatu, a w odniesieniu do dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). W miastach na prawach powiatu, funkcje przypisane staroście sprawuje prezydent miasta. W konsekwencji prezydent miasta staje się organem uprawnionym do wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na obszarze miasta na prawach powiatu. Ustawodawca wiedział o tym, że w przypadku czy to dróg powiatowych, czy też większości dróg w miastach na prawach powiatu będzie występowała sytuacja, w której ten sam organ zainicjuje postępowanie (jako zarządca drogi) i wyda decyzję (jako organ administracji samorządowej). Jest to więc zasada, a nie sytuacja, która mogła zdarzyć się wyjątkowo, a mimo to specustawa drogowa nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu nr 1, zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez nieuzasadnione nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, który to zarzut jest zbieżny z jednym z zarzutów zgłoszonych w odwołaniu nr 2, organ odwoławczy wyjaśnił, że we wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności inwestor przedstawił argumentację uzasadnioną interesem społecznym, przemawiającą za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda przychylił się do argumentacji inwestora, że nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności leży w interesie społecznym, a to przy pozostawieniu organom dużego marginesu władzy dyskrecjonalnej pozwala przyjąć, że w tym zakresie Prezydent Miasta P. nie naruszył granic uznania przy orzekaniu o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. Podkreślono również, że w przypadku drogi publicznej już sam przedmiot postępowania wskazuje, że jest nierozerwalnie związany z interesem społecznym. Zdaniem organu odwoławczego okoliczności dotyczące konieczności rozbudowy sieci dróg są powszechnie znane i jako takie - zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. - nie wymagają dowodu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, że planowana inwestycja "stwarza niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia osób starszych, schorowanych i niepełnosprawnych, których miejsce zamieszkania znajduje się na terenie objętym wnioskiem, w szczególności przy ul. [...] i innych budynkach znajdujących się w bezpośredniej odległości od pasa wybudowanej drogi", organ II instancji wyjaśnił, że za opracowanie projektu inwestycji w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania odpowiada projektant, a nie organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji w postaci decyzji. Tym samym, organ zatwierdzający projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz wydający pozwolenie budowlane kontroluje wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, co - jak wyżej wskazano - w niniejszej sprawie ma miejsce, a całkowitą odpowiedzialność za zgodność projektu z prawem ponosi projektant. Tak określona odpowiedzialność projektanta ma stanowić gwarancję dla inwestora, ale i dla organu, że projekt został opracowany zgodnie z przepisami.

Ustosunkowując się do zarzutu zawartego w odwołaniu nr 2, dotyczącego błędu w dokumentacji załączonej do wniosku o wydanie decyzji, tj. wskazania w poz. 8 tabeli przedstawiającej inwentaryzację drzew i krzewów przeznaczonych do wycinki (strona 15. części opisowej projektu zagospodarowania terenu) niewłaściwej wartości obwodu pnia świerku kującego na wysokości 130 cm, organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa kwestia została wyjaśniona i skorygowana w toku postępowania odwoławczego. Konsekwencją opisanych okoliczności jest rozstrzygnięcie podjęte w pkt. IV. decyzji organu II instancji. W kontekście zaś podniesionej kwestii dotyczącej usuwania drzew znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 21 ust. 2 specustawy drogowej, stanowiącego o wyłączeniu stosowania przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na usuwanie drzew oraz opłat z tym związanych.

Wojewoda negatywnie odniósł się także do zawartego w odwołaniu nr 2 zarzutu dotyczącego naruszenia art. 11a ust. 2a w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. W ocenie organu odwoławczego zgromadzona w sprawie dokumentacja nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności J. M. i M. M.. Ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Teren będący własnością ww. stron nie został zajęty w wymiarze większym, niż jest to wymagane dla realizacji inwestycji. W świetle powyższego organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia podniesionej w odwołaniu nr 2 zasady proporcjonalności. Podkreślił przy tym, że zaprojektowanie inwestycji pozostawia się specjalistom posiadającym odpowiednie przygotowanie zawodowe, a nie powinny decydować o tym strony postępowania, których nieruchomości zostały objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż żaden z przepisów specustawy drogowej nie przewiduje takich uprawnień. Organ nie może uwzględniać protestów wyrażających osobiste zapatrywania stron oraz innych osób (mieszkańców), czy też ich odmienne stanowisko. Oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonego przebiegu inwestycji - niemające prawnego osadzenia - są bezskuteczne.

Następnie organ odwoławczy uznał za chybione zarzuty naruszenia art. 31 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Wyjaśniono, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Zdaniem organu II instancji taki właśnie charakter ma specustawa drogowa, na mocy której organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, za słusznym odszkodowaniem (por. art. 12 ust. 4b specustawy drogowej). Specustawa drogowa dopuszcza zatem ingerencję w prawa własności i co więcej, czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji RP. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 października 2012 r. (K 4/10, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106), w którym wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w specustawie drogowej modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Co więcej, ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności, ponieważ "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego" (por. wyrok WSA w Białymstoku z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 769/19).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w uzasadnieniu odwołania nr 2 Wojewoda wskazał, że interes właścicieli konkretnych nieruchomości, co do kwestionowania decyzji przesądzającej o przebiegu inwestycji liniowej realizowanej w oparciu o przepisy specustawy drogowej może dotyczyć wyłącznie tych jej odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - prawo własności. Podnoszenie zaś zarzutów w kontekście rozstrzygnięć organu dotyczących innych nieruchomości nie może być traktowane jako obrona indywidualnego interesu prawnego. Podmiot posiadający prawo własności, użytkowania wieczystego lub inne ograniczone prawo rzeczowe jest stroną decyzji, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz 2. wydanie, C.H. Beck Warszawa 2010).

Powyższa konstatacja pozwoliła organowi odwoławczemu na stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nr 2 nie posiadają interesu prawnego do kwestionowania w całości zaskarżonej decyzji, w szczególności zaś podnoszenia zarzutów dotyczących innych nieruchomości np. stanowiących własność spółki M. sp. z o.o. Zarazem, wnoszący odwołanie nr 2 nie są uprawnieni do reprezentowania interesów innych (potencjalnych) uczestników postępowania. Wobec powyższego, wnoszący odwołanie nr 2 nie mogą skutecznie domagać się weryfikacji przez organ odwoławczy tych rozwiązań objętych zaskarżoną decyzją, które w żaden sposób nie dotyczyły ich nieruchomości, np. lokalizacji i liczby zjazdów na działkę o nr. ewid. [...] (nr po podziale). Na marginesie organ II instancji wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę w pełnym zakresie, nie stwierdził aby zaprojektowane zjazdy naruszały przepisy prawa.

W kontekście zaś interesu prawnego wnoszących odwołanie nr 2 inwestor niewątpliwie – zdaniem organu odwoławczego - wypełnił ciążący na nim obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości o nr. ewid.: [...] i [...] (nr po podziale). Wojewoda wskazał przy tym, że brak jest przepisu prawa, który nakazywałby zapewnienie określonego charakteru dostępu do drogi publicznej, ewentualnie dostępu do określonej kategorii dróg publicznych, bądź projektowania dostępu zgodnie z żądaniem osoby zainteresowanej (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 301/19).

Dalej Wojewoda wskazał, że nie podziela zarzutów zawartych w pkt. V. uzasadnienia odwołania nr 2, dotyczące napowietrznej linii elektroenergetycznej, odległości pomiędzy projektowaną drogą a istniejącym budynkiem oraz obniżenia wartości nieruchomości na skutek realizacji inwestycji drogowej. Wyjaśniono, że przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej, wbrew twierdzeniu zawartemu w odwołaniu nr 2, nie stanowi przeszkody dla realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, a jej zachowanie bez przebudowy uzgodnione zostało z gestorem sieci, tj. E. sp. z o.o.

Odnosząc się następnie do zgłoszonych obaw co do wysokiego prawdopodobieństwa "zbyt małej odległości zabudowań od zaprojektowanej drogi", organ II instancji wyjaśnił, że przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.) normuje odległości nowo sytuowanych obiektów budowlanych od krawędzi drogi publicznej, natomiast nie nakłada żadnych obowiązków na zarządcę drogi i nie normuje kwestii sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego (z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie). W gestii zarządcy drogi stoi bowiem zapewnienie spełnienia przez nowe obiekty budowlane warunków wynikających z przywołanego powyżej przepisu prawa. W kontekście zaś podniesionej kwestii spadku wartości nieruchomości organ odwoławczy wyjaśnił, że prognozowanie wielkości ewentualnych strat w majątku skarżących czy innych osób (właścicieli nieruchomości sąsiadujących z inwestycją) nie jest przedmiotem orzekania przez Wojewodę. Ponadto uzasadniono, że organ wydający decyzję dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest kompetentny do oceny przesłanek ekonomicznych, oraz społecznych powstającej inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora. Do organu administracji należy jedynie ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym.

Ponadto organ II instancji podkreślił, że stosownie do art. 13 ust. 3 specustawy drogowej, w przypadku, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Ustawodawca zabezpieczył zatem interesy właścicieli nieruchomości, które jedynie w części niezbędne są do realizacji inwestycji, a pozostałe części nieruchomości na skutek podziału nie nadają się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele. Roszczenie o wykup całej nieruchomości w trybie ww. przepisu ma charakter cywilnoprawny, dlatego może być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

Kolejno organ odwoławczy wskazał, że ze względu na przepis art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami - w tym na przykład od zgody właścicieli nieruchomości na jej zajęcie, czy zapewnienia możliwości ponownego połączenia działek w jedną całość po spłacie kredytu hipotecznego. Powyższe stanowi także uzasadnienie dla braku potrzeby przedstawienia kosztorysu likwidacji kolizji projektowanego przedłużenia ul. [...] na wysokości działek o nr. ewid. [...] i [...] z istniejącą linią energetyczną zaopatrującą w prąd dom mieszkalny na działce o nr. ewid. [...].

W ocenie organu II instancji nie wydaje się również możliwe zaprojektowanie drogi publicznej o takim przebiegu przez nieruchomości nie stanowiące własności publicznej, który nie wzbudzałby sprzeciwu przynajmniej części właścicieli tych nieruchomości. Sprzeciw taki wydaje się być oczywiście naturalnym odruchem ochrony sposobu wykonywania własności nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela. Jednakże rozwój urbanizacyjny skutkuje zwiększającym się ograniczeniem indywidualnych praw właścicielskich na rzecz konieczności rozwoju infrastruktury publicznej lub społecznej użyteczności w ramach społecznej funkcji prawa własności. W takich okolicznościach inwestor zawsze będzie narażony na niezadowolenie części właścicieli nieruchomości z przyjętych rozwiązań lokalizacyjnych. Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych (do jakich bez wątpienia zalicza się Miasto P.), w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób lub podmiotów których prawa lub interesy mogą być przez to zezwolenie zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy ustawy - Prawo budowlane oraz innych aktów prawnych. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty wyrażające zapatrywania odwołujących, a także ich oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki inwestycyjnej. Nieuwzględnienie ich nie może stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Podsumowując, po przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym organ II instancji ostatecznie uznał, że przebieg planowanej inwestycji i przyjęte rozwiązania są zgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji. Ponadto Wojewoda stwierdził, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i zaskarżona decyzja - poza uchybieniami omówionymi i skorygowanymi w decyzji drugoinstancyjnej - nie naruszają prawa.

Na marginesie Wojewoda wyjaśnił, że złożony wraz z odwołaniem nr 2 wniosek o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji został rozpatrzony w odrębnym postanowieniu z 11 stycznia 2024 r. odmawiającym wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji organu I instancji.

Skargi na powyższą decyzję wywiedli reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika G. Z. (dalej jako skarżący nr 1) oraz reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika J. M. i M. M. (dalej jako skarżący nr 2).

Skarżący nr 1 wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji skarżący nr 1 zarzucił naruszenie art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy decyzja ta powinna być uchylona, gdyż nie zachodziły przesłanki zastosowania trybu specjalnego ze specustaw drogowej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie specustawy drogowej radykalnie skraca i upraszcza procedury wywłaszczeniowe i inwestycyjne, budząc wątpliwości co do ochrony praw właścicieli nieruchomości. Przytaczając fragmenty orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący nr 1 podkreślił, że w kontrze do interesu właścicieli nieruchomości, którzy optowaliby za nienaruszalnością zagospodarowania ich własności i otoczenia, stoją potrzeby drogownictwa. Te drugie są pilne, a zarazem trudne do realizacji, gdyż drogi, jako budowle duże, ciągnące się przez kilometry i nie dające sią łatwo kształtować, nieuchronnie przechodzić muszą obok prywatnych posesji, a nawet przez nie. To właśnie potrzeby budowy dróg wymusiły w ostatnich dziesięcioleciach na ustawodawcy przyjęcie takich restrykcyjnych rozwiązań, jak te zawarte w specustawie drogowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 sierpnia 2020 r., sygn, akt II SA/Po 65/20). Specustawę drogową charakteryzuje więc bardzo szybki i "bezdyskusyjny" tryb postępowania wywłaszczeniowego. Może on budzić wątpliwości co do swoich ekonomicznych t społecznych skutków, ale takie są właśnie obowiązujące wzorce prawne, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 października 2012 r. (sygn. akt K 4/10), radykalne skrócenie i uproszczenie procedury wywłaszczeniowej jest niezbędne, gdyż konieczność działania organów według innych reguł "paraliżowałaby prowadzenie inwestycji drogowych".

Zdaniem skarżącego nr 1 inwestycje drogowe powinny być realizowane - co do zasady - na podstawie pozwolenia na budowę, a wywłaszczenia i podziały w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.), natomiast tryb ze specustawy drogowej powinien mieć zastosowanie jedynie w przypadku gdy inwestycja drogowa miałaby powstać w krótkim czasie lub w przypadku gdyby była niezgodna z planem miejscowym. W przedmiotowej sprawie zaś, teren na którym planowana jest inwestycja objęty jest uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia 12.07.2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic: [...]" w P.. Planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym, co wskazuje na brak konieczności zastosowania przedmiotowego trybu.

Ponadto, jak podkreślił skarżący nr 1, w sprawie nie występuje też przesłanka szybkiej realizacji inwestycji, gdyż wnioskodawca nie rozpoczął inwestycji mimo upływu prawie 9 miesięcy od wydania decyzji wraz z rygorem natychmiastowej wykonywalności. Skarżący nr 1 podkreślił, że ten fakt wskazuje, że wnioskodawca prawdopodobnie nie posiada środków oraz odpowiednich umów na realizację inwestycji drogowej.

W konsekwencji w skardze stwierdzono, że naruszenie praw, w tym prawa własności skarżącego nr 1 było nieuzasadnione i nieproporcjonalne.

Skarżący nr 2 wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uchylenie postanowienia Wojewody z dnia 11.01.2024 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji i wstrzymanie natychmiastowej wykonalności, przeprowadzenie rozprawy, a także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji skarżący nr 2 zarzucili naruszenie art. 11a ust. 2a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt. 4 specustawy drogowej i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego, wbrew regułom wynikającym z art. 7 w zw. z art. 77 §1 art, 80 k.p.a. w szczególności niewyczerpującą ocenę wpływu inwestycji na prawo podmiotowe skarżących nr 2.

W uzasadnieniu skargi skarżący nr 2 wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości położonych w P.: odpowiednio J. M. jest właścicielem działki ewidencyjnej numer [...], arkusz 15 obręb [...], zaś M. M. jest właścicielem działki ewidencyjnej numer [...], arkusz 15, obręb [...].

W ocenie skarżących nr 2 postępowanie dowodowe przeprowadzane przez organy obu instancji nie wykazały związku planowanej inwestycji z interesem publicznym, a ponadto organy te nie uwzględniły ich żądań w żadnym istotnym zakresie. Organ nie posłużył się innymi środkami dowodowymi, takimi jak: oględziny czy przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, przez co nie wszystkie aspekty sprawy zostały wyjaśnione, a materiał dowodowy nie wszechstronnie oceniony. W konsekwencji skarżący nr 2 stwierdzili, że ustalenia organu miały charakter dowolny, a organ aktywnie działać na rzecz wyjaśnienia całokształtu okoliczności planowanej inwestycji, to poprzestał jedynie na pobieżnej ocenie zebranej dokumentacji, wzywając co najwyżej wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku i wydał decyzje, które nie odpowiadają w żadnym zakresie ochronie interesów zarówno skarżących, jak i pozostałych uczestników postępowania, poniekąd również naruszając również interes publiczny.

Dalej skarżący nr 2 podnieśli, że przedmiotowa sprawa jest wyraźnym przykładem jednej z najbardziej radykalnych i bezpośrednich, form ingerencji władzy publicznej w sytuację prawną podmiotu stojącego na zewnątrz administracji, bowiem dotyka problematyki ściśle związanej z prawem podmiotowym jednostki. Uzasadniono, że wydanie przez organ decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oznacza dla skarżących nr 2 pozbawienie ich prawa własności do znacznej części ich nieruchomości, a ponadto pociąga za sobą całkowitą utratę własności do nieruchomości w kształcie z którego dotąd korzystali. Zmiany proponowane przez organy obu instancji oznaczają całkowitą dezorganizację zagospodarowania terenu należącego do skarżących nr 2.

Następnie uzasadniono, że inwestycja drogowa zakłada budowę ulicy [...] poprzez poprowadzenie drogi przez środek granicy pomiędzy działkami skarżących nr 2 (ojca i syna). Powstanie takiej infrastruktury definitywnie uniemożliwi im korzystanie ze swojej nieruchomości w dotychczasowy sposób i pozbawi jej właściwości użytkowych. Skarżący nr 2 podkreślili, że nie chodzi o samą ingerencję w substancję rzeczy (nieruchomości), ale całkowite zniweczenie jej dotychczasowego sposobu korzystania. Skarżący nr 2 wspólnie korzystają z nieruchomości, granica wyznaczona geodezyjnie w rzeczywistości nie jest ściśle przez nich egzekwowana, bowiem korzystają z całości nieruchomości.

Kolejno skarżący nr 2 podkreślili, że nieruchomość ma dla nich sentymentalne znaczenie, bowiem od zawsze korzystano z niej jako z jednej działki, tymczasem bezprecedensowe działania organu sprawią że dotychczasowe użytkowanie nie będzie możliwe. W ich ocenie powyższe sprawia, że w tej sprawie mamy odczynienia ze szczególnym przypadkiem, gdzie granica geodezyjna nie rozgranicza dwóch niezależnych od siebie działek, lecz obydwie działki są ze sobą funkcjonalnie związane. Poprowadzenie drogi przez środek rzeczonej nieruchomości, świadczy o nadmiarowej i niewspółmiernej ingerencji organu w ich prawo własności.

Skarżący nr 2 podkreślili, że nie zgadzają się z organem, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej jest "bezdyskusyjne" i "automatyczne", gdyby tak było, to samo postępowanie odwoławcze byłby pozbawione sensu. Twierdzenie tego rodzaju, że ingerencja leży u podstaw specustawy drogowej jest niedorzeczne, istotą kontroli instancyjnej jest przede wszystkim ocena tego czy ingerencja ta korzysta z przymiotu legalności. W demokratycznym państwie prawnym nie korzysta z ochrony prawnej każda ingerencja, a jedynie taka która znajduje swoje oparcie w prawie stanowionym, w tym zaś przypadku ingerencja władz publicznych jest nie potrzebna i zdecydowanie nadmiarowa. Dlatego też Sąd powinien powstrzymać działania administracji, które nadmiernie ingerują w prawa jednostek i są pozbawione racjonalnego zarówno prawnego jak i faktycznego uzasadnienia.

Następnie skarżący nr 2 przedstawili argumenty na rzecz wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 26.03.2024 r. połączył sprawy ze skarg G. Z. oraz J. M. i M. M. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i tak połączone sprawy postanowił prowadzić pod wspólną sygnaturą IV SA/Po 189/24.

Postanowieniem z dnia 30.04.2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 28.06.2024 r. uczestnik postępowania "M. " sp. z o.o. zajął stanowisko w sprawie, kwestionując zarzuty podniesione w obu skargach i wskazując przede wszystkim, że budowa drogi będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji jest niezbędna dla prawidłowego skomunikowania wielu działek wzdłuż niej położonych, w tym działki uczestnika postępowania, która to działka nie ma obecnie zagwarantowanego dojazdu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i kwestionując zarzuty wszystkich skarżących. Ponadto organ II instancji wyjaśnił m.in., że specustawa drogowa ma zastosowanie do przygotowania wszelkich inwestycji w zakresie dróg publicznych, do których bez wątpienia zalicza się droga gminna nr [...] (ul. B.). W odniesieniu zaś do budowy spornej proj. drogi gminnej [...], organ odwoławczy wskazał, że decydujące znaczenie ma docelowy status drogi, a na etapie procesu inwestycyjnego inwestor nie ma obowiązku przedstawić uchwały rady gminy o zaliczeniu drogi do dróg publicznych.

Ponadto w ocenie Wojewody obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, trzeba interpretować w taki sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione. Skarżący zaś powołują się jedynie na interes subiektywny, upatrując go w uszczupleniu ich praw własności i pogorszeniu warunków korzystania z nieruchomości, która ma dla nich "sentymentalne znaczenie". Uznanie, że ochronie przewidzianej w powołanym powyżej przepisie podlegać winien interes faktyczny osób trzecich, mogłoby prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z realizacją dróg publicznych, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw, które są zagrożone w związku z planowaną inwestycją.

Na rozprawie w dniu 4.07.2024 r. strony podtrzymały swoje stanowisko w sprawie.

Ponadto pełnomocnik skarżącego nr 1 podniósł, że ponad 10-letni okres nierealizowania inwestycji nie jest argumentem na rzecz stosowania szczególnego trybu ze specustawy drogowej, lecz może wynikać z braku woli realizacji tej inwestycji, chociażby ze względów finansowych. Zdaniem skarżącego, inwestycja ta mogłaby być zrealizowana bez tego szczególnego trybu, a dostęp działki uczestnika postępowania do drogi publicznej może być zapewniony poprzez inne wskazane w decyzji działki.

Pełnomocnik skarżących nr 2 podkreślił, że dostęp nieruchomości uczestnika postępowania do drogi publicznej może być zapewniony z ulicy [...], co było brane pod uwagę, ale czego zaniechano.

Skarżący M. M. wskazał dodatkowo, że do działki uczestnika postępowania bezpośrednio przylega ulica [...], a nie był brany pod uwagę wariant takiego zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Podkreślił także, że wielu mieszkańców z okolicy jest przeciwnych tej inwestycji w sytuacji gdy, na tym terenie są dużo pilniejsze. Ponadto podniósł, że budynki, które planowane są na działce uczestnika postępowania mają być o 3 metry wyższe od sąsiedniej zabudowy. Co do kwestii istnienia dwóch działek wyjaśnił zaś, że zostały one wydzielone, aby nie obciążać zabezpieczeniem kredytu całej nieruchomości, a tylko jedną z nowo powstałych działek. Dwa budynki istniejące na tych działkach są ze sobą funkcjonalnie powiązane.

Skarżący J. M. podtrzymując podkreślił, że w jego ocenie w sprawie występuje błędne podejście do prawa, bo droga powinna być inwestycją publiczną, a w tym wypadku ma służyć prywatnej inwestycji i interes prywatny narusza w tym wypadku prawo własności.

Pełnomocnik uczestnika postępowania "M. " Sp. z o.o. podkreślił, że działka, której jest współwłaścicielem nie graniczy z żadnymi drogami, a przebieg drogi ustalony w zaskarżonej decyzji jest zgodny z miejscowym planem z roku 2016. Zgodnie z tym planem, działka uczestnika ma mieć dostęp tylko do drogi [...] i w takiej sytuacji inne skomunikowanie tej działki nie jest możliwe, bo będzie niezgodne z miejscowym planem. Podkreślił także, że przeznaczenie terenu pod drogę wynika nie z zaskarżonej decyzji, ale właśnie z miejscowego planu i w takiej sytuacji skarżący mają roszczenia odszkodowawcze wobec miasta, ale oparte nie tyle na tej decyzji, co na treści planu.

Skarżący J. M. oświadczył, że nie wiedział o planie i o przeznaczeniu części działek na planowana drogę dowiedział się dopiero przy okazji tej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesione w sprawie skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody z dnia 12.01.2024 r., znak: [...] zmieniająca w części, a w pozostałej części utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 27.06.2023 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] i proj. drogi gminnej [...] przewidzianej do realizacji na nieruchomościach lub ich częściach o nr działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], arkusz 15.

Powyższa inwestycja planowana jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia 12 lipca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic: [...]" w P. (Dz. U. Woj. [...]. z 25 lipca 2016 r. poz. [...] – dalej jako Plan miejscowy).

Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162 z późn. zm.), która służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Ustawa ta przewiduje, uproszczony tryb postępowania w sprawach związanych z realizacją dróg publicznych. Ma zastosowanie do wniosków inwestorów zmierzających do uzyskiwania pozwoleń na realizację inwestycji drogowej oraz nabywania nieruchomości pod drogi. Postępowanie nią uregulowane obejmuje m.in. ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego, zatwierdzenie podziału nieruchomości. Są to przepisy szczególne względem innych aktów prawnych. Jeżeli inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to organy nie dokonują oceny racjonalności i celowości przyjętych rozwiązań.

Decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż jak wynika z art. 11e tej ustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia.

Jeżeli więc ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Inaczej mówiąc, w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu.

Procedujące w tym postępowaniu organy administracji publicznej nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny, co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Tylko bowiem stwierdzenie, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (por. wyrok NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 711/20; WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., II SA/Rz 228/21; wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 866/19; wyrok WSA w Olsztynie z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 41/19; wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 988/18, CBOSA ). Również sądy administracyjne nie są władne oceniać zasadności, czy też społeczno-gospodarczych podstaw inwestycji. Nie mogą także oceniać racjonalności, ani słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II OSK 974/22 i orzecznictwo tam powołane).

Poza zakresem oceny organu II instancji i kontroli Sądu znajdują się wszystkie kwestie, które dotyczą zasadności i racjonalności realizacji przedmiotowej inwestycji, szczegółowych rozwiązań projektu, możliwości zmiany przebiegu drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej oraz ewentualne szkody i ubytki wartości nieruchomości prywatnych. Te ostatnie kwestie załatwiane są w odrębnym postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Organy administracji publicznej – a należy dodać, że tym bardziej sądy administracyjne – nie współuczestniczą w projektowaniu inwestycji, której usytuowanie i konkretny kształt zależą od woli zarządcy drogi (por. m.in. wyrok tutejszego Sądu z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po 328/14, CBOSA). Stąd też Sąd zwolniony jest z obowiązku szczegółowego rozważania poszczególnych rozwiązań projektu budowlanego w zakresie tych elementów, które miałyby znajdować się na prywatnych nieruchomościach, należących od obydwu skarżących. Kształt przyjętych rozwiązań determinuje bowiem zamierzenie zarządcy drogi.

Podkreślić należy, że w takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. Natomiast ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowiąc, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. Oznacza to, że w specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W sytuacjach kolizji interesu publicznego i indywidualnego, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP (art. 21 ust. 1), prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, dążąc do zrealizowania istotnych celów publicznych, wśród których znajduje się między innymi potrzeba modernizacji istniejących dróg publicznych. Powyższa regulacja, co należy wyraźnie zaznaczyć, mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., II OSK 3586/19, LEX nr 2825620).

Przechodząc do meritum sprawy Sąd stwierdza, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP. Warto wskazać za wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z 22.05.2024 r., sygn. akt: II OSK 198/24, że przepisy specustawy drogowej regulujące wywłaszczania nieruchomości pod inwestycje drogowe były przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i nie zostały zakwestionowane. Dotyczy to zarówno zasady, według której, wywłaszczanie jest dopuszczalne jako zgodne z interesem społecznym wynikającym z konieczności rozbudowy zaniedbanej w Polsce infrastruktury drogowej, jak i modyfikacji oraz uproszczeń dotyczących podstawowych regulacji prawnych (patrz m.in.: wyrok TK z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, OTK-A 2012/9/106 oraz orzeczenia tam przywołane). Podkreślić należy wypowiedź zawartą w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, według której, "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego".

Stwierdzić wreszcie przyjdzie, że specustawa drogowa realizuje postanowienia Konstytucji RP; wywłaszczenie następuje bowiem w oparciu o ustawę, tj. art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, za odszkodowaniem określonym zgodnie z przepisami rozdziału trzeciego tej ustawy, a w zakresie w nim nieuregulowanym w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 23). Pomimo odjęcia własności, dochodzi w ten sposób do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem (wyrok NSA z 22.05.2024 r., II OSK 198/24, CBOSA).

Wbrew zarzutom skargi, organ II instancji dokonał prawidłowej kontroli decyzji organu I instancji, w tym prawidłowo ocenił wniosek inwestora, a następnie wydał decyzję zgodną z obowiązującymi na chwilę jej wydania przepisami prawa - w szczególności uczynił to nie naruszając art. 11a ust. 2a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt. 4 specustawy drogowej.

Na kanwie niniejszej sprawy M. M. i J. M. będący właścicielami odpowiednio działki nr [...] i działki nr [...], niezasadnie doszukują się naruszenia przez organy obu instancji zarzucanych im przepisów specustawy drogowej. Nie można bowiem tracić z oczu, że przeznaczenie części ich działek na tereny dróg publicznych zostało przewidziane już w pochodzącym z 2016 r. (i obowiązującym nadal) Planie miejscowym. W konsekwencji budowa drogi gminnej nr [...] i jej przebieg przez działki nr [...] i [...] – stosownie do § 3 pkt 10 Planu miejscowego – pozostaje w zgodzie z zapisami tego Planu. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest zaś kontrola postanowień Planu miejscowego, sam Plan nie był też kwestionowany przez żadnego ze skarżących. Oceniając zgodność planowanej inwestycji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, Sąd uwzględnia również zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a ten, na kanwie niniejszej sprawy, jednoznacznie wskazuje, że teren oznaczony w Planie symbolem [...] przeznaczony został pod budowę dróg publicznych. Nie budzi wątpliwości Sądu, że również budowa projektowanej drogi gminnej [...] pozostaje w zgodzie z § 3 pkt 10 Planu miejscowego.

W myśl art. 11f ust. 1 specustawy drogowej Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

7) zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego;

8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,

b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,

c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,

d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,

e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,

f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,

g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,

h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,

i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h,

j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

Sąd w niniejszym składzie stwierdził, że wydana przez organ II instancji decyzja - uzupełniając decyzję organu I instancji - posiada elementy przewidziane w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które staną się własnością Miasta P. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Zgodnie z kwestionowanym przepisem art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinna zawierać w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Określenie tych wymagań znalazło się w pkt IV decyzji organu I instancji, utrzymanej w tej części przez organ odwoławczy. Punkt IV ust. 8 decyzji zawiera stwierdzenie: "Jeżeli przejęta z mocy prawa na rzecz Miasta P. jest cześć nieruchomości, a pozostała cześć nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, Zarząd Dróg Miejskich w P. jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkowania wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Miasta P. tej części nieruchomości" – które zgodne jest z treścią art. 13 ust. 3 specustawy drogowej.

Nieuniknione jest to, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że inwestor realizujący określoną inwestycję drogową realizuje interes publiczny, który ma w takiej sytuacji prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (patrz: wyrok NSA z 1 marca 2016 r., II OSK 2334/15, CBOSA). Wszelkie jednak roszczenia związane z uciążliwościami wynikającymi z realizacji inwestycji drogowych można dochodzić w postępowaniu odszkodowawczym. Pozostają one bowiem poza zakresem przedmiotowym postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Nie ulega wątpliwości, że tego typu postępowania, wiążą się z ingerencją w prawo własności, która budzić może sprzeciw podmiotu, którego nieruchomość podlega wywłaszczeniu lub ogranicza się sposób jej korzystania. Mając jednak na względzie cele wprowadzenia przepisów specustawy drogowej, podkreślić należy, że realizacja inwestycji drogowej każdorazowo wiązać się będzie z licznymi wywłaszczeniami, a inwestycja drogowa byłaby niemożliwa do zrealizowania, jeśliby organy orzekające w sprawie miały obowiązek uwzględniać uwagi właścicieli wywłaszczonych nieruchomości dotyczące nadmiernego obciążenia ich nieruchomości. Ewentualna korekta w zakresie obciążeń nieruchomości mogłaby budzić z kolei sprzeciw podmiotu, którego prawa w wyniku dokonania tej korekty podlegałyby zwiększonym ograniczeniom. Stąd też celowy zabieg ustawodawcy, który konstruując przepisy specustawy drogowej nie pozostawił organom kompetencji do dokonywania oceny w tym zakresie, w konsekwencji wyłączył możliwość skutecznego podnoszenia tego typu zarzutów. Funkcję kompensacyjną pełni w tych sytuacjach odszkodowanie.

Trzeba mieć na względzie, że zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy, Prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki inwestycyjnej. Nieuwzględnienie ich nie może stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Realizacja dróg publicznych jest niewątpliwie celem publicznym, któremu ustawodawca na gruncie specustawy drogowej dał prymat nad interesem indywidualnym, w tym wypadku interesem skarżących.

Wskazać także należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., a jego obszerność złożyć należy na karb specyfiki przedmiotowej sprawy i szeregu okoliczności, które organ odwoławczy uznał za wymagające omówienia. Mimo obszerności uzasadnienie decyzji jest czytelne i wyjaśnia tok rozumowania organu. Stanowisko organu odwoławczego co do utrzymania w swym zasadniczym trzonie rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji organu I instancji, z niezbędnymi w ocenie organu II instancji modyfikacjami (korektami) wynikającymi z rozpatrzenia całokształtu sprawy i merytorycznego orzekania w drugiej instancji, jest trafne i znajduje pełne umocowanie w przepisach art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Warto przy tym podkreślić, że zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.

W ocenie Sądu analiza całości materiału procesowego (dokumentacji) sprawy administracyjnej, uzupełnionego w toku postępowania odwoławczego, pozwalała na określenie wszystkich wymaganych przepisami specustawy drogowej koniecznych elementów decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, o których mowa w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, poprzedzone stwierdzeniem spełnienia wymogów formalnych i materialnych wniosku zarządcy drogi, określonych w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia zarzucanych przepisów postępowania, tj. at. 7, art. 77 § i art. 80 k.p.a.

Reasumując, skoro w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do istotnych uchybień przepisom obowiązującego prawa materialnego i procesowego, a zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, skargi należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.