Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 614/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Zarząd Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zgromadzenia Związku Gmin D. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 655/21 w sprawie ze skarg M. W. i S. W. na uchwały Zgromadzenia Związku Gmin D. z dnia 2 października 2019 r. nr 17/2019 oraz z dnia 4 grudnia 2019 r. nr 24/2019 w przedmiocie skarg na uchwały zgromadzenia związku gmin w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2) zasądza od M. W. i S. W. na rzecz Zgromadzenia Związku Gmin D. kwotę 540 (słownie: pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 655/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie ze skarg M. W. i S. W. (dalej jako: skarżący) na uchwały Zgromadzenia Związku Gmin D. w C. - z dnia 2 października 2019 r. nr 17/2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty z dnia 4 grudnia 2019 r. nr 24/2019 w przedmiocie zmiany uchwały Nr 17/2019 Zgromadzenia Związku Gmin D. z dnia 2 października 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, stwierdził nieważność § 5 pkt 1 i 3 uchwały z dnia 2 października 2019 r. nr 17/2019 Zgromadzenia Związku Gmin D. w C. w zakresie odnoszącym się do metody ustalenia zużytej wody co do opłat za 2020 r. w stosunku do podmiotów, które w 2019 r. dokonały bezzwrotnego zużycia wody na cele uzasadniające jej odrębny pomiar na podstawie dodatkowego wodomierza i nie posiadały w 2019 r. dodatkowego wodomierza, a także stwierdził nieważność § 1 uchwały z dnia 4 grudnia 2019 r. nr 24/2019 Zgromadzenia Związku Gmin D. w C. w zakresie odnoszącym się do metody ustalenia zużytej wody co do opłat za 2020 r. w stosunku do podmiotów, które w 2019 r. dokonały bezzwrotnego zużycia wody na cele uzasadniające jej odrębny pomiar na podstawie dodatkowego wodomierza i nie posiadały w 2019 r. dodatkowego wodomierza. Nadto zasądził od organu solidarnie na rzecz skarżących kwotę 600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku, sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro uchwała Nr 17/2019 podjęta została dnia 2 października 2019 r. i weszła w życie 1 stycznia 2020 r. (zgodnie z brzmieniem jej § 8) zaś uchwała ją zmieniająca Nr 24/2019 podjęta została dnia 4 grudnia 2019 r. i weszła w życie 1 stycznia 2020 r. (zgodnie z brzmieniem jej § 3) to uznać należy, że w przypadku jej adresatów, którzy złożą deklarację w 2020 r., ilość wody przyjęta jako składnik metody ustalania wysokości ww. opłaty ustalona zostanie na podstawie danych (wskazań legalizowanego wodomierza) dotyczących średniomiesięcznego zużycia wody za okres kolejnych, następujących po sobie, 12 miesięcy wybranych przez właściciela nieruchomości z 15 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenie deklaracji, z zastrzeżeniem pkt 3 i 4 (zgodnie z uchwałą Nr 17/2019) i ostatecznie po zmianie tej uchwały na podstawie ilości m3 średniomiesięcznego zużycia wody ustalonego na podstawie wskazań legalizowanego wodomierza, za okres kolejnych, następujących po sobie 6 miesięcy wybranych przez właściciela nieruchomości z 12 miesięcy z poprzedniego roku kalendarzowego, z zastrzeżeniem pkt 3 (zgodnie z uchwałą nr 24/2019) - a zatem za okres, w którym ww. uchwały nie obowiązywały. WSA w Szczecinie uznał za usprawiedliwiony wniosek, że adresaci prawa wynikającego z ww. uchwał, które weszły w życie 1 stycznia 2020 r., a którego skutki sięgają de facto wstecz, pozbawieni zostali na skutek jego nieznajomości w 2019 r. możliwości dostosowania się do tych norm prawnych ponosząc równocześnie tego negatywne skutki, przez obowiązek zapłaty ww. opłaty w kwocie wielokrotnie wyższej aniżeli w sytuacji gdyby mieli możliwość do nowego prawa się dostawać (m.in. przez zamontowanie dodatkowego wodomierza ustalającego ilości bezpowrotnie zużytej wody). Zdaniem tego sądu powyższego jednoznacznie wynika, że doszło do sytuacji, w której ww. uchwały, we wskazanym powyżej zakresie, de facto uzyskały moc wsteczną obejmując swoim oddziaływaniem również okres 2019 r. Mając na uwadze powyższe sąd pierwszej instancji podkreślił, że zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten w całości dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie CBOSA).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku na podstawie art. 173 w zw. z art. 176 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 t.j. ze zm.) dalej "p.p.s.a.", złożył pełnomocnik organu, który zaskarżył go w całości. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., przez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozstrzygnięcia niemieszczącego się w dyspozycji tego przepisu, tj. rozstrzygnięcia w którym stwierdzono nieważność § 5 pkt 1 i 3 Uchwały nr 17/2019 oraz § 1 Uchwały nr 24/2019 Zgromadzenia ZGDO "w zakresie odnoszącym się do metody ustalania zużytej wody co do opłat za 2020 r. w stosunku do podmiotów które w 2019 r., dokonały bezzwrotnego zużycia wody i nie posiadały dodatkowego wodomierza", a więc rozstrzygnięcia w istocie zakresowego (odnoszącego się jedynie do pewnych norm prawnych odtworzonych z ww. przepisów Uchwał, bowiem stwierdzającego nieważność tych przepisów wyłącznie w stosunku do określonych podmiotów, posiadających określone cechy, co do opłaty obciążającej ich za określony przedział czasowy), podczas gdy art. 147 § 1 p.p.s.a. dopuszcza jedynie możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części, przy czym stwierdzenie nieważności uchwały w części należy rozumieć jako możliwość stwierdzenia nieważności określonej jednostki redakcyjnej uchwały, a nie w zakresie części norm prawnych odtwarzanych z tej jednostki redakcyjnej uchwały;

2) naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzenie, że przez przepisy Uchwały nr 17/2019 oraz Uchwały nr 24/2019 naruszona została wywodzona z tego przepisu zasada nie retroaktywności prawa (lex retro non agit) przy czym nadanie wstecznej mocy obowiązującej przepisom Uchwały nr 17/2019 oraz Uchwały nr 24/2019, które weszły w życie 1 stycznia 2020 roku, zdaniem Sądu objawiało się w tym iż, ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2020 rok miało nastąpić m.in. w oparciu o weryfikowane na podstawie wskazań dodatkowego legalizowanego wodomierza średniomiesięczne zużycie wody za okres następujących po sobie 6 miesięcy wybranych przez właściciela nieruchomości z 12 miesięcy roku poprzedniego (2019 roku, a więc roku poprzedzającego wejście w życie Uchwał), podczas gdy prawidłowe rozumienie zasady lex retro non agit powinno prowadzić do wniosku, że w niniejszym przypadku nie można formułować twierdzeń o jej naruszeniu, ponieważ Uchwały nr 17/2019 oraz Uchwały nr 24/2019. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, oraz ustalenia stawki tej opłaty, które weszły w życie 1 stycznia 2020 roku, nie normują w żaden sposób stanów faktycznych mających miejsce w przeszłości, bowiem normują jedynie metodę i stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na przyszłość, tj. za 2020 rok i łata następne, a nie wstecz za lata poprzednie, natomiast fakt, iż w celu ustalenia opłaty za gospodarowanie opadami komunalnymi z rok 2020 przepisy ww. Uchwał nakazują opierać się na zużyciu wody z roku 2019 (poprzedzającego skądinąd wejście w życie ww. Uchwał), stanowi naturalną konsekwencję wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od zużytej wody, wskazanej w art. 6j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888 t.j. ze zm.) dalej: "u.c.p.g."., czego nie sposób utożsamiać z działaniem prawa wstecz.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, pełnomocnik organu na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wniesionej przez skarżących z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ewentualnie na podstawie art. 185 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, a na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, t.j. ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się zasadna.

Rację ma organ powołując się w skardze kasacyjnej na art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż ten dawał możliwość Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części, jednak nie dawał podstawy prawnej merytorycznego modyfikowania treści zapisów prawa w uchwale, w tym stwierdzenia nieważności części uchwał w zakresie odnoszącym się do metody ustalenia zużytej wody co do opłat za 2020 r. w stosunku do podmiotów, które w 2019 r. dokonały bezzwrotnego zużycia wody na cele uzasadniające jej odrębny pomiar na podstawie dodatkowego wodomierza i nie posiadały w 2019 r. dodatkowego wodomierza.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zatem przepis ten nie daje podstaw prawnej takiego działania, które w ramach kontroli sądowoadministracyjnej doprowadzi do zastąpienia organu, działającego w ramach swoich kompetencji. Efektem zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. może być eliminacja zapisów uchwały przy wykazaniu ich niezgodności z prawem. Artykuł ten nie jest przepisem kompetencyjnym wydania uchwały. Wydanie uchwały wiąże się z ustanowieniem (aktualizacją) treści obowiązków jej adresatów, a takie działanie wymaga konkretnego upoważnienia. Kompetencja organu władzy publicznej zawiera w sobie m.in. kompetencję rzeczową, obejmującą merytoryczny krąg spraw, dla których organ jest właściwy (por. A. Redelbach, Wstęp do prawoznawstwa, TNOiK "Dom Organizatora", Toruń 1998, s. 149) i taką sprawą jest wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Jakkolwiek WSA ma kompetencję do kontroli uchwały (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) i stwierdzenia jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.), to kompetencję do wydania uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty miał organ (art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.).

Dokonanie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest ściśle osadzone w przepisach ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i stosownie do art. 6c ust. 1 w zw. z art. 6j ust. 1 tejże dotyczy właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rozróżnienie metod według różnic dotyczących właścicieli jest decyzją merytoryczną i formalnie należy do organu (co nie oznacza jeszcze, że meritum ostatecznie zostanie uznane za prawidłowe w świetle prawa). Przypisanie (wykluczenie) metody do grupy adresatów innej niż wskazana w uchwale musi odpowiadać wymogom procesu legislacji, gdyż aktualizuje ich obowiązki. Zatem jako takie musi być dokonane przez organ z mocy prawa upoważniony do działania.

Skoro w kontrolowanych uchwałach organ dokonał wyboru tzw. metody wodnej dla wszystkich właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, to wyłączenie podmiotów, które w 2019 r. dokonały bezzwrotnego zużycia wody na cele uzasadniające jej odrębny pomiar na podstawie dodatkowego wodomierza i nie posiadały w 2019 r. dodatkowego wodomierza, jest aktualizacją obowiązku i wymaga, by tego dokonał organ upoważniony. Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd zmodyfikował wybrane przez organ metody w stosunku do osób, które nie posiadały dodatkowego wodomierza i takie orzeczenie zmieniło wolę organu. Modyfikacja taka jest nieuprawnioną ingerencją w kompetencje organu, gdyż ustala obowiązki w inny sposób, niż pierwotnie zamierzał podmiot uprawniony. W ramach art. 147 § 1 p.p.s.a., podniesiona w wyroku potrzeba przewidywalności prawa mogła być brana pod uwagę dla unieważnienia całości normatywnej zapisu uchwały, czyli co do wszystkich właścicieli nieruchomości określonych przez organ w § 1 uchwały. Wyrażona w § 5 pkt 1 i 3 uchwały Nr 17/2019 wola organu co do wyboru metody była jedną, spójną całością i dotyczyła podmiotów określonych w uchwale. Można powtórzyć za przywołanym w skardze kasacyjnej wyrokiem tut. Sądu z 30 listopada 2021 r., III FSK 4359/21, argumentację płynąca z zasad techniki prawodawczej, tj. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), że w § 143 tegoż rozporządzenia zapisano, iż do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1–7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych – również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z § 54 i 55 tegoż podstawową jednostką redakcyjną ustawy jest artykuł, a każdą samodzielną myśl ujmuje się w odrębny artykuł. Stosownie do § 124 ust. 1 tegoż podstawową jednostką redakcyjną rozporządzenia jest paragraf (§).

W okolicznościach obecnie rozpoznawanej sprawy można dodać, że jakkolwiek nie można pominąć możliwości funkcjonowania przepisów prawa, których zapisy nie dotrzymują wymogów prawidłowej legislacji, to obecnie takiej sytuacji nie wykazano. Sąd unieważnił wybór jedynie w odniesieniu do części adresatów uchwały i takie działanie wykroczyło poza możliwość orzekania co do uchwały. Znajdując podstawę do stwierdzenia nieważności części uchwały mógł to uczynić, ale jedynie co do całej, konkretnej myśli wyrażonej odpowiednio w jednostce redakcyjnej aktu. W takim też zakresie powinien wykazać naruszenie przepisu prawa stanowiące podstawę unieważnienia (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Jakkolwiek należy zgodzić się z Sądem, że w sprawie może budzić wątpliwości takie działanie organu, które ostatecznie uzależnia wysokość opłaty od czynnika zaszłego w przeszłości, co do którego wówczas adresaci uchwały nie mieli świadomości, to jednak to, czy w sprawie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, na który to przepis powołuje się zarówno organ w skardze kasacyjnej, jak i Sąd pierwszej instancji, mogłoby być ocenione przez NSA dopiero gdy WSA powołując się na ten przepis ponownie rozpoznając sprawę uzna, że należy stwierdzić nieważność wskazanych paragrafów uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie wyłożył i zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a. Możliwości rozstrzygania, jakie daje ten przepis warunkują odpowiednie uzasadnienie. Motywy dotyczą wykazania naruszenia prawa przez organ dające podstawę do stwierdzenia nieważności całości lub części uchwały. Zatem przedwczesną jest ocena wykładni i zastosowania art. 2 konstytucji RP.

Mając na względzie powyższe oraz art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a., art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Mirella Łent Anna Dalkowska Bogusław Dauter