Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2383/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, 2 , 3 pkt 5, art. 28 ust. 3 a,
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: § 1 pkt 1 lit a)
journal: Dz.U. 2006 nr 135 poz 950
law: ROZPORZĄDZENIE RADY MINISTRÓW z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń  pieniężnych z pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Małgorzata Rysz Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Łd 1024/10 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z 22 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 1024/10 oddalił skargę M. B. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. o odmowie umorzenia M. B. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od października 1995 r. do stycznia 1997 r. i od kwietnia 1997 r. do czerwca 1998 r. w łącznej kwocie 25.950,15 zł oraz z tytułu ubezpieczenia społecznego za zatrudnionych pracowników za okres od listopada 1996 r. do października 1997 r. w łącznej kwocie 18.564,72 zł.

W toku postępowania organ ustalił, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą, a zatem zobowiązana była do opłacania składek na ubezpieczenie społeczne własne i za zatrudnianych pracowników. W związku z niedopełnieniem tych obowiązków powstały zobowiązania, które zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) podlegały ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej.

W piśmie z 16 września 2008 r. skarżąca zwróciła się do ZUS z prośbą o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Wniosek motywowała trudną sytuacją materialną i zdrowotną. Do pisma dołączyła kserokopię postanowień Komornika Sądowego przy SR w Z. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, zawiadomień o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenie dłużnika zajętej wierzytelności będącego pracodawcą oraz kserokopię oświadczenia o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania skierowanego do Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

W dniu [...] listopada 2008 r. organ odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz z tytułu ubezpieczenia społecznego za zatrudnionych pracowników. W uzasadnieniu organ wskazał, że argumenty, które powołała skarżąca nie stanowiły, w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s., podstaw do umorzenia zaległości w związku z faktem, że strona osiągnęła dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę oraz świadczenia rentowego. Ponadto uznano, że wnioskodawczyni posiadała środki, z których może spłacać zadłużenie. ZUS nie znalazł też podstaw do umorzenia zadłużenia w trybie art. 28 ust. 3 a) u.s.u.s. oraz art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.). Zdaniem organu z zebranego materiału nie wynikało, aby uregulowanie należności mogło pozbawić skarżącą możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, gdyż osiąga ona dochody z dwóch źródeł, a fakt, że nie są one wysokie nie jest wystarczającym powodem do umorzenia zadłużenia. Dodano także, że nawet, gdyby zaległe należności zostały umorzone, to i tak nie poprawiłoby to sytuacji materialnej skarżącej, gdyż z jej poborów dokonywane są potrącenia w kwocie 216,19 zł na rzecz innych wierzycieli.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją M. B. zwróciła się do ZUS z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazała, że w 1998 r. została nakazem sądowym eksmitowana z lokalu, w którym prowadziła działalność, ponadto została okradziona, co spowodowało straty materialne w towarze i utratę dochodów. Do wniosku załączyła dokumenty dotyczące dochodów (PIT 36, PIT 11, PIT 40A za 2006 r.) oraz stanu zdrowia.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmowną stwierdził, że nie było podstaw do umorzenia należności z tytułu składek. Powołując art. 28 ust. 3 oraz art. 28 ust. 3 a) u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. lub rozporządzenie) wskazał, że należności z tytułu tych składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w wyjątkowych przypadkach, gdy zobowiązany wykaże, że nie ma żadnej możliwości wywiązania się ze swych zobowiązań wobec ZUS. Ponadto na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw należności z tytułu składek mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności osobom fizycznym, niepodlegajacym przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U Nr 155, poz. 1278 ze zm.), jeśli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia.

Organ uznał, że w świetle powołanych wyżej przepisów, z uwagi na uzyskiwanie stałych dochodów przez skarżącą z dwóch źródeł, tj. świadczenia rentowego w wysokości 867,64 (po potrąceniach 523,64 zł) oraz wynagrodzenia za pracę w wysokości 570,00 zł brutto, nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że pomimo trudnej sytuacji materialnej skarżącej brak jest informacji, aby wykazała zaległości wobec innych wierzycieli. Odnosząc się natomiast do problemów zdrowotnych skarżącej stwierdzono, że nie mogą być podstawą do umorzenia zaległych składek, bowiem nie wykluczają podejmowania aktywności na rynku pracy.

Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., który wyrokiem z dnia 7 października 2009 r. (I SA/Łd 207/09) ją oddalił. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej w dniu 15 czerwca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania (sygn. akt II GSK 223/10). W uzasadnieniu NSA wskazał, że strona skarżąca była reprezentowana przed WSA przez doradcą podatkowego, ustanowionego w ramach prawa pomocy, który może być pełnomocnikiem jedynie w sprawach dotyczących obowiązków podatkowych. Przedmiot niniejszej sprawy dotyczył odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem doradca podatkowy nie był uprawniony do występowania przed sądem w charakterze pełnomocnika i nie mógł podejmować czynności procesowych w imieniu skarżącej.

Na rozprawie przed WSA w Ł. w dniu 22 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu – radca prawny, popierając skargę, oświadczył, że egzekucja ze świadczeń rentowych została zakończona z uwagi na pełne spłacenie kwoty zaległości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 1024/10, oddalił skargę skarżącej wskazując, iż decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję odmawiająca umorzenia należności nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek podejmowane są na zasadzie uznania administracyjnego. Z tego też względu kontrola sądowa w tego rodzaju sprawach ma ograniczony zakres. Jeżeli organ poprawnie przeprowadzi postępowanie dowodowe i dokonana przez niego ocena stanu faktycznego jest właściwa, to samo wyprowadzenie wniosku przesądzającego o wyniku sprawy jest zagadnieniem natury słusznościowej, które pozostaje poza zakresem kontroli sądowej. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza jedynie do ustalenia, czy na podstawie określonych przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

Sąd wskazał, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. wymaga się od zobowiązanego wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uiścić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Tym samym ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek umorzenia spoczywa na zobowiązanym. Treść przepisu należy odnieść do konkretnej sytuacji tak, aby organ miał podstawy przypuszczać, że zapłata należności (jednorazowa, w ratach lub w drodze egzekucji) stanowić będzie bezpośrednie zagrożenie bytu zobowiązanego i jego rodziny. Nie wystarczy, gdy zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązku, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy.

W ocenie Sądu skarżąca otrzymuje stały dochód z dwóch źródeł, wskazany kwotowo w zaskarżonej decyzji, a podjęcie spłaty zaległej należności pogorszy w sposób oczywisty jej sytuację, jednak nie daje to wystarczającej podstawy, aby dług umorzyć. Ponadto organ nie przeczył, że sprostanie obciążeniu wymaga znacznego wysiłku, jednakże uznał, że na obecnym etapie postępowania skarżąca jest w stanie spłacić zadłużenie.

Podsumowując WSA stwierdził, że z treści zaskarżonej decyzji wynikało wyraźnie, że organ przeanalizował sytuację życiową i materialną zobowiązanej oraz podjął decyzję mieszczącą się w ramach uznania administracyjnego. Nie dopatrzył się bowiem, aby ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżąca nie była w stanie spłacić przedmiotowych należności.

Jednocześnie podkreślono, że umorzenie należności jest ulgą, która rodzi najdalej idące konsekwencje, gdyż wiąże się z całkowitą rezygnacją z należności przez organ. Z tej przyczyny może być i jest stosowana jedynie w wyjątkowych przypadkach. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje jednak również inne preferencje w spłacie zadłużenia, między innymi możliwość zawarcia umowy o rozłożenie należności na raty. Wobec powyższego skarżąca może wnioskować o przyznanie tego rodzaju ulgi.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. złożyła M. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów zastępstwa procesowego tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

1.) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) polegające na błędnym przyjęciu, że organ administracji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy dotyczący sytuacji życiowej i materialnej skarżącej oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez uznanie, że interes społeczny przeważa nad słusznym interesem strony;

2.) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

- art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt. 5 u.s.u.s. przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie ww. przepisy nie mają zastosowania, pomimo tego, że skarżąca nie posiada majątku z którego można przeprowadzić egzekucję co zostało stwierdzone przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2008 r.,

- art. 28 ust. 3 a) u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przez uznanie, że możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oznacza dowolność organu w zakresie podejmowania decyzji w tym przedmiocie.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSA WSA 2005, nr 6, poz. 120).

Skarga kasacyjna M. B. opiera się na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że organ administracji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy dotyczący sytuacji życiowej i materialnej skarżącej oraz art. 145 §1 pkt. 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez uznanie, że interes społeczny przeważa nad słusznym interesem strony.

Natomiast w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt. 5 u.s.u.s. przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie ww. przepisy nie mają zastosowania, pomimo tego, że skarżąca nie posiada majątku z którego można przeprowadzić egzekucję, co zostało stwierdzone przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz art. 28 ust. 3 a) u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przez uznanie, że możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oznacza dowolność organu w zakresie podejmowania decyzji w tym przedmiocie.

Za podstawę wyroku z 22 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 1024/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez ZUS. W ocenie Sądu I instancji, stan faktyczny sprawy został przez organ administracji ustalony w sposób wyczerpujący i pełny. Skarżąca otrzymuje stały dochód z dwóch źródeł, wskazany kwotowo w zaskarżonej decyzji. Wprawdzie podjęcie spłaty zaległej należności pogorszy w sposób oczywisty jej sytuację, nie daje to jednak wystarczającej podstawy, aby dług umorzyć. Organ wszak nie przeczy, że sprostanie obciążeniu wymaga znacznego wysiłku, jednakże na obecnym etapie postępowania ocenił, że skarżąca jest w stanie spłacić zadłużenie. Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że z treści zaskarżonej decyzji wynika wyraźnie, że organ przeanalizował sytuację życiową i materialną zobowiązanej oraz podjął decyzję mieszczącą się w ramach uznania administracyjnego. Nie dopatrzył się bowiem, aby ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżąca nie była w stanie spłacić przedmiotowych należności.

Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. naruszenie przepisów postępowania kasator wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i art. 77 k.p.a. Badając zasadność tego zarzutu należy mieć na uwadze to, że zaskarżony tutaj wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2011 r. został wydany po upływie ponad dwóch lat i pięciu miesięcy od wydania decyzji ostatecznej [...] stycznia 2009 r. Przyczyna tego stanu rzeczy była taka, że M. B. przy pierwszym rozpoznaniu sprawy była reprezentowana przez doradcę podatkowego, w sytuacji kiedy jej pełnomocnikiem z urzędu mógł być tylko radca prawny lub adwokat. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta mająca istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy została pominięta przez Sąd I instancji, który z mocy art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach sprawy nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1).

W art. 28 ust. 1 – 3a u.s.u.s. ustawodawca dopuścił możliwość umarzania w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek, jeżeli zachodzi ich całkowita nieściągalność, natomiast w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek – przesłankę całkowitej nieściągalności zastąpiono istnieniem ich ważnego interesu przemawiającego za koniecznością umorzenia należności. Przy umarzaniu nieopłaconych przez płatników należności nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Do takich zagrożeń zaliczono w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia – pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co musi być zawsze przedmiotem oceny wpływającej na wynik sprawy, a nie – jak w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. – badaniem istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności (vide wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 650/08, niepublikowany).

Niewątpliwie decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. Kontrola takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym ogranicza się do badania jej legalności. W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną zaskarżonej decyzji ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, sąd administracyjny zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a. w granicach sprawy, w pierwszej kolejności zobowiązany jest do skontrolowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji. W szczególności sąd zobowiązany jest do oceny, czy organ uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne wynikające z norm art. 28 ust. 2 – 3 a) u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia i przesłanki faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Bowiem organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego stwierdził, że z uwagi na fakt, że należności z tytułu składek, o których umorzenie wnosiła M. B. są obecnie przedmiotem skutecznego postępowania egzekucyjnego, ponieważ w październiku, listopadzie i grudniu 2008 r. wyegzekwowano po 5,49 zł miesięcznie, nie stwierdzono całkowitej nieściągalności. Ponadto Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu zaległych składek z powodu braku uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 3 a) u.s.u.s., jak również brak jest podstaw do umorzenia wynikających z rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Organ wyjaśnił, że badając istnienie uzasadnionego przypadku i ważnego interesu osoby zobowiązanej należy brać pod uwagę, to czy spłata zadłużenia w dłuższym okresie czasu nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (wyżywienie, utrzymanie mieszkania, ubranie itp.), czy trudności płatnicze mają charakter okresowy czy stały. Powołując się na zestawienie dochodów i wydatków ZUS wyraził pogląd, że M. B. pozostaje na utrzymanie kwota wolna od zajęcia oraz przyznał, że sytuacja materialna strony jest trudna. Ponadto organ stwierdził, że problemy zdrowotne oraz zdarzenia losowe, takie jak kradzież i eksmisja z lokalu nie uzasadniają umorzenia zaległości.

Podniesiony przez pełnomocnika M. B. w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jest trafny. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i podlega uwzględnieniu, ponieważ uprawdopodobniono istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione. Natomiast według art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. Stan sprawy, o którym mowa w należy rozumieć jako stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Wojewódzki sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09).

Z uzasadnienia decyzji ostatecznej nie wynika, jaka kwota pozostawała M. B. na jej utrzymanie, ZUS nie wskazał wprost i konkretnie tego niezbędnego elementu stanu majątkowego zobowiązanej, którego prawidłowe ustalenie determinuje dokonywanie ocen, czy zachodzi uzasadnionych przypadek, czy istnieje ważny interes osoby zobowiązanej, a przede wszystkim czy zachodzi przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, kiedy to Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Słusznie zatem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że Sąd I instancji pominął brak ustalenia przez ZUS, ile pieniędzy faktycznie pozostaje M. B. na zaspakajanie jej niezbędnych potrzeb życiowych. Dokonana przez organ w rozpoznawanej sprawie, a zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena stanu faktycznego jest pobieżna i dowolna. Bezspornym w tej sprawie jest to, że M. B. będąca wdową prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada dzieci, co oznacza że w zaspokajaniu potrzeb życiowych zdana jest wyłącznie na siebie, jest osobą o lekkim stopniu niepełnosprawności. Postępowanie egzekucyjne najpierw umorzono 29 grudnia 2000 r., a potem po ponownym wszczęciu 13 czerwca 2008 r. z uwagi na brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W 2008 r. egzekucja okazała się być skuteczna jedynie, co do kwoty 5,49 zł miesięcznie.

Skoro ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, które określił w drodze rozporządzenia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych, to każdy taki wypadek winien zostać potraktowany indywidualnie.

W przypadku, kiedy zobowiązany powołuje się na przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, to ZUS odmawiając zastosowania tej instytucji powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić dlaczego uznał, że zobowiązany nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Inaczej mówiąc, chodzi o to aby organ administracji najpierw wykazał, że zobowiązany ubiegający się o umorzenie nie spełnił ciążącego na nim ciężaru dowodu wykazania istnienia tej przesłanki umorzeniowej. W tych ramach organ obowiązany jest szczegółowo wyjaśnić, dlaczego w jego ocenie ustalony średniomiesięczny dochód pozwala na opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiając przy tym zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wyjaśniając tę kwestię, organ winien operować konkretnymi kwotami odnosząc je do niezbędnych, indywidualnych potrzeb zobowiązanego w porównaniu ze średnimi przeciętnymi kosztami niezbędnych potrzeb życiowych.

Należy podkreślić, że według ustaleń M. B. otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości 867,64 zł brutto. Natomiast kwota 477 zł stanowi zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2006 r. Nr 135, poz. 950), tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. A więc, określa dochód, jaki nie może zostać przekroczony przez osobę samotnie gospodarującą aby mogła uzyskać prawo do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Tak określone minimum socjalne przy jego zestawieniu z dochodami skarżącej winno być brane pod uwagę przy ocenie wniosku o umorzenie należnych składek. Nie jest bowiem prawidłowe aby organ, który wypłaca rentę następnie ją odbierał, co będzie skutkowało koniecznością korzystania ze środków pomocy społecznej.

W art. 7 k.p.a. zawarte są fundamentalne zasady postępowania administracyjnego: zasada praworządności rozwinięta szerzej w art. 6, zasada prawdy obiektywnej oraz zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stawiając zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej należy wykazać, że w toku postępowania nie ustalono tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Z kolei, w art. 77 § 1 k.p.a. nałożono na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, czyli obejmującego wszystkie środki dowodowe. Ten przepis zobowiązuje organ administracji do wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych nowych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę.

Usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd I instancji przyjął, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku materiał dowodowy. Sąd nie dopatrzył się sprzeczności między ustaleniami organu w zakresie trudnej sytuacji materialno-bytowej skarżącej a dokonaną oceną co do spełnienia przesłanki umorzenia, na którą powoływała się skarżąca. Tym samym Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności naruszając art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie dostrzegł też naruszenia dyspozycji art. 107 § 1 i 3 k.p.a. gdy decyzja w uzasadnieniu faktycznym nie zawiera wskazania faktu, który organ uznał za udowodniony: jaki, wyrażony kwotowo średniomiesięczny dochód pozostaje skarżącej na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

Sąd I instancji bez bliższego uzasadnienia, co do zaistnienia w okolicznościach sprawy przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zaakceptował stanowisko organu przyjmując, że ocena organu nie jest wadliwa i nie przekracza granic uznania administracyjnego. Za niewystarczające w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. należy uznać ogólne uwagi Sądu I instancji odnoszące się do interpretacji przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sytuacji, kiedy te rozważania nie dotyczyły konkretnej kwoty pieniężnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. powinien raz jeszcze szczegółowo przeanalizować stan faktyczny ustalony przez organ w zaskarżonej decyzji mając na uwadze brak w ustaleniach faktycznych wyraźnego wskazania, jaką kwotę miesięcznego dochodu pozostającego skarżącej na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych organ ustalił.

W tej sytuacji, nie mogą być ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny postawione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuty naruszenia wskazanych tam przepisów prawa materialnego, ponieważ zarzut naruszenia norm prawa materialnego podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero wtedy gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O przyznaniu wynagrodzenia radcy prawnemu ustanowionemu z urzędu rozstrzygnięcie zostanie wydane zgodnie z art. 258 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a.