Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 684/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36a,  art. 50,  art. 51
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145,  art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Aneta Żak, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 grudnia 2022 r. nr 1177/OPON/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 27 grudnia 2022 r. nr 1177/OPON/2022 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania J.W. (dalej: "skarżący", "inwestor") od decyzji Starosty P. (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] uchylającej, na podstawie art. 36a ust. 2 p.b., decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego na działce nr ew. [...] (obecnie [...]), położonej w miejscowości K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelnik Miasta i Gminy K. decyzją z dnia [...] grudnia 1982 r. znak [...] (przeniesioną decyzją z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...]), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę powyższego budynku mieszkalnego.

Następnie w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego, Starosta P. decyzją z dnia [...]listopada 2012 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej usytuowanego na działce nr ew. [...] (obecnie [...]).

H. i M. M. (dalej: "uczestnicy"), złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia zabudowy działki nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z przepisami prawa.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB w P.", "PINB") decyzją z dnia [...]marca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W wyniku wniesionego odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie (dalej: "MWINB") decyzją z dnia 26 czerwca 2019 r. nr 859/19, uchylił w całości ww. decyzję PINB w P. z dnia [...]marca 2019 r. i działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 p.b., orzekł o obowiązku sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy zamiennego projektu budowlanego.

W związku z wydaniem przez MWINB decyzji z dnia 26 czerwca 2019 r. nr 859/19, PINB w P. wystąpił o uchylenie decyzji Starosty z dnia [...]listopada 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę spornego budynku mieszkalnego.

Starosta P. decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 36a p.b., uchylił własną decyzję z dnia [...]listopada 2012 r. nr [...].

Od powyższej decyzji skarżący wniósł w terminie odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Mazowiecki wydał wskazaną na wstępie decyzję z 27 grudnia 2022 r., którą utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że w myśl art. 36a ust 1 p.b., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z art. 36a ust. 2 p.b., właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Wojewoda ponadto zaznaczył, że z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. wynika, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1. organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy roboty budowlane prowadzone są na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, ale jednocześnie organy stwierdziły, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Przepis art. 51 ust. 7 p.b. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 p.b., jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (ukończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b.

Wskazał, że decyzja MWINB z dnia 26 czerwca 2019 r. nr 859/19 została wydana na podstawie art. 51 ust. 7 p.b. i nakładała na inwestora obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy zamiennego projektu budowlanego dla nieruchomości budynkowej usytuowanej na działce nr ew. [...] (obecnie [...]), położonej w miejscowości K..

Natomiast na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] grudnia 1982 r. znaki [...] oraz decyzji Starosty P. z dnia [...]listopada 2012 r. nr [...] roboty budowlane zostały zrealizowane. Decyzja Starosty z dnia [...]listopada 2012 r. zezwalała na przebudowę budynku jednorodzinnego obejmowała swoim zakresem przebudowę wejścia i wyjścia oraz pomieszczenia kuchni na parterze obiektu oraz zabudowę balkonu na I piętrze.

Zatem, w ocenie Wojewody, koniecznym było w omawianym stanie faktycznym i prawnym uchylenie decyzji Starosty P. z dnia [...]listopada 2012 r. nr [...], na podstawie art. 36a ust. 2, co też uczynił Starosta decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]. Decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2021 r. ma charakter związany, a nie uznaniowy, co oznacza, że organ I instancji był zobowiązany wszcząć i przeprowadzić postępowanie w omawianym trybie, a jedyną przesłanką orzekania w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. W niniejszej sprawie zaistniała taka właśnie okoliczność.

W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, zobligowany jest do utrzymania w mocy decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] jako wydanej zgodnie z obowiązującym prawem.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 grudnia 2022 r. wniósł skarżący zarzucając:

1. naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego i lojalności państwa względem obywatela określonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obejmującej ochronę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, która to zasada stanowi źródło innych zasad o bardziej szczegółowym charakterze określonych w art. 8 i w art. 9 k.p.a.

W ocenie skarżącego, powyższe zasady zostały rażąco naruszone w sytuacji, gdy bezspornym faktem jest, iż skarżący przez cały czas od roku 1992, tj. od dnia nabycia nieruchomości, działał w zaufaniu do organów administracji i wydanych przez te organy decyzji o pozwoleniu na budowę z roku 1982 zaświadczeń, że budowa była prowadzona zgodnie z powyższym pozwoleniem na budowę oraz wykonywał wszelkie wymagane przez te organy czynności związane z przeniesieniem pozwolenia na budowę, ze zgłoszeniem do użytkowania budynku i następnie uzyskał kolejną decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej usytuowanego na działce nr ew. [...] ( obecnie [...]), położonego w miejscowości K., przy ulicy [...]. Mimo takich kolejnych aktów najwyższej staranności, obecnie jego działania zostały potraktowane jako delikt.

2. niewłaściwe zastosowanie art. 36a i art. 51 ust. 1 pkt. 3 p.b., do kolejnej wydanej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowy, to jest do decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], bez przeprowadzenia pełnej kontroli postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego oraz bez uwzględnienia wyników tego postępowania, podczas którego jednoznacznie stwierdzono, że nie naruszono istotnych warunków tego kolejnego pozwolenia na budowy wydanego w 2012 r., a zatem brak podstaw kwestionowania legalności robót prowadzonych w oparciu o powyższą decyzję,

3. naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna między innymi zawierać powołanie podstawy prawnej oraz rozstrzygnięcie i uzasadnienie faktyczne oraz prawne - przez niewyjaśnienie przez Wojewodę Mazowieckiego, dlaczego fakt uchylenia wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1982 r. determinuje konieczność uchylenia na tej samej podstawie kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2012 r. - chociaż nie stwierdzono naruszenia warunków decyzji z 2012 r. o pozwoleniu na budowę, uzasadniających jej uchylenie (organ jest związany ustaleniami organów nadzoru budowlanego, które nie potwierdził takich naruszeń) i jednocześnie obie decyzje z 1982 r. oraz z 2012 r. nie można traktować, jako wzajemnie powiązane.

Skarżący zaznaczył, że Wojewoda Mazowiecki nie odniósł się też do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, a dotyczących konieczności zastosowania w niniejszej sprawie wykładni przedstawionej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK 2079/19, w ramach której Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił i potwierdził, iż powyższe decyzje nie można traktować jako ściśle wzajemnie powiązane, bowiem jako inwestor nie występował o zmianę pozwolenia na budowę wydanego w 1982 r., ale o wydanie samodzielnego nowego pozwolenia na przebudowę i taka też decyzja została wydana w 2012 r.

4. naruszenie zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie przez organy administracji publicznej czynnego udział w każdym stadium postępowania dotyczącego uchylenia decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...].

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, po opisaniu przebiegu postępowania skarżący wskazał, że nie podjął żadnych nielegalnych działań inwestycyjnych, a wszystkie okoliczności i czynności prawne są w pełni legalne, co potwierdzają dowody z dokumentów, które od kilkudziesięciu lat są w posiadaniu organów nadzoru budowlanego - powstały bowiem przy czynnym udziale tych organów i na podstawie ich wymagań oraz przy uwzględnieniu stosowanej przez nie wykładni prawa.

Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1982 r. nr [...], a następnie w związku z tym uchylenie także kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2012 r. znak [...] narusza zasady demokratycznego państwa prawnego i lojalności państwa względem obywatela, określone w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obejmującej ochronę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Powyższa zasada stanowi źródło innych zasad o bardziej szczegółowym charakterze określonych w art. 8 i w art. 9 k.p.a.

Skarżący podkreślił, że nie znajduje żadnego uzasadnienia, ani prawnego, ani faktycznego dla pominięcia i nie zastosowania zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego - jeżeli chodzi o uchylenie decyzji o pozwoleniach na budowę - skoro od wydania pierwszej decyzji z 1982 r. upłynęło ponad 40 lat, a od wydania kolejnej decyzji z 2012 r. ponad 10 lat i dawno zostały już wykonane wszystkie prace budowlane. Organy administracji publicznej przez ponad 30 lat uznawały stan istniejącej zabudowy szeregowej przy ulicy [...], jako zgodny z prawem, ale z niezrozumiałych przyczyn, zmieniły obecnie ocenę formalno-prawną - ale tylko co do segmentu środkowego - uchylając najpierw decyzję Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] grudnia 1982 r. udzielającą pozwolenia na budowę tego segmentu środkowego, stanowiącego teraz jego własność, a następnie też uchylając kolejną decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]. Pozostałe segmenty, których dotyczy taki sam stan faktyczny (w tym segment uczestników), które z natury rzeczy także musiały być wytyczone i wybudowane z pewnym przesunięciem i skrzywieniem, w stosunku do pierwotnego planu zabudowy, nie są już objęte podobną oceną i procedurą formalno-prawną. Takie działania organów administracji państwowej naruszają zasady pewności prawa i zasadę zaufania obywateli do państwa.

Skarżący wskazał, że na podstawie pozwolenia na budowę z 1982 r. małżonkowie W. i J. G., jako pierwsi rozpoczęli budowę segmentu środkowego na działce nr [...] w K., przy ulicy [...] i do 1992 r. doprowadzili budynek do stanu surowego zamkniętego. W czasie wytyczania i budowy stanu surowego zamkniętego środkowego segmentu, sąsiednia działka nr [...] nie była jeszcze oddana w użytkowanie wieczyste małżonkom H. i M. M., a właścicielem wszystkich trzech działek przeznaczonych do zabudowy szeregowej była Gmina K.. Do segmentu środkowego, który powstał jako pierwszy, dobudowano potem oba skrajne segmenty na działce nr ew. [...] oraz na działce nr ew. [...] z przylegającymi ścianami. Gmina K. miała wtedy pełną wiedzę, w jaki sposób został wybudowany segment środkowy, bo wynikało to z inwentaryzacji wykonanej w 1985 r. przez geodetę uprawnionego, która znajduje się w aktach sprawy. Taki stan rzeczy potwierdza jednoznacznie fakt, iż wszystkie prace wykonane na budowach trzech segmentów, które wybudowano z pewnym przesunięcie musiały zostać uznane za nie naruszające obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ani warunków pozwolenia na budowę.

Przekroczenie granicy działki podczas budowy segmentu środkowego, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nie mogło stanowić o istotnym odstępstwie od pozwolenia na budowę, bowiem wszystkie trzy działki stanowiły własność Gminy K. i były sukcesywnie, w różnym czasie, oddane w użytkowanie wieczyste, w celu budowy segmentów w zabudowie szeregowej. Kiedy segment środkowy był już wybudowany do stanu surowego zamkniętego, jako ostatni, dopiero w 1985 r. nabyli prawo użytkowania działki nr [...] małżonkowie H. i M. M.. Zrealizowali oni budowę swojego skrajnego segmentu, już na podstawie nowego planu zagospodarowania terenu - to jest przylegającego ścianą do segmentu środkowego, akceptując tym samym zaistniałe zmiany. Bezspornym jest, że organy administracji, mimo szerokich uprawnień władczych wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r, nie żądały od właścicieli segmentu środkowego wyburzenia tego segmentu lub dokonania jakiś czynności naprawczych (podobnie jak od właścicieli segmentów skrajnych) i zaaprobowały stan faktyczny zabudowy, wyrażając na nią zgodę. Taka zabudowa była zresztą zgodna z zatwierdzonym wcześniej planem dla całego osiedla pod nazwą "[...]".

Skarżący zaznaczył, że po nabyciu nieruchomości od małżonków J. i W. G., uzyskał zgodę na przeniesienie pozwolenia na budowę, decyzją Urzędu Miasta i Gminy K. z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...], zaś załącznikiem do tej decyzji był projekt budowlany zamienny, gdzie zinwentaryzowano zabudowę działki przez poprzednich właścicieli, zgodnie ze stanem faktycznym. Budynek (segment środkowy) na działce nr ew. [...], został zgłoszony następnie do użytkowania w dniu 3 lutego 1999 r. Nie dokonał zatem samowoli budowlanej, ani też nie ukrywał żadnych okoliczności związanych z sporną budową - a wręcz przeciwnie, w zaufaniu do wymagań organów administracji wykonywałem wszystkie nakazane mu czynności. Gmina K., jako właściciel działek nr ew. [...], [...] i [...] nie zgłaszała też żadnych roszczeń związanych z osiągnięciem celu określonego w umowie o oddanie każdej z powyższych działek w użytkowanie wieczyste, ani też nie kwestionowała zrealizowanej zabudowy szeregowej. Przez cały czas od dnia nabycia w roku 1992 nieruchomości działał w zaufaniu do organów administracji i wydanych przez te organy: decyzji o pozwoleniu na budowę z roku 1982 oraz zaświadczenia, że budowa była prowadzona zgodnie z powyższym pozwoleniem na budowę. Wykonał też wszelkie wymagane przez te organy czynności związane ze zgłoszeniem do użytkowania budynku (w tym okresie wymagano tylko zgłoszenia), uzyskałem kolejną decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą kolejnego pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej usytuowanego na działce nr ew. [...] (obecnie [...]), położonego w miejscowości K. przy ulicy [...].

Ponadto wskazał, że zostały już wykonane wszystkie prace budowlane na podstawie pozwolenia na przebudowę z 2012 r. (pozwolenie przewidywało konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie). W trakcie wykonywania prac, na wnioski uczestników postępowania był wielokrotnie kontrolowany przez organy nadzoru budowlanego, które nie stwierdziły żadnych naruszeń pozwolenia na budowę z 2012 r. mimo tego, po zakończeniu prac nie przyjęto zgłoszenia o zakończeniu budowy wraz z kompletem wszystkich dokumentów potrzebnych do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zaś Starosta P., który zapewne wtedy zorientował się, że decyzja z 2012 r. jest w obrocie prawnym, bezpodstawnie ją uchylił, pomijając okoliczność, iż organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły żadnych istotnych odstępstw od tej decyzji. W takim stanie faktycznym i prawnym zastosowanie wprost art. 36a ust. 2 p.b., wyłącznie w stosunku do niego, jako właściciela segmentu środkowego, usytuowanego w zabudowie szeregowej, bez uwzględnia upływu czasu, jaki upłynął od 1982 r., kiedy to wydano pierwszą decyzję o pozwoleniu na budowę, a także bez uwzględnienia pozostałych czynności prawnych, dokonanych w tym ponad trzydziestoletnim okresie, narusza zasadę ochrony praw nabytych, zasady pewności prawa i zasadę zaufania obywateli do działań władzy publicznej.

Podniósł, że decyzja organu nadzoru budowlanego, którą dokonano oceny odstępstw od projektu budowlanego i pozwolenia na budowlę z dnia [...] grudnia 1982 r., uznając je jako istotne, została przez niego zaskarżona skargą kasacyjną z dnia 16 października 2020 r., która nie została rozpoznana i w tej sprawie nie zapadł jeszcze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 3292/20).

Postępowanie prowadzone w sprawie uchylenia kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], jest kolejnym postępowaniem, a zatem powinno być prowadzone zgodnie z zasadą określoną w art. 10 § 1 k.p.a. Naruszono zatem zasadę jego czynnego udziału, jako strony i oparto się wyłącznie na ustaleniach i czynnościach dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1982 r. Pominięto natomiast czynności organów nadzoru budowlanego, które stwierdziły podczas kontroli, że jeżeli chodzi o decyzję z 2012 r., nie było żadnego istotnego naruszenia warunków tego pozwolenia na budowę. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania bez względu na to, czy uchybienie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego, Wojewoda naruszył także przepis art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna między innymi zawierać powołanie podstawy prawnej oraz rozstrzygnięcie i uzasadnienie faktyczne oraz prawne. W zaskarżonej decyzji co prawda wskazano, jako podstawę prawną art. 36a ust. 2 p.b., ale nie podano szczegółowego uzasadnienia prawnego i faktycznego dlaczego powyższy przepis ma zastosowanie do decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Z treści uzasadnienia można się jedynie domyślać, że zarówno Starosta jak i następnie Wojewoda traktuje, jako wzajemnie powiązane decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1982 r. oraz decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. Takie stanowisko nie można uznać za trafne, bowiem w 2012 r., wniósł o wydanie nowego pozwolenia na budowę, a nie o zmianę pozwolenia na budowę wydanego w 1982 r. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do uznania, że prace budowlane zostały wykonane z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 2012 r., a wręcz przeciwnie, organy nadzoru budowlanego sprawdziły podczas kontroli, że takich istotnych odstępstw, jeżeli chodzi o decyzję z 2012 r. nie było. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda prawidłowo wskazał, iż jest związany oceną legalności prac dokonaną przez organy nadzoru budowlanego ale jednocześnie pominął ocenę organów nadzoru budowlanego dotyczącą pozwolenia na budowę wydanego w 2012 r. Pominął też wykładnię Naczelnego Sądu Administracyjnego, która powinna być zastosowana w niniejszej sprawie, znajdującą się w uzasadnieniu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, oddalających skargi kasacyjne M.M. (sygn. akt II OSK 2079/19) oraz H.M. i M.M. (sygn. akt II OSK 1782/21). W uzasadnieniu wyroku sygn. akt II OSK 2079/19 NSA właśnie wyjaśnił, iż decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] nie należy traktować jako ściśle powiązanej z decyzją z dnia [...] grudnia 1982 r. nr [...], bowiem decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. stanowi nowe samodzielne pozwolenie na budowę, a nie decyzję zmieniającą pozwolenie na budowę z [...] grudnia 1982 r. Zdaniem skarżącego, skoro uzyskał kolejne samodzielne pozwolenie na budowę decyzją Starosty P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], na podstawie inwentaryzacji zgodnej z rzeczywistą zabudową, w którym to pozwoleniu ustalono obowiązek uzyskania po zakończeniu prac decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a prace wykonane na podstawie tej kolejnej decyzji nie miały istotnych, to brak jest podstaw do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 36 a ust. 2 p.b. Po nabyciu nieruchomości uzyskał zgodę na przeniesienie pozwolenia na budowę z 1982 r. decyzją Urzędu Miasta Gminy K. z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...], zaś załącznikiem do tej decyzji był projekt budowlany zamienny, gdzie zinwentaryzowano zabudowę działki przez poprzednich właścicieli, zgodnie ze stanem faktycznym. W ocenie skarżącego, bezpodstawnie odmówiono mu też przyjęcia zgłoszenia zakończenia prac na podstawie decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę i wykonania czynności kontrolnych, na podstawie których powinna zostać wydana decyzji o pozwoleniu na użytkowanie mimo, iż zgłosił zakończenie prac i zawiadomił o tym właściwy organ oraz posiadał wszystkie wymagane dokumenty dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącego, brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty P. nr [...] o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja Wojewody, jak też poprzedzająca ją decyzja Starosty naruszają prawo.

Organy bowiem z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie uwzględniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy jak również oceny prawnej dokonanej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2022 r., II OSK 1782/21, oraz z dnia 5 maja 2022 r., II OSK 2079/19.

Przedmiotem kontroli Sądu, jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 grudnia 2022 r. nr 1177/OPON/2022, utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], uchylającą, na podstawie art. 36a ust. 2 p.b., decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego na działce nr ew. [...] (obecnie [...]), położonej w miejscowości K..

Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji, stanowił art. 36a ust. 2 p.b., zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3.

W niniejszej sprawie, podstawę do wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, stanowiła okoliczność, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr 859/19 z dnia 26 czerwca 2019 r., znak: WOP.7721.420.2019.ND, zobowiązał skarżącego do przedstawienia, w terminie do dnia 30 września 2019 r., 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.

Sądowi z urzędu wiadomo jest, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2023 r., II OSK 3292/20, uchylił zarówno wyrok tut. Sądu z dnia 22 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 1801/19, jak też wspomnianą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2019 r., nr 859/19 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]marca 2019 r., nr [...].

Nie funkcjonuje już zatem w obrocie prawnym decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2019 r., nr 859/19, będąca podstawą do wydania kwestionowanej w tej sprawie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty.

Ponadto zasadny jest w ocenie Sądu podniesiony przez skarżącego zarzut, że organy niesłusznie uznały, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego na podstawie decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego na działce nr ew. [...] (obecnie [...]), położonej w miejscowości K., zostały zrealizowane z istotnym odstępstwem od projektu zatwierdzonego tą decyzją.

Wskazać bowiem należy, że uchylona decyzją Starosty P. z dnia [...] lipca 2022 r. decyzja Starosty P. o pozwoleniu na budowę Nr-[...] z dnia [...]listopada 2012 r., zatwierdzająca projekt budowany i udzielająca inwestorowi pozwolenia na przebudowę budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...], obejmowała wyłącznie wykonaną przez inwestora rozbudowę już istniejącego segmentu środkowego usytuowanego na działce o nr ew. [...] ( obecnie [...]).

Jak wynika natomiast z ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "GINB") z dnia 2 kwietnia 2020 r. znak DOA.7110.415.2019/KKO odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...]listopada 2012 r. przedmiotem tej inwestycji były zmiany układu ścian parteru, zmiana obudowy wiatrołapu, wymiana balustrad domu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (zob. Projekt budowlany - Opis techniczny - str. 8). Projektowane zmiany na parterze obejmowały zmianę w układzie funkcjonalnym pomieszczeń kuchni. Projektowano wybicie otworu w ścianie konstrukcyjnej wewnętrznej pomiędzy kuchnią a salonem tworząc nowe wejście do kuchni. W ścianie działowej oddzielającej kuchnię od hallu założono zamurowanie otworu drzwiowego oraz poszerzenie otworu drzwi wejściowych oraz poszerzenie otworu okna kuchennego, a także zmianę stolarki okiennej w salonie i kuchni, wymianę starej konstrukcji wiatrołapu i zastąpienie jej nową konstrukcją (drewno oraz szkło bezpieczne). Zaprojektowano również nowe barierki na schodach wejściowych oraz na tarasie od strony ogrodu (zob. Projekt budowlany - Opis techniczny - str. 9 i 10). Natomiast na piętrze i poddaszu projektowane zmiany obejmowały wymianę barierki balkonu i wymianę barierki loggi od strony wejściowej budynku (zob. Projekt budowlany - Opis techniczny - str. 10). Ponadto analiza projekt budowlanego wykazała, że sporne roboty budowlane zaprojektowane zostały w części budynku zbliżonej do granicy z działką nr ew. [...].

W decyzji tej GINB ustalił, że zakresem projektowanych zmian objęta jest wyłącznie część budynku znajdująca się od strony granicy z działką nr ew. [...] (Projekt budowlany - str. 55 - Nr rys. A2). Na piętrze natomiast projektuje się wymianę barierki balkonu od strony wejściowej budynku, przy granicy z działką nr ew. [...]. (zob. Projekt budowlany - str. 56 - Nr rys. A3). Na poddaszu zakres zmian obejmuje wymianę barierki loggi, od strony wejściowej budynku, przy granicy z działką nr ew. [...], należącą do skarżących. Projektowana barierka o długości 3,94 m usytuowana została w odległości 41 cm od granicy z działką nr ew. [...]. (zob. Projekt budowlany - str. 57 - Nr rys. A4). Wymiana barierki loggi, od strony wejściowej budynku to jedyna część inwestycji zaprojektowana od strony działki nr ew. [...]. W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, GINB przyjął, że projektowane w ramach przedmiotowej inwestycji roboty nie obejmują swym zakresem działki nr ew. [...], należącej do uczestników.

Z ustaleń dokonanych przez GINB, wynika, że zakres robót budowlanych polegających na przebudowie budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, posadowionego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w m. K., objętych zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym przez Starostę P. pozwoleniem na budowę, nie wykraczał poza granice działki o nr ew. [...] należącej do inwestora (zob. Projekt budowlany - str. 55-57 - Nr rys. A2-A4). Z dokumentacji projektowej faktycznie można wywieść, że projekt przebudowy w istniejącym budynku mieszkalnym, nie wprowadza zmian w zagospodarowaniu terenu, nie wpływa na konstrukcję budynku lecz na jego estetykę, a zakres obejmuje jedynie roboty budowlane w części budynku zlokalizowanego na działce inwestora.

W wyroku z dnia 5 kwietnia 2022 r., II OSK 1782/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną uczestników wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1095/20 w sprawie ze skargi H.M. i M.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2020 r. znak DOA.7110.415.2019/KKO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, potwierdził powyższą ocenę dokonaną przez GINB.

Z kolei w wyroku z dnia 5 maja 2022 r., II OSK 2079/19, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że uczestnicy H. i M. M. niesłusznie traktują decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2012 r. oraz decyzję Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] grudnia 1982 r. znak [...] (przeniesioną decyzją z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...]), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę powyższego budynku mieszkalnego, jako decyzje wzajemnie ze sobą powiązane, co w realiach niniejszej sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia. Inwestor nie wnosił bowiem o zamianę pozwolenia na budowę z [...] grudnia 1982 r. tylko wystąpił o wydanie samodzielnego nowego pozwolenia na budowę.

Również w ten sam błędny sposób obie powyższe decyzje oceniły organy w niniejszej sprawie, całościowo traktując zupełnie odmienne roboty budowlane zrealizowane na podstawie każdej z tych decyzji i pomijając ocenę NSA w tym zakresie, choć z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że decyzje organów podjęte zostały również w związku z powyższymi wyrokami NSA.

Nie ulega natomiast wątpliwości fakt zrealizowania budynku skarżącego ( segmentu środkowego ) w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] grudnia 1982 r. znak [...] wydaną dla J. G. ( a następnie przeniesioną decyzją z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...] na rzecz B. i J.W.) z przekroczeniem granic sąsiedniej nieruchomości należącej do uczestników małżeństwa Mali na szerokości 0,44 m – 0,62 m.

Potwierdza to zarówno szkic sporządzony w dniu 6 maja 1985 r. przez geodetę uprawnionego A. D. oraz oględziny przeprowadzone przez pracowników PINB w dniu 23 marca 2018 r. Tej okoliczności nie zaprzecza również skarżący, który chcąc uregulować kwestię przekroczenia granic działek, skierował do sądu powszechnego pozew o wykup nieruchomości. W tej sprawie prowadzone jest pod sygn. akt [...] postępowanie przed Sądem Rejonowym w P..

Zrealizowanie budynku w stanie surowym z przekroczeniem granic nieruchomości jest jednak, czego organy nie zauważyły, kwestią odrębną i zupełnie nie związaną z pracami wykonywanymi przez skarżącego na podstawie decyzji z dnia [...]listopada 2012 r. Były to bowiem prace wykonywane na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] grudnia 1982 r. znak [...].

Kwestia zrealizowania na podstawie tej decyzji budynku skarżącego z przekroczeniem granic sąsiedniej działki była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 27 czerwca 2023 r., II OSK 3292/20.

NSA wskazał, że sporny obiekt budowlany powstał przeszło dwadzieścia lat temu i do chwili wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego jego lokalizacja względem granicy działki nie budziła żadnych zastrzeżeń, zarówno organów architektoniczno-budowlanych jak i nadzoru budowlanego, czego dowodem jest przyjęcie zgłoszenia do użytkowania budynku oraz udzielenie pozwolenia na przebudowę już istniejącego budynku. Nadto w sytuacji gdy sporny budynek został zrealizowany w zabudowie szeregowej, nie można go postrzegać jako samodzielnej konstrukcji, która nie oddziałuje w żaden sposób na nieruchomości sąsiednie, zwłaszcza w zakresie nakładanych obowiązków w postępowaniu naprawczym. Zasadnie przy tym podnosi skarżący kasacyjnie ( J.W.), że od 1985 r. gdy była znana inwentaryzacja geodety A. D., Miasto i Gmina K., które było właścicielem sąsiednich nieruchomości nie wykonywało swoich uprawnień właścicielskich wobec inwestora i nie wyjaśniono dlaczego. W tej sytuacji zasadnym było zweryfikowanie zgodności zrealizowanej inwestycji z planem realizacyjnym zagospodarowania działki, jak również planem zagospodarowania osiedla, do którego odwołuje się decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1982 r. w oparciu, o którą obiekt został wybudowany, a w szczególności ustalenie, czy nie doszło do jego zmiany już po wzniesieniu spornego budynku, a tym samym zaakceptowania dokonanych zmian w zakresie jego położenia. Konieczność wykonania tych czynności wynika również z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2027/16, w którym Sąd nakazał organom nadzoru budowlanego ocenę tego, czy obecne usytuowanie budynku jest wynikiem wadliwości projektu budowlanego, czy też istotnego odstąpienia od niego w trakcie realizacji inwestycji.

W celu wyjaśnienia powyższych okoliczności niezbędne będzie zgromadzenie dokumentów źródłowych, w tym będących także w posiadaniu pozostałych właścicieli budynków pozostających ze spornym budynkiem w zabudowie szeregowej. Oczywistym wydaje się, że przesunięcie jednego budynku mogło spowodować automatycznie przesunięcie kolejnego, przy założeniu, że posiadają one takie same wymiary, czy też zmianę jego wymiarów w stosunku do zatwierdzonego projektu, tego jednak zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśnia. Nie wyjaśniono również czy zmiany położenia spornego budynku zostały naniesione na plan realizacyjny, w oparciu o który realizowano kolejne budynki w zabudowie szeregowej, a tym samym jak wówczas zmiana położenia budynku została zakwalifikowana przez organ.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią powyższą argumentację stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

Z tych też względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.