Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 367/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: ART. 5 UST. 7, ART. 90 UST. 3D
journal: Dz.U. 2017 poz 2198
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: ART. 1O UST. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: ART. 67, 251,252
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: ART. 28,29
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 367/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 września 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: Sędzia WSA Paweł Dąbek, Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Klimek, Sędzia WSA Michał Niedźwiedź (spr.), , Protokolant: Referent Marcin Mastej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2023 r., sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 lutego 2023 r. nr SKO.SW/4101/20/2023 w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 r. i 2018 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej kwotę 16 711 (słownie: szesnaście tysięcy siedemset jedenaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 grudnia 2022 r., określono M. W. należności z tytułu dotacji, podlegające zwrotowi do budżetu Gminy Miejskiej Kraków:

1. 238.966,50 zł z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 r. przez M. z siedzibą w K. (dalej "Szkoła), wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych,

2. 357076,38 zł z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2018 r. przez M. z siedzibą w K., wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych oraz nakazano dokonanie zwrotu ww. należności, wraz z odsetkami, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

Zdaniem organu I instancji ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika w szczególności, że dotacja udzielona w latach 2017 – 2018 została wykorzystana na sfinansowanie wydatków, które nie zostały w pełni lub wiarygodnie udokumentowane, a także wydatków, których beneficjentami nie byli słuchacze Szkoły prowadzonej przez Skarżącą w zakresie ich kształcenia, wychowania i opieki. W decyzji przedstawiono zestawienie zakwestionowanych wydatków w odniesieniu do 2017 r. (ujęte w 52 punktach) oraz 2018 r. (ujęte w 89 punktach), przedstawiając w każdym przypadku uzasadnienie.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 16 lutego 2023 r. :

- uchyliło decyzję organu I instancji w zakresie wysokości należności stanowiącej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi w 2017 r. i określiło należność stanowiącą kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 r. przez M. z siedzibą w K. podlegającą zwrotowi w kwocie 238238,91 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych.

- uchyliło decyzję organu I instancji w zakresie wysokości należności stanowiącej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi w 2018 r. i określiło należność stanowiącą kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2018 r. przez M. z siedzibą w K. podlegającą zwrotowi w kwocie 351133 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych

Po zacytowaniu istotnych z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.), tj. art. 252, art. 60 pkt 1, art. 67, SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Odnosząc się do zarzutu odwołania o nieprawidłowym uznaniu Skarżącej za stronę postępowania, Kolegium podało, że szkoły i placówki systemu oświaty są zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego, osoby prawne osoby fizyczne i na gruncie obowiązującego prawa szkoły są pozbawione osobowości prawnej. To podmiot prowadzący szkołę może być stroną postępowania administracyjnego. Dotacje przyznane zostały organowi prowadzącemu szkołę i to ten podmiot miał je przeznaczyć na dofinansowanie realizacji zadań prowadzonej przez siebie szkoły. Kolegium wskazało, iż to M. W. jako osoba prowadząca M. z siedzibą w K. odpowiadała za działalność szkoły w latach 2017-2018, czyli w okresie, którego dotyczy sprawa. Zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm.) i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm., dalej "p.o."; przepis art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b u.s.o. zmieniono z dniem 1 września 2017 r., wprowadzając odesłanie do art. 10 ust. 1 p.o.) organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność i odpowiedzialność ta dotyczy również rozliczenia otrzymywanych dotacji oraz odpowiedzialności za ich nienależyte wydatkowanie.

Kolegium podało, że zmiana organu prowadzącego szkołę, która nastąpiła w 1 kwietnia 2020 r. w ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Gminę Miejską Kraków (zaświadczenia Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z 31 marca 2020 r.), nie ma w sprawie znaczenia, ponieważ nie spowodowała przejścia obowiązków publicznoprawnych związanych z rozliczeniem się z wykorzystania dotacji na nowy podmiot (S.1 Sp. z o.o. z siedzibą w K.1), a jedynie ujawniła nowy stan rzeczy i od momentu zmiany podmiotu w rejestrze inny podmiot stał się odpowiedzialny za wywiązywanie się z obowiązków związanych z prowadzeniem szkoły i wynikających z ustawy o systemie oświaty bądź ustawy Prawo oświatowe. SKO zwróciło także uwagę, że sytuacja obecna jest taka, że M. z siedzibą w K. została wykreślona z ewidencji szkół i placówek niepublicznych Prezydenta Miasta Krakowa decyzją z dnia 3 lutego 2022r, czyli żadne zadanie edukacyjne nie jest już realizowane i nie ma organu prowadzącego szkołę. SKO podało, że idąc za rozumowaniem odwołującej można byłoby dojść do wniosku, że w ogóle dotacja nie powinna zostać rozliczona, skoro o aktualnym organie prowadzącym S. z siedzibą w K. nie może być mowy.

SKO odniosło się także do zapisów ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2021, poz. 289 ze zm.), tj. art. 19 ust. 1 i 2, i stwierdziło, że nie sposób, przypisać odpowiedzialności S.1 sp. z o.o. za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczaniem w 2017 r. i 2018 r., jeśli przejęła ona odpowiedzialność za S. dopiero w 2020 r. Powołując się na wyrok NSA z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 427/18, LEX nr 2750482, Kolegium podało, że wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych ma charakter jedynie deklaratoryjny.

Kolegium podało również, że umowa cywilnoprawna pomiędzy Skarżącą a S.1 sp. z o.o. z siedzibą w K.1 nie ma znaczenia dla przejęcia odpowiedzialności za zobowiązania publicznoprawne. SKO podało, że obowiązek zwrotu dotacji ma charakter publicznoprawny i jego przeniesienie w drodze umowy cywilnoprawnej nie jest możliwe. Taka umowa nie może wywołać skutków prawnych w sferze stosunków publicznoprawnych, chyba że przepis prawa wyraźnie na to pozwoli, a takiego przepisu nie ma. Organ podał, że z przedmiotowej umowy nie wynika, że Skarżąca zobowiązała się czy przekazała środki z dotacji na rok 2017 r. i 2018 kolejnemu prowadzącemu Szkołę. Podsumowując Kolegium stanęło na stanowisku, że domaganie się zwrotu dotacji niewłaściwie wykorzystanej od podmiotu, który nie miał żadnego wpływu na sposób wykorzystania dotacji w 2017 r. i 2018 r., jest nieuprawnione.

Następnie Kolegium odniosło się do kwestii przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji, z uwagi na fakt, że sprawa dotyczy min. dotacji oświatowej wykorzystanej w 2017 r. (str. 9 – 11 decyzji), podkreślając, że na podstawie odesłania zawartego w art. 67 u.f.p. do obliczania terminu przedawnienia ma zastosowanie art. 70 §1 O.p. Kolegium podało, że przyjmuje się w orzecznictwie, iż obowiązek zwrotu dotacji powstaje automatycznie, z mocy prawa, z chwilą zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i że pięcioletni termin przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez beneficjenta. W takim razie wydanie i doręczenie decyzji o zwrocie dotacji powinno nastąpić w ciągu pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja została wypłacona i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. W związku z tym, okres przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji edukacyjnej przyznanej do wykorzystania w 2017 r. upłynąłby z końcem 2022 r., stosownie do art. 70 §1 O.p., chyba że w sprawie doszło do zawieszenia lub przerwania biegu terminu przedawnienia zobowiązania. Kolegium stanęło na stanowisku, iż w sprawie miały zastosowanie regulacje ustawowe wprowadzone w związku z pandemią CO\/ID-19, w szczególności art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), dalej "ustawa o COVID". Przepis ten wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. i został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. Zgodnie jednak z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ww. ustawy, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Tym samym bieg terminów opisanych w art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID-19 uległ zawieszeniu na okres od dnia 31 marca 2020 r. (włącznie) do dnia 23 maja 2020 r. (włącznie), tj. na 54 dni. Tak ustalony termin przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej za 2017 r. upływa więc 23 lutego 2023 r. Pomimo więc upływu 2022 roku na dzień wydania decyzji można domagać się zwrotu dotacji za 2017 r.

Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy Kolegium wskazało, że jest oczywiste, że każda dotacja z budżetu publicznego musi być wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem i starannie rozliczona. Przeznaczenie dotacji objętych zaskarżoną decyzją w odniesieniu do 2017 r. wynikało z nieobowiązujących już przepisów art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Od dnia 1 stycznia 2018 r. przedmiotowe kwestie reguluje natomiast art. 35 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2082 ze zm.). Kolegium omówiło te przepisy i podało, że w ramach dotacji oświatowej dofinansowanie może obejmować zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów, przez konkretną szkołę. SKO podało, że z ww. przepisów wynika możliwość pokrycia z dotacji pewnych kosztów administracyjnych, które poniósł organ prowadzący szkołę, ale muszą to być koszty związane z działalnością edukacyjną w konkretnej, dotowanej szkole. Kolegium podkreśliło, że to na podmiocie dotowanym spoczywa obowiązek właściwego udokumentowania wydatków poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających, bowiem rozliczenie dotacji nie dokonuje się na podstawie wyłącznie oświadczeń składanych przez beneficjenta.

SKO podało, że w sprawie organ I instancji stwierdził, że dotacja udzielona w latach 2017 i 2018 w związku z działalnością Szkoły, została wykorzystana na sfinansowanie wydatków, które nie zostały wyczerpująco i wiarygodnie udokumentowane, a także wydatków, których beneficjentem nie byli słuchacze Szkoły, na którą została udzielona dotacja, w zakresie ich kształcenia, wychowania i opieki. Organ odwoławczy omówił te zakwestionowane wydatki (str. 15 – 52 zaskarżonej decyzji). W szczególności organ odwoławczy stwierdził, że zasadnie organ I instancji uznał, że brak umowy zlecenia stanowiącej potwierdzenie zrealizowania przez daną osobę określonych czynności na rzecz słuchaczy (beneficjentów dotacji oświatowej) skutkuje zakwalifikowaniem wydatku jako wykorzystanego niezgodnie z przeznaczeniem, ze względu na brak należytego udokumentowania wydatku. W opinii Kolegium prawidłowe jest także stanowisko, że nie można uznać za wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem kwoty 184208,04 zł za 2017 r. i 94794,18 zł za 2018 r. na pokrycie wynagrodzenia Skarżącej jako Dyrektora Zarządzającego. Kolegium podało, że statut Szkoły nie przewidywał stanowiska Dyrektora Zarządzającego, a jedynie stanowisko Dyrektora Szkoły (które to stanowisko piastowały inne osoby). Za prawidłowe zostało w związku z tym uznane stanowisko organu I instancji, że wydatki na rzecz podmiotu prowadzącego szkołę, nie będącego jednocześnie kadrą nauczycielską, nie mogły być sfinansowane z dotacji, gdyż w istocie stanowiłyby one zysk prowadzącego szkołę, mimo że prowadzący szkołę wykonuje na jej rzecz określone prace administracyjne. SKO podkreśliło, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez placówkę, bądź jednostkę prowadzącą, czy też pokrywanie wszelkich ich wydatków. Organ podał, że czynności Skarżącej jako zadania Dyrektora ds. administracyjnych (Dyrektora Zarządzającego) odpowiadały ustawowym zadaniom organu prowadzącego zawartym w art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe i z tego powodu nie mogły zostać uznane za realizujące zadania szkoły. Kolegium zaznaczyło, że nadzór pedagogiczny w Szkole był pełniony przez dyrektora szkoły. Z tego względu Skarżąca nie wykonywała czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego, a wyłącznie czynności administracyjne na rzecz szkoły poprzez zapewnienie warunków niezbędnych do jej funkcjonowania. Kolegium podzieliło także ocenę organu I instancji w zakresie zakwestionowania wydatków na wynagrodzenia w tym na rzecz M. C., N. K., B.K., K.T., E. G., D. C., M. G.., J. L. i innych (2017 r.), a także M. B., Z. D. , P.S. i innych (2018 r.) z tytułu pełnionych przez nie czynności, jako wydatków, które nie zostały przeznaczone na realizację ustawowego zadania oświatowego. Kolegium odniosło się także do grupy wydatków dotyczących finansowania działań mających charakter marketingowy. Końcowo SKO odniosło się do wniosków i zarzutów zawartych w piśmie, które wpłynęło do organu odwoławczego 3 lutego 2023 r., a także dokonało weryfikacji dokumentów przedłożonych przez Skarżącą wraz z tym pismem, co skutkowało zmniejszeniem kwoty dotacji przypadającej do zwrotu za 2017 r.

W skierowanej do WSA w Krakowie skardze na decyzję SKO w Krakowie pełnomocnik Skarżącej zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części i utrzymaniu jej w mocy w pozostałej części,

2. art. 70 O.p. w zw. art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o COVID:

- poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku wadliwego uznania, że prawidłowa wykładnia art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o COVID prowadzi do wniosku, iż przepis powyższy ma zastosowanie do regulacji prawa podatkowego, w związku z czym z dniem 31 grudnia 2021 r. nie doszło do przedawnienia należności z tytułu zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, iż ma on zastosowanie jedynie do przepisów prawa administracyjnego, nie podatkowego;

- poprzez niezastosowanie art. 2a Ordynacji podatkowej w związku z art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o COVID w wyniku wadliwego uznania, że prawidłowa wykładnia art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o COVID prowadzi do wniosku, iż przepis powyższy ma zastosowanie do regulacji prawa podatkowego, w związku z czym z dniem 31 grudnia 2021 r. nie doszło do przedawnienia należności z tytułu zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o COVID prowadzi do wniosku, iż ma on zastosowanie jedynie do przepisów prawa administracyjnego, nie podatkowego,

3. art. 90 ust. 2 w związku z art. 90 ust. 3 oraz art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty w zw. z "art. 10 ust." ustawy Prawo oświatowe i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez brak uznania, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu udzielonej dotacji powinien każdorazowo być aktualny organ prowadzący szkoły. Udzielone dotacje są środkami publicznymi, stanowiącymi należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, ich celem jest wspomaganie działalności oświatowej. Nie wchodzą one do majątku osobistego danej osoby fizycznej, lecz są związane z podmiotem prowadzącym działalność oświatową, wykorzystującym otrzymane dotacje (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 642/17).

Odpowiadając na skargę, SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492; dalej: "p.u.s.a.") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a."), ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - z zastrzeżeniem art. 57a, który w tej sprawie nie ma zastosowania.

Przepis art. 135 p.p.s.a. określa zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Rozpatrywana sprawa dotyczy zwrotu dotacji oświatowych za lata 2017 – 2018. Zasady przyznania i rozliczania tych dotacji regulują przepisu ustaw u.s.o. (za 2017 r.) oraz u.f.z.o. (za 2018 r.). Normy te w podobny sposób określają cel dotacji oświatowych, tj. zarówno w art. 90. ust 3d u.s.o. jak i w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. przyjęto, że dotacje oświatowe są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Obie ustawy stanowią, że wydatki finansowane z dotacji mogą być wykorzystane wyłącznie na wymienione w niej wydatki.

I tak, w art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. przyjęto, że dotacje oświatowe można wykorzystać na pokrycie wydatków bieżących, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności przedszkola, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli pełni funkcję dyrektora przedszkola albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust 1 ustawy - Prawo oświatowe - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.

Z kolei w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. ustanowiono ograniczenie kwotowe, tj. przyjęto, że dotacje oświatowe można wykorzystać na pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, jeżeli pełni funkcję dyrektora przedszkola albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:

– 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

– 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.

Zadania organu prowadzącego wyznacza art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, zaś na gruncie u.s.o. art. 5 ust. 7 pkt 2 tej ustawy, wskazując, że jest to szczególności:

1) zapewnienie warunków działania placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2023 r. poz. 120 i 295), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

5) wyposażenie placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki.

Zasady i tryb zwrotu dotacji oświatowej określają przepisy art. 251 i art. 252 u.f.p. Zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4. Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (ust. 4). Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1-3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1-3 (ust. 5).

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. A stosownie do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta cześć dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Według art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p. - odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Przytoczone uregulowania określają przypadki dotacji, podlegających zwrotowi: 1) niewykorzystanych do końca roku budżetowego, 2) wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem; 3) pobranej nienależnie, 4) pobranej w nadmiernej wysokości. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4) u.f.p. w powiązaniu z art. 251 i/lub art. 252 u.f.p. stanowi podstawę prawną do wydania decyzji w odniesieniu do tych należności.,

Podsumowując, zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. A stosownie do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta cześć dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanych art. 251 i art. 252 u.f.p., wynika z mocy prawa (ex lege), co oznacza że decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny.

Z treści art. 67 u.f.p. wynika, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Przepisy u.f.p nie regulują przedawnienia należności określonych w art. 60 pkt 1, tj. kwot dotacji podlegających zwrotowi. Oznacza to, że odpowiednie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.; dalej: O.p.) dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych, zawarte w rozdziale 8 Działu III O.p. Wynika z nich, że sposób liczenia terminu przedawnienia jest uzależniony zasadniczo od sposobu powstania zobowiązań podatkowych, które mogą powstać albo na skutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawy podatkowe wiążą powstanie zobowiązań podatkowych (art. 21 § 1 pkt 1), albo na skutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt 2).

Trzeba też podkreślić, że "stosowanie przepisów odpowiednio" oznacza, że niektóre z nich znajdują zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane. Stosowanie "odpowiednie" oznacza w szczególności niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV CZ 153/11 i powołane w nim orzeczenia, dostępne w Bazie Orzeczeń; sn.pl/orzecznictwo). Konkludując, stosowanie przepisów "odpowiednio" oznacza stosowanie wprost przepisów, których dotyczy odesłanie, ich stosowanie z pewnymi modyfikacjami, aż do całkowitego wyłączenia stosowania regulacji objętych odesłaniem.

Mając na uwadze treść mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 252 u.f.p. w związku z odpowiednim stosowaniem art. 70 § 1 O.p. termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg niezależnie od wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia obowiązku zwrotu i jedynie przed jego upływem możliwe jest jej skuteczne prawnie doręczenie beneficjentowi. Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną wyrażoną m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2020 r. o sygn. akt I GSK 1649/19, z dnia 14 stycznia 2019 r. o sygn. akt II GSK 2656/18, z dnia 18 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 4503/16, z dnia 5 września 2018 r. o sygn. akt I GSK 2583/18 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA), zgodnie z którą termin przedawnienia należności z tytułu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 u.f.p.) biegnie od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

Należy zwrócić uwagę, że z utrwalonego orzecznictwa NSA (przykładowo wyrok z 12 października 2022r. sygn. akt I GSK 2886/18) wynika, iż dla skuteczności dochodzenia należności stanowiącej niezgodnie z prawem wykorzystaną dotację, konieczne jest zarówno wydanie decyzji przed upływem okresu przedawnienia, ale także jej doręczenie.

Przenosząc te rozważania na grunt sprawy, to dotacja została przyznana i wykorzystana odpowiednio w 2017i 2018r. Zatem termin przedawnienia zwrotu takiej dotacji upływa odpowiednio z dniem 31 grudnia 2022r. i 31 grudnia 2023r., co słusznie wywiódł organ odwoławczy. Prezydent Miasta Krakowa orzekł w niniejszej sprawie 13 grudnia 2022r. natomiast zaskarżona decyzja SKO w Krakowie została wydana w dniu 7 lutego 2023r.

SKO powołało się na zawieszenie biegu terminu przedawnienia, wynikające z art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19. Zgodnie z tym przepisem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów (w tym terminów przedawnienia) opisanych w art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19 uległ zawieszeniu na okres od dnia 31 marca 2020 r. (data wejścia w życie tego przepisu) do dnia 23 maja 2020 r. (data uchylenia jego obowiązywania), a zatem na okres 54 dni. Tak ustalony termin przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji oświatowej za 2017r. upływa więc 23 lutego 2023r. Pomimo zatem upływu 2022 roku, SKO stwierdziło, iż na dzień wydania decyzji można domagać się zwrotu dotacji także za 2017 r.

Odnośnie podniesionej wyżej kwestii, Sąd zwraca uwagę, że w dniu 27 marca 2023 r., w sprawie I FPS 2/22, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie 7 sędziów, z której wynika, że art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 568, ze zm.) nie dotyczy wstrzymania, rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych.

Powołane orzeczenie i zakres jego stosowania do orzekania o zwrocie dotacji oświatowych przy odpowiednim stosowaniu przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie wywarł jednak wpływu nas sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z tej przyczyny kwestia ta nie była przedmiotem analizy Sądu rozpoznającego sprawę.

Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji była bowiem innego rodzaju wadliwość, która zdeterminowała sposób rozstrzygnięcia i spowodowała, iż bezprzedmiotowym stało się odnoszenie do pozostałych zarzutów strony skarżącej i argumentacji organów obydwu instancji.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały skierowane do niewłaściwego podmiotu.

Zasadniczy zarzut skarżącej sprowadzał się do kwestionowania prawidłowości określenia przez organy strony tegoż postępowania i adresata decyzji. W ocenie skarżącej, organy błędnie prowadziły postępowanie wobec niej i wadliwie skierowały swoje decyzje do niej, jako strony postępowania, pomimo iż od kwietnia 2020r. organem prowadzącym szkołę, z której działalnością wiąże się sporna decyzja jest S.1 Sp. z o.o. w K.1.

Kolegium wskazało, iż to M. W. jako osoba prowadząca S. z siedzibą w K. odpowiadała za działalność szkoły w latach 2014-2020, czyli w okresie, którego dotyczy sprawa. Zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm.) i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.), przepis art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b u.s.o. zmieniono z dniem 1 września 2017r., wprowadzając odesłanie do art. 10 ust. 1 p.o.- to organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność i odpowiedzialność ta dotyczy również rozliczenia otrzymywanych dotacji oraz odpowiedzialności za ich nienależyte wydatkowanie.

Kolegium podało, że zmiana organu prowadzącego szkołę, która nastąpiła w kwietniu 2020r. w ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Gminę Miejską Kraków, nie ma w sprawie znaczenia, ponieważ nie spowodowała przejścia obowiązków publicznoprawnych związanych z rozliczeniem się z wykorzystania dotacji na nowy podmiot (S.1 Sp. z o.o. z siedzibą w K.1), a jedynie ujawniła nowy stan rzeczy. SKO odniosło się także do zapisów ustawy z dnia 17 grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2021, poz. 289 ze zm.), tj. art. 19 ust. 1 i 2, i stwierdziło, że nie sposób, przypisać odpowiedzialności S.1 sp. z o.o. za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczaniem w 2017 r. i 2018 r., jeśli przejęła ona odpowiedzialność za S. dopiero w 2020r. a za naruszenie dyscypliny finansów publicznych odpowiada osoba, która takie naruszenia się dopuściła.

Stanowiska organu nie sposób podzielić jednakże zaznaczyć należy, że kwestia odpowiedzialności za zwrot dotacji w przypadku zmiany organu prowadzącego nie jest uregulowana powołanymi wyżej przepisami, mającymi zastosowanie w sprawie.

Przepisy u.p.o., dopuszczają zmiany organu prowadzącego szkołę lub placówkę oświatową. Zgodnie z art. 168 ust. 14 u.p.o., w przypadku zmiany organu prowadzącego szkołę lub placówkę wniosek o zmianę danych zawartych w zgłoszeniu składa, nie później niż na miesiąc przed planowanym dniem zmiany organu prowadzącego, osoba dotychczas prowadząca szkołę lub placówkę.

Zmiana organu prowadzącego jest czynnością materialno-techniczną, z którą przepisy u.p.o. nie wiążą wprost skutków w sferze odpowiedzialności za zobowiązania powstałe w czasie, gdy organem prowadzącym był inny podmiot.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że po przeprowadzonej w latach 2018-2019 w S. z siedzibą w K. kontroli wykorzystania dotacji oraz po wszczęciu postepowania administracyjnego w przedmiocie określenia kwoty dotacji do zwrotu doszło do przekształcenia po stronie podmiotu prowadzącego szkołę. M. W. jako osoba prowadząca S. z siedzibą w K. odpowiadała za działalność szkoły w latach 2014-2020 a od kwietnia 2020r. tym podmiotem stała się Spółka z o.o. z siedzibą w K.1 "S.1", co odzwierciedlały znane organowi wpisy w ewidencji. Są to fakty bezsporne w sprawie, przy czym warunki dokonanej cesji określone w umowie łączącej przekazującego i przejmującego obowiązki, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu, publicznoprawny charakter przekazania uprawnień, ale też i obowiązków związanych z prowadzeniem dotowanej szkoły, determinuje wniosek, że decyzja o zwrocie dotacji powinna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego dotowaną szkołę. O tym zaś, kto jest organem prowadzącym decyduje wpis w ewidencji działalności oświatowej. Rozpoznając sprawę po raz pierwszy, organ I instancji skierował swą decyzję a wcześniej zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 15 maja 2020r. do Spółki "S.1". Ta decyzja została jednak uchylona decyzją SKO z dnia 18 grudnia 2020r. do ponownego rozpoznania z udziałem M. W. jako osoby odpowiedzialnej za nieprawidłowe wykorzystanie dotacji.

Skład orzekający w tej sprawie nie jest jednak związany zaleceniami, jakie Kolegium wydało organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy po uchyleniu pierwotnie wydanej przez organ I instancji, decyzji w sprawie z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania tj. skierowania do niewłaściwego podmiotu.

Nie ulega bowiem wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że decyzja o zwrocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem winna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego placówkę (por.. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 600/19 i z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 946/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 642/17, wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Lu 681/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/GI 905/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/GI 92/19, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt I SA/GI 328/19).

Powodem takiego stanowiska jest publicznoprawny charakter przekazania uprawnień, ale też i obowiązków związanych z prowadzeniem dotowanej placówki. Trafnie skarżąca argumentowała, iż zarówno z przepisów obowiązujących w roku, na który została udzielona dotacja (art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty) jak i obecnie obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (art. 26 ust. 1 i 2 ww. ustawy) wynika, że dotacje oświatowe otrzymują w istocie placówki, a nie osoba fizyczna je prowadząca,' a jej beneficjentem są uczniowie a nie podmiot pełniący rolę organu prowadzącego daną jednostkę.

Jest to zasadne jeśli się zważy, ze tego typu podmioty nie posiadają osobowości prawnej, co oznacza, że za zobowiązania takiej jednostki odpowiada organ prowadzący. Dotacje są więc środkami publicznymi stanowiącymi należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, a ich celem jest wspomaganie działalności oświatowej. Środki przekazane w ramach dotacji nie wchodzą do majątku danej osoby fizycznej, pełniącej funkcję organu prowadzącego w dacie ich wypłaty, lecz są związane z tym podmiotem tylko z tego powodu, że prowadzi on działalność oświatową. Zwrot zatem dotacji także adekwatnie dotyczyć musi tego samego podmiotu.

W tej sytuacji, w ocenie sądu, organy błędnie ustaliły osobę zobowiązaną do zwrotu części nienależycie wykorzystanej dotacji, co spowodowało, iż zaskarżona decyzja skierowana została do podmiotu niebędącego stroną w postępowaniu, co uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W konsekwencji, sąd za uprawniony uznał zarzut naruszenia przez organy art. 28 i art. 29 k.p.a., gdyż decyzje wydane w sprawie zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. W tej sytuacji, dalsza kontrola zaskarżonej decyzji, także w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, stała się bezprzedmiotowa.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Kolegium, jak i decyzję organu I instancji.

Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., sąd wskazuje, aby organy - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - uwzględniły wskazania sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku co do strony postępowania.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265). Na koszty te składa się wpis od skargi 5894 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 10.800 zł oraz opłata za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł.