Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 163/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 176
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 448/18 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 lutego 2018 r. nr SKO.SW/4101/18/2018 w przedmiocie odmowy udzielenia ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacony postój oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 448/18 oddalił skargę A. M. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 lutego 2018 r., nr SKO.SW/4101/18/2018 w przedmiocie odmowy umorzenia niepodatkowej należności budżetowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Wniosła też o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.; dalej: u.f.p.) w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "ważnego interesu zobowiązanego".

II. Naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę przepisu art. 77 oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. b) p.p.s.a. poprzez uznanie iż organ I instancji prawidłowo rozpatrzył materiał dowodowy, w szczególności braku możliwości samodzielnego zaspokajania przez skarżącą jej potrzeb bytowych oraz posiadanych przez nią pojazdów oraz iż organ nie musiał z urzędu badań stanu faktycznego, dokonywać ustaleń i zbierać dowodów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną, pomimo wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie, rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842; dalej: ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. np. wyroki NSA: z 10 listopada 2022 r., z 15 listopada 2022 r., III OSK 1292/22; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 77 i art. 7 k.p.a. w zw. z art.145 § 1 ust. 1 lit. b) p.p.s.a. jest niezasadny.

Uprzedniego wskazania wymaga, że w sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej zarzucie naruszenia przepisów postępowania powiązano ww. regulacje k.p.a. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. b) p.p.s.a. Na tle takiego sformułowania, a następnie jego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przywołany przepis p.p.s.a. (powtórzony także w uzasadnieniu na s. 3 i 4) stanowi o podejmowanym rozstrzygnięciu sądu w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tymczasem w treści uzasadnienia brak jest wskazania na okoliczności, których miałby dotyczyć owo naruszenie, końcowo zaś autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. Ponadto art. 77 k.p.a. składa się z kilku jednostek redakcyjnych (§), skarżąca kasacyjnie nie wykazała zaś o który konkretny przepis chodzi. Gdyby nawet uznać, że te błędy nie stanowią przeszkody rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to jest nią brak jakiejkolwiek próby wykazania istotności wpływu opisywanych zarzutów na wynik sprawy. Wywód zawarty w skardze kasacyjnej w zakresie omawianych zarzutów sprowadza się do polemiki z ustaleniami zawartymi w zaskarżonym wyroku. Mając na uwadze wcześniejsze uwagi dotyczące wymogów stawianych skardze kasacyjnej, zarzuty w tym zakresie nie zasługiwały na rozpoznanie.

W związku z powyższym stan faktyczny sprawy nie mógł i nie został zakwestionowany.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego.

Skarżąca kasacyjnie upatruje go w błędnej wykładni art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p. (skonkretyzowanie przepisu nastąpiło w uzasadnieniu). W tym zakresie wskazuje m.in., że pojęcia ważnego interesu: "(...) dłużnika-podatnika nie można ograniczać wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonej należności pieniężnej."; "nie można (...) utożsamiać wyłącznie z nadzwyczajnymi względami, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji stron". Z kolei w odniesieniu do pojęcia interesu publicznego zaakcentowane zostało, że należy go rozumieć nie tylko jako zapewnienie środków budżetowych, ale także ograniczanie ewentualnych wydatków, np. na pomoc społeczną. Z uzasadnienia wynika także, iż w ramach tego zarzutu kwestionowane są kwestie procesowe, co – zważywszy, że zarzut został sformułowany jako materialny, a także z uwagi na inne podstawowe braki w tym zakresie (brak próby wykazania istotności wpływu na wynik sprawy) – nie mogło odnieść skutku.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p. należności, o których mowa w art. 60 (w rozpoznawanej sprawie należnością tą jest opłata dodatkowa za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania), właściwy organ może na wniosek zobowiązanego umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym. Z powyższego wynika, że ma tu zastosowanie uznanie administracyjne (sformułowanie: organ może), w ramach którego rozpoznawane są interes zobowiązanego, który musi mieć cechę "ważności" lub interes publiczny.

Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, iż "ważny interes" zobowiązanego nie może być utożsamiany wyłącznie z nadzwyczajnymi okolicznościami. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że o istnieniu ważnego interesu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria (v. np. wyrok NSA z 18 sierpnia 2022 r., III FSK 1094/21). Przesłanka natomiast "interesu publicznego" rozumiana jest jako dyrektywa postępowania, nakazująca mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy, korekta jego błędnych decyzji (v. np. wyrok NSA z 5 października 2017 r., II GSK 13/16).

W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji bynajmniej nie podważał wyżej przedstawionego stanowiska. Wskazał natomiast m.in., że użycie w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p. pomiędzy omawianymi pojęciami (tj.: "ważnego interesu zobowiązanego", "interesu publicznego") spójnika "lub" wskazuje, że spełnienie tylko jednej z przesłanek jest wystarczające aby organ mógł podjąć decyzję (s. 6). Podkreślił przy tym, że rozstrzygniecie organu nie może mieć charakteru dowolnego, o tyle, że musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego. Musi być ono poparte należytym uzasadnieniem, ponieważ każdorazowo odmowa uwzględnienia wniosku o udzielenie ulgi, przy spełnieniu przesłanek do jej udzielenia, wymaga wyważenia pomiędzy owymi przesłankami a powszechnie akceptowanymi zasadami społecznymi: sprawiedliwością, równością, czy obowiązkiem ponoszenia kosztów funkcjonowania wspólnoty przez jej członków (s. 7). WSA podkreślił, że w takim postepowaniu nie istnieją obiektywne okoliczności, tylko subiektywne, określające sytuację faktyczną konkretnego wnioskodawcy, jego ważny interes (s. 9).

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni dyspozycji art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.