Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 959/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 3,
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 150 ust. 1 pkt 1, ust. 2 oraz ust. 5, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 lipca 2024 r. nr SKO Gd/4932/23 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 2 maja 2023 r. do Urzędu Gminy K. wpłynął akt notarialny umowy sprzedaży Rep. A nr [...] notariusz R. S. z P., z którego wynika, iż w dniu 26 kwietnia 2023 r. T. D. zbył nieruchomość gruntową położoną w obrębie geodezyjnym B., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 514 m2.

Wójt Gminy K. ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość podlega zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Krokowa nr LII/508/2022 z dnia 30 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Białogóra, gmina Krokowa (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 10 sierpnia 2022 r., poz. 3087, wejście w życie 25 sierpnia 2022 r.), w którym przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem: 17.ML - tereny zabudowy letniskowej. Bezpośrednio przed wejściem w życie ww. planu miejscowego przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego planu miejscowego. Poprzednio obowiązujący plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzony uchwałą nr 100/XXI11/92 z dnia 24 lipca 1992 r. Rady Gminy Krokowa (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z dnia 27.08.1992 r., nr 19, poz. 107) utracił moc prawną po dniu 1 stycznia 2003 r. Zgodnie z tym planem przedmiotowa nieruchomość stanowiła tereny rolne. Jednocześnie dla miejscowości B. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi B. w granicach opracowania określonych uchwałą Rady Gminy Krokowa z dnia 27 kwietnia 1995 r. nr 51/X/95, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Krokowa nr 178/XXVll/2000 z dnia 22 grudnia 2000 r., który to plan swoim zasięgiem nie obejmował działki nr [...] obr. B.. Przedmiotowy plan miejscowy stracił ważność z dniem wejścia w życie nowego planu, tj. dnia 25 sierpnia 2022 r.

W oparciu o powyższe ustalenia, Wójt uznał, iż zostały spełnione przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zawiadomieniem z dnia 8 maja 2023 r. strona została powiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego ustalenia i pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - tzw. renty planistycznej dla ww. nieruchomości.

W dniu 22 maja 2023 r. rzeczoznawca majątkowy T. S. sporządził operat szacunkowy.

Decyzją z dnia 28 lipca 2023 r. nr ZPGN.6725.105.2023.AG Wójt Gminy K. ustalił opłatę w wysokości 32 400,00 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości położonej w B. na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazał, że do wniesienia opłaty zobowiązany jest T. D..

Organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została zbyta przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący. Stawka procentowa opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (tzw. renty planistycznej), zgodnie z § 231 aktualnie obowiązującego planu miejscowego (dział XVIII karta terenu 17.ML) ustalona została na 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Następnie organ przypomniał, że przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej podstawowe znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości w uchwalonym planie miejscowym oraz odniesienie tych ustaleń do faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego, a także jej przeznaczenia w starym planie miejscowym (tj. obowiązującym do 31 grudnia 2003 r.). W celu wykazania, czy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru spowodowało wzrost wartości nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy dokonał określenia dwóch wartości rynkowych nieruchomości: pierwszej - według stanu na dzień wejścia w życie planu miejscowego i drugiej - przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego. Dla terenu wycenianej działki nie wydano decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie Wójt przypomniał, że nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Ma zatem obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Zdaniem Wójta operat został sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy, a także zawiera wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004, nr 207, poz. 2109 z póżn. zm.) elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Ponadto przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Autor operatu, dokonując wyceny uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operat opatrzony jest szerokimi uzasadnieniami wraz z przywołaniem orzecznictwa na poparcie wyprowadzonych twierdzeń.

Wójt przypomniał również, że zawiadomieniem z dnia 19 czerwca 2023 r. strona została poinformowana o przysługującym jej prawie do zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją w sprawie, a wraz z zawiadomieniem przesłano stronie kopię operatu szacunkowego z dnia 22 maja 2023 r. Dnia 30 czerwca 2023 r. wpłynął do organu wniosek strony o przedłużenie terminu na zapoznanie się z aktami postępowania do dnia 21 lipca. We wniosku strona podnosiła, że korespondencje z kopią operatu odebrał członek rodziny i nie poinformował o tym fakcie zainteresowanego. Jednakże na potwierdzeniu doręczenia widnieje podpis strony jako odbierającego, co stoi w sprzeczności z jego twierdzeniem. Wójt Gminy K. jako organ prowadzący przedmiotowe postępowanie postanowił jednak przychylić się częściowo do wniosku i wyznaczył dodatkowy termin na zapoznanie się z dokumentacją do dnia 14 lipca 2023 r. W dniu 6 lipca 2023 r. wpłynęło pismo strony z uwagami do sporządzonego operatu szacunkowego. Kopia uwag strony została wysłana do autora operatu celem ustosunkowania pismem z dnia 7 lipca 2023 r. Rzeczoznawca pismem z dnia 13 lipca 2023 r. ustosunkował się do zgłoszonych uwag oraz podtrzymał swoją opinię wyrażoną w formie operatu szacunkowego.

Odnosząc się do zgłoszonych przez stronę uwag w przedmiocie dostępu działki nr [...] obr. B. do drogi publicznej organ wyjaśnił, że Wójt Gminy K. jako organ prowadzący postępowanie podziela stanowisko rzeczoznawcy wyrażone w piśmie z dnia 13 lipca 2023 r. Zgodnie z aktem notarialnym rep. A nr [...] - umowa sprzedaży przedmiotowa działka nie była sprzedawana jako pozbawiona prawnego dostępu do drogi publicznej, co potwierdzają zapisy ww. aktu notarialnego § 3 tiret 4 "przedmiotowa nieruchomość jest niezabudowana i mieć będzie dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą działkę nr [...]" oraz § 3 tiret 11, gdzie kupujący oświadczają, że "są współwłaścicielami w [...] części nieruchomości położonej w miejscowości B., gminie K. stanowiącej działkę nr [...], (...) będącej drogą wewnętrzną od drogi publicznej m. in. do przedmiotowej działki".

Następnie, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego kryterium wielkości nieruchomości wskazanych jako porównawcze, a co za tym idzie braku ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej (w opinii strony postępowania) Wójt wskazał, iż definicję "nieruchomości podobnej" zawiera art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc, że jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przy czym porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza identyczności powyższych parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo Wójt wskazał, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnieniem rzeczoznawcy jest wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Wiedzy i doświadczeniu rzeczoznawcy pozostawione zostały ustalenie procentowego wpływu poszczególnych cech nieruchomości czy celowości ich zastosowania, albowiem kwestie te nie są regulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami ani w przepisach rozporządzenia wykonawczego dotyczącego sporządzania wycen. Autor operatu musi ocenić parametry nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętej do porównania i dokonać korekty cech poszczególnych nieruchomości stosownie do istniejących różnic, bowiem przepis art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymaga aby przyjęte do porównania nieruchomości były identyczne. W kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny ewentualnie inne cechy. Nie są jednak potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie jednorazowej opłaty planistycznej dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po wprowadzeniu nowego planu miejscowego, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie jednorazowej opłaty zwanej rentą planistyczną.

W ocenie organu rzeczoznawca majątkowy prawidłowo dokonał wyboru nieruchomości porównawczych, a udostępnione w operacie szacunkowym dane o nieruchomościach porównawczych pozwalają, zdaniem organu, ocenić, że są to nieruchomości podobne, a ich zakres nie narusza tajemnicy zawodowej obowiązującej rzeczoznawców majątkowych w zakresie uzyskanych przez nich informacji o transakcjach nieruchomościami. Podsumowując, w ocenie organu, operat szacunkowy wykonany na potrzeby niniejszego postępowania został sporządzony prawidłowo i może stanowić dowód w sprawie. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł 108 000,00 zł, co przy zastosowaniu stawki opłaty planistycznej w wysokości 30 % daje kwotę opłaty w wysokości 32 400,00 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 23 lipca 2024 r. sygn. SKO Gd/4932/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy K..

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał treść art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 u.p.z.p. Kolegium przypomniało, że aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n.

Jak wynika z akt organu I instancji, nie kwestionowanych przez skarżącego, umową notarialną z dnia 26 kwietnia 2023 r. skarżący jako właściciel sprzedał działkę nr [...] o powierzchni 514 m2. W akcie wskazano, iż działka jest niezabudowana, nieruchomość mieć będzie dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną stanowiąca działkę nr [...]. Nabywcy do aktu oświadczyli, iż są współwłaścicielami w udziale 1/290 części działki nr [...] będącej drogą wewnętrzną od drogi publicznej m.in. do przedmiotowej działki (KW [...]). Jak wynika z badania ww. księgi wieczystej nabywcy działki nr [...] nabyli udział w drodze wewnętrznej - działce nr [...] na podstawie aktu notarialnego z 14 kwietnia 2023 r., Rep- A [...]. Także w chwili nabycia działki nr [...] jednocześnie nowi właściciele posiadali dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną.

W aktach znajduje się prawidłowo opublikowana uchwała Rady Gminy Krokowa nr U1/508/2022 z dnia 30 czerwca 2022 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Białogóra w gminie Krokowa (Dz. Urz. Woj. Pom z 2022 roku poz. 3087, wejście w życie 25 sierpnia 2022 r.). Zgodnie z powyższym planem działka nr [...] objęta jest w/w planem miejscowym i posiada następujące przeznaczenie: 17.ML- tereny zabudowy letniskowej. Dla powyższego obszaru ustalono 30 % stawkę opłaty planistycznej. W aktach znajduje się także wypis i wyrys planu miejscowego uchwalonego 24 lipca 1992 r. nr 100/XXlIl/92 miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K.. Teren zbywanej działki oznaczony był zgodnie z ww. planem jako RP- tereny rolne (zaznaczone kolorem żółtym). Plan ten utracił moc 31 grudnia 2003 r. W czasie pomiędzy utratą mocy planu z 1992 r., a wejściem w życie planu z 2022 r. wystąpiła tzw. "luka planistyczna". Na terenie Gminy K. obowiązywał też plan miejscowy z 22 grudnia 2000 r. nr 178/XXVlI/2000, jednakże jak wynika z rysunku ww. planu nie obejmował on całego obszaru gminy, w tym także nie obejmował działki nr [...]. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, iż przeznaczenie terenu w planie z 1992 r., który utracił moc, nie jest tożsame z przeznaczeniem terenu z planu z 2022 r.

Jak wynika z aktu notarialnego sprzedawany teren był niezabudowany, niezamieszkały, był porośnięty trawą, wolny od zadrzewień i zakrzewień. Tożsamych ustaleń dokonał także rzeczoznawca majątkowy na podstawie oględzin w terenie, danych z ewidencji gruntów (użytek klasy PsVI) oraz dostępnych dla niego informacji m.in. zdjęć nieruchomości (strona 1,7 operatu szacunkowego). W związku z powyższym w niniejszym postępowaniu słusznie stwierdzono, iż faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu z roku 2022 to tereny rolne.

Następnie Kolegium odniosło się do operatu szacunkowego i stwierdziło, iż został on sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, posiada wszelkie niezbędne elementy, zgodnie z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz zgodnie z obecnie obowiązującym § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Przedmiot wyceny, cel wyceny znajdują się na 4 stronie operatu. Podstawa formalna wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości znajdują się na stronie 4 operatu. Daty istotne dla określenia wartości nieruchomości (data, na którą określono stan przedmiotu wyceny 25.08.2022 roku, data, na którą określono wartość przedmiotu wyceny - 26.04.2023 roku, data sporządzenia wyceny - 22.05.2023 roku) znajdują się na stronie 5 operatu. Opis stanu nieruchomości to strona 5 operatu. Przeznaczenie wycenianej nieruchomości ( rola, teren zabudowy letniskowej) opisano na stronie 5-6 operatu. Analiza i charakterystyka rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny znajdują się na stronie 13-18 operatu. Natomiast na stronach 18-22 wskazano rodzaj określanej wartości, wybór podejścia, metody i techniki szacowania (podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej), natomiast na stronach 22-29 operatu przedstawiono obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Do operatu szacunkowego dołączono także istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu (zdjęcia nieruchomości, wypis z mapy ewidencyjnej, wypisy i wyrysy z planu miejscowego). Operat zawiera także zastosowane przez rzeczoznawcę wzory wykorzystane przy wyliczaniu wartości nieruchomości. Ich zapis ma postać równań matematycznych i - biorąc pod uwagę, że oszacowanie wartości jest zagadnieniem złożonym z elementów matematyki finansowej i statystyki, trudno postawić rzeczoznawcy zarzut, że wzory są niezrozumiałe czy nieczytelne. Rzeczoznawca wskazał także oceny poszczególnych cech wpływających na poziom nieruchomości i uczynił to w sposób jasny i zrozumiały, niedobiegający od standardów przyjętych w tego rodzaju sprawach. Rzeczoznawca dokonała także korygowania ceny średniej z uwagi na charakter nieruchomości wycenianej i nieruchomości wziętych pod uwagę w procesie wyceny (wyjaśnienia strona 21,26 operatu).

W ocenie Kolegium rzeczoznawca zebrał wystarczającą pulę transakcji w celu sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego. Wyceniając nieruchomość rolną rzeczoznawca wziął do porównania 19 transakcji nieruchomościami rolnymi z gminy K. oznaczając ich powierzchnię i cenę jednostkową, miejscowość. Rzeczoznawca wyceniał nieruchomość po wejściu w życie planu miejscowego metodą porównywania parami. Rzeczoznawca ustalił, iż faktyczny sposób korzystania z nieruchomości był zgodny z przeznaczeniem nieruchomości w nieobowiązującym już planie, była to rola. Ustalono ceny najniższe i najwyższe nieruchomości przyjętych do obliczeń, dokonano analizy rynku nieruchomości rolnych jak i przeznaczonych w planie z 2022 r. Kolegium stwierdziło, że rzeczoznawca w operacie w sposób wystarczający dokonał opisu stanu nieruchomości, ich sąsiedztwa, scharakteryzował miejscowość, w której się znajduje a także cały regionu (opis nieruchomości znajdujący się w operacie szacunkowym). Kolegium wskazało, iż jak wynika ze zdjęć nieruchomości oraz oświadczeń strony, w akcie notarialnym działka skarżącego była niezabudowana, stanowiła rolę. Określając wartość rynkową nieruchomości inne cechy przyjęto dla nieruchomości rolnych, a inne dla zabudowy letniskowej. Zastosowano także współczynniki korygujące celem ustalenia wartości nieruchomości. W operacie szacunkowym każda nieruchomość przyjęta do porównania metodą porównywania parami została właściwie, szczegółowo opisana w aspekcie cech tynkowych wpływających na wartość. Każdą z nieruchomości opisano oraz nadano jej odpowiednią ocenę za poszczególną cechę rynkową (strona 25 operatu).

Zgodnie z art. 4 pkt. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne, nie muszą być one identyczne. Nie ma większego znaczenia fakt położenia ocenianych nieruchomości w różnych miejscowościach, bowiem decydujące znaczenie ma nie położenie nieruchomości, ale cechy, które mogą zostać uznane za podobne i przy zastosowaniu współczynników korygujących, zostać porównane. W związku z powyższym rzeczoznawca majątkowy nie ma obowiązku w operacie szacunkowym wziąć do porównania tylko nieruchomości z identyczną powierzchnią jak nieruchomość wyceniana. Z chwilą nabywania działki nr [...] w dniu 26 kwietnia 2023 r. nabywcy posiadali już dostęp do drogi publicznej poprzez udział w działce nr [...], który nabyli 14 kwietnia 2023 r. Także zarzut skarżącego, iż stan nieruchomości nie został prawidłowo ustalony jest chybiony. Na stronie 28 operatu rzeczoznawca dokonał analizy przeprowadzonej wyceny, zawarł wnioski i ich uzasadnienie. Tym samym rzeczoznawca w sposób prawidłowy i przejrzysty wyjaśnił sposób, jak i wyniki sporządzonej oceny. Kolegium uznało wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego złożone w toku postępowania za wystarczające i wyjaśniające stronie jej wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało sporządzony w sprawie operat za miarodajny dowód pozwalający na właściwe oszacowanie wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym rzeczoznawca jak i organ I instancji prawidłowo przyjęli, iż w powyższym postępowaniu należy zbadać zmianę wartości nieruchomości spowodowaną wejściem w życie nowego planu, zgodnie z którym działka skarżącego przeznaczona jest pod tereny zabudowy letniskowej. Ustalono, iż faktyczne wykorzystanie nieruchomości w niniejszym przypadku jest tożsame z planem z 1992 r. (rola) i nie wpływa na zmianę wartości nieruchomości.

Następnie powołując się na orzecznictwo Kolegium przypomniało, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ww. ustawy, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Dowód z operatu szacunkowego z jednej strony podlega ocenie organu administracji publicznej tak jak każda inna opinia na podstawie art. 80 w związku z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, z drugiej zaś merytorycznie wiąże organ w tym sensie, że organ nie może samodzielnie zmienić obliczeń rzeczoznawcy. Jeżeli w ocenie organu operat został sporządzony zgodnie z przepisami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to organ nie ma podstaw do dokonania ustaleń odmiennych niż wynikające z tego dowodu. Organ rozpoznający sprawę może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa. Opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadająca uprawnienia rzeczoznawcy jest jedynym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej, bez znaczenia w tym zakresie jest cena sprzedaży nieruchomości.

Organ I instancji ustalając wysokość opłaty planistycznej porównał wartość zgodnie z aktualnym planem oraz wartość zgodnie z planem poprzednio obowiązującym który utracił moc (i faktycznym sposobem korzystania), zgodnie z wyliczeniem 153.000,00 zł (przeznaczenie w planie z roku 2022) - 45.000 zł (przeznaczenie w planie z roku 1992, faktyczny sposób korzystania) = 108.000,00 złotych, stąd wysokość opłaty została obliczona przez organ na kwotę 32.400,0 złotych (30% - stawka procentowa opłaty wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

T. D. wniósł pismo zatytułowane "Zażalenie – Wniosek" dotyczący sprawdzenia poprawności wykonania operatu szacunkowego na okoliczność wzrostu wartości działki z uwagi na uchwalenie na przedmiotowym terenie planu miejscowego. Skarżący wyjaśnił, że wnioskuje o powyższe z uwagi na nieprawidłowe sprawdzenie stanu prawnego działki oraz związany z tym dobór cen transakcyjnych nieruchomości podobnych (brak prawnego dostępu działki do drogi – ulicy O.).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 lipca 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 28 lipca 2023 r. w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Podstawę prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 - dalej jako u.p.z.p.), zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Przepis art. 37 ust. 3 u.p.z.p. określa, że roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Natomiast ust. 4 tego artykułu stanowi, że przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4. Natomiast art. 37 ust. 12 tej ustawy wskazuje, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.

W przedmiotowej sprawie spór ogranicza się w istocie jedynie do kwestii wadliwego zdaniem strony skarżącej określenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 150 ust. 1 pkt 1, ust. 2 oraz ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 - dalej jako u.g.n.), określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V.

W przedmiotowej sprawie sporządzony został operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego T. S., zgodnie z którym wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości przed zmianą miejscowego planu wynosiła 45.000,00 zł, natomiast po jego zmianie wzrosła do kwoty 153.000,00 zł.

Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną opinię specjalisty z dziedziny wyceny nieruchomości (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1931/15, LEX nr 2299094). Rzeczoznawca, jako osoba zawodowo trudniąca się rzeczoznawstwem majątkowym, jest odpowiedzialny za prawidłowość swoich czynności, wobec czego nie podlega wskazówkom i poleceniom zleceniodawcy wyceny i tylko tak należy rozumieć określoną w art. 154 ust. 1 u.g.n. samodzielność rzeczoznawcy, który jest zobowiązany uwzględniać przepisy prawa i standardy zawodowe (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 31 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Po 941/22, LEX nr 3572998).

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/07, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/2006 (LEX nr 281387) rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Formalna ocena tego dokumentu w żadnym wypadku nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu. Organy administracyjne rozpoznając sprawę mają obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może m.in. zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. W myśl art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (...). W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie podkreśla się, iż postępowanie przewidziane w art. 157 u.g.n. dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu wyceny (por. S. Kalus, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka, Wyd. Prawnicze, Warszawa 2005, s. 481).

Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej jako k.p.a.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast § 2 tego artykułu określa, że organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Jak wynika z akt sprawy skarżący już na etapie postepowania przed organem I instancji podnosił uwagi dotyczące poprawności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W zakresie tych uwag wypowiedział się autor operatu szacunkowego wskazując w piśmie z dnia 13 lipca 2023 r., iż przyjęte na potrzeby wyceny porównywane nieruchomości spełniają cechy podobieństwa, a z treści aktu notarialnego sprzedaży przedmiotowej nieruchomości wynikało, że posiadała ona dostęp do drogi publicznej.

W ocenie Sądu powyższe wyjaśnienia mają potwierdzenie w aktach sprawy.

Stosownie do art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Tym samym nieruchomość podobna nie musi posiadać identycznych cech jak nieruchomość wyceniana.

Sąd podziela również stanowisko orzekających w sprawie organów, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy spełnia wymogi określone w §§ 55 – 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555). Nadto dokument ten jest wewnętrznie spójny i logiczny w sposób pozwalający na jego weryfikacje w dopuszczalnym przez organy i Sąd zakresie.

Podkreślić należy przy tym, że organy administracji, ani Sąd, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które ten posiada. Rzeczoznawca majątkowy samodzielnie dokonuje wyboru określonego podejścia oraz techniki i metody szacowania wartości nieruchomości. Wybór biegłego co do nieruchomości porównawczych przyjętych do wyceny, cechy i wagi tych cech oraz współczynniki również stanowią wiedzę specjalistyczną, wykraczającą poza przedmiot merytorycznego badania organów administracji publicznej i Sądu.

Nadto zauważyć należy, iż skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przedstawił kontroperatu, który mógłby podważyć ocenę rzeczoznawcy majątkowego sporządzoną na potrzeby niniejszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z wnioskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę oraz wobec braku żądania skarżącego by przeprowadzić rozprawę.