Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2193/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: st. asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Sulejówek od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1880/21 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w W., A.Z., E.S. na uchwałę Rady Miasta Sulejówek z dnia 24 czerwca 2021 r. nr XXXIII/382/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku w części, w jakiej stwierdza nieważność § 8 pkt 4 i pkt 7 oraz § 19 pkt 1 uchwały Rady Miasta Sulejówek z dnia 24 czerwca 2021 r. nr XXXIII/382/2021 i w tym zakresie oddala skargę oraz uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1880/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w W., A.Z. i E.S. na uchwałę Rady Miasta Sulejówek z dnia 24 czerwca 2021 r. nr XXXIII/382/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność § 8 pkt 3, pkt 4, pkt 7 oraz § 19 pkt 1 uchwały Rady Miasta Sulejówek z dnia 24 czerwca 2021 r. nr XXXIII/382/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulic T., A. i M. w S. w odniesieniu do działek o nr ew. [...]1 oraz [...]2 położonych w obrębie [...] w S. (pkt 1) i zasądził od Rady Miasta Sulejówek solidarnie na rzecz S. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w W., A.Z. i E.S. kwotę 1.131 (tysiąc sto trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

S. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w W., A.Z. oraz E.S. zaskarżyły wyżej wymienioną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:

– art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a jedynie jego części, co w połączeniu z niewystarczającą argumentacją w wykazie nieuwzględnionych uwag wniesionych do projektu planu miejscowego, prowadzi do naruszenia zasad praworządności oraz skutkuje nieuwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela;

– art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), w odniesieniu do zgłoszonych przez skarżącego pismem z 20 lutego 2021 r. uwag do projektu planu, przez ich nieuwzględnienie przez organ w całości, co oznacza brak możliwości rozbudowy produkcji przez skarżących na działkach nr [...]1, obręb [...] oraz nr [...]2, obręb [...] z uwagi na oznaczenie działek w planie zagospodarowania przestrzennego jako teren usług z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej tj. symbolem UMN1-4;

– art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162, dalej: "Prawo przedsiębiorców") przez ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżących przez nadmierne wykorzystanie władztwa planistycznego przez organ z uwagi na wykluczenie lokalizacji działek nr [...]1, obręb [...] oraz nr [...]2, obręb [...] z terenu oznaczonego symbolem U1-7 i oznaczenie działek jako teren usług z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tj. symbolem UMN1-4, ograniczenie zasady wolności działalności gospodarczej przez uniemożliwienie rozbudowy produkcji przez skarżących;

– art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. przez podjęcie uchwały godzącej w sferę prawa własności skarżących w sposób uniemożliwiający realizację zamierzeń inwestycyjnych, przekraczając tym samym dopuszczalne granice władztwa planistycznego wobec niewykazania konieczności takiej ingerencji z powodu zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony zdrowia, czy ochrony praw osób trzecich;

– art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium tj. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej uchwały.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...]1 położonej w obrębie [...] oraz w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...]2 położonej w obrębie [...] w zakresie ustalenia, że wskazane działki są terenami usług z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i oznaczenia działek w planie zagospodarowania przestrzennego stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały symbolem UMN1-4 albo o stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa (w przypadku gdy przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności uchwały), a ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W skardze zawarto ponadto wniosek o zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udostępnienie akt postępowania prowadzonego pod sygn. akt II OSK 590/18 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia oraz o dołączenie pełnych akt do niniejszego postępowania – na fakt oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania organów sformułowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści orzeczenia wydanego w sprawie, uniemożliwiania skarżącej rozbudowania produkcji przez nieuzasadnioną odmowę wydania decyzji środowiskowych, podejmowania przez organy decyzji ograniczających prowadzenie działalności skarżącej, dotychczasowej zgodności planu miejscowego z działalnością prowadzoną przez skarżącą, celowej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w taki sposób by skutecznie uniemożliwić rozbudowę produkcji przez skarżącą.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały działka nr [...]1, obręb [...] oraz działka nr [...]2, obręb [...], oznaczone zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren usług z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej, tj. symbolem UMN1-4. Podjęcie zaskarżonej uchwały skutkuje negatywnym wpływem na sytuację prawną skarżących ograniczając i uniemożliwiając realizację planów związanych z rozwijaniem przedsiębiorstwa. Wyjaśniono, że interes prawny skarżących został naruszony w ten sposób, że prawo własności skarżących doznaje ograniczenia, gdyż zaskarżona uchwała uniemożliwia rozbudowę produkcji na przedmiotowych działkach przez ustalenie, że działki znajdują się na terenie usług z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W skardze podniesiono także, że w odniesieniu do zgłoszonych przez skarżącego pismem z 20 lutego 2021 r. uwag do projektu planu – nie zostały one uwzględnione, natomiast Rada Gminy w zaskarżonej uchwale – w załączniku nr 2 – rozstrzygnęła je w ten sposób, że nie uwzględniła w całości uwag dotyczących działki nr [...]1, obręb [...] oraz działki nr [...]2, obręb [...] – w sprawie braku zgody skarżących na zmianę przeznaczenia zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących oznacza to, że organ planistyczny naruszył formalne prawa określonych w ustawie podmiotów (właściciela nieruchomości), tj. prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury.

Na przedmiotowych działkach planowano adaptację części istniejącego budynku magazynowanego na cele recyklingu odpadów tworzyw sztucznych i gumy metodą pirolizy niskotemperaturowej.

Skarżący podkreślili, że zgodnie z treścią wypisu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Sulejówek – zatwierdzonego uchwałą nr XLVI/403/2017 Rady Miasta Sulejówek z dnia 23 listopada 2017 r. – działka ewidencyjna nr [...]1 w obrębie [...] położona była w obszarze funkcjonalnym "tereny aktywności gospodarczej" oznaczonym na rysunku studium symbolem przeznaczenia "AG". Tereny aktywności gospodarczej AG – wskazane zostały jako przeznaczone pod usługi oraz działalność produkcyjną, przetwórczą, bazy, składy, centra logistyczne. Na terenach AG dopuszcza się funkcjonowanie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe nie znajduje – zdaniem skarżących – potwierdzenia w treści zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Sulejówek wniosła o jej oddalenie.

Rada Miasta Sulejówek wyjaśniła, że na dzień złożenia skargi przedmiotowa uchwała nie weszła jeszcze w życie, gdyż została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 26 sierpnia 2021 r, a więc wejdzie w życie dopiero z dniem 10 września 2021 r.

Zdaniem organu w treści uzasadnienia skargi brakuje określenia, w jaki sposób ustalenia planu miałyby naruszać interes prawny współwłaścicielek nieruchomości A.Z. i E.S., skoro pełnomocnik skarżących jako przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały wskazuje ograniczenie prawa własności, mające polegać na rzekomym uniemożliwieniu realizacji przedsięwzięcia, co do którego S. sp. z o. o. ubiega się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Organ zasygnalizował, że w treści skargi błędnie wskazano też przeznaczenie nieruchomości, gdyż zgodnie z uchwalonym planem nieruchomości znajdują się na obszarze oznaczonym U1, dla którego wedle treści § 19 zaskarżonej uchwały, określono przeznaczenie terenu na usługi, dopuszczając jedynie "adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością jej rozbudowy maksymalnie do 10% powierzchni całkowitej poza pierwotny obrys budynku".

Rada Miasta Sulejówek uznała, że wbrew temu co twierdzą skarżący, przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym nie jest sprzeczne z przeznaczeniem terenu określonym w studium. Dopuszczenie zabudowy jednorodzinnej z zachowaniem funkcji dominującej: usługowej jest bowiem jedynie doprecyzowaniem ustaleń studium, według którego nie jest wskazane lokalizowanie w strefie aktywności gospodarczej (AG) zabudowy mieszkaniowej, za wyjątkiem mieszkań służbowych i domów właścicieli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd zaznaczył, że na rozprawie pełnomocnik skarżących sprecyzował skargę w ten sposób, że wskazał na naruszenie interesu prawnego z uwagi na przeznaczenie ww. działek pod tereny usług (U1). Wyjaśnił też, że błędne określenie treści zaskarżonej uchwały wynikało z oparcia jej o ostatni dostępny stronie skarżącej tekst projektu planu miejscowego. Sąd uwzględnił, że skarga została sporządzona i wniesiona przed ogłoszeniem zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym, choć po jej uchwaleniu. Ponadto w skardze prawidłowo oznaczono zaskarżoną uchwałę, z podaniem jej numeru, daty podjęcia i tytułu. Nie budziło zatem wątpliwości Sądu, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono sporną uchwałę, nie zaś jej projekt podlegający dopiero rozpatrzeniu przez Radę Miasta Sulejówek.

W ocenie Sądu, w zaskarżonym planie miejscowym w zakresie obejmującym nieruchomości skarżących zawarto ustalenia co do przeznaczenia i funkcji terenu, na którym znajdują się ww. nieruchomości w sposób odmienny (różny) od postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S.

W Studium przewidziano dla tego obszaru jako "podstawowe przeznaczenie": "usługi oraz działalność produkcyjną, przetwórczą, bazy, składy, centra logistyczne itp." Z kolei w § 19 pkt 1 zaskarżonej uchwały ustalono przeznaczenie tego terenu na "usługi", rozumiane zgodnie z § 5 pkt 8 zaskarżonej uchwały jako "wszelkie budynki, lokale użytkowe lub budowle, które służą do prowadzenia odpłatnej lub nieodpłatnej działalności mającej na celu zaspokojenie potrzeb ludności, a nie wytwarzanie bezpośrednio metodami przemysłowymi dóbr materialnych". W ocenie Sądu już sama analiza językowa tych dokumentów planistycznych wskazuje, że zgodnie z ustaleniami Studium, poza usługami, tereny aktywności gospodarczej służyć miały również działalności produkcyjnej, przetwórczej, jak również jako bazy, składy, centra logistyczne itp. Nie może być zatem wątpliwości, że zaskarżony plan miejscowy w omawianym zakresie nie zachowuje zgodności z ustaleniami Studium, a przewidziane w zaskarżonej uchwale przeznaczenie terenu ma charakter odmienny od przyjętego w Studium.

Sąd poniósł, że produkcją jest wytwarzanie (w tym metodami przemysłowymi) dóbr materialnych, które zaskarżona uchwała w § 5 pkt 8 wprost wyklucza z zakresu "usług". Wskazał dodatkowo, że w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) przewidziano, że "Tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej" (w szczególności: "Tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów") i "Tereny zabudowy usługowej" są odmiennymi, różniącymi się między sobą przeznaczeniami terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego (por. § 9 ust. 1 tego rozporządzenia).

Sąd zauważył, że w Studium wskazano dla tego obszaru przeznaczenie produkcyjno-usługowe (i taki też kierunek rozwoju, a zatem ewentualnych zmian przeznaczenia), nie zaś wyłącznie usługowe. Zdaniem Sądu, interpretację zaskarżonego planu, zgodnie z którą "usługi" nie obejmują działalności produkcyjnej, uzasadnia treść innych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjętych przez Radę Miasta Sulejówek. Nie można było zatem uznać, że "usługi" w rozumieniu zaskarżonego planu zawierają w sobie funkcje produkcyjne.

W dalszej kolejności Sąd wskazał, że w § 8 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały zakazano: "lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi z wyłączeniem inwestycji celu publicznego z zakresu komunikacji i infrastruktury technicznej, z zastrzeżeniem pkt 4" (pkt 3) oraz "lokalizacji przedsięwzięć powodujących przekroczenie standardów emisji, ustalonych w przepisach odrębnych z zakresu ochrony środowiska, poza działkę budowlaną, na której zlokalizowane jest przedsięwzięcie, a w przypadku realizacji przedsięwzięcia w lokalu usługowym w budynku mieszkalno-usługowym – poza lokalem, w którym realizowane jest przedsięwzięcie (pkt 4)". Tymczasem w studium, dla terenów aktywności gospodarczej (AG) dopuszczono "funkcjonowanie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wymagana", jak również dopuszczono "funkcjonowanie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagana". W ocenie Sądu, również i w tym przypadku niezgodność powołanych w § 8 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały z zacytowanym fragmentem Studium jest oczywista. Studium dopuszczało bowiem przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (zarówno "zawsze" jak i "potencjalnie"), natomiast zaskarżona uchwała takie przedsięwzięcia jednoznacznie wyklucza.

Następnie Sąd wskazał, że z uwagi na aktualny i planowany sposób wykorzystywania ww. nieruchomości przez stronę skarżącą, tj. na działalność związaną z gospodarowaniem odpadami, należało również podnieść, że w § 8 pkt 7 zaskarżonej uchwały, zakazano lokalizacji obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami. Tymczasem w obowiązującym na terenie S. Studium wskazano, że "na terenie miasta S. nie funkcjonują instalacje do odzysku i przetwarzania odpadów, nie znajduje się także składowisko odpadów komunalnych" (pkt II.2.8.7, s. 40), zaś "Studium ustala następujące kierunki ochrony środowiska i kształtowania funkcji przyrodniczych: (...) Wdrożenie nowoczesnego systemu gospodarowania odpadami" (pkt II.2.5., s. 23). Sąd miał przy tym na uwadze, że obszar zaskarżonego planu nie obejmuje całego obszaru miasta S. oraz, że mieści się w granicach władztwa planistycznego określanie miejsc przeznaczonych na gospodarowanie odpadami. Niemniej jednak, w Studium wskazano jedynie "miejsca gminnego punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych przy ul. S. [...]", jak również podano, że "z dniem 1 lipca 2013 r. miasto jest właścicielem wszystkich odpadów wytwarzanych na jego terenie i odpowiada za ich wywóz. Organizacja systemu odbioru odpadów jest zgodna z rozwiązaniami systemowymi zakładanymi w polskim prawie" (tom II – Kierunki i polityka przestrzenna, s. 39).

W Studium przyjęto ponadto, że "za gospodarkę odpadami, zgodnie ze zmianą ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, od lipca 2013 r. odpowiedzialna jest gmina. Obowiązek ten jest realizowany za pośrednictwem firm wyłonionych w przetargu na odbieranie odpadów komunalnych" (tom I – Uwarunkowania, s. 108). Skoro zatem studium przewidywało stworzenie nowoczesnego systemu gospodarowania odpadami, to w planie miejscowym, który nie może zawierać ustaleń sprzecznych z tymże studium, nie można arbitralnie zakazać lokalizacji obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że § 8 pkt 3, 4 i 7 oraz § 19 pkt 1 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza art. 9 ust. 4 u.p.z.p. albowiem odmiennie niż studium określa przeznaczenie terenów, na których znajdują się nieruchomości skarżących.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi nieodnoszących się do przytoczonych powyżej kwestii.

Za oczywiście bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ plan miejscowy nie jest przyjmowany w rezultacie przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jako akt prawa miejscowego jest uchwalany w szczególnej "planistycznej" procedurze legislacyjnej.

W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 u.p.z.p. – w odniesieniu do zgłoszonych przez skarżącego pismem z 20 lutego 2021 r. uwag do projektu planu, poprzez ich nieuwzględnienie przez organ w całości. Sąd podkreślił, że z dokumentacji sprawy wynika, że uwagi zgłoszone przez skarżące zostały rozpatrzone we właściwej procedurze oraz częściowo uwzględnione. Żaden przepis u.p.z.p. nie zobowiązuje bowiem organów planistycznych od uwzględnienia uwagi zgłoszonej w toku procedury planistycznej.

Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3, art. 32 ust. i oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Prawa przedsiębiorców oraz naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. stwierdzając, że wskazywane przez skarżące prawa i wolności nie są bezwzględne i doznają określonych ograniczeń.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasta Sulejówek, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego przyjęcia, że w/w przepisy § 8 pkt 3, pkt 7 oraz § 19 ust. 1 uchwały nr XXIII/382/2021 Rady Miasta Sulejówek z dnia 24 czerwca 2021 r. pozostają w sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miasta Sulejówek nr XLVI/403/2017 z dnia 23 listopada 2017 r.,

2. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 141 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia, dlaczego postanowienia § 8 pkt 4 uchwały nr XXIII/382/2021 Rady Miasta Sulejówek z dnia 24 czerwca 2021 r, naruszają postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S.

Ewentualnie w sytuacji nieuwzględnienia zarzutów skargi, o których mowa w pkt 1 i pkt 2 podniesiono dodatkowo zarzut naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 202 § 2 p.p.s.a. przez obciążenie organu obowiązkiem solidarnego zwrotu kosztów postępowania w kwocie 1131 zł, w sytuacji gdy w przypadku uwzględnienia skargi powinna to być kwota 797 zł.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku Sądu I instancji oraz oddalenie skargi S. sp. z o.o., A.Z. oraz E.S. na uchwałę nr XXIII/382/2021 Rady Miasta Sulejówek z dnia 24 czerwca 2021 r. oraz zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną.

Pismem z 7 września 2022 r. pełnomocnik skarżących wniósł o przyjęcie załączonej do tego pisma odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 15 sierpnia 2022 r., która została zwrócona w wykonaniu zarządzenia z 22 sierpnia 2022 r. w związku z niezastosowaniem się do dyspozycji art. 66 § 1 i § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż podniesione w niej zarzuty nie zostały w pełni uwzględnienie.

Związanie ustaleniami studium organów gminy sporządzających, a następnie uchwalających plan miejscowy (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), prowadzące do tego by plan nie naruszał ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), należy oceniać przy uwzględnieniu charakteru obu aktów planowania gminnego, zaś nieważność tych ustaleń planu, które naruszają ustalenia studium, przy uwzględnieniu uwarunkowań określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że powodem nieważności uchwały (bądź jej części) w sprawie planu miejscowego jest istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu.

Zarówno w doktrynie prawa jak i w orzecznictwie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest określane mianem aktu polityki przestrzennej gminy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, [red. Z. Niewiadomski], Warszawa 2021, s. 60; M. Szewczyk [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2021, s. 251; wyrok NSA z 4.11.2020 r., II OSK 2171/18, LEX nr 3180761, czy też wyrok NSA z 17.08.2022 r., II OSK 1222/21, LEX nr 3412455). Celem takiego aktu polityki jest m.in. określenie nieprzekraczalnych ram, w których mają się mieścić ustalenia planów miejscowych (por. wyrok NSA z 16.02.2022 r., II OSK 729/21, LEX nr 3321133).

Z kolei plan miejscowy, zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego. Zatem jego ustalenia mają moc powszechnie obowiązującą, co oznacza, że wiążą one zarówno podmioty władzy publicznej, jak również podmioty pozostające poza strukturą władzy publicznej. Plany miejscowe, będąc elementem systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, muszą pozostawać w zgodności z aktami normatywnymi wyższego szczebla, w tym z ustawami oraz przepisami Konstytucji RP. Nadto, z uwagi na wskazane powyżej przepisy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., nie mogą naruszać ustaleń studium. Użyty w tym ostatnim przepisie zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy ustaleniami studium i ustaleniami planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność. Wystarczy bowiem, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. (wyrok NSA z 17.10.2019 r., II OSK 2525/18, LEX nr 2759113). Stąd też do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ze względu na niezgodność jego ustaleń z ustaleniami studium (skutkującego nieważnością ustaleń planu, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) dochodzi wówczas, gdy w planie miejscowym określi się przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. wyrok NSA z 20.10.2022 r., II OSK 1616/21, LEX nr 3435103).

Mając powyższe na względzie nie można było podzielić poglądu Sądu I instancji, jakoby przeznaczenie przedmiotowych działek pod lokalizację inwestycji usługowych było sprzeczne z ustaleniami studium, skoro teren, na którym działki te są położone, został określony w studium jako obszar funkcjonalny "tereny aktywności gospodarczej" i przeznaczony pod usługi oraz działalność produkcyjną, przetwórczą, bazy, składy, centra logistyczne. Dlatego też nie było podstaw do stwierdzenia nieważności § 19 pkt 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek o nr ew. [...]1 oraz [...]2.

Nie sposób też zgodzić się ze stwierdzeniem nieważności § 8 pkt 7 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do wyżej wymienionych działek, zakazującego lokalizacji obiektów związanych z gospodarowaniem odpadami. To że w studium przewidziano stworzenie nowoczesnego systemu gospodarowania odpadami, nie oznacza, że wprowadzenie powyższego zakazu na terenie objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały (która nie obejmuje swoim zasięgiem tak jak studium całej gminy, lecz jej niewielki fragment) należy traktować jako sprzeczne z ustaleniami studium. Zakaz ten nie wyłącza przecież możliwości lokalizacji nowoczesnego systemu gospodarowania odpadami w innym miejscu na terenie gminy.

Z tych też powodów należało uwzględnić zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez błędną wykładnię skutkującą uznaniem ustaleń § 8 pkt 7 i § 19 ust. 1 zaskarżonej uchwały za sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Należało również przyznać rację skarżącej kasacyjnie, wskazującej na brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji stwierdzając nieważność § 8 pkt 4 uchwały, zgodnie z którym: "zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć powodujących przekroczenie standardów emisji, ustalonych w przepisach odrębnych z zakresu ochrony środowiska, poza działkę budowlaną, na której zlokalizowane jest przedsięwzięcie, a w przypadku realizacji przedsięwzięcia w lokalu usługowym w budynku mieszkalno-usługowym – poza lokalem, w którym realizowane jest przedsięwzięcie".

Przyjęcie przez Sąd I instancji, że cytowany § 8 pkt 4 zaskarżonej uchwały jest w sposób oczywisty niezgodny z ustaleniami studium dopuszczającymi "funkcjonowanie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wymagana" oraz "funkcjonowanie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagana" (por. s. 23 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), nie znajduje potwierdzenia w dyspozycji przewidzianej w § 8 pkt 4. Zakres przedmiotowy przedsięwzięć, o których mowa w studium i w § 8 pkt 4 nie jest bowiem tożsamy, co wyklucza istnienie "oczywistej niezgodności", którą podnosi Sąd I instancji.

Natomiast za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez błędną wykładnię skutkującą uznaniem ustaleń § 8 pkt 3 zaskarżonej uchwały za sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym bowiem przypadku brzmienie § 8 pkt 3: "zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi z wyłączeniem inwestycji celu publicznego z zakresu komunikacji i infrastruktury technicznej, z zastrzeżeniem pkt 4" pozostaje w sprzeczności z wskazanymi ustaleniami studium, które wprost dopuszczają lokalizację właśnie takich przedsięwzięć.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zachodzi szczególna okoliczność, o której mowa w art. 206 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została uwzględniona w części, w części zaś uznano trafność rozstrzygnięcia Sądu I instancji uwzględniającego skargę na uchwałę podjętą przez skarżącą kasacyjnie. Tym samym rozpoznanie podniesionego w skardze kasacyjnej "dodatkowego" zarzutu naruszenia art. 202 § 2 p.p.s.a. stało się bezprzedmiotowe.