Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2609/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przyznano sumę pieniężną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 154 § 7, art. 154 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 244/23 w sprawie ze skargi E. S. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 287/12 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 3 i przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz E.S. kwotę 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych tytułem sumy pieniężnej; 2. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz E. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 5 kwietnia 2023 r. I SA/Wa 244/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. S. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 287/12:

1. wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 1000 złotych;

2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. oddalił skargę w pozostałej części;

4. zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz E. S. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 29 grudnia 2022 r. E. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy (dalej również jako: organ/Prezydent) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2012 r. I SAB/Wa 287/12. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 26 lipca 2011 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] (d. [...]), ozn. nr hip. 1147-D/VIII - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem.

Skarżąca wskazała, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo że termin wyznaczony przez Sąd upłynął. Przy czym nie odniosła skutku okoliczność wielokrotnego wzywania przez skarżącą organu do wykonania wyroku, jak również wymierzenia organowi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 marca 2013 r. I SA/Wa 349/13, grzywny za niewykonanie ww. wyroku z 2012 r. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że organ zebrał kompletny materiał dowodowy do wydania decyzji rozstrzygającej przedmiotowe postępowanie odszkodowawcze, a mimo to jej nie wydał. W konsekwencji skarżąca wniosła o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości stosownej do bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 287/12, biorąc pod uwagę kwotę przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2021 r. ogłoszoną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego dnia 9 lutego 2022 r.; 2) przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie [...] zł; 3) zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Prezydent wskazał, że po przeprowadzeniu drobiazgowej procedury gromadzenia materiału dowodowego pismem z 18 stycznia 2023 r. zawiadomił strony, stosownie do art. 10 k.p.a., że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do wydania decyzji kończącej postępowanie w przedmiotowej sprawie.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o zasadności skargi. Skoro Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 1000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd.

Sąd I instancji podniósł także, że rozpoznając sprawę, stosownie do art. 154 § 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, nie wystąpiły jednakże okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Suma ta bowiem ze względu na jej kompensacyjny charakter, stanowi swego rodzaju zadośćuczynienie za realną krzywdę jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, a nie tylko rekompensatę za zwłokę w procedowaniu sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, gdyż postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji rozpatrującej wniosek o przyznanie odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. S. zaskarżając wyrok w pkt 3, w którym oddalano skargę w pozostałej części, tj. w zakresie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez powierzchowne zbadanie zasadności przyznania sumy pieniężnej skarżącej biorąc tylko pod uwagę rzekomy brak znajdowania się w skardze właściwego uzasadnienia, które przemawiałoby za przyznaniem sumy pieniężnej oraz okoliczność wydania decyzji w sprawie, niezależnie od daty jej wydania, co doprowadziło do oddalenia skargi w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy, WSA badając zasadność przyznania sumy pieniężnej powinien brać pod uwagę wszystkie aspekty sprawy i okoliczności które mają znaczenie dla oceny zasadności przyznania sum pieniężnych, a nie tylko wybrane z nich, w tym powinien brać pod uwagę okoliczności nie podniesione w skardze a znane mu z urzędu, w tym wynikające z akt sprawy oraz szczególny przedmiot i charakter sprawy administracyjnej;

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

2. art. 154 § 7 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotowy przepis uprawnia Sąd do przyznania od organu sumy pieniężnej jedynie w sytuacji, gdy wykazana została przez skarżącą szkoda jaką poniosła w związku z bezczynnością organu w wykonaniu wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność w którym Sąd ten zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie, co doprowadziło do oddalenia skargi w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy, art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi jedynie, iż Sąd uwzględniając skargę może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną oraz określa maksymalną wysokość sumy pieniężnej, tj. przepis ten nie zawiera żadnych innych przesłanek, którymi miałby się kierować Sąd ustalając zasadność przyznania jak i wysokość przyznanej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, jednocześnie tryb przyznania sumy pieniężnej jest oddzielny względem dochodzenia odszkodowania, które zostało przewidziane w art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a. i nie podlega pod ten tryb, w tym nie podlega pod zasady ustalone dla dowodzenia doznanej szkody, co sprawia, że w przypadku stwierdzenia przez Sąd kwalifikowanej formy bezczynności w zakresie wykonania wyroku zobowiązującego, Sąd powinien szczególnie brać pod uwagę możliwość przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej wobec dotychczasowego okresu bezczynności organu w wykonaniu wyroku zobowiązującego, a tym samym okresu w którym strona oczekiwała wydania rozstrzygnięcia, niezależnie czy skarżący domagając się przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej wykazał na czym w jego przypadku polega doznanie szkody, czy też poczucia krzywdy, jak i wykazania jej oraz miarkowania względem żądanej wysokości sumy pieniężnej.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o:

1. uchylenie w części wyroku WSA w Warszawie tj. w zakresie pkt 3 i zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej kasacyjnie sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych;

2. zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną w tym kosztów zastępstwa prawnego przed sądami administracyjnymi, według norm przypisanych prawem.

Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do kwestii, czy słusznie Sąd I instancji nie przyznał skarżącej sumy pieniężnej z tytułu niewykonania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2012 r. I SAB/Wa 287/12.

Powyższe każe najpierw rozpoznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 154 § 7 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przypomnieć należy, że art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi, że uwzględniając skargę [na niewykonanie wyroku – art. 154 § 1 p.p.s.a.] sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi, o której mowa w § 1 art. 154 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o zastosowaniu bądź odmowie przyznania sumy pieniężnej należy do sądu administracyjnego i może być podjęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie pełni ten środek. W przywołanych wyżej okolicznościach faktycznych, wynikających z akt sprawy, suma pieniężna powinna zostać przyznana ze względu na swoją podstawową funkcję – kompensacyjną.

Wyjaśnić należy, że suma pieniężna jest instytucją całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym odszkodowania i zadośćuczynienia. W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej wskutek niewykonania orzeczenia sądu (art. 154 § 4 p.p.s.a.). Jak podnosi się też w orzecznictwie, warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r. II CSK 640/09 i z 24 września 2015 r. V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem bezczynność w terminowym rozpoznaniu sprawy lub przewlekłość postępowania administracyjnego z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego suma pieniężna przede wszystkim ma na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz za wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (vide: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., I OSK 2156/17; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r., II OSK 532/19; wyrok NSA z dnia 25 października 2019 r., II OSK 1360/19).

Aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca szczególną uwagę na fakt, że przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej ma jej uświadomić, że nie jest bezbronna, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki jakich doznaje na skutek bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia jej sprawy, i że obejmuje stronę skarżącą swoją ochroną. Przesłanką przyznania w tym przypadku sumy pieniężnej jest bowiem skala uciążliwości wywołanych nieterminowym działaniem organu i poczucia bezsilności na skutek odwlekania zakończenia sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; wyrok NSA z dnia: 17 marca 2022 r., I OSK 1320/21; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2021 r., I OSK 613/21; wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., I OSK 468/21).

Europejski Trybunału Praw Człowieka (ETPC) wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). Otóż w swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje, że istnieje silne domniemanie, że nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to co prawda domniemanie możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiary, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka (por. wyroki NSA: z 11 maja 2018 I OSK 2230/17; z 10 listopada 2022 r. III OSK 2036/21; z 7.12.2022 r. I OSK 2173/21, LEX nr 3482536).

W okolicznościach tej sprawy organ wydał decyzję ponad 10 lat po terminie wyznaczonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 września 2012 r. I SAB/Wa 287/12. Skoro natomiast Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to w powyższych okolicznościach nie było żadnych przesłanek, aby odstąpić od domniemania, że nadmierna długość postępowania spowodowała szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, j.w.), co w konsekwencji prowadzić powinno do przyznania odpowiedniej sumy pieniężnej. W świetle wskazanej wyżej funkcji sumy pieniężnej oceny tej nie zmienia fakt, że organ wydał decyzję, ale ponad 10 lat po wyznaczonym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił więc skargę kasacyjną w tym zakresie i uchylił pkt 3 zaskarżonego wyroku oraz uznał, że kwotą odpowiednią w takim wypadku będzie suma pieniężna w wysokości 10.000 zł dla skarżącej (art. 188 w zw. z art. 154 § 7 i art. 193 p.p.s.a.). Kwota ta w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględnia całokształt okoliczności sprawy, stanowiąc dla skarżących rekompensatę za uciążliwości, których doznali wskutek niewykonania przez organ wyroku sądu administracyjnego. O powyższym rozstrzygnięto w pkt 1 wyroku.

Niezasadny okazał się natomiast zarzut procesowy naruszenia art. 133 § 1 z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w wyniku przeprowadzenia wybiórczego postępowania dowodowego. Odnosząc się kolejno do tych zarzutów wypada dostrzec, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r. III OSK 3627/21). Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Powodem odmowy przyznania skarżącym sumy pieniężnej była bowiem błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie art. 154 § 7 p.p.s.a. w zakresie funkcji, jakie pełni ten przepis i jakie są przesłanki jego stosowania.

Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, że w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie wskazano na tego rodzaju wadliwość.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.