Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 760/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.4 ust.11, art.148 ust.4, art.143, art.144, art.145, art.146, art.152-153
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi S. P. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 271 (dwieście siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta D. ustalił dla S. P. i Z. M. opłatę adiacencką o łącznej wysokości 7.540,00zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej - oznaczonej nr ewid. 1, k.m. [...], obręb [...] położonej przy Al. [...], spowodowanej wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej – kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Gmina D. zrealizował inwestycję w postaci budowy kanalizacji deszczowej, sanitarnej wraz z przebudową sieci wodociągowej oraz przebudową dróg , chodników i gospodarką zielenią. Z dniem 19 listopada 2012r. stworzono warunki do podłączenia działki o nr 1 do kanalizacji sanitarnej. W tym czasie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...]r. ustalająca stawkę procentową wysokości opłaty adiacenckiej na poziomie 50% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością jaką nieruchomość miała po ich wybudowaniu. Wartość nieruchomości została ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ przytoczył obszerne fragmenty operatu wyjaśniając, że został on sporządzony zgodnie z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. P. i Z. M. zarzucając nieprawidłowo wyliczoną wartość opłaty w sytuacji, gdy należąca do nich nieruchomość miała już uzbrojenie w postaci sieci wodociągowej, energetycznej i gazowej, co nie zostało należycie uwzględnione przy ustalaniu wartości nieruchomości przed budową kanalizacji sanitarnej. Zarzucili również, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej nie uwzględniono nakładów poniesionych przez nich na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, co wprost wynika z treści art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołali się również na naruszenie zasad współżycia społecznego, poprzez nierówne traktowanie mieszkańców tej samej gminy, bowiem Rada Miejska w D. uchwałą z dnia [...]r. dokonała zmiany wysokości stawek procentowych opłaty adiacenckiej z 50% na 3% i obecnie obowiązująca stawka procentowa jest znacznie niższa od tej, która była podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowego w świetle, którego doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania kanalizacji sanitarnej. Zdaniem Kolegium prawidłowo ustalono daty istotne dla wyceny, operat nie zawiera błędów, omyłek pisarskich lub rachunkowych. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że nie może kwestionować elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych. Natomiast art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje zastosowania w sprawie, bowiem poniesione przez odwołujących nakłady nie dotyczyły kanalizacji sanitarnej.

Pismem z dnia 22 czerwca 2016r. S. P. i Z. M. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, brak dążenia do wyjaśnienia nieprawidłowości w operacie w drodze opinii uzupełniającej, wreszcie błędne uzasadnienie decyzji. Zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 i art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki dla ustalenia opłaty adiacenckiej i brak jest podstaw do rozliczenia nakładów poniesionych przez skarżących na urządzenia infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu skargi wskazali, że wartość nieruchomości posiadającej dostęp do trzech sieci nie może być ustalona na tym samym poziomie, co wartość nieruchomości posiadającej dostęp do dwóch i mniejszej ilości sieci. Kwestionując jednocześnie zasady zastosowania współczynników zwiększających lub zmniejszających wartość nieruchomości z uwagi na uzbrojenie terenu. Zdaniem skarżących operat zawierał opisane w odwołaniu błędy matematyczne oraz logiczne. Nadto organy wbrew orzecznictwu sądów administracyjnych przyjęły, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponownie powołali się również na naruszenie zasad współżycia społecznego w związku ze zmniejszeniem obecnie obowiązującej stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. w całości podtrzymało stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazał się zasadna.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015r., poz. 1774 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Przepisy tej ustawy zawierają materialnoprawną podstawę do nałożenia opłaty adiacenckiej, a nadto normują tryb wyliczenia tej opłaty. Oprócz przepisów, zawartych w u.g.n., w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie).

W myśl art. 4 ust. 11 u.g.n., przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Tryb ustalania opłaty został szczegółowo unormowany w Dziale III, Rozdziale 7 u.g.n. – "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej". Jak stanowi art. 143 ust. 1 u.g.n., przepisy tego rozdziału stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przepis art. 92 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 143 ust. 2, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Na mocy art. 144 ust. 2, przepis ust. 1 stosuje się także do użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 u.g.n.).

Stosownie do art. 146 ust. 1 u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a), zaś wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2). W myśl art. 146 ust. 3 u.g.n., wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n. przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Istotną z uwagi na treść powyższych przepisów wartość nieruchomości określa się na podstawie przepisów Działu IV, Rozdziału 1 u.g.n. – "Określanie wartości nieruchomości". Stosownie do art. 149 u.g.n., przepisy tego rozdziału stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W myśl art. 152 ust. 1 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2). Zgodnie z art. 153 ust. 3 u.g.n., przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości. Artykuł 153 ust. 1 u.g.n. przewiduje, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z art. 154 ust. 1, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Dalsze regulacje odnośnie wyceny przy użyciu podejścia porównawczego zawierają przepisy rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Powyższe przepisy wyznaczały w kontrolowanym postępowaniu zakres okoliczności faktycznych, które organy administracji publicznej winny były ustalić. Przy ich ustalaniu zastosowanie znaleźć powinny ogólne unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszące się do postępowania wyjaśniającego. Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel - komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993r.,sygn. akt l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

W ocenie Sądu organy administracji publicznej w niniejszej sprawie dokonały błędnej wykładni art. 148 ust. 4 u.g.n. Wskutek niewłaściwej interpretacji tego przepisu bezpodstawnie nie zastosowały go w niniejszej sprawie, nie poczyniły również wszystkich ustaleń niezbędnych do jej prawidłowego załatwienia. Jak już wyżej wskazano, art. 148 ust. 4 u.g.n. nakazuje pomniejszyć różnicę wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie nakładów na rzecz budowy poszczególnych urządzeń rozumieć należy szeroko. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013r., sygn. akt I OSK 2147/11, LEX nr 1336378), brzmienie przepisu art. 148 ust. 4 u.g.n. nie wskazuje w żaden sposób, iż odliczeniu podlegają wyłącznie nakłady poniesione przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w trakcie realizacji konkretnej inwestycji, w związku z którą nastąpiło ustalenie opłaty adiacenckiej. Przyjęcie odmiennego poglądu skutkowałoby nieuzasadnionym pokrzywdzeniem właścicieli, bądź użytkowników wieczystych, którzy ponieśli nakłady na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej, powodujących wzrost wartości nieruchomości, a które nie mają związku z realizacją innej inwestycji, po realizacji której organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Podnosi się również, że przepis art. 148 ust. 4 u.g.n. nie oznacza, że odliczeniu podlegają wyłącznie nakłady poniesione w trakcie realizacji konkretnej inwestycji, zaś nakłady właściciela nieruchomości nie muszą być poniesione w określonym czasie, zbiegającym się z datą realizacji inwestycji (podobnie WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 18 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Bk 453/11, LEX nr 1085785). Wobec tego uznać trzeba, że odliczeniu na podstawie art. 148 ust. 4 u.g.n. winny podlegać wszystkie nakłady, jakie właściciel (użytkownik wieczysty) poniósł na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Nie ma przy tym znaczenia, czy chodzi o urządzenia, z których wykonaniem (podłączeniem do sieci) ma związek nałożenie opłaty adiacenckiej, czy też o takie, które nie miały nic wspólnego z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Bez znaczenia jest również czas, w jakim właściciel (użytkownik wieczysty) poniósł nakłady na urządzenia. W myśl trafnych poglądów doktryny orzecznictwa rozliczeniu podlega wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze ( por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2003r., II SA/Kr 2208/03, z glosą Chmielnicki P., Prz. Leg. 2005/1/145-152).

W niniejszej sprawie S. P. i Z. M. wskazywali, że ponieśli nakłady na budowę urządzeń związanych z przyłączeniem się do sieci wodociągowej i gazowej. Natomiast organy nie tylko, że zaniechały wyjaśnienia jakich prac konkretnie dotyczyły poniesione przez skarżących nakłady, ale również zaniechały potwierdzenia zaistnienia tego faktu. Z kolei nie powinno budzi wątpliwości, że w przypadku poniesienia przez skarżących nakładów na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej, okoliczność ta będzie miała wpływ na ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego wartość działki, bowiem zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n. nakłady poniesione na ich wykonanie powinny zostać odliczone od wartości nieruchomości. Organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę treści powołanego przepisu, ograniczając się w uzasadnieniu wydanej decyzji do przytoczenia obszernych fragmentów operatu szacunkowego, jednocześnie nie odnosząc się w ogóle do podnoszonych przez stronę zarzutów, zarówno co do treści operatu, jak również kwestii związanej z poniesieniem nakładów na budowę infrastruktury wodociągowej i gazowej. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., dokonało błędnej wykładni art. 148 ust. 4 u.g.n., a odpowiadając na zarzuty skarżących dotyczące prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego stwierdziło, że nie może kwestionować elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych, nie usuwając jednocześnie uchybień, popełnionych przez organ pierwszej instancji.

Wskazać w tym miejscu należy, że operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Jak przyjmuje się w judykaturze, operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011r., sygn. akt I OSK 1510/10, LEX nr 898076). Organ administracji publicznej ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność. Podkreślenia wymaga, że na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W sprawie dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej oznacza to obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii, a w konsekwencji oceny jej mocy dowodowej, jako określającej wzrost wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012r. sygn. akt I OSK 2367/11, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podkreśla przy tym, że dokonanie badania prawidłowości, a co za tym idzie i mocy dowodowej operatu szacunkowego, nie może polegać na stwierdzeniu jedynie, iż przedłożony w sprawie operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu, jak miało to miejsce w zaskarżonej decyzji. Badania prawidłowości operatu szacunkowego nie stanowi również ogólnikowe stwierdzenie, że nie zawiera on nieprawidłowości, niejasności, pomyłek albo braków, natomiast zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy. Organ nie dokonał oceny przyjętych przez rzeczoznawcę kryteriów dla ustalenia współczynników zwiększających lub zmniejszających wartość nieruchomości, pomimo zarzutów odwołania w tym zakresie.

Należy podkreślić, że operat szacunkowy podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale i materialnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że oceny wymaga również to, czy jest zupełny i logiczny. Tylko operat szacunkowy oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, ale także właściwym doborze nieruchomości podobnych i znajomości cech tych nieruchomości, które wpływały na poziom cen, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Nietrafny jest pogląd, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2014r. sygn. akt I OSK 534/13, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2013r. sygn. akt II OSK 1611/12, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008r. sygn. akt I OSK 852/07; wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009r. sygn. akt I OSK 373/09; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011r. sygn. akt I OSK 379/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2011r. sygn. akt I OSK 1650/10, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena operatu szacunkowego, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, powinna obejmować zgodność operatu z przepisami prawa na podstawie których został sporządzony, a ponadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2014r. sygn. akt I OSK 2470/12, LEX nr 1574640). Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę nie mogły samodzielnie ocenić wartości dowodowej operatu i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści, a następnie wyjaśnić wszelkie wątpliwości w uzasadnieniu faktycznym decyzji sporządzonym z godnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych też względów zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły pozostać w obrocie prawnym.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji publicznej zastosują się do zaprezentowanej w niniejszym orzeczeniu wykładni art. 148 ust. 4 u.g.n. i uwzględnią, jeżeli faktycznie zostały poniesione przez skarżących nakłady na rzecz wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej, związanych z przedmiotową nieruchomością. Poczynią stosowne ustalenia odnośnie wartości tych nakładów, a następnie – ustalając opłatę adiacencką – pomniejszą ustaloną przez rzeczoznawcę różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem o wartość tych nakładów. Nadto organy administracji publicznej – z uwagi na datę sporządzenia operatu szacunkowego, wykorzystanego w dotychczasowym postępowaniu – winny uwzględnić treść art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm. dalej: " p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.