Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 240/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Artur Stefański po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 10 lutego 2022 r., nr SKO 4112/17/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, po rozpatrzeniu wniosku E. P., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Jedliny – Zdroju z dnia [...] r. (nr [...]) wydanej w przedmiocie nakazania przywrócenia stosunków wodnych na gruncie.

Z akt sprawy wynika, że ww. decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Jedliny – Zdroju, działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, nakazał J. Z. jako ówczesnemu właścicielowi działek oznaczonych geodezyjnie nr [...] i nr [...], przywrócenie stosunków wodnych na działce nr [...] poprzez:

1/ wykonanie trwałego zabezpieczenia uniemożliwiającego osuwanie się gruntu z działki nr [...] na działki nr [...] i [...], oraz

2/ zapewnienie swobodnego przepływu wód z urządzeń melioracyjnych (rur drenarskich) znajdujących się na działce nr [...].

W uzasadnieniu ww. decyzji podano, że na wniosek W. K. - właściciela działki nr [...] (dalej jako uczestnik postępowania) organ prowadził postępowanie w sprawie zmiany stanu wód na działce nr [...] spowodowanej wykonaniem prac ziemnych na działkach nr [...] i nr [...]. W toku postępowania Burmistrz uzyskał opinię biegłego hydrologa J. G. z której wynika, że doszło do lokalnej zmiany warunków zawodnienia skarpy zlokalizowanej wzdłuż granicy działek. Istniejący drenaż został przerwany w wyniku czego skarpa uległa szybkiemu rozmyciu. Z opinii biegłego wynika, że sam drenaż w granicach działki nr [...] wciąż działa odprowadzając nadmiar wód po opadach. Po ścięciu skarpy (w wyniku robót przeprowadzonych na działkach nr [...] i nr [...]) przeciętna głębokość zwierciadła wód gruntowych przy skarpie obniżyła się. Biegły stwierdził, że choć nie ma to wpływu na kierunki przepływu wód gruntowych, to wpłynęło jednak na średnioroczny deficyt wilgotności w gruncie i tym samym na stan roślinności bezpośrednio pod skarpą.

Opisana decyzja nie została zakwestionowana w drodze odwołania i stała się ostateczna.

Uzupełniająco dodać należy, że w aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się także wyrok Sądu Rejonowego w Wałbrzychu III Wydział Karny z dnia [...] r. skazujący J. Z., w uzasadnieniu którego podano między innymi, że J. Z. wykonał roboty budowlane polegające na podebraniu istniejącej pomiędzy działkami [...] a [...] i [...] skarpy - od strony działki nr [...] wzdłuż linii granicznej. Prace rozpoczęto od strony bramy wjazdowej obniżając teren na działce nr [...]. Obniżenie terenu wykonano w ten sposób, że na granicy z działką nr [...] w odległości 0,30 m do 0,40 m od ogrodzenia powstała pionowa skarpa o zróżnicowanej długości od 0,5 do 2 m. Na dalszym odcinku działki nr [...] i nr [...] obniżenie terenu powstało poprzez pionowe ścięcie istniejącej skarpy. Ściany powstałych skarp były podcięte pionowo na wysokość 2 m. Prace spowodowały naruszenie stosunków wodnych doprowadzając do nawodnienia skarpy.

Do akt administracyjnych włączona została także opinia biegłego hydrologa J. G. sporządzona na zlecenie organu I instancji z której wynika, że J. Z. po zakupie działek wykonał roboty polegające na ściągnięciu warstwy ziemi, w wyniku których odkryły się rury drenarskie. Biegły ustalił, że podczas robót ziemnych doszło do przerwania drenażu, czym naruszono stosunki wodne, gdyż doprowadzono do nawodnienia powstałej skarpy. Jedynie skarpę w stanie suchym można uznać za stateczną. Podczas oględzin biegły określił aktualny stan skarpy i wykonał profil geologiczny. Stwierdził, że w wielu miejscach skarpy występują obrywy gruntu, zwłaszcza w otoczeniu zniszczonych ceramicznych rur drenarskich, co jest widoczne na fotografiach. Po ulewnych deszczach będzie dochodziło do dalszych obsunięć. Potwierdzono także wychylenie słupków ogrodzeniowych na skutek podejmowanych działań. Na działce nr [...] funkcjonował drenaż melioracyjny, odprowadzający - zgodnie z nachyleniem istniejącego pierwotnie stoku - nadmiar wód opadowych zasilających ten teren. Jego celem było obniżenie zwierciadła wód gruntowych dla optymalnego dla roślinności poziomu rzędu 0,7- 1,0 m. Drenaż został przerwany, w wyniku czego skarpa w tych lokalizacjach ulega szybszemu rozmyciu. Biegły uznał, że drenaż, który pozostał na działce nr [...] nadal spełnia swoją funkcję nie dopuszczając do nadmiernego podmakania terenu po opadach. Zatem prowadząc dalsze prace zabezpieczające skarpy (w sposób zgodny z prawem np. przez mur oporowy) należy zadbać aby wody odpływające z rejonu działki były skutecznie odprowadzone w kierunku pobliskiego cieku. We wnioskach biegły podał: "4. zgromadzone informacje wskazują, że doszło do lokalnej zmiany warunków zawodnienia w rejonie skarpy. Istniejący drenaż został przerwany, w wyniku czego skarpa w tych lokalizacjach uległa szybszemu rozmyciu. Sam drenaż wciąż jednak działa odprowadzając nadmiar wód po opadach. 5. Jednym z podstawowych wniosków z przeprowadzonych prac i analiz jest zatem wykazanie , że kluczowe w sprawie jest, czy warunki wodne zmieniły się po ścięciu skarpy. Przeciętna głębokość źwierciadła wód gruntowych przy skarpie obniżyła się, i choć nie ma to wpływu na kierunki przepływu wód gruntowych zdeterminowane układem pobliskich cieków powierzchniowych, to wpłynęło to na średnioroczny deficyt wilgotności w gruncie i tym samym na stan roślinności bezpośrednio pod skarpą wymagającą intensywniejszego nawilżania".

Z akt administracyjnych wynika, że toczyło się także postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w wyniku którego wydana została decyzja z [...] r. (uchylona następnie na skutek kontroli sądowej) z której wynikało, że J. Z. dokonał podkopania skarpy znajdującej się przy granicy działek. Stwierdzono także, że na działce nr [...] wzdłuż skarpy graniczącej z działką [...] i [...] wykonane jest ogrodzenie z siatki i słupków stalowych, które wykazują odchylenie od pionu.

Wśród materiałów aktowych znajduje się także umowa sprzedaży z dnia 17 maja 2021 r. (akt notarialny nr rep. [...]) z której wynika, że na mocy tej umowy właścicielem działek nr [...] oraz [...] stała się E. P. (dalej jako skarżąca).

Wnioskiem z dnia 22 października 2022 r. skarżąca wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza Jedliny-Zdroju z dnia [...] r. Jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wnioskodawczyni wskazała art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. niewykonalność decyzji która miała miejsce już w dniu jej wydania i której niewykonalność ma charakter trwały. Niewykonalność decyzji objętej wnioskiem – zdaniem wnioskodawczyni – wynika z tego, że nie precyzuje ona jakie dokładnie prace powinny być przeprowadzone aby przywrócić stosunki wodne na gruncie. Aby decyzja była wykonalna powinna określać dokładnie sposób w jakim powinno być wykonane zabezpieczenie uniemożliwiające obsuwanie się gruntu z działki nr [...], czy np. powinno dojść do wybudowania muru oporowego, a jeżeli tak, to do jakiej wysokości, grubości itp. Decyzja powinna również określać jak zapewnić swobodny przepływ wód z urządzeń melioracyjnych. Przykładowo jakiej grubości rury powinny być użyte w tym celu, z jakich materiałów itp. Według wnioskodawczyni, z osnowy decyzji nie wynika jaki obowiązek został nałożony, co więcej, nie ma możliwości weryfikacji, czy decyzja zostanie wykonana, ponieważ nie wiadomo, czego właściwie organ oczekuje od strony. W sferze wyobraźni pozostaje, jak miałoby wyglądać ewentualne postępowanie egzekucyjne. Zakres wykonania zastępczego musi wynikać z wydanej decyzji, a przecież jakakolwiek firma budowlana, gdyby dostała zlecenie o treści odpowiadającej sentencji decyzji, nie wiedziałby co dokładnie ma wykonać. Organ egzekucyjny nie ma zaś możliwości konkretyzowania obowiązków strony – te muszą wynikać wprost z decyzji. Wnioskodawczyni uważa, że przedmiotowa decyzja posiada istotne braki w opisanym zakresie, co uniemożliwia jej wykonanie, niezbędne jest zatem stwierdzenie jej nieważności. Na poparcie swojego stanowiska wnioskodawczyni przywołała l orzeczenia sądowe.

Po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia [...] "2022" r. (powinno być "2023 r.") powołując "art. 156 § 1" k.p.a. odmówiło stwierdzenia jej nieważności.

Odnosząc się do wskazanej przez pełnomocnika przesłanki nieważności zawartej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu prawa lub obowiązków ustanowionych decyzji. Niewykonalność prawna oznacza brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna, to trwała niemożność wykonania decyzji z pozaprawnych nieusuwalnych przyczyn. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja jasno precyzuje obowiązki właściciela gruntu, które mają polegać na: 1/ wykonaniu trwałego zabezpieczenia uniemożliwiającego osuwanie się gruntu z działki nr [...] na działki nr [...] i [...]; 2/ zapewnieniu swobodnego przepływu wód z urządzeń melioracyjnych (rury drenarskie) znajdujących się na działce [...].

Zdaniem Kolegium żadne z ww. rozwiązań nie jest sprzeczne z prawem albowiem nie istnieje prawny nakaz lub zakaz wyłączający prawo wykonywania trwałego zabezpieczenia uniemożlwiającego obsuwania się ziemi lub zapewnienia swobodnego przepływu wód z urządzeń melioracyjnych tj. rury drenarskiej. Kolegium nie dopatrzyło się także niewykonalności faktycznej ww. obowiązków, polegającej na braku istniejących technicznie możliwości jego realizacji. Pełnomocnik wnioskodawcy nie wskazał bowiem, jakie techniczne przeszkody wykluczają wykonanie trwałego zabezpieczenia zapobiegającego obsuwania się gruntu oraz co uniemożliwia stronie zapewnienie swobodnego przepływu wód z urządzeń melioracyjnych. W ocenie organu nadzoru, formułując nakazy Burmistrz dał stronie możliwość wyboru wykonania trwałego zabezpieczenia stawiając warunek by uniemożliwiało ono obsuwanie się gruntu z jednej działki na drugą. Takie rozwiązanie umożliwi stronie wybór trwałego zabezpieczenia odpowiedniego do jej możliwości finansowych. Brak wskazania w decyzji jak ma wyglądać trwałe zabezpieczenie oraz nie podanie szerokości rury melioracyjnej, nie czyni decyzji niewykonalnej z przyczyn faktycznych i prawnych. Dlatego brak jest podstaw do uznania, że spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Kolegium nie dopatrzyło się także innych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł pełnomocnik E. P. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1/ art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez jego niezastosowanie a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Burmistrza która była i jest niewykonalna w sposób trwały; 2/ art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne przez błędne uznanie, że decyzja Burmistrza Jedliny–Zdroju z dnia [...] r. precyzyjnie określa nałożone na stronę obowiązki podczas, gdy rozstrzygnięcie tej decyzji nie precyzuje nałażonych obowiązków tak by mogły być należycie wykonane przez stronę lub wyegzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym; 3/ art. 8 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w obrocie prawnym może pozostać decyzja nieprecyzującą obowiązków nakładanych na stronę i która pozostawia stronę w niepewności co do tego, czy podjęte przez nią działania będą oceniane jako zgodne z rozstrzygnięciem decyzji.

Zarzucając powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Jedliny-Zdroju z dnia [...] r.

W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że zgodnie z art. 107 § 5 k.p.a. sentencja decyzji powinna, między innymi, konkretnie określać przedmiot uprawnienia lub nałożony obowiązek który może podlegać przymusowemu wykonaniu. Zatem na konieczność precyzyjności w formułowaniu rozstrzygnięcia wskazuje także aspekt egzekucji nałożonego obowiązku. Sentencja decyzji powinna więc jednoznacznie wskazywać jakie obowiązki ciążą na zobowiązanym, ponieważ tylko takie jej sformułowanie pozwoli jednoznacznie ocenić, czy wykonał on swój obowiązek zgodnie z nakazem. Zdaniem skarżącej w rozpatrywanej sprawie takiej jasności nie ma, ponieważ obowiązek nałożony kwestionowaną decyzją nie jest precyzyjny. Autor skargi zacytował obszernie orzecznictwo sądowadministracyjne odnoszące się do kwestii obowiązku precyzyjnego formułowania rozstrzygnięcia decyzji w zakresie nakładanych obowiązków i konsekwencji naruszenia tego obowiązku. Wskazując zaś na art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. podkreślił, że decyzja Burmistrza Jedliny –Zdroju nakazuje przywrócenie stosunków wodnych na działce nr [...] poprzez wykonanie trwałego zabezpieczenia uniemożliwiającego obsuwanie się gruntu z działki nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz zapewnienie swobodnego przepływu wód urządzeniami melioracyjnymi znajdującymi się na działce nr [...], przy czym, nie precyzuje jakie dokładnie prace miałyby być przeprowadzone aby nałożony obowiązek mógł zostać uznany za wykonany. Osnowa decyzji nie określa ani rodzaju ani sposobu wykonania trwałego zabezpieczenia uniemożliwiającego obsuwanie się gruntu, nie wiadomo np. czy takie zabezpieczenie powinno być wykonane w formie muru oporowego a jeśli tak, to jakie powinny być jego parametry budowlane, czy też może konieczne jest wykonanie jakiegoś innego zabezpieczenia, np. w postaci ułożonej specjalnej siatki lub ażurowych płyt betonowych. Decyzja nie precyzuje także w jaki sposób należy zapewnić swobodny przepływ wód, np. jakich materiałów należy użyć (jaka powinna być grubość użytych rur). Zdaniem strony ogólnikowe sformułowanie sentencji decyzji powoduje, że jest ona niejednoznaczna, nieprecyzyjna a ponadto niezrozumiała nie tylko dla podmiotu którego dotyczy. Można tylko domniemywać sposób wykonania decyzji. Zgodnie zaś z orzecznictwem, rozstrzygnięcia danej sprawy nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia ponieważ powinno być ono wyrażone wprost w osnowie decyzji. W niniejszej sprawie obowiązków nałożonych decyzją nie da się wnioskować ani z sentencji ani z uzasadnienia, co niezbicie świadczy o tym, że ich wykonanie i wyegzekwowanie nie jest możliwe.

Skarżąca zwróciła także uwagę, że w sprawach podobnych, nawet bardziej szczegółowe i precyzyjne decyzje sądy uznawały za nie dość dokładne. Na poparcie tego stanowiska przywołane zostały stosowne orzeczenia sądowe.

Podniesiono również, że konieczność precyzyjnego określenia obowiązków w decyzji ma znaczenie dla potencjalnego postępowania egzekucyjnego. Decyzji Burmistrza Jedliny-Zdroju nie można wyegzekwować, gdyż organ tak naprawdę nie określił jaki obowiązek miałby być wyegzekwowany. Skoro, jak twierdzi Kolegium, decyzja organu I instancji daje stronie możliwość wyboru wykonania trwałego zabezpieczenia odpowiedniego do jej możliwości finansowych, to tym samym strona ma wybierać co dokładnie powinna zrobić a nie wynika to z osnowy decyzji. Rodzi to taki skutek, że organ nie będzie w stanie zweryfikować, czy obowiązki strony zostały wykonane prawidłowo. Ustalenie, czy wykonane w ten sposób zabezpieczenie jest skuteczne należy bowiem do wiadomości specjalnych. Prawo nie przewiduje natomiast powoływania biegłego na etapie wykonywania decyzji. Organy nie będą więc miały możliwości sprawdzenia, czy podjęte przez stronę działania są adekwatne.

Zdaniem skarżącej, nie można także tracić z pola widzenia, że dla wykonania decyzji będzie musiała ponieść dodatkowe wydatki, które mogą okazać się nieuzasadnione w przypadku, gdy organ uzna arbitralnie, że prace wykonane według jej uznania są niewystarczające. Decyzja Burmistrza stawia skarżącą w nietypowej sytuacji, co nie jest zgodne z zasadą pogłębiania zaufania do organów oraz zasadą demokratycznego państwa prawa.

W przekazanej Sądowi odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2023 r. pełnomocnik uczestnika postępowania W. K. wniósł o oddalenie skargi w całości. Podkreślił, że skarżąca nie wykazuje na istnienie zakazu lub nakazu stojącego w sprzeczności z decyzją Burmistrza Jedliny-Zdroju. Skarżąca nie wykazała, że nie ma technicznych możliwości wykonania tej decyzji. W postępowaniu poprzedzającym jej wydanie ustalone zostało, że doszło do obniżenia terenu oraz do przerwania rur drenarskich. Ustalenia te czyniono nie tylko przy udziale biegłego ale także ówczesnego właściciela gruntu J. Z., który ich nie zakwestionował. Zdaniem uczestnika, kontrolowana decyzja w jednoznaczny sposób określa obowiązki skarżącej przy uwzględnieniu specyfiki sytuacji której dotyczy decyzja. Nadal toczy się bowiem postępowanie przed PINB dotyczące wykonywania przez J. Z., bez wymaganego pozwolenia na budowę, robót budowlanych polegających na wybraniu ziemi i zniwelowaniu terenu w efekcie których doszło do naruszenia stosunków wodnych. Tym samym Burmistrz wydając rzeczoną decyzję, musiał baczyć by nie nałożyć na stronę obowiązków które są właściwe dla organów nadzoru budowlanego. Zdaniem uczestnika nie sposób także zgodzić się z twierdzeniem, że decyzja Burmistrza Jedliny-Zdroju jest za mało dokładna by mogła być wykonana – punktem odniesienia jest zawsze przywrócenie stosunków wodnych, które zostały naruszone.

W replice na powyższe wystąpienie pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 10 lipca 2023 r. wskazał, między innymi, że treść tego wystąpienia de facto potwierdza zarzuty skargi, co do braku precyzyjności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. – dalej jako p.p.s.a ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a, który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu wydana w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym - którego celem jest zbadanie, czy decyzja objęta tym postępowaniem dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, poddane jest więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Decyzja administracyjna, jako akt organu administracji publicznej sporządzony w przepisanej prawem formie, korzysta z domniemania prawidłowości. Staje się ona jednym z elementów kreujących porządek prawny. Reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim - ochrona praw nabytych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015r. P 46/13). Natomiast celem instytucji stwierdzenia nieważności jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. nie zaś zwykłymi uchybieniami, zwłaszcza natury formalnej, które mogą być kwestionowane w ramach procedury odwoławczej. W związku z powyższym zauważyć należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji które zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej - powinny być interpretowane dosłownie a nawet ścieśniająco.

Wszczęte w niniejszej sprawie postępowanie nadzwyczajne miało na celu ustalenie, czy decyzja Burmistrza Jedliny–Zdroju z dnia [...] r. nakazująca poprzednikowi prawnemu skarżącej przywrócenie stosunków wodnych na działce nr [...] poprzez: 1/ wykonanie trwałego zabezpieczenia uniemożliwiającego obsuwanie się gruntu z działki nr [...] na działki nr [...] i [...]; 2/ zapewnienie swobodnego przepływu wód z urządzeń melioracyjnych znajdujących się na działce nr [...], obarczona jest jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Rola organu sprowadzała się zatem do zbadania kwestii procesowej co do istnienia wskazanych wyżej wad, a w przypadku gdy kwestia ta zostanie rozstrzygnięta pozytywnie, do ustalenia, czy występują przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem nie stwierdza się bowiem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Punktem odniesienia przy badaniu kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Oznacza to, że organ orzekający zasadniczo nie prowadzi – tak jak w postępowaniu zwykłym - postępowania dowodowego i nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy.

Argumentacja strony skarżącej prezentowana we wniosku o wszczęcie postępowania, jak też podniesiona w skardze wskazuje, że istota sporu zawisłego w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy opisana wyżej decyzja z dnia 18 grudnia 2014 r. dotknięta była wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. czy była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Odnosząc się do powyższej kwestii nie można pomijać utrwalonych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu poglądów według których niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania (a więc jeszcze przed doręczeniem) zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas - mają charakter ciągły - aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. W tym kontekście rozróżnia się niewykonalność prawną lub faktyczną. Niewykonalność prawna oznacza brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna decyzji, to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych obiektywnych przyczyn o charakterze nieusuwalnym (por. np. NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2022 r, III OSK 951/21, CBOSA). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2020 r. (syg.akt II OSK 150/19) o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód niezależnych od zobowiązanego o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2019 r. II OSK 606/17, z dnia 4 marca 2020 r. I OSK 1397/18, z dnia 26 czerwca 2020 r. II OSK 27/20).

Odnosząc powyższe wskazania do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Kolegium - opierając się na orzecznictwie - prawidłowo zinterpretowało pojęcie niewykonalności decyzji jako przesłankę stwierdzenia jej nieważności. Prawidłowo przyjęło także, że brak jest przeszkód prawnych w postaci wynikających z przepisów prawa nakazów lub zakazów określonego zachowania wyłączających możliwość wykonania trwałego zabezpieczenia uniemożliwiającego obsuwanie się ziemi lub zapewnienia swobodnego przepływu wód z urządzeń melioracyjnych. Zauważyć trzeba, że również strona skarżąca nie wskazała braku możliwości zastosowania się do decyzji ze względu na wynikające z obowiązującego prawa konkretne nakazy lub zakazy z którymi sprzeczna byłaby decyzja Burmistrza z [...] r. Należy zgodzić się z Kolegium co do braku przeszkody faktycznej uniemożliwiającej wykonanie decyzji już w dacie jej wydania. Niewykonalność tego rodzaju zachodzi gdy absolutnie nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji. W sprawie nie zostało natomiast wykazane, że w chwili wydania decyzji jak i obecnie istniały trwałe i obiektywne techniczne przeszkody uniemożliwiające realizację nałożonych obowiązków. Wręcz przeciwnie w aktach administracyjnych znajduje się opracowanie z października 2015 r. sporządzone jeszcze na zlecenie poprzedniego właściciela (w związku z postepowaniem przed PINB) zatytułowane "Metoda wykonania robót wzmacniających skarpę ziemną na działkach nr [...]", w którym zaproponowany został sposób skutecznego wzmocnienia skarpy. Powyższe wskazuje więc, że istnieją techniczne możliwości wykonania obowiązków.

Kwalifikowanej wady decyzji wynikającej z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. skarżąca dopatruje się natomiast w braku precyzyjnego sformułowania rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] r. Organ nakładając obowiązek przywrócenia stosunków wodnych na działce [...] poprzez wykonanie trwałego zabezpieczenia uniemożliwiającego obsuwanie się gruntu oraz zapewnienie swobodnego przepływu wód urządzeniami melioracyjnymi nie sprecyzował bowiem jakie prace powinny być wykonane. Skarżąca uważa, że organ powinien określić rodzaj trwałego zabezpieczenia skarpy i sposób jego wykonania (np. mur oporowy i jego parametry) oraz sposób w jaki należy zapewnić swobodny przepływ wód, np. jakiego rodzaju materiałów użyć, jaka powinna być grubość rur. Zarzut niewykonalności decyzji na który powołuje się skarżąca należy zatem kwalifikować jako niewykonalność w znaczeniu prawnym a nie faktycznym (por. NSA w wyroku z dnia 18 sierpnia 2016 r. II OSK 2918/14, CBOSA). Jednak w świetle przywołanych wyżej poglądów orzeczniczych sformułowane przez skarżącą zarzuty nie świadczą o niewykonalności decyzji w znaczeniu prawnym, gdyż nie wskazują żadnego konkretnego nakazu lub zakazu wynikającego z przepisów prawa z którymi sprzeczna byłaby decyzja.

Odnosząc się do argumentów skargi należy także zauważyć, że zgodnie z przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę wydania decyzji Burmistrza Jedliny-Zdroju z dnia 18 grudnia 2014 r., tj. art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne, organ w drodze decyzji orzeka o nakazaniu właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Z treści przywołanego przepisu nie da się zatem wprost wyprowadzić obowiązku organu aby w decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust.3 ww. ustawy w sposób szczegółowy (tak jak wskazuje to skarżąca) określał rodzaje robót jakie mają być wykonane, sposób ich wykonania, czy też rodzaje urządzeń i ich parametry.

W realiach rozpoznawanej sprawy Burmistrz Jedliny-Zdroju nakazał przywrócenie stanu poprzedniego w zakresie stosunków wodnych precyzując, że należy wykonać trwałe zabezpieczenia uniemożliwiającego obsuwanie się gruntu z działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] (obecnie działki skarżącej) oraz zapewnić swobodny przepływu wód urządzeniami melioracyjnymi - czyli drenażem.

W rozstrzygnięciu powyższej decyzji organ określił zatem obowiązek jaki miał być wykonany oraz oczekiwany skutek w sposób wystarczający do tego, aby podmiot zobowiązany mógł podjąć dalsze działania w celu realizacji tego obowiązku. W szczególności zauważyć trzeba, że w chwili wydania tejże decyzji poprzedni właściciel działki – sprawca naruszenia stosunków wodnych – posiadał wiedzę co do tego jaki był poprzedni ustabilizowany stan stosunków wodnych, co zostało opisane w opinii biegłego sporządzonej na potrzeby postępowania zakończonego ww. decyzją. Miał także wiedzę jakie było dotychczasowe ukształtowanie terenu - wszak wykonał prace powodujące jego zmianę - oraz wiedzę co do konkretnej lokalizacji drenażu i wielkości rur które zostały przez niego uszkodzone, oraz roli jaką pełnił ten drenaż. Tym samym - w świetle przywołanych wcześniej poglądów orzeczniczych - obowiązek nałożony decyzją z [...] r. już w dacie jej wydania nie był niewykonalny. Rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanej decyzji może być uznane za nieprecyzyjne ale nie za niewykonalne. Brak określenia jaki powinien być rodzaj zabezpieczenia skarpy oznacza jedynie, że wykonaniem tego obowiązku będzie każde zabezpieczenie które wywoła skutek określony w decyzji, czyli przywróci poprzedni stan wód. Podobnie odnieść się należy się do obowiązku zapewnienia swobodnego przepływu wód urządzeniami melioracyjnymi - czyli drenażem. Nie ma zatem przeszkód prawnych czy też faktycznych które mogłyby skutkować obiektywną niewykonalnością decyzji. Jak wcześniej zaznaczono to, że wykonanie może być utrudnione techniczne, czy też ekonomicznie nie oznacza niewykonalności decyzji. Natomiast w kontekście argumentów skarżącej wskazujących, że ze względu na brak precyzyjnego rozstrzygnięcia decyzja nie nadaje się do egzekucji zauważyć trzeba, że niewykonalność decyzji administracyjnej jako przesłanka stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., nie może być w każdym przypadku utożsamiana z niewykonalnością egzekucyjną. Niewykonalność jako przesłanka nieważności oznaczać musi trwałą i faktyczną niemożność wykonania obowiązku od chwili wydania decyzji, a nie trudność w jego egzekwowaniu. Natomiast niedoskonałości każdej decyzji podlegającej egzekucji mogą być eliminowane w prawem określony sposób, zatem nie zawsze mogą być łączone z niewykonalnością z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 2019r. II OSK 606/17, CBOSA). Jak już wskazano, niewykonalność musi być rezultatem nieusuwalnych przeszkód technicznych lub prawnych, nie zaś innych trudności technicznych lub ekonomicznych, choćby bardzo poważnych. Decyzji nie można zatem uznać za niewykonalną jedynie dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2015r., sygn. II OSK 307/14, LEX nr 1987199).

Uzupełniająco dodać należy, że Sąd nie kwestionuje poglądów orzeczniczych wyrażonych w powołanych w skardze wyrokach dotyczących wymogów jakie powinny spełniać rozstrzygnięcia decyzji, zwraca jednak uwagę, że nie mogą one mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż wyrażone zostały w wyniku kontroli orzeczeń organów administracji wydanych w zwykłym toku instancji. Orzeczenia te nie odnoszą się natomiast do kontroli decyzji wydawanych w trybie nadzwyczajnym.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że takie określenie obowiązku jak w spornej decyzji oznacza jedynie, że organ w nietypowy sposób musi zweryfikować, czy obowiązek został wykonany. Oczywiście może pojawić się pewna trudność w ocenie, czy wykonano obowiązek - co jest trudnością usuwalną - jednak nie jest ona tożsama z niewykonalnością decyzji, gdyż obiektywnie można ją wykonać. Wreszcie zauważyć trzeba, że w przypadku gdy skarżąca powzięła wątpliwości co do zakresu obowiązków nałożonych w drodze decyzji Burmistrza z [...] r. to ma możliwość ewentualnego zażądania od organu wyjaśnienia jej treści w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Nie sposób zarazem przyjąć, ażeby przeszkodę nie do przezwyciężenia stanowiły wskazywane przez pełnomocnika skarżącej trudności i wątpliwości co do sposobu wykonania decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.