Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 936/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt. 1 i 4 i art. 58 § 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 165 ust. 7 w zw z art. 165 ust. 1 , art. 170 ust. 1 -3 art. 171 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 4/18 o przywróceniu terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi E.K. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia postanawia uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], działając na podstawie 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające"), pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] złożył E.K., funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, pisemną propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W przedmiotowej propozycji podano m.in., że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. E.K. w dniu 30 maja 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu w/w propozycji. Ponadto wyżej wymieniona w piśmie z dnia 31 maja 2017 r. złożyła odwołanie od przedstawionej jej propozycji zatrudnienia.

Powyższa propozycja zatrudnienia stała się przedmiotem skargi E.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której wniosła o uznanie jej jako czynności lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.").

Zaskarżonej propozycji zatrudnienia zarzuciła nieważność i bezprawność, z uwagi na brak podstaw prawnych do jej złożenia, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ustawy Przepisy wprowadzające oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm. "dalej w skrócie "ustawa o KAS") oraz jej niekonstytucyjność, poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu/czynności. Jednocześnie wniosła także o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Podała, że kierowane do niej przez organ pisma nie zawierały żadnych pouczeń co do prawnych do środków zaskarżenia. Ponadto wyjaśniła, że przedstawioną jej propozycję zatrudnienia przyjęła pod przymusem prawno-ekonomicznym, to jednak nie zgadza się z nią, gdyż uważa, że powinna zostać jej przedstawiona propozycja służby. W ocenie skarżącej, propozycja zatrudnienia skutkuje tym, że niezależnie od tego, czy ją przyjmie, czy też nie, w istocie zwalnia ją ona ze służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie, z ostrożności procesowej, o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę przedstawił obszerną argumentację na poparcie swojego stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 4/18 przywrócił termin do wniesienia skargi.

Na skutek wniesienia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na powyższe postanowienie zażalenia sprawę rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OZ 547/18 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia podał, że wydane w sprawie postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia skargi jest przedwczesne. Wskazał, że przed merytorycznym rozpoznaniem wniosku w postępowaniu sądowoadministracyjnym konieczne jest w pierwszej kolejności dokonanie oceny warunków dopuszczalności samej skargi, gdyż zaistnienie przesłanki uzasadniającej jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a. lub art. 220 § 3 P.p.s.a. (nieuiszczenie wpisu) uniemożliwia uwzględnienie wniosku. Stwierdzenie bowiem niedopuszczalności postępowania głównego skutkuje niedopuszczalnością postępowania incydentalnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu. Podkreślił, że kognicja sądu administracyjnego została określona w sposób wyczerpujący w art. 3 § 2 P.p.s.a. Na podstawie art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę, przy czym z zakresu powyższego wyłączono sprawy wymienione w art. 5 P.p.s.a. Tym samym, możliwość przywrócenia terminu do wniesienia skargi uzależniona jest od ustalenia, że zaskarżony akt lub czynność podlega w ogóle kontroli sądowej, na podstawie art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., a skarga nie dotyczy jednej ze spraw wymienionych w art. 5 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OZ 1432/16). Również w doktrynie podkreśla się, że usystematyzowanie kolejności badania skargi musi być przestrzegane. Jest to czynność wieloelementowa, na którą składają się: 1) ustalenie, czy skarga do sądu administracyjnego została wniesiona; 2) badanie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego pod względem przedmiotowym, a następnie podmiotowym; 3) badanie spełnienia warunków formalnych skargi (terminu, wymogów co do treści skargi, uiszczenia wpisu). Sąd nie może odrzucić skargi do sądu administracyjnego z przyczyny uchybienia terminu czy nieuiszczenia wpisu, skoro skarga jest niedopuszczalna z powodu braku drogi sądowej w sprawie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych. Warszawa 2009, s. 129).

W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska co do posiadania uprawnienia do dokonania kontroli legalności zaskarżonej czynności, co było konieczne, gdyż kognicja sądów administracyjnych obejmuje kontrolę aktywności organów administracji publicznej wymienionych enumeratywnie w art. 3 § 2 P.p.s.a. W tym zakresie Sąd ten wskazał jedynie, że przepisy ustawy Przepisy wprowadzające są niejasne, wywołując rozbieżności w orzecznictwie. Tym samym uchylił się od oceny, czy objęta skargą pisemna propozycja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z 23 maja 2017 r., polegająca na określeniu warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, jest jednym z aktów lub czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając ponownie sprawę, postanowieniem z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 4/18 przywrócił termin do wniesienia skargi.

W uzasadnieniu postanowienia na wstępie stwierdził, że w ocenie Sądu pierwszej instancji, skierowana do skarżącej propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Podał, że systemowo, każdy człowiek świadczący w Polsce pracę, w tym w administracji skarbowej, ma prawo do kontroli przez sąd zasadności i prawidłowości zmiany warunków zatrudnienia (np. zatrudnieni na podstawie umowy o pracę w trybie przepisów Kodeksu pracy; funkcjonariusze w trybie art. 276 i 277 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej). Nie ma zatem żadnego uzasadnienia aksjologicznego, aby pozbawić skarżącą analogicznego prawa, zwłaszcza w sytuacji, gdy nowe warunki zatrudnienia nie zostały ustalone w drodze negocjacji, ale na podstawie jednostronnej propozycji organu. Wobec braku wyraźnych regulacji o sposobie zaskarżenia propozycji pracy przedstawianej w trybie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające (tzn. że nie ma wyraźnego wskazania, że propozycja pracy nie jest zaskarżalna), Sąd odwołał się do istniejących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, pozwalających na poddanie kontroli sądu władczych rozstrzygnięć organów administracyjnych. Przyjął, że zaskarżona propozycja pracy jest czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kierując się poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uchwale składu 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, wskazującym, że powołany przepis pozwala zaskarżyć akty lub czynności, które:

a) mają charakter władczy, chociaż nie zostały określone jako decyzja lub postanowienie;

b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;

c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;

d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa – Innymi słowy uprawnienie lub obowiązek, których akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07).

Nie ulega wątpliwości, że czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ma charakter władczy. Strony potwierdziły bowiem brak jakichkolwiek negocjacji lub chociażby dorozumianego porozumienia w sprawie proponowanych warunków zatrudnienia. Nie ulega również wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretny przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję, skarżąca była funkcjonariuszem, a nie pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Tym samym skoro zatrudnienie funkcjonariusza miało charakter publiczny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego), to dotychczasowy stosunek prawny łączący funkcjonariusza z organem miał charakter stosunku służbowego, a nie stosunku pracy i sama czynność polegającą na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy (przed jej przyjęciem) nie powodowała zmiany charakteru służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji po jej przyjęciu i nawiązania na tej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie. Innymi słowy przedmiotem rozstrzygania przez Sąd jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające (tylko propozycja pracy została zaskarżona), a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji. O tym, że propozycja zatrudnienia, sama z siebie, nie powodowała przekształcenia podstawy pracy, świadczy art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające, zgodnie z którym w przypadku nieprzyjęcia propozycji zatrudnienia następowało wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, co było traktowane jako zwolnienie ze służby – sama propozycja pracy i jej doręczenie nie miało automatycznego wpływu na dalszy charakter zatrudnienia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, czynność ta spełnia więc także i ostatnią cechę, wymienioną w w/w uchwale, zgodnie z którą pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia dotyczyła uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa. Przyjęcie odmiennego poglądu, systemowo pozbawiłoby dotychczasowych funkcjonariuszy celnych prawa do sądu, w sytuacji, gdy wszelkie inne akty zmieniające stosunki zatrudnienia (pracowników i funkcjonariuszy) podlegają kontroli sądów powszechnych lub sądów administracyjnych.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołując treść art. 86 § 1, art. 87 § 1 i 2 oraz art. 87 § 4 P.p.s.a., przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazał, że zarówno przedstawiona skarżącej propozycja zatrudnienia, jak i pismo organu z dnia 27 czerwca 2017 r., nie zawierały żadnego pouczenia o możliwości wniesienia odwołania do sądu lub organu wyższej instancji. W sprawie jest niesporne, że E.K., nie zgadzając się ze złożoną propozycją zatrudnienia, w dniu 31 maja 2017 r. złożyła odwołanie (w terminie nieprzekraczającym 14 dni) od otrzymanej propozycji. Zdaniem Sądu, wprawdzie pismo to nie zostało zatytułowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to jednak przyjąć należy, iż kwestionując przedstawioną skarżącej propozycję zatrudnienia, w istocie stanowi takie wezwanie, tym bardziej, że organ nie potraktował wniesionego pisma jako "odwołania" i nie przekazał go do organu drugiej instancji, a samodzielnie udzielił na nie odpowiedzi w piśmie z dnia 27 czerwca 2017 r., które skarżąca otrzymała w dniu 3 lipca 2017 r.

Sąd pierwszej instancji, rozpatrując merytorycznie wniosek E.K. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, doszedł do przekonania, że uchybiła on terminowi bez swojej winy. Żadne z pism organu skierowanych do skarżącej nie zawierało pouczenia o możliwości wniesienia środków zaskarżenia. Skarżąca w skardze podkreślała, że przyjęła propozycję zatrudnienia działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym, to jednak nie zgadzała się z faktem przedłożenia jej propozycji zatrudnienia, a nieprzedstawienia jej propozycji służby i dlatego, składając różne pisma procesowe, starała się ją zaskarżyć. Nieskuteczność działań skarżącej wynikała z braku pouczeń przez organ co do trybu i możliwości zaskarżenia w/w propozycji do sądu administracyjnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wszystkie przedstawione wyżej okoliczności przemawiają za uwzględnieniem wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Trudno przypisać jej winę w niedochowaniu terminu do wniesienia skargi, skoro przepisy ustawy Przepisy wprowadzające są na tyle niejasne, że spowodowały rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności oraz respektując wynikającą z art. 45 ust. 1 oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu, na podstawie art. 86 § 1 P.p.s.a. przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzucił naruszenie:

- art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie skargi do rozpoznania pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 cyt. ustawy nie stanowi ani decyzji, ani też innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż została wydana w ramach podległości służbowej pomiędzy przełożonymi a podwładnymi, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych;

- art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy o KAS, poprzez ich niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy i tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych;

- art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez uznanie, że złożona stronie na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające propozycja zatrudnienia stanowi inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji podlega kognicji sądów administracyjnych.

W przypadku przyjęcia, że skarga jest dopuszczalna, organ podniósł zarzut naruszenia art. 86 § 1 P.p.s.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy strony.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania

W uzasadnieniu zażalenia przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w nim zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OZ 547/18, uchylającym zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 4/18, przywracające termin do wniesienia skargi E.K. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 23 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi podał, że przed merytorycznym rozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi konieczne jest dokonanie oceny warunków dopuszczalności skargi, bowiem ewentualne zaistnienie przesłanki uzasadniającej odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a. determinuje możliwość rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

W związku z powyższym, w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przed rozpoznaniem zasadności wniosku E.K. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi – prawidłowo ocenił status prawny złożonej wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, w piśmie z 23 maja 2017 r. nr [...] "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia", uznając, że stanowi ona czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i podlega kognicji sądów administracyjnych.

Wyjaśnić należy, iż w przypadku czynności lub aktu, objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). Ustawodawca nie definiuje pojęć "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V Lexis Nexis 2011).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż zaskarżona przez E.K. propozycja zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Powyższe stwierdzenie skutkowało przyjęciem, iż rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na tę czynność jest dopuszczalne.

Ponadto wskazać należy, iż "pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia" nie jest również decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., czy też aktem z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegającymi kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 730/87). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną – po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności.

Z art. 104 § 2 K.p.a. wynika, że decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji.

Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w dniu 23 maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, złożył E.K. – podkomisarzowi celnemu Służby Celnej Izby Administracji Skarbowej w [...] następującą propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]:

1) rodzaj umowy o pracę – na czas nieokreślony,

2) stanowisko służbowe – [...],

3) miejsce wykonywania pracy – [...],

4) komórka organizacyjna – [...],

5) wynagrodzenie miesięczne:

- wynagrodzenie zasadnicze według mnożnika [...] kwoty bazowej dla członków korpusu służby cywilnej,

- dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej w wysokości wynoszącej po pięciu latach pracy 5% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok pracy aż do osiągnięcia 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego,

6) wymiar czasu pracy – [...].

Stwierdził, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Ponadto pouczył wyżej wymienioną o treści art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające.

Wyjaśnić należy, iż uprzednio administracja podatkowa i celna zajmująca się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej posiadała strukturę terenową rozproszoną, skupioną w trzech niezależnie funkcjonujących pionach:

- administracja podatkowa,

- Służba Celna,

- kontrola skarbowa.

Ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Z preambuły tej ustawy wynika, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych.

W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.

Z art. 160 ustawy Przepisy wprowadzające wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS.

Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, iż użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające).

Wskazać również należy, iż ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 tej ustawy, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia" złożonej E.K. uznał, że nie stanowi ona decyzji, jak i aktu lub czynności, o których mowa w powołanych przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (z przyczyn uprzednio podanych).

Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 tej ustawy). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że propozycja bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.

W tym przypadku złożona E.K. pisemna propozycja zatrudnienia stanowiła ofertę możliwości kontynuacji przez nią zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jej praw i obowiązków. W tym zakresie pozostawiała jej swobodę i od niej zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencje propozycji powstają z mocy prawa dopiero w przypadku, gdy funkcjonariusz ją przyjmie – wówczas z dniem w niej określonym dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające). Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, gdyż E.K. przedstawioną propozycję zatrudnienia przyjęła w dniu 30 maja 2017 r. W przypadku, gdyby w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy nie złożyła oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówiła przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nieprawidłowo uznał, że niniejsza sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych i rozpoznał wniosek E.K. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Sąd pierwszej instancji, uwzględniając zatem przedstawioną argumentację – odrzuci skargę. Stwierdzenie, że przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego skutkuje bowiem niedopuszczalnością rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.