Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1232/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Go 143/21 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. w L. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 12 stycznia 2021 r. nr 9004-2020-000269 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. Sp. z o.o. w Z. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Go 143/21 oddalił skargę L. Sp. z o.o. w L. (dalej: skarżąca lub Spółka) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: organ) z dnia 12 stycznia 2021 r., nr 9004-2020-000269 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2018.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. niezastosowanie norm art. 2 lit. a) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (...) oraz art. 4 ust. 1 lit. a) i b), c) rozporządzenia nr 1307/2013 art. 3 pkt 1), 2) i 3) lit. b) ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, art. 2 ust 1a oraz ust. 1d Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013, oraz Rozporządzenia Parlamentu nr 1166/2008 oraz art. 2 lit. a) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 2018/1091 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zintegrowanych statystyk dotyczących gospodarstw rolnych oraz uchylenia rozporządzeń (WE) nr 1166/2008 i (UE) nr 1337/2011 i przyjęcie, że skarżąca nie jest producentem rolnym, rolnikiem beneficjentem i nie posiada gospodarstwa rolnego, pomimo iż zgodnie z przywołanymi przepisami posiada status rolnika, producenta rolnego, beneficjenta wsparcia, który prowadzi gospodarstwo rolne i ma prawo do otrzymania płatności;

2. niewłaściwe zastosowanie normy art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do istniejącego stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że skarżąca Spółka nie ma prawa do przyznania płatności;

3. niezastosowanie normy art. 14 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 i przyjęcie iż skarżąca nie spełnia warunków przyznania wnioskowanej pomocy;

4. niewłaściwe zastosowanie normy § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich lata 2014-2020 (rozporządzenie ONW PROW 2014-2020) i przyjęcie iż nie przysługują skarżącej płatności rolnośrodowiskowe;

5. niewłaściwe zastosowanie normy art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (wg wersji Traktat Amsterdamski art. 33 ust. 1) oraz art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013 poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wypełnia celów wspólnej polityki rolnej;

6. niewłaściwe zastosowanie normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 i bezpodstawne przyjęcie, iż skarżąca Spółka podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego;

7. niewłaściwe zastosowanie normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 poprzez przyjęcie, iż skarżąca Spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego;

8. niewłaściwą wykładnię normy art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zdefiniowanie przesłanki subiektywnej koniecznej dla możliwości zastosowania przedmiotowej normy i przyjęcie, że wystarczające jest wykazanie istnienia elementów obiektywnych dla przypisania cech subiektywności, zamiaru działania i intencjonalności przesłanek sztucznych warunkach w celu pozyskania nienależnych płatności, jak również poprzez wyłączenie z przesłanki subiektywnej konieczności wykazania wyłączności takiego celu działania, który determinuje wszelkie działania skarżącej tak w chwili powstania skarżącej Spółki jak i w chwili składania wniosku o przyznanie płatności;

9. niezastosowanie normy art. 20 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie w jakim odmówiono przyznania płatności poprzez przyjęcie iż skarżąca nie była posiadaczem samoistnym ani zależnym gruntów a faktycznym ich posiadaczem był S. T. lub J. G. lub spółka R. sp. z o.o., czego Sąd I instancji nie rozstrzyga nie wskazując ostatecznie uprawnionego posiadacza gruntów spośród wszystkich podmiotów powiązanych, niekonsekwentnie też przyjmując prawa do posiadania gruntów i odmawiając prawa do przyznania płatności;

10. niezastosowanie normy art. 24 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie nieterminowego rozpatrzenia sprawy przez organy I i II instancji i przyjęcie, iż organ prawidłowo wykonywał swoje obowiązki, co stanowi naruszenie prawidłowości kontroli i skutkuje naruszeniem art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 ) prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.),

11. poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy:

a) art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 oraz § 3 ust. 3 Rozporządzenia ONW 2007-2013 poprzez przyjęcie, że strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności albowiem jedna ze spółek powiązanych osobowo i kapitałowo dokonała podziału spółki R. w celu uzyskania wyższych płatności ONW;

b) regulacji 11 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013r oraz § 3 ust. 3 Rozporządzenia ONW 2007-2013 poprzez przyjęcie iż strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności albowiem jedna ze spółek powiązanych osobowo i kapitałowo - spółka T. ubiegała się o płatność ONW do dodatkowych 300 ha, a wszystkie inne podmioty powiązane działały w celu obejścia przepisów prawa;

c) regulacji 11 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz § 3 ust. 3 Rozporządzenia ONW 2007-2013 oraz § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 Rozporządzenia Ministerstwa Rozwoju i Rolnictwa Wsi z dnia 13 marca 2013r w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (rozporządzenie PRŚ 2013) (Rozporządzenie PRŚ) poprzez przyjęcie iż strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności albowiem J. G. powiązany osobowo i kapitałowo ominął modulację i limity obszaru, limity powierzchniowe, a wszystkie inne podmioty powiązane działały w celu obejścia przepisów prawa;

d) art. 26 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 poprzez błędne założenie konieczności zastosowania ograniczeń pułapów płatności i współczynników korygujących dla płatności dla skarżącej i podmiotów powiązanych z uwagi na założenie iż wszystkie podmioty powiązane, wespół ze spółką skarżącą działały w celu obejścia przepisów prawa,

e) § 2 ust. 3 Rozporządzenia ONW 2014-2020 oraz § 2 ust. 1 Rozporządzenia ONW 2007- 2013 poprzez przyjęcie iż spółka P. celowo przejęła program od spółki T. w celu ominięcia limitów powierzchniowych;

f) § 3 ust. 3 i 4 Rozporządzenia ONW 2007-2013, § 2 ust. 3 i § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW 2014-2020 § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 Rozporządzenia PRŚ, § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 3 Rozporządzenia PRSK , § 4 ust. 4 rozporządzenia RE oraz art. 13, art. 14 ust. 2 pkt. 1 i 2 Ustawy OB, art. 8 rozporządzenia 1307/2013 w zakresie w jakim ustalono, iż czynności podejmowane przez skarżącą i powiązane z nią spółki zmierzały do obejścia przepisów prawa w celu uzyskania nienależnych płatności.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. niezastosowanie normy art. 3 § 1 § 2 pkt. 1) prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności, praworządności, proporcjonalności i bezstronności działania organów;

2. niezastosowanie normy art. 3 § 1 § 2 pkt. 1) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim Sąd I instancji nie ocenił naruszenia prawa przez organy ARiMR obu instancji, które odstąpiły od utrwalonej praktyki swego orzecznictwa wydając uprzednio decyzje o przyznaniu płatności skarżącej spółce za lata poprzedzające złożenie wniosku o przyznanie płatności za rok 2017 jak oraz w zakresie w jakim organ przyznał powiązanym podmiotom J. G., Ł. G. i R. sp. z o.o. płatności za rok 2020 i o przyznaniu płatności S. T. za wszystkie lata, również za lata sporne;

3. niezastosowanie normy art. 3 § 1 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z brakiem właściwej sądowej kontroli działalności administracji publicznej - organów obu instancji poprzez błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych ustaleń stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego dokonanej przez organu obu instancji własne;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia wyroku a tym samym nierzetelne rozważenie twierdzeń skarżącej i przedstawionego przez nią materiału dowodowego sprawy, w tym:

a) nieprzedstawienie całego stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu, a jedynie oparcie się na wybiorczych, niekorzystnych dla strony okolicznościach;

b) brak odniesienia się do wszystkich złożonych wniosków dowodowych i do twierdzeń skarżącej,

c) pominięcie istotnych okoliczności i dowodów zgłoszonych przez skarżącą w zakresie koniecznym dla wykazania iż skarżąca ani żaden z podmiotów uznawanych za powiązane nie działały w wyłącznym celu uzyskania płatności, a cele i założenia dla prowadzenia odrębnej działalności były inne, jak i w zakresie koniecznym dla wykazania, że strona realizowała cele wspólnej polityki rolnej UE;

d) przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z niedostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy obu instancji przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a.;

e) uznania za niewiarygodne i nieznaczące dowody przedstawione przez skarżącą, a wykazujące iż strona nie miała ani świadomości ani woli stworzenia sztucznych warunków, jak również potwierdzające iż skarżąca nigdy nie działała w wyłącznym celu pozyskania płatności;

g) niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w oparciu o nienależycie zebrane i niewłaściwie ocenione materiały dowodowe, wobec braku wszechstronności ich rozważenia;

h) bezpodstawne przyjęcie, że strona nie udowodniła twierdzeń i faktów, z których wywodzi skutki prawne;

i) nierzetelne uzasadnienie w zakresie w jakim zawiera ustalenia sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy, w tym z treścią dokumentów zebranych w sprawie;

j) niewskazanie przyczyn, dla których dowodom i twierdzeniom skarżącej odmawia się słuszności, dając jednocześnie wiarę ocenom i twierdzeniom organu I i II instancji;

5. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisów art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 k.p.a.;

6. przepisu art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności i dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych okoliczności, a w szczególności nieuwzględnienie dowodów zgłoszonych przez skarżącą w toku postępowania sądowego jak i niewłaściwą ocenę dowodów złożonych do akt sprawy w wykonaniu zobowiązań organów jak i zawnioskowanych w sprawie przez stronę, co niezasadnie skutkowało przyjęciem, że skarżąca wespół z innymi podmiotami stworzyła sztuczne warunki w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności;

7. przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie oraz niewłaściwą cenę materiału dowodowego, co miało istotny wpływ dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego i bezpodstawne przypisanie skarżącej i powiązanym z nią osobowo i kapitałowo podmiotom celowego działania zmierzającego do uzyskania nienależnych płatności;

8. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 228 § 1 i § 2 i 278 § 1 k.p.c. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na dowolnej ocenie nowych wniosków dowodowych, odmowie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, nierzetelnej dowodów z dokumentów przedłożonych przed WSA;

9. przepisu art. 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji w wyniku:

a) niewłaściwego sprawowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli działalności administracji publicznej organów wydających decyzję w I i II instancji;

b) nienależytego rozważenia przez WSA zgłoszonych zarzutów wniesionych w odwołaniu strony od decyzji organu I instancji jak i wniesionych w skardze na decyzję organu II instancji, przez co WSA nienależycie zastosował przepisy prawa materialnego będące przedmiotem zarzutów, powyżej również wymienione jak i ustalił niewłaściwy stan faktyczny sprawy;

10. przepisu art. 1, art. 3 § 1), w zw. art. 133 § 1 , art. 134 § 1 w zw. z art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środków w celu usunięcia naruszenia prawa i nie uchylił decyzji organu II instancji, nie dokonał odpowiedniej oceny materiału dowodowego a tym samym ustalił błędnie stan faktyczny, uznając bezzasadnie na podstawie akt sprawy iż nie ma potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego i ponownego zbadania dowodów i ich ponownej oceny;

11. przepisu art. 1, art. 3 § 1), w zw. art. 133 § 1 , art. 134 § 1 w zw. z art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (ustawa zw. PROW 2014-2020) poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności poprzez zaniechanie Sądu I instancji dokonania oceny naruszenia przez organy:

a) normy art. 24 ustawy PROW 2014-2020 zaakceptowanie przez WSA przewlekłości postępowania w toku postępowań administracyjnych przed organem I instancji i II instancji, a tym samym niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania z wniosku strony o przyznanie płatności;

b) normy art. 4 i art. 27 ust. 2 i ust. 1 pkt 2) i 4) ustawy PROW 2014-2020 w związku z przepisami art. 9, art. 10, art. 75, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie ustaleń organów administracji obu instancji za własne, pomimo błędów w ustaleniu stanu faktycznego oraz poprzez pominięcie zgłoszonych przez skarżącą dowodów, twierdzeń i wyjaśnień skarżącego, poprzez bezpodstawne pominięcie wyjaśnień stron mających oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i samodzielne, bezpodstawne ustalenie rzekomych motywów i intencji strony a także nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów oraz uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku przedstawienia wniosków dowodowych;

c) art. 27 ust. 2 ustawy PRO W 2014-2020 w zakresie w jakim Sąd przyjął bezpodstawnie za organami obu instancji, iż ciężar udowodnienia subiektywnego celu towarzyszącego skarżącej i podmiotom powiązanym występującego zarówno w chwili zawiązywania nowych podmiotów, podziału spółek, tworzenia gospodarstw rolnych i ich prowadzenia przez rolników indywidualnych będących osobami fizycznymi jak i w chwili składania wniosków spoczywa wyłącznie na skarżącej, a nie na organie administracji a także w zakresie w jakim Sąd za organami obu instancji bezpodstawnie uznaje iż skarżąca nie sprostała obowiązkowi dowodowemu pomimo iż złożyła szereg dowodów i twierdzeń na etapie postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowoadministracyjnego;

d) art. 27 ust. 1 pkt 1) i 3) ustawy PROW 2014-2020 w zakresie w jakim orzeczenie narusza praworządność i pozbawia stronę prawa do informacji i obrony swoich praw;

e) art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie w jakim Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutów postawionych organom ARiMR dotyczących niewyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zważywszy iż Sąd I instancji również ograniczył się do uwzględnienia dowodów wyłącznie świadczących na niekorzyść strony, a dowodom świadczącym na korzyść skarżącej odmówił wiarygodności lub przypisał im wolę zagmatwania sprawy i współtworzenia mechanizmów utrudniających identyfikację celów utworzenia wielu podmiotów, jak również w zakresie w jakim Sąd I instancji w sposób swobodny i dowolny dopuścił się oceny materiałów i dowodów zgromadzonych w sprawie;

f) art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy PROW 2014-2020 w zakresie jakim Sąd pominął okoliczność iż organy I i II instancji nie udzieliły skarżącej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; pomimo iż strona kilkukrotnie żądanie takie zgłosiła;

g) art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy PROW 2014-2020 w zw. z art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. w zakresie w jakim Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi do WSA na orzeczenie organu II instancji, choć zostało wykazane, iż organ nie zapewnił skarżącej - pomimo zgłoszonego żądania możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania jak również w jakim ten organ, przed wydaniem decyzji, nie umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

12. rażące naruszenie przepisów postępowania - art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez niewłaściwą ocenę dokonaną przez Sąd w odniesieniu do czynności organów ARiMR I i II instancji i zarzucanych im błędów takich jak:

a) naruszenie normy art. 6 k.p.a. oraz z art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - zasady praworządności;

b) naruszenie normy art. 7 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a więc naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu społecznego i interesu obywateli albowiem organy nie zmierzały do ustalenia wszystkich przesłanek przedmiotowo istotnych, pomijały dowody składane przez stronę, nie zmierzały do ustalenia prawdy obiektywnej, lekceważyły słuszny interes strony;

c) naruszenie normy art. 8 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa albowiem organy ARiMR prowadząc postępowanie nie kierowały się zasadami proporcjonalności, bezstronności ani równego traktowania;

d) naruszenie normy art. 9 i art. 11 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego naruszenie zasady informowania stron albowiem organy nie poinformowały strony - pomimo zgłoszenia żądania przez stronę - na żadnym etapie postępowania czego dotyczy postępowanie, jakie ma prawa i obowiązki, uniemożliwiając stronie podjęcie skutecznej obrony i złożenia wniosków dowodowych, nadto w kolejnych zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie, organy wskazywały na konieczność ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności działkach rolnych, przez ewidentnie wprowadzał stronę w błąd co do zakresu prowadzonego postępowania; a także naruszył zasady zasadności przesłanek albowiem organ odstąpił od udzielenia stronie wyjaśnień mimo złożonego w tym zakresie żądania;

e) naruszenie normy art. 7a k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego naruszenie, tj naruszenia zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony - albowiem organ przyjął odwrotną zasadę i przyjmował wszelkie wątpliwości na niekorzyść strony, stosował szeroko idące domniemania faktyczne bez przeprowadzenia dowodów, w oparciu o własne przypuszczenia i całkowitą i dowolną uznaniowość, a wszystkie nieudowodnione twierdzenia przyjął za dogmaty rozstrzygające wątpliwości lub pomijając braki;

f) naruszenie normy art. 12 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania, albowiem postępowanie przed organem odwoławczym, a także przed organem I instancji trwało wiele miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności;

g) naruszenie normy art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a. oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przepisu poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności niedopuszczenie wszystkich dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie a także niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Alternatywnie wniesiono o wydanie wyroku reformatoryjnego poprzez orzeczenia w trybie art. 188 p.p.s.a. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie sformułowała przeciwko wyrokowi Sądu I instancji liczne i rozbudowane zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i regulacji prawa materialnego. W takiej więc sytuacji w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (obejmującej naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy), gdyż do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (zob. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Niezależnie jednak od powyższego, na wstępie rozważań odnośnie zasadności poczynionych w skardze kasacyjnej zarzutów poczynić należy kilka uwag natury ogólnej, które wprost odnoszą się do postaci i cech skargi kasacyjnej spółki, a tym samym cech charakterystycznych podniesionych w jej ramach zarzutów, z obu ich kategorii.

Otóż wskazując naruszone przez Sąd I instancji przepisy skarżąca kasacyjnie, oprócz regulacji p.p.s.a. i k.p.a., wymieniła także przepisy ustaw regulujących zasady przyznawania poszczególnych rodzajów płatności, tj. płatności bezpośrednich czy płatności ONW, niezależnie od rodzaju konkretnego wsparcia, którego dotyczyła sprawa w której zapadł zaskarżony wyrok. Innymi słowy oprócz regulacji rzeczywiście znajdujących zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy (z uwagi na jej przedmiot) Spółka zarzuciła WSA również naruszenie przepisów, na które ten się nie powoływał i zastosowania których (na gruncie niniejszej sprawy) nie sposób jest wywieść z ich treści.

Poza tym w ramach podniesionych zarzutów swojej skargi kasacyjnej Spółka multiplikuje rożnego rodzaju twierdzenia i argumenty przypisując im zamiennie doniosłe prawnie znaczenie czy to na gruncie regulacji prawa materialnego czy też formalnego. W tym zakresie wskazuje również, jako uchybione, zarówno przepisy prawa materialnego, jak i formalnego, niezależnie od tego czy podstawę konkretnego zarzutu stanowi art. 174 pkt 1 czy pkt 2 p.p.s.a.

Mając więc na uwadze powyższe, tj. sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że znaczną część spośród nich uznać należy za nieprecyzyjne i niekonsekwentne, co musi prowadzić do stwierdzenia ich nieskuteczności.

Poza tym dodać należy, że powoływanie w jednym zarzucie, jak ma to miejsce w rozpoznawanym przypadku, szeregu przepisów, zarówno procesowych jak i materialnoprawnych, regulujących różne materie, bez wyjaśnienia na czym polega naruszenie każdego z nich, nie jest prawidłowe i co najmniej ogranicza zakres kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r. II FSK 1053/10).

Tak więc sporą część z licznych zarzutów skargi kasacyjnej, z powodu wyżej wymienionych wadliwych cech uznać należy za nieskuteczne. Niemniej jednak brak jest podstaw do przyjęcia, że wszystkie spośród nich należałoby w ten sposób potraktować, bez odniesienia się do ich zindywidualizowanych cech oraz objętej nimi problematyki.

Jeżeli chodzi o zarzuty określone przez spółkę jako dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego to stwierdzić należy, że w przeważającej mierze mają one komplementarny charakter, co uzasadnia łącze odniesienie się do nich, w zakresie objętej nimi problematyki czy też poszczególnej jej grup.

I tak w wielu zarzutach procesowych Spółka zarzuca Sądowi I instancji wyłącznie naruszenie bądź to wynikowych przepisów p.p.s.a., tj. takich, które określają sposób orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a.), bądź tej regulacji ustrojowych (np. art. 3 § 1 p.p.s.a.), które nie mogą stanowić, bez powiązania ich z innymi, znajdującymi zastosowanie na gruncie danej sprawy regulacjami, samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Z tego więc już tylko względu obejmujące tego rodzaju podstawę prawną zarzuty uznać należy za nieskuteczne.

W ramach kolejnej grupy zarzutów procesowych skarżąca kasacyjnie dążyła do wykazania naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym zakresie zauważyć jednak należy, że naruszenia tego przepisu upatruje ona nie tylko w niespełnieniu, jej zdaniem, przez uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogów wyszczególnionym w tym przepisie, ale także w tym, że wyrażone w nim stanowisko jest wyrazem niewłaściwej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń faktycznych.

Odnosząc się do tego rodzaju twierdzeń Spółki stwierdzić należy, że nie znajdują one uzasadnionych podstaw.

Jeżeli chodzi o samą postać i sposób skonstruowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku to stwierdzić należy, że w pełni odpowiada ono wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA w jego treści w sposób właściwy przedstawił zarówno stan sprawy, zgodnie z wymogiem ujęcia go w zwięzłej formie, stanowiska stron, podstawę rozstrzygnięcia, a także jej odpowiednie uzasadnienie. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała w sposób konkretny i jednoznaczny braków któregoś z tych elementów, a jej argumentacja koncentruje się na próbie wykazania nieprawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń, jak również wyciągniętych z nich wniosków.

Co zaś się tyczy kwestii związanej z odniesieniem się do wszystkich zarzutów skargi skierowanej do Sądu I instancji, którą to okoliczność skarżąca kasacyjnie eksponuje w swoich twierdzeniach, to w tym względzie podkreślić należy, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest do tego bezwzględnie zobligowany. Winien on bowiem jednoznacznie odnieść się do tych zarzutów, które mają istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Poza tym może to uczynić w sposób zbiorczy. Tak więc niepoczynienie szczegółowych rozważań w odniesieniu do każdego z zarzutów skargi nie może być rozpatrywane z punktu widzenia naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Pod kątem naruszenia wskazanego wyżej przepisu nie można również oceniać tych twierdzeń spółki, w których zarzuca ona Sądowi I instancji niewłaściwą ocenę dowodów. Art. 141 § 4 p.p.s.a. nie odnosi się bowiem do tego rodzaju problematyki – nie stanowi on podstawy i ram prawnych do oceny konkretnych dowodów. Nawet więc gdyby do nieprawidłowości w zakresie oceny poszczególnych dowodów doszło, to nie mogłoby to zostać zakwalifikowane jako naruszenie tego przepisu.

W kwestii naruszenia przepisów k.p.a., dotyczących postępowania wyjaśniającego stwierdzić należy, że również w tym względzie brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej. Po pierwsze bowiem zauważyć należy, że zastosowanie tych regulacji (zwłaszcza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) jest w istotny sposób ograniczone, z uwagi na brzmienie autonomicznych regulacji odnoszących się do wprost do konkretnej płatności.

Po drugie natomiast, w okolicznościach konkretnej sprawy stwierdzić należy, że stanowisko organów w przedmiocie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności przez spółkę zostało w należyty sposób umontowane, w oparciu o wnioski płynące z obszernego i właściwie ocenionego materiału dowodowego. WSA słusznie uznał ich ocenę w tym zakresie za zasadną i prawidłową, gdyż jest logiczna, a postawione wnioski spójne i racjonalne.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie w sprawie nie obarczono jej obowiązkiem wykazania, że nie aplikowała o płatności w ramach sztucznie stworzonych przez siebie warunków. Organy bowiem z własnej inicjatywy zebrały, obszerny i wieloaspektowy potwierdzający to materiał dowodowy, a także we właściwy sposób go oceniły.

Nie można zgodzić się również ze skarżącą kasacyjnie, że w jej sprawie doszło do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., w związku z odmową przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów (zwłaszcza zasięgnięcia opinii biegłego). Po pierwsze bowiem zauważyć należy, że w myśl wskazanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny został wyposażony jedynie w fakultatywną możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, obejmującego wyłącznie przeprowadzenie dowodu z dokumentów i to tylko w sytuacji gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc zasięgnięcie przez Sąd I instancji wiadomości specjalnych leżało poza zakresem jego kompetencji.

Po drugie, brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodziła konieczność poszerzenia zakresu materiału dowodowego. Na tego rodzaju potrzebę nie wskazała skarżąca kasacyjnie, gdyż jej stanowisko w tym względzie sprowadza się w istocie do przeczenia stwierdzeniom organu, bez przekonującego wykazania potrzeby poszerzenia konkretnych ustaleń faktycznych.

Nie można uznać za zasługujące na uwzględnienie tych twierdzeń Spółki, w których podnosi ona, że WSA nie poczynił własnych ustaleń, ale przyjął za swoje ustalenia rozstrzygających sprawę organów. W tym aspekcie zwrócić bowiem należy uwagę, że kompetencja wojewódzkich sądów administracyjnych obejmuje jedynie kontrolę legalności działania organów administracji publicznej. W związku z tym nie są one uprawnione do wkraczania w ich kompetencje, czy też ich zastępowania. Wobec tego zarzuty związane z nieprzeprowadzeniem w sprawie własnych i niezależnych ustaleń przez Sąd I instancji uznać należy za pozbawione podstaw.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można także mówić o zaakceptowaniu przez Sąd I instancji uchybienia przez rozstrzygające sprawę organy podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, takim jak zasada praworządności, czy też zasada zakazująca odstępowania bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W tym ostatnim aspekcie zauważyć należy, że z twierdzeń spółki nie sposób jest wywieść z czym konkretnie wiąże ona naruszenie przedmiotowych zasad. Zauważyć jednocześnie należy, że statuujące te zasady przepisy nie mogą same w sobie stanowić podstawy konkretnych rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Poza tym, w sytuacji poczynienia nowych ustaleń faktycznych, w uwarunkowaniach konkretnych spraw, brak jest podstaw do wymagania od organów powielania poprzednio przyjętego stanowiska. W tym wypadku stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania konkretnego rodzaju płatności, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, stwarza konkretną, nową sytuację, której organy nie mogą ignorować. Uwzględnienie wynikających z tego konsekwencji nie może być więc kwalifikowane jako odstąpienie od utrwalonej praktyki orzeczniczej.

Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że również w tym wypadku brak jest podstaw do ich uwzględnienia.

W przypadku przedmiotowych zarzutów, dokonując oceny ich zasadności już na wstępie zauważyć należy, że ich postać jest mało precyzyjna i nie do końca jasna, a przy tym część z nich należy już na wstępie uznać za nieskuteczne, gdyż odnoszą się one do przepisów dotyczących innego rodzaju płatności niż ta, o której mowa na gruncie przedmiotowej sprawy.

Jeżeli chodzi o pozostałe to w tym aspekcie należy przede wszystkim zauważyć, że spółka, w ramach zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w jedynym z nich zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, w innych zaś ich niewłaściwe zastosowanie.

Jeżeli chodzi o podnoszony przez nią błąd wykładni, to nie można zgodzić się ze spółką, że WSA błędnie zinterpretował art. 60 rozporządzenia 1306/2013, dopuszczając się opisanej przez nią nieprawidłowości. Sam ten zarzut jest bowiem wewnętrznie niespójny i częściowo sprzeczny. Z jednej bowiem strony skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd I instancji przyjął, iż dla wykazania wystąpienia sztucznych warunków do uzyskania płatności wystarczające jest wykazanie istnienia elementów obiektywnych dla przypisania konkretnemu podmiotowi cech subiektywności, z drugiej zaś podnosi wyłączenie przez Sąd z przesłanki subiektywnej konieczności wykazania wyłączności takiego celu jej działania.

Mając na względzie nieprecyzyjność w zakresie opisanej postaci naruszenia, a także sposób wykładania wyżej wymienionego przepisu przez WSA stwierdzić należy, że omawiany zarzut nie znajduje uzasadnionych podstaw. Sąd bowiem, bazując na wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawenfond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja), zaakcentował, że dla potrzeb wykazania stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, niezbędne jest ustalenie zarówno obiektywnych, jak i subiektywnych tego przesłanek. Wbrew twierdzeniom Spółki, WSA nie opowiedział się także za redukcją subiektywnych aspektów problemu do okoliczności czysto obiektywnych, jak również nie ograniczył, w nieuprawniony sposób, wymiaru subiektywnej strony sprawy. Sąd I instancji obu tym przesłankom przypisał właściwe znaczenie i w należyty sposób je rozpatrzył. Przeciwne twierdzenia spółki są gołosłowne i jako takie nie znajdują uzasadnionych podstaw.

W ramach pozostałych zarzutów materialnoprawnych skarżąca kasacyjnie zarzuciła niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie wymienionych przez siebie przepisów.

Mając na uwadze tę postać naruszenia wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego dla swej skuteczności, co do zasady, wymaga uprzedniego podważenia prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, z czym w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia (np. wyroki NSA z 5 września 2014 r., I OSK 1119/13; z 15 czerwca 2021 r., sygn. III OSK 181/21).

W niniejszym przypadku Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, że spółka wystąpiła o przyznanie jej płatności w warunkach sztucznie stworzonych do tego warunków, prowadzących do maksymalizacji jej kwoty, wbrew prawnym ograniczeniom. Prawidłowość poczynienia tego rodzaju ustaleń nie została w żaden sposób podważona przez skarżącą, co czyni jej twierdzenia niezasadnymi odnośnie do wadliwej subsumcji ustalonych okoliczności pod normy wywiedzione ze wskazanych przez nią przepisów.

Jej twierdzenia o niezasadnym przyjęciu, że nie miała ona prawa do płatności, o których mowa w niniejszej sprawie, są pozbawione podstaw, w związku z tym brak jest podstaw do przychylenia się do nich. Dotyczy to zarówno uwarunkowań związanych stricte ze sposobem funkcjonowania spółki, jak również szeroko ujętymi aspektami wypełniania przez nią celów wspólnej polityki rolnej. Jej argumentacja sprowadza się zaś do zaprzeczania stanowisku organów oraz WSA, bez odwołania się do konkretnych i wiarygodnych okoliczności.

Stanowisko spółki opiera się na spekulacjach odnośnie skutków podejmowanych przez nią działań i niczym nieopartych wywodach, odwołujących się do realizowania celów wspólnej polityki rolnej, które jako takie nie mogą stanowić podstawy do uchylenie zaskarżonego wyroku.

Tak więc, z uwagi na niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotową skargę oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).