Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3258/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 141, art. 145, art. 151, art. 183, art. 188, art. 189, art. 203
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 104, art. 107, art. 138, art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 2, par. 207, par. 245
journal: Dz.U. 2019 poz 1372
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - t.j.
article: art. 26
journal: Dz.U. 2020 poz 1123
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - t.j.
article: par. 3, par. 15, par. 16
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 597/20 w sprawie ze skargi M. I. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z dnia 28 lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania zabezpieczeń 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. I. na rzecz Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 30 lipca 2020 r., II SA/Kr 597/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. I. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z dnia 28 lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania zabezpieczeń, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i zasądził od Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz M. I. zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie, decyzją z dnia 6 listopada 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej i art. 104 § 1 k.p.a. nakazał X M. I. wykonanie następującego obowiązku: 1. zabezpieczenia urządzeniami służącymi do usuwania dymu klatkę schodową stanowiąca pionową drogę ewakuacji w budynku kamienicy, zlokalizowanej przy ul. [...][...] w [...]; 2. zabezpieczenie, o którym mowa w pkt 1 należy wykonać zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do użytkowania urządzenia przeciwpożarowego jest przeprowadzenie odpowiednich dla danego urządzenia prób i badań, potwierdzających ich prawidłowość działania.

Jako podstawy prawne obowiązku organ wskazał art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, § 3 ust. 1, § 16 ust. 2 pkt. 5 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, § 207 ust. 2 i § 245 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Termin wykonania obowiązku ustalono na dzień 31 maja 2021 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 21 sierpnia 2019 r. w budynku kamienicy przy ul. [...][...] w [...] funkcjonariusz Komendy Miejskiej PSP w Krakowie przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze, z których sporządził protokół z dnia 4 września 2019 r. Właściciel budynku odmówił podpisania protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych z powodu stwierdzonych naruszeń przepisów przeciwpożarowych w kamienicy przy ul. [...][...] w [...]. Jak wynika z ustaleń czynności kontrolno-rozpoznawczych kontrolowany budynek biurowo-usługowy zlokalizowany jest w [...] przy ul. [...][...]. W budynku znajdują się powierzchnie biurowe, handlowe oraz usługowe i gastronomiczne. Budynek jest budynkiem wolnostojącym, wykonany został, jako budynek czterokondygnacyjny w tym jedna kondygnacja podziemna. Budynek został wzniesiony w roku 1929. Ściany murowane z cegły, stropy żelbetowe. Obiekt posiada strych nieużytkowy. Konstrukcja dachu drewniana, kryta dachówką ceramiczną. Wysokość budynku wynosi ok 17 m, co ze względu na wysokość można budynek zakwalifikować do grupy wysokości budynków średniowysokich (SW). W centralnej części budynku znajduje się klatka schodowa żelbetowa łączącą poszczególne kondygnację budynku o szerokości biegów 1,13 m i spoczniku 1,36 m. Z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania obiekt kwalifikuje się do kategorii ZL III zagrożenia ludzi (obiekty użyteczności publicznej niezawierające pomieszczeń przeznaczonych do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami oraz nieprzeznaczone przede wszystkim dla ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się). W trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdzono wymienione w protokole uchybienia z zakresu ochrony przeciwpożarowej w zakresie braku wyposażenia obiektu urządzenia oddymiające w klatkach schodowych. W trakcie prowadzonych czynności stwierdzono, że ewakuacja z budynku odbywa się klatką schodową. Dodatkowo ustalono, że budynek w zakresie wysokości kwalifikuje się do grupy wysokości budynków średniowysokich zakwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL III. W trakcie prowadzonych czynności kontrolnych ustalono ponadto, że klatka nie została wyposażona w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu (klatka schodowa nieoddymiana). Brak zabezpieczenia przed zadymieniem pionowej drogi ewakuacji w budynku przy ul. [...][...] w [...] w oparciu o przytoczone rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, stanowi w ocenie organu, zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 5, podstawę do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi. Biorąc powyższe pod uwagę, wskutek nie zapewnienia przez występujące w obiekcie warunki techniczne możliwości ewakuacji, budynek uznano za zagrażający życiu ludzi. W oparciu o przytoczony § 16 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, zarządca budynku posiada obowiązek zastosowania rozwiązań zapewniających spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w warunkach technicznych, które na podstawie § 207 ust. 2 stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, gdy zagrażają one życiu ludzi. Organ wskazał, że określone w treści obowiązku wymaganie zabezpieczenia klatek schodowych przed zadymieniem wynika z wymagań § 245 pkt. 2 warunków technicznych.

Małopolski Komendanta Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania M. I., decyzją z dnia 28 lutego 2020 r. znak [...] utrzymał ww. decyzję w mocy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ zauważył, że analiza zgromadzonego dowodu w sprawie pozwoliła stwierdzić, że przedmiotowy obiekt budowlany posiada wysokość około 17 m i zgodnie z § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zakwalifikowany jest do grupy wysokości "średniowysokie" (SW). Podniósł, iż nie ulega również wątpliwości, że analizowany budynek biurowo-usługowy na mocy § 209 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury zaliczony jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL III (obiekty użyteczności publicznej niezawierające pomieszczeń przeznaczonych do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami oraz nieprzeznaczone przede wszystkim dla ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się). W trakcie prowadzonych czynności stwierdzono, że ewakuacja z budynku odbywa się klatką schodową. Ponadto ustalono, że klatka nie została wyposażona w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu (klatka schodowa nieoddymiana). Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz § 3 ust. 1, § 15 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, § 16 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz § 245 pkt 2 ww. rozporządzenia, organ odwoławczy stwierdził, że klatka schodowa przeznaczona do ewakuacji w analizowanym obiekcie budowlanym powinna być obudowana i zamknięta drzwiami dymoszczelnymi oraz wyposażona w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu, uruchamiane samoczynnie za pomocą systemu wykrywania dymu. Ponadto ww. urządzenia należy wykonać zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do użytkowania urządzenia przeciwpożarowego jest przeprowadzenie odpowiednich dla danego urządzenia prób i badań, potwierdzających ich prawidłowość działania. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu argumentu, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury "stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków...", organ zwrócił uwagę na pełne brzmienie § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Przytaczany § 207 ust. 2 stanowi, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 112, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Organ podkreślił, że możliwe jest zastosowanie rozwiązań zamiennych w odniesieniu do wymagań określonych w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, a więc również w odniesieniu do obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji. Powyższe odbyć może się na zasadach określonych w § 2 oraz w związku z § 207 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którymi wymagania tegoż rozporządzenia, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. O takiej możliwości strona została również wyczerpująco poinformowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podczas przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdzono nieprzestrzeganie przepisów przeciwpożarowych polegających na braku urządzeń oddymiających (wykonanych zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami) w ewakuacyjnej klatce schodowej, co stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi przebywających w budynku. W sytuacji pożaru powyższa sytuacja może spowodować, że drogi ewakuacyjne w budynku zostaną zadymione w sposób uniemożliwiający bezpieczne opuszczenie budynku przez jego użytkowników. Powyższa sytuacja stanowi w ocenie organu przesłankę powodującą zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi przebywających w budynku.

Skargą M. I. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: § 3 ust. 1, § 15 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, § 16 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, § 1 ust. 1 § 2 ust. 1, § 207 ust. 2, § 245 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz ust. 1 a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.; błędne ustalenie, że warunki techniczne budynku zagrażają życiu ludzi w odniesieniu do konstrukcji dróg ewakuacji poprzez niezabezpieczenie ich przed zadymieniem w sytuacji gdy warunki techniczne występujące w kamienicy w tym w zakresie konstrukcji dróg ewakuacji osób nie zagrażają życiu ludzi w obecnym stanie rzeczy z uwagi na parametry tejże klatki schodowej czyli szerokie schody i duże przeszklone (otwierane) powierzchnie okien w pionie oraz niewielka ilość kondygnacji nadziemnych, co łącznie dostatecznie zabezpiecza budynek przed zadymieniem.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę stwierdził, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd przywołał treść § 207 ust. 2 w sprawie warunków technicznych i wskazał, że z jego treści wynika, że ustawodawca wprawdzie dopuszcza możliwość stosowania w określonym zakresie przepisów tego rozporządzenia do użytkowanych budynków istniejących, jednakże tylko wówczas, gdy wykazane zostanie, że dany budynek zagraża życiu ludzi. Innymi słowy, dopiero zaistnienie (wykazanie) tej przesłanki, daje możliwość organowi do stosowania przepisów rozporządzenia technicznego do istniejących użytkowanych budynków. Przesłanki uznania użytkowanego budynku za zagrażający życiu ludzi określa natomiast § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził jedynie, że w obiekcie występują warunki techniczne nie zapewniające bezpiecznych warunków ewakuacji, w szczególności: brak urządzeń zapobiegających zadymianiu lub służących do usuwania dymu w klatkach schodowych. W związku z powyższym organ I instancji uznał budynek zlokalizowany przy ul. [...][...] w [...] za zagrażający życiu ludzi. Natomiast organ drugiej instancji wskazał jedynie, że "analiza zgromadzonego w sprawie dowodu" wykazała, że wskazany budynek należy właśnie zaliczyć do kategorii ZL III, bez dokonywania żadnych własnych rozważań, co w ocenie Sądu stanowi naruszenie zasady dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 15 k.p.a.) oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał również, że kolejne błędy organów orzekających w przedmiotowej sprawie dotyczą nieprawidłowości w sformułowaniu nałożonego decyzją obowiązku. Przypomniał, iż zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję nakazującą X M. I. zabezpieczyć urządzeniami służącymi do usuwania dymu klatkę schodową stanowiąca pionową drogę ewakuacji w budynku kamienicy, zlokalizowanej przy ul. [...][...] w [...]. Organ wskazał, że zabezpieczenie, o którym mowa w pkt 1 należy wykonać zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do użytkowania urządzenia przeciwpożarowego jest przeprowadzenie odpowiednich dla danego urządzenia prób i badań, potwierdzających ich prawidłowość działania. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie § 2 ust. 3 a warunków technicznych możliwe jest zastosowanie rozwiązań zamiennych w odniesieniu do wymagań określonych w tym rozporządzeniu, a w ślad za tym – w odniesieniu do obowiązków określonych w decyzji. W ocenie Sądu ocena prawidłowości zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji oparta być musi na treści przepisów art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że decyzja organu I instancji nie czyni zadość wymogom ukształtowanym przez treść przepisu art. 107 § 1 k.p.a. Wskazał, że z rozstrzygnięcia tegoż aktu wynika ogólnie sformułowany, a nałożony na administratora budynku, nakaz "wyposażenia klatki schodowej budynku w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu". Organ nie sprecyzował nałożonego obowiązku, wskazał jedynie, że na podstawie § 2 ust. 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nakazane obowiązki mogą być spełnione w inny sposób, niż podany w przedmiotowym rozporządzeniu, z zachowaniem trybu postępowania określonego w wymienionym przepisie. Odesłanie adresata decyzji do normy prawnej zawartej w § 2 ust. 3a ww. rozporządzenia jest możliwe dopiero po precyzyjnym określeniu nakładanego na stronę obowiązku, koniecznego dla wykonania decyzji. Organ administracji wydając decyzję, która nie czyni zadość tym wymogom musi się liczyć z tym, iż wydaje decyzję, która od samego początku nie jest możliwa do wykonania, nie będzie tym samym możliwe jej wyegzekwowanie na drodze postępowania egzekucyjnego. Uwzględnienie § 2 ust. 2 oraz § 2 ust. 3 a rozporządzenia przy zastosowaniu § 207 ust. 2 rozporządzenia polega na tym, że w odniesieniu do budynków istniejących zamiast stosowania wymagań zawartych w rozporządzeniu można zastosować wskazania ekspertyzy technicznej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego lub rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnionych z komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub wojewódzkim inspektorem sanitarnym - odpowiednio do przedmiotu ekspertyzy. Nie można wydać decyzji, która jedynie odsyła do § 2 ust. 3a rozporządzenia, bez określenia obowiązków koniecznych do wykonania. Decyzja taka jest nie tylko nie możliwa do wykonania. Wprawdzie częścią składową decyzji jest też uzasadnienie faktyczne i prawne, które służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji, jednak i ono nie określa, jakie konkretnie obowiązki winny być wykonane przez skarżącego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie można zgodzić się z argumentem dotyczącym bezzasadności stosowania przepisów i standardów aktualnie obowiązujących w zakresie ochrony przeciwpożarowej w odniesieniu do budynku powstałego w oparciu o pozwolenie na budowę i zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego powstania. Wskazał, że zgodnie z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 3a rozporządzenia, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Przedmiotowy budynek jest użytkowany. Natomiast o przesłankach uznania budynku za zagrażający życiu ludzi stanowi przepis § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2014 r. II OSK 516/13, kwestia bezpieczeństwa pożarowego staje się aktualna od dnia wybudowania budynku i jest aktualna przez cały okres jego użytkowania. W tym zakresie należy odwołać się także do art. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tj.: Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380) stanowiącego, iż osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany (m.in.) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie, zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji - art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Zatem przepis § 207 ust. 2 rozporządzenia nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dokonania oceny stanu technicznego każdego budynku z punktu widzenia bezpieczeństwa pożarowego i w przypadku wystąpienia zagrożenia życia, podjęcia stosownych działań, przy czym konieczne jest stwierdzenie użytkowania budynku. Sąd dodał, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie reguluje stosowania jej do budynków wybudowanych przed wejściem ustawy w życie. Wobec tego należy stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Podobnie jest z przepisami powołanego rozporządzenia, przy czym w tym przypadku należy wskazać, że rozporządzenie to zawiera wprost przepisy, które wyjątkowo opóźniają albo wykluczają stosowanie nowego prawa w odniesieniu do niektórych stanów faktycznych (§ 40), co dodatkowo świadczy, że w pozostałych przypadkach należy je stosować bezpośrednio. Sąd wskazał, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka regulacja nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Przede wszystkim należy zauważyć, iż sytuacja, która występuje w niniejszej sprawie nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. W konsekwencji Sąd stwierdził, że kontrola zgodności z prawem podjętych w niniejszej sprawie decyzji wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Skargą kasacyjną Małopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego, a to art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz.U. z 2020, poz. 1123) w związku z § 3 ust. 1, § 15 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, § 16 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. nr 109 poz. 719 ze zm.) oraz § 2 ust. 1, § 207 ust. 2, § 245 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2019 poz. 1372) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy nie wykazały w sprawie zaistnienia przesłanek do zastosowania przedmiotowych przepisów w ustalonym stanie faktycznym sprawy;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do argumentów podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c poprzez niewłaściwe i nieuzasadnione ich zastosowanie.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. I. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy w przedmiocie rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy, stąd też zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w ramach dokonywanej kontroli legalności była ostateczna decyzja z 28 lutego 2020 r. Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z 6 listopada 2019 r. nakazująca X M. I. ([...]) wykonanie następujących obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej a to:

1) zabezpieczyć urządzeniami służącymi do usuwania dymu klatkę schodową stanowiącą pionową drogę ewakuacji w budynku kamienicy, zlokalizowanej przy ul. [...][...] w [...] oraz

2) zabezpieczenie, o którym mowa w pkt 1 wykonać zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do użytkowania urządzenia przeciwpożarowego jest przeprowadzenie odpowiednich dla danego urządzenia prób i badań, potwierdzających ich prawidłowość działania. Termin wykonania obowiązku ustalono na dzień 31 maja 2021 r.

Podstawę materialno-prawną nałożonych obowiązków stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, § 3 ust. 1, § 16 ust. 2 pkt. 5 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, § 207 ust. 2 i § 245 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd pierwszej instancji w ramach dokonanej kontroli legalności wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, przyjmując, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 15 k.p.a. oraz art. 8, 9, 11 i 107 § 3 k.p.a. nie dokonał własnych rozważań w zakresie oceny materiału dowodowego sprawy. Ponadto uznano, że decyzja organu I instancji nie czyni zadość wymogom ukształtowanym przez treść przepisu art. 107 § 1 k.p.a. skoro z rozstrzygnięcia tegoż aktu wynika ogólnie sformułowany, a nałożony na administratora budynku, nakaz "wyposażenia klatki schodowej budynku w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu". Organ nie sprecyzował nałożonego obowiązku, wskazał jedynie, że na podstawie § 2 ust. 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nakazane obowiązki mogą być spełnione w inny sposób, niż podany w przedmiotowym rozporządzeniu, z zachowaniem trybu postępowania określonego w wymienionym przepisie. Dopiero po sporządzeniu ekspertyzy technicznej, a właściwie po zapoznaniu się z jej wynikami, organ może sprecyzować obowiązki, jakie strona skarżąca powinna wykonać w ramach ochrony przeciwpożarowej budynku. Odesłanie adresata decyzji do normy prawnej zawartej w § 2 ust. 3a ww. rozporządzenia jest możliwe dopiero po precyzyjnym określeniu nakładanego na stronę obowiązku, koniecznego dla wykonania decyzji. Generalnie uznano, że nie można wydać decyzji, która jedynie odsyła do § 2 ust. 3a warunków technicznych bez określenia obowiązków koniecznych do wykonania. W konkluzji uznano, iż decyzja nie jest możliwa do wykonania. Stąd też Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną uchylenia zaskarżonych decyzji wyprowadzoną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Stanowisko to zostało zakwestionowane skargą kasacyjną organu odwoławczego, który zarzutami naruszenia prawa materialnego jak i zarzutami naruszenia przepisów postępowania domaga się w szczególności uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarga kasacyjna w ocenie Sądu odwoławczego zasługuje na uwzględnienie, w szczególności zarzut naruszenia prawa materialnego art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w związku z § 3 ust. 1, §15 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, § 16 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz § 2 ust. 1, § 207 ust. 2, § 245 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy nie wykazały w sprawie zaistnienia przesłanek do zastosowania przedmiotowych przepisów w ustalonym stanie faktycznym sprawy, jak również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 104 i 107 k.p.a. (co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej) poprzez niewłaściwe i nieuzasadnione ich zastosowanie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej należy wskazać, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny tej sprawy został ustalony prawidłowo. Dnia 21 sierpnia 2019 r. w budynku kamienicy przy ul. [...][...] w [...] funkcjonariusz Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze, z których sporządził protokół z dnia 4 września 2019 r. Jest to budynek biurowo-usługowy, wzniesiony w roku 1929, w którym znajdują się powierzchnie biurowe, handlowe oraz usługowe i gastronomiczne. Budynek ten jest budynkiem wolnostojącym, wykonany został, jako budynek czterokondygnacyjny, w tym jedna kondygnacja podziemna. Ściany murowane z cegły, stropy żelbetowe. Obiekt posiada strych nieużytkowy. Konstrukcja dachu drewniana, kryta dachówką ceramiczną. Wysokość budynku wynosi ok 17 m, co ze względu na wysokość można budynek zakwalifikować do grupy wysokości budynków średniowysokich (SW). W centralnej części budynku znajduje się klatka schodowa żelbetowa łącząca poszczególne kondygnacje budynku o szerokości biegów 1,13 m i spoczniku 1,36 m. Z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania obiekt kwalifikuje się do kategorii ZL III zagrożenia ludzi (obiekty użyteczności publicznej niezawierające pomieszczeń przeznaczonych do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami oraz nieprzeznaczone przede wszystkim dla ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się). W trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdzono wymienione w protokole uchybienia dotyczące ochrony przeciwpożarowej w zakresie braku wyposażenia obiektu w urządzenia oddymiające w klatce schodowej w sytuacji, gdy ewakuacja z budynku odbywa się klatką schodową. Dodatkowo ustalono, że budynek w zakresie wysokości kwalifikuje się do grupy wysokości budynków średniowysokich zakwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL III. W trakcie prowadzonych czynności kontrolnych ustalono ponadto, że klatka nie została wyposażona w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu (klatka schodowa nieoddymiana). Brak zabezpieczenia przed zadymieniem pionowej drogi ewakuacji w przedmiotowym budynku stanowi podstawę do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi. Biorąc powyższe pod uwagę, wskutek nie zapewnienia przez występujące w obiekcie warunki techniczne możliwości ewakuacji, budynek uznano za zagrażający życiu ludzi. Po tych ustaleniach decyzją pierwszoinstancyjną z 6 listopada 2019 r. nałożono na skarżącego obowiązek zabezpieczenia urządzeniami służącymi do usuwania dymu klatki schodowej stanowiącej pionową drogę ewakuacji w przedmiotowym budynku kamienicy, przy czym zabezpieczenie to należało wykonać zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do użytkowania urządzenia przeciwpożarowego jest przeprowadzenie odpowiednich dla danego urządzenia prób i badań, potwierdzających ich prawidłowość działania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia dokonane w tej sprawie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, iż brak zabezpieczenia przed zadymieniem pionowej drogi ewakuacji w budynku przy ul [...][...] w [...] stanowi podstawę do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi, co wymagało podjęcia interwencji przez organy straży pożarnej.

Mimo, że sporny budynek wzniesiony został w 1929 r. to stosownie do § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy tego aktu mają zastosowanie również do użytkowanych budynków nie tylko przy ewentualnej ich rozbudowie, przebudowie lub zmianie sposobu użytkowania. Zgodnie z ww. § 207 ust. 2 warunków technicznych przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.

Podstawowe znaczenie dla zastosowania w tej sprawie wskazanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisów dot. bezpieczeństwa pożarowego do użytkowanych budynków nawet powstałych, jak w tej sprawie w 1929 r., ma więc kwestia wystąpienia w budynku zagrożenia życia ludzi.

Co do zasady, w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowej ustawy. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym. Trudno też zaprzeczyć istnieniu ważkiego interesu publicznego we wprowadzeniu nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej. Chodzi przecież o ochronę życia ludzkiego i mienia o znacznej wartości. Nie można też ograniczać ustawodawcy w dostosowaniu wymogów ochrony przeciwpożarowej do zmieniających się warunków społecznych. W szczególności dotyczy to właśnie budynków, które z natury rzeczy istnieją bardzo długo. Ustawodawca musi mieć w tej sytuacji swobodę w dostosowaniu ochrony przeciwpożarowej także istniejących budynków do postępów w nauce (nowe, skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej), czy zwiększenia się zagrożeń związanych z pożarami (wzrost zaludnienia, zagęszczenie zabudowy) - porównaj wyroki NSA z 24 sierpnia 2007 r. II OSK 1144/06, z dnia 3 września 2014 r. II OSK 516/13.

Zdaniem NSA taka regulacja nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Zwraca się też uwagę, iż nie można nadmiernie ograniczać ustawodawcy w dostosowaniu prawa do zmian społecznych. (tak w uzasadnieniu wyroku TK z 4 kwietnia 2006 r. w sprawie K 11/04, opublikowanym w OTK-A nr 4 z 2006 r., poz. 40).

W niniejszej sprawie bez wątpienia sporny budynek biurowo-usługowy jest użytkowany a nadto w wyniku przeprowadzonych czynności rozpoznawczo-kontrolnych strażacy stwierdzili występujące w nim zagrożenie dla życia ludzi, ujawniając naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej. Przede wszystkim § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, zawiera definicję uznania budynku za zagrażający życiu ludzi. Stosownie do ust. 1 tego przepisu użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi.

Z kolei ust. 2 pkt 5 powołanej wyżej normy statuuje, że podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem § 45, może być: niezabezpieczenie przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych, w sposób w nich określonych. Zaś w ust. 3 omawianej normy przyjęto, że właściciel lub zarządca budynku, o którym mowa w ust. 1, zobowiązany jest zastosować rozwiązania zapewniające spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych. Jednocześnie przypomnieć należy, że właśnie w § 245 pkt 2 wskazanych warunków technicznych w budynkach takich jak przedmiotowy (średniowysoki) należy stosować klatki schodowe obudowane i zamykane drzwiami oraz, co jest istotne, wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymianiu i służące do usuwania dymu. Ujawnione zaś w tej sprawie okoliczności braku zabezpieczenia przed zadymianiem pionowej drogi ewakuacyjnej w spornym budynku w oparciu o wykazane wyżej uregulowania § 16 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z 7 czerwca 2010 r. w sposób bezsporny wykazały, że użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi. Przedstawione wyżej ustalenia faktyczne i prawne wskazane w decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadniały zatem wydanie decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek w opisanym zakresie skoro ujawniono, że skarżący w obiekcie przy ul. [...][...] w [...] nie zapewnił bezpieczeństwa pożarowego wymaganego przepisami techniczno-budowlanymi a to nie zabezpieczył przed zadymianiem klatki schodowej stanowiącej drogę ewakuacyjną. Stąd nałożono wymagane prawem obowiązki decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, wskazując do tego właściwą podstawę prawną tych obowiązków. Organ odwoławczy podzielając z kolei stanowisko organu pierwszej instancji w tych przecież bezspornych okolicznościach tej sprawy, zaaprobował w pełni ustalenia poczynione przed organem pierwszej instancji. To, że nie dokonał obszernych, ponownych, rozważań w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, nie oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia powołanych w zaskarżonym wyroku przepisów art. 15, 8, 9, art. 11 i 107 § 3 k.p.a., w szczególności, gdy uwzględni się uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które w sposób właściwy do okoliczności tej sprawy wyjaśnia przesłanki zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku nie każde ujawnione naruszenie prawa procesowego uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji. Jedynie bowiem naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadnia właśnie zastosowanie normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W tej sprawie okoliczności wskazywane przez Sąd nie uzasadniały zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skoro jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej organy orzekające w sprawie wykazały zaistnienie przesłanek do zastosowania przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną wydania decyzji w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Przepis ten nakłada więc na Komendanta PSP obowiązek wydania decyzji nakazującej usunięcia uchybień w razie ich stwierdzenia, bez potrzeby badania powodów zaistniałych nieprawidłowości.

Zdaniem Sądu odwoławczego, decyzja wydana na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy powinna "precyzyjnie określać zakres nałożonych obowiązków tak, by możliwe było wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Powinna ona nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe, przy czym nakaz nie może budzić wątpliwości co do możliwości technicznego jego wykonania. Taką właśnie prawidłową decyzję, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, wydano w tej sprawie - zakres nałożonych na skarżącego obowiązków został precyzyjnie oznaczony, tak by mogły one być wykonane dobrowolnie czy poprzez wyegzekwowanie jej w drodze egzekucji administracyjnej. Nakazany obowiązek dotyczył wyraźnie zabezpieczenia urządzeniami służącymi do usuwania dymu klatkę schodową stanowiącą pionową drogę ewakuacyjną w budynku kamienicy, który to należy wykonać na podstawie projektu uzgodnionego z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Oznaczono nadto w rozstrzygnięciu, że warunkiem dopuszczenia do użytkowania urządzenia przeciwpożarowego jest przeprowadzenie odpowiednich prób i badań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu wymaganych kwestionowaną decyzją obowiązków. W tej sprawie nie ujawniono okoliczności, które wskazywałyby na to, iż nie jest możliwe z uwagi na pewne ograniczenia architektoniczne istniejącego już budynku, wykonanie przedmiotowego obowiązku a co za tym idzie organ Państwowej Straży Pożarnej powinien zastosować inne, uznane przez niego za najbardziej optymalne, rozwiązanie przeciwdziałające stwierdzonym uchybieniom. Rzeczą organów administracji jest bowiem ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa, możliwych sposobów jego przestrzegania i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności jakie powinien adresat decyzji wykonać. W tej sprawie właśnie tak postąpiono. Nałożony obowiązek nakazujący zabezpieczyć urządzeniami służącymi do usuwania dymu klatkę schodową stanowiącą pionową drogę ewakuacyjną jest, jak potwierdzają to akta sprawy, wykonalny technicznie. W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący nie zanegował tej okoliczności, natomiast uznał ten obowiązek za zbędny, gdyż w szczególności podniósł, że aktualnie warunki techniczne występujące w spornym budynku w tym w zakresie dróg ewakuacyjnych osób nie zagrażają życiu ludzi w obecnym stanie, a to z uwagi na parametry tejże klatki schodowej (szerokie schody i duże przeszkolone powierzchnie otwieranych okien w pionie) dostatecznie zabezpieczają pionową drogę ewakuacyjną przed zadymianiem.

Natomiast dopiero w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej zawarto informację, że na podstawie § 2 ust. 3a warunków technicznych możliwe jest zastosowanie rozwiązań zamiennych w odniesieniu do wymagań określonych w tym rozporządzeniu, a w ślad za tym w odniesieniu do obowiązków określonych w tej decyzji a wówczas konieczne jest zastosowanie się do procedur z art. 6a ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz § 2 ust. 3a warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy czym jest to jedynie informacja nie stanowiąca rozstrzygnięcia (osnowy decyzji) w sprawie. Poinformowanie strony w motywach decyzji o możliwości zastosowania w sprawie rozwiązań zamiennych w żadnym wypadku nie stanowi uzasadnienia dla nałożonych, jak wyżej wskazano, precyzyjnie oznaczonych obowiązków w osnowie decyzji i nie może stanowić uzasadnienia dla zanegowania prawidłowości sformułowania tejże osnowy decyzji organów Państwowej Straży Pożarnej, skoro taka możliwość generalnie wynika z przepisów prawa niezależnie od tego czy zostanie to zamieszczone w uzasadnieniu decyzji. Należy zaznaczyć, iż co do zasady nie jest dopuszczalne nakładanie na stronę obowiązku zgodnego z prawem, lecz niewykonalnego z przyczyn technicznych i jednoczesne przerzucenie na nią obowiązku poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień. Jednakże z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Nie można więc podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji organów orzekających stwierdzenia co do możliwości zastosowania rozwiązań alternatywnych uzasadnia przyjęcie stanowiska, że organ nie sprecyzował nałożonego obowiązku, że należało najpierw wykonać ekspertyzę techniczną i po zapoznaniu się z jej wynikami, wówczas organ może sprecyzować te obowiązki. Generalnie nie można w realiach tej sprawy uznać, że takie stwierdzenie informacyjne w uzasadnieniu odsyła do § 2 ust. 3a rozporządzenia i jednocześnie nie określa obowiązków koniecznych do wykonania. NSA zauważa, iż wyżej wyrażone stanowisko Sąd pierwszej instancji wyprowadził z dwóch orzeczeń NSA - z 17 marca 2006 r. II OSK 654/05 i z 26 września 2007 r. II OSK 1254/06, przy czy wydane one zostały w innych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pierwsze z tych orzeczeń wydano w sprawie dot. pozwolenia na budowę, zaś drugie akceptuje stanowisko z tej sprawy mimo odmiennego stanu faktycznego. Poza tym w realiach tej sprawy istotne jest również i to, że w podstawie materialnoprawnej nałożonych na skarżącego obowiązków nie powołano przepisu art. 2 ust. 3a warunków technicznych, który pozwalałby na przyjęcie stanowiska, że w sprawie tej orzekano o rozwiązaniach zamiennych wobec nałożonych obowiązków. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, obowiązki w zakresie bezpieczeństwa pożarowego zostały właściwie sprecyzowane w osnowie decyzji z 6 listopada 2019 r. i oparte na prawidłowej podstawie materialno-prawnej. Zatem nie można uznać, by w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu odwoławczego organy straży pożarnej nie są zobowiązane po stwierdzeniu naruszeń prawa w zakresie ochrony przeciwpożarowej do opracowywania i wykonywania ekspertyz, które wykazałyby, iż obowiązki które nakazano wykonać w powyższym zakresie, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu. To na zobowiązanym, który przystępuje do wykonania nałożonych obowiązków chcąc je spełnić w inny sposób niż oznaczony w rozporządzeniu, po wcześniejszym opracowaniu wymaganej ekspertyzy, ciąży obowiązek wykazania, że istnieje możliwość wykonania nałożonego obowiązku w inny sposób, co z kolei może być podstawą wystąpienia do właściwego organu Straży Pożarnej o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Nie było zatem w tych okolicznościach sprawy przesłanek do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. skoro, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego, w tym wskazane w petitum skargi kasacyjnej. Tym samym wydane w sprawie decyzje nakładające na skarżącego obowiązek wykonania określonych czynności w zakresie ochrony przeciwpożarowej wobec ujawnienia w spornym budynku naruszeń prawa prowadzących faktycznie do zagrożenia życia ludzkiego, zdaniem NSA, należało ocenić jako nie naruszające prawa i w konsekwencji pozostawić w obrocie prawnym. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji, co wyżej wykazano, skutecznie zostało zakwestionowane skargą kasacyjną organu. Stąd też powołane we wstępnej części tego uzasadnienia zarzuty skargi kasacyjnej spowodowały uchylenie zaskarżonego wyroku.

W tym miejscu podnieść należy, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do argumentów podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę, nie zasługiwał na uwzględnienie. Niezależnie od tego, iż Sąd pierwszej instancji nie jest zobowiązany w motywach wyroku odnosić się do argumentacji odpowiedzi na skargę i czynić w tym zakresie stosowne rozważania, to przede wszystkim zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Odnosząc się bezpośrednio do naruszenia wyżej wskazanego przepisu, zaznaczyć należy, że może on być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II GSK 502/17). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania Sądu I instancji, pozwalający jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA w Krakowie, a to że wskazana w tym uzasadnieniu ocena prawna zaskarżonych decyzji jest wadliwa nie oznacza naruszenia ww. normy. Zaznaczyć należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznanie zarzutu naruszenia tego przepisu polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2023 r., III OSK 1948/21). Niemniej jednak podjęta próba zakwestionowania zaskarżonego wyroku innymi zarzutami naruszenia prawa okazała się skuteczna, co wyżej wykazano, stąd należało uwzględniając skargę kasacyjną uchylić zaskarżony wyrok wobec wadliwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wobec błędnego wyeliminowania prawidłowej decyzji Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w tym przepisie, możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z 10 maja 2005 r., FSK 2536/04, OSP 2006, nr 7-8, poz. 80; wyrok NSA z 24 września 2008 r., I OSK 1494/07). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zasadność skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji przyjmując, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu, a skarga wniesiona do Sądu pierwszej instancji nie zasługiwała na uwzględnienie.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku.