Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 734/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W. D. i W. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących W. D. i W. D. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. i W. D. oraz T. K., od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...], odmawiającej uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2017 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorom – D. i J. L. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego, na działce o nr ew. [...] położonej w m. N., obręb ewidencyjny [...], w gm. S., utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z 28 listopada 2018 r. W. D. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę garażu na działce [...] należącej do D. i J. L., zam. w N. przy ul. S. Wnioskodawca, jako przesłankę do wznowienia postępowania wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że strona bez własnej winy nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Po rozpatrzeniu wniosku, Starosta [...] dwukrotnie, najpierw postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., a następnie postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., odmawiał wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z [...] stycznia 2017 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę. W obu przypadkach, na skutek zażaleń W. D., Wojewoda [...] uchylał w całości ww. postanowienia Starosty [...] i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

D. L. w dniu 14 czerwca 2019 r. złożyła do organu I instancji pismo, w którym wniosła o uwzględnienie faktu oddania do użytku wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ew. [...] w m. N., objętego pozwoleniem na budowę z [...] stycznia 2017 r., co udokumentowała kopią zaświadczenia wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej jako "PINB w P.") z [...] czerwca 2019 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do użytkowania budynku gospodarczo-garażowego.

Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją tego organu z [...] stycznia 2017 r., nr [...] o udzieleniu pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo-garażowego, na działce o nr ew. [...] w m. N

Następnie, PINB w P. przy piśmie z 21 czerwca 2019 r. przekazał odpis zaświadczenia z [...] czerwca 2019 r, znak: [...], wydanego inwestorom, dotyczącego zakończenia budowy ww. budynku gospodarczo-garażowego.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak: [...] Starosta [...] odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2017 r., nr [...].

W związku z odwołaniem W. D., Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], uchylił ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W. D. pismem z 16 października 2019 r. przekazał do organu I instancji uzupełnienie informacji w sprawie postępowania, tj. odniósł się do kwestii zachowania terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a.

Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], ponownie odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2017 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo-garażowego, położonego na działce nr ew. [...] w m. N.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że brak jest podstaw by stwierdzić, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. W. D. podnosił, że jest właścicielem działki nr ew. [...], która przylega bezpośrednio do wybudowanego w granicy budynku garażowo-gospodarczego, wobec czego został uznany za stronę postepowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Jednakże wszelka korespondencja była przesyłana na nieaktualny adres, z którego wymeldował się w 2010 r.

W toku postępowania o pozwolenie na budowę, po ustaleniu stron tego postępowania, wszelka korespondencja w sprawie kierowana była na adresy ujawnione przez właścicieli działek w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę [...]. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynikało, że W. D. dopiero w toku postępowania wznowieniowego wykonał obowiązek wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawienia aktualnego adresu do korespondencji oraz adresu zameldowania. Zatem w ocenie organu I instancji doręczenia w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...], dokonywane były na jedyny znany adres do doręczeń wnioskodawcy, co z kolei uprawniało organ do uznania przesyłek za prawidłowo doręczone w trybie art. 44 k.p.a.

Dodatkowo Starosta [...] wskazał, że w toku prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie posiadał żadnej informacji, w tym pozyskanej w trybie doręczeń przez pocztę, mogącej sygnalizować że adresat wyprowadził się lub jego adres zamieszkania nie jest znany. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1980 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne właściciele nieruchomości są zobowiązaniu zgłaszać właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Wnioskujący w przedmiotowej sprawie nie wypełnił ww. obowiązku, co w ocenie Starosty [...] wprost odnosi się do oceny przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż strona w wynika zaniechania zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków poprzez wskazanie aktualnego adresu do korespondencji, z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie wnieśli Państwo W. i W. D. oraz Pan T. K.

Rozpatrując przedmiotowe odwołania Wojewoda [...] uznał, że organ I instancji słusznie odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2017r., nr [...]. Starosta [...] prawidłowo wysyłał korespondencję na adres widniejący w danych ewidencyjnych oraz wskazał, że dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest wystarczające ustalenie braku uczestnictwa strony w postępowaniu administracyjnym, konieczne jest również wykazanie, że brak udziału w sprawie nastąpił bez winy strony.

Wojewoda [...] wyjaśnił, że brak winy strony pozbawionej udziału w postępowaniu winien być oceniany z uwzględnieniem zachowania zgodności z przepisami i koniecznością dostosowania się do wymogów w nich zawartych. Do takich wymogów należy zaliczyć aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów, zwłaszcza jeśli od zmiany adresu upłynął znaczny okres czasu, Ma to na celu zarówno ochronę praw właściciela jak i osób trzecich działających w zaufaniu do urzędowych rejestrów. Jakkolwiek należało stwierdzić, że wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, to stan ten nie był skutkiem zaniechań po stronie organu udzielającego pozwolenia, ale postawy zainteresowanego, który zmienił miejsce zamieszkania w 2010 r., czyli siedem lat przed postępowaniem, którego wznowienia się domaga.

Organ odwoławczy wskazał, że adnotacja "zwrot - nie podjęto w terminie" nie obliguje organu do poszukiwania nowego adresu strony, jak jest chociażby w przypadku adnotacji "wyprowadził się", lub "pod wskazanym adresem nie zamieszkuje", gdzie obowiązkiem organu jest ustalenie miejsca aktualnego pobytu strony. Jeżeli przesyłki nie można doręczyć z takiego to powodu, że adresat nie dopełnił obowiązku poinformowania o zmianie miejsca zamieszkania, to przesyłkę uznaje się za doręczoną.

W sytuacji, gdyby aktualny adres strony figurował w innych rejestrach publicznych, do których organ administracji architektoniczno-budowlanej miałby dostęp za pomocą przekazów elektronicznych, to i tak nie obliguje to do kwestionowania danych wskazanych w dostępnym dla organu wypisie z rejestru gruntów oraz do każdorazowego sprawdzania, czy adres w nim podany jest prawidłowy w związku z brakiem ww. adnotacji o zmianie adresu zamieszkania.

W tych okolicznościach, organ II instancji uznał, że brak udziału strony w postępowaniu wynikł z winy W. D., który nie zachował należytej dbałości o własne interesy, poprzez zaniedbanie obowiązku zawiadomienia organu administracji publicznej o zmianie adresu zamieszkania. W związku powyższym organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...] o konieczności wydania decyzji odmownej na postawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wojewoda [...] uznał za bezzasadne zarzuty podniesione w odwołaniu o braku merytorycznego uzasadnienia decyzji organu I instancji w zakresie dotyczącym zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, wyjaśniając, że w przedmiotowej sprawie w ogóle nie zaistniała przesłanka wznowienia podana przez stronę, wobec czego nie można było badać prawidłowości decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się W. i W. D. (zwani dalej także "skarżącymi"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucają:

"1. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez przyjęcie, że decydujące znaczenia dla ustalenia adresu wnioskodawcy ma przepis art. 21 ust. 1 Prawa Geodezyjnego i Kodyfikacyjnego

2. Naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy na skutek błędnego wznowienia, że skarżący zostali prawidłowo zawiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie przeciwko p. L."

Ze względu na podniesione zarzuty skarżący wnoszą o uchylenie decyzji Wojewody [...] w całości oraz uchylenie utrzymanego nią w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz ich rzecz poniesionych kosztów postępowania według norm przypisanych.

Skarżący podnoszą, że w uzasadnieniu swojej decyzji Starosta [...] nie zajął się ustaleniem, czy zatwierdzony projekt i pozwolenie na budowę garażu jest wydany zgodnie z prawem, lecz uznał, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania z przyczyny zawinionej przez wnioskodawców – brak zgłoszenia aktualnego adresu. Oznacza to, że organ I instancji nie wykonał zaleceń Wojewody [...] zawartych w decyzji uchylającej poprzednie rozstrzygnięcie Starosty [...] w rozpoznawanej sprawie. Celem nakazanego przez organ odwoławczy wznowienia postępowania nie było wykazanie, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania, lecz sprawdzenie poprawności wydanej decyzji w przedmiocie wydania zezwolenia na budowę garażu na sąsiedniej działce nr ewid. [...].

Organ odwoławczy tym razem utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], powołując się na fakt nie powiadomienia organu przez skarżących o aktualnym adresie do korespondencji, stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne. Zdaniem skarżących, w przedmiotowej sytuacji nie zachodzi jednak przypadek niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na budowę. Z przepisów prawa nie wynika, że rejestry gruntów mają szczególne i nadrzędne znaczenie przy ocenie podstaw do wznowienia postępowania w trybie przepisów k.p.a. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazują, że znaczenie danych z ewidencji gruntów i budynków jest ograniczone do kwestii ściśle wskazanych w art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, lecz nie do doręczeń pism, które odbywa się na ogólnych zasadach k.p.a. Przepis art. 41 § 1 k.p.a. reguluje sprawę powiadomienia przez stronę o zmianie adresu. Jednak obowiązek powiadomienia o zmianie adresu powstaje dopiero od daty zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Skarżący uważają zatem, że już z tych względów powoływanie się przez organy na ww. przepis Prawa Geodezyjnego i Kartograficznego jest chybione.

Ponadto skarżący przypominają, że jedną podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony, według której organ winien umożliwić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Organ I instancji naruszył tę zasadę, gdyż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie ustalił prawidłowo miejsc zamieszkania właścicieli sąsiednich działek, wskutek czego nie brali oni udziału jako strony w tym postępowaniu. Organ oparł się za to wyłącznie na danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy zdaniem skarżących dysponował już wówczas przynajmniej ich aktualnym adresem zamieszkania, a to w związku z innym postępowaniem prowadzonym przed tym organem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się trafne.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji, utrzymanej następnie w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody [...], stanowił przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.

W nauce przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że organ wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej wówczas, gdy ustali brak podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji. Organ nie wypowiada się tutaj tylko co do zarzutu, czy znajduje on oparcie w przyczynach wznowienia, lecz stwierdza, czy istnieją podstawy uchylenia decyzji. Może się okazać, iż błędnie uznano, że strona nie brała udziału w postępowaniu. Decyzja taka może jednak zapaść jedynie na podstawie dokonanych ustaleń faktycznych (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 11 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Po 974/19, LEX nr 2923263), "Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania".

W wyroku z 11 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 768/09, LEX nr 597846) Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi jednak rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Jej wydanie jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy.

Z przedstawionych względów nie okazały się zasadne zarzuty skargi, dotyczące braku merytorycznej oceny w ramach wznowionego postępowania – decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. o pozwoleniu na budowę. Skoro bowiem organy uznały, że w kontrolowanym postepowaniu nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to zobowiązane były wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w komentowanym art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc orzec o odmowie uchylenia ww. ostatecznej decyzji organu powiatowego.

Niemniej jednak, w ocenie tutejszego Sądu na aprobatę zasługują pozostałe zarzuty skargi, odnoszące się do błędnej oceny przez organy znaczenia przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm., dalej jako "Prawo geodezyjne").

Wojewoda Mazowiecki uznał, że w sprawie nie zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż działanie Starosty [...] w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, który kierował całą korespondencję na adres strony (skarżącego) ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, było działaniem w pełni prawidłowym. Innymi słowy organ II instancji przyjął, że dane z ewidencji gruntów, w tym adres zamieszkania skarżącego stanowią jednocześnie podstawową informację o miejscu zamieszkania strony na potrzeby postępowania prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że na gruncie kontrolowanej sprawy poza sporem pozostaje okoliczność skorzystania przez organ powiatowy ze szczególnego sposobu doręczenia korespondencji, przewidzianego w art. 44 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że:

§ 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

§ 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.

§ 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.

§ 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Skuteczność doręczenia pisma w tym trybie uwarunkowana jest prawidłowym ustaleniem miejsca zamieszkania adresata (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008r., sygn. akt II GSK 481/07; postanowienie NSA z dnia 29 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 270/12; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). Nie można bowiem uznać za prawidłowo doręczone na podstawie art. 44 k.p.a. pisma, jeżeli adres, na który jest ono kierowane i pod którym pozostawia się zawiadomienia o pozostawieniu pisma na poczcie lub w urzędzie gminy, nie jest miejscem zamieszkania adresata. Znajomość miejsca zamieszkania przez organ jest zatem niezbędna dla skutecznego zastosowania tego trybu.

Zdaniem tutejszego Sądu, przyjęty przez Wojewodę [...] pogląd, że dane z ewidencji gruntów, wymienione w art. 20 Prawa geodezyjnego, w tym adres właściciela nieruchomości (ust. 2 pkt 2), stanowią podstawową informację o miejscu zamieszkania strony na potrzeby postępowania prowadzonego w trybach ustawy - Prawo budowlane, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Art. 21 ustawy - Prawo geodezyjne nie stanowi normy o charakterze procesowym, uchylającym w uregulowanym tam zakresie przepisy k.p.a. dotyczące doręczania pism stronom postępowania. Stanowi on, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Przepis ten ma więc charakter ogólny, stanowi pewną dyspozycję o charakterze materialnym, z którego wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych, wykorzystywanych w różnych postępowaniach administracyjnych.

Jak trafnie podnoszą skarżący, na gruncie przedmiotowych norm orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało jednolite stanowisko, że z przepisów tych nie wynika jednak, aby rejestr gruntów i budynków miał szczególne nadrzędne znaczenie jako podstawa do ustalania adresów stron w celu doręczenia im pism w postępowaniu administracyjnym. Nie wynika to ani z art. 21, ani z art. 22 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne, bowiem znaczenie danych z ewidencji gruntów i budynków jest ograniczone do kwestii ściśle wskazanych w art. 21 ust. 1 tego prawa, lecz nie do doręczeń pism, które odbywa się na ogólnych zasadach z k.p.a. (zob. wyroki NSA: z dnia 3 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 593/07; z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2002/18; dostępne w CBOSA).

Analiza celu tegoż przepisu, jak również przyjęta w orzecznictwie wykładnia prowadzą do wniosku, że dane zawarte w ewidencji stanowią źródło informacji przy ustalaniu stanu faktycznego w celu prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Norma ta jednak nie jest przepisem procesowym uchylającym bądź odmiennie regulującym tryb doręczeń wynikający k.p.a. Tym samym, niedopełnienie przez właściciela nieruchomości, wynikającego z art. 22 ust 2 Prawa geodezyjnego, obowiązku aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, (m. in. dotyczących miejsca zamieszkania), nie może skutkować wyciąganiem negatywnych skutków na gruncie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, w stosunku do pozostałych stron tego postępowania.

Nie oznacza to, że organ nie może korzystać z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących miejsca zamieszkania. Ponieważ przepisy k.p.a. nie zawierają szczególnych norm regulujących zasady ustalania adresów stron, ustala się je na podstawie wszystkich informacji możliwych do uzyskania przez organ, w tym również na podstawie ewidencji gruntów i budynków. Tym niemniej należy wskazać, że przy doręczeniu pierwszego pisma w sprawie organ powinien ustalić rzeczywisty adres stron, korzystając w tym celu z wszelkich dostępnych mu danych i informacji, a więc również z urzędowej ewidencji ludności prowadzonej przez inne właściwe organy. Nie można natomiast zgodzić się z tezą, że adres wynikający z ewidencji gruntów i budynków może być zawsze bezkrytycznie przyjmowany przez organy administracji jako aktualny adres zamieszkania strony.

Tymczasem w niniejszej sprawie, organ powiatowy nie podjął jakichkolwiek innych czynności w celu wyjaśnienia, czy adres uwidoczniony w ewidencji gruntów i budynków był miejscem zamieszkania skarżących w okresie, gdy wszczęte i prowadzone było postepowanie o udzielenie pozwolenia na budowę na nieruchomości sąsiadującej z ich działką. Organ uznał wręcz, że nawet gdyby taki aktualny adres stron był ujawniony w innych dostępnych dla niego urzędowych bazach danych, to nie miał obowiązku konfrontacji zawartych tam informacji z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków. Starosta [...] powinien był natomiast to uczynić choćby ze względu na okres czasu jaki upłynął od wpisania adresu miejsca zamieszania skarżących do ewidencji gruntów.

Słuszne są wobec tego twierdzenia skargi, że w rozpoznawanej sprawie organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia adresu skarżących, opierając się bezkrytycznie na danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Ma to tym większe znaczenie, że wszystkie próby doręczeń zakończyły się zwrotem korespondencji z adnotacjami poczty. W takiej sytuacji organ miał obowiązek dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności mogących rzutować na skuteczność doręczeń. Skuteczność doręczenia zależy zaś od ustalenia aktualnego adresu zamieszkania skarżących, czego nie uczynił organ, a co obecnie zostało zaakceptowane przez Wojewodę [...].

Rację mają przy tym skarżący, że obowiązek strony zawiadamiania organu o zmianie miejsca zamieszkania przejawia się dopiero w momencie, gdy strona zostanie prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania. Dla przyjęcia fikcji prawnej doręczenia na nieaktualny adres konieczne jest przy tym pouczenie strony o obowiązku informowania organu o zmianie adresu oraz skutkach wynikających z uchybienia temu obowiązkowi (zob. wyroki NSA: z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 973/15; z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 830/14; z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 43/05; wyroki dostępne w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie mieli żadnej wiedzy na temat toczącego się postępowania. Nie sposób przyjąć, aby w takich okolicznościach organ był uprawniony do przyjęcia fikcji prawnej doręczenia na nieaktualny adres zamieszkania. Błędne są zatem twierdzenia organu II instancji dotyczące tego, że skarżący nie dopełnili ciążącego na nich obowiązku poinformowania organu w toku postępowania o zmianie adresu. Obowiązek taki bowiem w ogóle nie zaistniał ze względu na niezawiadomienie skarżących o toczącym się postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie zostali zawiadomieni o toczącym się postępowaniu w przedmiocie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego, na działce nr ew. [...], położonej w m. N.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą zatem wziąć pod uwagę przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu skarżącym kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, ustalając je na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. (uiszczony wpis od skargi - 200 zł).