Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7285/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 58 § 1 pkt 1, art. 149 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 801/20 w sprawie ze skargi K.B. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 801/20 po rozpoznaniu skargi K.B. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym stwierdził, że P. S.A. dopuściła się bezczynności, w punkcie drugim uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 27 maja 2020 r. K.B. zwrócił się do P. S.A. z siedzibą w W., zwanej dalej "P. S.A.", z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytań:

1. Jakie koszty poniosła P. w związku z nieudaną transakcją zakupu [..]?

2. Jakie były koszty analiz finansowych, biznesowych, prawnych, środowiskowych i innych w związku z omawianą transakcją?

3. Ilu doradców i za jaką kwotę (wskazaną w kwocie brutto) zostało wynajętych do przygotowania tej transakcji?

W odpowiedzi z dnia 28 maja 2020 r. P. S.A. wskazała, iż poniosła standardowe koszty doradztwa przy tego typu transakcji M&A z uwzględnieniem faktu, że transakcja nie została zmaterializowana, a postanowienia umów zawartych z doradcami, spółkami zależnymi wchodzącymi w skład P. S.A. oraz C.GmbH, nie pozwalają na ujawnienie wysokości wynagrodzenia doradców oraz zakresu prac objętych umowami ze względu na tajemnicę handlową i tajemnicę przedsiębiorcy. Spółka podkreśliła, że klauzule poufności w umowach stanowią podstawę do odmowy udzielenia odpowiedzi w trybie art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

K.B. wniósł skargę na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W., zarzucając brak udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący m.in. zauważył, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Nie sposób uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa cen świadczonych na rzecz Spółki usług.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. Spółka wskazała, że nie jest organem w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz spółką prawa handlowego. Wszelkie podejmowane przez nią czynności w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie podlegają kognicji sądów administracyjnych i nie mogą być przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nieuprawnione jest stwierdzenie, że Spółka wykonuje zadania publiczne, gdyż jako podmiot prawa handlowego, który nie dysponuje majątkiem publicznym, zajmuje się wyłącznie prowadzeniem działalności gospodarczej, nastawionej na osiąganie zysku. P. nie działa w sposób władczy i nie przysługują jej kompetencje w takim znaczeniu, w jakim przysługują organom państwa.

Niezależnie od wskazanych argumentów, skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż we właściwym czasie Spółka udzieliła informacji stanowiącej odpowiedź na zapytanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że P. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Jak wynika z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, KRS numer [..], jedynym akcjonariuszem Spółki jest Skarb Państwa. W tej sytuacji, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, należy zaliczyć spółkę do podmiotów jednoznacznie zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Jest to tym bardziej zasadne, o ile zważy się dodatkowo, iż ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. W ocenie Sądu informacja objęta wnioskiem z dnia 27 maja 2020 r. posiada walor informacji publicznej, dotyczy bowiem kwestii związanych z wydatkowaniem środków finansowych w związku z zamiarem zakupu [..], a więc dysponowania mieniem publicznym. Wyjaśniając, że udostępnianie informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd stwierdził, że w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, podmiot obowiązany powinien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta, stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej (rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy). Skoro P. S.A. z siedzibą w W. nie zrealizowała wniosku skarżącego z dnia 27 maja 2020 r. w sposób powyżej określony, to na dzień wniesienia skargi pozostawała w bezczynności. Oceniając charakter bezczynności, Sąd uznał, iż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, była bowiem konsekwencją niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wynikała natomiast z lekceważenia strony skarżącej przez podmiot obowiązany, czy też z celowego przedłużania postępowania. Nie bez znaczenia pozostaje w tym kontekście charakter podmiotu obowiązanego, który nie jest organem administracji publicznej sensu stricto.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła P. S.A. z siedzibą w W. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi ewentualnie uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi lub też uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi;

2) art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe przyjęcie, iż w stanie faktycznym sprawy znalazł zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji błędne uznanie Spółki za podmiot, który dysponuje majątkiem publicznym i przez to zobowiązanie uczestnika do udostępniania informacji publicznej, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarga powinna zostać odrzucona, gdyż Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, Spółka nie dysponuje majątkiem ani mieniem publicznym, lecz jest spółką prawa handlowego i posiada status prawny spółki akcyjnej skutkujący osobowością prawną wyodrębniającą jej majątek wobec akcjonariuszy. Z powyższych względów nie ma możliwości, aby Spółka dysponowała majątkiem publicznym, gdyż zawsze będzie dysponowała wyłącznie własnym majątkiem. Mając na względzie fakt, że Spółka nie dysponuje majątkiem publicznym i nie wykonuje zadań publicznych, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej Spółka nie mieści się w kręgu podmiotów, które są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej.

Niezależnie od wskazanych wcześniej argumentów, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ze względu na brak stanu bezczynności wynikający z odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wystosowanej przez Spółkę. Jeśli wobec danego podmiotu nie stosuje się przepisów ustawy o dostępie do Informacji publicznej, jedynym obowiązkiem podmiotu, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest zawiadomienie wnioskodawcy o odmowie udostępnienia informacji powołanej jako publiczna wraz z podaniem przyczyn odmowy. Spółka dopełniła powyższego obowiązku, odpowiadając na wniosek w dniu 28 maja 2020 r. Wobec powyższego za błędne należy uznać twierdzenie Sądu I instancji, jakoby Spółka była zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej lub ewentualnie do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na dwóch zarzutach, określonych przez stronę skarżącą kasacyjnie jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Pierwszy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczył niezastosowania (w ocenie strony skarżącej wadliwie) przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uzasadniając istniejące zdaniem skarżącej kasacyjnie podstawy do odrzucenia skargi, Spółka zaprezentowała stanowisko, zgodnie z którym nie jest zobowiązana do stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., ponieważ nie dysponuje majątkiem publicznym ani mieniem publicznym oraz nie wykonuje zadań publicznych, zatem nie znajduje się w kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.

Tak postawiony zarzut nie mógł być skuteczny. Przede wszystkim należy podkreślić, na co już wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Wprawdzie nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, o ile strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazałaby przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Tego jednak wymogu nie spełnia omawiany zarzut skargi kasacyjnej.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że strona skarżąca kasacyjnie powołuje w treści omawianego zarzutu przepis, które my charakter wynikowy i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego rodzaju przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie takiego przepisu, jakim jest art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W skardze kasacyjnej niezależnie od tego, że nie powołano art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., które były stosowane przez Sąd, a powołano art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, który nie był przez Sąd stosowany, to nie powiązano zarzutu naruszenia przepisu wynikowego z jakimkolwiek innym przepisem.

Nie mógł być także skuteczny drugi z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy znalazł zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a w konsekwencji błędne uznanie Spółki za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest bowiem wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania, jak i przepisów postępowania administracyjnego, których sposób zastosowania był badany przez Sąd I instancji. Wymogów tych skarga kasacyjna nie spełniła. Nie był bowiem w tym zakresie adekwatny przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zamiarem skarżącej kasacyjnie było bowiem zakwestionowanie podstaw uznania, że stanowi ona podmiot zobowiązany do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz podważanie stanowiska Sądu, iż Spółka zalicza się do katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ponieważ nie dysponuje mieniem publicznym i nie wykonuje zadań publicznych. Zarzut ten nie stanowi zatem zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności nie może być podstawą zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., wobec niezakwestionowanej w skardze kasacyjnej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz wykładni i zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zarzutem naruszenia przepisów postępowania Spółka mogła objąć przepisy wskazujące na sposób realizacji wniosku w sytuacji, gdy nie zachodzą podstawy do udostępnienia informacji publicznej lub ewentualnie do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Zarzut wadliwego zakwalifikowania Spółki, jako podmiotu określnego w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie mógł być skuteczny bez podważenia podstaw jego zastosowania w sprawie.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.