Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 83/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1, art. 35 par. 4, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1, art. 61 par. 2, par. 3, par. 3a, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 1 pkt 13
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 109 ust. 1, art. 112a
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, par. 1a, par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi D. B. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącego D. B. w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wojewodzie Pomorskiemu grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego D. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący D. B. (dalej: strona, skarżący) w dniu 21 lutego 2023 r. (data wpływu do organu – 22 lutego 2023 r.) wniósł skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie jego wniosku z dnia 22 marca 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a." przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu.

Skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

2) przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

3) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Skarżący wskazał, że złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 23 marca 2022 r., który następnie uzupełnił. Dodał, że nie mógł złożyć kompletnego wniosku w siedzibie organu, albowiem organ wiele lat temu zaprzestał obsługi petentów w sprawach pobytowych. W dniu 23 sierpnia 2022 r. skarżący dopełnił obowiązku osobistego stawiennictwa. Następnie w dniu 13 stycznia 2023 r. wniósł ponaglenie, które nie spotkało się z żadną reakcją organu, co więcej nie zostało ono nawet przekazane do organu II instancji celem jego rozpoznania.

Skarżący stwierdził, że o bezczynności organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. możemy mówić, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.

Zdaniem skarżącego, w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, ponieważ mimo istnienia ustawowego obowiązku, w ustawowym terminie nie zakończył on postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Skarżący wskazał, że art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.) - dalej jako: "ustawa o pomocy" i art. 1 ust. 1 i 2 przywołanej ustawy ściśle określa zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu, a jego analiza prowadzi do wniosku, że przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

W ocenie skarżącego przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które z pewnością nie można uznać powtarzanych od 2014 r. twierdzeń organu o brakach kadrowych. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Powyższe okolicznościach uzasadniają przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o:

1) odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy jako niedopuszczalnej z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach lub ich dokonanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, a więc również środka prawnego w postaci skargi na bezczynność i przewlekłość,

ewentualnie

2) oddalenie skargi jako niezasadnej z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach lub ich dokonanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, a więc również środka prawnego w postaci skargi na bezczynność i przewlekłość,

zaś z ostrożności procesowej organ wniósł ponadto o:

3) niezasądzanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, której domaga się od organu, z uwagi na brzmienie art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy, który stanowi, że w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

W uzasadnieniu organ przedstawił podjęte w sprawie czynności i wyjaśnił, że długi termin rozpatrywania wniosku wynikał z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nie został uzupełniony materiał dowodowy, o co wezwany został skarżący. Organ prowadzący postępowanie chce ustalić, czy istniały zdarzenia, które zagrażałyby bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu. Dla ustalenia stanu faktycznego organ oczekuje na odpowiedź z Krajowego Rejestru Karnego.

Organ podkreślił jednocześnie, że zgodnie z art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie wymienionych w tym przepisie rodzaju spraw (w tym spraw o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy) w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Stosownie do treści art. 36 ust. 1 lit. e ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185), przywołany przepis wszedł w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2023 r. Zgodnie natomiast z art. 100d ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwianiu sprawy w terminie nie stosuje się. W związku z tym organ nie przekroczył ustawowego terminu na rozpatrzenie wniosku.

W dniu 14 kwietnia 2023 r. wpłynęło pismo Wojewody Pomorskiego, do którego załączył odpowiedź Biura Informacyjnego Krajowego Rejestru Karnego Ministerstwa Sprawiedliwości na zapytania o udzielenie informacji o osobie.

Do dnia wydania wyroku, do Sądu nie wpłynął akt potwierdzający załatwienie przez Wojewodę Pomorskiego sprawy z wniosku strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarżący zarzucił Wojewodzie Pomorskiemu bezczynność w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Skarżący spełnił powyższy wymóg, gdyż poprzedził skargę ponagleniem złożonym do właściwego organu, nadając je w urzędzie pocztowym w dniu 16 stycznia 2023 r. Tym samym przesłanka do wniesienia skargi w niniejszej sprawie została spełniona.

Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a., jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

Przedmiotem skargi na bezczynność jest zatem brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ma na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu.

Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane lub dokonane.

Ustawa o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie zawiera przepisy określające czas, w jakim postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy powinno się zakończyć. Przepisy tę materię regulujące stanowią lex specialis w stosunku do przywołanych już ogólnych uregulowań kodeksowych.

Przepisem art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) - dalej jako: "ustawa nowelizująca", która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r., do ustawy o cudzoziemcach dodany został art. 112a, dotyczący terminu wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Zgodnie z tym przepisem decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1); termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2); w przypadku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) jednostka przyjmująca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 2) jednostka przyjmująca przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106a ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie (ust. 3); postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni (ust. 4); jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków (ust. 5).

Tym samym od dnia 29 stycznia 2022 r. termin wydania decyzji zezwalającej cudzoziemcowi na pobyt czasowy reguluje zacytowany przepis szczególny (art. 35 § 4 k.p.a.). Wniosek skarżącego został złożony po wejściu w życie przepisów ustawy nowelizującej, w związku z czym przepisy te znajdowały w sprawie zastosowanie.

Dodać należy, że powoływane przez Wojewodę Pomorskiego w odpowiedzi na skargę przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa określają szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 100c, jak i art. 100d tej ustawy może zatem, co do zasady, znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowań - z wniosków obcokrajowców - obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.

Zdaniem Sądu powołane przepisy nie mogą mieć zatem zastosowania do oceny bezczynności organu w sprawie toczącej się z wniosku skarżącego, którym jest obywatel Białorusi i który nie przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy. Oceniając przywołane regulacje prawne wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Pomorskim w niniejszej sprawie, jak i - w konsekwencji - podczas kontroli legalności tego postępowania, dokonywanej przez sąd administracyjny (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 146/22 oraz w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 175/22 oraz sygn. akt III SAB/Gd 174/22, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle poczynionych wyżej uwag oraz realiów przedmiotowej sprawy Sąd uznał za zasadny zarzut bezczynności Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że postępowanie w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zostało zainicjowane złożonym drogą elektroniczną wnioskiem z dnia 22 marca 2022 r., którego treść wyznaczyła przedmiot niniejszego postępowania. Przy czym wniosek ten został nadany przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego za pośrednictwem platformy ePUAP, a następnie uzupełniony pismem w dniu 19 maja 2022 r. (podpisany przez skarżącego wniosek wraz z pełnomocnictwem i dokumentami wymienionymi w załączniku do tegoż pisma).

W dniu 7 lipca 2022 r. do organu wpłynęła prośba skarżącego o przyspieszenie wezwania do osobistego stawiennictwa, a nadto zdjęcia, dowody uiszczenia opłaty skarbowej, oświadczenie o nieumieszczaniu adresu zamieszkania na karcie pobytu, kopia decyzji pobytowej, oraz załącznik nr 1 do wniosku wypełniony przez podmiot powierzający pracę cudzoziemcowi.

W dniu 11 lipca 2022 r. skarżący nadesłał druk ZUS RCA, oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi oraz umowę o pracę na okoliczność spełnienia przesłanek udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Pierwszą czynnością podjętą przez organ było dokonane w dniu 21 lipca 2022 r. wezwanie pełnomocnika skarżącego do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku. Osobiste stawiennictwo strony miało miejsce w dniu 23 sierpnia 2022 r., kiedy to nadto pobrano od strony odciski palców.

Następnie Wojewoda Pomorski pismem datowanym na dzień 10 października 2022 r. zwrócił się do właściwych organów (Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej oraz Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku) o udzielenie informacji w trybie przepisu art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W dniu 15 grudnia 2022 r. wpłynęła do organu informacja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku, że skarżący figuruje w bazie Krajowego Systemu Informacyjnego Policji, jako osoba notowana za popełnienie dwóch przestępstw drogowych oraz jednego wykroczenia drogowego.

W dniu 18 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie, a następnie w dniu 24 lutego 2023 r. przedłożył kolejne oświadczenie dotyczące powierzenia cudzoziemcowi pracy.

W dniu 20 marca 2023 r. Wojewoda Pomorski wezwał pełnomocnika skarżącego do przedłożenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma: 1) informacji starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, 2) potwierdzenia uiszczenia należności z tytułu kar grzywny oraz mandatu karnego, 3) potwierdzenia podwyższenia wynagrodzenia do obowiązującego minimalnego wynagrodzenia za pracę. Nadto w dniu 20 marca 2023 r. organ zwrócił się do Biura Informacyjnego Krajowego Rejestru Karnego o udzielenie informacji o osobie skarżącego. Informacja z KRK wpłynęła do Wojewody Pomorskiego w dniu 3 kwietnia 2023 r. Do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie Wojewoda Pomorski nie poinformował Sądu o zakończeniu postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy.

Sąd miał na względzie, że dla oceny zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, koniecznym jest odniesienie się do zagadnienia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje z kolei art. 61 § 3a k.p.a. W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a.). W tym wypadku dniem wszczęcia postępowania administracyjnego pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu. W przypadku określonym w art. 64 § 2 k.p.a. organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014/1/2) wskazał m.in., że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane wart. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej.

W kontekście powyższych rozważań Sąd uznał, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 22 marca 2022 r. i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a., jak również ujętym w przepisach art. 106 ust. 2a i art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, wymogom organ nie uczynił zadość niezwłocznie, lecz dopiero w dniu 21 lipca 2022 r. a więc po upływie prawie 4 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Od dnia wpływu wniosku do organu w dniu 22 marca 2022 r. do dnia podjęcia przez organ pierwszej czynności w dniu 21 lipca 2022 r. upływał już – określony w art. 35 k.p.a., a także w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - termin załatwienia sprawy i to niezależnie od podjęcia przez organ kolejnych czynności w sprawie.

Zdaniem Sądu, czynności polegające na wezwaniu do osobistego złożenia wniosku, czy też do nadesłania niezbędnych w świetle ustawy o cudzoziemcach dokumentów, powinny być podjęte niezwłocznie przez organ, jeśli weźmie się pod uwagę, iż wezwania takie nie wymagają istotnego nakładu pracy lub dodatkowego personelu i w zasadzie mogą być wystosowane do wnioskodawcy w ciągu kilku dni.

Sąd w składzie orzekającym podziela przy tym prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że choć zastosowanie - określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach - przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym, wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W konsekwencji przepis art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie ma wpływu na ocenę momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż reguluje jedynie kwestię terminu załatwienia sprawy, nie zaś datę wszczęcia postępowania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Łd 129/22 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 86/22 i z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Po 248/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmienna interpretacja przywołanych przepisów, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ pierwszej instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności oraz pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę.

Jak wynika z przywołanych regulacji złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Jak przy tym wynika z analizy akt administracyjnych skarżący z własnej inicjatywy podejmował kroki w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku, jak również przedłożenia dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy.

Weryfikacja, o której wyżej mowa, powinna nastąpić niezwłocznie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Nie można tym samym aprobować wzywania do uzupełnienia braków wniosku w późniejszym okresie, a zwłaszcza już po upływie terminu 60 dni przewidzianego na wydanie decyzji lub krótko przed jego upływem. Mieć należy na względzie, że organ mimo dopełnienia przez skarżącego obowiązku osobistego złożenia wniosku, a także mimo uzyskania w dniu 3 kwietnia 2023 r. informacji z Krajowego Rejestru Karnego, do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, a więc przez kolejnych 6 miesięcy nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie organ w toku postępowania nie realizował, wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., obowiązku zawiadomienia strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, nie zostały wypełnione także pozostałe obowiązki w zakresie podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd nie miał zatem wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasadę określoną w art. 12 § 1 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt. 1. sentencji wyroku zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Z tych samych względów Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd w pkt. 2. sentencji wyroku stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, przy czym w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego.

Ocena naruszenia prawa jako rażącego będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne. W orzecznictwie sądowym zwraca się też uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, w świetle powyższego, należy uznać, że w niniejszej sprawie zaszły okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, albowiem organ ze znacznym opóźnieniem podjął pierwsze czynności zmierzające do rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku, mimo upływu 19 miesięcy złożenia wniosku do dnia wydania wyroku nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie. Nawet przy uwzględnieniu dokonywanych przez skarżącego w toku postępowania szeregu czynności wynikających z podejmowania zatrudnienia u kolejnych pracodawców, termin do załatwienia sprawy nie został zachowany już na początkowym etapie postępowania, bowiem od dnia złożenia wniosku przez skarżącego do dnia podjęcia przez organ pierwszej standardowej czynności (wezwanie do osobistego złożenia wniosku) w sprawie upłynęły 4 miesiące, co z kolei skutkowało odsunięciem w czasie podjęcia kolejnych czynności koniecznych do wykonania w toku postępowania, jak choćby czynność zwrócenia się do właściwych organów w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Organ pozostawał bierny również na dalszych etapach postępowania, nie dochowując przy tym obowiązków z art. 36 k.p.a. Dodać należy, że wezwanie datowane na dzień 20 marca 2023 r. do nadesłania w terminie 14 dni dodatkowych dokumentów, opatrzono rygorem rozpatrzenia wniosku na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z akt nie wynika (jak również organ nie nadesłał w tym zakresie informacji), w jakiej dacie stronie doręczono ww. wezwanie, a jeżeli tak, to czy upłynął zakreślony w wezwaniu termin i czy strona zadośćuczyniła treści wezwania. W dniu 3 kwietnia 2023 r. do Wojewody Pomorskiego nadesłana została nadto, wymagana przez organ, informacja z Krajowego Rejestru Karnego o osobie skarżącego. Z odpowiedzi na skargę nie wynikało, aby istniały jakiekolwiek uzasadnione przeszkody w niezwłocznym załatwieniu sprawy. Z tych względów Sąd – na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Sądowi pozostawiono również ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują także na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej.

W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność organu czy przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub uniemożliwienie stronie otrzymania istotnego dla niej rozstrzygnięcia w zakresie jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym.

Z kolei uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i przyznanie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód ewentualnie poniesionych przez stronę. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 17/21 oraz we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 505/20, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że adekwatną sankcją dla Wojewody Pomorskiego - biorąc pod uwagę w szczególności prewencyjny charakter wymierzanej grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. – będzie wymierzenie grzywny w wysokości pięciuset złotych, o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku. Niewątpliwie przepisy p.p.s.a. nie wskazują zasad miarkowania tej kwoty, stąd też jej wysokość uzależniona jest od okoliczności danej sprawy. Sąd ustalając wysokość grzywny miał na uwadze, że w niniejszej sprawie sposób działania organu cechowała niczym nie uzasadniona opieszałość w podejmowaniu kolejnych czynności w sprawie, co skutkowało brakiem załatwienia sprawy również na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu wymierzenie organowi grzywny we wskazanej wysokości spowoduje zdyscyplinowanie organu, który w przyszłości powinien mieć świadomość konsekwencji zaniechania załatwienia sprawy w terminach wynikających z obowiązującego prawa.

Sąd uznał natomiast, że brak jest okoliczności przemawiających za przyznaniem skarżącemu wnioskowanej przez niego sumy pieniężnej. Funkcja prewencyjna i dyscyplinująca wobec organu została zrealizowana poprzez wymierzenie grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3094/19 (publ. CBOSA) wyjaśnił, że "wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją."

Skarżący nie podał żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez niego uszczerbku, straty czy krzywdy, które są wynikiem bezczynności organu, a które wymagałyby zrekompensowania, jak zaś wynikało z analizy dokumentów składanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, wnioskował on o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, natomiast ma zapewnione miejsce zamieszkania, wydano już wobec niego uprzednio decyzję o zezwoleniu na pobyt czasowy, posiada zatrudnienie na podstawie kolejno zawieranych umów o pracę lub umów zlecenie, ostatnia umowa zlecenie zawarta została do 1 listopada 2023 r., zaś w oświadczeniu o powierzeniu wykonywania pracy pracodawca zadeklarował zatrudnienie skarżącego do dnia 25 września 2024 r. Oczekiwanie na wydanie decyzji nie rodzi zatem po stronie skarżącego szczególnie negatywnych skutków w jego codziennym życiu, a przynajmniej w tym zakresie nie przytoczył on w skardze konkretnych okoliczności, które w konsekwencji uzasadniałyby żądanie przyznania sumy pieniężnej i to w maksymalnej wysokości. Wobec powyższych uwag Sąd, w braku wskazania tych okoliczności, nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd - w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej – skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadną oddalił (pkt 4. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 5. sentencji wyroku), zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Sąd nie znalazł natomiast podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, albowiem nie przemawiają za tym charakter sprawy i nakład pracy pełnomocnika skarżącego. Ponadto w myśl § 15 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.