Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1825/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 282
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
article: art. 39 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P., E.P. i K.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2234/20 w sprawie ze skargi J.P., E.P. i K.J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 września 2020 r. znak DOZ-OAiK.650.500.2020.AJ w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.P., E.P. i K.J. solidarnie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 24 marca 2021 r., VII SA/Wa 2234/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę J.P., E.P. i K.J. (skarżący) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN) z 17 [...]a 2020 r., znak DOZ-OAiK.650.500.2020.AJ, w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, J.P. złożył do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (WWKZ) wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] we [...], polegających na przebudowie, nadbudowie, modernizacji i remoncie tego budynku oraz zmianie sposobu jego użytkowania na funkcję usługowo-handlową i mieszkalną. Do wniosku został dołączony projekt budowlany (koncepcyjny) ww. inwestycji.

2.2. W wyroku wskazano, że rozpoznając powyższy wniosek WWKZ decyzją z 12 marca 2020 r., nr 58/2020, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt. 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2020, poz. 282 ze zm., Uoz), odmówił wnioskodawcy udzielenia pozwolenia na prowadzenie ww. robót budowlanych. Przywołując motywy tej decyzji sąd pierwszej instancji wskazał, że 29 sierpnia 2019 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku willi przy ul. [...] we [...], będącego przedmiotem wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w tymże budynku. Podano, że następnie WWKZ decyzją z 10 marca 2020 r., znak Po-WD.5140.8271.9.1R.2019, wpisał do rejestru zabytków ww. obiekt w zakresie murów obwodowych, bryły budynku, kompozycji i wykończenia elewacji, podziałów stolarki okiennej i drzwiowej zewnętrznej wraz z ogrodem zimowym i balkonem oraz schodami zewnętrznymi w elewacji południowej wraz z gruntem pod budynkiem. Organ wojewódzki zaznaczył, że jego kompetencja do działania w sprawie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz wynika z faktu lokalizacji inwestycji na terenie historycznego układu urbanistycznego we [...] wpisanego do rejestru na mocy decyzji WWKZ z 19 kwietnia 2006 r. WWKZ wyjaśnił dalej, że przedmiotowy budynek ulokowany został przy ulicach wylotowych z miasta ([...], [...], [...], oraz przy ul. [...]), jest budynkiem widocznym i stanowiącym istotny element zabudowy historycznego układu urbanistycznego tej części miasta, będąc jednocześnie przykładem międzywojennego budownictwa jednorodzinnego przedmieść [...]. Niewiele zachowało się we [...] zabudowy z lat międzywojennych i jest to w większości właśnie zabudowa jednorodzinna przy ulicach wylotowych. Budynek stanowi jeden z lepiej zachowanych w mieście przykładów modernistycznej architektury. Jest najokazalszą modernistyczną willą z lat 30. XX w., która przetrwała w niezmienionym stanie od czasów budowy. Prezentuje najlepsze elementy nowoczesnego stylu: funkcjonalność, kubiczność przy jednoczesnym swobodnym zestawianiu ze sobą brył, kwadratowy plan, płaski dach, horyzontalnie zakomponowane elewacje, prostotę i oszczędność dekoracji.

W ocenie WWKZ dołączona do wniosku dokumentacja pt. "Projekt budowlany - koncepcyjny. Przebudowa, nadbudowa, modernizacja i remont istniejącego budynku mieszkalnego oraz zmiana sposobu użytkowania na funkcję usługowo-handlową i mieszkalną budynku mieszkalnego" autorstwa arch. I.I. przedstawia inwestycję niedopuszczalną z konserwatorskiego punktu widzenia. Dokumentacja ta nie respektuje bowiem bryły, detalu, formy stolarki okiennej, ani użytych materiałów, całkowicie zacierając historyczną formę obiektu. Proponowane rozwiązania nie są tym samym możliwe do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego, ponieważ nie wpisują się w historyczny układ urbanistyczny tej części miasta [...]. Zaznaczył przy tym organ wojewódzki, że przedmiotem postępowania nie jest uzgodnienie projektu pozwolenia na budowę w trybie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm., uPb), lecz wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz. Art. 39 ust. 4 uPb określający 30-dniowy termin zawity na zajęcie stanowiska przez organ konserwatorski nie ma więc w niniejszej sprawie zastosowania.

2.3. W wyroku wskazano następnie, że MKiDN, w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących od decyzji organu wojewódzkiego, decyzją z 17 [...]a 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.), art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 Uoz, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

2.4. Sąd pierwszej instancji przywołał motywy decyzji Ministra. W ocenie tegoż organu w dniu wydania zaskarżonej decyzji właściwość rzeczowa WWKZ w sprawie wynikała z faktu, iż objęta przedmiotową inwestycją willa zlokalizowana jest na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta, wpisanego do rejestru zabytków decyzją z 19 kwietnia 2006 r. nr 295/Wlkp/A. W toku postępowania odwoławczego nastąpiła zmiana stanu prawnego budynku przy ul. [...] we [...] wobec faktu, że został on (z wyłączeniem wnętrz) wpisany indywidualnie do rejestru zabytków nieruchomych województwa wielkopolskiego (pod nr. [...]), a wydana w tej sprawie decyzja WWKZ z 10 marca 2020 r. została utrzymana w mocy decyzją MKiDN z 24 sierpnia 2020 r., znak DOZ-OAiK.650.487.2020.ML.

2.5. W wyroku przywołano dalej, że przedłożony wraz z wnioskiem projekt koncepcyjny zakłada przebudowę, nadbudowę i modernizację zewnętrznej bryły budynku prowadzącą do całkowitej zmiany wyglądu zabytkowego budynku. Partia przyziemia miałaby zostać przeszklona za pomocą wysokich witryn w elewacji wschodniej i południowej, płaszczyzny elewacji miałyby zostać urozmaicone różnymi rodzajami tynku, kontrastującą kolorystyką oraz współczesną cegłą elewacyjną. Zakłada się wprowadzenie nowych otworów okiennych oraz zastąpienie oryginalnej stolarki okiennej oknami o konstrukcji bezpodziałowej. Projekt zakłada likwidację charakterystycznego dla tego budynku ogrodu zimowego od zachodu, jak również typowego dla modernistycznej architektury motywu prostoliniowych balustrad o horyzontalnych podziałach i zaoblonych narożach. Usunięty ma zostać również wyróżniający element w postaci zegara, wykonanego w płaszczyźnie elewacji zachodniej. Analiza dokumentacji projektowej wskazuje tym samym, że realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do całkowitego zniszczenia oryginalnych cech modernistycznej architektury willi przy ul. [...] we [...], a zarazem likwidacji jednego z niewielu przykładów rozwoju zabytkowej przestrzeni miejskiej w okresie dwudziestolecia międzywojennego.

2.6. Sąd przywołał, iż w następstwie swych rozważań MKiDN podzielił stanowisko WWKZ, który odmówił wydania pozwolenia na realizację inwestycji. Minister podkreślił, że organ wojewódzki uzgadniając w 2011 r. projekt decyzji o warunkach zabudowy zastrzegł w wydanym wówczas postanowieniu, że w przyszłym procesie budowlanym należy zachować charakterystyczne dla budownictwa willowego lat 30. XX w. cechy architektoniczne budynku, w tym m. in. bryłę, pierwotny układ elewacji oraz sposób jej wykończenia, czego przedstawiony do wniosku z 9 stycznia 2020 r. projekt koncepcyjny nie uwzględniał. Na koniec Minister podkreślił, że w niniejszej sprawie organy ochrony zabytków działały na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz, a nie na podstawie przepisów uPb.

3.1. W skardze na powyższą decyzję organu II instancji wniesiono o jej uchylenie oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji uchylającej decyzję WWKZ i wydanie orzeczenia co do istoty pozwalającej na przeprowadzenie wnioskowanych robót budowlanych. Skarżący zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że willa przy ul. [...] we [...] stanowi jedną z lepiej zachowanych realizacji modernistycznej architektury na terenie miasta, a także, że jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 Uoz. Ponadto zarzucili naruszenie:

1) art. 7 K.p.a. poprzez nierzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 2) art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie określonych okoliczności za udowodnione w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy przez organ I instancji był zbyt ubogi, aby można było dokonać właściwej oceny stanu faktycznego; 3) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania; 4) art. 39 ust. 4 uPb w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zgodnie z przepisem uPb niezajęcie stanowiska przez organ I instancji w terminie 30 dni uznaje się za brak zastrzeżeń organu do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych; 5) art. 106 K.p.a. oraz art. 39 ust. 4 uPb w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie musiał zajmować stanowiska w ustawowym terminie oraz uznanie, że nie istniało domniemanie, że organ I instancji nie ma zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku planowanych rozwiązań projektowych/robót; 6) art. 6 K.p.a. w związku z art. 39 ust. 4 uPb oraz art. 106 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo nieprzestrzegania przez organ I instancji obowiązujących przepisów prawa, w szczególności dotyczących terminów i konsekwencji przekroczenia terminów; 7) art. 9 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji udzielał informacji stronom postępowania dotyczących etapu, na jakim znajduje się postępowanie oraz kompletu materiałów dowodowych zebranych w sprawie; 8) art. 10 § 1 w związku z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że stronom w postępowaniu przed organem I instancji zapewniono czynny udział w sprawie w sytuacji, gdy w wyniku niewysłania korespondencji do prawidłowo umocowanego pełnomocnika stron w sprawie udział ten został uniemożliwiony; 9) art. 6 K.p.a. poprzez oparcie decyzji na niewłaściwych przepisach oraz przesłankach; 10) art. 136 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełniania dowodów i materiałów w sprawie w celu rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz wyjaśnienia sprawy; 11) art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ wniosków dowodowych, które mają istotne znaczenie dla sprawy; 12) art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; 13) art. 7a K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących zastosowania przepisów uPb oraz K.p.a. w zakresie terminu załatwienia sprawy na korzyść skarżącego; 14) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię: - błędne ustalenie przez MKiDN, że przepis art. 39 ust. 4 uPb nie obowiązuje w przedmiotowej sprawie, - błędną interpretację, zgodnie z którą przy stosowaniu art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz nie mają zastosowania terminy wskazane w art. 106 K.p.a. oraz w art. 39 ust. 4 uPb.

3.2. W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o jej oddalenie.

3.3. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

3.4. Sąd pierwszej instancji zaaprobował wyrażony w sprawie przez Ministra pogląd, że treść wpisu obszarowego nakierowanego na ochronę kształtującego się układu urbanistycznego miasta [...], którego przykładem w zakresie historii rozwoju modernistycznej zabudowy mieszkalnej (willowej) okresu międzywojennego pozostaje budynek przy ul. [...], nakazywała organowi ochrony zabytków odmówić zgody na wnioskowane roboty budowlane, jeżeli niesporne jest, że przedłożony temu organowi projekt budowlany miał na celu taką przebudowę i nadbudowę budynku, których następstwem byłoby znaczne zubożenie substancji zabytkowej. Doszłoby bowiem do likwidacji istotnego z punktu widzenia wpisu obszarowego wyglądu zabytku w sytuacji, gdy styl architektoniczny fasad budynku, jego historyczne gabaryty i proporcje nie pozostają obojętne dla zabytkowego ładu przestrzennego mającego podlegać ochronie jako wrzesiński historyczny układ urbanistyczny na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 12 Uoz. W ocenie tegoż sądu ocenę tę wzmacnia wzgląd na treść wpisu zabytkowej wilii do rejestru zabytków, który uwzględniał indywidualne walory artystyczne, historyczne i naukowe omawianego obiektu. Przywołana w zaskarżonej decyzji okoliczność, która wynikając z decyzji wpisowej nie może być podważana w ramach niniejszego postępowania, stwarza podstawy, by uznać, że realizacja inwestycji w kształcie zaproponowanym przez skarżących przeobraziłaby zabytek, nadając mu wygląd odpowiadający najnowszym (współczesnym) trendom w architekturze, jednakże towarzyszyłoby temu zatracenie większości cech zabudowy wyrażającej trendy stylistyczne z okresu międzywojennego (lata 30. ubiegłego wieku), stanowiących kluczowy argument uzasadniający objęcie willi ochroną.

3.5. Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że dokonaniu prawidłowej wykładni zastosowanej regulacji materialnoprawnej towarzyszyło poprawne przeprowadzenie postępowania administracyjnego, które nie uchybiało powołanym w skardze przepisom procesowym. Nie podzielił sąd a quo zarzutu nieuwzględnienia przez MKiDN faktu upływu 30 dni od złożenia przez J.P. wniosku. Argumentował, że w ocenie skarżących niezajęcie stanowiska przez WWKZ w terminie 30 dni (do dnia 12 lutego 2020 r.) uznać trzeba za brak zastrzeżeń organu do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych, niemniej wniosek ten mógłby być uznany za trafny, gdyby został sformułowany odnośnie do sprawy rozpatrywanej na podstawie art. 106 § 1 K.p.a. w zw. z art. 39 ust. 4 uPb, z którą kontrolowana sprawa tożsama przedmiotowo oczywiście nie jest.

4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli Skarżący – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości, i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 151 Ppsa w związku z art. 39 ust. 4 uPb poprzez błędne ustalenie, iż przedmiotowy przepis uPb nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy zastosowanie znajduje; 2) art. 151 Ppsa w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz poprzez błędną interpretację, zgodnie z którą dla wskazanego przepisu nie mają zastosowania terminy wynikające z art. 106 K.p.a. oraz wynikające z art. 39 uPb; 3) art. 151 Ppsa w związku z art. 39 ust. 4 "UP" w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz poprzez błędną wykładnię przepisów prawa, zgodnie z którą w przedmiotowej sprawie upływ 30 dniowego terminu nie jest równoznaczny z przyjęciem, że organ nie ma zastrzeżeń do rozwiązań projektowych:

II. na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 151 Ppsa w związku z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że w sprawie doszło do nierzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz nie podjęto czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 2) art. 151 Ppsa w związku z art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo przyjęcia przez organ określonych okoliczności za udowodnione w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy przez organ I instancji był niewystarczający, aby można było dokonać właściwej oceny stanu faktycznego; 3) art. 151 Ppsa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo utrzymania przez organ w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania; 4) art. 151 Ppsa w związku z art. 106 K.p.a. oraz art. 39 ust. 4 uPb w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz poprzez oddalenie skargi, pomimo przyjęcia przez organ, że organ I instancji nie musi zajmować stanowiska w ustawowym terminie oraz uznanie, że nie istniało domniemanie, że organ I instancji nie ma zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku planowanych rozwiązań projektowych; 5) art. 151 Ppsa w związku z art. 6 K.p.a. w związku z art. 39 ust. 4 uPb oraz art. 106 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo utrzymania (w mocy) przez organ decyzji organu I instancji pomimo nieprzestrzegania przez organ I instancji obowiązujących przepisów prawa, w szczególności dotyczących terminów i konsekwencji przekroczenia tych terminów; 6) art. 151 Ppsa w związku z art. 9 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż organ przyjął, że organ I instancji udzielał informacji stronom postępowania dotyczących etapu na jakim znajduje się postępowania oraz kompletu materiałów dowodowych zebranych w sprawie, mimo iż organ I instancji wskazanych obowiązków nie dopełnił; 7) art. 151 Ppsa w związku z art. 10 § 1 w związku z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż organ uznał, że stronom w postępowaniu przed organem I instancji zapewniono czynny udział w sprawie w sytuacji, gdy w wyniku niewysłania korespondencji do prawidłowo umocowanego pełnomocnika stron w sprawie udział ten został uniemożliwiony; 8) art. 151 Ppsa w związku z art. 6 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż decyzja organu została oparta na niewłaściwych przepisach oraz przesłankach; 9) art. 151 Ppsa w związku z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż organ nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w celu rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz wyjaśnienia sprawy; 10) art. 151 Ppsa w związku z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ nie uwzględnił wniosków dowodowych, które miały istotne znaczenie dla sprawy; 11) art. 151 Ppsa w związku z art. 7 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; 12) art. 151 Ppsa w związku z art. 7 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ nie rozstrzygnął wątpliwości dotyczących zastosowania przepisów uPb oraz K.p.a. w zakresie terminu załatwienia sprawy na korzyść skarżącego; 13) art. 106 § 3 Ppsa poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów zgromadzonych przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budownictwa we [...] dotyczących nieruchomości zlokalizowanej przy ul. przy ul. [...] we [...] oraz dokumentu z decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 stycznia 2012 r. przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr WGA.6730.258.17.2011.

4.2. Skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według nom przepisanych; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 4) wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji WWKZ z 12 marca 2020 r., 5) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci decyzji o warunkach zabudowy z 27 stycznia 2012 r. przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], nr WGA.6730.258.17.2011; 6) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów zgromadzonych przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budownictwa we [...] (PINB) dla przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] we [...].

4.3. W ocenie skarżących kasacyjnie przepis art. 39 uPb wprost znajduje zastosowanie do decyzji wydawanych na podstawie art. 36 ust. 1 Uoz. Błędne jest zatem stanowisko WSA w Warszawie, zgodnie z którym przepis art. 39 uPb nie ma zastosowania do przedmiotowej sprawy. WSA w Warszawie dokonał błędnej wykładni przepisów, przez co nie zastosował w przedmiotowej sprawie art. 39 uPb. Zdaniem skarżących, zastosowanie wskazanego przepisu ma kluczowe znaczenie dla sprawy, co zostało potwierdzone przez WSA w Warszawie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W konsekwencji powyższego decyzja administracyjna w przedmiotowej sprawie powinna być wydana w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu należy uznać jako milczącą zgodę i akceptację rozwiązań projektowych wskazanych we wniosku.

4.4. Postanowieniem z 22 [...]a 2021 r., II OSK 1825/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

4.5. W trakcie rozprawy pełnomocnik Ministra wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sąd postanowił dopuścić dowód z kopii decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 27 stycznia 2012 r. znak WGA.6730.258.17.2011 o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] we [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

5.2. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).

5.3. Wniosek skarżących kasacyjnie o przeprowadzenie na etapie rozpoznawania ich skargi kasacyjnej dowodu z dokumentów zgromadzonych przed PINB, a dotyczących przedmiotowej nieruchomości, nie został bliżej uzasadniony, przeto nie podlegał uwzględnieniu. Zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżący kasacyjnie nie wskazali, jakie dokumenty zgromadzone przed PINB, miałyby posłużyć do wyjaśnienia "istotnych wątpliwości" w sprawie dotyczącej uzyskania zgody konserwatorskiej w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz.

5.4. Nie jest usprawiedliwiony w konsekwencji zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa, w tym zakresie, w jakim sąd pierwszej instancji miałby nie uwzględnić wniosku dowodowego odnoszącego się do bliżej nieokreślonych dokumentów zgromadzonych przez PINB, skoro nie wskazuje się w skardze kasacyjnej na ich związek z przedmiotem postępowania przed organami ochrony zabytków.

Co się tyczy nieprzeprowadzenia przez sąd pierwszej instancji dowodu z dokumentu – decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 27 stycznia 2012 r., to w ocenie Sądu Naczelnego, który dopuścił ten dowód, zarzut ten nie miał znaczenia z punktu widzenia skuteczności samej skargi kasacyjnej, a to w aspekcie podstawy z art. 174 pkt 2 Ppsa.

5.5. Zarzut naruszenia przepisu art. 151 Ppsa tylko wówczas uznać należałoby za usprawiedliwiony, gdyby zasadne okazały się zarzuty niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia szeregu przepisów K.p.a., których dopuścić się miały organy orzekające w sprawie.

5.6. Nie są skuteczne te zarzuty, w których podnoszono naruszenie przepisów art. 6, 7, 9, 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a., oraz art. 77 § 1 i 2, 78 § 2, 80, 136 § 1 K.p.a. Nie jest usprawiedliwiony zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenia dowodów pozwalających organowi ochrony zabytków I instancji na wydanie decyzji meriti. W sprawie, której istotą było rozpoznanie wniosku o wydanie zgody na prowadzenie oznaczonych robót budowlanych, ustalono w sposób dostateczny istotne fakty. Niesporny jest zakres planowanego przedsięwzięcia budowlanego, niesporny jest także charakter miejsca, w którym te roboty budowlane miano przeprowadzić, jako objętym obszarową ochroną konserwatorską, jak również okoliczność objęcia budynku przy ul. [...] we [...] ochroną konserwatorską indywidualną. W skardze kasacyjnej nie wskazano, jakie to fakty należałoby dodatkowo wyjaśnić dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wywołanej źródłowym wnioskiem. Nie wskazano ponadto, w jaki sposób zarzucane uchybienie organu I instancji związane z pominięciem ustanowionego pełnomocnika strony, brakiem udzielania stosownej informacji, miałyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Jest to o tyle istotne, że przedmiotem skargi była decyzja MKiDN, strony nie zostały ponadto pozbawione wszak prawa do kontroli instancyjnej odmownej decyzji I instancji.

5.7. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a to art. 39 ust. 4 uPb, jak również art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz. Przyjdzie przy tym uznać, że pełnomocnik w pkt 3) podstaw kasacyjnych odnośnie naruszenia prawa materialnego wskazując na art. 39 ust. 4 "UP" w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz, w istocie wskazuje na art. 39 ust. 4 uPb.

Formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie opierają je na przekonaniu, że kwestionowane decyzje zapadły w takim trybie, że mają doń zastosowanie przepisy art. 39 ust. 4 uPb oraz art. 106 § 4 K.p.a., gdy idzie o termin na wydanie rozstrzygnięcia przez organ ochrony zabytków, jak również zastosowanie konstrukcji tzw. milczącej zgody. W ocenie Sądu Naczelnego trafne jest jednak stanowisko sądu pierwszej instancji, który wykluczył możliwość zastosowanie w przedmiotowej sprawie powyższych instytucji normatywnych.

Sąd a quo słusznie wyjaśnił, że formułowane w skardze zastrzeżenia skarżących nawiązywały do treści art. 39 ust. 4 uPb, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. Skarżący kasacyjnie zdają się nie dostrzegać istoty podnoszonej kwestii, a jednoznacznie ujawnionej w motywach zaskarżonego wyroku, gdzie wyłuszczono, iż odesłanie do art. 39 ust. 3 uPb jednoznacznie ujawnia, że wskazana dyspozycja nie odnosi się do każdej postaci działania wojewódzkiego konserwatora zabytków jako organu administracji publicznej, ale znajduje zastosowanie wyłącznie w stosunku do "obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków". Trafnie sąd wojewódzki dalej zauważał w swym wyroku, że warunku niewpisania budynku do rejestru zabytków, a jego ujęcia wyłącznie w gminnej ewidencji zabytków sporna willa (nieruchomość) w dacie złożenia wniosku nie spełniała, albowiem objęta była wpisem obszarowym na mocy decyzji z 19 kwietnia 2006 r. Trafnie dalej WSA w Warszawie wyjaśniał, że w przypadku opisanym w powyższym przepisie do współdziałania wojewódzkiego konserwatora zabytków z organem administracji architektoniczno-budowlanej dochodzi w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Czynność polegająca na uzgodnieniu wniosku o pozwolenie na budowę, która jest limitowana wskazywanym przez skarżących terminem 30 dni, może zostać podjęta, gdy organ załatwiający sprawę zwróci się do organu uzgadniającego (wojewódzkiego konserwatora zabytków) o zajęcie stanowiska (art. 106 § 2 K.p.a.). Przypadek ten był – co równie przekonująco w zaskarżonym wyroku wywiedziono – kategorialnie odmienny od sytuacji, która wystąpiła w kontrolowanej sprawie, w której skarżący w piśmie z 9 stycznia 2020 r. (na druku urzędowym) zwrócił się do WWKZ o wydanie pozwolenia na roboty budowlane przy zabytku na podstawie art. 36 ust. 1 Uoz, która to regulacja prawna w żadnym zakresie nie przewiduje, by rozpatrzenie zgłoszonego żądania opierało się na konstrukcji tzw. milczenia organu i określonych "domniemaniach", na jakie błędnie wskazali w skardze skarżący. Swoje stanowisko sąd wojewódzki w tym zakresie, przywołując przy tym wyjaśnienie powyższej kwestii w zaskarżonej decyzji, wspierał ponadto przywołaniem poglądów doktrynalnych, gdzie w piśmiennictwie jednoznacznie rozróżnia się przyznane organom ochrony zabytków instrumenty działania w ramach tzw. nadzoru konserwatorskiego typu prewencyjnego, do których należy wydawanie pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 Uoz, od prowadzenia postępowań wpadkowych, w ramach których wojewódzki konserwator zabytków dokonuje uzgodnień w odniesieniu do zabytków znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (w motywach zaskarżonego wyroku przywołano pracę K. Zalasińskiej, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2020). Stanowisko sądu pierwszej instancji w powyższym aspekcie w pełni aprobuje Sąd Naczelny.

5.8. W konsekwencji powyższych wywodów nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro odmowa udzielania pozwolenia konserwatorskiego meriti nie została podważona, z tego względu Minister trafnie utrzymał w mocy tę decyzję organu I instancji.

6.1. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.

6.2. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.