Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 163/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 50, art. 58, art. 134, art. 141, art. 166, art. 182, art. 183, art. 185, art. 203, art. 204
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S., A.C., A.O., A. M., B. S., B. Z., B.K., D. P., D. R.S., G. B., G. D., G. S., J. B., J. G., J.D., J. K., J.B., J. F., J.M., J. B., J. O., K.P., M. C., M. L., M.W., M. M., M. K., M. D., M. K., R. S., R. Z., R.K., S. C., W.G., W. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 509/21 w sprawie ze skargi J.S., A.C., A.O., A. M., B. S., B. Z., B.K., D. P., D. R.S., G. B., G. D., G. S., J. B., J. G., J.D., J. K., J.B., J. F., J.M., J. B., J. O., K.P., M. C., M. L., M.W., M. M., M. K., M. D., M. K., R. S., R. Z., R.K., S. C., W.G., W. O. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 509/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę J.S., A.C., A.O., A. M., B. S., B. Z., B.K., D. P., D. R.S., G. B., G. D., G. S., J. B., J. G., J.D., J. K., J.B., J. F., J.M., J. B., J. O., K.P., M. C., M. L., M.W., M. M., M. K., M. D., M. K., R. S., R. Z., R.K., S. C., W.G., W. O. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] i zwrócił skarżącym uiszczone przez nich wpisy od skargi.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd stwierdził, że lektura skargi nie zawiera argumentacji wykazującej, że uchwała narusza konkretny, realny i aktualny interes prawny lub uprawnienie skarżących. Legitymując się prawem własności do objętych planem działek, skarżący mają prawo "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać. Istotne jest także i to, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji). Jednocześnie trzeba zdaniem Sądu pamiętać, że nie jest ono jednak prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom. Z drugiej strony można wskazać na treść art. 144 k.c., kształtujący zakaz immisji i stanowiący, że "właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". Odnośnie do prawa własności skarżących, nie sposób w ocenie Sądu przyznać, aby samo posiadanie prawa własności było wystarczające dla skuteczności wniesienia skargi. Również zarzut obniżenia wartości nieruchomości jest tyleż hipotetyczny, co przyszły i niepewny. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Zdaniem Sądu, wbrew odmiennym twierdzeniom strony skarżącej, argumentacja skargi nie dowiodła, że interes prawny/lub uprawnienie (także w zakresie prawa własności określonych działek) zostało postanowieniami zaskarżonej uchwały naruszone. Zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty nie mogą zostać uznane za naruszenie interesu prawnego skarżących, dające podstawę do oceny uchwały przez sąd. Podniesiona i szczegółowo omówiona argumentacja nie dowodzi, aby w skarżonej uchwale naruszono jakikolwiek interes prawny lub uprawnienie skarżących; interes definiowany jako konkretny, indywidualny, aktualny (a nie hipotetyczny lub przyszły). Skarżący nie wykazali, że realizacja postanowień planu uniemożliwi lub ograniczy możliwość zagospodarowania ich nieruchomości w dotychczasowy sposób. Jak wynika z rysunku, dołączonego do odpowiedzi na skargę, zarówno w poprzednio obowiązującym planie, jak i kwestionowanym niniejszą skargą, przeznaczenie działek skarżących w obu planach nie ulega zmianie.

Sąd podkreślił, że skuteczność skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zależy od wykazania naruszenia interesu prawnego, naruszenia już dokonanego a nie dopiero ewentualnego, możliwego w przyszłości. Kwestie przyszłego, ewentualnego negatywnego oddziaływania na środowisko czy życie i zdrowie ludzi dopiero w przyszłości nie mogą przesądzać o aktualnym z chwilą wejścia planu w życie naruszeniu konkretnego interesu prawnego skarżącego. Nie sposób także uznać, aby strona skarżąca wykazała, że plan narusza w jakimś zakresie jej uprawnienie. Należy zauważyć, że z dyspozycji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych. W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżący nie zdołali wykazać, aby przysługujący im interes prawny lub uprawnienie zostały postanowieniami zaskarżonej uchwały naruszone, co umożliwiłoby kontrolę legalności tej uchwały. Przewidywania skutków zmiany planu mają wyłącznie walor hipotetyczny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie skarżących. Analiza treści kwestionowanej przez skarżącego uchwały nie potwierdziła, ażeby jej postanowienia negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżącego podmiotu. Inaczej mówiąc, skarżący nie wykazali w żaden sposób, aby uchwała naruszała jej aktualnie i realnie istniejący interes prawny lub uprawnienie. Dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ww. ustawy uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skoro skarga nie spełnia tych warunków, sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym od badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia.

Skargą kasacyjną J.S., A.C., A.O., A. M., B. S., B. Z., B.K., D. P., D. R.S., G. B., G. D., G. S., J. B., J. G., J.D., J. K., J.B., J. F., J.M., J. B., J. O., K.P., M. C., M. L., M.W., M. M., M. K., M. D., M. K., R. S., R. Z., R.K., S. C., W.G., W. O. zaskarżyli powyższe postanowienie w całości zarzucając mu naruszenie:

I. art. 50 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. poprzez odrzucenie skargi z dnia 17 września 2021 r. w całości w wyniku błędnej wykładni wyżej wymienionych przepisów i wskutek tego błędne przyjęcie przez Sąd I Instancji, że skarżący nie wykazali interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały nr [...] Rady Gminy [...]z dnia [...] kwietnia 2021 r., podczas gdy prawidłowa wykładania powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że:

1) skarżący spełnili wszystkie warunki dopuszczalności skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. wykazali, że posiadają interes prawny w zaskarżeniu aktu prawa miejscowego, bowiem ich interes prawny został naruszony wskutek naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 14 ust. 4 i ust. 5, a także art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; jednocześnie skarżący w treści skargi z dnia 17 września 2021 r. wykazali związek materialno — prawny pomiędzy naruszeniem przez organ administracyjny przepisów art. 14 ust. 4 i ust. 5, a także art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a sferą prawa własności i posiadaniem przez skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu spornej uchwały;

2) skarżący w treści skargi z dnia 17 września 2021 r. wprost wskazali konkretne przepisy prawa materialnego (art. 14 ust. 4 i ust. 5, a także art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), których naruszenie należy zakwalifikować jako podstawę do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego; skarżący zaskarżyli niezgodność uchwały z prawem, tj. normami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i równocześnie wskazali, że powyższa niezgodność narusza ich interes prawny oraz w szczególności przysługujące im prawo własności nieruchomości; skarżący spełnili wszystkie przesłanki do tego, aby Sąd I instancji merytorycznie rozpoznał skargę z dnia 17 września 2021 r., tj. oprócz wykazania interesu uprawnego bezpośrednio wykazali, że zaskarżona uchwała, która narusza ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, również narusza ich prawo własności, o którym mowa w art. 140 k.c.;

3) w sprawie sądowej kontroli legalności uchwały w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, interes prawny posiadają wszystkie osoby/podmioty, które są właścicielami nieruchomości objętych kwestionowanym planem zagospodarowania przestrzennego; nadto, prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że źródłem interesu prawnego skarżących na gruncie niniejszej sprawy jest posiadanie statusu właścicielskiego nieruchomości objętych kwestionowanym planem zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała MPZP ingeruje/zmienia sposób zagospodarowania przestrzennego nieruchomości będących własnością skarżących;

II. art. 50 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. poprzez odrzucenie skargi z dnia 17 września 2021 r. w całości w wyniku błędnej wykładni wyżej wymienionych przepisów i wskutek tego błędne przyjęcie przez Sąd I Instancji, że: "sposób zagospodarowania oraz przeznaczenie terenu działek, które stanowią własność skarżących nie zmieniły są w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie [...]zatwierdzonego uchwałą nr [...][...]Rady Gminy [...]z dnia [...] kwietnia 2021 r." podczas gdy prawidłowa wykładania powołanych wyżej przepisów oraz prawidłowa subsumcja stanu faktycznego niniejszej sprawy, prowadzi do wniosku, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana ww. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2021 r. doprowadziła do zmiany przeznaczenia działek i sposobu zagospodarowania nieruchomości objętych MPZP, a w szczególności prowadzi do:

1) zmiany zabudowy nieruchomości skarżących z jednorodzinnej na wielorodzinną w wyniku zmiany zagospodarowania przestrzennego powstaną ogromne osiedla mieszkaniowe, dla których to właśnie konieczna była zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na zmianie paramentów zabudowy, zagospodarowania terenu itp.,

2) zmiany przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości stanowiących drogi dojazdowe i inne objęte planem (będące współwłasnością skarżących), w których umieszczona jest cała infrastruktura wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa i inne elementy umożliwiające zmianę zagospodarowania nieruchomości objętych MPZP,

3) obniżenia "wartości" prawa własności nieruchomości skarżących, gdyż właściciele nieruchomości w ograniczonym zakresie będą mogli czerpać korzyści z przysługującego im prawa własności, a także straci ono na swej wartości; tereny objęte pierwotnym MPZP z założenia umożliwiały zagospodarowanie terenu oddalonego od dużej aglomeracji miejskiej ([...]), wyłącznie zabudową jednorodzinną o dużym stopniu "rozproszenia" i znaczącą powierzchnią terenów zielonych, podczas gdy, w oparciu o zaskarżony MPZP, dopuszcza się odejście od ww. założenia, co niewątpliwie istotnie zmniejszy "wyjątkowość" terenów objętych planem i obniży wartość nieruchomości skarżących;

III. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ustalenie granic rozpoznania skargi i przedmiotu sprawy, niedokładne zbadanie sprawy, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu, że skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu aktu prawa miejscowego, tj. uchwały nr [...] Rady Gminy [...]z dnia [...]kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie [...]I, wyrażające się w pominięciu istotnych okoliczności podnoszonych przez skarżących w skardze z dnia 17 września 2021 r. oraz wybiórczym potraktowaniu stawianych przez nich zarzutów;

IV. art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 166 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów skarżących, braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ograniczenie się jedynie do ogólnego wskazania, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu spornej uchwały, skutkujące utrąceniem możliwości weryfikacji przesłanek, którymi kierował się Sąd I Instancji, wydając skarżone postanowienie;

V. art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. poprzez jego pominięcie i nieuzasadnione odrzucenie skargi przez Sąd I Instancji na uchwałę nr [...]Rady Gminy [...]z dnia [...] kwietnia 2021 r., a w konsekwencji pozbawienie skarżących jako społeczności lokalnej prawa do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz ustawie o samorządzie gminnym;

VI. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 § 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odmówienie prawa do Sądu skarżącym, w sytuacji, gdy skarżącym prawo to przysługuje na podstawie Konstytucji RP, a odrzucenie skargi utrąca możliwość skorzystania z tych praw.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od Gminy [...] - Rada Gminy [...]na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Przechodząc do rozpoznania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Według utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem prawnym. Podkreślić przy tym należy, że ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie może ograniczać się wyłącznie do przepisów prawa administracyjnego, lecz musi uwzględniać również inne regulacje prawne, zwłaszcza te, które służą ochronie praw cywilnych przysługujących właścicielom nieruchomości. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Wynika to z istoty planu miejscowego, określonej w art. 6 u.p.z.p. stanowiącym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1, ustalenia przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Trzeba też pamiętać, że w planowaniu przestrzennym obowiązuje nakaz uwzględnienia określonych wartości, w tym ochrony prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Należy więc zaznaczyć, że przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też regulacją art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 14 września 2012 r. II OSK 1541/12, 23 stycznia 2013 r. II OSK 2369/12, 5 maja 2014 r. II OSK 117/13, 23 sierpnia 2016 r. II OSK 1719/16, 26 października 2016r. II OSK 137/15, 12 grudnia 2016 r. II OSK 743/15).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali, że realizacja postanowień przedmiotowego planu miejscowego uniemożliwi lub ograniczy możliwość zagospodarowania ich nieruchomości w dotychczasowy sposób bowiem zarówno w poprzednio obowiązującym planie, jak i kwestionowanym skargą, przeznaczenie działek skarżących w obu planach nie ulega zmianie.

Odnosząc się do zawartej w zaskarżonym postanowieniu argumentacji Sądu I instancji, należy zaznaczyć, że dla stwierdzenia legitymacji do złożenia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wymagane wykazanie, że zaskarżone przez stronę skarżącą postanowienia planu miejscowego wprowadzają "niezgodne z prawem ograniczenia" czy "niedopuszczalne ograniczenia", gdyż kwestia niezgodności z prawem ograniczeń wynikających z przeznaczenia czy sposobu zagospodarowania konkretnego terenu jest oceniania w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że wykazanie naruszenia interesu prawnego przez stronę wnoszącą skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie oznacza, że uchwała narusza prawo. Zagadnienie to może być rozważane dopiero w trakcie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie zaś na etapie badania legitymacji skargowej (zob. postanowienie NSA z 17 grudnia 2019 r. II OSK 3758/19). Na etapie sprawdzania dopuszczalności skargi wystarczy ustalenie, że kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały pozostają w bezpośrednim związku z uprawieniami i obowiązkami strony skarżącej, której prawo własności podlega ochronie, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z przepisami art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Rozstrzygając o legitymacji procesowej strony skarżącej należy rozważyć, czy wskutek postanowień nowego planu miejscowego zmienił się stan prawno-planistyczny poszczególnych działek gruntowych, a zwłaszcza czy nastąpiło pogorszenie sytuacji właścicieli nieruchomości w kontekście przysługujących im uprawnień do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a także uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi immisjami. Każdorazowo konieczna jest więc analiza, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich. Przyjmuje się w szczególności, że naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym ich użytkowaniu (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2009 r. II OSK 900/09, z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1940/10, z 3 listopada 2010 r. II OSK 1780/10, z 5 listopada 2014 r. II OSK 974/13, z 12 kwietnia 2017 r. II OSK 1141/16, z 4 listopada 2020 r. II OSK 2278/18, postanowienie NSA z 30 sierpnia 2017 r. II OSK 1402/17). Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie, już samo uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów (por. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. II OSK 1940/10, z dnia 5 lutego 2013 r. II OSK 2479/12). W wyroku z 3 kwietnia 2019 r. II OSK 1429/17 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że ustalenia planu zawsze mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że o ile prawidłowe są ustalenia Sądu pierwszej instancji co do tego, że w wyniku uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego nie doszło do zmiany przeznaczenia terenów, na których znajdują się nieruchomości skarżących, bowiem nadal – tak jak w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – są to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to jednak postanowienia tej uchwały wprowadziły zmiany w zakresie kształtowania zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. W zaskarżonym planie miejscowym m.in.: zwiększono udział powierzchni zabudowy w powierzchni działki budowlanej z maksymalnych 30% bez względu na rodzaj zabudowy do 40% dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i do 50% dla zabudowy innej niż powyższa; wprowadzono wskaźnik intensywności zabudowy; wprowadzono nieprzewidziane w poprzednim planie miejscowym zapisy, zgodnie z którymi wymiar pionowy budynków gospodarczych i garażowych oraz infrastruktury technicznej, mierzony od poziomu gruntu przy głównym wejściu do budynku od najwyższej położonej krawędzi dachu lub punktu zbiegu połaci dachowych budynków nie może być większy niż 6m; zmniejszono minimalne powierzchnie nowo wydzielanych działek budowlanych; ustalono, że udział powierzchni terenu biologicznie czynnego w powierzchni działki budowlanej nie może być mniejszy niż 30% (przy braku tego typu zapisów w poprzednim planie); dopuszczono sytuowanie miejsc parkingowych na terenach dróg przyległych (poprzednio wyłącznie na posesji własnej inwestora); zmieniono dopuszczalne kąty nachylenia połaci dachowych (z "od 20˚ do 45˚" na "od 30˚ do 45˚) oraz pokrycia dachów (poprzednio dachówka lub inny materiał imitujący dachówkę, obecnie dachówka w kolorze ceglastym a inny materiał wyłącznie na 20% powierzchni dachu). Przywołane powyżej ustalenia zawarte w kwestionowanym planie miejscowym, kształtujące zabudowę oraz sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących odmiennie od poprzedniego planu, świadczą o zmianie stanu prawno-planistycznego tych nieruchomości, a w konsekwencji o legitymacji procesowej skarżących do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę. Z powyższych względów zasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 50 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Ponadto pozbawienie w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżących tej legitymacji w sposób oczywisty pozostawało w opozycji do gwarancji wynikającej z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz art. 45 § 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Nie można jednak w tej sprawie skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Żadna z powyższych okoliczności nie miała natomiast miejsca w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 może zostać naruszony bądź przez pominięcie w uzasadnieniu któregokolwiek elementu wymienionego w tym przepisie bądź przez sformułowanie wywodów sądu w sposób powodujący, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie poddaje się kontroli instancyjnej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie zawiera niezbędne elementy, a zawarty w nim wywód czytelnie obrazuje motywy sądu, którymi kierował się, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe zarzut ten należało uznać za niezasadny.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, iż w przedmiotowej sprawie wadliwie stwierdzono brak po stronie skarżących interesu prawnego w skarżeniu przedmiotowej uchwały, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w zakresie żądania zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.