Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 764/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 234 ust.1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1400/21 w sprawie ze skargi W. K., I. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia nakazu przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1400/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K., I. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia nakazu przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], a w punkcie drugim zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących W. K., I. K. i M. K. solidarnie kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] września 2020 r. do organu wpłynął wniosek M. K. (dalej: "wnioskodawca") – właściciela działki nr [...] - o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie w miejscowości [...]. Zmiana polegać miała na podniesieniu poziomu działki o nr [...] o ok. 50 cm poprzez nawiezienie gruzu i ziemi. Wnioskodawca wskazał, że poprzez działania właściciela wskazanej posesji w czasie zagrożenia powodziowego na terenie miejscowości [...] zostanie zalana posesja wnioskodawcy, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy. W dniu 24 września 2020 r. do organu wpłynął analogiczny wniosek W. K., współwłaściciela - wraz z I. K. - działki nr [...].

Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Burmistrz Gminy [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 234 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624, zwana dalej: "Prawo wodne"), odmówił przywrócenia poprzedniego stanu działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], stanowiącej własność H. F. oraz odmówił nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO") decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stanęło na stanowisku, że bezspornie właściciel działki nr [...] dokonał zmiany jej dotychczasowej topografii przez nawiezienie tam ziemi i gruzu. Spowodowało to podwyższenie terenu o działki o 0,5 - 1 m. Fakt ten nie był sporny, a H. F. zakwestionował jedynie wpływ jego działań na możliwość wystąpienia u wnioskodawców szkód w postaci zalewania ich działek.

Dalej SKO stwierdziło, że opisana zmiana ukształtowania terenu mogła spowodować zmianę stanu wody na gruncie, co według organu co do zasady powinno być stwierdzone przez biegłego, którego jednak powołanie w sprawie uznał za niecelowe, wskazując, że działania H. F. nie spowodowały dotychczas realnej szkody na działkach wnioskodawców, co przesądziło o decyzji odmownej na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego.

Na powyższą decyzję W. K., I. K. i M. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 11 października 2021 r. uczestnik postępowania (H. F.) stwierdził, że z treści skargi nie wynika żadna realna szkoda po stronie skarżących, albowiem wszystkie opisane w skardze sytuacje podtopień dotyczą intensywnych opadów deszczu i miały miejsce w latach poprzednich, tj. nie mają związku ze zmianami zaistniałymi na jego działce.

Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. Sąd uwzględnił wniosek dowodowy zawarty w skardze i dopuścił dowody z dokumentów załączonych do skargi, w tym z pisma ("opinii") z dnia 20 sierpnia 2021 r. oraz pisma Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 25 sierpnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") przede wszystkim ocenił przyjętą przez organy wąską wykładnię przesłanki "szkodliwego wpływu" ("szkodliwego oddziaływania") zmian stanu wody na grunty sąsiednie w rozumieniu art. 234 ust. 3 i 5 Prawa wodnego oraz jej zastosowanie w sprawie za błędne. Według WSA nie jest uprawnione identyfikowanie "szkodliwego oddziaływania" z pojęciem rozumianej cywilistycznie szkody już powstałej i mającej wymiar majątkowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym wystarczy, że na podstawie logicznego wnioskowania opartego o zwykłe doświadczenie życiowe można przyjąć, że skutkiem zmiany kierunku spływu wody będzie powstawanie szkód.

Tym samym za wadliwe – jako przedwczesne - WSA ocenił kategoryczne twierdzenie organów, że pomimo dokonania przez właściciela działki nr [...] zmian stanu wody na gruncie w następstwie podwyższenia poziomu gruntu w granicach od 0,5 do 1 m, do powstania znajdującej się w związku przyczynowo-skutkowym szkody na gruntach, objętych działkami nr [...] i [...], na pewno nie doszło.

Stwierdzona wyżej wadliwa wykładnia przepisu art. 234 ust. 3 i 5 Prawa wodnego oraz jego błędne zastosowanie w sprawie pozostały z kolei w bezpośrednim związku z będącym ich konsekwencją naruszeniem prawa procesowego w zakresie przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie za oczywiste uznał, że bez powołania biegłego z zakresu hydrologii lub hydrogeologii nie jest możliwa prawidłowa ocena, czy i w jakim zakresie dokonane przez właściciela działki nr [...] zmiany stanu wody na gruncie mogły doprowadzić do powstania "szkodliwego wpływu" tej zmiany na działki nr [...] i [...] (niegraniczące bezpośrednio z działką nr [...], jednak pozostające w zasięgu możliwego szkodliwego oddziaływania zmiany stosunków wodnych na tej ostatniej działce), rozumianego jako istotne podwyższenie poziomu ryzyka (szacowanego jako wysoki stopień prawdopodobieństwa) powstania majątkowych i realnych szkód w przyszłości w następstwie określonych zdarzeń szkodliwie oddziałujących na sporne grunty sąsiednie (w tym np. deszczy nawalnych, cyklicznego zalewania lub podtapiania, stałego podmakania), które pozostają w normalnym związku przyczynowym z działaniami lub zaniechaniami właściciela gruntu, który dokonał zmiany stanu wody. Ocena, czy w sprawie doszło do istotnego podwyższenia stopnia prawdopodobieństwa powstania szkód w następstwie działań właściciela gruntu, który dokonał zmiany stanu wody, powinna uwzględnić także te zdarzenia, które już miały miejsce w nieodległej przeszłości (w tym podtopienia z lat 2010 i 2015).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 234 ust. 1 i ust. 3 Prawa wodnego przez przyjęcie, że przez przesłankę "szkodliwego wpływu" (szkodliwego oddziaływania) zmiany stanu wody na gruncie na grunty sąsiednie należy rozumieć także szkodę "odroczoną" czasowo, która może powstać w przyszłości, gdy tymczasem postępowanie w przedmiocie zmiany przez właściciela gruntu stanu wody na gruncie w sposób powodujący szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie i ustalenie, że zmiana ta nastąpiła w wyniku działania oznaczonej osoby jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy owe szkodliwe zmiany już wystąpiły, co wynika nie tylko z treści art. 234 ust. 1 i ust. 3 ustawy, lecz także z uregulowania zawartego w art. 234 ust. 5 ustawy,

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organów I i II instancji w związku z przyjęciem, iż w sprawie nie ustalono w sposób prawidłowy przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i w związku z tym zaskarżona decyzja jest przedwczesna, gdy tymczasem prawidłowo ustalono wszystkie przesłanki z art. 234 ust. 1 i ust. 3 Prawa wodnego mające wpływ na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w tej sprawie, w szczególności brak wystąpienia szkodliwego wpływu zmiany ukształtowania terenu działki nr [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...] dokonanego przez jej właściciela na grunty sąsiednie.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie, stwierdzając, że ustalenie, że zmiana stanu wody na gruncie w sposób powodujący szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie nastąpiła w wyniku działania oznaczonej osoby, jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy owe szkodliwe zmiany już wystąpiły, gdyż w trybie art. 234 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego nie ustala się przyszłego, hipotetycznego naruszenia stosunków wodnych, za czym przemawia brzmienie art. 234 ust. 5 tej ustawy.

W konsekwencji Kolegium za niezasadną uznało ocenę WSA o przedwczesności stwierdzenia, że mimo dokonania przez właściciela działki nr [...] zmian stanu wody na gruncie w następstwie podwyższenia poziomu gruntu, do powstania szkody pozostającej w związku przyczynowo-skutkowym na działkach nr [...] i [...] na pewno nie doszło.

Poza tym organ stwierdził, że wbrew stanowisku Sądu, Kolegium nie przyjęło, że H. F. dokonał zmiany stanu wody na gruncie. Sam fakt dokonania określonej zmiany w ukształtowaniu terenu nie jest z tym jednoznaczny. Dlatego Kolegium wyjaśniło, że zmiana ukształtowania terenu przez H. F. mogła spowodować zmianę stanu wody na gruncie, jednak ocena tej okoliczności powinna zostać dokonana przez biegłego właściwej specjalności. Powołanie biegłego w sprawie organ uznał jednak za nieuzasadnione z uwagi na brak wystąpienia szkody na gruntach wnioskodawców, co sami przyznali.

Według SKO, w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie zakwestionować także należy możliwość wystąpienia wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia szkody w przyszłości w wyniku zmiany ukształtowania terenu własnej działki przez H. F. Na skutek zmian H. F. odwrócił bowiem dotychczasowy kierunek spływu wód (naturalnie ukształtowany w kierunku działek wnioskodawców), w sytuacji, gdy działki wnioskodawców leżą w terenie zalewowym i zostały zalane już kilkakrotnie, zanim właściciel działki nr [...] podjął jakiekolwiek działania mające na celu utwardzenie części swojej działki.

Według Kolegium powołanie biegłego z zakresu hydrologii lub hydrogeologii byłoby w tej sytuacji również niecelowe z uwagi na ekonomikę procesową, prowadząc do generowania kosztów obciążających gminę w wysokości porównywalnej lub większej w stosunku do kosztów odszkodowań wypłaconych dotychczas wnioskodawcom m.in. przez gminny ośrodek pomocy społecznej w związku z dotychczasowymi podtopieniami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do podniesionych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 234 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1478). Zgodnie z art. 234 ust. 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.

Zgodnie z ust. 3 powoływanego przepisu jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

Przeprowadzenie postępowania w oparciu o art. 234 ust. 3 Prawa wodnego wymaga ustalenia przez organ, czy właściciel nieruchomości dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę na sąsiednich gruntach. Pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Sąd stoi na stanowisku, że pojęcie zmian, które "szkodliwie wpływają" na grunty sąsiednie nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem konkretnej szkody dającej się zauważyć, np. w trakcie oględzin przeprowadzonych jednorazowo. Szkodliwe oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie może być bowiem procesem długotrwałym, wymagającym obserwacji, niejednokrotnie niedającym się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin. Powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie jest zatem uzasadniony.

Najistotniejszą kwestią jest jednak to, że ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych, postępowań wodnoprawnych oraz przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Wykonanie oceny nie jest możliwe na podstawie wyłącznie wrażeń wzrokowych (por. np. uzasadnienie do wyroków: WSA w Łodzi z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. II SA/Łd 846/22).

Ustalenie tego związku wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. Są to bowiem okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i powinny być stosownie do zapisów art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775) ustalone za pomocą opinii biegłego. Organ nie przeprowadził w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego, co powoduje, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, co trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji.

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy i okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono najistotniejszej okoliczności faktycznej, to jest istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem.

Wobec powyższego niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. Przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. zostały natomiast naruszone przez organ w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji.

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne, co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.