Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 664/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: par. 3 ust. 1 pkt 54
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 25 września 2023 r. znak: IR.I.7840.8.7.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 25 września 2023 r. znak: IR.I.7840.8.7.2023 Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty Pińczowskiego z 4 sierpnia 2023 znak: AB.VI.6740.w.111.2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej "K." o mocy do 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości K., obręb ewidencyjny [...], położonej na działkach Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskiem z 7 lipca 2023 r. E. Spółka z o.o. (zwana dalej "Spółką") wystąpiła o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, załączając projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania działkami na cele budowlane.

Decyzją z 4 sierpnia 2023 r. Starosta Pińczowski, działając na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "Pb", odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę instalacji fotowoltaicznej "K." o mocy do 1,0 MW wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną w miejscowości K., obręb ewidencyjny [...], położonej na działkach Nr [...], – z uwagi na niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., (m.p.z.p.), obszaru w granicach administracyjnych sołectwa K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w K. nr [...] z 16 maja 2013 r. Organ I instancji zakwalifikował przedmiotową inwestycję do zabudowy produkcyjnej, zlokalizowanej na terenach oznaczonych w rysunku m.p.z.p symbolem 8R, co oznacza tereny rolne. Natomiast "Teren zajęty pod budowę systemu fotowoltaicznego nastawionego na produkcję i zarazem dystrybucję energii elektrycznej powinien posiadać w obowiązującym planie walor terenu produkcyjnego, lub walor terenu, w którym funkcja produkcyjna jest dopuszczona". Stwierdził także, że farma fotowoltaiczna nie jest urządzeniem infrastruktury w zakresie instalacji fotowoltaicznych możliwym do realizacji na podstawie ustaleń § 17 ust. 2 m.p.z.p. Zdaniem organu, powyższe ustalenia nie dają podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji E. Sp. z o.o. zarzuciła błędną interpretację ustaleń m.p.z.p., niezgodną z prawem.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda Świętokrzyski przytoczył brzmienie art. 35 Pb stwierdzając, że projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany przedmiotowej inwestycji nie są zgodne z ustaleniami m.p.z.p. – zmiana m.p.z.p. Gminy K. obszaru w granicach administracyjnych sołectwa K.

W uzasadnieniu Wojewoda Świętokrzyski wskazał że działki nr [...], na których usytuowana jest inwestycja położone są na terenie oznaczonym symbolem 8R na rysunku zmiany m.p.z.p. określonym jako teren przeznaczony na cele rolne, natomiast działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną. Na działkach [...] o łącznej powierzchni 1,62 ha zaprojektowano usytuowanie do 1832 szt. paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy do 1,0 MW, powierzchnia terenu inwestycji wynosi 0,9973 ha, powierzchnia zabudowy panelami fotowoltaicznymi wynosi 0,4439 ha. Projektowana instalacja ma za zadanie wytwarzanie czystej energii ze źródeł odnawialnych oraz dostarczanie jej do sieci energetycznej lokalnego dystrybutora OSD poprzez stację transformatorową nN/SN

Tym samym, przedłożony projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany jest projektem obiektu służącego do wytwarzania energii elektrycznej, będącego farmą fotowoltaiczną. Z tych względów, jak słusznie stwierdził Starosta Pińczowski, obiekt ten stanowi zabudowę przemysłową. Powyższe potwierdza także przepis § 3 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w którym jest mowa o zabudowie przemysłowej, w tym o zabudowie systemami fotowoltaicznymi. Realizacja zabudowy przemysłowej nie jest zatem przewidziana na terenach oznaczonych symbolem 8R na rysunku zmiany m.p.z.p.

Organ II instancji, odnosząc się do zarzutów odwołania, zastosował wykładnię językową norm planistycznych zawartych w przepisie § 17 ust. 2 zmiany m.p.z.p. o treści "W granicach zmiany planu zezwala się na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej w zakresie instalacji fotowoltaicznych, służących produkcji energii". Stwierdził, że autor planu określił "urządzenia infrastruktury technicznej w zakresie instalacji fotowoltaicznych" jako służące produkcji energii – a więc wspomagające tę produkcję, pomagające produkcji, będące na usługach produkcji. Natomiast autor planu nie zastosował tutaj określenia "służące do produkcji", co oznaczałoby służące do wytwarzania energii elektrycznej. W rezultacie przepis § 17 ust. 2 ustaleń zmiany m.pz.p. – jako niedotyczący obiektów produkujących energię elektryczną – nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ odwoławczy, opierając się na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 14 września 2021 r. o sygn. akt II SA/Ke 514/21, stwierdził że z punktu widzenia racjonalnego ustawodawcy nie sposób przyjąć, by obiekt budowlany o powierzchni zabudowy 0,4 ha, służący produkcji energii elektrycznej, mieścił się w pojęciu "urządzeń infrastruktury", dopuszczonych do lokalizacji na całym obszarze zmiany planu. Ponadto, w § 14 m.p.z.p. Gminy K., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy w K. z dnia 16 lipca 2004 r., wskazano tereny o przeznaczeniu podstawowym dla technicznej obsługi gminy, w tym na rysunku planu oznaczono symbolem EE miejsce dla obiektów energetycznych. Wymienione w § 14 obiekty służące technicznej obsłudze gminy nie są obiektami liniowymi. Zgodnie z § 50 ustaleń m.p.z.p. symbolem 1EE oznaczono główny punkt zasilający – GPZ, a symbolem 2EE – istniejący punkt zasilający dla PKP. Ponadto przepis § 50 stanowi o "sieciach" i "liniach", a więc o obiektach liniowych. W ustaleniach zawartych w § 2 ust. 3 lit. m zmiany m.p.z.p. – wprowadzonej w 2013 r. - symbolem EE oznaczono tereny przeznaczone na cele infrastruktury elektroenergetycznej. W § 8 zmiany m.p.z.p., określającym parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, zezwolono na terenach 1EE i 2EE na roboty budowlane linii elektroenergetycznych i stacji transformatorowych oraz urządzeń i budynków związanych z obsługą infrastruktury elektroenergetycznej. Z kolei w uzasadnieniu do ww. uchwały nr [...] z 16 maja 2013 r. wskazano, że uchwalona zmiana miejscowego planu określiła zasady obsługi mieszkańców w zakresie obsługi w sieci infrastruktury technicznej, w tym możliwości wykorzystania odnawialnych źródeł energii.

Reasumując, Wojewoda Świętokrzyski stwierdził – biorąc pod uwagę zastosowaną wykładnię językową ww. unormowań oraz okoliczność, że w m.p.z.p. wskazano tereny EE, przeznaczone do realizacji obiektów służących energetyce, ale niebędących sieciami i liniami, a także analizując cel wprowadzenia zmiany do planu – że elektrownia fotowoltaiczna, jako obiekt nieliniowy, nie jest "urządzeniem infrastruktury" w rozumieniu zapisów § 17 ust. 2 zmiany m.p.z.p.

Organ odwoławczy – szeroko przywołując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Kielcach z dnia 14 września 2021 r., sygn. II SA/Ke 514/21 i opierając się na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych – wskazał, że ustawodawca, określając w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym a ustaleniami m.p.z.p., posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można w tym zakresie stosować wykładni rozszerzającej.

Brak także podstaw by w kontekście art. 35 ust. 1 Pb, zgodnie ze stanowiskiem odwołującego, uaktualniać ustalenia m.p.z.p. uchwalonego w 2013 r. stosując stosowne przepisy, które weszły w życie po 2013 r.

W odniesieniu do zarzucanego przez organ braku projektu przyłącza, która to okoliczność czyni projekt niekompletnym w rozumieniu przepisu art. 33 ust. 1 Pb, ponieważ nieprzyłączenie obiektu do sieci uniemożliwia funkcjonowanie zgodnie z przeznaczeniem, organ odwoławczy uznał, że ta wadliwość nie miała wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej decyzji. Usunięcie jej umożliwia bowiem przepis art. 35 ust. 3 Pb. Starosta Pińczowski zasadnie nie skorzystał z tego trybu w odniesieniu do stwierdzonej nieprawidłowości polegającej na braku zgodności projektów inwestycji z ustaleniami zmiany m.p.z.p., gdyż jest to wada nieusuwalna, przekreślająca możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pb w zw. z § 17 ust. 2 m.p.z.p. Gminy K. przyjętego uchwałą numer [...] Rady Gminy w K. z dnia 16 maja 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. obszaru w granicach administracyjnych sołectwa K. (...) poprzez błędną wykładnię contra legem § 17 ust. 2 m.p.z.p. oraz w następstwie, wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji kiedy m.p.z.p. dopuszcza zrealizowanie inwestycji w planowanym przez skarżącą kształcie;

2) art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a Pb poprzez błędną wykładnię oraz w następstwie niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, w sytuacji kiedy realizacja przyłącza elektroenergetycznego nie wymaga uzyskania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, ale możliwa jest na podstawie zgłoszenia. Postępowanie organów architektoniczno - budowlanych w zakresie jakim de facto nakładają na skarżącego obowiązek realizacji przyłącza na podstawie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, jest postępowaniem contra legem;

3) art. 33 ust. 1a Pb poprzez błędną wykładnię oraz w następstwie niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, w sytuacji kiedy "pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy [...] (w tym elektroenergetycznego), które są wymagane dla takiego obiektu";

4) art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a oraz art. 33 ust. 1a Pb w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie oraz w następstwie wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, w sytuacji kiedy postępowanie organów architektoniczno - budowlanych w zakresie jakim de facto nakłada na skarżącego obowiązek realizacji przyłącza na podstawie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, jest postępowaniem contra legem. To wyłącznie skarżący jako inwestor uprawniony jest do wyboru postępowania stanowiącego podstawę realizacji przedsięwzięcia w postaci przyłącz elektroenergetycznego. Tym samym organy architektoniczno - budowlane rozstrzygnęły sprawę z przekroczeniem przyznanych im przez ustawodawcę kompetencji, naruszając tym samym zasadę praworządności;

5) art. 35 ust. 4 Pb poprzez niezastosowanie oraz w następstwie wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, w sytuacji kiedy "organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w razie spełnienia wymagań określonych" w Prawie budowlanym. W realiach niniejszej sprawy, planowane przez skarżącą przedsięwzięcie oraz dokumentacja projektowa spełniają wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa, co obligowało organ architektoniczno - budowlany do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającej projekt budowlany;

6) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie oraz w następstwie wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, w sytuacji kiedy jeżeli "w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony";

7) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie oraz w następstwie wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, w sytuacji kiedy "organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym". Zgodnie z utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw administracyjnych przez organy architektoniczno - budowlane, przyłącze elektroenergetyczne może być realizowane na podstawie osobnego zgłoszenia oraz nie wymaga ujęcia w projekcie budowlanym przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji odnawialnego źródła energii. Taką wykładnię przepisów Prawa budowlanego prezentują liczne oraz różne ze względu właściwość miejscową organy architektoniczno - budowlane;

8) art. 7 k.p.a. poprzez niezastosowanie oraz w następstwie wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, w sytuacji kiedy organ administracji publicznej zobowiązany jest "załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Rozwój instalacji odnawialnych źródeł energii leży w interesie społeczeństwa, w szczególności ze względu na potrzebę ochrony i dbałości o środowisko, przeciwdziałaniu negatywnym zmianom klimatycznym, potrzebie zapewnienia transformacji, niezależności i bezpieczeństwa energetycznego, w szczególności w kontekście agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. Co więcej rozwój instalacji odnawialnych źródeł energii ma niebagatelny wpływ na ceny energii elektrycznej oraz ceny dóbr i usług, co przekłada się na spadek inflacji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Pińczowskiego z 4 sierpnia 2023 r., zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.

W uzasadnieniu zakwestionowano przyjętą przez organ II instancji wykładnię językową § 17 m.p.z.p., który określa: "Ustalenia dotyczące zasad zaopatrzenia w energię cieplną i produkty energii ze źródeł odnawialnych". Skarżący wywodzi, że przepis ten odnosi się do produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, natomiast takiego odniesienia nie zawiera § 17 ust. 1 m.p.z.p. Dopiero w § 17 ust. 2 przewidziano dopuszczalną możliwość produkcji energii ze źródeł odnawialnych. Zgodnie z treścią tego zapisu: "W granicach zmiany planu zezwala się na lokalizację urządzeń infrastruktury w zakresie instalacji fotowoltaicznych, służących produkcji energii". Zdaniem skarżącej spółki chodzi o urządzenia infrastruktury w zakresie instalacji fotowoltaicznych. Nie sposób natomiast mówić o urządzeniach towarzyszących instalacjom fotowoltaicznym, skoro dozwolonym do realizacji zakresem urządzeń infrastruktury są instalacje fotowoltaiczne. Zatem w § 17 ust. 2 mowa jest o instalacjach fotowoltaicznych służących produkcji energii nie zaś, jak nieprawidłowo wskazuje organ, urządzeniach infrastruktury służebnych (wspomagających, pomagających, będących na usługach) w stosunku do instalacji fotowoltaicznych. W kontekście art. 17 ust. 2 m.p.z.p. "służyć" oznacza: być przeznaczonym do czegoś, tj. w tym przypadku "być przeznaczonym do produkcji energii elektrycznej", "służącym do produkcji energii". Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia uzasadnienie uchwały nr [...] Rady Gminy w K. z dnia 16 maja 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany m.p.z.p. Gminy K. obszaru w granicach administracyjnych sołectwa K., z której wynika: że zmiana określiła zasady obsługi mieszkańców w zakresie obsługi w sieci infrastruktury technicznej, w tym możliwości wykorzystywania odnawialnych źródeł energii. Dlatego, jak twierdzi skarżąca, intencją Rady było umożliwienie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, nie zaś umożliwienie posadowienia infrastruktury towarzyszącej instalacjom odnawialnych źródeł energii. Z kolei § 2 ust. 3 lit. m-n oraz § 8 ust. 1 m.p.z.p. dotyczą infrastruktury elektroenergetycznej, ale wyłącznie poprzez zezwolenie na realizację "linii energetycznych stacji transformatorowych oraz urządzeń i budynków związanych z obsługą infrastruktury elektroenergetycznej. Zdaniem skarżącej, organ upatruje możliwości realizacji instalacji fotowoltaicznych jako urządzeń i budynków związanych z obsługą infrastruktury elektroenergetycznej (§ 8 m.p.z.p.). Instalacja fotowoltaiczna natomiast nie jest ani urządzeniem, ani budynkiem, ani nie jest związana z obsługą infrastruktury elektroenergetycznej. Skarżąca podnosi, że na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem "EE" znajdują się już konkretne obiekty, tym samym nie sposób przyjąć, że na tych terenach dopuszczalna byłaby realizacja instalacji fotowoltaicznych, skoro ich przeznaczeniem była możliwość zrealizowania infrastruktury operatorów systemu dystrybucyjnego, o czym świadczy sam fakt istnienia tych obiektów czy przebiegu napowietrznych linii energetycznych wyznaczonych w treści m.p.z.p. Ponadto organowi umknęła uwadze okoliczność, że opiera swoje stanowisko na przepisach planu, przed wejściem w życie aktualnego m.p.z.p. zaś zgodnie z § 21 m.p.z.p. " W granicach zmiany planu tracą moc ustalenia i rysunek obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia 16 lipca 2004 r. Tym samym argumentacja organu i rozważania dotyczące obiektów liniowych są całkowicie chybione. Nie można również powoływać się na poglądy wyrażone w wyroku WSA w Kielcach z 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 514/21, albowiem nie jest prawomocny, jak również dotyczy "urządzeń infrastruktury technicznej dopuszczonych do lokalizacji na całym obszarze zmiany planu, a w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z zezwoleniem na "lokalizacje urządzeń infrastruktury w zakresie instalacji fotowoltaicznych służących produkcji energii". Ponadto lokalny prawodawca rozróżnia pojęcie "urządzeń infrastruktury technicznej" oraz "urządzeń infrastruktury", na co jednoznacznie wskazuje zestawienie treści § 6 ust. 2 z § 17 ust. 2 m.p.z.p.

W dalszych wywodach skarżąca odniosła się do kwestii wadliwego uznania przez organ, że w projekcie nie przewidziano przyłącza, co czyni projekt niekompletnym. Zwrócono również uwagę na społeczne aspekty rozwoju instalacji odnawialnych źródeł energii.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Świętokrzyskiego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Pińczowskiego odmawiającą skarżącej Spółce zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr: [...], obręb ewid. [...], położonej w miejscowości K .

U podstaw stanowiska organów obu instancji legło stwierdzenie, że projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany przedmiotowej inwestycji nie jest zgodny z ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., obszaru w granicach administracyjnych sołectwa K., zatwierdzonej uchwałą nr [...] Rady Gminy w K. z dnia 16 maja 2013 r., [...] (dalej jako "zmiana m.p.z.p.").

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (lit. a). Stosownie do art. 35 ust. 3 Pb, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1 Pb).

Przedmiotowe działki, na których ma znajdować się wnioskowana inwestycja, na rysunku zmiany miejscowego planu znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 8R, tj. terenie przeznaczonym na cele rolne (§ 3 ust. 1 zmiany m.p.z.p.), oraz jedna o nr 791/3 to droga wewnętrzna oznaczona w zmianie planu symbolem 3KDW.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organów, że obowiązujące ustalenia miejscowego planu oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pb, nie pozwalają na wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora. Na terenie, na którym zaplanowano inwestycję, nie przewidziano bowiem możliwości sytuowania elektrowni fotowoltaicznych ani też żadnego rodzaju zabudowy przemysłowej. Taki zaś charakter posiada projektowana elektrownia fotowoltaiczna, na co wskazuje treść – obowiązującego w dacie orzekania przez organ odwoławczy – § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r. poz. 1839 ze zm.). Świadczy o tym również charakter inwestycji, która ma dotyczyć montażu do 1832 paneli fotowoltaicznych i obejmować powierzchnię 0,9973 ha (wg projektu z.t. str. Nr 4), w tym powierzchnia zabudowy panelami fotowoltaicznymi wynosi 0,4439 ha (wg projektu z.t. – str. Nr 9) – Zadaniem instalacji ma być wytwarzanie energii odnawialnej, która ma być przekazywana do istniejącej sieci energetycznej lokalnego dystrybutora OSD poprzez stację transformatorową nN/SN (projekt arch-bud str. Nr 5), a zatem ma służyć zaopatrywaniu także innych niż inwestor odbiorców. Przemysłowego charakteru inwestycji nie kwestionują autorzy projektu. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że realizacja wnioskowanej elektrowni fotowoltaicznej na gruntach przeznaczonych w zmianie m.p.z.p. na tereny rolnicze doprowadzi do zmiany przeznaczenia terenu z rolnego na przemysłowy.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, możliwości lokalizacji na przedmiotowym terenie wnioskowanej instalacji nie można wywodzić z treści § 17 zmiany m.p.z.p., który – zgodnie z jego tytułem – zawiera ustalenia dotyczące zasad zaopatrzenia w energię cieplną i produkcji energii ze źródeł odnawialnych. Ust. 1 § 17 stanowi, że budynki w granicach zmiany planu mogą być zaopatrywane w energię cieplną w oparciu o indywidualne źródła ciepła, w tym lokalne kotłownie, spełniające wymagania przepisów szczególnych w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza. Z kolei zgodnie z ust. 2, do którego w szczególności odwołuje się inwestor, w granicach zmiany planu zezwala się na lokalizację urządzeń infrastruktury w zakresie instalacji fotowoltaicznych, służących produkcji energii.

O ile w ocenie Sądu nie można podzielić argumentacji Wojewody, zgodnie z którą użyte w tym przepisie określenie "służące produkcji" samo w sobie przesądza, że nie chodzi tu o obiekt produkujący energię elektryczną, ale jedynie urządzenia wspomagające tę produkcję, o tyle nie można przyjąć, że powołany wyżej § 17 ust. 2 zezwala na sytuowanie elektrowni fotowoltaicznych o dowolnej mocy na całym obszarze zmiany m.p.z.p. – nawet wbrew przeznaczeniu określonych w nim terenów, w tym – jak w rozpatrywanym przypadku – o charakterze wyłącznie rolnym.

Na gruncie tego samego przepisu zmiany m.p.z.p. wypowiedział się tut. Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 142/17, podkreślając, że teren zajęty pod budowę systemu fotowoltaicznego nastawionego na produkcję i zarazem dystrybucję energii elektrycznej powinien posiadać w obowiązującym planie walor terenu produkcyjnego lub terenu, w którym funkcja produkcyjna jest dopuszczona, ponieważ instalacja elektrowni fotowoltaicznej służy funkcji produkcyjnej. W takim też znaczeniu elektrownia fotowoltaiczna stanowi zabudowę przemysłową, nie zaś urządzenie infrastruktury w zakresie instalacji fotowoltaicznej.

W realiach niniejszej sprawy elektrownia fotowoltaiczna mogłaby zatem zostać zlokalizowana wyłącznie na terenach zabudowy produkcyjnej (UPS 1-5) ewentualnie infrastruktury elektroenergetycznej, w tym trafostacji (EE), zgodnie z § 3 ust. 1 zmiany m.p.z.p., gdzie przewiduje się m.in. realizację obiektów służących energetyce, niebędących sieciami czy liniami, nie zaś na terenach przeznaczonych w planie wyłącznie na cele rolne.

Zdaniem Sądu, § 17 ust. 2 zmiany m.p.z.p. nie daje podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej z 7 lipca 2023 r., a jego wykładni należy dokonywać mając na uwadze treść całego § 17 zawierającego ustalenia dotyczące zasad zaopatrzenia w energię cieplną i produkcji energii ze źródeł odnawialnych jak również w kontekście pozostałych ustaleń obejmujących zmianę m.p.z.p. Przepis ust. 1 tego przepisu określa zasady zaopatrywania w energię cieplną, w granicy zmiany planu - budynków. Przepis ust. 2 z kolei dotyczy produkcji energii ze źródeł odnawialnych przy użyciu urządzeń infrastruktury w zakresie instalacji fotowoltaicznych, w granicy zmiany planu – ale uwzględniając ust. 1 – służących do obsługi budynków. Umożliwia zatem lokalizację urządzeń infrastruktury w zakresie instalacji fotowoltaicznych, służących produkcji energii, związanych z budynkami i służących zaopatrywaniu tych budynków w energię ze źródeł odnawialnych. Regulacja ta służy celom zaopatrywania w energię indywidualnych odbiorców, na potrzeby własne, nie zaś dla celów produkcyjnych, jak to ma miejsce w konkretnym przypadku.

W rezultacie rację ma Wojewoda, że wnioskowane w rozpatrywanym przypadku przedsięwzięcie, sprowadzające się de facto do budowy elektrowni fotowoltaicznej, nie stanowi urządzenia infrastruktury w rozumieniu § 17 ust. 2 ustaleń zmiany miejscowego planu, ale znaczenia tego pojęcia nie można odnosić do urządzeń infrastruktury technicznej, tak jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Oba te pojęcia, jak słusznie zauważyła skarżąca spółka nie są tożsame i z takim poglądem należy się zgodzić. Nie oznacza to jednak, że użyte w ust. 2 § 17 sformułowanie zezwalające na lokalizację "urządzeń infrastruktury w zakresie instalacji fotowoltaicznych" dopuszcza realizację elektrowni fotowoltaicznej na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 8R z przeznaczeniem na cele rolne, skoro w kontekście zaprezentowanej wykładni przepis ten nie dotyczy zabudowy przemysłowej.

Brak projektu przyłącza i związanego z tym stanowiska organu, co do niekompletności projektu w rozumieniu art. 33 ust. 1 Pb, pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z akt administracyjnych nie wynika by organ w trybie art. 35 ust. 3 Pb nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości, co oznacza, że powyższa kwestia nie miała żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Zarzuty zawarte w pkt 2, 3, 4, 5 petitum skargi związane z brakiem w dokumentacji projektowej przyłącza energetycznego okazały się bezprzedmiotowe.

W tej sytuacji, wobec niezasadności zarzutów skargi i jednoczesnego braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.