Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 981/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Dnia 09 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych - Olszanowska (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi X Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] 2016r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2015 r. Zarząd Województwa Wielkopolskiego, jako Instytucja Zarządzająca Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014-2020 (WRPO 2014+), ogłosił konkurs nr [...] dla Działania 1.5 "Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Poddziałania 1.5.2 "Wzmocnienie konkurencyjności kluczowych obszarów gospodarki regionu".

W dniu [...] listopada 2015 r. X spółka z o.o. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]", który został zarejestrowany pod numerem nr [...]

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Komisja Oceny Projektów Wojewódzkiego Urzędu Marszałkowskiego (Departament Wdrażania Programu Regionalnego) poinformowała wnioskodawcę, że zgłoszony projekt został poddany ocenie merytorycznej, która zakończyła się wynikiem negatywnym.

W uzasadnieniu pisma wskazano, że o wyniku oceny zadecydowała relatywnie niska liczba punktów przyznawanych za kryteria wartościujące, przy czym uznano za niespełnione w ogóle kryteria wartościujące, dotyczące m.in.: pozytywnego wpływu projektu na wdrażanie zasad horyzontalnych (kryterium nr 10), działania Spółki w branży ekoinnowacyjnej (kryterium nr 16), wykorzystania w projekcie elementów zakupionych prac badawczo-rozwojowych (kryterium nr 18). W przypadku kryterium, dotyczącego wpisywania się projektu w inteligentne specjalizacje regionalne (kryterium nr 13) oraz wpływu projektu na poprawę produktywności/efektywności wnioskodawcy (kryterium nr 19), Spółka otrzymała jedynie minimalną liczbą punktów. W wyniku oceny projekt uzyskał łącznie [...] pkt na 40 pkt maksymalnych ([...]% maksymalnej liczby pkt). W konsekwencji otrzymania mniej, niż 60% maksymalnej liczny punktów projekt został odrzucony i nie podlegał dalszej ocenie. Ocena projektu, której wynikiem jest przyznana punktacja, nie wskazywała na rozbieżności w opinii Komisji Oceny Projektów.

W dniu [...] lipca 2016 r. Spółka złożyła protest wskazując, że ocena merytoryczna została dokonana niezgodnie z definicjami, określonymi dla wskazanych powyżej kryteriów w załączniku nr [...] do regulaminu konkursu nr [...] Spółka stwierdziła, że projekt spełnia kryteria nr 10, 13, 16, 17, 18 i 19 i odwołując się do treści wniosku o dofinansowanie, załączonej opinii o innowacyjności oraz zapisów studium wykonalności, stanowiących załączniki do wniosku, podkreśliła, że brak przyznania punktów za rzekome niespełnienie wskazanych kryteriów jest nieuzasadniony.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 roku, Nr [...], Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej WRPO2014+ poinformowała wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu.

Komisja Odwoławcza podtrzymała wcześniejsze stanowisko odnośnie niespełniania przez projekt kryterium nr 10, 13, 16, 17 i 18, powielając w uzasadnieniu argumentację Komitetu Oceny Projektów oraz uznała za zasadny protest Spółki odnośnie kryterium nr 19, podwyższając liczbę punktów za spełnienie tego kryterium do 5 pkt (tj. przyznając maksymalną możliwą liczbę punktów). W efekcie projekt otrzymał łącznie [...] pkt, co oznacza, że nie uzyskał wymaganej minimalnej liczby punktów, aby móc zostać wybranym do dofinansowania (tj. [...] pkt, co stanowiło 60% maksymalnej możliwej do zdobycia liczby punktów).

W dniu [...] września 2016 r. pełnomocnik spólki zwrócił się z pisemnym wnioskiem o udostępnienie kompletnej dokumentacji dotyczącej sprawy rozpatrzenia wniosku nr [...] przez IZ WRPO. W odpowiedzi IZ WRPO przekazała sporządzone kopie wniosku nr [...] wraz z załącznikami, nie udostępniając do wglądu dokumentacji konkursowej, w szczególności kart oceny projektu oraz protokołu z prac Komisji Oceny Projektu, zawierającego informacje o przebiegu i wynikach oceny projektu oraz wskazanie osób zaangażowanych w ocenę projektu i rozpatrzenie protestu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik spółki X zarzucił orzeczeniu Komisji Odwoławczej z dnia [...] sierpnia 2016 roku naruszenie następujących przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U.2016.217 j.t.), dalej jako ustawa o spojności, poprzez podanie znaczenia kryteriów wyboru projektów w regulaminie konkursu nr [...] w sposób niezapewniający przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie oraz naruszający zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014- 2020;

- naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy o spójnosci w zw. z art. 37 ust. 5 ustawy o spójności poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny projektu Skarżącej, dokonanej w sposób zapewniający przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie i w konsekwencji bezpodstawne stwierdzenie jakoby niespełnienia przez projekt Skarżącej kryterium nr 10, 13, 16 i 18 wyboru projektów wskazanych w regulaminie konkursu nr [...];

- naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy o spopjności w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy o spójności poprzez uzasadnienie niespełnienia przez projekt Spółki kryteriów wyboru projektów w sposób uniemożliwiający Spółce wniesienie umotywowanego protestu od negatywnej oceny projektu,

- naruszenie art. 37 ust. 6 ustawy o spójnosci w zw. z art. 60 ustawy o spójnosci poprzez bezpodstawną odmowę udostępnienia Skarżącej dokumentów wytworzonych lub przygotowanych przez instytucję zarządzającą w związku z oceną projektu przedstawianego przez Skarżącą we wniosku o dofinansowanie nr [...]

W odpowiedzi na skargę Komisja Odwoławcza podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy naruszenia zasad oceny projektów.

W pierwszej kolejności skarżąca spółka podniosła zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217 j.t.), dalej jako ustawa o spójności, poprzez podanie znaczenia kryteriów wyboru projektów w regulaminie konkursu nr [...] w sposób niezapewniający przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie oraz naruszający zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020. W ocenie strony skarżącej sposób zdefiniowania przez IZ WRPO kryteriów nr 13 i 16 w załączniku nr 1 do regulaminu konkursu nr [...] nie spełnia wymogów wynikających z wytycznych horyzontalnych Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 marca 2015 r. (znak: [...]) w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 zgodnie z którymi zdefiniowanie kryteriów powinno przesądzać w sposób wyczerpujący o zakresie informacji lub dokumentów potrzebnych właściwej instytucji do potwierdzenia ich spełniania.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o spójności właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy o spójności instytucja zarządzająca przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu, który określa w szczególności kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia.

Zgodnie z treścią Kryteriów Oceny Merytorycznej - Kryterium nr 13 "Ocenie podlegać będzie w jakim stopniu projekt wpisuje się w regionalne inteligentne specjalizacje. Istotnym będzie, jaki efekt synergii powstanie w obszarze inteligentnych specjalizacji dla Wielkopolski wskutek połączenia nauki i biznesu w projekcie." Według skarżącej żaden dokument dotyczący konkursu nr [...] nie zawiera wskazania, co należy rozumieć pod pojęciem "efekt synergii", ani nie zawiera jakiejkolwiek próby zdefiniowania pojęcia "synergii" w kontekście wymogów stawianych projektom w przedmiotowym konkursie.

W rozpoznawanym przypadku należy zgodzić się, że w dokumentach konkursowych nie zdefiniowano pojęcia "synergii". Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem, że brak zdefiniowanego pojęcia "synergii" stanowi naruszenie prawa. Zgodnie z art. 41 ust 1 ustawy o spójności właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu, a zgodnie z art. 41 ust 2 pkt 7 ustawy o spójności Regulamin konkursu określa w szczególności kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Obowiązkiem Instytucji Zarządzającej WRPO pozostaje określenie kryteriów oceny stosowanych do wniosków konkursowych oraz ich wyjaśnienie. W tym zakresie Instytucja Zarządzająca WRPO spełniła swój obowiązek, a mianowicie wyjaśniła czym będzie się kierowała przy ocenie przedmiotowego kryterium nr 13. Instytucja nie miała obowiązku sformułowania w postaci definicji wszystkich pojęć na potrzeby konkursu. Takie stanowisko zdaje się potwierdzać pełnomocnik strony skarżącej wskazując, że Instytucja Zarządzająca rozważała wprowadzenie definicji spornego pojęcia na potrzeby prowadzonych postępowań konkursowych. Ostatecznie jednak nie zdecydowała się na takie rozwiązanie. W obowiązującym stanie prawnym dopuszczalne było przyjęcie potocznego rozumienia tego pojęcia. Wobec braku innych wskazówek takie rozumienie przedmiotowego kryterium należało przyjąć dla wszystkich wniosków konkursowych. Wbrew zastrzeżeniom strony skarżącej nie można było wskazać wyczerpująco zakresu informacji na temat projektu jaki jest potrzebny dla potwierdzenia spełniania przezeń kryterium nr 13. Takie abstrakcyjne określenie nie ogranicza swobody wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w wypełnieniu przedmiotowego kryterium. Poziom proponowanych rozwiązań podlega natomiast ocenie komisji konkursowej. Jednocześnie należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie Instytucja Zarządzająca wyjaśniła w orzeczeniu Komisji Odwoławczej z dnia [...] sierpnia 2016 roku w jaki sposób należy rozumieć pojęcie synergii stanowiące istotny element definicji kryterium nr 13, który nie odbiegał od potocznego rozumienia tego pojęcia.

W rozpoznawanym przypadku nie znajdują zastosowania w sprawie orzeczenia powołane przez skarżącą, które dotyczą niejasnej nazwy ustalonego kryterium, budzącego trudności językowe, z tego powodu, że posłużono się w nim niejednoznacznymi, skrótowymi lub obcojęzycznymi czy sprzecznymi znaczeniowo terminami. Kryterium nr 13 zostało określone poprawnie, a strona wnosi jedynie zastrzeżenia dotyczące sposobu rozumienia efektów jakie ma spełniać złożony przez nią projekt konkursowy. Organ nie może określić jakie okoliczności mają być poparte określonymi dokumentami, gdyż zawężałyby w ten sposób swobodę konstruowania wniosku konkursowego. To wnioskodawca w sposób kreatywny powinien proponować realizację określonego przedsięwzięcia wpisującego się w realizację określonego celu strategicznego wdrażanego programu operacyjnego. IZ WRPO nie przerzuciła w ten sposób na wnioskodawców konkursu nr [...] ciężaru dokonania poprawnej wykładni językowej pojęcia "synergii" i "efektu synergii", a w konsekwencji również ciężaru samodzielnego ustalenia znaczenia kryterium nr 13 i ustalenia prawdopodobnego zakresu informacji, które należy przedstawić we wniosku o dofinansowanie, które mogłyby posłużyć IZ WRPO ocenie spełniania kryterium.

W kwestii pojęcia "regionalne inteligentne specjalizacje" należy uwzględnić, że według wymogów określonych dla nowej pespektywy finansowej 2014-2020 "wsparcie dla procesów innowacyjnych powinno być zgodne z założeniami koncepcji "inteligentnej specjalizacji", tj. koncentracji zasobów na kluczowych priorytetach pozwalających na wykorzystanie regionalnych potencjałów rozwojowych. Regionalne inteligentne specjalizacje w spósb adekwatny dla najistotniejszych potrzeb i celów gospodarczych regionów wskazują w ramach strategii rozwoju województw lub regionalnych strategii innowacji (RIS3) priorytetowe branże i obszary tematyczne, w których szersze zastosowanie wyników prac B+R zaowocuje szybszą transformacją przedsiębiorstw i współpracujących z nimi jednostek naukowych z dotychczas imitujących na kreujących innowacje". Takie stanowisko wynika z Umowy Partnerstwa, która jest dokumentem określającym kierunki interwencji w latach 2014-2020 trzech polityk unijnych w Polsce – Polityki Spójności, Wspólnej Polityki Rolnej Wspólnej Polityki Rybołówstwa i stanowi uszczegółowienie reguł dotyczacych dystrubucji funduszy unijnych we wszystkich konkursach realizowanych w ramach określonego okresu programowania. W konsekwencji miało równeiż zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca spółka zakwestionowała również poprawność postanowienia regulaminu konkursu w zakresie konstrukcji kryterium nr 16 oraz opisu jego znaczenia, które według niej są niejednoznaczne i niejasne, a w konsekwencji nie gwarantują w żaden sposób, że ocena przeprowadzana na podstawie tak skonstruowanego kryterium jest przejrzysta i rzetelna. Według strony skarżącej podane w regulaminie branże ekoinnowacyjne są jedynie przykładowe, przy czym w żadnym dokumencie składającym się na system realizacji WRPO 2014-2020 nie zawarto definicji ani przybliżonej interpretacji pojęcia "eko-innowacyjność", w tym w szczególności - nie zawarto jej w podanym przez IZ WRPO opisie znaczenia kryterium nr 16. W ramach przedmiotowego kryterium badaniu podlegało czy Wnioskodawca działa w branży ekoinnowacyjnej (np. recykling odpadów, oczyszczanie zużytej wody i ścieków, filtracja i kontrola emisji, itp.). Natomaist wsparcie uzyskały działania na rzecz rozwoju eko-innowacyjnych MŚP, mające na celu zwiększenie konkurencyjności firm, działających m.in. w takich branżach jak recykling odpadów, oczyszczanie zużytej wody i ścieków, filtracja i kontrola emisji.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że występuje tu wadliwość procedur konkursowych pozbawiająca uczestników konkursu możliwości poprawnego i skutecznego złożenia wniosku, która może być utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy o spójnosci. Dane dotyczące poszczególnych projektów odnośnie spełniania kryterium nr 16 mogły być przedmiotowo różne, co nie stanowi naruszenia zasady przejrzystości, rzetelności i zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, wynikającej wprost z art. 37 ust. 1 ustawy o spójnosci.

Według IZ WRPO pojęcia "efektu synergii" oraz "eko-innowacyjności" zostały wystarczająco wyjaśnione na potrzeby konkursu nr [...], a w rezultacie zapewniona została przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, a zatem nie naruszono art. 37 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy o spójności, w tym zasady równego dostępu do pomocy.

Podkreślić należy, że Wnioskodawcy mieli zapewnioną możliwość zapoznania się ze wszystkimi wymogami dotyczącymi wniosków konkursowych. W szczególności równe dla wszystkich wnioskodawców były kryteria oceny projektu. Także kryterium nr 16 oceny merytorycznej zostało skonstruowane w sposób przejrzysty. Instytucja w samej nazwie kryterium wskazała jakie przykładowe branże należy rozumieć jako ekoinnowacyjne – tj. wyraźnie wskazała na recykling odpadów, oczyszczanie zużytej wody i ścieków, filtrację i kontrolę emisji. Takie określenie branży ekoinnowacyjnych nie zostało jednak w żaden sposób zawężone i posiada charakter zbioru otwartego. Nie wszystkie pojęcia wymagają stworzenia odrębnej definicji, albo odesłania do definicji znajdującej się w konkretnym akcie prawnym. Tworzenie dodatkowych definicji wyjaśniających pojęcia na potrzeby konkursu mogłoby wywołać skutek w postaci swoistej "inflacji" regulacji obowiązujących w trakcie postępowania konkursowego niekorzystnie oddziałując na przejrzystość procesu wdrażania programów operacyjnych. Z założenia takie działanie organu nie miało na celu zawężania branż, z którymi wnioskodawcy mogliby wiązać możliwość złożenia wniosków projektowych. Warto też podkreślić, że wnioskodawca nie miał problemu ze zrozumieniem zakresu przedmiotowego pojęcia, na co wskazuje treść skargi, w której spółka podkreśliła, że we wniosku o dofinansowanie oraz w studium wykonalności ([...]) przedstawiła informacje świadczące o tym, że działa w branży ekoinnowacyjnej, w tym wprost wskazała, że w wyniku realizacji projektu wprowadzony zostanie (innowacyjny na rynku), nowy produkt spółki w postaci [...], przy czym realizacja projektu jest w sposób bezpośredni związana z [...].

Kolejny zarzut strony skarżącej dotyczył naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy o spójności w związku z art. 37 ust. 5 ustawy o spójności poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny projektu Skarżącej, dokonanej w sposób zapewniający przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie i w konsekwencji bezpodstawne stwierdzenie jakoby niespełnienia przez projekt skarżącej kryterium nr 10, 13, 16 i 18 wyboru projektów wskazanych w regulaminie konkursu nr [...] ze względu na naruszenie wymogu żądania wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów.

Kryterium nr 10 dotyczy "wpływu projektu na wdrażanie zasad horyzontalnych" zgodnie z załącznikiem nr 1 do regulaminu konkursu. W opisie kryterium nr 10 wskazano, że ocenie podlega okoliczność, czy projekt obejmuje finansowanie przedsięwzięć minimalizujących oddziaływanie działalności człowieka na środowisko, a zasada zrównoważonego rozwoju jest zachowana, jeśli w ramach projektu zakłada się podejmowanie działań ukierunkowanych na: racjonalne gospodarowanie zasobami, ograniczenie presji na środowisko, uwzględnianie efektów środowiskowych w zarządzaniu, podnoszenie świadomości ekologicznej społeczeństwa.

Według strony skarżącej w dokumentacji konkursowej nie sprecyzowano, na czym polega "neutralny wpływ na wdrażanie zasad horyzontalnych, jak i na czym polega wpływ "pozytywny". Nie wskazano też, na czym polega różnica pomiędzy "neutralnym", a "pozytywnym" wpływem projektu na zasady horyzontalne, w tym zasadę zrównoważonego rozwoju. W dokumentacji konkursowej zdaniem skarżącego zabrakło także wskazówek rozumienia pojęcia "neutralnego" oraz "pozytywnego" wpływu projektu na realizację zasad horyzontalnych, bądź wskazania, czym ów pozytywny wpływ miałby się przejawiać w przypadku projektów składanych w konkursie, a także wymogów dotyczących zakresu i rodzaju informacji niezbędnych do przedstawienia przez wnioskodawców celem potwierdzenia, że spełnione zostało kryterium nr 10 w zakresie "pozytywnego" wpływu na polityki horyzontalne UE.

W ocenie spółki projekt ma pozytywny wpływ na zasadę zrównoważonego rozwoju, gdyż zakłada produkcję [...], dzięki którym następuje [...], co wprost przełoży się na ograniczenie zanieczyszczenia środowiska. Potwierdzeniem innowacyjności technologicznej produktu w postaci [...] miała być według skarżącej opinia Wydziału Nauk o Żywności i Żywieniu Uniwersytetu Przyrodniczego w P. dotycząca zastosowanej technologii [...]. Planowany projekt z założenia miał być przedsięwzięciem minimalizującym wpływ działalności człowieka na środowisko i zakładał podejmowanie działań ukierunkowanych na racjonalne gospodarowanie zasobami, ograniczenie presji na środowisko oraz uwzględnienie efektów środowiskowych w zarządzaniu.

Powyższy zarzut również nie może prowadzić do uwzględnienai skargi. Dopiero ocena konkretnego wniosku pozwala na stwierdzenie w jakim stopniu wpisuje się on w realizację określonego kryterium. Nieuzasadnione byłoby natomiast tworzenie katalogów przypadków wniosków o pozytywnym czy też neutralnym wpływie na wdrażanie zasad horyzontalnych.

Wbrew zarzutom skargi IZ WRPO dokonując oceny przedmiotowego projektu nie pominęła całokształtu informacji zawartych w złożonej dokumentacji konkursowej przez spółkę dotyczących projektu i nie ograniczyła się jedynie do zapisów zawartych w studium wykonalności podsumowujących wpływ projektu na polityki horyzontalne, w tym zasadę zrównoważonego rozwoju. W informacji o negatywnej ocenie projektu wskazano, że projekt ma neutralny wpływ na wszystkie polityki horyzontalne, a spółka formułuje jedynie "ogólne stwierdzenia, niepoparte żadnymi miarodajnymi działaniami, które przekładałyby się na wymierne efekty". Uzasadnienie wnioskodawcy w odniesieniu do polityki horyzontalnej zrównoważonego rozwoju było bardzo ogólne nie podawało konkretnych rozwiązań i mogło się odnosić do każdego projektu, podczas gdy opisana w dokumentacji konkursowej propozycja realizacji przedsięwzięcia powinna być na tyle wiarygodna i wyczerpująca, aby można było uznać, że projekt jest wystarczająco dobrze z przygotowany i przemyślany i aby mógł zostać zrealizowany przy współudziale środków europejskich.

Organ zasadnie wskazał, że opis zawarty w studium wykonalności dotyczący wpływu projektu na realizację polityk horyzontalnych powinien wykazać pozytywny wpływ na daną politykę horyzontalną", podczas, gdy opis zawarty w studium wykonalności ma "charakter deklaratywny, nie poparty żadnymi argumentami". Organ uwzględnił w tym względzie opis zgodnie z którym jest to “projekt o pozytywnym wpływie na środowisko. Realizacja projektu jest optymalna pod względem techniczno-ekonomicznym oraz minimalizuje negatywne oddziaływanie na środowisko poprzez [...]". Organ odniósł się również do tej części studium wykonalności załączonego do wniosku o dofinansowanie, która była bezpośrednio związana z przedmiotowym kryterium nr 10. Jednocześnie stwierdził, że w innych częściach wniosku nie zawarto twierdzeń wypełniających powyższe kryterium oceny merytorycznej. Uzasadnienie przedstawione w studium wykonalności było lakoniczne i tym samym niewystarczające aby wnioskować z niego o pozytywnym wpływie projektu na rozwój zrównoważony. W dokumentacji aplikacyjnej zabrakło (nie tylko w częściach dedykowanych zasadom horyzontalnym) wystarczającego potwierdzenia, iż w projekcie ujęto celowe działania, które wpływają w sposób pozytywny na politykę zrównoważonego rozwoju.

Ocena projektów jest dokonywana na podstawie deklaracji zawartych w dokumentacji aplikacyjnej, czyli wniosku o dofinansowanie i studium wykonalności. Z wyjątkiem opinii o innowacyjności, nie wymaga się żadnych dodatkowych załączników od wnioskodawcy. Zasadny jest zatem wymóg dochowania staranności w przygotowaniu dokumentacji, w tym wyczerpującego uzasadnienia poszczególnych pozycji. Skarżący jest zobowiązany do przedstawienia w dokumentacji aplikacyjnej takiego zbioru danych, na podstawie których oceniający będą mogli uznać, że projekt będzie realizowany w sposób zgodny z celami danego działania. Wniosek o dofinansowanie stanowi załącznik do umowy o dofinansowanie, a zawarte we wniosku uzasadnienie powinno pozwolić na określenie sposobu realizacji zobowiązania. Z powyższych względów treść dokumentacji powinna być jednoznaczna i precyzyjna, a zawarte nim dane powinny umożliwiać przyjęcie, że środki publiczne przyznane w ramach dofinansowania zostaną wydatkowane w sposób prawidłowy. Obowiązki ciążące na stronie ubiegającej się o dofinansowanie przedmiotowego projektu w zakresie spełnienia wymogów wynikających z przedmiotowego kryterium nr 10 nie zostały należycie wykonane i nie miały wpływu na naruszenie zasady rzetelności, przejrzystości i równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania W efekcie przedmiotowa ocena jest zgodna z wymaganiami wynikającymi z wytycznych horyzontalnych MliR i nie narusza art. 37 ust. 1 ustawy o spójności, gdyż zapewnia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów.

W ocenie skarżącego organ naruszył również kryterium nr 13, zgodnie z którym badane jest czy "Projekt wpisuje się w inteligentne specjalizacje regionalne (opisane w Regionalnej Strategii Innowacji)". W ocenie IZ WRPO projekt spełnia wprawdzie kryterium nr 13 wpisując się w inteligentne specjalizacje regionalne ("Przemysł jutra"), ale jedynie w stopniu "niskim", gdyż spółka nie wykazała, iż efektem realizacji projektu będzie "efekt synergii" wskutek połączenia nauki i biznesu w projekcie. Ponadto odmówiono wnioskodawcy przyznania punktów ponieważ "nie zapewniono istotnego elementu zapewniającego efekt synergii z tytułu komercjalizacji wyników badań naukowych i integracji na linii nauka/biznes".

Rzeczywiście żaden dokument związany z prowadzonym postępowaniem konkursowym nie wskazuje jakiego rodzaju informacje dotyczące projektu są niezbędne do przedstawienia w treści studium wykonalności dla spełniania "efektu synergii". Również z opisu kryterium nr 13 nie można wywieść, jakie informacje pochodzące od wnioskodawcy są niezbędne dla oceny że zostało ono spełnione, zwłaszcza w stopniu średnim lub wysokim. Należy więc przyjąć, że Instytucja Zarządzająca WRPO pozostawiła wnioskodawcom swobodę w doborze środków należytych do wykazania spełnienia kryteriów, co oznacza, że od wnioskodawcy zależy dobór właściwych informacji oraz dokumentów stanowiących podstawę do przyjęcia, że "efekt synergii" powstanie w wyniki realizacji planowanego przedsięwzięcia.

W przypadku projektu skarżącej spółki osoby oceniające zasadnie zwróciły uwagę, iż w projekcie nie wykazano, że efektem jego realizacji będzie efekt synergii wskutek połączenia nauki i biznesu w projekcie. W dokumentacji konkursowej bardzo ogólnie określono, że projekt odnosi się do współpracy z jednostkami naukowo-badawczymi, ale nie zostały one indywidualnie określone i nie sprecyzowano na czym taka współpraca miałaby polegać. Ponadto nie spełniono wymogów zaliczenia projektu do tzw. powiązania prac nauki i biznesu mimo określenia, jakie wnioskodawca zawarł w studium wykonalności, że zlecono akredytowanemu laboratorium [...] wykonanie badań dotyczących pomiarów wielkości emisji substancji do powietrza atmosferycznego ze skraplacza będącego elementem instalacji przemysłowej produkcji betonu komórkowego w zakładzie produkcyjnym [...]. W tym względzie samo zlecenie wykonania badań nie może być utożsamiane z komercjalizacją wyników badań naukowych prowadzonych przez wnioskodawcę. Wprawdzie dochodzi w tym przypadku do integracji na linii nauka/biznes, ale w tym przypadku mamy do czynienia jedynie z wycinkowym zaadaptowaniem innych rozwiązań na rzecz optymalnej realizacji planowanego przedsięwzięcia.

W ocenie skarżącego organ naruszył również kryterium nr 16 zgodnie z którym badane jest czy wnioskodawca działa w branży ekoinnowacyjnej (np. recykling odpadów, oczyszczanie zużytej wody i ścieków, filtracja i kontrola emisji, itp.). Komisja odwoławcza w ramach rozpoznawania protestu spółki wyjaśniła z jakich przyczyn podtrzymała ocenę komisji konkursowej, która dotyczyła pojęcia branży "eko-innowacyjnej". Takie wyjaśnienie rozumienia spornego pojęcia w przypadku wniosku konkursowego zostało przedstawione skarżącej spółce. Wyjaśnienie w zakresie przedmiotowego kryterium powinno być elementem każdej indywidualnej oceny wniosku konkursowego w tym samym postępowaniu o udzielenie dofinansowania. Dopiero w trakcie oceny poszczególnych wniosków konkursowych można bowiem dokonać oceny czy w danym przypadku określone kryterium zostało spełnione. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu doprecyzowano, że wnioskodawca działa w branży ekoinnowacyjnej, gdyż "wytwarza produkty i usługi w celu np. mierzenia, ograniczania, minimalizowania lub naprawiania szkód środowiskowych dotykających wody, powietrza lub gleby, a także rozwiązujące problemy związane z odpadami, hałasem i ekosystemami oraz zapobiegające takim szkodom i problemom)". Jednak stosowana przez spółkę optymalizacja procesów własnej produkcji, w tym stosowanie w toku produkcji środków i działań proekologicznych "nie powoduje, że branża, w jakiej funkcjonuje Wnioskodawca, jest branżą ekoinnowacyjną".

Jak zaznaczyła komisja oceniająca, w ramach oceny kryterium nr 16 należało zweryfikować czy wnioskodawca działa w branży eko-innowacyjnej (tj. czy wytwarza towary i usługi w branży ekoinnowacyjnej), czy tylko stosuje w swej działalności rozwiązania ekologiczne (także innowacyjne). W ramach tej oceny stwierdzono, że wnioskodawca nie działa w branży ekoinnowacyjnej, a optymalizacja procesu produkcji pozwala również wnioskodawcy na świadczenie konkurencyjnych usług/produktów. Tego typu działania nie były oceniane w ramach kryterium nr 16 i nie mogły świadczyć o spełnieniu wyżej wymienionego kryterium. Sformułowania zawarte w dokumentacji konkursowej złożonej przez wnioskodawcę świadczyły o tym, że firma jest dobrze zarządzana, ale nie jest to jednoznaczne ze stwierdzeniem, że firma jest ekoinnowacyjna. Gospodarka materiałowa prowadzonego przedsiębiorstwa jest bowiem wpisana w elementarne zasady funkcjonowania firmy. Innowacyjność natomiast nie jest inną nazwą dobrej gospodarki materiałowej, a ta nie oznacza działania w branży ekoinnowacyjnej. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, jeśli surowiec, którego firma używa pochodziłby np. z recyklingu, czyli firma prowadziłaby skup metalu, sama z niego robiła arkusze blachy, z której wytwarzano następnie produkty, to wówczas byłoby to działanie w branży ekoinnowacyjnej. Natomiast wykrojenie produktów z małym odpadem to po prostu dobra gospodarka materiałowa. W rezultacie zasadnie stwierdzono w rozpoznawanej sprawie, że nie została wypełniona przesłanka działania w branży ekoinnowacyjnej, a w efekcie nie doszło do naruszenia kryterium nr 16 w ramach dokonanej oceny konkursowego wniosku.

Kolejny zarzut podniesiony w skardze dotyczył naruszenia kryterium nr 18 w ramach którego badano czy projekt zakłada wykorzystanie elementów prowadzonych lub zakupionych przez przedsiębiorcę wyników prac B+R (w tym dotyczy również projektów stanowiących kontynuację inwestycji, które uzyskały dofinansowanie w ramach WRPO 2014+ - Działanie 1.2 Wzmocnienie potencjału innowacyjnego przedsiębiorstw Wielkopolski). Zgodnie z tym kryterium oceniający sprawdzali czy prace badawczo-rozwojowe, dotyczące technologii i/lub produktu będącego wynikiem inwestycji są faktycznie istotne z punktu widzenia zakładanego efektu projektu, przy czym punkty przyznawane są na podstawie opisu w dokumentacji aplikacyjnej, gdzie wnioskodawca podaje m.in. koszt i zakres zakupionych wyników prac badawczo-rozwojowych. Według skarżącej nie wskazano w informacji, od jakich okoliczności lub cech projektu wnioskodawcy zależy liczba punktów przyznawanych za spełnienie tego kryterium, ani też w jaki sposób oceniany jest stopień spełniania tego kryterium. IZ WRPO uznała, że planowane przedsięwzięcie nie zakłada wykorzystania elementów zakupionych przez spółkę wyników prac badawczych i wskazała, że zapisy studium wykonalności nie uzasadniają w sposób wystarczający związku przeprowadzonych prac z realizowanym projektem. Spółka nie opisała zakupionych wyników prac badawczych w sposób obiektywnie weryfikowalny. Ocena sposobu przedstawienia opisu zakupionych wyników prac badawczych nie była przez to miarodajna ani jednoznaczna.

Uznać należy, że zastrzeżenia organu dotyczące braku powiązań pomiędzy nabytymi przez spółkę wynikami badań, a przedmiotem projektu, a także braku informacji o charakterze przeprowadzonych prac pozwalających je uznać za prace badawczo-rozwojowe stanowiły wystarczającą podstawę do przyjęcia zaprezentowanej w orzeczeniu oceny kryterium w ramach projektu. Taka ocena w żaden sposób nie była sprzeczna z informacjami zawartymi we wniosku o dofinansowanie i studium wykonalności, a stanowisko komisji odwoławczej nie budzi wątpliwości, choć z pewnością nie jest zgodne z oczekiwaniami skarżącej spółki. W tym zakresie komisja odwoławcza dokonała oceny przedstawionych przez spółkę dokumentów na potrzeby wypełnienia określonego kryterium oceny wniosku. Do jej kompetencji należało stwierdzenie czy przedstawione dokumenty spełniały wymogi konieczne do przyjęcia czy spełnione zostało określone kryterium oceny projektu. Niewątpliwie organ dokonał interpretacji przedstawionych dokumentów na potrzeby wypełniania pojęcia "prac badawczo-rozwojowych" oraz związku pomiędzy zakupionymi wynikami prac badawczych, a treścią projektu poddanego ocenie. Takie działanie nie zawiera w sobie żadnych znamion przekroczenia uprawnień czy też naruszenia prawa (wbrew twierdzeniom strony skarżącej). Kierując się opisem kryterium nr 18 należało zgodzić się z organem, że informacje zawarte w studium wykonalności nie uzasadniały w wystarczający sposób związku przeprowadzonych prac z realizowanym projektem. Wnioskodawca nie opisał ich w sposób obiektywnie weryfikowalny. Ponadto zabrakło kluczowych elementów świadczących o charakterze badań B+R jak: wysokość nakładów, etapy prac oraz założeń i uzyskanych wyników. Ogólnie opisano jedynie zakres, który nie świadczył o charakterze prac B+R, a jedynie o potrzebie biznesowej wynikającej z prowadzonej przez wnioskodawcę działalności. Zabrakło również argumentu świadczącego o rozwoju produktu/usługi w wyniku przeprowadzonych prac. Ogólne stwierdzenie, iż wynik prac pozwoli na optymalne wyznaczenie warunków pracy instalacji zasadnie zostało zatem uznane za niewystarczające do przyjęcia, że charakter przeprowadzonych prac jako B+R miał ścisły związek z projektem.

Zgodnie z art. 37 ust. 5 ustawy o spójności, instytucja zarządzająca danym programem operacyjnym mogła wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie było konieczne enumeratywne określenie pełnego katalogu rodzajów dokumentów jakie pozostają możliwe do wniesienia w prowadzonym konkursie. W przeważającej mierze to treść przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów stanowi o spełnieniu określonego kryterium konkursowego. Intencją ustawodawcy nie było w tym przypadku tworzenie katalogu dokumentów jakich można oczekiwać od wnioskodawców, a jedynie wykluczenie możliwości wzywania przez organy administracji do przedłożenia dokumentów nie związanych z wypełnieniem kryteriów konkursowych, według dowolnego uznania organów prowadzących postępowanie konkursowe.

Kolejny zarzut podniesiony przez skarżącą spółkę dotyczy naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy o spójności w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy o spójności poprzez uzasadnienie niespełnienia przez projekt Spółki kryteriów wyboru projektów w sposób uniemożliwiający wniesienie umotywowanego protestu od negatywnej oceny projektu. Zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy o spójności właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżone orzeczenie komisji odwoławczej z [...] sierpnia 2016 roku zawiera wyczerpujące uzasadnienie stanowiska zajętego przez organ. W szczególności odnosi się do tych kwestii, które zostały

uzasadnione przez komisję oceny projektów w orzeczeniu z dnia [...]

czerwca 2016 roku. Na ich podstawie skarżąca spółka miała możliwość zapoznania się ze sposobem rozumienia określonych pojęć w ramach poszczególnych kryteriów oceny projektów oraz z powodami, które stały się podstawą oceny zaprezentowanej przez organ. Obie oceny przeprowadzone w ramach konkursu wzajemnie się uzupełniają i wyczerpująco prezentują stanowisko organów administracji w przedmiocie wniosku konkursowego. Zarzuty strony skarżącej stanowią w istocie jednak polemikę ze stanowiskiem zajętym przez organy administracji. W rozpoznawanej sprawie działania organu administracji zostały podjęte w granicach prawa, a stanowisko wyrażone w zaskarzonej ocenie było wyczerpująco uzasadnione.

W toku oceny projektu dochowano elementarnych zasad przejrzystości i rzetelności oceny zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o spójności w związku z art. 37 ust. 5 ustawy o spójności, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnianiu komisji odwoławczej.

Ostatni zarzut podniesiony w skardze dotyczy naruszenia art. 37 ust. 6 ustawy o spójności w zw. z art. 60 ustawy o spójności poprzez bezpodstawną odmowę udostępnienia dokumentów wytworzonych lub przygotowanych przez instytucję zarządzającą w związku z oceną projektu przedstawianego przez Skarżącą we wniosku o dofinansowanie.

Zgodnie z art. 37 ust. 6 ustawy o spójności dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie projektu albo w stosunku do których wydano decyzje o dofinansowaniu projektu, a także dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6 ustawy o spójności, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 j.t. z późn. zm.).

Celem przepisu art. 37 ust. 6 ustawy o spójności jest ochrona dokumentacji składanej przez uczestników konkursu do czasu zakończenia procedury wyboru projektów i dlatego ograniczony jest dostęp do dokumentów składanych przez wnioskujących w trakcie trwania konkursu lub wytworzonych w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców. Dokumentacja składana przez uczestników konkursu, w tym również dokumentacja wytworzona przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców po zakończeniu konkursu stanowi informację publiczną, której udostępnianie reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca twierdzi, że pismem z dnia [...] września 2016 r. zwróciła się do IZ WRPO z prośbą o udostępnienie kompletnej dokumentacji sprawy dotyczącej oceny wniosku o dofinansowanie, co spotkało się z odmową wglądu w dokumentację wytworzoną przez IZ WPRO w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez Spółkę, a pełnomocnikowi udostępniono jedynie nieuwierzytelnione kopie dokumentacji aplikacyjnej składanej przez Spółkę, tj. kserokopię wniosku o dofinansowanie w wersji z dnia [...] listopada 2015 r. wraz z załącznikami oraz kserokopię wniosku o dofinansowanie w wersji z dnia [...] lutego 2016 r. wraz z załącznikami. Nie udostępniono natomiast dokumentów wytworzonych w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez Spółkę, w tym nie udostępniono formularzy oceny, odzwierciedlających ocenę projektu dokonaną przez członów Komitetu Oceny Projektów (tzw. karty oceny projektu) ani protokołu z prac Komitetu Oceny Projektów, zawierającego informacje o przebiegu i wynikach oceny projektów, a także dokumentów pozwalających na identyfikację wszystkich osób zaangażowanych w ocenę projektu, tak na etapie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie przeprowadzonej przez Komitet Oceny Projektów, jak i na etapie rozpatrzenia protestu.

W odpowiedzi na skargę organ administracji zaprezentował w tej kwestii stanowisko zgodnie z którym spółka nie wniosła o wskazanie wszystkich osób zaangażowanych w ocenę projektu tak na etapie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie jak i na etapie rozpatrzenia protestu. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia dokumentacji wytworzonej lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawcę nie stanowiło przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu Komisji Odwoławczej z dnia [...] sierpnia 2016 roku. Choćby z tego względu sąd nie może odnieść się do podnoszonego zarzutu, gdyż pismo skarżacej w tym przedmiocie wniesione zostało już po wydaniu skarżonego orzeczenia. Nie zamyka to jednak możliwosci uruchomienia postępowania w przedmiocie udostępnienia dokumentacji wytworzonej przez organy administracji zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi dostępu do informacji publicznej (ustawa z 6.9.2001 r. Dz. U. 2015 poz. 2058 t.j. ze zm.)

Wobec powyższego na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o spójności należało oddalić przedmiotową skargę ze względu na nie stwierdzenie naruszeń prawa, które miały istotny wpływ na wynik oceny wniosku konkursowego skarżącej spółki.