Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 54/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 §  1 art 35 § 2 art 35 § 3 art 35 § 5
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt I SAB/Wa 315/22 w sprawie ze skargi J. . i M. O. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt I SAB/Wa 315/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. O. i M. O. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

1. zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia 20 lutego 2006 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. A[...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] ([...]) - w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdził, że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 5 000 (pięć tysięcy) złotych;

4. przyznał od organu na rzecz J. O. i M. O. sumę pieniężną w wysokości po 2 000 (dwa tysiące) złotych na rzecz każdego z nich;

5. zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz J. O. i M. O. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji stwierdził, że wystąpiły w sprawie niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta m. st. Warszawy (pkt 2 sentencji wyroku). Niesporna pozostaje bowiem okoliczność, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. A[...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] ([...]) nie został rozpoznany do dnia wyrokowania.

W związku z tym Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z 20 lutego 2006r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Ustalając termin w jakim organ zobligowany będzie do załatwienia sprawy, Sąd wziął natomiast pod uwagę realną możliwość pozyskania w tym czasie pozostałych dokumentów, niezbędnych dla oceny zaistnienia przesłanek uprawniających do rozpoznania przedmiotowego wniosku.

Jednocześnie Sąd uznał (w okolicznościach faktycznych tej sprawy) za zasadne wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w wysokości 5000 zł (pkt 3 sentencji wyroku). Na taki wymiar orzeczonej sankcji finansowej miały wpływ min.: okres bezczynności organu - ponad 14 lat (z uwzględnieniem okresów zawieszenia oraz - w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. - wstrzymania biegu terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym wynikającego z ustawodawstwa dotyczącego COVID-19) oraz działanie w dużych odstępach czasowych.

Sąd uwzględnił także wniosek skarżących o przyznanie sumy pieniężnej w trybie art.149 § 2 p.p.s.a., jednak w niższej kwocie niż wskazana w skardze.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Prezydent m. st. Warszawy zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 35 § 1 k.p.a., w zw. z art. 35 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. przez niedostateczną i niewłaściwą kontrolę sposobu prowadzenia przez Prezydenta m. st. Warszawy postępowania w przekształcenia w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (dalej ustawa o przekształceniu) dotyczącego nieruchomości położonej przy ul. A[...] w W[...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] i stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy, oraz zobowiązanie Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2) art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości 5.000 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie

- uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi na bezczynność organu w całości,

- zasądzenie od skarżących na rzecz Prezydenta m.st. Warszawy kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Zgodnie natomiast z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, stąd też do tej oceny Sąd sprowadzi dalszą wypowiedź.

Rozpoznając zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 2, 3 i 5 k.p.a. należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z 20 lutego 2006 r. wystąpili do organu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej na wstępie nieruchomości. Po złożeniu przedmiotowego wniosku zostały w sprawie podjęte następujące czynności.

Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2011 r. organ zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych po J. O.

Następnie postanowieniem z dnia 23 listopada 2012 r. organ podjął zawieszone postępowanie.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2022 r. (data wpływu do organu 19 sierpnia 2022 r.) pełnomocnik stron wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

Zawiadomieniem z 9 września 2022 r. organ poinformował strony w trybie art. 10 §1 k.p.a. o zgromadzeniu całości materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Na moment orzekania przez Sąd Wojewódzki decyzja w sprawie nie została wydana.

Mając powyższe na uwadze należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569 i 1002), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednocześnie w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że przy rozpatrzeniu wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności doszło do przekroczenia terminów wynikających z zacytowanych powyżej przepisów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opóźnienie pomiędzy poszczególnymi działaniami organu mającymi na celu zakończenie postępowania nie może być tłumaczone jedynie skomplikowanym charakterem sprawy, którego autor skargi kasacyjnej nie wykazał, powołując się na konkretne okoliczności sprawy. Odnotowania również wymaga, że poszczególne czynności w sprawie nie charakteryzowały się wymaganą koncentracją w czasie, gdyż przerwy pomiędzy nimi trwały nawet po kilka lat, a samo postępowanie toczy się już blisko 18 lat. Ze względu na dokonane ustalenia i powyższe wywody oraz biorąc po uwagę okres jaki upłynął pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku i podjęciem pierwszych czynności, mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także biorąc pod uwagę czasookresy między poszczególnymi czynnościami a wniesieniem skargi, nie ulega wątpliwości Sądu, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem cytowanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez znaczne przekroczenie maksymalnych terminów do rozstrzygnięcia sprawy Okoliczności te pozwalają w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że przekroczenie terminów załatwienia sprawy wyczerpywało znamiona bezczynności organu. A z uwagi na terminy podejmowania poszczególnych czynności i czas trwania postępowania, bezczynność ta miała charakter rażący i jako taki uzasadniała wymierzenie organowi grzywny.

Uzasadniając zarzuty oparte na art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., skarżący wskazuje, że wymierzenie grzywny organowi ma charakter fakultatywny i powinno być uzasadnione. Przedstawiony zarzut organu nie znajduje usprawiedliwienia. Brzmienie art. 154 § 6, podobnie jaki i art. 149 § 2 p.p.s.a., wskazuje, iż wymierzenie grzywny zależy od uznania sądu i może nastąpić zarówno z urzędu jak i na wniosek strony. W takiej sytuacji kontrola w postępowaniu kasacyjnym środka dodatkowego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic jego stosowania i zbadaniu, czy rozstrzygnięcie o zastosowaniu bądź odmowie jego zastosowania oparte zostało na obiektywnych kryteriach wynikających z celu funkcjonowania w systemie prawa powyższych norm prawnych. Przy czym, uznanie sądowe, którym kieruje się sąd rozstrzygający kwestię środków dodatkowych cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy. Opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego sędziego (vide: wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 2948/21, www.orzecznia.nsa.gov.pl ). W powyższych warunkach rozstrzygania spraw z zakresu stosowania ww. środków dodatkowych, ugruntowane zostało w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że środki dyscyplinująco-represyjne (grzywna) oraz dyscyplinująco-kompensacyjne (suma pieniężna) mając charakter dodatkowy winny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20; wyrok NSA z dnia 12 maja 2021 r., III OSK 927/21 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Biorąc pod uwagę wyżej ustalony stan faktyczny sprawy, przekonujące jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w obliczu tak znacznej zwłoki w załatwieniu sprawy o charakterze rażącym, zasadne było zastosowanie środka dodatkowego w postaci grzywny w celu zdyscyplinowania organu. Skarżący nie powinni być narażani na wieloletnie prowadzenie postępowania, bez względu na to, jak skomplikowany jest charakter sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych okolicznościach zasadnie Sąd I instancji, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 5000 zł.

W świetle powyższych wywodów należało uznać, że zarzut naruszenia przepisów wskazanych w pkt-1 i t petitum skargi za bezzasadne.

Uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.