Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1065/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Odrzucono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 12 grudnia 2017 r., nr XLVII/566/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Banino oraz fragmentu wsi Miszewko, gmina Żukowo 1. stwierdza nieważność § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 oraz lit. h tiret 1 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr: 230/119, 230/120, 230/121, 230/122, 230/123, 230/124, 230/54 obręb Banino, 2. odrzuca skargę w części dotyczącej § 49 pkt 2 lit. g tiret 1 oraz lit. h tiret 1 zaskarżonej uchwały, 3. zasądza od Rady Miejskiej w Żukowie na rzecz skarżącego M. P. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g., skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 12 grudnia 2017 r., nr XLVII/566/2017, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Banino oraz fragmentu wsi Miszewko, gmina Żukowo.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 49 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 oraz § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o numerach od [...] do [...] obręb Banino oraz działki nr [...] obręb Banino, dopuszczających w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej jeden lokal mieszkalny na segment, maksymalnie dwa segmenty ze sobą graniczące w zabudowie bliźniaczej lub cztery segmenty w szeregu. W ocenie skarżącego zapisy planu w tej części są sprzeczne z art. 3 ust. 2a ustawy – Prawo budowlane, poprzez posłużenie się pojęciem nieznanym w ustawie a nadto zawierają wewnętrzną sprzeczność, przyjmującą założenie, że segment składa się z jednego elementu.

Skarżący wskazał przy tym, że ma interes prawny we wniesieniu skargi albowiem jest właścicielem nieruchomości, których zaskarżona uchwała dotyczy i zamierza zrealizować na nich inwestycję budowalną.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Żukowie wniosła o jej oddalenie, wskazując, że w ramach zasad kształtowania zabudowy, w zaskarżonym planie, oprócz obligatoryjnych wskaźników zagospodarowania terenu, w § 13 ust. 4 ustalono zasadę, zgodnie z którą w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się tylko jeden budynek mieszkalny na działce, w którym dopuszcza się maksymalnie jeden lokal mieszkalny lub jeden lokal mieszkalny i jeden lokal usługowy. Rada podkreśliła, że możliwość przyjęcia innych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego. Przyjęcie omawianego wskaźnika ma zagwarantować spójność zabudowy i zachowanie ładu przestrzennego, poprzez ograniczenie powstawania zabudowy wielolokalowej np. 3 budynków 2 segmentowych bliźniaków o 2 lokalach (łącznie 12 lokali) na jednej działce budowlanej, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej jednolokalowej zlokalizowanej na działce budowlanej o takiej samej powierzchni. Jednocześnie, Rada wskazała, że z uwagi na treść art. 35 ustawy – Prawo budowlane ograniczenia w ilości lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wynikające z definicji pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane, mają zastosowanie przy braku ograniczeń w tej kwestii w zasadach kształtowania zabudowy ustalonych w prawie miejscowym. Przyjęcie bardziej rygorystycznego ograniczenia ilości lokali w planie miejscowym nie jest sprzeczne z omawianą definicją.

Zarządzeniem z dnia 9 maja 2023 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą, w tym także wykazania, że § 49 tej uchwały dotyczy wskazanych w skardze działek skarżącego, jako że z rysunku planu oraz dołączonego do skargi aktu notarialnego wynika, że działki te znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem B.27-MN,U.

W piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2023 r. stwierdzono, że skarżący ma interes prawny, gdyż jest właścicielem nieruchomości, których dotyczy zaskarżona uchwała. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą, w ramach której buduje domy i w tym celu nabył działki o numerach od [...] do [...] oraz [...] obręb Banino. Działki te powstały z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie zabudowy bliźniaczej, w wyniku podziału działek nr: [...]-[...], dokonanego decyzją Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 14 grudnia 2021 r. Tym samym, zdaniem skarżącego, ma on interes prawny do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola uchwały Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 12 grudnia 2017 r., nr XLVII/566/2017, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Banino oraz fragmentu wsi Miszewko, gmina Żukowo, w zakresie zaskarżonych przez skarżącego § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 oraz § 49 pkt. 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 przedmiotowej uchwały w części obejmującej działki położone w obrębie Banino oznaczone nr od [...] do [...], a także nr [...], okazała się częściowo zasadna.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego podejmowanym w drodze uchwały przez radę gminy (art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.).

Zgodnie zaś ze stanowiącym podstawę wniesionej w niniejszej sprawie skargi art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2239/15, LEX nr 2330613). Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez daną uchwałę organu gminy jest warunkiem sine qua non dopuszczalności skargi, uzasadniając dalszą kontrolę tego aktu z punktu widzenia przesłanek, uregulowanych w art. 28 u.p.z.p. Podnoszone naruszenie musi mieć przy tam charakter obiektywny. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Innymi słowy, interes prawny występuje wówczas, gdy żądanie uzyskania ochrony prawnej znajduje swoje oparcie w normie prawa materialnego, której stosowanie może oddziaływać na sytuację prawną konkretnego podmiotu (por. postanowienie NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OZ 783/14, LEX nr 1530818). Reasumując, należy stwierdzić, że legitymacja procesowa do zaskarżenia aktu prawa miejscowego w trybie art. 101 ust. u.s.g. aktualizuje się wówczas, gdy po stronie podmiotu skarżącego zachodzi naruszenie interesu prawnego, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, czy też uniemożliwieniu realizacji uprawnienia wnoszącego skargę.

W ocenie Sądu, zaskarżony w niniejszej sprawie § 49 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 zaskarżonej uchwały, nie narusza interesu prawnego ani też uprawnienia skarżącego, jako że nie dotyczy w ogóle wskazanych w skardze działek skarżącego oznaczonych numerami od [...] do [...] obręb Banino ani też działki nr [...] obręb Banino. Jak wynika bowiem z akt sprawy, działki te nie znajdują się na żadnym z terenów objętych § 49 zaskarżonej uchwały. Skarżący nie wskazał zaś żadnych innych nieruchomości stanowiących jego własność, które znajdowałyby się na wymienionych w § 49 pkt 1 uchwały terenach. Po wezwaniu do wykazania naruszenia jego prawa poprzez regulację zawartą w kwestionowanym w sprawie § 49 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 zaskarżonej uchwały, skarżący wskazał jedynie ogólnie, że jest właścicielem nieruchomości, których dotyczy zaskarżona uchwała. Jednocześnie wyjaśnił, że w związku prowadzoną działalnością gospodarczą obejmującą budowę domów nabył działki o numerach od [...] do [...] oraz [...] obręb Banino. Nie wskazał przy tym żadnych innych nieruchomości, których jest właścicielem, objętych opracowaniem zaskarżonej uchwały.

Zarówno przy tym z oryginalnego rysunku planu, jak i dołączonego do pisma organu z dnia 28 czerwca 2023 r. wyrysu z zaskarżonej uchwały, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że działki o numerach od [...] do [...] oraz [...] obręb Banino położone są na terenie oznaczonym symbolem B.27-MN,U, do którego odnosi się wyłącznie § 52 zaskarżonej uchwały.

W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania aby skarżący był legitymowany, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w części dotyczącej § 49 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1.

Z uwagi na powyższe, w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł o odrzuceniu skargi wniesionej przez skarżącego w części dotyczącej § 49 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 zaskarżonej uchwały. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, zaskarżony w niniejszej sprawie § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 przedmiotowej uchwały w części obejmującej działki o numerach od [...] do [...] obręb Banino oraz działkę nr [...] obręb Banino narusza bezpośrednio interes prawny i uprawnienie skarżącego jako ich właściciela. .

W orzecznictwie ustalono zaś, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosowanie zaś do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Przepisy ogólne u.p.z.p. nakazują organom planistycznym uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone wartości, w tym ochronę prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Obowiązek ten związany jest z tym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a więc mają bezpośredni wpływ przede wszystkim na uprawnienia i obowiązki właściciela nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje w związku z tym pogląd, iż interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 936/06; wyrok NSA z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1468/07; wyrok NSA z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 312/08; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/12 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ochronę sądową w tym zakresie przyznaje się również użytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż mają oni prawa rzeczowe do nieruchomości o treści najbardziej zbliżonej do prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 521/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost przepisy kodeksu cywilnego (art. 140 k.c., art. 233 k.c.). Przepisy te stanowią zatem źródło interesu prawnego tych podmiotów w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego.

Ponadto, ustalenia § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 przedmiotowej uchwały niewątpliwie będą miały wpływ na wykonywanie przez skarżącego przysługującego mu prawa własności.

Działki te znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem B.27-MN,U, dla którego to § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 zaskarżonej uchwały wprowadza parametr i wskaźnik kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wskazując, że dla zabudowy bliźniaczej dopuszcza się jeden lokal mieszkalny na segment, maksymalnie dwa segmenty ze sobą graniczące zaś § 52 pkt 2 lit. h tiret 1 zaskarżonej uchwały wprowadza parametr i wskaźnik kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wskazując, że dla zabudowy szeregowej dopuszcza się jeden lokal mieszkalny na segment, maksymalnie cztery segmenty w szeregu.

Wskazane uregulowania planu w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, bez wątpienia kształtują istotę przysługującego skarżącemu prawa własności. Zgodnie bowiem z art. 140 k.c. właściciele gruntów mogą, z wyłączeniem innych osób i w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności mogą pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach mogą rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się następujące uprawnienia: do posiadania (ius possidendi), do używania rzeczy (ius utendi), do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy (ius fruendi) i do dyspozycji faktycznych (ius abutendi). W ramach tych uprawnień, zgodnie z art. 4 ustawy - Prawo budowlane, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Także, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Kwestionowany § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 oraz § 49 pkt. 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 wprowadza ograniczenia w przysługującym skarżącemu prawie własności działek nr [...] i [...] – [...], ustalając ograniczenia w ich zagospodarowaniu. Wskazane uregulowania planu w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, naruszają bowiem istotę przysługującego stronie prawa własności. Zachodzi zatem związek pomiędzy konkretną sytuacją prawną – czyli przysługującym skarżącemu prawem własności nieruchomości objętych zapisami planu i negatywnym wpływem zaskarżonej uchwały na tę sferę jego prawa, polegającym na jego ograniczeniu.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, spełniony został warunek dopuszczalności wniesionej przez skarżącego skargi w zakresie § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 przedmiotowej uchwały w części obejmującej wskazane w skardze działki skarżącego, gdyż skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Stwierdzając dopuszczalność w powyższym zakresie wniesionej przez skarżącego skargi i przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, wyjaśnić na wstępie należy, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Co do zasady weryfikacja przez sąd planu miejscowego dotyczy zatem tylko tych jego części, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. W przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem bądź nieruchomości pozostającej poza planem, na którą postanowienia planu oddziałują, bowiem kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 115/15, LEX nr 1796083). Tym samym, kontroli Sądu poddana została zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w zakresie § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 w części obejmującej działki skarżącego o numerach od [...] do [...] obręb Banino oraz działkę nr [...] obręb Banino.

Jednocześnie, wskazać należy, że w u.s.g. brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w cyt. ustawie - regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Zgodnie zaś z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części.

Przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, 3. wydanie, str. 253). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587 ze zm.). Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Przy czym podkreślenia wymaga, że w aktualnym stanie prawnym nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Przez istotne naruszenie trybu czy zasad należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu lub zasad. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 197/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pomimo braku zarzutów skargi w zakresie naruszenia trybu sporządzania planu Sąd zbadał tę okoliczność z urzędu i stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem przepisanej procedury. Sąd uwzględnił przy tym, że przedmiotowa skarga jest kolejną skargą do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 12 grudnia 2017 r., nr XLVII/566/2017. W prawomocnym wyroku z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 223/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przeprowadził już kontrolę tego samego aktu co do prawidłowości trybu, stwierdzając, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. Konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tę samą uchwałę, w której sąd przesądził o legalności określonego aktu prawa miejscowego w zakresie trybu postępowania, jest, że sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu może ją rozpoznać w wyłącznie granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1136/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli bowiem chodzi o procedurę planistyczną poprzedzającą przyjęcie zaskarżonej uchwały, to ocena zgodności z prawem tej procedury dokonana przez sąd w prawomocnie zakończonej sprawie ze skargi innego podmiotu jest wiążąca dla sądu orzekającego w danej sprawie, chyba że naruszenie tej procedury dotyczyło indywidualnie skarżącego lub uwarunkowania terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego wymagały jakichś odrębnych uzgodnień (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt II OSK 265/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący nie wskazał na naruszenia procedury, które mogłyby dotyczyć jego indywidualnie, jak również sąd nie dopatrzył się takich naruszeń, zatem orzekając w niniejszej sprawie, aktualne pozostaje związanie oceną dotyczącą aspektów procedury planistycznej odnoszącą się do ogółu adresatów, dokonaną przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 223/18.

Przechodząc następnie do kontroli zasad sporządzania planu, Sąd miał na uwadze, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego, czyli jej kompetencji do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady niedyskryminacji, proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16 https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p. Ograniczenia władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco (tak np. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 657/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00 (OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 w części obejmującej działki o numerach od [...] do [...] obręb Banino oraz działkę nr [...] narusza w sposób istotny zasady sporządzania planu.

Obligatoryjne elementy jakie powinien zawierać plan zostały enumeratywnie wskazane w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w szczególności ust. 2 pkt 6 stanowi, że plan miejscowy obligatoryjnie musi określać zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela tym samym pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku sygn. akt II SA/Gd 223/18, zaakceptowany następnie przez NSA w wyroku sygn. akt II OSK 2631/18, że ogólna właściwość organów gminy w zakresie władztwa planistycznego nie daje podstaw do ustanawiania takich postanowień planu miejscowego, które ograniczać będą wykonywanie prawa własności nieruchomości objętych tym planem poprzez ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w odniesieniu do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.

Mając na uwadze przepisy u.p.z.p., odnoszące się do zakresu treściowego planów miejscowych, a także § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), który stanowi, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu - należy stwierdzić, że kształtowanie intensywności zabudowy w planie miejscowym może odbywać się wyłącznie poprzez określenie zasad kształtowania formy budynku, proporcji i kształtu bryły budynku, odległości między budynkami, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, reglamentowanie ilości kondygnacji, określenie poziomu posadowienia parteru, wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalną liczbę miejsc do parkowania oraz linie zabudowy. Poprzez określenie funkcji organ gminy może decydować o przeznaczeniu obiektów budowlanych na funkcje mieszkalne, usługowe, produkcyjne czy inne.

Natomiast przepisy prawa nie dają gminie uprawnienia do decydowania o intensywności zabudowy poprzez ograniczanie liczby lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, tym bardziej, że definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest jednoznaczna i wprost wynika z aktu o randze ustawowej – Prawa budowlanego. Wobec tego nie jest możliwe modyfikowanie tej definicji przez organy uchwałodawcze w aktach prawa miejscowego, a więc mających moc powszechnie obowiązującą na danym terenie

Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przy czym, nie ma racji strona skarżąca, że w zaskarżonej uchwale zawężono pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gdyż w istocie akt ten nie zawiera definicji tego pojęcia, ani się do niej nie odwołuje – intencją Rady było ograniczenie powstawania zabudowy wielolokalowej na jednej działce budowlanej, co jednak zostało dokonane w taki sposób, że skarżący nie może zrealizować zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej rozumianej tak, jak przewidział o ustawodawca w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.

W konsekwencji dokonane niniejszą uchwałą ustalenia co do liczby lokali mieszkalnych i usługowych w zabudowie jednorodzinnej, w zakresie w jakim to dotyczy nieruchomości będących własnością skarżącego, stanowią istotne naruszenie przepisów odnoszących się do treści planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w oznaczonej części.

Należy też zauważyć, że w myśl art. 31 ust 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Badanie czy przesłanki te zostały spełnione wymaga w każdym wypadku skonfrontowania wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi które w jej efekcie podlegają ograniczeniu (por. wyrok TK z 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07, w LEX). Zasada ta kładzie nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Rozważania czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wymagają odpowiedzi na 3 pytania: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana i czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (po. TK, wyrok z 26 stycznia 1993 r, sygn. akt U 10/92 w: OTK 1993, s. 32, wyrok z 26 kwietnia 1995 r, sygn. akt K 11/94).

W związku z tym, zdaniem Sądu, podejmując kontrolowaną uchwałę rada dopuściła się naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c., gdyż pozbawiła skarżącego możliwości realizacji na działkach o numerach od [...] do [...] obręb Banino oraz działce nr [...] zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z dwoma lokalami mieszkalnymi. Działanie takie narusza też władztwo planistyczne gminy, albowiem choć co do zasady możliwe jest przyjęcie w planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy innych jeszcze niż wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to może to nastąpić jedynie pod warunkiem, że pozostają one w zgodzie z celami ustawy. W ocenie Sądu nie można przyjąć, że istotą planowania przestrzennego jest ograniczanie ilości lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, jak ma to miejsce w przedmiotowej uchwale, bowiem wszelkie ograniczenia zabudowy muszą wynikać z tych parametrów, których określenie znajduje się w u.p.z.p. Liczba lokali w budynku i liczba budynków – segmentów na działce takim parametrem jednak nie jest.

Mając to wszystko na uwadze, wobec uznania przez Sąd, że kwestionowana uchwała podlega stwierdzeniu nieważności w części, tj. w zakresie § 52 pkt 2 lit. g tiret 1 i lit. h tiret 1 w części dotyczącej działek skarżącego o numerach od [...] do [...] obręb Banino oraz działki nr [...] obręb Banino, orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.