Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 284/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 2 pkt 5, § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi A. W. i Ł. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem złożonym w dniu [...] lipca 2020 r. oraz wnioskiem o zmianę projektu decyzji złożonym w dniu[...] października 2020 r. uzupełnionym w dniach 14 września 2021 r., 25 sierpnia 2022 r. i 31 stycznia 2023 r., inwestor - "[...]" P.S., reprezentowany przez A.R., zwrócił się do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (jednego w zabudowie wolnostojącej, dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej i trzech budynków w zabudowie szeregowej) wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu oraz budową drogi wewnętrznej, na terenie działek nr [...], położonych w obrębie [...], ul. [...], gmina [...].

1.1. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] Burmistrz[...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzja ta po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A.i.Ł.W., G.E. oraz D.i.J.F. uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

1.2. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja ta na skutek odwołania ww. stron postępowania została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dnia [...] nr [...] a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

1.3. Także decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...]

1.4. Podobnie decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] r., nr [...] została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. z dnia [...] nr [...]

2. Kolejną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz.741 ze zm., powoływanej dalej także jako "u.p.z.p."), art. 104 i 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; - powoływanej dalej jako "k.p.a."), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (jednego w zabudowie wolnostojącej, dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej i trzech budynków w zabudowie szeregowej) wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu oraz budową drogi wewnętrznej, na terenie działek o nr ewid. [...], położonych w obrębie [...], ul. [...], gmina [...].

2.1. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na organ wydający decyzję obowiązku uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, a organy, których uzgodnienie jest wymagane są wymienione w art. 53 u.p.z.p. Wnioskowana inwestycja nie kwalifikuje się do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnotowało w decyzji z dnia [...]r.

Burmistrz [...] zaznaczył, że w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek o nr ewid. [...]żądanie strony o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji sprawdzono pod względem spełnienia elementów merytorycznej treści wymienionych w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Na podstawie wypisów z rejestru gruntów ustalono krąg stron - za stronę postępowania uznano wnioskodawcę, który jest zarazem właścicielem i współwłaścicielem działek objętych zakresem inwestycji oraz właścicieli i współwłaścicieli działek sąsiednich. Nadto organ I instancji stwierdził, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p. W oparciu o wniosek zgodnie z art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. sporządzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, warunków wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, w której stwierdzono, że warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. zostały spełnione. Spełnione zostały zatem wszystkie warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

2.2. Organ I instancji wskazał, że teren objęty inwestycją nie jest terenem zamkniętym, stosownie więc do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest Burmistrz [...]. Inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). Nie jest też położona w obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ani w granicach Głównych Zbiorników Wód Podziemnych. Obszar objęty inwestycją nie jest położony w obszarach narażonych na ruchy masowe ziemi, w granicach udokumentowanych złóż lub terenach górniczych. Teren inwestycji nie jest objęty innymi formami ochrony przyrody, o których mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm.). Na terenie objętym inwestycją nie znajduje się zabudowa i/lub obszar wpisany do rejestru zabytków lub ujęta w ewidencji zabytków.

Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9, w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. - wystąpiono o uzgodnienie projektu niniejszej decyzji do Starosty [...] i Wydziału Gospodarki Komunalnej. Decyzja nie wymagała zajęcia stanowiska przez pozostałe organy uzgadniające, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., z powodu nie wystąpienia okoliczności tam sformułowanych. Spełnione zostały też warunki wskazane w art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 u.p.z.p.

2. Od powyższej decyzji A.i.Ł.W., G.E. oraz D.i.J.F. wnieśli odwołanie zarzucając jej, że:

1) błędnie ustalono rodzaj zabudowy,

2) w części graficznej decyzji błędnie określono teren inwestycji;

3) błędnie wyznaczono obszar analizowany wokół działek budowlanych nr [...], w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu,

4) błędnie ustalono wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr [...],

5) nierzetelnie i niezgodne z obowiązującymi przepisami wykonanie analizy urbanistycznej dla obszaru analizowanego,

6) nie uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

2.1. W jego uzasadnieniu podnieśli, że wskazane powyżej nieprawidłowości naruszają przepisy określone w: art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 2 pkt 5, § 3 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz § 2 pkt 1a, 7b i 7c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). W związku z powyższym wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji w całości.

3. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

3.1. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu nieuwzględniającym zmian wprowadzonych z dniem 3 stycznia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r., poz. 1986), której art. 4 stanowi, że do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. W sprawie mają również zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego płatni zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), w brzmieniu, nieuwzględniającym zmian wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1223), ze względu na brzmienie § 2 w/w rozporządzenia zmieniającego, zgodnie z którym do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

3.2. Następnie Kolegium stwierdziło, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w wyniku jego uzupełnienia spełnia wymogi formalne określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu tych przepisów mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie, tj. bez uwzględnienia nowelizacji wprowadzonej z dniem 3 stycznia 2022 r. Inwestor uzupełnił brak formalny wniosku w zakresie załącznika graficznego i przedłożył aktualną mapę zasadniczą w skali 1:1000 obejmującą teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, opatrzoną adnotacjami urzędowymi i przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego oraz koncepcję wykonaną na mapie zasadniczej w skali 1:1000 z dołączonym aktualnym certyfikatem.

Organ odwoławczy wskazał na treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Następnie wyjaśnił, że stosownie do art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać wskazane w tym przepisie elementy.

3.3. Dalej organ powołał treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wyjaśnił, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wskazał też, że zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., organ prowadzący postępowanie dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Powołał § 9 ust. 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego płatni zagospodarowania przestrzennego.

Następnie stwierdził, że ze sporządzonej w przedmiotowej sprawie analizy urbanistycznej wynika, że w rozpatrywanym przypadku zgodnie z załącznikiem graficznym do wniosku i wnioskiem o zmianę projektu decyzji, za front działek wnioskowanych przyjęto działkę nr [...] (jedną z wnioskowanych), która przylega północną granicą do działki nr [...], która jest wewnętrzną drogą należącą do gminy i która łączy się z publiczną drogą gminną ul. [...] nr [...]. Z tej wnioskowanej działki nr [...] przede wszystkim będzie następował zjazd na działki nr [...], a następnie na drogę wewnętrzną należącą do gminy nr [...], która łączy się z działką wnioskowaną nr [...]pełniącą funkcję drogi wewnętrznej. Organ podał, że za front terenu składającego się z kilku działek wnioskowanych przyjęto północną granicę działki nr [...], która posiada długość 78,0 m, dlatego trzykrotność tej długości wynosi 234,0m.

W analizie podano, że tak wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający do określenia cech istniejącego zagospodarowania terenu i charakteru użytkowania przyległych nieruchomości. Przy czym, mając na względzie uwagi organu odwoławczego zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia [...] rozszerzono obszar analizy do obszaru znajdującego się na wschód od działek objętych wnioskiem; w obszarze tym zlokalizowana jest zabudowa niezbędna do przeprowadzenia wymaganej analizy. Zdaniem organu odwoławczego powyższe ustalenia uznać należy za prawidłowe.

3.4. W ocenie Kolegium, w zaskarżonej decyzji organ I instancji wykazał też spełnienie przesłanek wyrażonych zarówno w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak również w przepisach art. 61 ust 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Ponadto krąg stron został ustalony w sposób prawidłowy.

Odnosząc się do zarzutów co do braku dokonania stosownego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pod względem wymagań higienicznych zdrowotnych Kolegium wyjaśniło, że postępowanie uzgodnieniowe w ramach postępowania o wydanie warunków zabudowy swoje umocowanie ma w przepisach art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z przepisem art.53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej - pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Przepis ten został dodany u.p.z.p. z dniem 24.09.2023 r., przez art. 1 pkt 51 lit. c tiret pierwsze ustawy z 7.07.2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. Oznacza to, że ww. przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

4. Na powyższą decyzję A.W., Ł.W. i G.E. wnieśli skargę zarzucając jej:

1) obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt. 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2) obrazę przepisów postępowania:

a) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób;

b) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego za front działek wnioskowanych przyjęto działkę nr [...], która jest działką drogową i nie stanowi wyłącznej własności inwestora, a jak wynika z treści przepisów, a mianowicie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić wokół działki (budowlanej), a mianowicie działki o nr ewid. [...].

W oparciu o tak sformułowane zarzuty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto wnieśli o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji.

5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

6. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 220 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." odrzucił skargę G.E. (pkt 1 postanowienia) oraz, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (pkt 2 postanowienia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Stosownie do treściart.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej i który nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

8. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] nr [...]ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (jednego w zabudowie wolnostojącej, dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej i trzech budynków w zabudowie szeregowej) wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu oraz budową drogi wewnętrznej, na terenie działek o nr ewid. [...] położonych w obrębie [...], ul. [...], gmina [...].

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. w brzmieniu nieuwzględniającym zmian wprowadzonych z dniem 3 stycznia 2022 r., tj. tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741, oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588) – powoływanego dalej jako "rozporządzenie", ponieważ sprawa zaczęła się pod rządami tego "starego" prawa i jest kontynuowana. Nie budzi to zresztą obiekcji stron sporu.

Stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja położona jest na terenie, na którym brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji na podstawie art. 61 u.p.z.p.

9. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

10. W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Celem tej zasady jest zachowanie ładu urbanistycznego, zatem powinna być ona interpretowana urbanistycznie. Co istotne, nie można jej utożsamiać z bezwzględnym obowiązkiem kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, lecz z dostosowaniem nowej zabudowy do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju – przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX/el. 2019). Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy w zakresie funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

11. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W konsekwencji, w celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy organ winien dokonać analizy zabudowy już istniejącej na danym terenie. Szczegółowy sposób ustalania przedmiotowych wymagań przewidziano w powołanym wyżej rozporządzeniu, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 września 2021 r., II SA/Gd 74/21; CBOSA).

Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z ust. 2 omawianego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W świetle powyższego unormowania zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Co prawda ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r., II OSK 450/20).

12. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że za front działek wnioskowanych przyjęto działkę nr [...] (jedną z wnioskowanych), która przylega północną granicą do działki nr [...], która jest wewnętrzną drogą należącą do gminy i która łączy się z publiczną drogą gminną ul. [...]nr [...]. Z tej działki nr [...]będzie następował zjazd na działki nr [...], a następnie na drogę wewnętrzną należącą do gminy nr [...], która łączy się z działką wnioskowaną nr [...] pełniącą funkcję drogi wewnętrznej. Organ podał, że za front terenu składającego się z kilku działek wnioskowanych przyjęto północną granicę działki nr [...], która posiada długość 78,0 m, dlatego trzykrotność tej długości wynosi 234,0m.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zatem, że organ wyznaczył obszar analizowany odpowiadający wielkości minimalnej określonej w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., tj. obszar odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu działki [...].

Skarżący zarzucili tu organowi błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., podnosząc, że działki oznaczone numerami [...] mają charakter budowlany i mają być przeznaczone na budowę budynków mieszkalnych. Natomiast działki o nr [...] są działkami drogowymi a ich celem jest zapewnienie dojazdu do nieruchomości położonych przy ul. [...] w [...]. Ustalenie warunków zabudowy w ocenie skarżących odnosić powinno się więc do dwóch z czterech działek objętych wnioskiem a zatem do działek o nr [...].

13. W ocenie Sądu zarzut ten jest trafny. Wskazać należy, że w § 2 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r. określono, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę". W art. 2 pkt 12 u.p.z.p. wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o "działce budowlanej" - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Językowa wykładnia tego przepisu jest jednoznaczna i wskazuje, że za front działki nie można uznać działki drogowej, bo przepis jasno stanowi, że frontem jest "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę". Chodzi w tym o każdy dostęp i drogę (ustawa nie rozróżnia kategorii). Potwierdza to analiza innych przepisów. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp przez drogę wewnętrzną stanowi zatem dostęp do drogi publicznej. O pełnieniu przez teren funkcji drogi wewnętrznej świadczą przede wszystkim zapisy w ewidencji gruntów (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., II OSK 1415/17).

14. Dlatego przesłanka określona nazwą "front działki" dotyczy działki przeznaczonej pod inwestycję, tj. działkę nr [...], bowiem niewątpliwie to z nich będzie odbywał się wjazd na działkę stanowiącą drogę, natomiast rozszerzenie odcinka, określającego "front działki" o działki, stanowiące drogę wewnętrzną, jest sprzeczne z treścią cytowanych przepisów.

Należy także zauważyć, że część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, bowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia stanowi front działki (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 2650/15).

15. W sprawie błędne ustalenie przez organ frontu działki spowodowało wadliwe ustalenie obszaru analizowanego. Tymczasem prawidłowo wyznaczony obszar analizowany stanowi element konieczny analizy urbanistycznej, która z kolei ma podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy. Zasadne zatem okazały się podniesione w skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przez organ § 2 pkt 5 oraz § 3 rozporządzenia z 2003 r. W konsekwencji w sprawie naruszono też art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a.

W przypadku stwierdzenia, że obszar ten należy powiększyć organ winien w sposób należyty uzasadnić przesłanki, które skłoniły go do takiego rozwiązania. Jest to jednak sytuacja wyjątkowa wymagająca uzasadnienia i wykazania szczególnych powodów. Tego zaś organ w ogóle nie rozważał, bo przyjął jak regułę błędną wykładnię § 2 ust. 5 rozporządzenia z 2003 r. Wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi samodzielną przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji, z tego powodu, że dezaktualizuje wszystkie ustalenia co do parametrów zabudowy występującej na terenie obszaru analizowanego (w niniejszej sprawie prawidłowo wyznaczony obszar analizowany różni się znacząco od przyjętego przez organ).

Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy i jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 461/23). W konsekwencji ocena pozostałych elementów zaskarżonej decyzji jest przedwczesna.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien ustalić obszar analizowany uwzględniając ocenę prawną wynikającą z niniejszego uzasadnienia. Następnie winien przeanalizować czy w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 u.p.z.p. oraz pozostałe wymogi określone w ustawie.