Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 272/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1324/19 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz A. G. kwotę 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1324/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] września 2019 r., nr [...] , którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania robót budowalnych przez Spółdzielnię Mieszkaniową Autosan (zwaną dalej "Spółdzielnią") polegających na wykonaniu – jak to określono w decyzji – "utwardzenia gruntu" na działce nr [...] w [...] , przy ul. [...].

Za podstawę wyrokowania Sąd pierwszej instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu [...] września 2018 r. Powiatowy Inspektor przeprowadził na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] kontrolę legalności wykonania przez Spółdzielnię robót budowalnych polegających na wykonaniu utwardzenia gruntu. Ustalono, że Spółdzielnia zrealizowała roboty polegające na ułożeniu masy asfaltowej na terenie działki, wcześniej utwardzonej pospółką i żwirem. Wykonano także obrzeża betonowe od trzech stron utwardzonego placu.

W dniu [...] marca 2019 r. Powiatowy Inspektor zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności opisanych wyżej robót (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. organ pierwszej instancji orzekł jednak o umorzeniu powyższego postępowania w całości. Uznał bowiem, że zakres wykonanych robót stanowi utwardzenie powierzchni gruntów na działkach budowlanych, które nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia (k. [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Odwołanie od tej decyzji złożyła A. G. Podniosła, że Spółdzielnia dopuściła się samowoli budowlanej poprzez budowę parkingu lub powiększenie placu manewrowego na działce nr [...]. Tymczasem organ umorzył postępowanie. Jej zdaniem ustalenia i oceny Powiatowego Inspektora są niepoprawne.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2019 r. Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, że analiza materiału dowodowego uzupełnionego w postępowaniu odwoławczym, przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami wykazały, że przyjęte dotychczas stanowisko jest prawidłowe.

Wojewódzki Inspektor zaznaczył, że przeprowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które uznał za istotne i niezbędne dla rozpatrzenia sprawy. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] sierpnia 2019 r. ustalono, że na działce nr [...] istnieje utwardzenie terenu masą bitumiczną wraz obrzeżami betonowymi o kształcie i wymiarach zobrazowanych na szkicu. Stwierdzono spadek terenu utwardzonego w kierunku zachodnim.

Wojewódzki Inspektor przyznał, że na utwardzonym terenie w trakcie rozprawy znajdowało się 11 samochodów (w tym 2 samochody służbowe uczestników rozprawy). Pomiary wykazały, że utwardzony masą bitumiczną teren wraz z wykonanymi obrzeżami betonowymi znajduje się po stronie południowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, pomiędzy chodnikiem z krawężnikiem biegnącym wzdłuż budynku i ogrodzeniami od strony wschodniej, zachodniej i południowej. Odległość od zewnętrznej krawędzi obrzeży betonowych od ogrodzeń (strony nie posiadały wiedzy czy ogrodzenia przebiegają w granicy) wynosi 0,45-0,52 m od strony działki nr [...] (strona wschodnia), 1,05-2,20 m od strony działki nr [...] (strona południowa), 0,5 m od strony działki nr [...] (strona zachodnia). Ustalono, że wypiętrzenie górnej krawędzi obrzeży względem terenu gruntów przyległych na działkach sąsiednich wynosi 0,10 m-0,22 m względem terenu działki nr [...] i 0,33-45 m względem terenu działki nr [...]. Obrzeże betonowe o grubości 0,12 m okalające z trzech stron utwardzenie wystaje ponad utwardzenie od 0,10-13 m, a od strony działek sąsiednich jest obsypane gruntem.

Wojewódzki Inspektor wskazał, że utwardzenie masą bitumiczną wraz z krawężnikami (za wyjątkiem krawężnika wzdłuż chodnika, który wg oświadczenia prezesa Spółdzielni został wykonany podczas realizacji budowy budynku mieszkalnego) wykonano w 2018 r. przez Spółdzielnię.

Sporną kwestią okazała się kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych. W ocenie odwołującej się stanowią one budowę parkingu lub miejsc postojowych powyżej 10 stanowisk lub powiększenie placu manewrowego na działce nr [...], a nie utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej, jak uznał organ powiatowy.

Wojewódzki Inspektor zauważył, że wykonane w 2018 r. roboty budowlane związane z utwardzeniem działki nr [...] należy rozróżnić od inwestycji związanej z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] na (dawnej) działce nr [...], zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1997 r., nr [...], zmienionej decyzjami z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] i [...] lutego 2005 r., nr [...]. Inspektor Powiatowy decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku, co jest równoznaczne z zakończeniem tej inwestycji i skonsumowaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Inspektor podkreślił, że sporne roboty budowlane stanowiły nową, odrębną inwestycję i tylko w tym zakresie organ prowadzi postępowanie. Nie podlegają więc ocenie zarzuty strony dotyczące niezgodności zrealizowanej inwestycji dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z udzielonym pozwoleniem na budowę i decyzją o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy zauważył, że wobec tego, iż postępowanie dotyczy robót wykonanych w 2018 r., a nie inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1997 r. (zmienionej późniejszymi decyzjami), która została skonsumowana, nie ma potrzeby przeprowadzania dowodów na potwierdzenie faktu pokrycia asfaltem pasów zieleni - powierzchni biologicznie czynnych określonych w decyzji, jak również ustalanie czy obecnie utwardzony teren pokrywa się z terenem (jego wymiary i położenie) jaki był zaprojektowany w pozwoleniu na budowę oraz na okoliczność, że wykonany plac i jego krawężniki zostały wypiętrzone w odniesieniu do rzędnych z zatwierdzonego projektu budowlanego o minimum 20 cm. W tym zakresie organ uznał żądanie strony przeprowadzenia dowodu – dołączenia do akt kopii stron z dziennika budowy budynku mieszkalnego – za niezasługujące na uwzględnienie. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała także okoliczność nieprzedłożenia przez Spółdzielnię inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku mieszkalnego, która powinna stanowić załącznik do wniosku o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku.

Wojewódzki Inspektor uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował roboty budowlane wykonane przez Spółdzielnię jako wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Takowe w myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b.") nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Nie zostało bowiem wyszczególnione w art. 30 P.b. Wbrew twierdzeniom odwołującej się wykonane roboty nie są samowolą budowlaną i nie stanowią budowy parkingu, miejsc postojowych czy też robót polegających na powiększeniu placu manewrowego.

Organ odwoławczy zauważył, że przepisy P.b. nie definiują ani pojęcia utwardzenie powierzchni gruntu, ani parkingu, ani placu manewrowego. Prawidłowe zakwalifikowanie inwestycji należy do organów nadzoru budowlanego. Ma to miejsce w trakcie prowadzonego postępowania w wyniku oceny i analizy materiału dowodowego. O ile realizacja parkingu o nawierzchni utwardzonej będzie stanowiła jednocześnie utwardzenie terenu, o tyle nie każde utwardzenie terenu stanowi obiekt budowlany jakim jest parking.

Wojewódzki Inspektor wywodził dalej, że działka nr [...] położona w [...] przy ul. [...], z uwagi na wielkość i parametry, które umożliwiają jej zabudowę, jest działką budowlaną wedle § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019. poz. 1065, dalej "r.w.t."). Fakt istnienia na jej terenie dojazdu z placem manewrowym nie jest okolicznością, która pozwala na dokonanie odmiennej kwalifikacji robót. Teren działki nr [...], przed wykonaniem robót w 2018 r., był częściowo utwardzony żwirem.

Z oświadczenia prezesa Spółdzielni wynika, że przed położeniem masy biutmiczej zebrano część istniejącego utwardzenia, aby po ułożeniu masy bitumicznej wysokość terenu nie uległa zmianie (świadczą o tym wykonane w trakcie realizacji budowy budynku mieszkalnego krawężniki przy chodnikach). Przed utwardzeniem masą bitumiczną występowały miejscowe zastoiny wód opadowych, co utrudniało dojście i dojazd do budynku. Ułożenie masy bitumicznej nie zmieniło uprzedniego ukształtowania terenu i kierunku spływu wód opadowych to jest od strony wschodniej w kierunku zachodnim. Celem utwardzenia była poprawa dojazdu i dojścia do budynku oraz likwidacja zastoju wód opadowych na wcześniej utwardzonym terenie. Poprawa dojścia i dojazdu do budynku była spowodowana również zamieszkaniem budynku przez osoby niepełnosprawne poruszające się na wózku inwalidzkim. W trakcie rozprawy przedłożono protokół nr [...] Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] dotyczący kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych w zakresie sprawdzenia możliwości dojazdu służb ratowniczych do budynku zlokalizowanego przy ul. [...], w związku zawiadomieniem o podejrzeniu naruszenia prawa i niezachowania bezpieczeństwa wobec użytkowania placu manewrowego jako placu postojowego.

Wojewódzki Inspektor stwierdził, że wyjaśnienia przedstawiciela Spółdzielni dotyczące celu utwardzenia działki są wiarygodne. Utwardzenie działki asfaltem z wykonaniem obrzeży betonowych nie spowodowało zmiany charakteru tego terenu i funkcji jaką pełnił. Wykonanie utwardzenia w 2018 r. nie spowodowało, że teren działki jest użytkowany w sposób inny niż dotychczas i że dokonano budowy parkingu czy miejsc postojowych. Na tym terenie, również przed jego utwardzeniem masą bitumiczną, też zatrzymywały się samochody. Teren nie jest wyposażony w infrastrukturę związaną z wyznaczeniem miejsc postojowych, jak na przykład słupki, linie itp., co mogłoby przemawiać za stwierdzeniem, że utwardzenie terenu wykroczyło poza granice tego pojęcia i że wykonano takie elementy, które pozwoliłyby na zaliczenie ich do realizacji parkingu. W dniu rozprawy administracyjnej nie stwierdzono istnienia wydzielonych miejsc postojowych (istniały wyłącznie ślady po zlikwidowaniu 3 linii, które według oświadczenia prezesa Spółdzielni zostały omyłkowo naniesione przez firmę zewnętrzną i zlikwidowane w tym samym dniu). Nie stwierdzono również żadnych znaków drogowych dotyczących możliwości parkowania czy też o zakazie parkowania. Zdaniem organu okoliczność omyłkowego namalowania linii, nie jest okolicznością, która determinująco wpłynęła na wynik postępowania i rozstrzygnięcie.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora fakt parkowania pojazdów na działce nie świadczy o tym, że utwardzenie gruntu asfaltem stanowi parking czy miejsca postojowe. Teren, który został utwardzony, jest funkcjonalnie związany z budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Znajduje się tam dojazd wraz z placem manewrowym, co umożliwia użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i przemawia za słusznością dokonanej kwalifikacji. Organ wskazał na brak instrumentów prawnych na podstawie których mógłby nakazać Spółdzielni dokonać oznakowania przedmiotowego terenu znakami drogowymi z zakazem parkowania i zakazać zatrzymywania się pojazdów na drodze przeciwpożarowej.

Zdaniem organu na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można wywieść, czy doszło do podwyższenia terenu wskutek wykonanych prac. W wyniku dokonanych oględzin i analizy dokumentów organ stwierdził, że w trakcie i w wyniku omawianych robót nie uległ zmianie kierunek naturalnego spadku terenu i spływu wód na działce nr [...], który przebiega od strony wschodniej w kierunku zachodnim. Obsypanie gruntem obrzeży betonowych od strony działek sąsiednich nie stanowiło o zmianie kierowania wód opadowych na tereny sąsiednie.

W wyniku utwardzenia terenu działki nr [...] nie zmieniono ukształtowania terenu w taki sposób, który powodowałby zmianę kierunku spływu wód na tej działce lub ich skierowanie na teren sąsiednich nieruchomości. Spływ wód opadowych w wyniku naturalnego ukształtowania terenu przed wykonaniem rozpatrywanych robót następował, od strony wschodniej w kierunku zachodnim i taki pozostał.

Wojewódzki Inspektor stwierdził wreszcie, że roboty związane z utwardzeniem masą bitumiczną części działki nr [...] wraz ze wstawieniem obrzeży betonowych od trzech stron utwardzonego placu nie zostały wykonane w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 P b.) oraz w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach. Roboty te nie naruszyły przepisów techniczno- budowlanych zawartych w § 29 r.w.t..

Reasumując organ stwierdził, że skoro nie można wykazać, że roboty budowlane wykonane w 2018 r., polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu wraz z wykonanymi obrzeżami betonowymi powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenie dla środowiska oraz, że zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, to postępowanie ich dotyczące należało umorzyć.

Skargę na powyżej opisaną decyzję złożyła A. G. .

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę.

Sąd zgodził się z organami co do przyjętych ustaleń, tak faktycznych jak i prawnych. W szczególności uznał za prawidłowe wyjaśnienia, iż roboty wykonane w 2018 r. są nową inwestycją w stosunku do zakończonej udzielonym pozwoleniem na użytkowanie budowy budynku wielorodzinnego na działce. Sąd uznał więc, że wobec tego żądanie przeprowadzenia dowodów niezwiązanych z tą konkretną inwestycją, a dotyczących inwestycji wcześniejszej, już zakończonej – jako niemające tu znaczenia – nie mogło zostać uwzględnione.

Sąd wywodził, że z zebranych w sprawie dowodów wynika, iż przed wykonaniem robót w 2018 r. teren działki nr [...] z istniejącym na nim dojazdem z placem manewrowym był częściowo utwardzony żwirem. Utwardzenie części działki polegało na położeniu masy bitumicznej, wykonano również krawężniki betonowe od strony wschodniej, zachodniej i południowej. Na tym terenie także przed 2018 r. zatrzymywały się samochody (dokumentuje to zdjęciami również skarżąca). Nie jest on jednak wyposażony w jakiekolwiek pomocnicze urządzenia lub instalacje, np. odwadniające, brak na nim wyznaczenia miejsc postojowych (parkingowych), jak też jakichkolwiek znaków dotyczących poruszania się po tym terenie. Nadto z protokołu z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych utwardzonego placu na działce nr [...], w związku z zawiadomieniem pełnomocnika skarżącej o podejrzeniu naruszenia prawa i niezachowania bezpieczeństwa p-poż., obejmujących sprawdzenie możliwości dojazdu służb ratowniczych do budynku mieszkalnego na tej działce wynika, że nie stwierdzono w tym zakresie nieprawidłowości.

Zdaniem Sądu nie może budzić wątpliwości, że organy dokonały prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych wykonanych w 2018 r. na części działki nr [...]. Wykonanie utwardzenia terenu części tej działki ze znajdującym się na nim dojazdem wraz z placem manewrowym umożliwia użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na tej działce. Zatem istnieje bezpośredni związek funkcjonalny tego utwardzenia z budynkiem zapewniając możliwość użytkowania z jego przeznaczeniem. W takiej sytuacji znajduje uzasadnione zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 P b., a więc będące urządzeniem budowlanym w rozumieniu przepisu ostatnio wymienionego utwardzenie gruntu na części działki budowlanej nr [...] zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b.

Zdaniem Sądu nie może być więc mowy o samowoli budowlanej przy wykonywaniu przedmiotowych robót budowlanych i wbrew zarzutom skargi, odniesienie się organu odwoławczego do w istocie błędnego zarzutu popełnienia samowoli budowlanej wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził też, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy i klarowny opisano sposób wykonania utwardzenia części działki nr [...], w tym też odległości wykonanych krawężników betonowych tej działki od m.in. działki nr [...] (własności skarżącej). Wypiętrzenie górnej krawędzi tych krawężników względem terenu działek sąsiednich, a więc i działki nr [...] (0,10 - 0,22 m), nie spowodowało zmiany ukształtowania terenu i kierunku spływu wód, który przebiega od strony wschodniej w kierunku zachodnim, co znajduje potwierdzenie w zebranych dowodach, w tym też sporządzonych podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] sierpnia 2019 r. Zdaniem Sądu przy wykonywaniu utwardzenia gruntu części działki nr [...] nie doszło do naruszenia interesów skarżącej, jak również naruszenia regulacji zawartej w § 29 r.w.t., a więc zakazu zmiany naturalnego spływu wód opadowych.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że w stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i wobec powyższego prawidłowym było umorzenie postępowania w myśl art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. G. zarzucając naruszenie:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (poprzez ich niezastosowanie) w zw. z zastosowaniem art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 3 pkt. 9 P.b. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 29 ust. 2 pkt. 5 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, utrzymując tym samym w mocy decyzje umarzające postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącej kasacyjnie tymczasem na nieruchomości przy ul. [...] w [...] stanowiącej działkę nr [...] wykonane zostały prace budowlane polegające na wykonaniu miejsc postojowych dla powyżej 10 samochodów bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 14 stycznia 1997 r. i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wymienionych w uzasadnieniu tego pozwolenia;

2. § 19 ust. 2 pkt 1 r.w.t. poprzez jego niezastosowanie i niedostrzeżenie, że urządzenie terenu działki nr [...] w postaci urządzenia miejsca postojowego powyżej 10 samochodów nie zachowuje wymaganej odległości 6 m od granicy nieruchomości;

3. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego o czym świadczy błędne uznanie, że:

a. wykonane w 2018 r. przez Spółdzielnię roboty budowlane były pracami remontowymi dotyczącymi utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej (zdaniem skarżącej zebrany dotychczas w sprawie materiał dowodowy wskazuje na wybudowanie placu manewrowo postojowego z miejscami postojowymi dla powyżej 10 samochodów i wybudowaniu zjazdu z drogi publicznej, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę),

b. brak znaków drogowych o możliwości parkowania czy zakazie parkowania, a także brak infrastruktury technicznej (słupków czy linii na asfalcie) wykluczają możliwość uznania terenu za parking i miejsce postojowe, pomimo tego, że na tym terenie stale parkują samochody w ilości większej niż 10,

c. wykonanie utwardzenia tej części działki umożliwia użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na działce i istnieje zatem bezpośredni związek funkcjonalny tego utwardzenia z budynkiem, zapewniając możliwość użytkowania z jego przeznaczeniem, a tym samym że zastosowanie znajduje art. 29 ust. 2 pkt. 5 w zw. z art. 3 pkt. 9 P.b. (w ocenie skarżącej wykonane prace ewidentnie świadczą o przeznaczeniu gruntu pod miejsca postojowe i tym samym ich związek funkcjonalny jest szerszy, wymagający uzyskania pozwolenia na budowę);

4. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez:

a. zaniechanie odniesienia się do zarzutów skarżącej, która wskazywała na przeznaczenie utwardzonego terenu jako miejsce postojowe i parking, co wynikało z twierdzeń przedstawicieli Spółdzielni prezentowanych publicznie i w pismach kierowanych do organów gminy,

b. zaniechanie przeprowadzenia dowodów dołączenia do akt kopii stron z dziennika budowy budynku mieszkalnego oraz przedstawienia przez Spółdzielnię inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku mieszkalnego, która powinna stanowić załącznik do wniosku o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku, podczas gdy dowody te były istotne do zobrazowania, że wykonane przez Spółdzielnie prace w 2018 r. polegające na wykonaniu powierzchni bitumicznej wraz z krawężnikami były niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o pozwoleniu na budowę z 1997 r.;

5. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego na okoliczność podwyższenia, zmiany nachylenia terenu i kierowania wód opadowych na działkę skarżącej, skutkujących realnym naruszeniem jej własności oraz mienia, co doprowadziło do niezastosowania art. 50 ust. 1 pkt. 2 P.b.;

6. art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez:

a. pominięcie w części historycznej uzasadnienia większości zarzutów podniesionych w skardze, co miało wpływ na treść orzeczenia poprzez zaniechanie odniesienia się do podniesionych zarzutów,

b. niepodania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia i ich wyjaśnienia w zakresie uznania twierdzeń organów, w tym w szczególności: zakwalifikowania wybudowanego placu manewrowo postojowego z miejscami postojowymi dla powyżej 10 samochodów jako utwardzenia powierzchni gruntu oraz nie podania podstaw prawnych i ich merytorycznego wyjaśnienia, nieuznania przez Sąd twierdzeń i dowodów skarżącej wykazujących błędność twierdzeń organów, w tym w szczególności twierdzenia skarżącej, że utwardzenie terenu gruntu na działce budowlanej, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 5 P.b., nie przewiduje wstawiania krawężników jak również wykonania nawierzchni utwardzonej, to jest prac i elementów budowlanych charakterystycznych dla dróg i ulic, których wykonanie wymaga pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższe A. G. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik A. G. L. D. sprecyzował wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, przedstawiając spis kosztów, w tym między innymi uwzględniający wynagrodzenie dla adwokata w wysokości [...] zł.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zajęcia stanowiska co do pierwszego przedstawionego w niej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 3 pkt 9 i art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b.

W tym miejscu można poczynić zastrzeżenie, że powyższe regulacje A. G. przedstawiła w jednym zarzucie łącznie ze wskazaniem na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie jest jednak jasne, co miała przez to na myśli, zwłaszcza, że przepis ten wedle niej miał zostać uchybiony przez "niezastosowanie". Zaskarżona decyzja Wojewody była decyzją utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., tak że przepis ten akurat stosowano. Być może skarżąca wskazując na wymieniony przepis chciała podkreślić, że organ odwoławczy orzekł wadliwie utrzymując decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Abstrahując jednak od domniemanych intencji A. G. stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez "niezastosowanie" nie jest adekwatny do sprawy, a do tego został w skardze kasacyjnej niejednoznacznie i niezrozumiale umotywowany. Stąd w zakresie, w jakim zarzut nr 1 skargi kasacyjnej dotyczył tego przepisu – nie mógł być on uznany za zasadny.

Pozostałe przepisy wskazane w ramach pierwszego wiodącego zarzutu skargi kasacyjnej łączą się w spójną całość i są adekwatne do tez A. G. . Skarżąca uważa, że Sąd błędnie uczynił oddalając skargę, podczas gdy sprawowana przezeń kontrola legalności (art. 3 § 1 P.p.s.a.) powinna prowadzić do uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego i postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.). Jej zdaniem roboty budowlane będące przedmiotem postępowania nie były niewymagającym pozwolenia na budowę utwardzeniem powierzchni gruntu na działce budowlanej (art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b.). Powstał w jej ocenie samowolnie wykonany plan manewrowo-postojowy z miejscami postojowymi dla powyżej 10 samochodów (nie tylko utwardzenie powierzchni gruntu), a wobec tego organy nadzoru budowlanego nie powinny były uznawać postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego A. G. nie bez racji podnosi, że utwardzenie terenu na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], o takich parametrach technicznych jakie mu nadano, nie może być sprowadzane li tylko do rezultatu robót budowlanych rozumianego w kategoriach prostego "utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej" (które nie wymagało ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia – art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b.), służebnego względem budynku mieszkalnego wielorodzinnego (art. 3 pkt 9 P.b.).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wybudowanym asfaltowym placem, otoczonym krawężnikami, do tego z zatokami sugerującymi możliwość parkowania skośnego pojazdów (wzdłuż granicy z działką nr [...]) i częściowo prostopadłego (wzdłuż granicy z działką nr [...]).

Zagadnienie rozróżnienia pomiędzy robotami budowlanymi polegającymi na "utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej" a robotami budowlanymi polegającymi na budowie obiektu budowlanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego było już wielokrotnie analizowane. Na bazie dorobku judykatury można wyprowadzić w tym zakresie pewne wnioski. Otóż przede wszystkim należy rozpocząć od refleksji o znaczeniu pojęcia "utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej". W kategoriach pozaprawnych – to jest w oderwaniu od systematyki ustawy i w potocznym znaczeniu językowym – "utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej" odnosić można do działań prostych (obsypanie gruntu materiałem utwardzającym), jak i do zaawansowanych technologicznie (wykonanie nawierzchni asfaltowej czy betonowej) robót budowlanych ukierunkowanych na wzmocnienie podłoża gruntowego. Takie szerokie znaczenie omawianego pojęcia nie może jednak automatycznie posłużyć w procesie wykładni art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji).

W art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. ustawodawca zwolnił, co trzeba podkreślić, "wykonywanie robót budowlanych", polegających na "utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych" z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i z obowiązku uprzedniego dokonania zgłoszenia. Z samego umiejscowienia przepisu i znaczenia użytych przez ustawodawcę słów wyprowadzić można kilka wniosków.

Po pierwsze analizowany przepis dotyczy wyraźnie "wykonywania robót budowlanych" (art. 29 ust. 2 zd. 1 P.b.), a nie "budowy obiektu budowlanego" (por. art. 29 ust. 1 P.b.). To nakazuje przyjąć, że art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. koncentruje się na określonego rodzaju działaniu inwestora i to je zwalnia z form reglamentacji prawa budowlanego. Nie należy więc tego przepisu wykładać w sposób rozszerzający i poczytywać go jako liberalizującego budowę budowli, które stanowią szeroko rozumiane postacie utwardzenia terenu. Oczywiście "roboty budowlane" (art. 3 pkt 7 P.b.), to przede wszystkim budowa (art. 3 pkt 6 P.b.), a więc "wykonywanie obiektu budowlanego", niemniej nie można zapominać, że prawo budowlane łączy z obiektem budowlanym także otoczenie użytkowe, które zachowując pewną odrębność, a nie stanowi odrębnych obiektów budowlanych, lecz urządzenia budowlane (art. 3 pkt 9 P.b.). Efekt robót budowlanych polegających na "utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych" wpisuje się w tą ostatnią kategorię – urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. To poniekąd wynika z samej treści art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., gdzie znajdujemy zastrzeżenie, że chodzi o utwardzenie "na działkach budowlanych", co z kolei sugeruje związek funkcjonalny z innymi obiektami budowlanymi.

Po drugie, art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. stanowi o utwardzeniu "powierzchni gruntu", co stanowi pewną sugestię ustawodawcy, iż ma na myśli roboty dotyczące umocnienia właśnie samego gruntu.

Po trzecie wreszcie, należy pamiętać, że art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla wymienionych robót (nie jest też wymagane zgłoszenie), co pozwala wnioskować, że przepis ten dotyczy robót mniej kwalifikowanych, których wykonanie nie niesie za sobą niebezpieczeństwa naruszenia prawa.

Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ukazuje, że roboty budowlane, które skarżący lub organy kwalifikują jako "utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych" mają zróżnicowaną postać. Interesujący w tym zakresie jest wyrok z dnia 10 maja 2023 r. o sygn. akt II OSK 741/22, w którym rozpatrywano przypadek najprostszego technicznie "utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej" sprowadzającego się do nawiezienia na działkę piasku i kruszywa oraz ich rozplantowania. W uzasadnieniu przywołanego tu wyroku akcentowano, że efektem takiego działania inwestora nie jest powstanie żadnego obiektu budowlanego, a przez to możliwość władczej ingerencji nadzoru budowlanego jest ograniczona. Wiele innych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy natomiast sytuacji odmiennej, to jest gdy pod pojęcie "utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej" próbuje się podciągać efekty robót budowlanych o charakterze bardziej zaawansowanym i o określonych funkcjach.

W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie i przekonująco wyraża się zapatrywanie, że w sprawach, w których dokonuje się oceny legalności robót związanych z utwardzaniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych, w celu prawidłowej kwalifikacji prawnej tych robót jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 5 P.b. prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 P.b.) albo jako budowy prowadzącej do powstania obiektu budowlanego należy uwzględnić nie tylko istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym (np. budynkiem mieszkalnym), w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną (zapewniając – zgodnie z art. 3 pkt. 9 P.b. – możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), lecz także rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) wykonania robót (por. zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 747/21, 9 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 134/22, 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 701/16, 27 stycznia 2017 r., II OSK 1181/15 oraz z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1283/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą – a nie służebną – funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt. 5 w zw. z art. 3 pkt 9 P.b. jest nieuzasadnione. Podobnie, o ile nie budzi wątpliwości, że wysypanie lub także ubicie gruzu, kruszywa lub tłucznia kamiennego w obrębie działki budowlanej celem umożliwienia lub poprawienia warunków dojazdu do zabudowań co do zasady spełnia warunki określone w art. 29 ust. 2 pkt. 5 P.b., o tyle trwałe ułożenie na działce budowlanej kostki betonowej lub brukowej albo położenie asfaltu, połączone z pomocniczymi urządzeniami lub instalacjami może być już być kwalifikowane jako budowa obiektu budowlanego wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę.

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy jeszcze raz przypomnieć należy, że działce nr [...] zrealizowano asfaltowy plac otoczony krawężnikami. W toku postępowania przed organami ustalono, że budynek wielorodzinny przy ul. [...] został oddany do użytku na podstawie pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] listopada 2005 r. Zgodnie z projektem budowlanym dla tego budynku, w części czołowej budynku (od południa) miały być zrealizowane dojście i dojazd, z tym, że w opisie projektu zagospodarowania terenu nadmienia się, że dojazd z placem manewrowym wykonane zostaną z nawierzchni asfaltobetonowej. Jak wynika z wyjaśnień prezesa zarządu Spółdzielni przedstawionych w toku rozprawy administracyjnej w dniu [...] sierpnia 2019 r. ostatecznie przy oddawaniu budynku do użytkowania tego elementu inwestycji nie zrealizowano, natomiast dokonano utwardzenia terenu za pomocą żwiru i posypki, a utwardzenie to było odnotowane w operacie pomiarowym. W takim stanie budynek został oddany do użytku.

Jak trafnie przyjęto w toku postępowania, roboty budowlane polegające na wykonaniu asfaltowego placu od strony czołowej budynku od południa stanowią nową inwestycję, jako że zamierzenie polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zostało już wcześniej zakończone – faktycznie i formalnie. Nie można jednak nie dostrzegać pewnych jego związków z tą inwestycją. Po pierwsze, asfaltowy plac zrealizowano w miejscu, gdzie teren był już utwardzony, a po drugie, w miejscu, które pełni w obrębie działki nr [...] funkcję dojazdu i placu manewrowego.

Podczas pierwszej kontroli Powiatowego Inspektora przeprowadzonej w dniu [...] września 2018 r. udokumentowano stan faktyczny, w którym sporne "utwardzenie" było swobodnie wykorzystywane jako miejsce postoju 6 pojazdów w zatokach, które tworzy powierzchnia asfaltowa. Podczas oględzin przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora [...] sierpnia 2019 r. w miejscu zrealizowanego utwardzenia asfaltowego, w wyznaczonych przez nie zatokach, zaparkowanych było 11 pojazdów (z czego 2 stanowiły pojazdy służbowe uczestników rozprawy). Wreszcie należy zauważyć, że w aktach znajduje się (wzmiankowany przez organy i Sąd pierwszej instancji) protokół Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], gdzie stwierdzono, że "podczas kontroli na placu znajdowało się 11 samochodów" (k. [...] akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Jakkolwiek poniższe stanowi jedynie pewien kontekst dla oceny stanu faktycznego i ma charakter pomocniczy dla ustaleń organów, to jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego warto odnotować, iż skarżąca udokumentowała na fotografiach złożonych do akt, a następnie przyznał to przedstawiciel Spółdzielni podczas rozprawy administracyjnej [...] sierpnia 2019 r., że po wykonaniu utwardzenia na działce [...] wyrysowano w jednej z zatok 3 linie rozdzielające miejsca postoju samochodów, następnie jednak je zamalowano. Miały być one rzekomo nieniesione "omyłkowo". W skardze z kolei skarżąca przywołała wypowiedzi prasowe prezesa zarządu Spółdzielni, który w wypowiedziach prasowych przyznał, że "Mamy parking wzdłuż tych bloków i od strony czołowej budynku nr [...]. W ramach środków własnych i innych wstępnie utwardziliśmy ten parking za pomocą kruszywa. Asfaltowanie mamy przewidziane w planie remontów". Podobne zamiary wynikają także z jednego pism Spółdzielni przytoczonego w skardze.

Wracając do kwestii podstawowej – czyli kwalifikacji zrealizowanych robót bezpośrednio w oparciu o dowody zebrane w aktach administracyjnych – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego faktycznym rezultatem spornych robót na działce nr [...] jest miejsce przy budynku, które ma cechy funkcjonalne pozwalające na postój w jego obrębie więcej aniżeli 10 pojazdów. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie organy, które zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. obowiązane są rozpatrzyć cały materiał dowodowy, nie mogą koncentrować się wyłącznie na ogólnej kwalifikacji robót, jako "utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej" i nie dostrzegać, że: technologia tego utwardzenia (powierzchnia asfaltowa), cechy użytkowe (otoczenie krawężnikami) i układ przestrzenno-funkcjonalny (zatoki sugerujące możliwość parkowania skośnego i prostopadłego), pozwalają mu przypisać cechy miejsc postojowych, a nawet parkingu w rozumieniu § 3 pkt 25 r.w.t. ("wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju i parkowania samochodów, składająca się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują").

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjengo deklaracje Spółdzielni będącej inwestorem należy brać oczywiście po rozwagę, ale nie mogą one też całkowicie determinować ustaleń organów i prowadzić do stwierdzeń odrzucających ustalenia wynikające z obiektywnego stanowi rzeczy. Utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej, nie wymagające pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt. 5 P.b.), jest pojęciem szerokim, ale nie oznacza to, że można bezrefleksyjnie uznawać za takowe wszelkie tego rodzaju roboty budowlane, zwłaszcza jeżeli te posiadają cechy predestynujące je do odmiennej kwalifikacji prawnej.

Trafnie, w podobnej sprawie, aczkolwiek w nieco innych okolicznościach proceduralnych (inwestor zgłosił zamiar wykonania utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, w stanie prawnym, gdy było to wymagane) wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2013 r., II OSK 1696/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazał, że organy nadzoru budowlanego dokonując oceny charakteru wykonanych robot budowlanych nie mogą poprzestać jedynie na uznaniu zamiaru inwestora, ale muszą brać pod uwagę także efekt końcowy tych robót. W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wywodził: "[N]ie budzi wątpliwości fakt, że utwardzony kostką brukową przedmiotowy teren jest od samego początku wykorzystywany jako parking dla samochodów, co jednoznacznie potwierdza też dołączona do akt dokumentacja fotograficzna. [...] Skoro Spółdzielnia [...] nie podjęła żadnych czynności, aby utwardzenie terenu było wykorzystywane zgodnie z celem wynikającym ze zgłoszenia jako ciąg pieszo-jezdny, zasadne było uznanie, że roboty te zostały wprawdzie wykonane na podstawie zgłoszenia, ale z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy". "[O]bowiązkiem organów było ustalenie, czy wykonana inwestycja, uwzględniając jej faktyczny sposób użytkowania, a nie tylko wskazany w zgłoszeniu zamiar inwestora, spełnia wymogi zawarte w obowiązujących przepisach, a w szczególności wymogi określone w warunkach technicznych dla tego rodzaju obiektów budowlanych. W przypadku natomiast ustalenia, że takich wymogów nie spełnia, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było nałożenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zatem utwardzony przez Spółdzielnię [...] teren nie może w zgodzie z warunkami technicznymi być użytkowany jako parking, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego będzie nakazanie inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych zapewniających użytkowanie utwardzonego terenu zgodne z jego przeznaczeniem przewidzianym w dokonanym zgłoszeniu robót budowlanych".

W niniejszej sprawie nie miało miejsca – jak w przywołanej wyżej sprawie – zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Natomiast Spółdzielnia konsekwentnie twierdzi, że mogła przystąpić do inwestycji bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia dlatego, że nie realizowała miejsc postojowych czy parkingu, ale jedynie utwardziła teren działki budowlanej. Zgodnie z tym, co zostało już wyżej wyjaśnione, powstało jednak "utwardzenie" o cechach technicznych i użytkowych placu z miejscami postojowymi na więcej niż 10 pojazdów, a do tego "utwardzenie" to jest swobodnie, bez najmniejszych przeszkód i konsekwentnie faktycznie użytkowane przez mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego w takim właśnie celu. Zostało to obiektywnie stwierdzone podczas trzech kontroli w długich odstępach czasu: dwóch prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego i jednej ze strony Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej. W każdym przypadku udokumentowano użytkowanie spornego utwardzenia jako miejsca postoju pojazdów (także w ilości większej niż 10).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie w sprawie robót budowlanych na działce [...] przy ul. [...] w [...] nie powinno było być przez organy uznane za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i umorzone. Wbrew bowiem ich spostrzeżeniom, wadliwie zaaprobowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku, należało za punkt wyjścia do oceny kwalifikacji kontrolowanych robót przyjąć wstępne założenie, że mamy do czynienia z utwardzeniem terenu pełniącym funkcję stanowisk postojowych dla samochodów osobowych w ilości większej niż 10. Taki stan rzeczy potwierdziły wszakże trzy kolejne kontrole, a organy nadzoru budowlanego nie powinny być wobec tego bierne. Brak bowiem działań z ich strony oznaczałby, że można każde dowolne miejsce na działce "utwardzić", i to także w sposób profesjonalny (jak w niniejszej sprawie: nawierzchnią bitumiczną, z krawężnikami i zatokami) i milcząco dozwalając użytkowanie go jako parking, bez przeszkód obchodzić wymogi formalne (zgłoszenia i pozwolenia na budowę), jak i materialnoprawne (§ 19 r.w.t.) prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że organy nadzoru budowlanego powinny kontynuować postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przez Spółdzielnię na działce [...]. Podobnie jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku o sygn. akt II OSK 1696/12 ich rolą będzie dokonanie rzetelnej oceny, wobec dokonanych ustaleń, czy zrealizowano budowę stanowisk postojowych (parkingu), czy mamy do czynienia – jak twierdzi Spółdzielnia będąca inwestorem – tylko z utwardzeniem powierzchni gruntu na potrzeby budynku mieszkalnego. W obu przypadkach konieczne będzie podjęcie przez organy nadzoru budowlanego stosownych działań. Uznanie zrealizowanych robót za budowę stanowisk postojowych (parkingu), wymagać będzie wdrożenia odpowiedniego postępowania legalizacyjnego. W przypadku natomiast oceny, że doszło jedynie do utwardzenia terenu, organy obowiązane będą podjąć działania w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego będzie nakazanie inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych zapewniających użytkowanie utwardzonego terenu zgodne z jego przeznaczeniem.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że przedstawiając powyższe stanowisko miał na uwadze zgłaszane w judykaturze uwagi dotyczące ograniczeń prawnych ingerencji organów nadzoru budowlanego w celu zapobieżenia faktycznego parkowania pojazdów, jeżeli zjawisko to nie jest powiązane bezpośrednio z robotami budowlanymi lub wykonaniem obiektu budowlanego (zob. przywołany wyżej wyrok o sygn. akt II OSK 741/22). Zdaniem Sądu niniejsza sprawa, z uwagi na swoją specyfikę, wymaga innego podejścia. Jak zaznaczono, Spółdzielnia dokonała nie prostego utwardzenia terenu w postaci rozsypania i rozplantowania piasku, kruszywa czy żwiru, gdzie parkowanie pojazdów jest tylko tego faktycznym następstwem. Spółdzielnia podjęła się zaawansowanych robót budowlanych, w efekcie których powstała wyraźnie wyodrębniona na gruncie powierzchnia asfaltowa z obrzeżami w postaci krawężników i z zatokami sugerującymi możliwość parkowania. Zasadniczym problemem, jeżeli chodzi o zgodność z prawem takich robót jest to, że wprawdzie teoretycznie może być ono utwardzeniem (na przykład na potrzeby dojazdu czy placu manewrowego dla straży pożarnej), ale też ma ono realnie wszystkie cechy miejsc postojowych dla samochodów osobowych i zresztą od powstania w rzeczywistości taką funkcję pełni.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. tryb naprawczy może być prowadzony wobec robót budowlanych naruszających przepisy, także takich, które nie wymagały pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., II OPS 1/16, ONSAiWSA 2017, nr 1, poz. 2). Stosownie do art. 51 ust. 1 P.b. organy nadzoru budowlanego uprawnione są, w zależności o okoliczności, między innymi do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). Przepis ten nie precyzuje rodzaju czynności lub robót budowlanych, które organ nadzoru może nakazać, ważne jest natomiast, że nałożone obowiązki mają doprowadzić wykonywane (wykonane) roboty do stanu zgodnego z prawem.

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze raz zauważa, że mamy do czynienia z robotami budowlanymi polegającymi na wykonaniu formy utwardzenia terenu mającego zarazem czytelne cechy użytkowe parkingu. Utwardzenie to jest otwarte i dostępne dla mieszkańców budynku mieszkalnego i faktycznie (co potwierdzały kontrole) użytkowane przez nich jako parking. Taki stan rzeczy narusza przepisy. Sporne utwardzenie terenu może być bowiem uznane albo za parking (ze wszystkimi tego proceduralnymi i materialnoprawnymi konsekwencjami), albo za utwardzenie nie będące parkingiem. Przy przyjęciu tej drugiej kwalifikacji inwestor może i powinien być zobowiązany przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (w zw. z art. 51 ust. 7) P.b. do wykonania czynności lub robót budowlanych zapobiegających użytkowaniu utwardzenia jako parkingu (na przykład przez stosowne oznakowanie, choćby na samej nawierzchni, względnie innego rodzaju zabezpieczenie fizyczne). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być bowiem tak, że inwestor realizuje bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia roboty budowlane, które określa jako "utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej", a przy tym utwardzeniu temu nadaje jawnie cechy parkingu (nawierzchnia bitumiczna, krawężniki, zatoki) i jako takie udostępnia mieszkańcom budynku wielorodzinnego do swobodnego i niczym nie ograniczonego parkowania pojazdów w ilości większej niż 10 sztuk. W takiej sytuacji dochodzi do obejścia prawa.

Tytułem uzupełnienia powyższego wywodu warto dodać, co zresztą eksponowano też w skardze kasacyjnej w charakterze zarzutu (nr 2, według listy powyżej na stronie 8 i nast. niniejszego uzasadnienia), że sporne utwardzenie asfaltowe terenu na działce nr [...], mające cechy funkcjonalne parkingu, otwarte do swobodnego użytku przez mieszkańców budynku wielorodzinnego jako parking i pozbawione zarazem jakichkolwiek oznaczeń lub zabezpieczeń ograniczających takie użytkowanie przez użytkowników, prowadzi do stanu mogącego naruszać § 19 ust. 2 pkt 1 r.w.t. W niniejszej sprawie obawa ta jest uzasadniona, gdyż podczas wszystkich trzech kontroli spornych robót odnotowywano postój pojazdów, a na fotografiach wykonanych przez organy nadzoru budowlanego widać, iż są one parkowane niemalże bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi nr [...] i [...], czyli z naruszeniem norm odległościowych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone numerami 1 i 2 (według listy na stronach 8 i nast. niniejszego uzasadnienia) za usprawiedliwione. Uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając także zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił jednocześnie od badania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (dotyczących kwestii kwalifikacji spornych robót budowlanych, względnie strony procesowej rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji dotyczących tego kwestii), uznając że już powyższe zarzuty stanowiły wystarczającą podstawę do jej uwzględnienia. Zaznaczyć jedynie należy, że kwestia kierowania wód opadowych na działkę skarżącej (czego dotyczył zarzut nr 5 skargi kasacyjnej – według listy powyżej) została wyjaśniona i z przyjętych ustaleń nie wynika, aby wykonana powierzchnia asfaltowa była nachylona w kierunku jej nieruchomości. Gdy chodzi natomiast o argumentację przedstawioną na s. 12 skargi kasacyjnej, gdzie A. G. uwypukla okoliczność, iż zrealizowana nawierzchnia i krawężniki tworzą tamę dla spływu wód opadowych z jej działki do pobliskiego potoku, to jest to zagadnienie, które może ewentualnie podlegać rozpatrzeniu w trybie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.), a na zasądzoną na rzecz A. G. kwotę złożyły się uiszczone wpisy od skargi i skargi kasacyjnej ([...] i [...] zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę ([...] zł), wynagrodzenie przysługujące pełnomocnikowi będącemu adwokatem oraz opłata skarbowa od złożonego dokumentu pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie znalazł podstaw do podwyższenia wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika (adwokata) do kwoty [...] zł, o co w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. wnosił L. D. , brat skarżącej, także będący jej pełnomocnikiem.