Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2950/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 12 § 1, art. 35 § 1-5, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 104 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Teza: Wskazanie pośrednika jako odbiorcy odpadów, nie stanowi braku, w rozumieniu art. 4 pkt 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, skutkującego pozostawieniem zgłoszenia bez rozpoznania.

TEZY

Wskazanie pośrednika jako odbiorcy odpadów, nie stanowi braku, w rozumieniu art. 4 pkt 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, skutkującego pozostawieniem zgłoszenia bez rozpoznania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1693/19 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na transgraniczne przemieszczanie odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1693/19, po rozpoznaniu skargi X Sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na transgraniczne przemieszania odpadów – w punkcie I. zobowiązał Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia zgłoszenia [...] złożonego przez X Sp. z o.o. z siedzibą w S. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; w punkcie II. stwierdził, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania administracyjnego; w punkcie III. stwierdził, że bezczynność organu administracji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie IV. wymierzył Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska grzywnę w wysokości 1000 zł.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, według X Sp. z o.o. z siedzibą w S. – dalej: "Spółka", na skutek naruszenia art. 2 pkt 14 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów – dalej: "rozporządzenie nr 1013/2006", poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że zgłoszenie Spółki zawiera braki formalne, Generalny Inspektor Ochrony Środowiska – dalej: "GIOŚ", pozostawił zgłoszenie bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., uchylając się od merytorycznego załatwienia sprawy.

Skarżąca Spółka wniosła, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." o stwierdzenie bezczynności GIOŚ i zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zgłoszenia Spółki oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że argumentacja Spółki nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu wskazał, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie została załatwiona, ale również wówczas, gdy organ odmawia jej merytorycznego rozpoznania lub załatwienia, bo pozostaje w mylnym przeświadczeniu, że zachodzą okoliczności, które zwalniają go z obowiązku prowadzenia postępowania w danej sprawie i zakończenia jej dokonaniem czynności materialno-technicznej np. przekazania lub wydaniem odmownej decyzji administracyjnej. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika z akt sprawy Spółka złożyła do GIOŚ zgłoszenie dotyczące transgranicznego przemieszczania odpadów (nr zgłoszenia: [...]) z Polski do [...]. Zgłoszenie dotyczyło żużli cynkowych oznaczonych kodem odpadowym 10 04 01*. Spór w tej sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy przepisy rozporządzenia 1013/2006 wymagają, aby odbiorcą odpadów (w rozumieniu art. 2 pkt 14 rozporządzenia 1013/2006) i zarazem instalacją odzysku, powinien być ten sam podmiot, czy też odbiorcą może być pośrednik. W trakcie trwającego postępowania administracyjnego Spółka wezwana została do uzupełnienia szeregu braków zgłoszenia. Zostały one uzupełnione, natomiast sporna nadal pozostawała kwestia, czy zgłoszenie zostało dokonane prawidłowo uznając, że przepisy rozporządzenia 1013/2006 dopuszczają możliwość, aby odbiorcą odpadów w procesie transgranicznego przemieszczania odpadów był pośrednik, czy też zgłoszenie jest nieprawidłowe, bo przepisy taką możliwość wykluczają. Zdaniem Sądu meriti nie mogła to być jednak przesłanka do pozostawienia zgłoszenia bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a.

Wobec poczynionych ustaleń, Sąd Wojewódzki uznał za przedwczesne, w tym postępowaniu, rozważanie zasadności wystąpienia do TSUE z sugerowanym przez organ pytaniem prejudycjalnym, mającym udzielić odpowiedzi na wątpliwość czy przepisy rozporządzenia 1013/2006 dopuszczają, aby odbiorcą odpadów w procesie transgranicznego przemieszczania odpadów był również pośrednik. Kwestia ta budzi wątpliwości, ale powinna zostać rozważona w merytorycznym postępowaniu dotyczącym tego zgłoszenia. Nie mogła natomiast prowadzić do pozostawienia zgłoszenia bez rozpoznania. Stąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. zobowiązano organ do załatwienia tej sprawy w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku (pkt. I sentencji wyroku). Mając na uwadze, że przekazanie zgłoszenia wg rozporządzenia 1013/2006 powinno nastąpić w ciągu 30 dni, a ewentualna decyzja odmowna winna być wydana w sprawie mającej szczególnie skomplikowany charakter nie później niż w terminie dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania, jak stanowi art. 35 § 3 K.p.a. - uznać należało, że GIOŚ pozostaje w bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne od złożenia zgłoszenia było bowiem prowadzone przez ponad rok, a bezczynność organu naraziła skarżącą na poniesienie poważnych kosztów (złożono m. in. zawartą umowę i gwarancję finansową w wys. ponad 8 mln. zł, która za zgodą organu mogła zostać zatwierdzona dopiero w momencie przemieszczenia odpadów, tak się jednak nie stało, a jej utrzymanie stanowi poważne obciążenie dla Spółki).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego przez niezastawanie w sprawie art. 2 pkt 14 rozporządzenia nr 1013/2006 oraz błędną wykładnię art 7 ust. 1, 2, 3 i 4 w związku z art. 8 ust. 1, 2 i 3, art. 9 ust. 1, art. 11 i art. 12 rozporządzenia 1013/2006, przez przyjęcie, że właściwy organ wysyłki ma możliwość przekazania zgłoszenia, wydania decyzji, o której mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia 1013/2006 (wyrażeniu zgody, zgody warunkowej, sprzeciwu), decyzji o niedawaniu zgłoszeniu dalszego biegu na podstawie rozporządzenia 1013/2013 lub innej decyzji nie wskazanej w tym rozporządzeniu, w stosunku do nieprawidłowego zgłoszenia w rozumieniu art. 7 ust. 1 w zw. z art. 4 akapit drugi pkt 2 rozporządzenia 1013/2006, podczas gdy warunkiem dokonania czynności materialno-technicznej przekazania zgłoszenia zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia 1013/2006, wydania decyzji, o której mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia 1013/2006, lub decyzji o nienadawaniu zgłoszeniu dalszego biegu na podstawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia 1013/2006, jest zawsze dokonanie prawidłowego zgłoszenia w rozumieniu rozporządzenia 1013/2006, a w przypadku dokonania nieprawidłowego zgłoszenia przez właściwy organ wysyłki zgodnie z rozporządzeniem 1013/2006 ani nie ma prawa przekazania zgłoszenia, ani wydania decyzji na podstawie art. 7 ust. 3 i art. 9 ust. 1 rozporządzenia 1013/2006, a ma jedynie obowiązek w terminie trzech dni roboczych od otrzymania zgłoszenia dokonania czynności materialno-technicznej wezwania zgłaszającego do dostarczenia informacji i dokumentacji, zgodnie z art. 4 akapit drugi pkt 2 rozporządzenia 1013/2006, a w przypadku nie wykonania tego obowiązku przez zgłaszającego i nie przekazaniu prawidłowego zgłoszenia po wezwaniu, właściwy organ miejsca wysyłki nie ma nawet obowiązku przedstawiania zgłaszającemu w świetle art. 7 ust. 4 rozporządzenia 1013/2006 na jego wniosek wyjaśnień zawierających uzasadnienie, a więc tym bardziej wydawania władczego rozstrzygnięcia w tej sprawie na podstawie art. 104 § 1 K.p.a., wbrew błędnemu stanowisku Sądu.

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 8, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art 141 § 4, art 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., art. 153 i art. 151 P.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm) - dalej "P.u.s.a", oraz art. 7, art. 12 § 1, art. 35 § 1-5, art. 64 § 2, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 104 § 1 K.p.a w związku z art. 2 pkt 14, art. 7 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 8 ust. 1, 2 i 3, art. 9 ust. 1, art. 11 i art. 12 rozporządzenia 1013/2006, przez przyjęcie, że GIOŚ jako właściwy organ wysyłki ma możliwość przekazania zgłoszenia, wydania decyzji, o której mowa w art. 9 ust 1 rozporządzenia 1013/2006 (wyrażeniu zgody, zgody warunkowej, sprzeciwu), decyzji o niedawaniu zgłoszeniu dalszego biegu na podstawie rozporządzenia 1013/2013 lub innej decyzji nie wskazanej w tym rozporządzeniu, w stosunku do nieprawidłowego zgłoszenia w rozumieniu art. 7 ust. 1 w zw. z art. 4 akapit drugi pkt 2 rozporządzenia 1013/2006, podczas gdy warunkiem dokonania czynności materialno-technicznej przekazania zgłoszenia zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia 1013/2006, wydania decyzji, o której mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia 1013/2006, lub decyzji nienadawaniu zgłoszeniu dalszego biegu na podstawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia 1013/2006, jest zawsze dokonanie prawidłowego zgłoszenia w rozumieniu rozporządzenia 1013/2006, a w przypadku dokonania nieprawidłowego zgłoszenia, jak w niniejszej sprawie, GIOŚ jako właściwy organ wysyłki zgodnie z rozporządzeniem 1013/2006 ani nie ma prawa przekazania zgłoszenia, ani wydania decyzji na podstawie art. 7 ust. 3 i art. 9 ust 1 rozporządzenia 1013/2006, a ma jedynie obowiązek w terminie trzech dni roboczych od otrzymania zgłoszenia dokonania czynności materialno-technicznej wezwania zgłaszającego do dostarczenia informacji i dokumentacji, zgodnie z art. 4 akapit drugi pkt 2 rozporządzenia 1013/2006, a przypadku nie wykonania tego obowiązku przez zgłaszającego i nie przekazaniu prawidłowego zgłoszenia po wezwaniu, GIOŚ nie ma obowiązku przedstawiać zgłaszającemu w świetle art. 7 ust. 4 rozporządzenia 1013/2006 nawet na jego wniosek wyjaśnień zawierających uzasadnienie, a więc tym bardziej wydawania władczego rozstrzygnięcia w tej sprawie, wbrew błędnemu stanowisku Sądu, a co za tym idzie po wezwaniu Strony pismem GIOŚ z dnia 19 września 2018 r. i nie przedstawieniu przez stronę prawidłowego zgłoszenia, GIOŚ nie mógł dopuścić się bezczynności w prowadzeniu postępowania, bo Strona nie przedłożyła prawidłowego zgłoszenia, że żaden termin na załatwienie sprawy określony w rozporządzeniu 1013/2006 nie biegł;

2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 8, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., art. 153 i art. 151 P.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., oraz art. 7, art. 12 § 1, art. 35 § 1-5, art. 64 § 2, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia 1013/2006 - przez przyjęcie przez Sąd, że w okolicznościach niniejszej sprawy GIOŚ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na transgraniczne przemieszania odpadów z Polski do [...] żużli cynkowych oznaczonych kodem 10 04 01* zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów, podczas gdy biorąc pod uwagę, że strona po doręczeniu jej wezwania na podstawie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 4 akapit drugi pkt 3 rozporządzenia 2013/2006 pismem GIOŚ z dnia 19 września 2018 r., nie złożyła prawidłowego zgłoszenia, GIOŚ jako właściwy organ wysyłki nie był zobowiązany do przekazania zgłoszenia właściwemu organowi miejsca przeznaczenia, ani do wydania decyzji o odmowie przekazania, gdyż jedyną czynność nakazaną zgodnie z tym rozporządzeniem wykonał, a strona pomimo wezwania nie poprawiła zgłoszenia;

3) art. 3 § 1 i § 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 122 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. poprzez przyjęcie, że stan niniejszej sprawy był dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny oraz nieprzeprowadzenie rozprawy z udziałem stron, podczas gdy z uzasadniania wyroku wynika, że Sąd przypisał organowi na podstawie jedynie domysłów okoliczności, które nie miały miejsca w trakcie postępowania i nie wynikają one w żaden sposób z akt postępowania administracyjnego, tj. rzekome poważne wątpliwości GIOŚ, co do wykładni przepisów rozporządzenia 1013/2006 w zakresie wskazania kto może być odbiorcą odpadów, a także wskazania, że GIOŚ nie kwestionował zgłoszenia, podczas gdy z akt postępowania wynika w sposób jednoznaczny, że stanowisko GIOŚ jest jasne, że pośrednik nie może być odbiorcą odpadów, a GIOŚ kwestionował zgłoszenie jako nieprawidłowe w rozumieniu rozporządzenia 1013/2006 od samego początku, tym samym stan sprawy nie był dla Sądu ani dostatecznie wyjaśniony, ani jednoznaczny, skoro Sąd opierał się na przypuszczeniach w tym zakresie i błędnie ustalił stan faktyczny, a przeprowadzenie rozprawy w tych okolicznościach pozwoliłoby GIOŚ wskazać Sądowi co jest istotą niniejszej sprawy, co mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł:

1) na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi Strony w przedmiocie bezczynności GIOŚ w rozpatrzeniu wniosku Strony w sprawie wydania zezwolenia na transgraniczne przemieszania odpadów z Polski do [...] żużli cynkowych oznaczonych kodem 10 04 01* zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów;

2) w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

3) w każdym przypadku, na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., o zasądzenie od strony na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Nadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W dniu 7 października 2020 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo procesowe X Sp. z o.o. z siedzibą w S. zatytułowane: "Odpowiedź na skargę kasacyjną".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, należy stwierdzić, że całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Także przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. nie jest przepisem procesowym, ale ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wykazując naruszenie art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może naruszyć powołane przepisy ustrojowe tylko wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał takiej kontroli, albo, że ocenę bezczynności organu oparł na innym kryterium niż zgodność z prawem. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia powyższych przepisów ustrojowych.

Nie można, więc podzielić zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. strona skarżąca powinna wykazać, że Sąd Wojewódzki, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej nie wykazał skutecznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki rozpoznawał skargę na bezczynność organu. Analiza zaskarżonego wyroku nie wskazuje, aby Sąd pierwszej instancji, niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, rozpoznał inną sprawę niż ta, w której dopuszczono się bezczynności w postaci pozostawienia zgłoszenia bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., uchylając się od merytorycznego załatwienia sprawy.

W realiach sprawy, wbrew zarzutom skargi, Sąd Wojewódzki prawidłowo ustalił, że stan sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, zatem brak jest potrzeby skierowania jej na rozprawę. Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. II GSK 3377/17 (LEX nr 2428504): "Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skargi na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Dlatego też nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że rozpoznał sprawy na posiedzeniu niejawnym skoro uznał, iż nie zachodzi konieczność rozpoznanie jej na rozprawie.".

Wprawdzie zgodnie z art. 122 P.p.s.a. sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Jest to jednak uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Zwrot normatywny: "może przekazać", oznacza, że ustawodawca pozostawił swobodę sądowi nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się stosując przepis art. 122 P.p.s.a. "Przyjmuje się, że celem regulacji zawartej w art. 122 p.p.s.a. było stworzenie możliwości wyeliminowania tych wszystkich przypadków, w których skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym było, z różnych powodów, wadliwe." (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. II GSK 5287/16, LEX nr 2347699).

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa jedynie co ma zawierać uzasadnienie wyroku sądu. Art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może jednak strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. W sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej wskazał, z jakich przyczyn uznał, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu, i że miała ona rażący charakter. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącemu kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Rozpoznając pozostałe zarzuty skargi trzeba wskazać, że przez załatwienie sprawy, co do zasady rozumieć należy wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do jej istoty, albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji. Załatwienie sprawy może też polegać na pozostawieniu podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Czynność ta, jak wynika z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2015, nr 1, poz. 2) podlega kontroli poprzez wniesienie skargi na bezczynność.

Skarżący organ w istocie kwestionuje ocenę Sądu Wojewódzkiego, że zgłoszenie Spółki było prawidłowe w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 1013/2006, co z kolei oznacza, że w niniejszej sprawie organ nie mógł pozostawić zgłoszenia Spółki bez rozpoznania i miał obowiązek je rozpatrzyć - tj. (1) dokonać czynność przekazania zgłoszenia, bądź (2) wydać decyzję o nienadawaniu zgłoszeniu dalszego biegu na podstawie art. 7 ust. 3 rozporządzania. Sąd zasadnie uznał, że w toku postępowania organ wzywał Spółkę do uzupełnienia braków zgłoszenia, które nie istniały. Zdaniem organu, w zgłoszeniu dotyczącym transgranicznego przemieszczania odpadów pośrednik nie może być wskazany jako odbiorca odpadów, zgodnie z art. 2 pkt 14 rozporządzenia. W konsekwencji braku uzupełnienia braków zgłoszenia, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., organ pozostawił zgłoszenie bez rozpoznania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo oceniono, że kwestia, czy odbiorcą odpadów w procesie transgranicznego przemieszczania odpadów może być pośrednik, dotyczy merytorycznej oceny zgłoszenia. Wbrew zarzutom skargi należy podzielić ocenę Sądu Wojewódzkiego, że poprzez kwestionowanie możliwości wskazania w zgłoszeniu podmiotu pośredniczącego jako odbiorcy organ w istocie nie kwestionował kompletności wniosku - jego prawidłowości w rozumieniu art. 4 rozporządzenia. Sąd przesądził, że zgłoszenie Spółki było prawidłowe i fakt wskazania pośrednika jako odbiorcy nie mógł stanowić przesłanki do pozostawienia zgłoszenia bez rozpoznania. Trafnie przy tym zauważył, że kwestia ta: "winna zostać rozważona w merytorycznym postępowaniu tyczącym owego zgłoszenia. Nie mogła natomiast prowadzić do pozostawienia owego zgłoszenia bez rozpoznania".

Zaznaczyć trzeba, że w art. 4 rozporządzenia wskazane zostały wymogi jakich należy dopełnić dokonując zgłoszenia. Jak stanowi art. 4 pkt 2 akapit 1 rozporządzenia: "Zgłaszający podaje w dokumencie zgłoszeniowym lub dołącza do niego informacje i dokumentację wyszczególnioną w załączniku II część 1. Zgłaszający podaje w dokumencie przesyłania lub dołącza do niego informacje i dokumentację wyszczególnioną w załączniku II część 2 w zakresie, w jakim jest to możliwe w momencie dokonywania zgłoszenia", natomiast zgodnie z akapitem drugim: "Uznaje się, że zgłoszenie zostało dokonane prawidłowo, jeżeli właściwy organ wysyłki stwierdzi, że dokumenty zgłoszenia i przesyłania zostały wypełnione zgodnie z akapitem pierwszym". Wbrew twierdzeniom organu badanie "prawidłowości" zgłoszenia nie obejmuje jego oceny merytorycznej, a powinno ograniczyć się do weryfikacji kompletności wypełnienia dokumentów zgłoszenia i przesyłania oraz załączonych do nich informacji i dokumentów. W odniesieniu do sposobu procedowania zgłoszenia określonego w art. 7 rozporządzenia: "Badanie poprawności zgłoszenia z punktu widzenia formalnego oddzielone zostało bowiem od procedury badania zgłoszenia ze strony merytorycznej. Dopiero po dokonaniu formalnej oceny, a zatem dopiero po otrzymaniu poprawnego i pełnego zgłoszenia rozpoczyna się bieg 30-dniowego terminu przewidzianego do wydania decyzji merytorycznej" (K. Frączak, Zgłoszenie przemieszczenia odpadów. Glosa do wyroku TS z dnia 16 lutego 2006 r., C-215/04, LEX/el 2012).

W ramach formalnej oceny prawidłowości zgłoszenia, zgodnie z art. 4 pkt 2 rozporządzenia, nie dokonuje się jego oceny merytorycznej, gdyż ocena ta dokonywana jest na kolejnym etapie, czyli po przyjęciu zgłoszenia. W myśl art. 7 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli właściwy organ wysyłki sprzeciwia się przemieszczeniu, w terminie trzech dni roboczych od prawidłowego dokonania zgłoszenia, może on podjąć decyzję o nienadawaniu zgłoszeniu dalszego biegu. Jeżeliby przyjąć interpretację GIOŚ, że ocena merytoryczna zgłoszenia powinna następować już na wstępnym etapie badania jego prawidłowości przez organ wysyłki, to możliwość wydania decyzji o sprzeciwie i nienadawaniu zgłoszeniu dalszego biegu byłaby zbędna. W każdej bowiem sytuacji, gdy organ uważa zgłoszenie za błędne pod względem merytorycznym istniałaby możliwość arbitralnego uznania zgłoszenia za nieprawidłowe już na wcześniejszym etapie, co wiązałoby się z jego pozostawieniem bez rozpoznania. Taka interpretacja oznaczałaby, że zgłoszenie byłoby wielokrotnie badane pod względem merytorycznym, w tym samym zakresie w następujących po sobie etapach - najpierw w ramach weryfikacji jego prawidłowości, następnie na etapie oceny, czy uzasadnione jest wniesienie sprzeciwu i nienadawanie zgłoszeniu dalszego biegu.

Skarżący organ podnosi zarzut błędnej oceny przez Sąd Wojewódzki, że w sprawie miała miejsce bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia zgłoszenia Spółki w sprawie wydania zezwolenia na transgraniczne przemieszczanie odpadów. Twierdzi i wywodzi, że nie dopuścił się bezczynności, ponieważ zgłoszenie Spółki nie było prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że wskazanie pośrednika jako odbiorcy odpadów, nie stanowi braku, w rozumieniu art. 4 pkt 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, skutkującego pozostawieniem zgłoszenia bez rozpoznania. Organ uchylił się od merytorycznego rozpoznania i załatwienia sprawy, co świadczy o jego bezczynności. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13 podniesiono, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem rozstrzygnięcia.

Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd Wojewódzki zobowiązał GIOŚ do rozpatrzenia zgłoszenia Spółki w terminie miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wbrew zarzutom skargi wyznaczenie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy należy uznać za zgodne z rozporządzeniem i przepisami K.p.a.

Przepisy rozporządzenia przewidują, że prawidłowe zgłoszenie powinno zostać przekazane właściwemu organowi miejsca przeznaczenia w terminie trzech dni roboczych od otrzymania zgłoszenia (art. 7 ust. 1). W tym samym terminie właściwy organ wysyłki może podjąć decyzję o sprzeciwie i nienadawaniu zgłoszeniu dalszego biegu (art. 7 ust. 3). Jednakże pomimo ustanowienia ww. trzydniowych terminów nie w każdym przypadku będą one zachowane, bowiem jak stanowi art. 7 ust. 4 rozporządzenia: "Jeżeli w terminie 30 dni od otrzymania zgłoszenia właściwy organ wysyłki nie przekaże zgłoszenia zgodnie z ust. 1, ma on obowiązek przedstawić zgłaszającemu na jego wniosek wyjaśnienie zawierające uzasadnienie. Przepis ten nie stosuje się w przypadkach, gdy zgłaszający nie zastosował się do wezwania o dostarczenie informacji, o którym mowa w ust. 2.". Podkreślenia wymaga, że jeżeli organ wysyłki przekaże zgłoszenie wysyłki w terminie 30 dni od daty wysłania potwierdzenia przyjęcia przez właściwy organ miejsca przeznaczenia, wydaje decyzję o wyrażeniu zgody lub sprzeciwu (art. 9 ust. 1 rozporządzenia). Mając na uwadze powyższe należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że miesięczny termin jest wystarczający na rozpatrzenie zgłoszenia Spółki.

Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut nieprawidłowej oceny wniosku organu o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – dalej "TSUE" z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni, użytego w rozporządzeniu, pojęcia "odbiorca odpadów".

Zgodnie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz.Urz. UE z dnia 26 października 2012 r., C 326/01) - dalej "TFUE", TSUE jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym ma być: "niezbędne do wydania wyroku" (przesłanka funkcjonalna). W przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka funkcjonalna, gdyż przedmiotem sprawy jest bezczynność organu, a nie merytoryczne rozpatrzenie zgłoszenia Spółki. Wykładnia pojęcia "odbiorca odpadów" nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy tj. stwierdzenia bezczynności organu. Organ błędnie uznał, że wskazanie pośrednika jako odbiorcy odpadów oznacza brak formalny powodujący, że zgłoszenie jest nieprawidłowe. Zasadnie uznał Sąd Wojewódzki, że wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym byłoby przedwczesne. Przyjęcie interpretacji przestawionej przez organ oznaczałoby, że w każdej sprawie, w której strona nie zgadza się ze stanowiskiem organu konieczne byłoby skierowanie pytania prejudycjalnego. W orzecznictwie przyjęto, że: "Interpretacja prawa UE dokonywana jest w sposób zdecentralizowany, co oznacza, że każdy sąd krajowy państwa członkowskiego UE, rozstrzygając sprawę, która regulowana jest prawem unijnym, dokonuje interpretacji tego prawa. Jednakże ostateczną kompetencję w tym zakresie posiada TSUE." (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. I GSK 913/18, LEX nr 2655621).

Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasadzenia na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że pismo zawierające wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 P.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym.