Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1050/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i I. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1422/20 w sprawie ze skargi M. M. i I. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2020 r. znak DON.7100.121.2020.KKL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek A. D. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1422/20 oddalił skargę M. M. i I. M. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2020 r., znak DON.7100.121.2020.KKL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Naczelnik Miasta [...] decyzją z dnia 23 lutego 1979 r., znak GT-III-8385/ 4/78/79, po rozpatrzeniu sprawy rozbudowy budynku mieszkalnego i budowy garażu na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], z powołaniem się na art. 37, art. 38 i art. 39 ustawy z dnia 14 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229, ze zm.; dalej zwanej ustawą), nie wyraził zgody na legalizację wykonanego garażu i nakazał jego rozbiórkę (pkt 1), z uwagi na znaczne koszty poniesione przez inwestora przy jego budowie w drodze wyjątku przedłużył termin rozbiórki garażu do dnia 31 grudnia 1981 r. (pkt 2), zalegalizował i zatwierdził wykonaną nadbudowę budynku (pkt 3).

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji orzekającej o rozbiórce garażu, a Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją z dnia 13 marca 2020 r., znak WOA.771.46.2019.JM stwierdził nieważność decyzji z 23 lutego 1979 r. w części opisanej jako pkt 1.

A. D. (dalej zwany uczestnikiem), jako właściciel sąsiedniej nieruchomości (działki nr [...]), wniósł odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 18 czerwca 2020 r., znak DON.7100.121.2020.KKL uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 23 lutego 1979 r. w części opisanej jako pkt 1.

Motywując rozstrzygnięcie wskazał, że decyzja z 23 lutego 1979 r. nie określa wprost na podstawie której jednostki art. 37 ustawy Naczelnik Miasta [...] orzekł o nakazie rozbiórki garażu. W kontekście stwierdzeń przywołanych w uzasadnieniu decyzji można jednak racjonalnie przyjąć, że taką podstawą był art. 37 ust. 2, gdyż organ nie odwołał się do żadnego z kryteriów określonych w ust. 1, lecz wskazał na "potrzebę zapewnienia dojazdu na zaplecze i bezpieczeństwa przeciwpożarowego", co oznacza, że przyczynami tymi nie była niezgodność o charakterze planistycznym, czy też istotne pogorszenie warunków, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Organ zarzut niewykazania okoliczności określonych w art. 37 ust. 2 uznał w istocie za zarzut naruszenia art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), a więc naruszenia procesowego w postaci niedostatecznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Częściowo był on według niego uzasadniony, gdyż decyzja z 23 lutego 1979 r. bardzo skrótowo przedstawia powody, dla których organ uznał za konieczne orzeczenie nakazu rozbiórki. Z uwagi na ciężar gatunkowy decyzji przyjął, że stanowi to uchybienie art. 107 § 3 K.p.a. Zwrócił uwagę na ustalenia wynikające ze znajdującego się w aktach sprawy "protokołu z posiedzenia wojewódzkiego zespołu ds. rozpatrywania i opiniowania wniosków osób fizycznych o pozwolenie na budowę w rejonach szczególnie eksponowanych" z dnia 15 grudnia 1978 r. i przyznał, że choć jest on oszczędny w swej formie, to stanowi dowód tego, że okoliczności przyjęte jako "inne ważne przyczyny", o których mowa w art. 37 ust. 2 ustawy były przedmiotem ocen i ustaleń faktycznych poprzedzających rozstrzygnięcie. Oznacza to, w ocenie organu odwoławczego, że skoro wskazano okoliczności stanowiące wartości prawnie chronione, które doznają uszczerbku poprzez istnienie samowoli budowlanej, to na gruncie tego przepisu możliwe było nałożenie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu.

Mając jednak na uwadze charakter postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uznał, że braki w zakresie materiału dowodowego, przy niewielkim prawdopodobieństwie możliwości jego odtworzenia, nie pozwalają na jednoznaczne i niebudzące żadnych wątpliwości stwierdzenie, że decyzja z 23 lutego 1979 r. jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podobnie jak którąkolwiek z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Skarżący wnieśli skargę na wskazaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwestionując przyjęcie, że sporny garaż został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, jak również że decyzja została wydana na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy, nie zaś art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r. przypomniał, że według skarżących decyzja z 23 lutego 1979 r. dotknięta jest wadą kwalifikowaną stypizowaną w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 K.p.a., a następnie omówił każdą z tych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Odnośnie tej z pkt 4 wskazał, że poza jakimkolwiek sporem jest, że decyzja ta skierowana została do skarżącego, który w dacie jej wydania był zarówno właścicielem nieruchomości nr [...], jak również inwestorem, czemu skarżący w toku postępowania nie zaprzeczyli, nie budzi to wątpliwości w kontekście materiału dowodowego sprawy. Zdaniem Sądu twierdzenie, że decyzja nie została skierowana do strony postępowania jest twierdzeniem wadliwym. Jak zauważył, nakaz rozbiórki został nałożony na skarżącego, który bez wątpienia mógł zostać uznany za inwestora garażu, a więc osobę w pierwszej kolejności zobowiązaną do dokonania rozbiórki w myśl art. 38 ust. 1 ustawy.

Nie dopatrzył się także wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., a więc niewykonalności decyzji od momentu jej wydania. Zdaniem Sądu bez jakiegokolwiek znaczenia pozostaje brak skierowania decyzji o rozbiórce do skarżącej, która obecnie kwestionuje nałożony obowiązek rozbiórki. Podobnie ocenił fakt, że garaż znajduje się na działce nr [...] (po podziale), która obecnie należy do skarżących i ich córki. Stanął na stanowisku, że fakt, iż na innej działce nr [...], należącej do córki i zięcia skarżących, wybudowano budynek mieszkalny w sytuacji istnienia spornego garażu nie wpływa na ważność decyzji z 23 lutego 1979 r. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest bowiem budowa z lat 90-tych XX wieku na działce [...] i jej ewentualne wady, m.in. zapewnienie dostępu do drogi publicznej (wybudowany w latach 70-tych XX wieku garaż, który w całości zablokował dostęp pojazdów do pozostałej części działki nr [...] i znajdującego się na niej budynku mieszkalnego). Sąd zaznaczył, że sprzeciw skarżącej względem dobrowolnej realizacji decyzji ostatecznej przez skarżącego nie stanowi o niemożności jej wykonania, a co najwyżej wskazuje na ewentualne trudności leżące po jego stronie jako adresata.

Przechodząc do oceny, czy w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd przytoczył fakty, które w jego ocenie są istotne w tym zakresie. Na ich podstawie nie podzielił twierdzeń skarżących o tym, że w sprawie w ogóle nie może być mowy o samowoli budowlanej garażu. W ocenie Sądu przeczy temu ogląd tego, co wynika z zatwierdzonej mapy zagospodarowania terenu i pozostałych dokumentów zgromadzonych w aktach (protokół posiedzenia zespołu wojewódzkiego, plan realizacyjny), które pomimo swojej niekompletności z uwagi na upływ czasu i ówczesną procedurę archiwizacyjną, nadal świadczą o tym, że do samowoli niewątpliwie doszło.

Sąd podkreślił, że skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu legalizacyjnym, sama bowiem wystąpiła do zespołu wojewódzkiego, jako organu uczestniczącego w procesie legalizacji, o zalegalizowanie nie tylko garażu, ale również nadbudowy budynku mieszkalnego. Jak stwierdził, istotne jest to, że analizując protokół posiedzenia zespołu można w nim wprost dostrzec, że zmiany w obrębie bryły budynku mieszkalnego i wybudowania garażu wywołane zostały zmianą przeznaczenia garażu pierwotnie zlokalizowanego w bryle budynku na zakład fryzjerski. Zestawiając to z ogólnodostępnymi danymi zamieszczonymi w CEIDG zauważył, że działalność prowadzona przez skarżącą istnieje od dnia 24 marca 1965 r. W opinii Sądu świadczy to, wobec braku kompletnych akt administracyjnych sprawy, o prawdziwości twierdzeń zawartych w protokole zespołu wojewódzkiego oraz prawidłowości podjętych decyzji i ocen dokonanej samowoli, w tym wiedzy i stanowiska skarżących.

Jednocześnie przyjął, że lakoniczność decyzji z 23 lutego 1979 r. w kontekście skąpych materiałów dowodowych, pomimo swoich niedostatków, daje jasny ogląd ówczesnej sytuacji i nie pozwala stwierdzić, że wydając nakaz rozbiórki rażąco naruszono art. 37 ustawy. Sąd podkreślił, że powołane przez organ przyczyny nakazu rozbiórki garażu, szczególnie bezpieczeństwo przeciwpożarowe wynikające jak należy przyjąć z całkowitego zablokowania dojazdu do dalszej części działki i tyłu budynku, znajduje swoje umotywowanie w celu obowiązującym wówczas przepisie § 141 ust. 1 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urzęd. Ministerstwa Budownictwa z 1966 r. Nr 10 poz. 44), które wydano na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1966 r. Nr 26 poz. 157). Nie budziło wątpliwości Sądu, że brak przejazdu przez działkę skarżących w efekcie realizacji garażu, a przez to brak dostępu do tylnej części budynku i zaplecza działki mógłby powodować konieczność prowadzenia ewentualnej akcji ratowniczo-gaśniczej z nieruchomości uczestnika (ewentualnie jego poprzednika), który taką drogę ma urządzoną wzdłuż swojego budynku.

Skonstatował zatem, że nie może stwierdzić, że Naczelnik Miasta [...] wydał decyzję z 23 lutego 1979 r. z rażącym naruszeniem prawa, bez przeprowadzenia jakiejkolwiek procedury. Wskazał bowiem okoliczności stanowiące wartości prawnie chronione w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy. Istnienie samowoli umożliwiało zatem nałożenie nakazu jej likwidacji i było niezbędne w uprzednio panujących warunkach faktycznych i prawnych.

Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r. wnieśli skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty materialnoprawne.

Pierwszy z nich pełnomocnik odniósł do art. 37 ust. 1 i 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji z 23 lutego 1979 r. upatrując naruszenie prawa w jego zastosowaniu. Podał, że brak było podstaw do przyjęcia, że sporny garaż stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia (bezpieczeństwo przeciwpożarowe) albo pogarsza warunki użytkowe dla otoczenia (dojazd na zaplecze).

W kolejnym także zarzucono naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji z 23 lutego 1979 r., tym razem poprzez wydanie orzeczenia na podstawie niepełnego materiału dowodowego i lakonicznego uzasadnienia decyzji z 23 lutego 1979 r., co stanowi rażące naruszenie prawa.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o zmianę wyroku i uwzględnienie skargi w całości lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. W piśmie procesowym z dnia 6 kwietnia 2021 r. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik stwierdził, że art. 37 ust. 2 ustawy powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Znajduje zatem zastosowanie wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Jak wskazał, w ocenie skarżących potrzeba zapewnienia dojazdu na zaplecze nie mogła stanowić podstawy uznania, że istnieją ważne i uzasadnione powody nakazania rozbiórki. Skarżący kwestionują także ocenę, że wybudowany garaż zagrażał bezpieczeństwu przeciwpożarowemu, skoro od 1979 r. do dnia dzisiejszego, a więc ponad 40 lat garaż funkcjonuje w niezmienionym stanie przechodząc wielokrotnie oceny bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a jego lokalizacja jest zgodna z obowiązującym planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Także zapewnienie dojazdu na zaplecze okazało się zbędne, skoro dojazd taki istnieje nieprzerwanie od 40 lat i nie utrudnia dostępu do pozostałej części nieruchomości skarżących.

Argumentował, że przez określenie "inna przyczyna" w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy należy rozumieć taką przyczynę, której ustalenie i jej ocena prawna mieści się w zakresie działania organu administracji państwowej właściwego w sprawach nadzoru nad budownictwem. W ocenie pełnomocnika ocena czy "wygląd i usytuowanie bryły obiektu stwarza niekorzystny układ urbanistyczny i funkcjonalny" nie należało w dacie wydania decyzji do kompetencji Naczelnika Gminy [...] w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 ustawy. Zaznaczył, że wprawdzie organ ten mógł oceniać wygląd obiektów budowlanych i ich usytuowanie, ale na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy w zakresie zgodności z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. W kwestionowanej co do ważności decyzji nakazującej rozbiórkę żadnych ustaleń w zakresie naruszenia istniejącym obiektem garażowym przepisów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych lub norm nie ma.

W ocenie pełnomocnika fakt, że w uzasadnieniu decyzji z 23 lutego 1979 r. nie wskazano, czy samowolnie wzniesiony budynek powoduje zagrożenie dla ludzi lub mienia, czy też niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, oraz bez podania okoliczności, które składają się na taki stan czyni tę decyzję wydaną z rażącym naruszeniem art. 5, art. 6 i art. 99 § 2 K.p.a. w ówczesnym brzmieniu, które nakazywały zamieścić w decyzji faktyczne i prawne uzasadnienie, przy przestrzeganiu zasad naczelnych postępowania administracyjnego. Jak podkreślił, w istocie brak wskazania jakichkolwiek przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki winien być w okolicznościach sprawy kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej odnosząc się do zgłoszonych zarzutów oraz zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawowym jej mankamentem jest brak zarzutów procesowych zwalczających stan faktyczny sprawy, przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzeczenia. Zawęża to granice kasacyjne, a przez to także zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) władny jest odnieść się do sprawy w trakcie weryfikacji instancyjnej zaskarżonego wyroku. Nie może więc odnieść zamierzonego skutku podjęta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 3 - 5) próba zakwestionowania podstawy faktycznej wyroku za pomocą zarzutów materialnoprawnych, w obu przypadkach odniesionych do art. 37 ust. 1 i 2 ustawy. Nadto, wnoszący skargę kasacyjną twierdząc, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że decyzja nakazująca rozbiórkę garażu nie narusza w sposób rażący tych przepisów, poza podstawami kasacyjnymi pozostawili kluczowy w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wszak postępowanie, którego finalnym wynikiem była zaskarżona do sądu decyzja, toczyło się w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Celem tego postępowania jest ocena, czy decyzja dotychczasowa obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ orzekający bada, w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy z chwili wydania decyzji, czy decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą pozwalającą - przy braku negatywnych przesłanek - na wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Nie prowadzi więc, tak jak w postępowaniu zwykłym, postępowania wyjaśniającego celem dokonania nowych ustaleń faktycznych.

Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że podstawa prawna decyzji z 23 lutego 1979 r. nie została w niej w sposób precyzyjny określona, organ przytoczył jedynie przepisy art. 37 i art. 38 ustawy bez wskazania ich konkretnych jednostek redakcyjnych, a nadto art. 39 ustawy. Również zastrzeżenia można kierować do umotywowania decyzji, skoro jej uzasadnienie, pomijając fragment odnoszący się do nadbudowy budynku i pouczenie o sposobie zaskarżenia, nie jest poprawne, liczy jedynie cztery zdania. Jednak wbrew poglądowi pełnomocnika skarżących tylko z tego powodu nie można uznać zasadności zarzutu, że decyzja nakazująca rozbiórkę garażu narusza i to w sposób rażący art. 37 ust. 1 i 2 ustawy. Zresztą stanowisko pełnomocnika jest niekonsekwentne, skoro nie zauważa, że takie same wadliwości odnoszą się do pkt 3 decyzji, tj. rozstrzygnięcia w zakresie legalizacji nadbudowy budynku, korzystnego dla skarżących,

Rażące naruszenie prawa co do zasady stanowi konsekwencję naruszeń prawa materialnego. Nie można jednak wykluczyć, że owo naruszenie "prawa" obejmie swym zakresem także przepisy prawa procesowego wskutek wadliwości proceduralnych w trakcie postępowania rozpoznawczego i wad wydanej decyzji, jednakże wada ta musi tkwić w samej decyzji. Pełnomocnik w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołuje art. 5, art. 6 i art. 99 § 2 K.p.a. w poprzednim brzmieniu wywodząc, że decyzja która nakłada na stronę lub stwierdza nałożony na nią obowiązek powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Słusznie jednak uznał Sąd orzekający, uwzględniając skromny materiał dowodowy poprzedzający wydanie tej decyzji, że można było zrekonstruować powody, dla których organ zdecydował się orzec rozbiórkę garażu, wybudowanego niezgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami, gdyż bez pozwolenia na budowę. Organ dysponował nie tylko protokołem z posiedzenia zespołu opiniującego wnioski o pozwolenie na budowę "w rejonach szczególnie eksponowanych" z 15 września 1978 r., ale również mapą zagospodarowania terenu (działki nr [...] i działek sąsiednich) obrazującą usytuowanie zabudowań na działce skarżących, w tym budynku mieszkalnego i spornego garażu. Miał również w polu widzenia konstrukcję obiektu i jego charakterystyczne parametry. Ten skromny materiał dowodowy umożliwiał jednak poczynienie ustaleń, w świetle art. 37 i n. ustawy, co do dalszych losów samowolnego wybudowania garażu, przede wszystkim czy zachodzą przyczyny umożliwiające legalizację tego obiektu. Nie można więc przyjąć, by organ odstąpił od dokonania istotnych ustaleń w sprawie, co dopiero mogłoby stanowić podstawę do rozważań, czy procesowe wadliwości kwalifikują się do potraktowania ich jako rażące naruszenia prawa.

Na gruncie przepisów omawianej ustawy wykonanie obiektu budowlanego bez pozwolenia nie oznaczało jeszcze, że organ po stwierdzeniu tego zdarzenia prawnego obowiązany był nakazać przymusową rozbiórkę obiektu lub jego przejęcie na własność Państwa bez odszkodowania. Przeciwnie inwestor, właściciel lub zarządca nieruchomości po wykonaniu, w razie potrzeby, niezbędnych zmian lub przeróbek (art. 40 ustawy) i stwierdzeniu zdatności do użytku obiektu (art. 42 ust. 3) mógł liczyć na legalizację budowy, tak jak stało się w przypadku nadbudowy budynku mieszkalnego, tyle tylko, że mogło to nastąpić po uprzednim wykluczeniu negatywnych okoliczności zawartych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 i przy braku podstaw do zastosowania art. 37 ust. 2 ustawy.

Z uzasadnienia decyzji z 23 lutego 1979 r. wynika, że "obecny wygląd i usytuowanie brył obiektów stwarza niekorzystny układ urbanistyczny i funkcjonalny", a konieczność rozbiórki garażu organ upatrywał potrzebą "zapewnienia dojazdu na zaplecze [działki] i bezpieczeństwa p.poż." Takie stwierdzenia uprawniały do przyjęcia, że nie zachodziła sprzeczność z punktu widzenia planistycznego przeznaczenia terenu (art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy), co nie stanowi przedmiotu sporu. Organ zaś wykluczył istnienie drugiej negatywnej przesłanki, tj. niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy). Pełnomocnik skarżących zarzuca, że ta ostatnia okoliczność nie została wyjaśniona, a Sąd bezpodstawnie zaakceptował stanowisko organu, że zachodzą inne ważne przyczyny poza wymienionymi (art. 37 ust. 2 ustawy). Należy więc stwierdzić, że przez określenie "inna przyczyna" w rozumieniu tego przepisu rozumie się taką przyczynę, której ustalenie i jej ocena prawna mieści się w zakresie działania organu administracji właściwego w sprawach nadzoru nad budownictwem (zob. wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2192/12, LEX nr 1497923). Te inne przyczyny, które organ uznał za ważne zostały wskazane w decyzji z 23 lutego 1979 r. Były nimi, z uwagi na usytuowanie garażu na działce, zapewnienie dostępu do drogi publicznej, bezpieczeństwo przeciwpożarowe oraz względy urbanistyczne. Organ w ramach swobodnej oceny dowodów miał podstawy do przyjęcia, że są to wartości chronione i w dacie orzekania o rozbiórce wyłączające możliwość legalizacji garażu.

Okoliczność, na którą powołują się skarżący, że przez ponad 40 lat obiekt był bezpiecznie użytkowany, nie stwarzał zagrożeń, przechodził pozytywne kontrole z zakresu bezpieczeństwa przeciwpożarowego, czy też nie utrudniał przejazdu nie może podważyć tej oceny. Ponownie należy wskazać, że decyzja z 23 lutego 1979 r. nie była badana, oceniana z punktu widzenia jej zgodności z prawem jako wydana w zwykłym postępowaniu rozpoznawczym, ale w trybie postępowania nadzwyczajnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Rażące naruszenia prawa musi zaś być stwierdzone w sposób jednoznaczny i oczywisty, niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ani organ, ani sąd orzekający w tej sprawie nie nawiązali do mającego znaczenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. poz. 702), w którym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczy upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał w uzasadnieniu wyroku wskazując na zakresowy charakter swego orzeczenia o pominięciu prawodawczym uznał potrzebę interwencji ustawodawcy w celu wprowadzenia cezury czasowej umożliwiającej objęciem przedawnienia także decyzji dotkniętych kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.). Jednocześnie jednak stwierdził konieczność dokonywania takiej wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., która uwzględni zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa wynikających z art. 2 Konstytucji.

Do czasu wydania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie utrzymywał się stan niewykonania przez ustawodawcę wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co jednak nie oznacza, że brak interwencji ustawodawcy wyłącza możliwość uwzględnienia wyroku TK poprzez bezpośrednie zastosowanie Konstytucji (zob. m.in. wyroki NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, ONSAiWSA 2019, z. 6, poz.107, z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 108/22, LEX nr 3581140). Przeciwnie, w trakcie kontroli instancyjnej w ramach oceny zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy należało również wziąć pod uwagę, iż od dnia wydania decyzji dotychczasowej upłynęło ponad 40 lat, a stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie takiego okresu leży także w interesie publicznym.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Jednocześnie oddalono wniosek uczestnika postepowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż żaden przepis P.p.s.a., w szczególności jej art. 203 i art. 204, nie stwarzają podstaw do orzeczenia w tym zakresie.