Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 558/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 49 b ust 2 i ust 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 2 marca 2023 r. znak: WOB.7721.149.2019.LMAT w przedmiocie nakazu rozbiórki. skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 2 marca 2023 r. nr 93/2021 znak WOB.7721.149.2019.LMAT nakazano Panu W. N. właścicielowi działek nr [...] obr. [...] w K. rozbiórkę ogrodzenia działek nr [...] obr. [...] w K. o wysokości 2,60 m i łącznej długości 312 m, wykonanego z paneli blachy trapezowej na fundamencie żelbetowym wraz z bramą wjazdową oraz furtką, wobec braku wypełnienia w całości obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 30 września 2015 r., znak ROiK.III.5160.88.2015.DGR. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 30 września 2015 r. znak: ROIK III.5160.88.2015.DGR, na podstawie art. 49b ust. 2 u.p.b, PINB nałożył na W. N., zam. ul. [...], [...] - inwestora zrealizowanego ogrodzenia działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia PINB w Krakowie - Powiat Grodzki następujących dokumentów:

1) dokumentów o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane tj. oceny technicznej określającej rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia działek nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.,

2) projektu zagospodarowania działki, na której wykonane jest przedmiotowe ogrodzenie,

3) oświadczenia., o których mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tj. oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki,

4) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. (k. 19 akt PINB).

Po uprzednim poinformowaniu stron postępowania, w dniu 2 października 2015 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. podczas których ustalili, że przedmiotowe ogrodzenie wykonane na fundamencie żelbetowym o wysokości ok. 60 cm ponad teren. Na fundamencie wykonano ogrodzenie z blachy trapezowej o wysokości 2,00 m mocowanej na słupkach stalowych oraz przęsłach stalowych. Łączna wysokość ogrodzenia wynosi ok. 2,60 m. Z przeprowadzonych czynności sporządzono protokół, który wraz z załącznikami został dołączony do akt postępowania znak: ROIK 1II.5160.88.2015.DGR (k. 12-17 akt PINB).

Postanowieniem z dnia 14 marca 2016 r., znak: ROIK III.5160.88.2015.DGR, działając na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., PINB zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie do czasu wyznaczenia kuratora spadku przez Sąd Rejonowy dla K. - N. H. w K. Wydział I Cywilny po P. K. N.. (k. 54 akt PINB).

Postanowieniem nr 1147/2018 z dnia 26 listopada 2018 r., znak: ROIK III.5160.88.2015.DGR, na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., PINB zdecydował podjąć z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie ogrodzenia działek nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. "(k. 69 akt PINB).

W dniu 6 grudnia 2018 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na terenie działek nr [...] obr. [...] N. przy ul. [...] w K., podczas których ustalono, że działki nr [...] są ogrodzone ogrodzeniem pełnym wykonanym z blachy na fundamencie betonowym o wysokości 60 cm ponad teren, wysokość blachy trapezowej wynosi 2,0 m. Przedmiotowe ogrodzenie nie uległo zmianie dnia oględzin 2.10.2015 r.; do protokołu z ww. czynności dołączono dokumentacje fotograficzną (k.76-77 akt PINB).

PINB zawiadomieniem z dnia 8 stycznia 2019 r., znak: ROIK III.5160.88.2015.DGR na podstawie art. 10 Kpa poinformował strony postępowania o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy (k. 78 akt PINB).

W dniu 13 lutego 2019 r. PINB wydał decyzję, którą na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane nakazał Panu W. N. rozbiórkę ogrodzenia działek [...] obr[...] w K. o wysokości 2,60 m i łącznej długości 312 m, wykonanego z paneli blachy trapezowej na fundamencie żelbetowym wraz z bramą wjazdową oraz furtką, wobec braku wypełnienia w całości obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 30.09.2015 r., znak: ROIK 111.5160.88.2015.DGR.

Od powyższej decyzji odwołanie do Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył Pan W. N.. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020r. - Ustawa o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r., poz. 471, dalej: Ustawa zmieniająca) - tj. przed dniem 19 września 2020r. Zgodnie z art. 25 ww. ustawy: "do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Z kolei zgodnie z art. 28 ustawy zmieniającej do spraw, o których mowa w art. 25-27 stosuje się:

a) przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą,

b) przepisy art. 36a ust. 5b ustawy zmienianej w art. 1;

c) nie stosuje się przepisów art. 36a ust. 5a ustawy zmienianej w art. 1.

W przedmiotowej sprawie wobec brzmienia przepisów intertemporalnych zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe.

Odnosząc się do meritum sprawy organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane przewidują zatem legalizacji samowoli budowlanej, określając warunki wydania postanowienia na podstawie art. 49b ust. 2 u.p.b. Jeśli takie przesłanki zachodzą, organ musi stwierdzić, że legalizacja jest dopuszczalna i wydać postanowienie nakładające określone obowiązki na inwestora. W dalszej kolejności inicjatywę przejmuje inwestor, który musi wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków, pod rygorem nakazania rozbiórki. Zatem organ I instancji prawidłowo dokonał powyższych ustaleń, po czym wydał postanowienie z dnia 30 września 2015 r. znak: ROIK III.5160.88.2015.DGR nakładające na Pana W. N. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia dokumentów wyszczególnionych w powołanym przepisie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że ustanowienie pełnomocnika nie zwalnia strony z wykonania w terminie obowiązków nałożonych przez organ administracji publicznej. Zasadnie należy uznać, że przeszkody w dopełnieniu obowiązku nałożonego przez PINB, jakie pojawiły się w niniejszej sprawie mogły być z łatwością wniesienia środka zaskarżenia na w/w postanowienie dotyczącego zawieszenia postępowania przed SKO i stanowią w ocenie MWINB, nieuzasadnioną polemikę z rozstrzygnięciami PINB, jak i braku dochowania wszelkiej staranności w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie należy stwierdzić, że w trakcie postępowania odwoławczego organ zwracał się do SKO w Krakowie o informację czy wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla niniejszego ogrodzenia o wysokości 2,60 m, zostało zakończone. Z uzyskanych informacji wynika, że nadal postępowanie przez SKO jest zawieszone do czasu zakończenia niniejszego postępowania przed MWINB. Zatem do dnia wydania niniejszej decyzji zobowiązany wykonał nałożonego obowiązku nie tylko w zakresie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zrealizowanego samowolnie ogrodzenia, ale również pozostałych dokumentów określonych w postanowieniu PINB z dnia 30 września 2015 r. Ponadto wskazać należy, iż P. W. N. na przestrzeni czasu od dnia wydania przez PINB postanowienia z dnia 30 września 2015 r. nakładającego na niego określony obowiązek do dnia zawieszenia postępowania na mocy postanowienia z dnia 14 marca 2016 r., znak: ROIK III.5160.88.2015.DGR nie wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe mogłoby być podstawą do ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, o ile organ I instancji miałby wiedzę, że strona podjęła w tym zakresie jakiekolwiek działania. Podnoszenie na etapie odwołania od decyzji organu powiatowego zarzuty niewykonalności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, gdy strona nawet nie podjęła działań w celu jej uzyskania przed wydaniem skarżonej decyzji są nieuzasadnione. Również na etapie postępowania odwoławczego skarżący nie podjął działań w celu wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie SKO o zawieszeniu postępowania.

Organ nie zgodził się także z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podkreślił, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 Kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). W decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy MWINB podziela argumentację rozstrzygnięcia organu I instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnym w tym przedmiocie.

W przedmiocie pozostałych uwag zawartych w przesyłanym do organu odwołaniu MWINB wskazuje, iż przedstawione powyżej motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia stanowią odpowiedź na zarzuty zgłoszone przez Skarżącego, zarówno w kwestii przepisów prawa oraz motywów faktycznych, mających zastosowanie w niniejszym postępowaniu administracyjnym na podstawie, których organ odwoławczy oparł niniejsze rozstrzygnięcie.

Na powyższą decyzje skargę złożył Pan W. N.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 97 §1 pkt 4 KPA, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak wymaganego prawem obligatoryjnego zawieszenia postępowania z uwagi na brak rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy, która to sprawa ma charakter zagadnienia wstępnego, a co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, polegający na tym, że została wydana przedwczesna decyzja utrzymująca decyzję w przedmiocie nakazania rozbiórki.

2) Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 1, 11 i 80 KPA, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności oceny czy wybudowane ogrodzenie Jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, polegający na tym, że została wydana przedwczesna decyzja utrzymująca decyzję w przedmiocie nakazania rozbiórki.

3) Przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 49b ust 2 prawa budowlanego w zw. z art. 6 KPA, poprzez jego niezastosowanie w aktualnym brzmieniu i przyjęcie, zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji, że termin o którym mowa w w/w przepisie ma charakter zawity i nie ma możliwości Jego przedłużenia na wniosek strony, kiedy to zgodnie z zasadą praworządności i aktualności, organy administracji powinny brać pod uwagę aktualny stan prawny.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazał, że jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, o czym informował organ, jednocześnie wnosząc o wydłużenie terminu na jego doręczenie organowi, z uwagi na czas, jaki zwykle jest potrzebny na uzyskanie tego rodzaju decyzji. Pomimo posiadanej wiedzy w tym zakresie, zarówno organ I jak i II instancji w przedmiotowej sprawie nie dokonały wymaganego prawem zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie dot. nakazania rozbiórki, zaś wydały decyzje nakazujące rozbiórkę ogrodzenia. Szczególnie wzbudzającym zastrzeżenia skarżącego jest działanie organu II instancji, który jak wskazał w swojej decyzji, zwracał się do SKO z zapytaniem, jaki jest etap sprawy i pomimo powzięcia wiedzy, że sprawa jest w toku (brak prawomocnego rozstrzygnięcia) wydał decyzję, w której utrzymał w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę. Ponadto w treści decyzji organu II instancji wskazano, że postępowanie przed SKO dot. warunków zabudowy jest zawieszone. Na marginesie należy jednak wskazać, że "postępowanie legalizacyjne (jego decyzyjny wynik) nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy." (Wyrok WSA w Olsztynie z 23.01.2018 r., II SA/Ol 727/17, LEK nr 2431542.). Błędne zawieszenie postępowania przez SKO nie powinno rodzić negatywnych skutków prawnych dla Skarżącego w niniejszej sprawie, dotyczącej nakazu rozbiórki. Ponadto zgodnie z art. 7b KPA organy są zobowiązane do współdziałania ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy Powszechnie wiadomym jest to, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest procesem długotrwałym, w związku z czym, wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki przed uzyskaniem warunków zabudowy jawi się jako przedwczesna i wydana z naruszeniem prawa, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero gdy okaże się, że nie ma możliwości legalizacji samowoli, a dopóki postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy nie zostało ostatecznie rozstrzygnięte, to kwestia możliwości legalizacji nie została przesądzona. Nakaz rozbiórki to sankcja najdotkliwsza i najdalej idąca, jednak przed jej orzeczeniem organ nadzoru budowlanego jest obowiązany przeprowadzić postępowanie umożliwiające sprawcy samowoli budowlanej legalizację wzniesionego obiektu. Poprzez brak wymaganego prawem zawieszenia postępowania, do czasu rozstrzygnięcia sprawy dot. wydania decyzji o warunkach zabudowy organy uniemożliwiły stronie do skorzystania z prawa do legalizacji samowoli budowlanej.

Mając na uwadze powyżej podniesione kwestie należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy administracji nie dokonały rzetelnej i wyczerpującej oceny, czy budowa przez skarżącego przedmiotowego ogrodzenia jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bowiem nie doszło do wydania jeszcze ostatecznego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Organy zatem nie zebrały wystarczającego materiału dowodowego w sprawie i zgodnie z tym, co zarzuca Skarżący, powinny były wstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu określenia warunków zabudowy. Pomimo to, organy wydały decyzję nakazującą rozbiórkę, nie mając do tego podstaw prawnych i faktycznych.

Art. 49b ust. 2 ustawy Prawo Budowlane w dniu 30.09.2015 r. (tj. w dniu wydania postanowienia do przedłożenia wskazanych przez PINB dokumentów) wprost określał 30 dniowy termin, w którym inwestor ma obowiązek przesłania dokumentów. Taki termin został również wyznaczony Skarżącemu. Na marginesie należy wskazać, że wyznaczony termin 30 dni powodował, że postanowienie było niewykonalne dla skarżącego, a to z uwagi na fakt, że nie jest fizycznie możliwe uzyskanie w postępowaniu legalizacyjnym decyzji o warunkach zabudowy w terminie 30 dni. Należy jednak zwrócić uwagę, że w toku sprawy, która w okresie do 14.03.2016 r. do 26.11.2018 r. była zawieszona, doszło do nowelizacji w/w przepisu, który od dnia 01.01.2017 uzyskał nowe, następujące brzmienie: Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o plonowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego plonu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawo miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym technicznobudowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończono - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w ort. 30 ust 2 albo ort. 30 ust 2 i 3, albo ort. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasto o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego plonu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego." Skarżący został w dniu 08.01.2019 r. poinformowany o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy i dopiero na skutek zapoznania się z nimi okazało się, że brakuje decyzji o warunkach zabudowy. Należy w tym zakresie wskazać, że dotychczas sprawa była prowadzona przez pełnomocnika, do którego skarżący posiadał zaufanie i był przekonany, że wszelkie dokumenty do których przesłania został wezwany, znajdują się w aktach. Po ujawnieniu przez skarżącego braków, podjął on wszelkie czynności celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zwrócił się w dniu 04.02.2019 r o nowy termin na jej przedłożenie. Organ I wydając decyzję uznał, że nie posiadał podstawy prawnej do takiego działania. Mając na uwadze fakt, że powyższy wniosek skarżącego został przesłany po zmianie przepisów, a zatem skarżący działał w zaufaniu do aktualnego stanu prawnego. Z tego powodu oraz z uwagi na zasadę pobudzania przez organy administracji zaufania uczestników postępowań do władzy publicznej, którą powinny kierować się organy, działanie organu I instancji, jawi się jako naruszenie przepisów prawa, bowiem razem ze zmianą przepisów pojawiła się podstawa prawna do wydłużenia terminu na przedłożenie dokumentów, a organ z niewyjaśnionych powodów tego odmówił.

Mając to na uwadze oraz fakt, że skarżący zwrócił się z wnioskiem o wydłużenie terminu na przedstawienie decyzji o warunkach zabudowy po zmianie przepisów organ miał za zadanie umożliwić mu uzupełnienie tych dokumentów i ten termin wydłużyć, na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:

1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,

2) dochowania wymaganej prawem procedury,

3) respektowania reguł kompetencji.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023, poz.1634, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Ramy prawne kontroli sądowej skarżonej decyzji wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 1333 ze zmianami, dalej jako p.b.).

W pierwszej kolejności skontrolować należy prawidłowość ustalenia stanu prawa materialnego przez organy obu instancji w związku z nowelizacją ustawy prawo budowlane, która miała miejsce na mocy ustawy z dnia z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 poz. 471). Zgodnie z art. 25 tej ustawy do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (ustawa p.b.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa zmieniająca weszła w życie 19 września 2020 r., zaś postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte 29 kwietnia 2019 r. (k. 1 akt administracyjnych PINB). Zgodnie z art. 28 ustawy nowelizującej do spraw, o których mowa w art. 25-27:

1) stosuje się:

a) przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą,

b) przepisy art. 36a ust. 5b ustawy zmienianej w art. 1;

2) nie stosuje się przepisów art. 36a ust. 5a ustawy zmienianej w art. 1.

Zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy p.b. sprzed nowelizacji. Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie było prawidłowe.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z punktu widzenia przedmiotowej sprawy istotny jest art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., zgodnie z którym zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa ogrodzenia o wysokości powyżej 2, 20 m.

Z akt sprawy wynika i nie jest kwestionowane, że przeprowadzone w dniu 2 października 2015 r. czynności kontrolne ujawniły, że na działkach nr [...] obr[...] w K., ul. [...] znajduje się wykonane na fundamencie żelbetowym o wysokości ok. 60 cm ponad teren. Na fundamencie wykonano ogrodzenie z blachy trapezowej o wysokości 2,00 m mocowanej na słupkach stalowych oraz przęsłach stalowych. Łączna wysokość ogrodzenia wynosi ok. 2,60 m. Z przeprowadzonych czynności sporządzono protokół, który wraz z załącznikami został dołączony do akt postępowania znak: ROIK 1II.5160.88.2015.DGR (k. 12-17 akt PINB).

Zasadnie zatem organy administracji architektoniczno-budowlanej zastosowały następnie art. 49b ust. 1 -3 p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:

1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;

2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie. (ust. 2a)

3. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. (ust. 3)

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że obowiązki, o których mowa w art. 49b ust. 2 zostały nałożone na mocy postanowienia PINB z dnia 30 września 2015 r. znak ROiK.III.5160.88.2015.DGR, a termin ich realizacji został określony na 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Poza sporem jest także, że część z dokumentów została przedłożona w ślad za pismem inwestora z dnia 9 listopada 2015 r. (k. 41 akt PINB). Jednakże obowiązek nie został wykonany w całości albowiem nie przedłożono decyzji o warunkach zabudowy.

Przeprowadzone w dniu 6 grudnia 2018 r. czynności kontrolne wykazały, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie uległ zmianie. (k. 77 i n. akt PINB).

Nie budzi wątpliwości w przedmiotowej sprawie, że obowiązki określone w postanowieniu wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 p.b. nie zostały w całości zrealizowane. Co więcej, na dzień wydania decyzji organu I, jak i II instancji obowiązki te pozostawały niezrealizowane. Konstatacji tej nie zmienia ani fakt, że skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy już po upływie terminu na wykonanie obowiązku, ani okoliczność, że inny organ błędnie zawiesił w postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, o czym będzie jeszcze mowa poniżej.

Prawidłowo zatem organ I, jak i II instancji orzekły o nakazie rozbiórki, zgodnie z art. 49b ust. 3 p.b. Podkreślenia wymaga, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 p.b. nie ma charakteru uznaniowego. Jest to decyzja nakładająca na stronę obowiązek, przy czym organ jest zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach. Przepisy prawa budowlanego nie mają co do zasady charakteru norm uznaniowych, pozostawiających organowi swobodę w wyborze treści rozstrzygnięcia. Organ ocenia ustalony stan faktyczny na podstawie jego indywidualnych cech, na które składają się np. data wykonania robót, charakter obiektu budowlanego, jego rozmiary - stosując konkretne, przewidziane dla danej sytuacji rozwiązania prawne zawarte w przepisach prawa budowlanego. Wszczynając procedurę legalizacyjną organ nie dysponuje swobodą co do treści poszczególnych jej etapów i wydawanych rozstrzygnięć.

W tym stanie faktycznym i prawnym skarżona decyzja odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, co następuje:

Odnośnie do stanowiska, że błędne zawieszenie przez SKO postępowania w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie powinno rodzić negatywnych konsekwencji dla skarżącego wskazać należy, że w tym stanie faktycznym postępowanie innego organu (SKO) w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonego w 2019 r. (k. 89 akt PINB) pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Poza sporem jest, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wzniesione bez zgłoszenia, a skarżący nie wykonał w terminie nałożonego w 2015 r. obowiązku przedłożenia kompletu dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania bowiem z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że wszystkie okoliczności istotne dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie zostały przez organ uwzględnione (fakt wzniesienia ogrodzenia bez zgłoszenia, udokumentowany dwukrotnie przeprowadzanymi czynnościami kontrolnymi, brak wykonania w zakreślonym terminie obowiązków nałożonych na podstawie art. 49 ust. 2 p.b.). Organy dysponowały także wiedzą o złożonym wniosku i postępowaniu przed SKO, jednak prawidłowo uznały, że okoliczności te pozostają bez wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Sądu nowelizacja art. 49b ust. 2, której dokonano na mocy art. 5 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz.U.2016.2255) zmieniającej ustawę p.b. z dniem 1 stycznia 2017 r. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Zmiana polegała na tym, że zakreślony termin 30-dniowy w postanowieniu nakładającym obowiązki, o których mowa w art. 49b ust. 2 p.b. zastąpiono przez przepis, który umożliwia organowi wyznaczenie terminu (zamiast "w terminie 30-dniowym" wprowadzono "w wyznaczonym terminie"). W przedmiotowej sprawie kontroli organów administracji architektoniczno-budowlanej podlegało wykonanie postanowienia sprzed kilku lat, w którym zakreślony termin dawno upłynął, zatem zaistniały podstawy do nałożenia obowiązku określonego w postanowieniu. Wspomniana nowelizacja nie wyposażyła organów administracji architektoniczno-budowlanej w uznanie w przedmiocie oceny terminowości i kompletności wykonania nałożonych obowiązków, w tym wydanie nowego postanowienia o nałożeniu obowiązków.

W ustawie zmieniającej art. 49b z dniem 1 stycznia 2017 r. znajduje się przepis intertemporalny art. 26 ust. 2, zgodnie z którym w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zauważyć należy, że naruszenia ustawy p.b. powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Nie można uznać, aby przepis intertemporalny zawarty w art. 26 ust. 2 ustawy z 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) uprawniał organy nadzoru budowlanego prowadzące już postępowania legalizacyjne w trybie art. 48 czy 49b p.b. do ponownej weryfikacji robót budowalnych w kontekście katalogu zawartego w art. 29 i 30 p.b. (tak m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1402/17). Upoważniał on do kontynuowania postępowania zgodnie z nowymi przepisami, bez powtarzania jednak czynności, które już miały miejsce w momencie jego wejścia w życie. W tym kontekście należy także powołać stanowisko NSA, zgodnie z którym samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji jej skutków przepisów, które weszły w życie w czasie jej trwania, nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które należy uznać za dopuszczalne. (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1974/18). W kontekście przytoczonych przepisów prawa i stanowiska judykatury należy ocenić, czy nowelizacja z dnia 1 stycznia 2017 r. obligowała organ do wydania nowego postanowienia zakreślającego termin na przedłożenie wymaganych dokumentów. W ocenie tut. Sądu z przepisów nowelizujących art. 49b ust. 2 p.b. Natomiast przepis ten nie zabrania uwzględnienia decyzji o warunkach zabudowy przedłożonej na dzień orzekania organu II instancji, mimo, że upłynął termin wynikający z postanowienia z 2015 r. Jednak na dzień orzekania organu II instancji z uwagi na brak decyzji o warunkach zabudowy nie było możliwości legalizacji zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności oceny, czy wpisuje się ono w świetle decyzji o warunkach zabudowy – w zastany ład przestrzenny.

Odnosząc się do kwestii negatywnych skutków błędnego stanowiska SKO w przedmiocie zawieszenia postępowania do czasu wydania decyzji przez MWINB prawidłowo wskazały organy w niniejszej sprawie, że skarżący miał możliwość zakwestionowania tego aktu (postanowienia o zawieszeniu postępowania), czego nie uczynił.

Jako, że sądowa kontrola skarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania, jak również innego naruszenie przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.