Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1204/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1375/21 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1375/21, po rozpoznaniu skargi S. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w pkt 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w pkt 2/ zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz S. D. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Tatrzański decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...] na podstawie art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. w związku z art. 124 ust. 1, 125 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – dalej "u.g.n."), orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka ew. [...] obr. S., opisana w księdze wieczystej [...], stanowiąca własność S. D., poprzez zezwolenie spółce [...] S.A. na wstęp na przedmiotową nieruchomość w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie linii kablowej 15 kV, podwieszonej na istniejących stanowiskach słupowych, tym samym budowę napowietrznej sieci dwunapięciowej SN/nN na części nieruchomości, oznaczonej jako działka ew. [...] obr. S., przy czym: a/ powierzchnia zajętości działki na czas prowadzenia prac wynosić będzie 29,38 m2; b/ powierzchnia trwałej zajętości działki po wykonaniu prac wynosić będzie 29,38 m2; zgodnie z mapą sytuacyjno-wysokościową stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji; 2) w zakresie czasu niezbędnego dla założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość urządzeń elektroenergetycznych zezwolenie następuje na okres 2 dni roboczych.

3/ mapa sytuacyjna - przedłożona przez Pana J. H. przy piśmie z dnia 10.11.2020 r., szczegółowo wskazująca część nieruchomości, oznaczonej jako działki ew. [...] obr. S., na której następuje ograniczenie niniejszą decyzja prawa własności, będąca załącznikiem do niniejszej decyzji, stanowi jej integralną część.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Spółka [...] S.A. pismem z dnia 3 października 2019r., wystąpiła do S. D. z propozycją zawarcia "umowy ustanowienia służebności przesyłu na nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonej w obrębie [...] S., której treścią będzie prawo budowy linii napowietrznej SN (kabel SN typu AXCES) oraz dokonywania prac eksploatacyjnych tj. niezbędnych napraw, konserwacji, usuwania awarii, remontów, modernizacji, przebudowy i rozbudowy w pasie ustanowionej służebności, a także dostępu do tych urządzeń w celu wykonania powyższych prac", proponując równocześnie "jednorazowe wynagrodzenie w wysokości 1000,00 zł." Pismo to zostało doręczone do S. D. w dniu 23 października 2019 r. Spółka [...] S.A. pismem z dnia 18 listopada 2019 r., wystąpiła ponownie do S. D., oświadczając, iż "wychodząc naprzeciw oczekiwaniom oraz mając na względnie ułożenie poprawnych relacji na przyszłość, za ustanowienie służebności przesyłu, proponujemy kwotę wynagrodzenia w wysokości 1500 zł." Równocześnie w piśmie tym wskazano szczegółowe zasady wyliczenia kwoty wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu po stanowiącej własność S. D. działce ewid. [...] obr. S. Pismo to zostało doręczone adresatowi w dniu 2 grudnia 2019 r. W oparciu o notatkę służbową z dnia 24 stycznia 2020 r., sporządzoną przez przedstawicielkę spółki [...] S.A., ustalono, iż rozmowy prowadzone przez spółkę [...] S.A z właścicielem działki S. D. "nie przyniosły zamierzonego efektu i zakończyły się fiaskiem negocjacyjnym."

Biorąc pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w tzw. części [...], oraz uchwałę Rady Gminy Poronin z dnia [...] czerwca 2013r., Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w tzw. części [...] dla działki ewid. [...] obr. S., organ stwierdził, że projektowana sieć energetyczna w obszarze w/w nieruchomości, pozostaje w zgodzie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej nieruchomości i służy realizacji inwestycji celu publicznego jaką jest "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", który to cel publiczny definiuje art. 6 pkt. 2 u.g.n.

W oparciu o pismo z dnia 10 listopada 2020r., oraz załączoną do niego mapę sytuacyjno – wysokościową ustalono, iż: ograniczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości dotyczyć będzie części nieruchomości o łącznej pow.: 29,38 m2, stanowiącej pas gruntu o szerokości 2,6 m na długości 11,3 m; czas niezbędny do założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość urządzeń sieci elektro – energetycznej to dwa dni robocze. Organ stwierdził, iż spółka [...] S.A. przed wystąpieniem do organu z przedmiotowym wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z w/w nieruchomości, prowadziła ze S. D. rokowania celem uzyskania zgody na przeprowadzenie przez nieruchomość, sieci elektroenergetycznej o nowych parametrach. Rokowania te nie doprowadziły do uzyskania dobrowolnej zgody właściciela w/w nieruchomości, na przeprowadzenie na niej nowej sieci elektroenergetycznej stosownie do zaproponowanych przez spółkę [...] S.A. warunków finansowych.

Odwołanie od tej decyzji złożył S. D.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w pkt 1/ uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tej części tj. dotyczącej terminu wykonania prac; w pkt 2/ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

Wojewoda uznał, że wnioskodawca dopełnił obowiązku przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. a ponadto, że inwestycja zamierzona polegająca na budowie linii kablowej 15 kV, powieszonej na istniejących stanowiskach słupowych, jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w tzw. części [...] uchwalonego przez Radę Gminy Poronin – uchwałą Rady Gminy Poronin nr [...] z [...] czerwca 2013 r. Wskazał także, iż planowana inwestycja stanowi wypełnienie przesłanki zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n., tzn. "zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym". Również wymóg zasięgu lokalnego omawianego zamierzenia, jako inwestycji celu publicznego, jest zdaniem organu odwoławczego spełniony w przedmiotowej sprawie, bowiem przy uwzględnieniu zasięgu tej inwestycji, ma ona służyć zaopatrywaniu ludności w energię elektryczną na znacznym obszarze.

Wobec tego organ odwoławczy przyjął, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione obie przesłanki wynikające z regulacji prawnych zawartych w art. 124 ust. 1 oraz ust. 3 u.g.n.

Odnośnie uchylenia rozstrzygnięcia ujętego w punkcie 2 sentencji decyzji organu I instancji Wojewoda Małopolski wskazał, że wskazywanie w decyzji wydawanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji celu publicznego nie znajduje oparcia w jego treści. Skoro zaś ustawa nie nakłada na organ orzekający obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej.

Na w/w decyzję Wojewody Małopolskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. D.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 18 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz orzekł o kosztach postępowania.

W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są trafne.

Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym i w tym planie został ustalony jej przebieg. Zaznaczono, że usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. W ocenie Sądu z uwagi na szczególny, zbliżony do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu, charakter decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., przesłanki ograniczenia korzystania z nieruchomości należy interpretować ściśle. Sąd podkreślił, że w przepisie tym ustawodawca posłużył się określeniem, iż ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym". Zdaniem Sądu normę tę należy odczytywać w powiązaniu z treścią art. 112 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, wywłaszczenie (a także ograniczenie korzystania z nieruchomości) możliwe jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Z takiego sformułowania przepisu wynika jasno w ocenie Sądu, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że przepisy na które powołuje się organ nie są wystarczające by wykazać zgodność przedmiotowego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu postanowienie planu, że w obszarze MN dopuszcza się przeznaczenie terenów pod obiekty usług technicznych, a w obszarze KDZ1 dopuszcza się lokalizację urządzeń towarzyszącej infrastrukturze oraz, że na całym obszarze planu dopuszcza się budowę napowietrznych i kablowych linii elektroenergetycznych średniego i niskiego napięcia nie oznacza, że plan miejscowy przewiduje lokalizacje tej konkretnej linii kablowej na działkach będących własnością skarżącego.

W ocenie Sądu, w przypadku inwestycji liniowej, stanowiącej niewątpliwie inwestycję celu publicznego, wskazanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ogólnego jej przebiegu, bez określenia granic terenu, który może być pod nią zajęty, dla wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. nie jest wystarczające.

Wobec tego Sąd stwierdził, że warunek zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie został spełniony. Zdaniem Sądu organy obu instancji dokonując swoich ustaleń naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż nie przeprowadziły wszechstronnie postępowania dowodowego, aby stwierdzić spełnienie przesłanek ustawy do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Także stanowisko organu II instancji w kwestii braku konieczności czasowego ograniczenia inwestora z korzystania z nieruchomości, na zajęcie której otrzymał zezwolenie (część reformacyjna decyzji) jest w ocenie sądu wadliwe. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi bowiem do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. Sama decyzja musi zatem ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, tj. w sposób jasny musi z niej wynikać, nie tylko jednoznaczny przebieg inwestycji, ale i zakres uszczuplenia władztwa nad nieruchomością względem jej właściciela. Dlatego też, w ocenie Sądu, termin określany w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie terenu jest jej istotnym elementem, wyznaczającym horyzont czasowy pozbawienia właściciela, czy użytkownika wieczystego uprawnień do pełnego korzystania z nieruchomości. W tym zakresie Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, ani przywołanego w decyzji orzecznictwa.

W ocenie Sądu na aprobatę nie zasługują zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowo przeprowadzonych rokowań. Sąd zaznaczył przy tym, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Ponadto Sąd wskazał, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i z tego względu mogą być one prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym. Sąd zaznaczył przy tym, że w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest bowiem wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami.

Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie inwestor doręczył skarżącemu dwa pisma, w których zawarł opis planowanych prac oraz propozycję finansowej rekompensaty za zajęcie nieruchomości, przy czym w drugim piśmie proponowaną kwotę zwiększył i wskazał sposób jej wyliczenia. Wobec tego Sąd uznał, że sytuacja, w której inwestor należycie opisuje inwestycję, zakres zajęcia nieruchomości w związku z koniecznością jej realizacji, oraz proponuje kwotę wynagrodzenia – zwłaszcza jeżeli wynagrodzenie to zwiększa w kolejnym piśmie – a właściciel terenu nie odpowiada mu w zakreślonym terminie na przedstawione propozycje, w pełni odpowiada wymogowi o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Sąd I instancji wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę, oceni zgodność projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W razie zaś, gdyby ustalił taką zgodność, czasowo zezwoli inwestorowi na zajęcie nieruchomości skarżącego, uznając, że rokowania między tymi stronami odbyły się.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła spółka [...] S.A. z siedzibą w K., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że plan miejscowy, aby stwarzał możliwość wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, powinien zawsze w sposób precyzyjny określać lokalizację zamierzonej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa nie wymagają dla spełnienia wynikającej z art 124 ust 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym wyznaczenia konkretnego przebiegu danej inwestycji w planie miejscowym;

2) art 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istotnym elementem decyzji wydanej na podstawie art 124 ust 1 u.g.n. jest określenie terminu zezwalającego na czasowe zajęcie terenu, podczas gdy ustawa nie nakłada na organ orzekający obowiązku wskazania terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji celu publicznego, ani nie upoważnia organu do wskazania takiego terminu;

3) art 124 ust 1 u.g.n. w zw. z § 10 ust 1 pkt 4, § 22 ust. 1 oraz ust 6 uchwały nr [...] Rady Gminy Poronin z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w tzw. części [...], oprzez niezastosowanie, podczas gdy postanowienia uchwały nr [...] Rady Gminy Poronin dopuszczają remonty, przebudowę i rozbudowę istniejącej infrastruktury elektroenergetyczną w obrębie zajmowanych terenów i stref technicznych oraz lokalizowanie na obszarze objętym planem niewyznaczonych na rysunku planu urządzeń i sieci infrastruktury technicznej;

4) art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – dalej "u.p.z.p."), w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy właściwy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowiący akt prawa miejscowego, podlega ogólnym zasadom wykładni prawa, które nie zostały zastosowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, co skutkowało błędnym przyjęciem, że planowana budowa nie jest zgodna z uchwałą nr [...] Rady Gminy Poronin z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w tzw. części [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma plan miejscowy przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy Poronin z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w tzw. części [...]. W planie tym w ogóle nie określono przebiegu linii energetycznych, zarówno planowanych, jak i istniejących. Wskazano jednak, że miejscowy plan w § 10 ust. 1 pkt 4 wprost przewiduje, iż za zgodne z planem uznaje się lokalizowanie w granicach całego terenu objętego planem (w tym w granicach gruntów rolnych) niewyznaczonych na rysunku planu urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi terenu w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, gaz sieciowy i ciepło (z wyłączeniem terenów 1-56 ZL). Budowa napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego napięcia jest dopuszczalna, przy czym nie może kolidować z pozostałymi ustaleniami planu (§ 22 ust. 6).

Niezależnie od powyższego skarżąca kasacyjnie spółka wskazała, że ustawodawca nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sieci infrastruktury technicznej. Tym samym uznano, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było zastosowanie instytucji prawnej przewidzianej w art. 124 ust. 1 u.g.n., a wskazywane przez Sąd I instancji dodatkowe wymogi, jakie powinny zostać spełnione, nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Ponadto dodano, że nawet gdyby uznać, że dla możliwości zastosowania art. 124 u.g.n. wymagane jest oznaczenie konkretnego przebiegu planowanej inwestycji w planie miejscowym, to również z tego punktu widzenia warunek zgodności z planem zostałby – w ocenie skarżącej kasacyjnie spółki – spełniony. Wynika to ze szczególnego charakteru planowanej inwestycji celu publicznego, która polega na podwieszeniu dodatkowych przewodów linii SN na istniejących stanowiskach słupowych, na których już istnieje linia nN. Wskazano, że zgodnie z § 22 ust. 1 planu, utrzymuje się istniejącą infrastrukturę elektroenergetyczną oraz dopuszcza się jej remonty, przebudowę i rozbudowę w obrębie zajmowanych terenów i stref technicznych. Zatem w przypadku rozbudowy, czy modernizacji istniejących linii, lokalizacja inwestycji ma już konkretny przebieg, który jest determinowany faktycznym przebiegiem istniejących linii, co oznacza, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego także przy uznaniu za prawidłową wykładni dokonanej przez Sąd I instancji.

Nie zgodzono się również ze stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie konieczności zawarcia w decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 124 u.g.n. czasowego ograniczenia inwestora z korzystania z nieruchomości. Wskazano że przede wszystkim brak jest przepisu przewidującego taki obowiązek.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. D., podzielając argumentację Sądu I instancji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Zarządzeniem Przewodniczącego I Wydziału Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 28 grudnia 2022 r. – wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym a strony pouczono o możliwości złożenia pisma w sprawie zawierającego dodatkowe argumenty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. z 2023r., poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty te okazały się uzasadnione.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii materialnoprawnych. W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego podniesiono naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że plan miejscowy, aby stwarzał możliwość wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, powinien zawsze w sposób precyzyjny określać lokalizację zamierzonej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać. Natomiast zdaniem skarżącej kasacyjnie obowiązujące przepisy prawa nie wymagają dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym wyznaczenia konkretnego przebiegu danej inwestycji w planie miejscowym. Według skarżącej kasacyjnie spółki Sąd I instancji błędnie uznał, że dla spełnienia przesłanki zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie jest wystarczająca ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu, a taka sytuacja występuje w sprawie, jako że zgodnie z § 10 ust 1 pkt 4, § 22 ust. 1 oraz ust 6 Uchwały nr [...] Rady Gminy Poronin z dnia [..] czerwca 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w tzw. części [...], postanowienia planu dopuszczają remonty, przebudowę i rozbudowę istniejącej infrastruktury elektroenergetyczną w obrębie zajmowanych terenów i stref technicznych oraz lokalizowanie na obszarze objętym planem niewyznaczonych na rysunku planu urządzeń i sieci infrastruktury technicznej.

Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może być rozpoznany tylko łącznie z uwzględnieniem treści przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w konkretnej sprawie ma zastosowanie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przede wszystkim aktem prawa miejscowego, stąd też zawarte w nim regulacje mają charakter materialnoprawny. Dlatego też, aby stwierdzić, czy doszło do naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest, jak uczyniono to w skardze kasacyjnej, wskazanie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zostały naruszone.

Wobec tego, powstały spór wymaga odniesienia się do postanowień Uchwały Nr [...] Rady Gminy Poronin z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w tzw. części [...]. Należy wskazać, że § 22 ust. 1 w/w Uchwały stanowi: "Ustala się następujące zasady zaopatrzenia w energię elektryczną, lokalizacji oraz budowy obiektów i sieci infrastruktury elektroenergetyki: 1. utrzymuje się istniejącą infrastrukturę elektroenergetyczną oraz dopuszcza się jej remonty, przebudowę i rozbudowę w obrębie zajmowanych terenów i stref technicznych. (....) 6. Na obszarze objętym planem dopuszcza się budowę napowietrznych i kablowych linii elektroenergetycznych średniego i niskiego napięcia oraz budowę wnętrzowych, kontenerowych i napowietrznych (słupowych) stacji transformatorowych 15/0,4 kV. Ich lokalizacja nie może kolidować z pozostałymi ustaleniami planu". Ponadto § 10 ust 1 Uchwały stanowi, że: "Za zgodne z planem uznaje się: "Lokalizowanie w granicach całego terenu objętego planem ( w tym w terenach gruntów rolnych) niewyznaczonych na rysunku planu urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi terenu w zakresie: pkt 4. Zaopatrzenia w energię elektryczną, gaz sieciowy i ciepło ( z wyłączeniem terenów 1- 56 ZL)". Według planu symbolem 1- 56 ZL oznaczono tereny lasów.

Dodać należy, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że plan miejscowy upoważnia tylko do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika wyraźnie z jego treści i z tego też względu konieczne jest ścisłe rozumienie postanowień planu.

Wobec powyższego nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że omawiany plan zagospodarowania przestrzennego na terenie przedmiotowej działki dopuszczał usytuowanie kablowej linii elektroenergetycznej 15 kV. Nie w każdym bowiem przypadku dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Niewątpliwie, z powołanego przepisu wynika, że aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizacje. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci elektroenergetycznej w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu, o czym już wspomniano powyżej. W orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie postanowień planu przewidujących ( dopuszczających) infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. W orzecznictwie wyrażono także pogląd, że problem, czy wskazania planu zawierają jedynie orientacyjny przebieg linii energetycznej, czy też jej konkretną lokalizację, jest bez znaczenia, gdyż istotne jest to, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia: 23 października 2014 r., sygn. I OSK 537/13; 8 marca 2017, sygn. akt I OSK 1337/15; 17 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1683/17; 7 listopada 2019 r., sygn. I OSK 452/18, 23 listopada 2021 r., sygn. I OSK 754/21, 26 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 920/21, pub.www.nsa.gov.pl).

Decyzja wydana na podstawie art.124 ust.1 u.g.n. prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. Musi ona zatem ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, tj. w sposób jasny musi z niej wynikać, nie tylko jednoznaczny przebieg inwestycji, ale i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w granicach niezbędnych do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji spełnia te wymogi. W wyniku budowy przedmiotowej linii nie zmieni się aktualny sposób korzystania z nieruchomości, gdyż – jak wynika z wniosku – budowa linii kablowej 15 kV zlokalizowana będzie na istniejących stanowiskach słupowych. Zatem wnioskowany sposób ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w możliwie minimalnym stopniu ingeruje w sferę uprawnień właścicielskich, a po zakończeniu prac nieruchomość będzie mogła być wykorzystywana w dotychczasowy sposób. Należy ponadto podkreślić, że inwestycja ma charakter liniowy, co w dużej mierze determinuje jej przebieg, a ponadto musi spełniać określone wymagania techniczne. To powoduje, że decyzja w kwestii konkretnego przebiegu linii należy do inwestora, przy czym z powodów, o których była mowa, nie jest ona dowolna. Natomiast nie jest możliwe określanie jej przebiegu, zgodnie z życzeniami wszystkich właścicieli nieruchomości, na których będzie lokalizowana. Ustawodawca w art.124 ust.1 u.g.n. umożliwia przymusowe, wbrew woli właściciela nieruchomości, ograniczenie jego uprawnień właścicielskich na zrealizowanie inwestycji celu publicznego, zarówno gdy podmiot ten nie wyraża na to zgody, jak i w sytuacji gdy nie dojdzie do porozumienia z inwestorem co do ekwiwalentu pieniężnego za uszczuplenie jego praw.

W odniesieniu do kwestii określenia w decyzji konkretnego terminu ograniczenia prawa własności, należy uznać, że słusznie skarżąca kasacyjnie spółka zarzuca Sądowi I instancji błędne przyjęcie, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna regulować termin, na jaki ogranicza się prawa właściciela nieruchomości objętych inwestycją. Wskazywanie w decyzji wydawanej w oparciu o powołany przepis terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji celu publicznego nie znajduje bowiem oparcia w jego treści. Skoro zaś ustawa nie nakłada na organ orzekający obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że jeżeli ustawodawca chce ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie (zob. art. 124b ust. 3 u.g.n., który stanowi, że "obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy", por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 1570/16)

Wobec tego za uzasadnione należy uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Z tych powodów zaskarżony wyrok należało uchylić, a skargę oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od S. D. na rzecz skarżącej kasacyjnie spółki zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości, uwzględniając charakter sprawy, jak również okoliczność, że skarżący nie może ponosić konsekwencji finansowych spowodowanych wadliwą wykładnią prawa dokonaną przez Sąd I instancji ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, dostępne na stronie www.nsa.gov.pl).