Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1052/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1 i § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 395/22 w sprawie ze skargi Fundacji A. z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Fundacji A. z siedzibą w K. (dalej: fundacja) uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 16 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału w postepowaniu na prawach strony.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 20 października 2021 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówił uwzględnienia wniosku fundacji o wszczęcie i dopuszczenie do udziału fundacji w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o wstrzymaniu działalności podmiotu korzystającego ze środowiska – B. sp. z o.o. [...] w S., ze względu na negatywne oddziaływanie eksploatowanej w zakładzie instalacji, w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zapobieżenia pogarszaniu stanu środowiska. W ocenie organu I instancji cele statutowe i zakres działania fundacji nie mają "merytorycznego powiązania" z przedmiotem postępowania administracyjnego. Jako podstawę rozstrzygnięcia wniosku o wszczęcie i dopuszczenie do udziału w postępowaniu organ powołał art. 31 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.).

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła fundacja.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 16 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 20 października 2021 r.

Fundacja wniosła skargę na postanowienie z 16 grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogły istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było rozstrzygnięcie, czy fundacja spełnia ustawowe warunki, przewidziane w art. 31 § 1 k.p.a., żądania wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania działalności podmiotu korzystającego ze środowiska oraz do dopuszczenia jej na prawach strony do udziału w tym postępowaniu. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, że w sprawie nie została spełniona żadna z dwóch przesłanek niezbędnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku fundacji w tym zakresie, tj. nie ma podstaw do uznania, że wszczęcie przedmiotowego postępowania i dopuszczenie fundacji do udziału w nim uzasadniają cele statutowe organizacji, a ponadto przemawia za tym interes społeczny. W ocenie Sądu I instancji stanowisko to jest przedwczesne. Organ błędnie zastosował art. 31 § 1 k.p.a. w związku z art. 364 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm, dalej: p.o.ś.). Organ nieprawidłowo uznał, że wszczęcie postępowania w sprawie wstrzymania działalności podmiotu korzystającego ze środowiska, którego przesłanki wynikają z art. 364 p.o.ś., może nastąpić wyłącznie z urzędu, a zatem osoby trzecie nie są uprawnione do żądania wszczęcia postępowania i udziału w nim. Ponadto, organ odwoławczy nieprawidłowo ocenił, że wynikające ze statutu cele fundacji są sformułowane zbyt szeroko i ogólnikowo, co nie daje podstaw do stwierdzenia, że uzasadniają żądanie wszczęcia postępowania i udziału w nim tej organizacji społecznej. Niesłusznie również ocenił, że przesłanką do prowadzenia z urzędu postępowania z art. 364 p.o.ś. jest wyłącznie kwalifikowane pogorszenie stanu środowiska lub powodujące zagrożenie nie tylko dla zdrowia, ale i życia ludzi.

Sąd I instancji wyjaśnił, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, 2) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, 3) przemawia za tym interes społeczny. Według statutu fundacji, jej głównym celem jest: "ochrona przyrody, krajobrazu oraz ochrona środowiska naturalnego". W ocenie Sądu I instancji, zgłoszone przez fundacje żądanie wszczęcia przez organ postępowania dotyczącego działalności podmiotu korzystającego ze środowiska jest uzasadnione celami statutowymi fundacji w ramach działań na rzecz ochrony "środowiska naturalnego". Pojęcie ochrony środowiska ma definicję legalną wynikającą z art. 3 pkt 13 p.o.ś., z którego wynika, że ochrona środowiska polega m.in. na podejmowaniu działań w celu przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom. Fundacja upatruje potrzeby wszczęcia postępowania w tym, że podmiot korzystający ze środowiska powoduje oddziaływania na środowisko w związku z emisją odorów co może stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia okolicznych mieszkańców. Wiąże się to z przesłankami postępowania z art. 364 p.o.ś. Jedną z przesłanek jest działalność podmiotu korzystającego ze środowiska zagrażająca życiu lub zdrowiu ludzi. Wbrew twierdzeniu organu, w tym przypadku nie występuje wymóg kwalifikowanej postaci tego zagrożenia, wystarczy, że działalność zagraża zdrowiu ludzi.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. nie przeanalizował w sposób wystarczający przesłanki wystąpienia interesu społecznego dotyczącego zarówno wszczęcia postępowania, jak też udziału w nim fundacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że organ odwoławczy nie rozpoznał w sposób wyczerpujący i rzetelny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz nie przeanalizował wszystkich zgromadzonych dowodów.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że istniały przesłanki wszczęcia postępowania i dopuszczenia przez organ fundacji.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 364 p.o.ś. przez przyjęcie, że organ powinien wszcząć postępowanie wskazane w tym przepisie materialnym.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Powyższe oznacza, że jeżeli postępowanie administracyjne nie jest w toku, organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania w sprawie. Uwzględnienie wniosku w tym zakresie prowadzi do wszczęcia postępowania z urzędu. Wniosek organizacji społecznej może zatem dotyczyć tych postępowań, które podlegają wszczęciu z urzędu (por. wyroki NSA: z 19.05.2021 r., II OSK 2325/18, LEX nr 3280025, i z 10.07.2019 r., II OSK 2210/17, LEX nr 2727909), a takim jest postępowanie z art. 364 p.o.ś. Uznanie żądania organizacji społecznej za uzasadnione i wszczęcie w związku z tym żądaniem postępowania z urzędu oznacza uzyskanie przez organizację społeczną legitymacji na podstawie art. 31 § 2 i 3 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia (wyroki NSA: z 24.11.2021 r., III OSK 649/21, LEX nr 344783; z 9.07.2021 r., III OSK 531/21, LEX nr 3213950; z 27.01.2021 r., II OSK 74/21, LEX nr 3173213). Oznacza to, że wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie organizacji społecznej z urzędu, organ przesądza o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (wyrok NSA z 5.04.2017 r., II OSK 2028/15, LEX nr 2286059). Organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W wypadku gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy natomiast, czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie (M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 31). Z kolei uprawnienie polegające na dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie istnieje wówczas, gdy postępowanie to jest w toku, instytucja ta bowiem nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie, w oderwaniu od konkretnej sprawy (wyrok NSA z 27.01.2022 r., II OSK 1579/19, LEX nr 3306850).

Powyższe uwagi ogólne mają istotne znaczenie w tej sprawie, ponieważ w zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniu organ utrzymał w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 20 października 2021 r. o odmowie uwzględnienia wniosku fundacji o wszczęcie i dopuszczenia do udziału fundacji w postępowaniu. Jednocześnie z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że organ nie dokonuje rozróżnienia tych dwóch rozstrzygnięć przewidzianych w art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Z jednej strony wskazuje bowiem na brak podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 364 p.o.ś., a z drugiej strony na brak przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (brak odpowiednio sformułowanej działalności statutowej oraz brak interesu społecznego). W tej sprawie istotne znaczenie ma wyłącznie kwestia wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej (fundacji), ponieważ postępowanie z art. 364 p.o.ś. niewątpliwie nie pozostawało w toku. Należy przy tym podkreślić, że wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. uzależnione jest od spełnienia przesłanek wskazanych w ostatnim zdaniu art. 31 § 1 k.p.a. Oznacza to, że rozpatrując to żądanie organ bada jedynie, czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny oraz czy dana sprawa mieści się w zakresie działalności statutowej organizacji społecznej występującej z żądaniem. Kwestia podstaw do określonego rozstrzygnięcia sprawy wszczętej na żądanie organizacji społecznej wykracza poza zakres tego badania. Innymi słowy, jeżeli żądanie wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz przemawia za tym interes społeczny, to organ wszczyna postępowanie z urzędu i po wszczęciu postępowania dokonuje oceny, czy istnieją przesłanki do wydania decyzji określonej treści. W przypadku decyzji z art. 364 p.o.ś. może się bowiem okazać, że w toku prowadzonego w sprawie postępowania nie potwierdziło się występowanie negatywnego oddziaływania na środowisko w skali uzasadniającej zastosowanie art. 364 p.o.ś. Natomiast postępowanie wszczęte na podstawie art. 364 p.o.ś. może zakończyć się albo wstrzymaniem działalności podmiotu albo umorzeniem postępowania w tej sprawie wobec niepotwierdzenia w toku postępowania istnienia przesłanek do wstrzymania (wyrok NSA z 8.06.2011 r., II OSK 1012/10, LEX nr 1083483). Sprawa administracyjna jest bowiem bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Umorzenie postępowania będzie zatem możliwe w razie stwierdzenia, że nie występuje działalność uzasadniająca zastosowanie art. 364 p.o.ś. (K. Gruszecki [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2022, art. 364).

Zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do następujących kwestii. Po pierwsze, wszczęcie postępowania nie jest uzasadnione celami statutowymi fundacji. Po drugie, za wszczęciem postępowania nie przemawia interes społeczny, ponieważ nie doszło do pogorszenia stanu środowiska. Po trzecie, nie stwierdzono przekroczenia emisji gazów i pyłów zgodnie z posiadanym pozwoleniem.

Jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji, organ uznał, że chęć działania w zakresie ochrony środowiska jest "działaniem w zakresie interesu społecznego", jednak nie przesądza o istnieniu interesu społecznego we wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej wstrzymania działalności podmiotu korzystającego ze środowiska. Organ podniósł, że fundacja w sposób ogólny powołała się na zasady ochrony środowiska, ale nie dostarczyła dowodów na to, że podmiot korzystający ze środowiska powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Na poparcie tezy, że interes społeczny we wszczęciu postepowania nie występuje organ powołał się na przeprowadzoną kontrolę zakładu, która nie wykazała, przekroczeń wartości węglowodorów alifatycznych ani aromatycznych określonych w posiadanym pozwoleniu na emisję gazów i pyłów do powietrza (decyzja z 28 sierpnia 2021 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że argumentacja ta jest zbyt ogólnikowa, co uzasadniało stwierdzenie naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Fundacja przedstawiła szereg argumentów przemawiających za potrzebą wszczęcia postępowania w interesie mieszkańców S., którzy chcą doprowadzić do ograniczenia emisji oddziaływania odorowego przez podmiot korzystający ze środowiska. W ocenie fundacji, oddziaływanie to stanowi uciążliwość dla normalnych warunków życia i powodującego dolegliwości zdrowotne. Fundacja powołała się na konkretne dokumenty, z których wynika występowanie oddziaływania odorowego, a także jego częstotliwość i stwierdzenie potrzeby podjęcia przez podmiot korzystający ze środowiska działań technicznych zmierzających do ograniczenia tego oddziaływania. Chodzi tu między innymi o przegląd ekologiczny opracowany na skutek decyzji Starosty Krakowskiego z 5 września 2019 r. oraz treść uzasadnienia uchylonego pozwolenia emisyjnego, do którego odwoływał się organ. Wbrew twierdzeniu organu, organizacja społeczna nie musi udowodnić spełnienia przesłanek przemawiających za prowadzeniem postępowania dotyczącego wstrzymania działalności podmiotu, a uprawdopodobnić, że takie przesłanki występują. Organ odwoławczy nie odniósł się do argumentów dotyczących przesłanek zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi związanych z oddziaływaniem odorowym zakładu. Argumentacji w tym zakresie nie zawiera również uzasadnienie skargi kasacyjnej. Pojęcie zdrowia dotyczy także aspektów samopoczucia psychicznego, a narażenie na zbyt intensywne i długotrwałe oddziaływanie odorowe może zagrażać zdrowiu ludzi (por. wyrok NSA z 6.02.18, II OSK 2524/17). Natomiast jak wynika z akt sprawy, w przeglądzie ekologicznym stwierdzono, że modelowanie poziomów substancji oborowych w powietrzu wykazało, że zakład będzie wyczuwalny odorowo na terenach zabudowy mieszkaniowej przylegającej bezpośrednio od strony wschodniej i południowej do terenu zakładu częściej niż 8% czasu w skali roku, co wskazuje na potrzebę podjęcia przez zakład działań technicznych zmierzających do ograniczenia emisji substancji odorowych do powietrza i doprowadzenie przynajmniej do stanu, w którym zakład nie będzie powodował wyczuwalności oborowej w swoim otoczeniu na poziomie przekraczającym 8% czasu w skali roku. Dokument ten został pominięty przez organ w toku oceny wniosku fundacji o wszczęcie postępowania. Natomiast Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że tak uzasadniony wniosek o wszczęcie postępowania uzasadniał uznanie, że fundacja działa w interesie społecznym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi również wątpliwości, że ochrona środowiska mieści się w zakresie działalności statutowej fundacji, a sprawy wstrzymania działalności powodującej pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrażającej życiu lub zdrowiu ludzi, jest niewątpliwie sprawą z zakresu ochrony środowiska. Trudno oczekiwać od organizacji społecznej takiego sformułowania statutu, żeby uwzględnić w jego treści konkretne sprawy administracyjne i konkretne przepisy stanowiące podstawę wszczęcia postępowań, w których fundacja zamierza występować w charakterze strony.

Powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczy to nie tylko zarzutu podnoszącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., ale także art. 31 § 1 k.p.a. oraz art. 364 p.o.ś. Naruszenie powołanych przepisów uzasadniało zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że wyrok Sądu I instancji nie przesądza o koniecznosci wydania decyzji z art. 364 p.o.ś. i wstrzymania działalności podmiotu korzystającego ze środowiska. Oznacza natomiast konieczność wszczecia postępowania i prawidłowego, kompleksowego rozważenia argumentacji fundacji oraz innych stron postępowania i na tej podstawie podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w sprawie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.