Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 396/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 2024 ust.  1
journal: Dz.U. 2021 poz 1973
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1659/22 w sprawie ze skargi T. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 czerwca 2022 r., nr DIŚ-III.415.60.2021.KJP w przedmiocie zmiany warunków pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 1659/22 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi T. z siedzibą w O. (dalej: stowarzyszenie, skarżący) na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: Minister) z 3 czerwca 2022 r., nr DIŚ-III.415.60.2021.KJP w przedmiocie zmiany warunków pozwolenia zintegrowanego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Marszałek Województwa Śląskiego, działając na podstawie art. 104 w zw. z art. 155 k.p.a. oraz art. 192, art. 378 ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.), decyzją z 28 lutego 2020 r., nr 671/OS/2020 zmienił na wiosek spółki pozwolenie zintegrowane dla instalacji spalania paliw zlokalizowanej na terenie zakładu T. S.A. – [...].

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego Minister decyzją z 4 sierpnia 2020 r., znak: DZŚ.III.435.3.2020.KJP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Marszałka stwierdzając, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające udzielenie odstępstwa w zakresie granicznej wielkości emisji tlenków azotu (NOx) dla instalacji spalania paliw położonej na terenie Elektrowni [...].

Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 29 kwietnia 2021 r., sygn. IV SA/Wa 2318/20 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że organ odwoławczy nie podjął wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, organ nie przeanalizował wnikliwie zgłoszonych zarzutów, nie przeprowadził żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego.

Realizując wytyczne Sądu, Minister przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające, m.in. w zakresie ustosunkowania się przez spółkę do zarzutów przedstawionych przez stowarzyszenie. W piśmie z dnia 8 kwietnia 2022 r. spółka szczegółowo ustosunkowała się do przedstawionych zagadnień.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z 3 czerwca 2022 r., nr DIŚ.III.415.60.2021.KJP Minister, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Marszałka z 28 lutego 2020 r. zmieniającej warunki pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Marszałka z 21 listopada 2008 r., nr 3005/OS/2008 dla instalacji spalania paliw zlokalizowanej na terenie zakładu T. S.A. – [...], utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu Minister wskazał że stosownie do art. 204 ust. 2 p.o.ś. odstępstwa można udzielić w sytuacji gdy doszłoby do spełnienia kryterium nieproporcjonalności korzyści środowiskowych i kosztów dostosowawczych oraz czynników o których mowa ww. przepisie. Po analizie akt Minister uznał, że spółka przyjęła właściwe wartości współczynników do obliczenia korzyści środowiskowych z modernizacji instalacji, co oznacza że przedstawione obliczenia są prawidłowe, a zatem spełnione zostały przesłanki do zastosowania odstępstwa o którym mowa w art. 204 ust. 2 p.o.ś.

Skargę na powyższą decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z 18 października 2022 r. uczestnik postępowania – T. z siedzibą w J. wniósł o oddalenie skargi.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest po pierwsze: udzielenie Spółce odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych względem tlenków azotu NOx. na poziomie do 200 mg/Nm³, po drugie naruszenie granicznych wielkości emisyjnych BAT-AELs określonych w konkluzjach BAT, w BAT 15 w zakresie emisji ścieków przemysłowych do wód rzeki P. w wyniku zastosowania bez podstawy prawnej średnich ważonych z dwóch typów norm.

W ocenie Sądu I instancji, Minister dokonując ponownie rozpoznania sprawy nie naruszył przepisów postępowania. Minister prawidłowo wykonał wytyczne zawarte w ww. wyroku Sądu, tj. m.in. przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające w zakresie ustosunkowania się spółki do zarzutów odwołania zawartych w pismach z dnia 7 i 23 kwietnia 2020 r. Minister ustalił prawidłowo stan faktyczny w sprawie, dokonał uzupełnienia materiału dowodowego, przeanalizował go w sposób prawidłowy, a motywy rozstrzygnięcia uzasadnił w sposób przekonywujący, prawidłowy i szczegółowo odniósł się do zarzutów odwołania, a także do dołączonych do niego opracowań. Przede wszystkim co istotne Minister w sposób prawidłowy wskazał dlaczego uznał wyjaśnienia spółki dotyczące konieczności wykonania instalacji SCR na wszystkich kotłach.

W skardze kasacyjnej stowarzyszenie, reprezentowane przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - prawa materialnego:

1) art. 204 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z decyzją wykonawczą Komisji (UE) 2021/2326 z 30 listopada 2021 r. ustanawiającą konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz.Urz.U.E. z 30.12.2021 r. L 469/1) załącznik: pkt 1.5 BAT 15 tab. 1 (dalej: konkluzje BAT) — poprzez określenie wartości dopuszczalnych dla wskaźników zanieczyszczeń zawartych w ściekach przemysłowych zrzucanych do wód rzeki P. na poziomie przekraczającym graniczne wielkości emisyjne określone w konkluzjach BAT, w wyniku błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że w razie emisji do środowiska zmieszanych strumieni ścieków, objętych różnymi standardami, z których tylko jeden jest objęty granicznymi wielkościami emisyjnymi (BAT 15), należy dla wspólnego strumienia ścieków zastosować średnią ważoną z tych standardów;

- ewentualnie w razie niepodzielania przez Sąd powyższego zarzutu i przyjęcia, że standardy emisji ścieków w niniejszej sprawie powinny być ustalone w oparciu o tzw. średnie ważone - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

2) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 204 ust. 1 p.o.ś. - przez oddalenie skargi pomimo wadliwego ustalenia przez organy administracyjne standardów emisji ścieków do P., w wyniku nieprawidłowego wyliczenia średniej ważonej dla poszczególnych wskaźników zanieczyszczeń, a także pominięcia przez Sąd zarzutu skargi odnoszącego się do tej kwestii.

W skardze kasacyjnej wniesiono: 1) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Innymi słowy, to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem kasatora jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, to jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania, ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 20/11, publ. LEX nr 1121149).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 204 ust. 1 p.o.ś. - przez oddalenie skargi pomimo wadliwego ustalenia przez organy administracyjne standardów emisji ścieków do P., w wyniku nieprawidłowego wyliczenia średniej ważonej dla poszczególnych wskaźników zanieczyszczeń, a także pominięcia przez Sąd I instancji zarzutu skargi odnoszącego się do tej kwestii. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że art. 151 p.p.s.a., należy do grupy przepisów wynikowych. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa (a co nie miało miejsca w niniejszej sprawie), które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Sąd I instancji nie naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 204 ust. 1 p.o.ś. w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do tych zarzutów należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że Minister dokonując ponownie rozpoznania sprawy nie naruszył ww. przepisów postępowania, ponieważ prawidłowo wykonał wytyczne zawarte w ww. wyroku WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2318/20, tj. m.in. przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające w zakresie ustosunkowania się Spółki do zarzutów odwołania zawartych w pismach z dnia 7 i 23 kwietnia 2020 r. Ma rację Sąd I instancji, że Minister ustalił prawidłowo stan faktyczny w sprawie, dokonał uzupełnienia materiału dowodowego, przeanalizował go w sposób prawidłowy, a motywy rozstrzygnięcia uzasadnił w sposób przekonywujący, prawidłowy i szczegółowo odniósł się do zarzutów odwołania, a także do dołączonych do niego opracowań, tj. Analizy zasadności udzielenia odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych (BAT-AELs) dla emisji NOX dla Elektrowni J. Opinii naukowej o zmianie pozwolenia zintegrowanego dla Elektrowni J. autorstwa L.P. Przede wszystkim, co istotne Minister w sposób prawidłowy wskazał dlaczego uznał wyjaśnienia Spółki dotyczące konieczności wykonania instalacji SCR na wszystkich kotłach.

Przypomnieć należy, że WSA w Warszawie w wyroku z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2318/20 wskazał, że w odniesieniu do zarzutów zgłoszonych w uzupełnieniu odwołania organ odwoławczy również nie odniósł się w sposób wyczerpujący do kwestii poniesionych w pkt 1 ww. pisma. Minister stwierdził, że wartości dopuszczalne dla zanieczyszczeń, które były przedmiotem oceny Marszałka dokonanej na podstawie uchylonego rozporządzenia ws. ścieków zostały przeniesione do nowego rozporządzenia ws. ścieków, a więc warunki ustalone w zaskarżonej decyzji są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Natomiast w dalszej części uzasadnienia Minister stwierdził, że Marszałek dwukrotnie wzywał spółkę do wskazania wartości emisji parametrów występujących w ściekach wraz ze wskazaniem metody wyliczenia średniej ważonej dla tych wskaźników, co spółka uczyniła, wskazując również, że w aneksie do wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego zostały określone najwyższe dopuszczalne wartości średniodobowe. Minister jednocześnie uznał za poprawne stanowisko Marszałka, że dla układu technologicznego instalacji spółki graniczne wielkości emisji wskazane w Tabeli 1 (BAT 15) powinny obowiązywać na wyjściu z końcowej oczyszczalni ścieków, z uwzględnieniem mieszania różnych strumieni ścieków z różnych źródeł zawierających lub nie, substancje limitowane w BAT 15. W odniesieniu do powyższego to Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów strony, która podnosiła, że w sprawie doszło nie tylko do uśrednienia (zastosowania średniej ważonej) składu mieszanki ścieków, ale także doszło do uśrednienia stosowanych norm: zawartych w Konkluzjach BAT oraz rozporządzenia w sprawie ścieków, a działanie takie pozbawione jest podstawy prawnej, bowiem obowiązujące przepisy nie dają uprawnienia do uśrednienia norm wynikających z Konkluzji BAT i norm polskich. Minister nie wyjaśnił wówczas również dlaczego przyjął za prawidłowe stanowisko Marszałka w tym zakresie.

W niniejszym postępowaniu trafnie ocenił Sąd I instancji, że Minister dokonując ponownie rozpoznania sprawy wykonał wytyczne zawarte w ww. wyroku, a tym samym nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że naruszenie tego przepisu może polegać na tym, że uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów, które wymienione są w tym przepisie. Wnoszący skargę kasacyjną musi zatem wskazać jakich konkretnie elementów brak jest w tym uzasadnieniu oraz wykazać, jaki wpływ miało to uchybienie na wynik sprawy. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia wniesionej skargi i nie uchyla się od kontroli instancyjnej. Nadto wobec treści przedmiotowej podstawy kasacyjnej podniesienia wymaga to, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności, a co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Przy czym za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Stwierdzić zatem należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do zasady zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie oznacza, że Sąd I instancji zobowiązany jest odnieść się do każdego zarzutu skargi ale rozstrzygnąć istotę sprawy wynikającą z tych zarzutów, co w tej sprawie miało miejsce. Nie bez znaczenia jest również, że zarzut ten nie został szerzej uzasadniony.

Skoro Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Minister nie dopuścił się naruszenia kwestionowanych przepisów postępowania administracyjnego, to należało odnieść się do zarzutu naruszenia normy prawa materialnego, tj. art. 204 ust. 1 i 2 p.o.ś., która była podstawą decyzji zmieniającej w oparciu o art. 155 k.p.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 204 ust. 1 ustawy z 27.04.2001 r. p.o.ś. w zw. z decyzją wykonawczą Komisji (UE) 2021/2326 z 30 listopada 2021 r. ustanawiającą konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz.Urz.U.E. z 30.12.2021 r. L 469/1) załącznik: pkt 1.5 BAT 15 tab. 1 (dalej: konkluzje BAT) - przez określenie wartości dopuszczalnych dla wskaźników zanieczyszczeń zawartych w ściekach przemysłowych zrzucanych do wód rzeki P. na poziomie przekraczającym graniczne wielkości emisyjne określone w konkluzjach BAT, w wyniku błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że w razie emisji do środowiska zmieszanych strumieni ścieków, objętych różnymi standardami, z których tylko jeden jest objęty granicznymi wielkościami emisyjnymi (BAT 15), należy dla wspólnego strumienia ścieków zastosować średnią ważoną z tych standardów.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wskazać należy, że stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Natomiast badany zarzut postawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie odwołuje się w ogóle do sposobu interpretacji art. 204 ust. 1 p.o.ś. w zw. z decyzją wykonawczą Komisji (UE) 2021/2326 z 30 listopada 2021 r. ustanawiającą konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz.Urz.U.E. z 30.12.2021 r. L 469/1) załącznik: pkt 1.5 BAT 15 tab. 1 (dalej: konkluzje BAT).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na str. 3, wskazano, że skarżący kwestionuje określone w decyzji organu I instancji, i przyjęte jako poprawne przez organ odwoławczy i Sąd, standardy emisji ścieków do wód rzeki P., opierające się na zastosowaniu tzw. średnich ważonych, bowiem w ocenie skarżącego naruszają graniczne wielkości emisyjne zawarte w konkluzjach BAT (BAT 15). Według skarżącego kasacyjnie, niniejszej sprawie bezsporne jest, że ścieki z instalacji odprowadzane do wód rzeki P. składają się z mieszaniny 3 strumieni, z których jeden pochodzi z instalacji odsiarczania spalin (IOS) i jest objęty (na etapie emisji do środowiska) granicznymi wielkościami emisyjnymi BAT 15, zaś do emisji pozostałych dwóch strumieni ścieków przemysłowych stosuje się normy zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (dalej: rozporządzenie ws. ścieków). Na skutek mieszania wszystkich trzech strumieni ścieków przed ich zrzutem do rzeki P. organy administracyjne określiły dopuszczalne wskaźniki zanieczyszczeń dla zmieszanego strumienia ścieków zrzucanego do P. jako średnią ważoną norm zawartych w konkluzjach BAT i norm zawartych w rozporządzeniu w sprawie ścieków, przy czym w zmieszanym strumieniu ścieków uśredniono zarówno normy, jak i objętości ścieków wraz z zawartymi w nich wskaźnikami zanieczyszczeń. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął, że skoro do środowiska emitowane są ścieki objęte na skutek mieszania różnymi normami, to zmieszany strumień ścieków powinien mieć wyliczony standard emisyjny w oparciu o średnią ważoną z różnych typów norm. W ocenie skarżącego kasacyjnie, taka wykładnia narusza art. 204 ust. 1 p.o.ś., bowiem zastosowanie średniej ważonej z granicznych wielkości emisyjnych BAT i norm krajowych nie ma podstawy prawnej (str. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Według skarżącego kasacyjnie, prawidłowa wykładnia art. 204 ust. 1 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że każdy strumień ścieków emitowany do środowiska podlegający granicznym wielkościom emisyjnym BAT - niezależnie czy jest strumieniem jednorodnym czy mieszaniną różnych strumieni objętych także innymi normami, powinien spełniać nominalne wartości BAT-AELs określone w BAT 15. Normy nie mogą więc podlegać uśrednieniu. Skoro operator instalacji świadomie miesza różne rodzaje ścieków nie może odnosić z tego tytułu korzyści związanych z łagodniejszymi standardami, zaś zmieszany strumień ścieków wciąż musi spełniać odrębnie obie normy — zarówno BAT i jak i prawa krajowego, skoro poszczególne mieszane strumienie ścieków tym normom podlegają.

Sposób wykładni art. 204 ust. 1 p.o.ś. przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie jest prawidłowy. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że art. 204 p.o.ś. stanowi implementację przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (wersja przekształcona) (Dz. U. UE. L. z 2010 r. Nr 334, str. 17 ze zm.). Odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych, może zostać zastosowane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, a dodatkowo, instalacja musi spełnić warunek, że osiągnięcie granicznych wielkości emisyjnych prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska oraz warunek, że nie zostaną przekroczone standardy emisyjne, o ile mają zastosowanie. Ma rację Sąd I instancji, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest po pierwsze: udzielenie spółce odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych względem tlenków azotu NOx. na poziomie do 200 mg/Nm³, po drugie naruszenie granicznych wielkości emisyjnych BAT-AELs określonych w konkluzjach BAT, w BAT 15 w zakresie emisji ścieków przemysłowych do wód rzeki P. w wyniku zastosowania bez podstawy prawnej średnich ważonych z dwóch typów norm. Z akt sprawy wynika, że ograniczenie emisji NOX do poziomu 65 mg/m³ jest działaniem proekologicznym i wszystkim powinno zależeć na tym, aby maksymalnie ograniczyć poziom emisji zanieczyszczeń do powietrza szczególnie, że w sąsiedztwie elektrowni znajdują się obszary poddane ochronie na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Analiza rozprzestrzeniania zanieczyszczeń, uwzględniająca aktualne tło wykazała, że standardy jakości powietrza będą dotrzymane również w przypadku udzielenia odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych dla tlenków azotu (NOX), zarówno na terenach objętych, jak i nie objętych ochroną. Zastosowane rozwiązanie techniczne przyczyni się do osiągnięcia zdecydowanie korzystniejszego efektu środowiskowego. Zarzut skarżącego kasacyjnie dotyczący udzielenia odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych tlenków azotu (NOX) na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy i błędnej oceny, że osiągnięcie granicznych wielkości emisyjnych prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska jest chybiony. W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 204 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm., dalej: p.o.ś.).

W niniejszej sprawie orzekające organy rozważyły szereg rozwiązań możliwych do zastosowania dla tej instalacji i wybrały te, które w ich uzasadnionej ocenie były najkorzystniejsze. Udzielając odstępstwa uwzględniono również położenie geograficzne, lokalne warunki środowiskowe, charakterystykę techniczną instalacji oraz inne czynniki mające wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość oraz wysokość kosztów wypełniając przesłanki o których mowa w art. (204 ust. 3 p.o.ś.). W świetle zebranego materiału dowodowego Sąd I instancji miał podstawy do uznania że Marszałek słusznie udzielił odstępstwa w zakresie emisji tlenków azotu (NOX) do powietrza. Większość polskich instalacji LCP musiała przeprowadzić modernizacje dostosowawcze do wymagań Konkluzji BAT dla LCP. Ocena wykonalności takich modernizacji dostosowujących przez prowadzącego daną instalację LCP do wymagań Konkluzji BAT wymaga analizy aspektów wykonalności technicznej, ekonomicznej oraz harmonogramu działań inwestycji dostosowawczej uwzględniającego przygotowanie inwestycji, w tym takie aspekty jak projektowanie, uzyskanie wymaganych decyzji administracyjnych, wybór realizatora oraz jej budowę.

Minister dokonał weryfikacji zarzutów podniesionych w opinii autorstwa L.P. i uznał, że są one chybione, zarówno w zakresie zawyżenia kosztów jak i przyjęcia do obliczeń korzyści środowiskowych niewłaściwych wskaźników. Biorąc pod uwagę fakt, iż ustawodawca nie wydał w tym zakresie przepisów prawa, nie ma określonej tylko jednej właściwej metody ustalania zarówno kosztów jaki korzyści środowiskowych. Wykonane przez Spółkę obliczenia zostały oparte na ogólnie dostępnych opracowaniach zarówno polskich jak i europejskich. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie można kwestionować poprawności udzielonego przez organy odstępstwa.

Wskazać należy również, że skarżący kasacyjnie stawiając zarzut dotyczący naruszenia art. 204 ust. 1 przez błędną jego wykładnię prowadzi równolegle polemikę z ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd I instancji, co jest niedopuszczalne na gruncie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W istocie tak sformułowanym zarzutem skarżący kasacyjnie podważa ustalenie dokonane w toku postępowania administracyjnego. W orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (wyrok NSA z 6 lipca 2004 r. sygn. akt FSK 192/04).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie jest przyjmowane, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.