Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2027/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 219
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. 1 i c w zw. art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz A. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. K. (dalej: "Skarżący") jest postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej: "KGSG", "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] stycznia 2023 r. A. K. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: "K[...]OSG", "organ I instancji") o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej w latach 2009 - 2018 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611), dalej: "rozporządzenie RM z dnia 5 maja 2005 r.",

K[...]OSG postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] odmówił Skarżącemu wydania żądanego zaświadczenia wskazując w uzasadnieniu, że w toku kwerendy przeprowadzonej w Wydziale [...], Wydziale [...] (Archiwum Zakładowym) [...]OSG oraz w Archiwum Straży Granicznej w [...] nie odnaleziono dokumentów potwierdzających nabycie przez Skarżącego uprawnień i kwalifikacji, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r., jak również dokumentacji potwierdzającej spełnienie przesłanek, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia.

Na skutek wniesienia zażalenia przez A. K., KGSG postanowieniem z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji nie ustalił, czy Skarżący legitymuje się interesem prawnym w wydaniu żądanego zaświadczenia.

Ponadto, ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, aby organ I instancji dokonał kwerendy posiadanych dokumentów pod kątem uzyskania przez Skarżącego uprawnień i kwalifikacji w zakresie minera-pirotechnika, co ma o tyle istotne znaczenie, że warunkiem niezbędnym do zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych, jest nabycie uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika.

Organ II instancji zaznaczył również, że w przypadku wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, organ I instancji winien każdorazowo sprecyzować jakiego okresu odmowa ta dotyczy, czego nie uczynił w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] K[...]OSG, na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił A. K. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r., tj. o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w latach 2009 - 2018.

W uzasadnieniu organ I instancji powołał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa.

Wskazał, że [...]. A. K. został zwolniony ze służby stałej w SG w dniu [...] lutego 2023 r. Obecnie jest funkcjonariuszem rezerwy. Skarżący wykazał swój interes prawny jakim jest udokumentowanie okresów służby pełnionej przez funkcjonariusza SG w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Dalej organ I instancji podał, że w dniu [...] lutego 2023 r. Naczelnik Wydziału [...]OSG poinformował, iż Wydział ten nie jest w posiadaniu dokumentów potwierdzających spełnienie przez Skarżącego przesłanek, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit a i b rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r w brzmieniu obowiązującym we wnioskowanych okresach.

Pismem z dnia [...] lutego 2023 r. kierownik Archiwum Zakładowego [...]OSG poinformował, iż materiały opisane przez Skarżącego we wniosku znajdują się w Archiwum Zakładowym i opatrzone są klauzulą "poufne". W dniu [...] lutego 2023 r. funkcjonariusz Wydziału [...] [...]OSG dokonał przeglądu ww. dokumentów w Archiwum Zakładowym (notatka służbowa z dnia [...] lutego 2023 r.), na podstawie którego stwierdzono, iż nie zawierają one potwierdzeń spełniania przez Skarżącego przesłanek, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym we wnioskowanych okresach, w tym nabycia uprawnień i kwalifikacji, o których mowa w ww. przepisie.

Pismem z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] Kierownik Archiwum SG w [...] poinformował m.in., iż w swoim zasobie archiwalnym nie przechowuje dokumentacji z lat 2009-2018 potwierdzającej nabycie przez Skarżącego uprawnień i kwalifikacji, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a ww. rozporządzenia, jak również dokumentacji potwierdzającej spełnianie przesłanek, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym we wnioskowanych okresach.

Następnie, w dniu [...] maja 2023 r. organ I instancji dokonał ponownego przeglądu Teczki Akt Osobowych Skarżącego pod kątem uzyskania przez ww. uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika. Nie stwierdzono jednak, aby w TAO znajdowały się dokumenty potwierdzające uzyskanie przez Skarżącego uprawnień i kwalifikacji w ww. zakresie.

Pismem z dnia [...] maja 2023 r. kierownik Archiwum Zakładowego [...]OSG poinformował, iż w wyniku przeprowadzenia przeglądu dokumentów w Archiwum Zakładowym ustalono, iż w zasobach archiwalnych brak jest dokumentacji potwierdzającej nabycie przez Skarżącego uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika. Następnie, w piśmie z dnia [...] czerwca 2023 r., Naczelnik [...] poinformował, że Wydział ten nie posiada dokumentów poświadczających uzyskanie przez Skarżącego uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika.

Uwzględniając powyższe organ I instancji stwierdził, że przeprowadzona kwerenda nie wykazała, a sam również nie jest w posiadaniu dokumentacji z której wynikałoby, że Skarżący spełnił przesłanki do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając:

- naruszenie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że w ewidencji będącej w posiadaniu organu nie znajdują się dokumenty potwierdzające nabycie przez Skarżącego uprawnień i kwalifikacji, o których mowa w ww. przepisie w sytuacji, gdy jego prawidłowa wykładania prowadzi do wniosków odmiennych;

- błędną wykładnię pojęcia "działania bojowe" lub przygotowania do tych działań, gdzie organ nie wyjaśnił dlaczego działania podejmowane w latach 2009 - 2018 nie były działaniami bojowymi, a także nie odniósł się do dalszej części przepisu, który wskazuje na określenie przez KGSG procesu szkolenia, gdzie wszystkie szkolenia, w których uczestniczył Skarżący w latach 2009 - 2018 w rzeczywistości stanowiły przygotowanie do uczestnictwa w działaniach bojowych, a nadto błędne przyjęcie przez organ I instancji, że posiadanie przez Skarżącego uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika warunkuje spełnienie przesłanki § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a ww. rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie jest to warunek obligatoryjny, a stanowi jedynie wypowiedź precyzującą zakreślone przypadki,

- naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób utrudniający kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia,

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i § 2, art. 80 i art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie oraz niewszechstronne i dowolne rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, a także wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem wszystkich dostępnych danych i dowodów, co doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych i nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego,

- naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na korzyść Skarżącego w zakresie tego, czy działania specjalne są działaniami bojowymi w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r., także w okresie poprzedzającym wydanie zarządzenia KGSG z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 36), dalej: "zarządzenie KGSG z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]".

W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] KGSG, na podstawie art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji powołał mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa.

Wskazał, że w świetle ww. przepisów - obowiązujących w okresie od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. - jedyną formą działań bojowych wówczas realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne. Kwestie uzyskiwania przez funkcjonariuszy SG uprawnień do wykonywania działań minersko-pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji KGSG z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 94) oraz w zastępującym tę decyzję zarządzeniu KGSG z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 74). W świetle przywołanych aktów prawnych uprawnienia z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego nie są uprawnieniami równoznacznymi z uprawnieniami antyterrorysty minera-pirotechnika. Warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych jest nabycie uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 781/14). Powyższe potwierdza również "stanowisko Zarządu Granicznego KGSG dotyczące podstaw podwyższania emerytur funkcjonariuszom SG wykonującym zadania minersko-pirotechniczne", zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], zgodnie z którym zespoły minersko-pirotechniczne zajmują się rozpoznaniem i neutralizacją zagrożeń bombowych, przede wszystkim w komunikacji międzynarodowej, prowadzą działania antyterrorystyczne ukierunkowane na rozpoznawanie i przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem bombowym i w związku z powyższym uprawnienia minera-pirotechnika Straży Granicznej są tożsame z uprawnieniami antyterrorysty minera-pirotechnika. Takie stanowisko można odnaleźć w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak słusznie zauważył WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1774/10 "okoliczność ta przesądza i upoważnia do stwierdzenia, że nie spełnia on jednej z obligatoryjnych przesłanek, o której mowa w § 2 pkt 2 lit. a omawianego rozporządzenia. Sformułowanie zawarte w tym przepisie "w tym także" jednoznacznie wskazuje, że bez spełnienia tej przesłanki podwyższenie emerytury nie jest możliwe".

Niezależnie od powyższego organ II instancji zauważył, że we wnioskowanym okresie obowiązywały następujące akty prawne regulujące sposób oraz status działań specjalnych: zarządzenie KGSG z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] , zarządzenie KGSG z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2010 r. poz. 48) oraz zarządzenie KGSG z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2014 r., poz. 52 ze zm.). Działania specjalne, w odróżnieniu od działań minersko-pirotechnicznych, nie zostały włączone do katalogu działań bojowych. Dopiero zarządzenie KGSG z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej w § 2 pkt 2 uregulowało pojęcie działań bojowych jako formę wykonywania działań specjalnych zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Tym samym przed wejściem w życie zarządzenia KGSG z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] jedyną formą działań bojowych realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne, co koresponduje z zarządzeniem KGSG z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] dotyczącym wprowadzenia do stosowania w Straży Granicznej "Instrukcji prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej". Zarządzenie KGSG z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] weszło w życie w dniu 16 września 2019 r., zatem w myśl zasady lex retro non agit ww. akt prawa wewnętrznego nie może mieć zastosowania do oceny wnioskowanego okresu służby, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia RM z dnia 5 maja w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), przed dniem 16 września 2019 r. Akty prawne obowiązujące w okresie od dnia 4 kwietnia 2005 r. do dnia 15 września 2019r., nie definiowały pojęcia działań bojowych.

Organ II instancji wskazał, że w toku niniejszego postępowania organ I instancji dokonał kwerendy akt osobowych Skarżącego pod kątem spełnienia przesłanek wydania żądanego zaświadczenia. W wyniku przeprowadzonych czynności organ I instancji nie odnalazł dokumentacji potwierdzającej uzyskanie przez Skarżącego uprawnień minera-pirotechnika (antyterrorysty), a zatem nie spełnił on wymagań stawianych przez ustawodawcę w § 2 pkt 2 lit. a ww. rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 6 czerwca 2019 r.

W związku z powyższym, wobec niespełnienia przez Skarżącego w latach 2009 - 2018 określonych prawem przesłanek, organ I instancji słusznie odmówił wydania żądanego zaświadczenia w ww. okresie.

Organ II instancji wskazał, iż nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. poprzez błędną wykładnię pojęcia "działania bojowe". W okresie objętym wnioskiem obowiązywało wcześniejsze brzmienie powołanego przepisu. Organ I instancji prawidłowo zastosował regulację właściwą dla okresu objętego żądaniem wskazując na konieczność posiadania uprawnień minera-pirotechnika w przypadku ubiegania się o wydanie zaświadczenia o pełnieniu służby bezpośrednio w fizycznym zwalczaniu terroryzmu. Organ podkreślił, że do dnia wejścia w życie zarządzenia KGSG z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] jedyną formą działań bojowych realizowanych w SG były bojowe działania minersko-pirotechniczne.

W ocenie organu II instancji nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i 2, art. 80 i art. 218 § 1 i 2 k.p.a. Organ I instancji podjął niezbędne czynności w celu zbadania, czy możliwe jest wydanie żądanego zaświadczenia, zebrał dostępny materiał dowodowy i prawidłowo zastosował przepisy materialne regulujące kwestię pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Organ II instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym i w znacznej mierze odformalizowanym, przez co nie należy pojmować go jako postępowania administracyjnego sensu stricto. Do postępowania o wydanie zaświadczenia ogólne reguły dotyczące postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie. Nie można zatem uznać, że doszło do błędu w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Niemniej jednak organ I instancji przeprowadził kompleksowe postępowanie wyjaśniające i nie odnalazł danych mogących świadczyć o spełnieniu przez Skarżącego przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r.

W skardze na powyższe postanowienie Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

1) § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że w ewidencji będącej w posiadaniu organu nie znajdują się dokumenty potwierdzające nabycie przez Skarżącego uprawnień i kwalifikacji, o których mowa w ww. przepisie w sytuacji, gdy jego prawidłowa wykładnia prowadzi do odmiennych wniosków; organ nie wyjaśnił bowiem dlaczego działania podejmowane przez Skarżącego w ramach służby w latach 2009 - 2018 nie były działaniami bojowymi, a także nie odniósł się do tej części przepisu, która wskazuje na określenie przez KGSG procesu szkolenia, gdzie wszystkie szkolenia, w których uczestniczył Skarżący w latach 2009-2018 były przygotowaniem do uczestnictwa w działaniach bojowych, a nadto błędnie przyjął, że nieposiadanie przez Skarżącego uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika przesądza o niespełnieniu przesłanki § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a ww. rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, że jest to jedynie wypowiedź precyzująca zakreślone przypadki, a nie warunek obligatoryjny,

2) art. 87 Konstytucji w związku z art. 93 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie hierarchii źródeł prawa w polskim porządku prawnym i okoliczności, że akty prawa wewnętrznego muszą być zgodne z prawem powszechnie obowiązującym,

3) art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 220 § 1 pkt. 2a k.p.a. oraz art. 75 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na tym, że organy obu instancji odmówiły Skarżącemu wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy potwierdzenie pełnienia przez Skarżącego służby w latach 2009 - 2018 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury było możliwe na podstawie posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów oraz innych danych, w tym danych dostarczonych przez Skarżącego, a także, że nie zostało we wnioskowanym zakresie przeprowadzone postępowania wyjaśniające,

b) art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych oraz dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na błędnym i sprzecznym z zebranym materiałem dowodowym w sprawie ustaleniu, że Skarżący nie spełnia wymogów niezbędnych do wydania zaświadczenia, o które się ubiega, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego w sposób oczywisty wskazuje, że działania podejmowane w ramach służby przez Skarżącego potwierdzają nabycie przez niego uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Służbę Graniczną.

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik Skarżącego wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji,

- zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu Skargi pełnomocnik wskazał w szczególności, iż organ błędnie przyjął, że skoro w okresie od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 6 czerwca 2019r. realizowano bojowe działania minersko-pirotechniczne, to jedynie takie działania akt prawny uznaje za bojowe. Jest to rozumowanie sprzeczne z językowym brzmieniem § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r., w którym jedynie w formie przykładu wyliczono działania minersko-pirotechniczne na co wskazuje sformułowanie "w tym", określając, że w pojęciu uprawnień i kwalifikacji, zawiera się pojęcie antyterrorysty minera-pirotechnika, przy czym katalogu tego nie wyczerpuje w całości. Sformułowanie "w tym" oznacza, że są również inne uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczą, bowiem zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji nie zamieszcza się w treści przepisu słów zbędnych - niesłużących wypowiedzi normatywnej.

Organ błędnie również przyjął, że skoro w zarządzeniu KGSG z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] zdefiniowano pojęcie działań bojowych jako formę wykonywania działań specjalnych zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach, to dopiero od wejścia w życie ww. zarządzenia takie rozumienie tychże działań obowiązuje. Brzmienie rozporządzenia w kwestionowanym zakresie nie zmieniło się i fakt wskazania przez organ praktycznego przeprowadzania działań bojowych jedynie w odniesieniu do antyterrorysty minera-pirotechnika nie ma znaczenia w kontekście wykładni przepisów rozporządzenia, których kształt jednoznacznie wskazuje, że kwalifikacje i uprawnienia do działań bojowych nie obejmują wyłącznie działań minersko-pirotechnicznych.

Pełnomocnik zaznaczył również, że Skarżący uczestniczył w szkoleniach dotyczących działań bojowych, tj. brał udział w szkoleniach przygotowujących do walki z użyciem broni i siły fizycznej, przy czym takie działania podejmowano w okresie, w którym rzekomo podejmowano jedynie działania minersko-pirotechniczne. Pełnomocnik wskazał przy tym na zaświadczenie nr [...] zalegające w dokumentacji służbowej Skarżącego, potwierdzające ukończenie kursu dla instruktorów strzelectwa w zakresie strzelań bojowych. Podkreślił, że Skarżący uczestniczył także w szkoleniach z zakresu użycia środków przymusu bezpośredniego i użycia broni palnej.

W odpowiedzi na skargę KGSG wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Rozpatrując skargę wedle powyższych kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Postępowanie to ma charakter uproszczony i w znacznym stopniu odformalizowany. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych, niewynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11; CBOSA).

Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności, wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 1518/12; CBOSA). Zatem organ, w celu ustalenia danych niezbędnych do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, nie jest uprawniony do stosowania wprost szczegółowych przepisów k.p.a., a zwłaszcza przepisów o postępowaniu dowodowym. Główną rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia pełnią bowiem dane z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów będących w posiadaniu organu właściwego do wydania zaświadczenia. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem § 2 ust. 1 pkt. 2 lit. a i b rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu obowiązującym w latach 2009 - 2018 polegającym na błędnej wykładni pojęć "nabycia kwalifikacji do działań bojowych" oraz "brania w nich udziału" w rozumieniu ww. przepisu. Skutkowało to przedwczesną odmową wydania żądanego zaświadczenia - bez prawidłowego wyjaśnienia, czy przesłanki ku temu zachodzą w odniesieniu do osoby Skarżącego.

Z uzasadnienia zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia nie wynika nadto, że sprawa z wniosku Skarżącego została rozpatrzona indywidualnie, w oparciu o konkretne dane i dokumenty dotyczące jego osoby. Organ nie przedstawił nawet przebiegu służby Skarżącego, nie odwołał się do posiadanych przez niego uprawnień i kwalifikacji, ukończonych kursów i szkoleń. Uzasadnienia obu wydanych w sprawie postanowień są bardzo ogólne i w istocie nie wyjaśniają z jakich konkretnie powodów, dotyczących Skarżącego, zaświadczenie o żądanej przez niego treści nie zostało wydane. Tak sporządzone uzasadnienia postanowień stanowią o naruszeniu przez organy art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 218 § 2 k.p.a. oraz art. 219 k.p.a.

Przechodząc do dalszej oceny wskazać należy, że sposób ustalania prawa do emerytury policyjnej określony został w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2373 ze zm.). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. W § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazano, że przedmiotowe zaświadczenie wydaje właściwy organ Straży Granicznej na żądanie funkcjonariusza.

Natomiast w myśl art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2023 r., poz. 1280 ze zm.) emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym terroryzmu.

Zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005r., w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. (Dz. U. nr 86, poz. 734) do dnia 14 listopada 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1205) emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną, b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej;

Z kolei w myśl § 2 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 listopada 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1205) do dnia 31 grudnia 2018 r., emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Zaznaczyć należy, że organ trafnie przywołał treść powołanych wyżej regulacji materialnoprawnych - przepisów określających warunki nabycia prawa do podwyższenia emerytury w poszczególnych okresach objętych wnioskiem funkcjonariusza oraz ogólne reguły wydawania zaświadczeń. Mylnie jednak organ odczytał ich znaczenie, w kontekście wynikających z nich ram prawnych dla wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącego treści.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia KGSG wskazał, że na podstawie przepisów rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu obowiązujących w okresie od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. jedyną formą działań bojowych wówczas realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne. Kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko-pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG Nr 10, poz. 94) oraz w zastępującym tę decyzję zarządzeniu Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG Nr 12, poz. 74).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że błędne jest stanowisko organu, jakoby w myśl przywołanych aktów prawnych posiadanie przez funkcjonariusza innych kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (aniżeli w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika) wykluczało uznanie spełnienia przez niego wymagań określonych § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. Biorąc pod uwagę treść ww. przepisu obowiązującą w okresie od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. ("nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną") stwierdzić należy, że gdyby w istocie intencją prawodawcy było wprowadzenie obligatoryjnego wymagania uzyskania kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika, jako niezbędnego dla uznania służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, to pominąłby w treści danej regulacji sformułowanie "w tym także". Wypowiedź miałaby wówczas znaczenie takie, jakie nadaje jej organ. Z kolei - wedle reguł prawidłowej legislacji - w treści przepisu nie zamieszcza się słów zbędnych, niesłużących wypowiedzi normatywnej. Potwierdza to wniosek, że posiadanie kwalifikacji wskazanych w danym przepisie stanowi wypowiedź precyzującą zakreślone przypadki - służy eliminacji wątpliwości, czy wykonywanie czynności minera-pirotechnika stanowi także o uprawnieniu z tytułu uczestniczenia w działaniach bojowych, w rozumieniu danej regulacji.

Warto w tym miejscu powołać się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 2329/21 (CBOSA), w którym Sąd kasacyjny podzielił pogląd Sądu I instancji co do interpretacji pojęcia "w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika" wskazując, że "wtrącenie to powiększa krąg funkcjonariuszy uprawnionych do podwyższenia emerytury o funkcjonariuszy tej właśnie wąskiej specjalności". Sąd kasacyjny stwierdził, że powyższa interpretacja tego pojęcia znajduje wsparcie w nowelizacji omawianego przepisu dokonanej w dniu [...] maja 2019 r., zgodnie z którą przepis otrzymał brzmienie "nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika". Istota dokonanej zmiany została wyłożona w uzasadnieniu do projektu zmian rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. W uzasadnieniu podano "że obecna konstrukcja przepisu § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia, którego literalne brzmienie stanowi, iż funkcjonariusz "nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną" powoduje, że interpretacja tego przepisu przyjęta przez komórki kadrowe różnych jednostek Policji jest rozbieżna, i mimo swojej oczywistości, regulacja ta jest często błędnie interpretowana. Niejednokrotnie wykładnia językowa przywołanego przepisu sprowadza się do tego, że aby dany funkcjonariusz mógł otrzymać podwyższenie podstawy emerytury o 2% podstawy wymiaru, musi posiadać zarówno uprawnienia do udziału w działaniach bojowych, jak też uprawnienia minera-pirotechnika. Sytuacja ta powoduje, iż przepis w praktyce nie może być stosowany, gdyż nie przystaje do kwalifikacji jakie posiadają policjanci pododdziałów antyterrorystycznych. W praktyce bowiem policjanci mają albo uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych albo kwalifikacje antyterrorysty minera-pirotechnika. Nieliczne są przypadki posiadania przez policjantów kwalifikacji w obu zakresach.

Ponieważ zamiarem ustawodawcy wyrażonym w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest przyznanie prawa do podwyższania emerytury o 2% dla wszystkich policjantów pododdziałów antyterrorystycznych biorących udział w fizycznym zwalczaniu terroryzmu, tj. działaniach bojowych, nie ma uzasadnienia ograniczanie tego prawa tylko do kilku przypadków policjantów posiadających wspomniane kwalifikacje łącznie. Przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy zarówno pod względem językowym, logicznym, celowościowym jak i funkcjonalnym prowadzą do przyjęcia, że do nabycia prawa do zwiększonej emerytury prowadzi zarówno posiadanie uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych jednostek Policji, jak również - a przy tym zupełnie niezależnie od siebie - posiadanie przez daną osobę uprawnień i kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika do udziału w takich działaniach. Przepis stwarza w tym zakresie alternatywę, a nie wymaga koniunktywnego spełnienia zarówno wymogu posiadania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, jak i - dodatkowo uprawnień i kwalifikacji minersko-pirotechnicznych. W tym stanie rzeczy niezbędna i uzasadniona jest korekta przepisu § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Zmiana ta ma na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych, jakie powstały na tle stosowania przepisu rozporządzenia".

Uwzględniając powyższe Sąd kasacyjny stwierdził, iż prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wykładnia przyjęta przez organ prowadziłaby do nieuzasadnionego dyskryminowania tych funkcjonariuszy, którzy biorąc udział w działaniach bojowych i nie posiadając uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika, narażają życie i zdrowie bez prawa do podwyższenia z tego tytułu emerytury.

Podzielając powyższe stanowisko Sąd w składzie orzekającym stwierdza, iż nie ma racji organ przyjmując na podstawie przywołanych przepisów, że warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu - przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych - jest uzyskanie uprawnień minera-pirotechnika.

W przedmiotowej sprawie nie może mieć istotnego znaczenia wprowadzenie definicji "działań bojowych" dopiero zarządzeniem KGSG z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]. W judykaturze nie jest kwestionowane, że w procedurze wydawania zaświadczeń dla celów ustalenia podstawy wymiaru świadczeń wobec pełnienia służby w szczególnych warunkach, określonych rozporządzeniem o podwyższaniu emerytur, dopuszcza się w pewnym zakresie ocenę zgromadzonej dokumentacji pomimo, że określone zasoby dokumentów nie zawierają stwierdzeń z użyciem wyrażeń identycznych z zawartymi w przepisach określających warunki uzyskania szczególnych uprawnień. Innymi słowy, wydanie zaświadczenia uznaje się za dopuszczalne także wtedy, gdy w posiadanych dokumentach posłużono się wyrażeniami, które w języku potocznym odpowiadają swym znaczeniem pojęciom zawartym w regulacji normatywnej. Odniesienie znaczenia poszczególnych pojęć do treści dokumentów nie jest przy tym traktowane jako prowadzenie postępowania wyjaśniającego, tj. czynności wykraczającej poza proste badanie zasobu rejestrów lub innych baz danych, w rozumieniu art. 218 § 2 k.p.a.

W tym kontekście bez znaczenia jest w danej sprawie, czy w stosownym akcie normatywnym, obowiązującym w jednostkach SG, zdefiniowano pojęcie "działań bojowych". Nie tylko bowiem zapisy o uczestniczeniu w takich czynnościach opisanych

z użyciem danego sformułowania mogą stanowić podstawę wydania zaświadczenia. "Działanie bojowe" jest pojęciem używanym także w języku potocznym i mającym określone znaczenie, zwłaszcza w aspekcie funkcjonowania służb mundurowych. Posłużył się nim zresztą prawodawca w treści rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005r., nie nadając mu innego znaczenia niż potocznie przyjęte np. w wymienionych formacjach (brak definicji legalnej). Skoro od wykonywania związanych z "działaniami bojowymi" zadań prawodawca uzależnił uzyskanie określonego uprawnienia, to rolą organu było ustalenie, czy posiadane zasoby dokumentów pozwalają uznać, że funkcjonariusz w czynnościach takich uczestniczył (wymaganie z § 2 ust. 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r.). Nie można tu pominąć faktu, że wprawdzie zarządzenia KGSG z dnia [...] września 2010 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] nie określały, co należy rozumieć przez "działanie bojowe", to jednak posługiwały się pojęciem "działań specjalnych", do których zaliczono uczestniczenie w przedsięwzięciach, mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem - tak § 3 pkt 3 obu ww. aktów.

W świetle powyższego, zadaniem organu rozpatrującego wniosek Skarżącego o wydanie zaświadczenia było ustalenie, czy posiadane dokumenty potwierdzają wykonywanie przezeń działań specjalnych, które stanowiły także "działania bojowe", w potocznym znaczeniu tego pojęcia. Jedynie pomocniczo można się tu odwołać do definicji tego pojęcia - zamieszczonej w zarządzeniu nr [...], co nie uchybia zasadzie niedziałania prawa wstecz.

Organ uchybił tej powinności mylnie konstatując, że dopiero normatywne zdefiniowanie w regulacji wewnętrznej określonego pojęcia może stanowić podstawę oceny działań funkcjonariusza w kontekście wydania żądanego zaświadczenia. Prowadząc kwerendę w sprawie pełnienia przez Skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury i kierując pisma do poszczególnych jednostek organizacyjnych organ podkreślał bowiem, że pierwszym zarządzeniem w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy SG, w którym zdefiniowano, że działania bojowe to forma wykonywania działań specjalnych, jest zarządzenie KGSG z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]. Zawężając w ten sposób zakres badania dokumentacji przez poszczególne jednostki organizacyjne organ poprzestał na uzyskaniu informacji w sposób niezgodny z treścią rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. W konsekwencji nie uczynił zadość obowiązkowi wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach przed wydaniem postanowienia.

W tym kontekście warto zauważyć, że w zażaleniu na postanowienie organu I instancji pełnomocnik Skarżącego podnosił, że organ wydał dwukrotnie potwierdzenia o pełnieniu przez Skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresach od dnia 20 sierpnia 2019 r. do dnia 19 sierpnia 2020 r. oraz od dnia 21 września 2020 r. do dnia 20 września 2021 r. W ich treści, jak wskazał pełnomocnik, organ powołał się na dokumentację służbową z lat 2009 - 2021 (22 dokumenty), z której wynika udział Skarżącego w szkoleniach przygotowujących do działań bojowych. Jako przykład pełnomocnik wskazał zaświadczenie nr [...] potwierdzające ukończenie przez Skarżącego kursu dla instruktorów strzelectwa w zakresie strzelań bojowych.

Biorąc powyższe pod uwagę organ winien również ocenić kwestię spełnienia przez Skarżącego przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r.

Uwzględniając powyższe uchybienia Sąd stwierdził istnienie podstaw do uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu wydanego wyroku. Wyjaśni, w oparciu o dostępną dokumentację, czy Skarżący spełnia przesłanki do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. dokonując prawidłowej wykładni ww. przepisów.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.