Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1092/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. art. 82 ust. 3 pkt 2,  art. 83 ust. 3,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 106 § 3, art. 134, art. 145 § 1 pkt 2,  art. 151, art. 170, art. 171,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 7a, art. 7b i art. 77, art. 156,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 § 1, art. 5 § 1 ust. 1, art. 20,art. 27, art. 29 § 1, art. 33 § 1 pkt 5, 6, 9
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 16 ust. 65 lit. i,
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 788/20 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 maja 2022 r., nr 375/2020 w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 1 października 2020 r., II SA/Kr 788/20 oddalił skargę A.S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 15 maja 2020 r., nr 375/2020 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 3 marca 2020 r., nr 93/2020, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 34 § 4 w zw. z art. 17 § 1 i art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), dalej: u.p.e.a., a także art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., uznał zgłoszony przez skarżącego jako zobowiązanego zarzut oparty o art. 33 § 1 pkt 1, 5, 6 oraz 9 u.p.e.a. za bezzasadny w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy z 6 lutego 2020 r., znak: EAK.52.3.1.2020 dotyczący wykonania wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 6 lipca 1998 r. znak: NABGW.II.7355-11Msz.D.M.-1/98, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Nowosądeckiego z 8 października 1998 r., znak: GPA.7356-II-MD-4/98, obowiązku polegającego na rozbiórce samowolnie wykonanego muru żelbetowego wzdłuż potoku [...] i ulicy [...] oraz rozbiórce wykonanego ogrodzenia działki nr ew. [...] położonej w M. od ulicy P.

A.S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 82 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w zw. z art. 16 ust. 65 lit. i ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.), dalej: p.w., poprzez błędne uznanie, że mur oporowy nie spełnia funkcji innego obiektu służącego kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, podczas gdy okoliczność taka była wprost podnoszona w toku postępowania prowadzonego przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w L. oraz Wojewodą Nowosądeckim, a w konsekwencji stosowna ocena prawna funkcji muru oporowego powinna zostać przez Sąd I instancji przeprowadzona, czego Sąd zaniechał, a co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy;

II. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 3 p.b. w zw. z art. 16 ust. 65 lit. i p.w. poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia wydanego z rażącym naruszeniem prawa w stopniu powodującym jego nieważność, a to z uwagi na fakt, że tytuł egzekucyjny został wydany w oparciu o decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 6 lipca 1998 r. oraz Wojewody Nowosądeckiego z 8 października 1998 r., wydane z naruszeniem przepisów o właściwości z uwagi na fakt, iż przedmiotowy mur oporowy pełnił funkcję innego obiektu służącego kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, a w konsekwencji organem uprawnionym do orzekania w I instancji zgodnie z obowiązującymi w chwili orzekania przepisami powinien być Wojewoda Nowosądecki, a nie Kierownik Urzędu Rejonowego w L., co w konsekwencji skutkuje uznaniem, że tak ww. decyzja organu I instancji, jak i decyzja Wojewody Nowosądeckiego jako organu odwoławczego są aktami bezwzględnie nieważnymi, a więc nie mogą być podstawą prowadzonej egzekucji, co prowadzić powinno do uznania stanowiska skarżącego;

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 w zw. z art. 170 w zw. z art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 3 p.b. w zw. z art. 16 ust. 65 lit. i p.w. w zw. z art. 5 § 1 ust. 1 w zw. z art. 20 w zw. z art. 33 § 1 pkt 6 oraz art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia wydanego z rażącym naruszeniem prawa w stopniu powodującym jego nieważność, a to z uwagi na fakt, że tytuł egzekucyjny wydany został w oparciu o decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 6 lipca 1998 r. oraz Wojewody Nowosądeckiego z 8 października 1998 r., wydane z naruszeniem przepisów o właściwości z uwagi na fakt, iż mur oporowy pełnił funkcję innego obiektu służącego kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że PINB jest organem właściwym do wystawienia tytułu egzekucyjnego i do prowadzenia w niniejszej sprawie egzekucji, co prowadzić powinno do uznania stanowiska skarżącego;

3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. w zw. z art. 134 w zw. z art. 170 w zw. z art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 3 p.b. w zw. z art. 16 ust. 65 lit. i p.w., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że zarzucane przez skarżącego okoliczności dotyczące wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 6 lipca 1998 r. oraz decyzji Wojewody Nowosądeckiego z naruszeniem przepisów o właściwość były już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych w innych postępowaniach i skoro orzekające sądy nie stwierdziły w tym zakresie nieprawidłowości, to a priori uznać należy, iż ww. akty administracyjne wydane zostały zgodnie z właściwością, podczas gdy ani z treści kierowanych w cytowanych przez Sąd I instancji postępowaniach skarg czy też uzasadnień wyroków nie został poruszony zarzut oparty o treść art. 82 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 3 p.b. w zw. z art. 16 ust. 65 lit. i p.w., a w konsekwencji powinny być przez Sąd zbadane i prowadzić do uwzględnienia stanowiska skarżącego;

4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. w zw. z art. 134 w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 1 w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, iż zarzucane przez skarżącego okoliczności dotyczące prowadzenia przez organy postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania niewykonalnego obowiązku o charakterze niepieniężnym, m.in. z uwagi na fakt, iż (i) decyzja w zakresie nakazania rozbiórki ogrodzenia jest nieprecyzyjna i nie sposób ustalić, jaką cześć ogrodzenia należy rozebrać; (ii) decyzja w zakresie nakazania rozbiórki muru oporowego jest nieprecyzyjna i nie sposób ustalić jaką cześć ogrodzenia należy rozebrać; (iii) rozbiórka ogrodzenia oraz muru oporowego jest prawnie niewykonalna, a to z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją oraz skutki jej wykonania m.in. wysokie ryzyko katastrofy budowlanej, brak dysponowania nieruchomościami sąsiednimi, odpowiedzialność cywilna i karna skarżącego; (iv) rozbiórka ogrodzenia oraz muru oporowego jest technicznie niewykonalna - nie wpływały na ocenę dopuszczalności egzekucji, tym bardziej, iż okoliczności i zarzuty te były już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych w innych postępowaniach i skoro orzekające sądy nie stwierdziły w tym zakresie nieprawidłowości to a priori uznać należy, że ww. akty administracyjne i orzeczony w nich obowiązek jest wykonalny, podczas gdy ani z treści kierowanych w cytowanych przez Sąd I instancji postępowaniach skarg, czy też uzasadnień wyroków nie analizowano, ani nie poruszano kwestii wykonalności decyzji nakazujących rozbiórkę, a w konsekwencji powinny być one przez Sąd zbadane i prowadzić do uwzględnienia stanowiska skarżącego;

5) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 27 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne wskazanie w treści tytułu wykonawczego podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, tj. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 6 lipca 1998 r., a nie decyzji Wojewody Nowosądeckiego z 8 października 1998 r., która to decyzja jest decyzją ostateczną, i tylko ona może być podstawą prawną prowadzonej egzekucji, w konsekwencji uznać należało, czego nie uczynił Sąd I instancji, iż tytuł wykonawczy został wystawiony nieprawidłowo, co skutkować powinno uwzględnieniem stanowiska skarżącego;

6) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z uwagi na fakt braku przeprowadzenia postępowania dowodowego z wnioskowanych przez skarżącego dokumentów i błędne uznanie, że z dowodów tych nie wynikają żadne fakty mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie; tymczasem dowody te były konieczne dla wykazania istotnych dla sprawy okoliczności m.in. wykazania nieistnienia i niewykonalności obowiązku objętego tytułem egzekucyjnym, a ich przeprowadzenie skutkować powinno uwzględnieniem stanowiska skarżącego;

7) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z: a) art. 7, art. 7a, art. 7b i art. 77 k.p.a. przez pominięcie tego, że organy orzekające w sprawie w sposób niewyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy i nie podjęły wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu sprawy oraz przerzuciły na skarżącego ciężar prowadzenia postępowania wyjaśniającego i gromadzenia dowodów, dokonały rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego w sytuacji, gdy to na organie administracji spoczywał obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób niebudzący wątpliwości, a zatem również wszechstronna i szczegółowa analiza obowiązujących przepisów oraz poczynienie ustaleń faktycznych co do okoliczności służących ocenie, czy w oparciu o decyzję możliwe jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego, przeprowadzenie przez organy postępowania ograniczonego jedynie do kwestii formalnych pod kątem zgodności z przepisami prawa, brak wykonania dokładnej analizy sytuacji i okoliczności, w których powstały przedmiotowe obiekty budowlane, brak przeprowadzenia oceny pod kątem skutków (brak stosownej ekspertyzy w nawiązaniu do istniejących uwarunkowań - zagospodarowania terenu), jakie przyniesie wykonanie decyzji w postaci nakazu rozbiórki obiektów budowlanych - co w konsekwencji może doprowadzić do znacznych szkód w istniejącym mieniu zlokalizowanym w bezpośredniej strefie oddziaływania obiektów; b) art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji brak przeprowadzenia należytej kontroli dopuszczalności prowadzenia egzekucji, brak zbadania niewykonalności decyzji, w szczególności poprzez pominięcie, że przeprowadzone przez organy postępowania ograniczone zostały jedynie do kwestii formalnych pod kątem zgodności z przepisami prawa, organy nie wykonały dokładnej analiza sytuacji i okoliczności, w których powstały przedmiotowe obiekty budowlane, nie przeprowadziły oceny pod kątem skutków (brak stosownej ekspertyzy w nawiązaniu do istniejących uwarunkowań - zagospodarowania terenu), jakie przyniesie wykonanie decyzji w postaci nakazu rozbiórki obiektów budowlanych - co w konsekwencji może doprowadzić do znacznych szkód w istniejącym mieniu zlokalizowanym w bezpośredniej strefie oddziaływania obiektów.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie postanowienia MWINB, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionej podstawie.

Sąd I instancji oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę na postanowienie MWINB z 15 maja 2020 r. podzielił ocenę organu egzekucyjnego odnośnie do niezasadności wniesionego przez skarżącego zarzutu opartego o podstawy wskazane w art. 33 § 1 pkt 1, 5, 6 oraz 9 u.p.e.a. i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego temu zapatrywaniu Sądu I instancji nie można przypisać błędu, ponieważ, wbrew odmiennemu poglądowi skarżącego, nie uchybia ono przepisom objętym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej.

Przypomnieć należy, że przepisy u.p.e.a. przyznają zobowiązanemu prawo wniesienia do organu egzekucyjnego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym uznaje się za podstawowy środek ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna (por. E. Komorowski, Zarzuty w egzekucji administracyjnej [w:] System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 509). Zobowiązany może zgłosić zarzut inicjujący postępowanie, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie o jego dopuszczalności, a następnie zasadności bądź bezzasadności, przy czym zobowiązany, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, może wnieść zarzut tylko z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a. Nie jest możliwe podnoszenie przez zobowiązanego z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., nowego zarzutu na dalszych etapach postępowania służącego jego rozpatrzeniu. Również wskazanie innych przyczyn, niż wymienione w art. 33 § 1 u.p.e.a., nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzucanych postępowaniu egzekucyjnemu uchybień w trybie rozpoznania ich jako zarzutu. Zasada powyższa, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, musi być rozumiana jako uznanie, że konsekwencją przyjęcia przez ustawodawcę, iż podstawą zarzutu mogą być wyłącznie ściśle wyliczone w przepisach prawa okoliczności, jest niedopuszczalność poddawania tychże okoliczności wykładni rozszerzającej, która prowadziłaby do nadawania podstawom zarzutu znaczenia niekorespondującego z funkcjami, jakie w założeniu powinny być im przypisane na gruncie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Stosowanie tego wymagania jest konieczne w celu zabezpieczenia, by zarzut nie był wykorzystywany jako środek służący przedłużaniu postępowania, w tym kontestowaniu obowiązku w związku z podnoszeniem okoliczności mających wykazać jego niezasadność. Zapewnienie zobowiązanemu należnej ochrony jego praw w toku postępowania egzekucyjnego jest podstawowym obowiązkiem organu egzekucyjnego, jednakże nie może to prowadzić do podważenia istoty obowiązku administracyjnoprawnego dochodzonego w drodze stosowania egzekucji administracyjnej.

Jeżeli tenże ostatni wniosek potraktować w niniejszej sprawie jako kryterium oceny poprawności oceny prawnej przyjętej przez Sąd I instancji, to nie może budzić wątpliwości, że Sąd nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 3 p.b. w zw. z art. 16 ust. 65 lit. i p.w. Zarzut naruszenia ww. przepisów skarżący łączy z popełnieniem w toku postępowania, w którym została wydana decyzja rozbiórkowa, błędu przez organy nadzoru architektoniczno-budowlanego polegającego na nadaniu niewłaściwej kwalifikacji prawnej zrealizowanemu samowolnie murowi żelbetowemu, albowiem powinien on, zdaniem skarżącego, być traktowany jako pełniący funkcję innego obiektu służącego kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Ma to tę konsekwencję, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 6 lipca 1998 r. oraz utrzymująca tę decyzję w mocy decyzja Wojewody Nowosądeckiego z 8 października 1998 r. powinny być tym samym traktowane w świetle dyspozycji art. 85 ust. 1 pkt 6 i art. 85a ust. 1 pkt 1 p.b. jako akty wydane przez organy rzeczowo niewłaściwe, co ma skutkować ich bezwzględną nieważnością oddziałującą na niemożność traktowania ich jako podstawy prowadzonej egzekucji.

Ta płaszczyzna prawna zgłoszonych w niniejszej sprawie przez skarżącego zastrzeżeń nakazuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podkreślić, że postępowanie egzekucyjne nie jest etapem postępowania administracyjnego, w toku którego dochodzi do ukształtowania zgodnie z dyspozycją przepisów materialnego prawa administracyjnego, w tym przepisów p.b. normujących postępowanie w sprawie tzw. samowoli budowlanej, praw i obowiązków określonego podmiotu, lecz jest postępowaniem następczym służącym wyłącznie realizacji (wykonaniu) obowiązków ustalonych w decyzji załatwiającej sprawę administracyjną. Zakres przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli legalności postanowienia MWINB wynikał z granic sprawy, w której zostało wydane przez organ egzekucyjny zaskarżone postanowienie z 15 maja 2020 r. i kierowanie się przez Sąd w ścisły sposób tą regułą w żaden sposób nie może być poczytywane za wadliwość obciążającą zaskarżony wyrok.

W pełni zasadnie Sąd nie nadał doniosłości argumentacji strony podejmującej próbę wykazania, że zachodzi sprzeczność pomiędzy rzeczywistymi cechami obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce a przyjętą przez organy nadzoru architektoniczno-budowlanego (kierownikiem urzędu rejonowego/wojewodą) jego kwalifikacją. Stanowiskiem skarżącego organy egzekucyjne nie mogły się kierować, ponieważ na etapie postępowania egzekucyjnego nie są dokonywane ustalenia odpowiadające merytorycznemu rozpatrzeniu sprawy administracyjnej przez organ nadzoru budowlanego, które ma miejsce w toku postępowania legalizacyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów szczególnych unormowanych w k.p.a. i tejże oceny nie zmienia okoliczność, że funkcję organu egzekucyjnego pełni organ, który wydał kwestionowaną przez zobowiązanego decyzję (por. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., II OSK 1107/19; wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 469/18).

Oczekiwanie przez skarżącego, że organ egzekucyjny w postępowaniu zainicjowanym zgłoszonym zarzutem podda merytorycznej kontroli materiał dowodowy celem zweryfikowania, czy organy nadzoru architektoniczno-budowlanego zasadnie uznały obiekt objęty nakazem rozbiórki za nieobjęty specjalistycznym nadzorem budowlanym nie tylko pomija dyspozycję art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz zakres przedmiotowy zarzutu określonego w art. 33 § 1 pkt 6 i 9 u.p.e.a., ale również nie respektuje domniemania zgodności z prawem prawomocnej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) i związania oceną prawną wynikającą z prawomocnego orzeczenia sądowego (art. 170 p.p.s.a.). Wyrokiem z 14 lutego 2014 r., II SA/Kr 796/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę skarżącego na decyzję Wojewody Nowosądeckiego z 8 października 1998 r. (pkt II.), przyjmując, że odpowiada ona prawu. Orzeczenie to stało się prawomocne wskutek oddalenia od niego wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 lutego 2016 r., II OSK 1542/14. O wiążącym charakterze oceny sformułowanej w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego przesądza art. 170 p.p.s.a. Określona w art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca orzeczenia sądowego w odniesieniu tak do organu, jak i do sądu oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co powinno skutkować uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Nie może budzić wątpliwości, że motywy przywołanych wyroków nie mogły obejmować wskazanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów art. 82 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 3 p.b. w zw. z art. 16 ust. 65 lit. i p.w., ponieważ nie stanowiły one elementu podstawy prawnej kwestionowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia nakazującego poprzednikowi prawnemu strony rozbiórkę samowolnie wykonanego muru żelbetowego wzdłuż potoku [...] i ulicy [...] oraz ogrodzenia działki nr ew. [...] (od ulicy [...]), uwzględniając, iż tę podstawę kształtować mogły wyłącznie przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji. Okoliczność, że w wyrokach tych Sądy nie poddały szczegółowemu rozważeniu również dyspozycji art. 85 ust. 1 pkt 6 i art. 85a ust. 1 pkt 1 p.b. nie oznacza, iż nie uwzględniły w toku przeprowadzanej kontroli legalności decyzji z 8 października 1998 r. kwestii wydania jej przez organ właściwy, jeżeli naruszenie przepisów o właściwości stanowi podstawę stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu, którą sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę niezależnie od zarzutów skargi (art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Z treści uzasadnienia wyroku z 14 lutego 2014 r. jednoznacznie wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie poddał swojej szczegółowej analizie parametry spornego muru żelbetowego i okoliczności jego powstania, jak również rozważył pełnioną przez niego funkcję, odnotowując, iż stanowiąc mur oporowy, ma on na celu zabezpieczenie nieruchomości skarżącego przed zalewaniem wodami pobliskiego potoku. Fakt, że uwarunkowania faktyczne sprawy uwzględnione w toku prowadzonego przez organy nadzoru architektoniczno-budowlanego postępowania, a następnie w toku kontroli sądowej decyzji z 8 października 1998 r., nie uzasadniały nadania omawianemu obiektowi, nawet w części, w jakiej zlokalizowany został on bezpośrednio wzdłuż koryta potoku [...], charakteru obiektu służącego kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, stanowi przeszkodę, by Sąd I instancji, poddając ocenie zaskarżone postanowienie MWINB, był upoważniony kierować się odmiennymi w tym zakresie założeniami w celu zweryfikowania, czy działanie podjęte przez PINB, pozostającego zarówno wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji przez skarżącego, jak i organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania określonych w u.p.e.a. środków służących doprowadzeniu do tego, pozostaje zgodne z art. 5 § 1 pkt 1 i art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.

Zgłoszone przez skarżącego kasacyjnie zastrzeżenia dotyczące nieuwzględnienia przez Sąd I instancji okoliczności wadliwego wystawienia tytułu wykonawczego z 6 lutego 2020 r., w którym miała zostać błędnie wskazana podstawa prawna egzekwowanego obowiązku, pozostają nieskuteczne, niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., w tym wymogu opisanego w jego punkcie 3, może być bowiem podstawą wniesienia przez zobowiązanego zarzutu określonego w art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Wobec niepowołania ww. zarzutu w piśmie z 17 lutego 2020 r. Sąd I instancji nie miał podstaw, by przyjąć, że zaznaczona przez stronę kwestia wiążąca się ze wskazaniem w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 6 lipca 1998 r., a nie utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Nowosądeckiego z 8 października 1998 r., mogła ważyć na wyniku sprawy. Jedynie na marginesie tejże oceny Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zwrócić uwagę na to, że PINB, wskazując numer orzeczenia, z którego wynika dochodzony obowiązek, przywołał oznaczenie decyzji z 8 października 1998 r. wydanej przez Wojewodę Nowosądeckiego, co każe uznać, iż okoliczność załatwienia w toku instancji sprawy, w której został nałożony na skarżącego kwestionowany przez niego obowiązek, nie została pominięta.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamieszczona w zaskarżonym wyroku ocena prawna Sądu I instancji cechuje się prawidłowością również w zakresie, w jakim wskazuje ona na nieuzasadniony charakter zgłoszonego przez skarżącego zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. W piśmiennictwie wskazuje się, że niewykonalność obowiązku może mieć charakter niewykonalności prawnej lub niewykonalności faktycznej. Obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji lub jeśli różnego rodzaju okoliczności dotyczące osoby zobowiązanej wykluczają jego realizację. Natomiast przyczyny prawne skutkujące niewykonalnością obowiązku odnosić należy do istniejącego stanu prawnego wykluczającego możliwość podjęcia nakazanego działania, które w świetle przepisów pozostaje czynem zabronionym pod groźbą kary lub też czynem niedozwolonym według przepisów prawa cywilnego.

Obowiązek niewykonalny, co wymaga podkreślenia, to taki obowiązek, którego adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania pewnych czynności albo zaniechania określonych działań (por. R. Hauser, Z. Leoński [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2016, s. 228-229; C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, s. 453-455). Podobnie to zagadnienie ocenia się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym niemożność wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym zasadniczo łączy się wyłącznie z zobiektywizowanymi okolicznościami mającymi charakter nieusuwalnych przeszkód w realizacji tego obowiązku (por. wyrok NSA z 5 października 2022 r., II OSK 1381/21; wyrok NSA z 29 stycznia 2021 r., II OSK 2547/20; wyrok NSA z 21 stycznia 2021 r., II OSK 2148/20; wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1648/20; wyrok NSA z 6 listopada 2020 r., II OSK 1371/18).

Odnośnie do argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej niewykonalności obowiązku rozbiórki nałożonego na skarżącego decyzją Wojewody Nowosądeckiego z 8 października 1998 r. wymaga podkreślenia, że niewykonalność obowiązku można wiązać z niewykonalnością aktu, z którego obowiązek ten wynika, jednakże w przypadku egzekwowania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną ocena, czy dany obowiązek jest niewykonalny nie może pomijać przysługującego decyzji domniemania zgodności z prawem, zawierającego się w uznaniu przez ustawodawcę, że niewykonalność decyzji istniejąca w dniu jej wydania stanowi wadę kwalifikowaną, która powinna pociągać za sobą stwierdzenie nieważności decyzji, a także abstrahować od wyniku kontroli sądowej tego aktu.

Sąd I instancji trafnie zwrócił na powyższe uwagę, zasadnie również zauważył, że po wydaniu ww. decyzji nie wystąpiły jakiekolwiek zdarzenia, które nakazywałyby organowi egzekucyjnemu w tym zakresie oprzeć się na odmiennych wnioskach od wcześniej sformułowanych. Jeżeli poddać wskazane przez skarżącego okoliczności, które miałyby uniemożliwiać w jego ocenie realizację obowiązku określonego w wystawionym tytule wykonawczym, to nie powinno ulegać wątpliwości, że trudności techniczne w doprowadzeniu do rozebrania spornego muru i ogrodzenia nie czynią spornego obowiązku niemożliwym do spełnienia, a jedynie mają wpływ na zakres robót budowlanych, które muszą towarzyszyć jego wykonaniu. MWINB na podstawie posiadanych informacji przyjął, że wykonanie egzekwowanego obowiązku może być trudne, jednak nie niemożliwe i tego wniosku skarżący w toku postępowania w sprawie rozpoznania zarzutu, jak trafnie zauważył Sąd, nie zdołał obalić.

W kontekście zarzutu naruszenia w sprawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przypomnieć trzeba, że przepis ten nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu ustaleń faktycznych, przy czym działania tego nie należy traktować jako obowiązku sądu (por. wyrok NSA z 22 maja 2023 r., II OSK 203/23; wyrok NSA z 15 marca 2023 r., II OSK 189/22; wyrok NSA z 5 października 2022 r., II OSK 3188/19).

Nie można mówić o wystąpieniu w sprawie przeszkody prawnej do zrealizowania obowiązku, jeżeli odnoszona jest ona przez skarżącego do nieprecyzyjności rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji z 6 lipca 1998 r. Niezależnie od tego, że wynik kontroli sądowej spornej decyzji rozbiórkowej nie dawał powodów, by uznać, iż pozostaje ona niejasna w stopniu, który stwarza poważną trudność przy określeniu obowiązków ciążących na jej adresacie na gruncie art. 48 p.b., w sytuacji, gdy sposób ujęcia obowiązku prowadzi u skarżącego, jak wskazuje skarga kasacyjna, aktualnie do powstania wątpliwości pod kątem zakresu ciążącego na nim zobowiązania, skarżący ma możliwość zwrócenia się do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem, o którym mowa w art. 113 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie tak organu egzekucyjnego, jak i strony (zobowiązanego) wątpliwości co do treści decyzji.

Wbrew postawionemu zarzutowi, Sąd I instancji prawidłowo skontrolował podstawę faktyczną zaskarżonego postanowienia, uznając, że zostało ono wydane w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, który nie dawał podstaw, by uznać, iż prowadzona egzekucja obowiązku wynikającego z decyzji Wojewody Nowosądeckiego z 8 października 1998 r. pozostaje niedopuszczalna i zgłoszony przez zobowiązanego zarzut jako uzasadniony powinien prowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego, stosownie do art. 34 § 4 u.p.e.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.