Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 523/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2422
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Anna Apollo Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 187/23 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. G. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Po 187/23 oddalił skargę R. G. (dalej jako "skarżący") od decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2020.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2020, następnie kilka razy go zmieniając. Strona zadeklarowała realizację pakietu: pakietu 4 - Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 w wariancie 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki na powierzchni 50,88 ha. Decyzją z [...] lutego 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pile wydał decyzję w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Powierzchnia zakwalifikowana do przyznania płatności w ramach Wariantu: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki wynosiła 50,52 ha. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji. W dniu [...] lipca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pile wydał kolejną decyzję w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Tym razem powierzchnia zakwalifikowana do przyznania płatności w ramach Wariantu: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki wynosiła 50,45 ha. Decyzją z [...] listopada 2021 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wyrokiem z 22 lipca 2022 r. o sygn. akt III SA/Po 78/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję organu odwoławczego wskazując na błędy organu w zakresie rozpoznania materiału dowodowego i ograniczenie dostępu do akt skarżącemu.

Decyzją z [...] stycznia 2023 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ uzupełnił materiał dowodowy oraz zawiadomiła skazanego o możliwości zapoznania się z nim. Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej zmniejszył powierzchnię działek ewidencyjnych do powierzchni podjętego zobowiązania:

- na działce rolnej B3 położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni deklarowanej 0,69 ha stwierdzono powierzchnię objętą zobowiązaniem rolno- środowiskowo-klimatycznym wynoszącą 0,61 ha (mniej o 0,08 ha);

- na działce rolnej C4, położonej na działce ewidencyjnej nr [...], o powierzchni deklarowanej 4,62 ha stwierdzono powierzchnię objętą zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym wynoszącą 4,55 ha (mniej o 0,07 ha);

czyli łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w związku z przedeklarowaniem powierzchni objętej zobowiązaniem wyniosła 0,15 ha (0,08 ha + 0,07 ha).

Podkreślił, że powierzchnia działek rolnych zgodna z podjętym zobowiązaniem dla płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej i powierzchnią MKO w ramach wariantu 4.8 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki wyniosła 50,44 ha - łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej wyniosła łącznie 0,43 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach wariantu 4.8 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosiła 0,85%.. Mając na uwadze art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia nr 640/2014 organ uznał, że powierzchnia, zakwalifikowana do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 4.8 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki wynosiła 50,45 ha, czyli wynikająca z powierzchni stwierdzonej.

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Po 187/23 ją oddalił. Sąd I instancji podkreślił że obowiązkiem organu jest sprawdzenie, czy zadeklarowane przez rolnika powierzchnie działek rolnych nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych, na których położone są deklarowane działki rolne. Podkreślono, że w sprawie został już uprzednio wydany wyrok w sprawie, który został w sposób prawidłowy wykonany przez organ. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd I instancji uznał że organ zasadnie zmniejszył powierzchnię działek ewidencyjnych do powierzchni podjętego zobowiązania.

Następnie skarżący zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz niżej wskazane naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. w zakresie naruszenie prawa materialnego:

a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie i niewłaściwe zastosowanie punktów 17, 23, 24 preambuły i art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 roku uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności z dnia 11 marca 2014 roku (Dz.Urz.UE.L Nr 181, str. 48) w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków europejskiego funduszu rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014 - 2020 (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2422 z póżn. zm.), dalej "ustawa o wspieraniu" i § 5 ust. 1-5 oraz § 15 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "działanie rolno - środowiskowo - klimatyczne" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014 - 2022 (Dz.U. z 2015 r. poz. 415 z póżn. zm.), co w konsekwencji doprowadziło do:

• nieuwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy pomiarów w terenie dokonanych w trakcie inspekcji terenowej przez trzech pracowników ARiMR w okresie od 7 grudnia 2016 roku do 24 stycznia 2017 roku nr [...] (dowód: raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni), gdzie przykładowo:

• działka o nr [...] została przez nich zmierzona i ustalono powierzchnię 0,82 ha (czyli taką jak wskazał we wniosku skarżący),

• działka o nr [...] została przez nich zmierzona i ustalono powierzchnię 0,36 ha (czyli taką jak wskazał we wniosku skarżący),

• działka o nr [...] została przez nich zmierzona i ustalono powierzchnię 5,64 ha (czyli nieco mniejszą niż wskazał we wniosku skarżący),

co było zgodne z pismem ARiMR z 15 marca 2013 roku co do powierzchni tych działek (w załączeniu pismo ARiMR z 15.3.2013 r. nr [...]), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że działki te nie były użytkowane rolniczo w 2020 roku w sposób uprawniający do otrzymania dopłat na powierzchni: 0,01 ha dla działki nr [...], 0,01 ha dla działki nr [...], 0,13 ha dla działki nr [...], nie przyznaniu dopłat w tym zakresie oraz naliczeniu kar administracyjnych w ogóle, ale także od powierzchni użytkowanych rolniczo,

• nieuwzględnienia, że wskazane przez skarżącego powierzchnie działki nr [...] odpowiednio: 0,67 ha i 1,56 ha znalazły odzwierciedlenie w pomiarach tej działki przez trzech pracowników ARiMR 30 marca 2022 roku nr [...] (dowód: protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO), gdzie przykładowo: działka o nr [...] została przez nich zmierzona i ustalono powierzchnię odpowiednio: 1,52 ha i 0,73 ha (czyli w zasadzie taką jak wskazał we wniosku skarżący; przy czym przy tych pomiarach nie wskazano tolerancji pomiaru ani strefy buforowej), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że działka ta nie była użytkowana rolniczo w 2020 roku w sposób uprawniający do otrzymania dopłat na powierzchni: 0,13 ha, nie przyznaniu dopłat w tym zakresie oraz naliczeniu kar administracyjnych w ogóle, ale także od powierzchni użytkowanych rolniczo,

• nie uwzględnienia wszystkich dostępnych materiałów źródłowych stanowiących podstawę modyfikacji danych referencyjnych MKO i LPIS (ww. raport z kontroli z okresu 2016 - 2017 oraz protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO znajdują się w zasobach informatycznych ARiMR, są "podpięte" pod działki, które były zmierzone, a nie zostało wyjaśnione, skąd wynika różnica w pomiarze wszystkich kontroli, w szczególności kontroli administracyjnej [tj. dokonywanej zza biurka], przy czym w części będzie tzw. błąd statystyczny pomiaru [który nie został omówiony co do jego dopuszczalności i przewidzianej przepisami wielkości], np. w zakresie działek nr: [...] i [...]), co regulują przepisy ww. rozporządzenia nr 640/2014 i niewskazanie, która konkretnie powierzchnia wskazana we wniosku o przyznanie pomocy za rok 2020 przez rolnika nie została zakwalifikowana do płatności, ponieważ skarżący nigdy nie otrzymał szkiców, o których mowa na stronie 2 protokołu z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO, czy też szkiców wynikających z raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni z lat 2016 - 2017; brak tych szkiców także w aktach sprawy; tymczasem we wniosku skarżący wyrysował obszar użytkowany rolniczo, którego to powierzchnię system ARiMR do składania wniosków sam oblicza na podstawie wyrysowanego obszaru (skarżący załączył do skargi kasacyjnej zrzut ekranu mapy działki nr [...]) powierzchnia nieuznana 0,01 ha - jak wynika z powyższego zdjęcia – oraz wskazanych wyżej dokumentów ARiMR - działka nr [...] położona w B. jest użytkowana rolniczo co najmniej na powierzchni 0,82 ha; z akt sprawy administracyjnej nie wynika, który konkretnie obszar ww. działki o powierzchni 8200 m2 na obszarze 0,01 ha został przez organ administracyjny uznany za nieużytkowany rolniczo (skarżący załączył do skargi kasacyjnej zrzut ekranu mapy działki nr [...]) powierzchnia nieuznana 0,13 ha - jak wynika z powyższych zdjęć – oraz wskazanych wyżej dokumentów ARiMR - działka nr [...] położona w B. jest użytkowana rolniczo co najmniej na powierzchni 2,25 ha; z akt sprawy administracyjnej nie wynika, który konkretnie obszar ww. działki o powierzchni 22.500 mkw na obszarze 0,13 ha został przez organ administracyjny uznany za nieużytkowany rolniczo (skarżący załączył do skargi kasacyjnej zrzut ekranu mapy działki nr 448) powierzchnia nieuznana 0,13 ha - jak wynika z powyższego zdjęcia – oraz wskazanych wyżej dokumentów ARiMR - działka nr [...] położona w M. jest użytkowana rolniczo co najmniej na powierzchni 5,64 ha; z akt sprawy administracyjnej nie wynika, który konkretnie obszar ww. działki o powierzchni 56.400 m

na obszarze 0,13 ha został przez organ administracyjny uznany za nieużytkowany rolniczo (skarżący załączył do skargi kasacyjnej zrzut ekranu mapy działki nr [...]) powierzchnia nieuznana 0,01 ha - jak wynika z powyższego zdjęcia - wskazanych wyżej dokumentów ARiMR - działka nr [...] jest użytkowana rolniczo co najmniej na powierzchni 0,82 ha; z akt sprawy administracyjnej nie wynika, który konkretnie obszar ww. działki o powierzchni 8200 mkw na obszarze 0,01 ha został przez organ administracyjny uznany za nieużytkowany rolniczo (skarżący załączył do skargi kasacyjnej zrzut ekranu mapy działki nr [...] oraz podgląd wniosku o płatność)

Powyższe rozbieżności we własnych pomiarach ARiMR nie zostały wyjaśnione, natomiast, gdyby w decyzji organ również zakreślał rysunkiem obszar, który wykluczył, umożliwiłoby to obiektywną weryfikację stanowiska zarówno organu, jak i skarżącego, i usprawniłoby postępowanie. Nie można bowiem abstrahować od tego, że np. na działce o powierzchni 0,82 ha jest 100 obszarów o powierzchni 0,01 ha. Organ wykluczył konkretny obszar 0,01 ha w ramach danej działki, zatem powinien w decyzji wskazać ten konkretny obszar poprzez jego wyrysowanie, analogicznie tak jak to jest zobowiązany podać wnioskodawca (wnioskodawca jeszcze raz podkreśla, że system wnioskowy jest tak skonstruowany, że samodzielnie, automatycznie oblicza powierzchnię obszaru zgłoszonego do płatności po jego wyrysowaniu). Samo liczbowe podanie obszaru uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację stanowiska organu. Z uwagi na to, że w decyzji nie został wskazany i zaznaczony na mapie, który konkretnie obszar został wykluczony z płatności w ramach obszarów zgłoszonych przez skarżącego, a to uniemożliwia mu odniesienie się do zasadności wykluczenia konkretnych obszarów z płatności; skarżący wyrysowywał powierzchnię na mapach, zatem nie uwzględniona powierzchnia winna być także zaznaczona przez organ na mapach, tak, aby wnioskodawca miał wiedzę, który konkretnie obszar został przez organ wykluczony. Skarżący zawnioskował o udzielanie mu w toku całego postępowania niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnienia mu w toku całego postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Niestety organ nie dokonał pouczeń co do okoliczności faktycznych, w szczególności zaniechał wskazania powierzchni poprzez konkretne wskazanie na mapie, który obszar danej działki nie będzie uwzględniony, samo zaś wskazanie powierzchni wykluczenia, np. 0,11 ha uniemożliwia zbadanie, sprawdzenie przez wnioskodawcę czy stanowisko organu jest zasadne, bo w takich realiach wnioskodawca nie ma żadnej wiedzy o miejscu wykluczonego obszaru, a przecież miejsca tego nie może wybrać samodzielnie. Skoro konkretny obszar wykluczenia stanowi okoliczność faktyczną ustaloną przez organ jako wykluczającą i wnioskodawca ma obowiązek wyrysować we wniosku konkretny obszar na mapie to organ dokonując wykluczenia jakiegoś obszaru z danej działki winien też ten obszar wyrysować, aby wnioskodawca miał możliwość zweryfikowania stanowiska zarówno swojego, jak i organu, zważywszy, że wykluczenia w przedmiotowej sprawie dotyczą powierzchni obarczonych statystycznym błędem pomiaru. Wnioskodawca bowiem , we wniosku wymienił szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w jego gospodarstwie, ich powierzchnię (co wylicza sam system niezależnie od wnioskodawcy), położenie oraz użytkowanie (art. 17 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 roku ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności z dnia 17 lipca 2014 roku: Dz.Urz.UE.L Nr 227, str. 69). Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wyjaśnić stwierdzone nieprawidłowości. Jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ uzna, że powierzchnia zgłaszana do płatności przez rolnika znajduje potwierdzenie w stanie faktycznym, to wówczas płatności przyznawane są do powierzchni deklarowanej przez rolnika, a dane zawarte w LPIS podlegają aktualizacji (zgodnie z deklaracją rolnika, bądź stosownie do wyników weryfikacji zgłoszonych rozbieżności). Jednakże w przypadku stwierdzenia, że zgłoszone rozbieżności nie znajdują potwierdzenia w takim zakresie jak zostały zgłoszone brak podstaw prawnych do nakładania na rolnika jakichkolwiek kar administracyjnych. Postępowanie bowiem w zakresie ustalenia prawidłowej powierzchni zostało zainicjowane wnioskiem rolnika, na którym spoczywał obowiązek zgłoszenia rozbieżności, a w myśl punktu 17 preambuły rozporządzenia nr 640/2014 rolnicy, którzy w jakimkolwiek momencie powiadomili właściwe organy krajowe o nieprawidłowościach we wnioskach o przyznanie pomocy lub wnioskach o płatność, nie powinni podlegać karom administracyjnym, bez względu na powód niezgodności. Nadto w myśl punktu 23 preambuły w odniesieniu do wniosków o pomoc obszarową lub wniosków o płatność niezgodności zawyżenie zgłaszanej powierzchni w odniesieniu do jednej działki powinno być kompensowane przez zaniżenie powierzchni pozostałych działek z tej samej grupy upraw. Należy przewidzieć pewien margines tolerancji, po przekroczeniu którego będą dopiero stosowane kary administracyjne. Z kolei w myśl punktu 24 preambuły w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność obszarową, jeżeli różnice między całkowitym obszarem zgłoszonym we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność a całkowitym obszarem zatwierdzonym jako kwalifikowalny są nieznaczne to w celu uniknięcia dużej liczby drobnych poprawek we wnioskach należy przewidzieć, że nie jest konieczne dostosowywanie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność do obszaru zatwierdzonego, o ile nie został przekroczony pewien poziom rozbieżności. Jak wynika z art. 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 640/2014 kar administracyjnych przewidzianych w rozdziale IV rozporządzenia nie stosuje się w odniesieniu do części wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność, co do których beneficjent poinformował właściwy organ, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, a podane przez beneficjenta informacje, o których mowa w ust. 1, powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność do faktycznej sytuacji. Skoro skarżący wyrysował na materiale graficznym działki, to należy uznać, że wypełnił swój obowiązek i poddał wyrysowaną powierzchnię (która jest samoczynnie wyliczana przez program e-wniosek plus) stosowanej weryfikacji, za co nie powinien być karany. Należy także uwzględnić, że wyrysowanie użytkowanej rolniczo powierzchni łąki, która została odzyskana z nieregularnej powierzchni wewnątrz łąki nie jest proste, tym bardziej, że organ administracyjny udostępnia w e-wniosku mapy niezawsze aktualne (ortofotomapy wg informacji zawartych na stronie ministerstwa rolnictwa są aktualizowane co 3 lata), zaś skarżący/beneficjent nie ma możliwości złożenia wniosku w inny sposób niż poprzez aplikację udostępnioną przez organ administracyjny,

• brak jakichkolwiek ustaleń co do zobowiązania rolno - środowiskowo - klimatycznego, w szczególności brak ustaleń co do tego jakie zobowiązanie co do poszczególnych działek zostało przez ARiMR określone dla skarżącego w pierwszej decyzji rolno - środowiskowej i czy jest ono realizowane na poszczególnych działkach zgodnie z wnioskiem o przyznanie pierwszej płatności rolno - środowiskowo - klimatycznej, co w konsekwencji uniemożliwia weryfikację stanowiska organu w zakresie działki nr [...], co do której stwierdzono, że skarżący zgłosił i realizuje program rolno - środowiskowy na powierzchni większej o 0,15 ha niż w pierwszej decyzji rolno - środowiskowej; a dodatkowo nieuwzględnienie powyższego i niezwrócenie się o wyjaśnienia do wnioskodawcy w zakresie rozbieżności co do wnioskowanej płatności rolno - środowiskowej za 2020 rok, podjętym zobowiązaniem w 2017 roku, zważywszy, że wniosek jest składany w sposób elektroniczny łączenie z wszystkimi innymi wnioskami w danym roku, w tym o płatności bezpośrednie, co do których powierzchnia uprawniająca do płatności bezpośrednich na tej samej działce nie musi pokrywać się z powierzchnią zobowiązania rolno - środowiskowego (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, a co wynikać powinno z akt sprawy, ponieważ wniosek o ww. płatności jest składany wspólny) (skarżący załączył do skargi kasacyjnej zrzut ekranu wniosku o płatność) należy przy tym wskazać, że w tym zakresie mogło dojść (i w istocie doszło) do zwyczajnej omyłki, a organ - mimo, że skarżący wniósł, żeby udzielono mu w toku postępowania niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania - nie pouczył skarżącego co do tych okoliczności faktycznych, w szczególności, że wnioskuje o płatność niezgodnie z pierwszą decyzją rolno - środowiskową, co może spowodować naliczenie kar,

• niewskazanie i niewyjaśnienie w treści zaskarżonego wyroku, z którego dokładnie przepisu rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "działanie rolno - środowiskowo - klimatyczne" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014 - 2022 (Dz.U. z 2015 r. poz. 415 z póżn. zm.) wynika sankcja w postaci nałożenia kar administracyjnych za realizowanie zobowiązania rolno - środowiskowego na powierzchni większej niż zgłoszona do pierwszej płatności, a co dotyczy działki nr [...]; sankcja taka nie wynika z przywołanego przez sąd § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, jak też błędne jest ustalenie sądu I instancji jakoby organ administracyjny stwierdził na działce nr [...] realizację zobowiązania na powierzchniach odpowiednio: 0,61 ha i 4,55 ha, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami organu administracyjnego, który stwierdził, że zobowiązanie to jest realizowanie na powierzchni odpowiednio: 0,69 ha i 4,62 ha, ale we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolno - środowiskowo - klimatycznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu zawnioskowano o płatności do powierzchni odpowiednio: 0,61 ha i 4,55 ha; przy tym ani organ administracyjny ani sąd I instancji nie wyjaśnili w oparciu o jakie konkretnie przepisy w tej sytuacji została nałożona sankcja, ponieważ wbrew stanowisku i organu administracyjnego i sądu I instancji ani § 5, ani § 6, ani też rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 roku uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48 oraz Dz.Urz. UE L 225 z 19.08.2016, str. 41) sankcji w postaci naliczenia kary w takiej sytuacji nie przewidują;

b. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 roku uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności z dnia 11 marca 2014 roku (Dz.Urz.UE.L Nr 181, str. 48), co doprowadziło do naliczania kar administracyjnych od powierzchni większej, bez uwzględnienia definicji obszaru zatwierdzonego zawartej w ww. rozporządzeniu, wskazówek zawartych w preambule i bez wskazania, co do ww. działek i powierzchni, których konkretnie kryteriów kwalifikowalności i innych obowiązków związanych z warunkami przyznania pomocy, nie spełniono; nie uwzględniono, że w istocie w czasie kontroli na miejscu stwierdzono inne powierzchnie dla działek niż przyjęte do naliczenia kar,

c. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie i niewłaściwe zastosowanie punktów 10, 11 i 12 preambuły rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 roku uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności z dnia 11 marca 2014 roku (Dz.Urz.UE.L Nr 181, str. 48) w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu, co w konsekwencji doprowadziło do nie wskazania dla ww. działek w protokole kontroli warunków dotyczących obecności drzew na tych obszarach i ich wpływu na kwalifikowalnośćtych obszarów, nie przywołano także maksymalnego zagęszczenia drzew, które powinno zostać określone przez państwa członkowskie w oparciu o tradycyjne praktyki uprawy, warunki naturalne i względy środowiskowe, co uniemożliwia prawidłowość zmierzenia powierzchni ww. działek zważywszy, że są to działki miejscami porośnięte drzewami i zawierające rozrzucone elementy krajobrazu, co obrazują mapy zawarte w ewniosku plus,

2. w zakresie naruszenie prawa procesowego:

a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z póżn. zm.), dalej "p.p.s.a." poprzez pozbawienie strony możności obrony swych praw, gdyż jak wynika z art. 47 § 1 p.p.s.a. do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych; skarżącemu doręczono odpowiedź na skargę z 29 marca 2023 roku, w którym przeciwnik skargi powołuje szereg dowodów, m.in.:

str. 2 dowód: wydruk wniosku (...)

dowód: wydruk zmiany wniosku (...)

dowód: wydruk kolejnej zmiany wniosku (...)

dowód: wydruk zmiany wniosku (...) dowód: wydruk zmiany wniosku (...)

dowód: raport (...)

str. 3 dowód: decyzja nr [...] (...) dowód: odwołanie (...) dowód: decyzja nr [...] (...) str. 4 dowód: decyzja nr [...] (...) dowód: odwołanie (...) dowód: postanowienie (...) dowód: decyzja nr [...] (...) dowód: skarga (...)

str. 5 dowód: doręczenie prawomocnego (...) dowód: zawiadomienie (...) dowód: decyzja nr [...] (...)

Załączniki te nigdy nie zostały skarżącemu doręczone. Z treści odpowiedzi na skargę nie wynika, by ww. dowody stanowiły akta sprawy administracyjnej, ani też by załącznikiem do odpowiedzi na skargę były akta sprawy administracyjnej (art. 46 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Niezależnie od tego art. 54 § 2 p.p.s.a., nie wyłącza ani nie ogranicza stosowania 47 § 1 p.p.s.a. Skoro przeciwnik skargi do swojego pisma będącego odpowiedzią na skargę, dołączył ww. dowody jako załączniki, obowiązany był dołączyć ich odpisy celem doręczenia skarżącemu, i to niezależnie od tego czy załączniki te składały się na akta administracyjne czy też nie. Należy bowiem zauważyć, że sprawa z poziomu postępowania administracyjnego przeszła na poziom sprawy sądowoadministracyjnej, gdzie do postępowania przed sądem administracyjnym zastosowanie mają p.p.s.a., a nie przepisy k.p.a. W istocie więc skarżący został realnie pozbawiony możności obrony praw. Zasada równego prawa do obrony jest realizowana w całym postępowaniu sądowoadministracyjnym, a jednym z jej przejawów jest jawność tego postępowania wobec stron. Jawność postępowania to jawność akt sądowych, w tym jawność pism procesowych i dołączonych do nich załączników kierowanych przez strony do sądu. Dla wykonania obowiązku zagwarantowania jawności, strony mają obowiązek składania pism i załączników do tych pism wraz z odpisami dla doręczenia ich stronie przeciwnej. Brak doręczenia przez sąd pisma procesowego strony wraz z załącznikami, które miałoby znaczenie dla obrony swoich praw przez stronę przeciwną w ocenie skarżącego prowadzi do nieważności postępowania (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 roku w sprawie sygn. akt II OSK 1986/19). Przy czym skarżący wskazuje, że sąd I instancji powoływał się na zdjęcia i ortofotomapy, tymczasem takie elementy nie są wymienione jako załączniki, nie wskazano też, by zostały dołączone akta sprawy administracyjnej,

b. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 1 - 9 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1341 z późn. zm.) poprzez rozpoznanie sprawy w oparciu o niekompletne akta sprawy administracyjnej; wojewódzki sąd administracyjny pominął istotną w sprawie okoliczność, a mianowicie, że wniosek o płatności składa się wyłącznie w formie elektronicznej (cyfrowej) na formularzu elektronicznym e-wniosek plus udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz że wersja wydrukowana tego wniosku (wydruk i eksport do pliku .pdf odbywa się za pośrednictwem e-wniosku plus i beneficjent nie ma możliwości jakiejkolwiek ingerencji w zakres eksportu do wydruku i do pliku .pdf, a ostateczna wersja wydruku i pliku .pdf jest narzucana przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) nie jest pełna, tzn. nie zawiera wszystkich informacji i wniosków składanych przez stronę w e-wniosku plus (tj. różni się od wersji elektronicznej), co spowodowało rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnej części materiału dowodowego, gdyż tylko w wersji elektronicznej (cyfrowej) e-wniosku plus zawarte są wszystkie oświadczenia, wnioski i żądania skarżącego, jeżeli chodzi o wniosek o płatności za 2020 rok (w wersji papierowej, wydrukowej ich nie ma),

c. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów, których zbadanie było niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, gdyż:

• sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób umożliwiający kontrolę wyroku, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to poprzez zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego nie stwierdził naruszenia art. 7 k.p.a., art. 16 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 127 § 1 k.p.a. i art. 139 k.p.a. co do rozpoznania odwołania skarżącego ponad zaskarżony zakres, wskutek czego wydano ponowną decyzję naruszając decyzję ostateczną, jaką się stała w niezaskarżonym zakresie oraz naruszono zakaz reformationis in peius,. pogarszając sytuację odwołującego, mimo, że decyzja w niezaskarżonym zakresie nie naruszała rażąco prawa bądź interesu społecznego; sąd administracyjny nieprawidłowo przy tym uznał, że skarżący odwoływał się od całości decyzji administracyjnej, skoro z treści jego odwołania wprost wynika, że odwołanie dotyczy wyłącznie części w zakresie w jakim nie uwzględnia żądania wnioskodawcy, tym samym sąd powinien poddać je wykładni zgodnie z dyrektywami właściwymi dla tłumaczenia oświadczeń woli (np. z zgodnie z art/65 k.c.) albo usunąć te wątpliwości przez wezwanie strony do ich wyjaśnienia, co możliwe byłoby, gdyby w sprawie została przeprowadzona rozprawa,

• sąd administracyjny nie odniósł się do żadnych zarzutów wskazanych w skardze, w szczególności nie wyjaśnił, dlaczego raporty i protokoły z kontroli na działkach, wykonane przez specjalistów z ARiMR, są nieistotne dowodowo, a "ważniejsze" i "istotniejsze" dowodowe są zdjęcia i ortofotomapy interpretowane zza biurka,

powyższe wskazuje, zdaniem skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia tej sprawy; a należy przecież pamiętać, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z póżn. zm.) obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej,

a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 28 § 1 i 2, art. 29, art. 35 § 2, art. 37 § 1 i art. 47 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1199 z późn. zm.) poprzez brak uwzględnienia, że w toku postępowania administracyjnego przed organem II instancji, jak i przed sądem administracyjnym, organ administracyjny i przeciwnik postępowania nie był reprezentowany przez organ powołany do jego reprezentowania, a osoba działająca za przeciwnika skargi nie wykazała swego umocowania dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu, jak też odpis tego dokumentu nie został skarżącemu nigdy doręczony. Jak wynika z odpisu doręczonego skarżącemu odpowiedzi na skargę pismo to zostało podpisane przez osobę, która nie jest organem powołanym do jego reprezentowania, tym samym w sprawie zaszła nieważność postępowania, a stanowisko przeciwnika skargi zaprezentowane w ww. piśmie nie powinno być uwzględnione. Powyższe uchybienia miały oczywisty wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Ze względu na przytoczone podstawy skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku z 4 lipca 2023 roku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie sygn. akt III SA/Po 187/23 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wniósł także o uwzględnienie i przeanalizowanie jego zarzutów zgłoszonych w skardze 24 lutego 2023 roku.

Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W sytuacji braku możliwości przeprowadzenia rozprawy skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie wskazał, że jego pełnomocnikiem jest mama B. G., [...]), wykonująca zawód sędziego (powołana postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej polskiej z [...] r. - w załączeniu odpis powołania, MP z [...]), a to w oparciu o art. 35 § 1 w zw. z art. 175 § 2 p.p.s.a..

W odpowiedzi na skargę organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Należy podkreślić że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym o wysoce sformalizowanym charakterze, objętym m.in. z tego względu tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a., aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2774/18, tamże).

Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2140/13, tamże) Konieczne jest jednak oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13, tamże).

Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1791/19, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 121/04, tamże). W niniejszej skardze kasacyjnej jej autor powołał się przy naruszeniu przepisów prawa materialnego łącznie na niezastosowanie i niewłaściwe zastosowanie po pierwsze nie precyzując których przepisów niezastosowano a które zastosowano niewłaściwie i dlaczego. Po drugie zarzutem naruszenia prawa materialnego zwalczano ustalenia faktyczne. Taki sposób sformułowania zarzutów – w postaci niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego – nie jest skuteczne w sytuacji, gdy skarżąca kasacyjnie chce zakwestionować wadliwe według jej oceny ustalenia stanu faktycznego. Próba bowiem zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. np. wyroki NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1633/15 oraz sygn. akt II FSK 1690/15, tamże)

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przypomnienie podstawowych zasad związanych z konstrukcją skargi kasacyjnej jest spowodowane sposobem jej redakcji. Autor skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie nie sprostał powyższym wymaganiom. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, tamże), ale lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń przepisów prawa procesowego, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaga podkreślenia, że autor skargi kasacyjnej nie zwrócił uwagę na fakt, że w sprawie niniejszej wydany był uprzednio prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 lipca 2022 r. o sygn. akt III SA/Po 78/22, którym uchylono decyzję organu odwoławczego.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2073/13, tamże).

W art. 153 p.p.s.a. chodzi więc o sytuację, w której sprawa, po uchyleniu decyzji (lub innego aktu) przez sąd i ponownym jej rozpoznaniu przez organ administracji, ponownie trafia na wokandę sądu administracyjnego. Należy uznać, że "sprawa", o której mowa w powyższym przepisie, to sprawa w znaczeniu materialnym, a nie formalnym (por. wyroki NSA z: 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1513/11; 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 848/11; 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 755/10 oraz 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10, tamże). Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97, tamże.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. Tarno, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.). W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z: 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, tamże).

Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną oraz w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów.

Sąd w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2014 r. (sygn. akt I GSK 534/12, tamże), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Należy wskazać że organ zastosował się do oceny prawnej i wskazań sądu co do dalszego postepowania zawartymi w wyroku III SA/Po 78/22, co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Organ stosując się do przywołanego rozstrzygnięcia, podał przyczyny, dla których odmówił stwierdzenia całości powierzchni obszaru zadeklarowanego przez skarżącego do płatności, identyfikując obszary wykluczone z płatności i obrazując je na skanach ortofotomap poszczególnych działek rolnych z zaznaczeniem miejsca ich występowania i opisem nieprawidłowości. Zapewnił również stronie czynny udział w postępowaniu oraz umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.

Przechodząc do oceny stawianych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzuty kasacyjne oparto na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W razie więc powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty prawa procesowego. Dopiero bowiem przesądzenie o prawidłowości ustaleń faktycznych, przyjętych w toku postępowania za podstawę zaskarżonego orzeczenia, umożliwia ocenę procesu subsumpcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

W pierwszej kolejności odnosząc do zarzutu numer 2c petitum skargi kasacyjnej, czyli zarzucanego naruszenia przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w treści uzasadnienia wyroku odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze do sądu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i zastosował środek prawny adekwatny do wyniku tej kontroli (art. 151 p.p.s.a.). Sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi normatywny wzorzec kontroli wyroków, a w związku z tym do jego naruszenia dochodzi jedynie wówczas, gdy Sąd I instancji uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę instancyjną. Celem prawidłowo sporządzonego uzasadnienia jest bowiem wyjaśnienie powodu wydania określonej treści rozstrzygnięcia w sferze prawnej oraz faktycznej i umożliwienie stronom postępowania oraz Sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziło (wyroki NSA z: 11 maja 2016 r., II GSK 1551/16, 28 lipca 2016 r., I GSK 639/15, 9 marca 2016 r., II GSK 301/16 i 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11, tamże). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (wyroki NSA z 18 listopada 2016 r., II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r., II GSK 2983/16, tamże).

Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak zgody strony wnoszącej skargę kasacyjną z ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a

Analizując zasadność pozostałych zarzutów procesowych, Naczelny Sąd administracyjny w pierwszej kolejności wyjaśnia, że zarzut zawarty w pkt 2a petitum skargi kasacyjnej jest pozbawiony podstaw prawnych. Zgodnie z 47 § 1 p.p.s.a. do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wskazane w zarzucie dokumenty, które nie zostały doręczone skarżącemu przy odpowiedzi na skargę stanowiły akta administracyjne. Akta administracyjne, nie są doręczane skarżącemu. Miał on do nich dostęp zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak również mógł się z nimi zapoznać w toku postępowania sądowego, na każdym jego etapie, a o zebraniu całego materiału dowodowego został powiadomiony pismem z dnia 6 grudnia 2022 r., doręczonym stronie w dniu 27 grudnia 2022 r. Strona mogła też wystąpić do organu z wnioskiem w trybie art. 73 k.p.a. Ponadto sam autor skargi kasacyjnej winien być świadom, że część dokumentów o których doręczenie się domaga, jest jego autorstwa, w szczególności wydruki wniosków o płatność, albo dokumenty mu doręczone na poszczególnych etapach postępowania, jak np. decyzje kończące postępowanie. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie świadczy o rzekomym pozbawieniu strony możliwości obrany jego praw.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 1 - 9 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341 z pożn. zm.) poprzez rozpoznanie sprawy w oparciu o niekompletne akta sprawy administracyjnej; wojewódzki sąd administracyjny pominął istotną w sprawie okoliczność, a mianowicie, że wniosek o płatności składa się wyłącznie w formie elektronicznej, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że wskazany przez autora skargi kasacyjnej przepis art. 22 ust. 1 - 9 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1341 z pożn. zm.) nie miał zastosowania w sprawie. Wniosek skarżącej był rozpoznawany w oparciu o ustawę o wspieraniu, która zawiera w swej treści przepisy odnoszące się do formy, treści i sposobu złożenia wniosku. Nie mniej jednak nawet gdyby uznać, że nastąpiło tu tylko i wyłącznie błędne powołanie ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku zgodnie z którym tak sformułowany zarzut nie odpowiedna wymogom stawianym przez przepisy p.p.s.a. Jak już była wyżej mowa, zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jaki wpływ na rozpoznanie jego sprawy miało rozpoznanie jej przez Sąd I instancji w oparciu o wersję papierową wniosku, a nie elektroniczną.

Za bezpodstawny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut 2d petitum skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 28 § 1 i 2, art. 29, art. 35 § 2, art. 37 § 1 i art. 7 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1199 z poźn. zm.) poprzez brak uwzględnienia, że w toku postępowania administracyjnego przed organem II instancji, jak i przed sądem administracyjnym, organ administracyjny i przeciwnik postępowania nie był reprezentowany przez organ powołany do jego reprezentowania, a osoba działająca za przeciwnika skargi nie wykazała swego umocowania dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu, jak też odpis tego dokumentu nie został skarżącemu nigdy doręczony. Na wstępie należy wskazać, że organ nie ma obowiązku działania samodzielnie. Organ administracji może działać za pośrednictwem każdej osoby, którą umocuje do działania w jego imieniu i na jego rzecz. Wbrew intencji autora skargi kasacyjnej, pełnomocnictwo, upoważnienie dla pracownika organu nie musi być doręczane stronie skarżącej. Nie ogranicza to również w żadnym wypadku praw strony do udziału w postępowaniu sądowym. Ponadto, zarówno decyzję organu II instancji, jak i odpowiedź na skargę podpisała osoba do tego upoważniona - zastępca dyrektora oddziału regionalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za całkowicie bezpodstawny zarzut 1 petitum skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia prawa materialnego opartego na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a uwagi dotyczące konstrukcji i prawidłowości sformułowania zarzutów przypomniane na wstępie, są w pełni zasadne. Trudno bowiem uznać za prawidłowe sformułowanie zarzutu w oparciu o alternatywne postawienie zarzutu poprzez: "naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie i niewłaściwe zastosowanie". W realiach tej sprawy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie wyjaśnił na czym polegało wadliwe zastosowanie punktów preambuły rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 roku uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Nie wyjaśnił również na czym polegało niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do poglądu Sądu I instancji o zgodności z prawem skontrolowanej przez ten Sąd decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1234 z późn. zm.) ustawodawca postanowił, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Natomiast art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu wskazuje, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; (...). Z art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu wynika natomiast, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę.

Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1591/18; z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17, tamże). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1077/11, tamże). Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1733/11, tamże). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności.

Z tych względów sytuacja prawna podmiotów występujących o płatność nie może być oceniana przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanej w zakresie imperium państwa. Wskazane wyżej rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie był zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnoszący skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Powyższego ograniczenia stosowania przepisów k.p.a. nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia prawa procesowego. W toku postępowania skarżący nie zwracał się do organu o udzielenie pouczenia, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niepoinformowania go, że powierzchnia zadeklarowana do płatności różni się od powierzchni uwzględnionej przez ARiMR, uznać należy za nietrafny. W tym miejscu należy podkreślić, że organ przyznał skarżącemu płatność zgodnie z jego wnioskiem. Wyliczona przez organ procentowa różnica miedzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach poszczególnych wariantów a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej była nieznaczna.

Na koniec wyjaśniając płatności są przyznawane w oparciu o ustalony maksymalny kwalifikowany obszar określony w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej, który stanowią grunty rolne spełniające kryteria kwalifikowalności do płatności. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiału graficznego, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Z powyższych względów ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności, a rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 393), nie stanowi alternatywnej dla ortofotomapy podstawy ich weryfikacji. Należy zauważyć, iż definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności obszarowych wynikająca z przepisów wspólnotowych nie jest tożsama z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB). Z powyższego względu powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej. Podkreślić należy, iż wspomniane dane z ewidencji gruntów i budynków mogą być jedynie w takiej sytuacji traktowane jako materiał pomocniczy, jednakże możliwe jest, że dane w nim zawarte nie oddają rzeczywistych obszarów powierzchni użytkowanej rolniczo działki rolnej. Zatem zauważyć należy, iż w ramach płatności bezpośrednich powierzchnia kwalifikowana do płatności nie musi być tożsama z powierzchnią wynikającą z pomiarów geodezyjnych. Dane dotyczące działek rolnych gromadzone są w oparciu o powołany wyżej art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. zgodnie, z którym ,,system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych. W tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych". Uważa się więc że te ostatnie są najdokładniejsze stąd uzyskują one priorytet.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji odnośnie wykonania przez organ zaleceń zawartych w wyroku z 22 lipca 2022 r. o sygn. akt III SA/Po 78/22. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu 3 listopada 2021 r. włączył do akt sprawy wydruki zdjęć lotniczych dla spornych działek ewidencyjnych, wykonane 16 sierpnia 2020 r. dla działek nr [...], [...], [...], a dla działki ewidencyjnej nr [...] - 16 czerwca 2020 r. Zarówno obraz ortofotomapy zarejestrowany w bazie zintegrowanego sytemu zarzadzania i kontroli jak i dowody włączone do sprawy 3 listopada 2021 r. potwierdzają, że na spornych działkach ewidencyjnych obszar spełniający wszystkie warunki kwalifikowalności jest mniejszy niż wskazano we wniosku jako obszar użytkowany rolniczo. Zarówno na obrazie ortofotompy jak i na wydrukach zdjęć lotniczych widoczne są granice użytkowania, które nie potwierdzają deklaracji.

Z tego więc powodu nie można przyjąć stanowiska skarżącego kasacyjnie, że dane powierzchniowe działek zostały wadliwie ustalone, a przyjęte przez organy ustalenia dotyczące tej powierzchni nie zostały dokonane zgodnie z prawem. Stanowisko organów jest jednoznaczne i logiczne, a potwierdzenie znajduje w zgromadzonym materialne dowodowym. Decyzja organu odwoławczego została zaś obszernie i wnikliwie uzasadniona, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. przy realizacji zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. Zatem, skoro wyrok Sądu I instancji akceptował poprawne ustalenia, to nie mógł naruszyć przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).