Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1488/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1 i 7, lp. 6.3.3, lp. 6.2.1 załącznika nr 3
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 60 poz 1 art. 4 ust. 3 i 4, art. 34 ust. 4
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie  drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz  zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych  odnoszących się do transportu drogowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 467/19 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 lutego 2019 r. nr BP.501.223.2019.1277.DL1.1174 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 13 sierpnia 2019 r., sygn. III SA/Łd 467/19 oddalił skargę M.B. (dalej: skarżący, przedsiębiorca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 28 lutego 2019 r. nr BP.501.223.2019.1277.DL1.1174 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W trakcie kontroli drogowej zespołu pojazdów składających się z ciągnika marki Volvo o nr rejestracyjnym [1] oraz naczepy marki Schmitz o nr rejestracyjnym [2], kierowanego przez A.B., przeprowadzonej 15 listopada 2018 r. w L. przy ul. [...] na drodze krajowej nr 3, inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego stwierdzili posługiwanie się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą oraz niewłaściwą obsługę lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. Kierowca wykonywał krajowy transport drogowy z K. do G. na podstawie wypisu z licencji nr [...] na międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy na wszelkich trasach, w imieniu i na rzecz M.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...] M.B. w K. (dalej: strona, skarżący). Przebieg kontroli utrwalono w protokole kontroli z 15 listopada 2018 r.

Decyzją z 14 stycznia 2019 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną 8.000 zł w związku ze stwierdzonymi naruszeniami, którą, po rozpatrzeniu odwołania strony, GITD utrzymał w mocy powołane wyżej rozstrzygnięcie. W podstawie decyzji GITD powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. h, 92a ust. 1, art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58, z późn. zm.; dalej: u.t.d.), lp. 6.3.3 oraz lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 26, art. 27, art. 32, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1; dalej: rozporządzenie 165/2014).

Organ odwoławczy podał, że na mocy art. 92a ust. 1 u.t.d. odpowiedzialność ponosi podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem za każde naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, określone w lp. 1-9 załącznika nr 3, a suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 12.000 zł w myśl art. 92a ust. 3 u.t.d.

Odnośnie naruszenia polegającego na posługiwaniu się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą, sankcjonowanego w lp. 6.3.3 załącznika nr 3 do u.t.d. karą pieniężną 3.000 zł, GITD podkreślił, że w myśl art. 27 rozporządzenia 165/2014 karta kierowcy jest imienna i kierowca może posiadać nie więcej niż jedną ważną kartę kierowcy, i jest uprawniony do posługiwania się jedynie swoją własną imienną kartą kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzi pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu (art. 34 rozporządzenia 165/2014).

Zdaniem GITD materiał dowodowy: protokół kontroli drogowej z 15 listopada 2018 r., dane cyfrowe, protokół przesłuchania kierowcy wykazywał, że kierowca prowadził zespół pojazdów posługując się cudzą kartą, tj. kartą D.M. w okresie poprzedzającym moment kontroli drogowej. Dlatego utrzymał karę pieniężną 3.000 zł.

Z kolei co do naruszenia z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. GITD, opierając się na art. 34 ust. 4 rozporządzenia 165/2014 nakazującego kierowcom, jeżeli w pojeździe jest ich więcej niż jeden, włożenie ich kart kierowcy do odpowiednich czytników tachografu oraz materiale dowodowym: danych cyfrowych pobranych z cyfrowego urządzenia rejestrującego podczas kontroli, protokołu kontroli drogowej oraz protokołu przesłuchania kierowcy, stwierdził, że kierowca od godziny 23:40 dnia 14 listopada 2018 r. do godziny 04:35 dnia 15 listopada 2018 r. nie zalogował swojej karty kierowcy do tachografu zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe, w sytuacji gdy wykonywał zadanie przewozowe w załodze z D.M. Doszło więc do niewłaściwej obsługi skutkującej nierejestrowaniem na karcie kierowcy aktywności kierowcy i konsekwencją tego naruszenia jest kara 5.000 zł.

W świetle ustaleń GITD nie znalazł podstaw do przyjęcia, że mogło dojść do naruszenia lp. 6.3.5 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. niedopuszczalnego wyjęcia karty kierowcy mającej wpływ na rejestrację danych.

Organ, gdy chodzi o okoliczności wyłączające odpowiedzialność, po analizie materiału dowodowego nie stwierdził podstaw do zastosowania przepisów egzoneracyjnych określonych w art. 92c u.t.d. Podkreślił jednocześnie, że okolicznością takie powinien wykazać sam przedsiębiorca. W sprawie nie stwierdzono naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców i dlatego nie było podstaw do rozważania możliwości zastosowania art. 92b u.t.d. Podniósł też GITD, że nie ma zastosowania art. 189 § 2 pkt 1-3, art. 189e oraz art. 189f k.p.a., gdyż przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej zostały uregulowane odrębnie przez u.t.d. w art. 92c ust. 1 pkt 1 i art. 92b ust. 1 u.t.d.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi przedsiębiorcy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że nie jest uzasadniona. Podał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.t.d. (Dz.U. z 2017 r., poz. 2200 z późn. zm.).

Wskazując na art. 92a ust. 1 u.t.d., wprowadzający odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego w związku z art. 5 ust. 2 u.t.d. przyjął, że podmiotem wykonującym przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu, podlegającym karze pieniężnej była strona.

W ocenie WSA organ wykazał naruszenie przez skarżącego przepisów u.t.d., które uzasadniały nałożenie kar, tj. za naruszenie lp. 6.3.3. -3.000 zł , a za naruszenie lp. 6.2.1. – 5.000 zł, oba uregulowane w załączniku nr 3 do u.t.d.

Co do naruszenia lp. 6.2.1., w opinii Sądu I instancji, naruszenie to objemuje nie tylko faktyczną, a więc fizyczną ingerencję w działanie samego urządzenia rejestrującego urządzenia celem zmiany bądź zafałszowania rejestrowanych przez nie parametrów, ale również takie zachowanie, jak w przedmiotowej sprawie, którego efektem będzie nierejestrowanie wymienionych parametrów w ogóle. Niewłożenie przez kierowcę karty kierowcy do urządzenia, będzie zatem działaniem zmierzającym do nierejestrowania informacji na karcie, a więc będzie w swej istocie działaniem o charakterze pasywnym. Stanowić będzie tym samym ingerencję negatywną w urządzenie skutkujące nierejestrowaniem (niedziałaniem) faktycznej aktywności kierowcy, pomimo istniejącego w tej materii obowiązku.

Sąd też zgodził się, że wysokość kar i łączna wysokość 8.000 zł została ustalona prawidłowo, na podstawie właściwych przepisów ustawy i załącznika do u.t.d. Zgodził się z GITD, że wskazane przez stronę okoliczności nie mogły skutkować uwolnieniem się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, a dokonana ocena pozbawiona była cech dowolności. Organ odwoławczy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji zauważył, że z założenia rygorystyczne zasady wykonywania działalności transportowej określone m.in. w u.t.d. i ustawie o czasie pracy kierowców ukształtowane zostały z uwzględnieniem obowiązujących przepisów unijnych, które wyznaczają dla przedsiębiorstw realizujących transport drogowy oraz kierowców obowiązki, które mają służyć zasadniczo zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jednocześnie przepisy te wyznaczają zakres naruszeń skonkretyzowanych w załączniku nr 3 do u.t.d., ustalającym też wysokość kary.

Oceniając stanowiący podstawę nakładania kar, tj. art.92a ust. 1 u.t.d., WSA zauważył, że organy administracji ustalają jedynie, czy doszło, czy nie doszło do naruszenia przepisów ustawy. Odpowiedzialność administracyjna przewoźnika jest niezależna od winy, czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków. Powyższy przepis stwarza domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Ustawodawca umożliwił obalenie tego domniemania, w sytuacji wystąpienia okoliczności z art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d., których nie można interpretować rozszerzająco, jako wyjątków od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. Przepisy te przewidują możliwość zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa, ale musi on wykazać, że dołożył należytej staranności. Na przedsiębiorcy spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z tą osobą.

W zakresie zastosowania podstaw egzoneracyjnych Sąd podzielił stanowisko organu, że przedsiębiorca nie zwolnił się od ciążącej na nim odpowiedzialności, bowiem nie wykazał, że nie miał wpływu na powstanie naruszeń, dokładając należytej staranności.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 6.3.3 i lp. 6.2.1 przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedsiębiorca tym samym czynem wypełnił znamiona dwóch różnych deliktów, WSA podniósł, że naruszenia lp. 6.2.1 i lp. 6.3.3 załącznika nr 3 do u.t.d. stwierdzone zostały na różnych etapach wykonywania transportu drogowego. Naruszenie polegające na niewłaściwej obsłudze tachografu stwierdzone zostało w wyniku analizy danych cyfrowych z dnia 14 i 15 listopada 2018 r. w załodze dwuosobowej, natomiast naruszenie polegające na prowadzeniu pojazdu przy użyciu cudzej karty ujawniono w trakcie (do zatrzymania pojazdu) kontroli drogowej 15 listopada 2018 r. Ponadto stwierdzenie jednego naruszenia w toku kontroli nie wyklucza stwierdzenia innego naruszenia, gdyż naruszenia te według załącznika nr 3 u.t.d. stanowią odrębne czyny.

Co do zarzutu nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i naruszenia trybu zbierania dowodów, WSA w działaniu organów nie dopatrzył się wad, w tym nieprawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, który zresztą nie został skutecznie podważony przez stronę skarżącą, jak również w zakresie zastosowania do jego oceny przepisów prawa. Wspomniał, że z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. nie wynika obowiązek działania przez organ za stronę i wyłącznie na jej rzecz, czy wyręczania jej w gromadzeniu materiału dowodowego, z którego może wywodzić korzystne dla siebie skutki, bo nie daje do tego podstaw nawet art. 77 § 1 k.p.a.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się skarżący i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przejawiającą się w nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, w sytuacji naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. w związku z treścią załącznika nr 3 lp. 6.2.1., 6.3.3. u.t.d., polegającym na bezpodstawnym nałożeniu kary pieniężnej wyartykułowanej w zał. nr 3 lp. 6.2.1.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. polegające na błędnej wykładni pojęcia "każde naruszenie" i przyjęcia, że jeden czyn może skutkować sankcjami z kilku naruszeń;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. lp. 6.2.1. załącznika nr 3 u.t.d. polegającym na błędnej wykładni przepisu poprzez zastosowanie go do zaniechania kierowcy, który nie rejestrował na swojej karcie kierowcy aktywności, tj. zaniechał wymaganego prawem działania w sytuacji, gdy działanie sankcjonowane w lp. 6.2.1. jest działaniem aktywnym, a nie pasywnym zaniechaniem działania;

4. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy przez Sąd I instancji, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i okoliczności sprawy pozwalały na jednoznaczne przyjęcie, że wystąpiła ingerencja w urządzenie rejestrujące (zał. nr 3 lp.6.2.);

5. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie norm prawnych określonych w lp. 6.2.1. i lp. 6.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d. przez niewłaściwy proces kwalifikacji prawnej stanu faktycznego do stanu prawnego przez przyjęcie, że przedsiębiorca przy jednym czynie kierowcy, tj. jeździe na cudzej karcie dwukrotnie naruszył przepisy sankcjonowane w lp. 6.2.1. i lp. 6.3.3.;

6. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię normy z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. biorąc za podstawę nałożenie kary za ingerencję w pracę tachografu podczas gdy kierowca nie ingerował w pracę tachografu lecz prowadził zespół pojazdów na karcie innego kierowcy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnosił o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu powołał argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 25 stycznia 2023 r. na mocy art. 15zzs4 ust. 3 (Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów) w zw. z ust. 1 (W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późn. zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w dniu 3 marca 2023r., o czym zawiadomiono strony. Żadna ze stron, prawidłowo zawiadomiona, nie zgłaszała, aby nie wystąpiły przesłanki, które zadecydowały o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została uwzględniona.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy na wstępie zauważyć, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymieniono w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, której Naczelny Sąd Administracyjny ją rozpoznaje, można oprzeć na wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd. Skarga kasacyjna jako sformalizowany środek prawny, obwarowana została przymusem sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.), co ma zapewnić skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem oceniać, czy Sąd I instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie zatem określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy lub ogólnikowy, skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez WSA lub działające w sprawie organy.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób, w jaki została zredagowana skarga kasacyjna w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej wyraźnie odwołano się do podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), by w następnych zarzutach: pkt 2, 3, 5, 6 petitum skargi kasacyjnej podnosić naruszenie przepisów prawa materialnego, a w zarzucie sformułowanym w pkt 4 jej petitum nie powołać żadnej z obu podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, jest ona bowiem wadliwa zarówno gdy chodzi o sformułowanie procesowych i materialnoprawnych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w wyjaśnieniu istoty podnoszonych naruszeń spowodowały, że została ona rozpatrzona przez NSA po zrekonstruowaniu zarzutów na podstawie ich uzasadnienia zawartego w skardze kasacyjnej (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09; opubl., jak i kolejne cytowane orzeczenia w: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych i zrekonstruowanych zarzutów kasacyjnych. Skarga nie mogła zostać uznać za usprawiedliwioną.

Nie mógł zostać uwzględniony podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd może zatem naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a. wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową, bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Nie może natomiast mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik nie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej – decyzji GITD i wydając wyrok oddalający skargę zastosował środek przewidziany w ustawie tj. w art. 151 p.p.s.a. Należy zatem uznać, że Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. Powiązanie przez skarżącego naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. z niezastosowaniem przez WSA środka z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. mimo zgłoszenia naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego: art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. w związku z treścią załącznika nr 3 lp. 6.2.1., 6.3.3. u.t.d., polegającego na bezpodstawnym nałożeniu kary pieniężnej wyartykułowanej w zał. nr 3 lp. 6.2.1., nie mogło doprowadzić, w świetle tego, co powyżej wyjaśniono, do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. W rezultacie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przedstawił jako naruszenie przepisów postępowania, co znalazło odzwierciedlenie w braku jednoznacznego określenia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (zawierającej trzy niezależne podstawy określone w lit. a-c), którą powinien był zastosować Sąd I instancji, zdaniem strony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej), którego skarżący nie powiązał z żadną z podstaw skargi kasacyjnej określonych w art. 174 p.p.s.a., a do tego nie wyjaśnił czy chodzi o niewystarczające ustalenia faktyczne (co byłoby sprzeczne z uzasadnieniem skargi kasacyjnej, s. 3, że "Stan faktyczny sprawy stwierdzony w protokole kontroli nie budzi wątpliwości"), czy o niewłaściwe zastosowanie lp. 6.2. załącznika nr 3 do u.t.d. (bez doprecyzowania, o który pkt 1 czy 2 z lp. 6.2. chodzi), już z tych powodów został nieprawidłowo skonstruowany. Niezależnie od powyższych uwag, o naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy (przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej), w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji zaś, zdaniem NSA, rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał decyzje organów ITD, których podstawą faktyczną były ustalenia kontroli drogowej przeprowadzonej 15 listopada 2018 r. Natomiast w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki NSA z: 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15; 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 735/19; 9 listopada 2022r., sygn. akt I OSK 109/22) ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09; 25 marca 2011r. sygn. akt I FSK 1862/09; 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14).

W tej sytuacji, skoro kasator twierdził, że nie podważał ustaleń faktycznych kontroli, a na pewno nie uczynił tego skutecznie, to na opartych na jej wynikach ustaleniach faktycznych decyzji, które następnie podzielił WSA w zaskarżonym wyroku, wynikało, że w okresie poprzedzającym moment omawianej kontroli drogowej kontrolowany kierowca prowadził opisany zespół pojazdów, posługując się cudzą kartą – innego kierowcy (którą kontrolujący zatrzymali), nieobecnego podczas kontroli (naruszenie lp. 6.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d.), a wcześniej podczas tego samego przewozu kontrolowany kierowca w okresie od godziny 23:40 dnia 14 listopada 2018 r. do godziny 04:35 dnia 15 listopada 2018 r. nie zalogował swojej karty kierowcy do tachografu zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe, w sytuacji gdy wykonywał zadanie przewozowe w załodze z innym kierowcą (naruszenie lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.). Były to więc dwa różne zachowania kierowcy, stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej. Skarżąca zaś w formułowaniu zarzutów pominęła tę część przewozu, który był realizowany przez dwóch kierowców.

Jak bowiem wynika z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12.000 zł za każde naruszenie. W przypadku kontroli drogowej, na mocy ust. 3 art. 92a u.t.d. suma kar pieniężnych, nałożonych za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli, nie może przekroczyć 12.000 zł. Zasadnicze znaczenie ma więc charakter kontroli (tutaj: drogowa) i stwierdzone podczas niej naruszenia przepisów ustalających warunki i obowiązki tego przewozu. Zasadę tę potwierdza ust. 7 art. 92a u.t.d. w pkt 1, który stanowi, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy.

Należy podkreślić, że odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanej regulacji, jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 3 u.t.d. (por. wyroki NSA z: 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 1703/18, 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 343/19).

Zatem organy ITD, a za nimi WSA prawidłowo ocenili wyniki jednej kontroli, a nie jeden czyn, gdyż odpowiedzialność na podstawie art. 92a u.t.d. powstaje przez sam fakt zaistnienia bezprawności - naruszenia zakazu lub nakazu określonego w przepisie prawa administracyjnego.

Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 92a ust. 2 u.t.d. nie podlegał ocenie, gdyż ani WSA, ani organy tej regulacji nie stosowały. Należy zauważyć, że na mocy art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1481), która weszła w życie 3 września 2018 r., treść art. 92a u.t.d. uzyskała nowe brzmienie.

Dlatego zarzut ujęty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

W świetle tego, co wyżej wyjaśniono, niezasadny okazał się także zarzut sformułowany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, gdyż jak wykazały organy i prawidłowo podzielił ich argumenty WSA, kierowca nie zalogował swojej karty do tachografu, gdy wykonywał zadanie przewozowe z innym kierowcą (naruszenie lp.6.2.1.. załącznika nr 3 do u.t.d.), który miał kierować pojazdem dopóty, dopóki jechali nim obaj kierowcy (według niepodważanych zeznań kierowcy, k. -11 akt adm.), a następnie kierował tym samym pojazdem, używając karty nieobecnego kierowcy i nadal nie logując swojej karty do tachografu (naruszenie lp. 6.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d.). Były to więc odrębne naruszenia i łączyło je to, że cały przejazd odbywał się na podstawie jednej karty kierowcy, mimo że pojazd był kierowany przez dwóch kierowców, najpierw wykonując zadanie w załodze, a potem wyłącznie przez kontrolowanego kierowcę.

Sąd odwoławczy nie znalazł podstaw do podzielenia argumentacji skarżącego dotyczącego rozumienia i zastosowania lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., sankcjonującego karą 5.000 zł niewłaściwą obsługę lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. Wypełnia to naruszenie brak rejestracji wymaganych danych na odrębnych kartach kierowców, jeżeli wykonywali zadanie w załodze, gdyż muszą odrębnie rejestrować swoje dane na przypisanych do nich poszczególnych kartach kierowcy (według art. 34 ust. 4 rozporządzenia 165/2014 jeżeli w pojeździe wyposażonym w tachograf cyfrowy znajduje się więcej niż jeden kierowca, kierowcy ci zapewniają, aby ich karty kierowcy zostały włożone w odpowiednie czytniki tachografu, a ust. 5 lit.b) tego samego art. obsługują przełączniki umożliwiające osobną i wyraźną rejestrację wskazanych okresów). Zatem także jest ingerowaniem w pracę urządzenia rejestrującego (tachografu) i do tego niedozwolonym działanie, które powodować będzie niezarejestrowanie wskazań (danych) w zakresie prędkości, z jaką poruszał się pojazd, przebytej przez pojazd drogi i aktywności kierowcy. Logika parametrów, których nierejestrowanie jest niedozwolone, wskazuje, że należy je odczytywać rozłącznie, w ten sposób, że brak odczytu lub zapisu w doniesieniu do któregokolwiek z wymienionych parametrów skutkuje złamaniem obowiązku rejestracji danych związanych z wykonywanym przewozem drogowy. Wypadkowa suma wymienionych wskazań ma rejestrować, jako całość, fizyczny (faktyczny) proces aktywności kierowcy, jako prowadzącego pojazd z określoną prędkością, przemierzając określoną drogę - odległość. Skoro możliwym jest wpływanie na sposób odczytywania lub blokowanie możliwości odczytu któregokolwiek z wymienionych wskazań, to omawianą regulację odczytywać należy w ten sposób, że ingerencja w pracę tachografu (urządzenia rejestrującego) w zakresie któregokolwiek i choćby jednego z wymienionych wskazań, a więc przebytej drogi, aktywności kierowcy czy prędkości pojazdu, jest naruszeniem obowiązku rejestrowania tych danych (por. wyroki NSA z: 13 października 2022 r., sygn. akt II GSK 752/19; 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 966/19; w sprawie II GSK 1703/18).

Umieszczenie lp. 6.2.1 w podgrupie 6.2 zatytułowanej "Wykonywanie przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf" oznacza zaś tylko tyle, że każdy przypadek nierejestrowania wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego, ustawodawca traktuje jako ingerencję w działanie tego urządzenia (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 335/22).

Takie rozumienie omawianej regulacji wynika również z treści art. 4 rozporządzenia 165/2014, jego ust. 2 tiret pierwsze, w którym określono, że tachografy muszą spełniać wymóg rejestrowania dokładnego i wiarygodnego danych dotyczących kierowcy, czynności kierowcy oraz pojazdu, a także z treści ust. 3 i 4, zgodnie z którymi tachografy cyfrowe rejestrują następujące dane: a) przebytą odległość i prędkość pojazdu; b) pomiar czasu; c) punkty położenia, o których mowa w art. 8 ust. 1; d) tożsamość kierowcy; e) aktywność kierowcy; f) dane dotyczące kontroli, kalibracji i naprawy tachografu, w tym dane identyfikujące warsztat; g) zdarzenia i usterki.

W tej sytuacji, zachowanie kierowcy, który wykonując zadanie przewozowe z innym kierowcą nie wykonał obowiązku i nie włożył swojej karty kierowcy do tachografu, miało charakter pasywny (niedziałanie) i popadało pod naruszenie lp.6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., co słusznie stwierdził Sąd I instancji za organami.

Niezasadne okazały się więc zarzuty sformułowane w pkt 3 i 6 petitum skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego, skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.