Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 184/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 11d ust. 1, art. 11a ust. 1, art. 11e, art. 11f ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
article: par. 6, par. 27 ust. 1, par. 28-29, par. 78, par. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1518
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi S. M. i H. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...](8) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 czerwca 2023 r., nr B.6740.16.3.2023.PWC, organ I instancji, na podstawie art. 11a ust. 1 w związku z art. 11f ust. 1, art. 12 art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 oraz art. 20a ustawy 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 162) - dalej "specustawa drogowa" oraz art. 104 k.p.a. udzielił Burmistrzowi C. zezwolenia na realizację na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa drogi gminnej publicznej nr [...] (ul. [...]) w C." i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W powyższej decyzji Starosta wskazał zakres inwestycji, określił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, a także ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W decyzji określono także linie rozgraniczające teren inwestycji, wskazując jednocześnie wykaz działek przeznaczonych pod inwestycję.

W punkcie II decyzji, Starosta [...] zatwierdził podział nieruchomości, a w punkcie III zezwolił na ograniczenie korzystania z nieruchomości. W punkcie IV zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wnieśli S. i H. M. - współwłaściciele działek nr [...], [...] i [...] z obrębu nr [...] m. C., objętych zakresem ww. inwestycji, dalej jako "odwołujący", "skarżący", uzupełnione następnie pismami z dnia 8 sierpnia, z dnia 20 września 2023 r. i z dnia 3 stycznia 2024 r., w których podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu wskazali, że wnioskują aby granica działki, która według projektu będzie przebiegać 50 cm od budynku została przesunięta (poszerzona) o pas regulacji wysokościowej, tj. do linii drogi, na której będzie zamontowany krawężnik drogowy wyniesiony.

Wyjaśnili, że na parterze budynku handlowo-usługowego zamontowane są trzy pary drzwi wejściowych do lokalu o szerokości 90 i 100 cm, czyli są szersze niż 50 cm. Przy pełnym otwarciu drzwi, będą wychodziły poza granicę działki, zajmując pas drogowy, co uniemożliwi bezpieczne korzystanie z wejścia. Projekt nie przewiduje chodnika przed budynkiem, a projektowany teren regulacji wysokościowej przy granicy działki nie pokazuje wysokości granicy i terenu. Przewidywany w projekcie pasek terenu o szerokości 50 cm od budynku do granicy działki, w ocenie odwołujących, jest zbyt wąski aby mogły poruszać się wózki inwalidzkie i klienci wchodzący/wychodzący do lokalu handlowo-usługowego. Obecnie jest chodnik o szerokości 150 cm, który zapewnia komfort użytkowania pieszym, w tym inwalidom, jak i klientom i pozwala na bezpieczne korzystanie z wejścia do lokalu. Ograniczenie terenu przed budynkiem do szerokości 50 cm nie pozwoli również na postawienie rusztowania w przypadku remontu elewacji, czy innych zdarzeń losowych. Wobec powyższego każdorazowo będą zmuszeni występować o zgody na zajęcie pasa drogowego, co dodatkowo, po wywłaszczeniu, podniesie koszty utrzymania budynku i prowadzonej w nim działalności.

Odwołujący stwierdzili ponadto, że zgodnie z projektem, przy ich lokalu nie został zaplanowany chodnik wzdłuż budynku, co jest dla nich zaskakujące i niezrozumiale, bowiem w pobliżu znajdują się inne lokale handlowe, które mają zapewniony chodnik o szerokości minimum 150 cm. Chodnik powinien być zaplanowany, aby budowa drogi nie wpłynęła negatywnie na użytkowanie lokalu oraz prowadzenie działalności. Przyjęty projekt nie przewiduje chodnika, lecz przesunięcie granicy działki.

W związku z powyższym wnieśli o przesunięcie granicy działek nr [...], [...], [...] o pas regulacji wysokościowej, który będzie mógł pełnić funkcję chodnika, co zapewni bezpieczeństwo osób korzystających oraz ciągłość ich działalności.

W piśmie z dnia 20 września 2023 r. odwołujący zarzucili, że zaprojektowana inwestycja drogowa narusza przepisy ustawy o drogach publicznych, tj. art. 43 ust. 1 i ust. 2. Zgodnie bowiem z tym przepisem w terenie zabudowy obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m od ogólnodostępnej drogi gminnej (pkt 3 lit. c). Planowana inwestycja zmniejsza odległość do ok. 2, 5 metra do krawędzi jezdni.

Nadto wskazali, że spadki poprzeczne na jezdni zostały zaprojektowane w złym kierunku. Powinny być bowiem wykonane ze spadkiem jednostronnym, w kierunku miejsc parkingowych. Tymczasem wykonane są w stronę budynku, co spowoduje zalewanie budynku podczas intensywnych opadów. Wejścia do budynku nie mają stopnia, mieszczą się na wysokości chodnika. Spadki umiejscowione w miejscu zakrętu na ul. [...] wykonane są systemem daszkowym, dwustronnym, tymczasem powinny być wykonane w systemie spadku jednostronnego, w kierunku parku, tak aby nie powodować wlewania się wód opadowych przez wjazd na posesję.

Końcowo podnieśli, że planowana w tym kształcie inwestycja narazi ich na duże straty finansowe.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2024 r., nr AP-2.7840.173.2023.MB(8), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, Wojewoda Zachodniopomorski w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie:

pkt 6: "6. Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji";

w części pkt 7.1. dotyczącej treści: "7.1. Nieruchomości objęte liniami rozgraniczającymi teren inwestycji";

pkt 7.2 w opisie tabeli nr 4: "Tabela nr 4. Zestawienie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone w związku z obowiązkiem budowy lub przebudowy innych dróg publicznych";

pkt 7.2 w opisie tabeli nr 5: "Tabela nr 5. Zestawienie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone w związku z obowiązkiem budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu";

pkt 7.2 w opisie tabeli nr 6: "Tabela nr 6. Zestawienie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone w związku z obowiązkiem budowy lub przebudowy zjazdów";

pkt 7.2 w opisie tabeli nr 7: "Tabela nr 7. Zestawienie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone w związku z obowiązkiem rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania";

opisu pkt II: "II. zatwierdzam podział nieruchomości: Określonych na "mapie z projektem podziału nieruchomości" stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji.

Jednocześnie organ odwoławczy orzekł w tym zakresie poprzez dodanie w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji nowych zapisów:

- "6. Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji

Linie rozgraniczające teren inwestycji (linia przerywana koloru czerwonego) wyznaczona na kopiach map do celów projektowych w skali 1:500 (rys. nr. 2.1 i rys. nr 2.2 - "mapy z proponowanym przebiegiem drogi").

Linie rozgraniczające teren ustalone niniejszą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości."

- "7.1. Nieruchomości objęte liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (oznaczone na rys. nr 2.1 i rys. nr 2.2 linią przerywaną koloru czerwonego)."

- "Tabela 4. Zestawienie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone w związku z obowiązkiem budowy lub przebudowy innych dróg publicznych (oznaczone na rys. nr 2.1 i rys. nr 2.2 linią przerywaną koloru pomarańczowego)".

- "Tabela nr 5. Zestawienie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone w związku z obowiązkiem budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu (oznaczone na rys. nr 2.1 i rys. nr 2.2 linią przerywaną koloru fioletowego)".

- "Tabela nr 6. Zestawienie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone w związku z obowiązkiem budowy lub przebudowy zjazdów (oznaczone na rys. nr 2.1 i rys. nr 2.2 linią przerywaną koloru niebieskiego)".

- "Tabela nr 7. Zestawienie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone w związku z obowiązkiem rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania (oznaczone na rys. nr 2.1 i rys. nr 2.2 linią przerywaną koloru różowego)".

dodanie w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji nowego zapisu w zakresie opisu pkt II:

"II. zatwierdzam podział nieruchomości zgodnie z załącznikami do wniosku z dnia 24.03.2023 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania: "Rozbudowa drogi gminnej publicznej nr [...] (ul. [...]) w C." - (mapy zawierające projekty podziału nieruchomości)."

Z kolei, w pkt II ww. decyzji organ odwoławczy uchylił Załączniki nr 1 i nr 2 do decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia 23.06.2023 r., znak: [...], a w miejsce uchylonych załączników dodał załączniki:

Mapa z proponowanym przebiegiem drogi rys. nr 2.1 (1/2) - "Rozbudowa drogi gminnej publicznej nr [...] (ul. [...] w C." - skala 1:500;

Mapa z proponowanym przebiegiem drogi rys. nr 2.2 (2/2) - "Rozbudowa drogi gminnej publicznej nr [...] (ul. [...] w C." - skala 1:500.

W pkt III tej decyzji organ orzekł o otrzymaniu w mocy pozostałej części decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz przytoczył znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy specustawy drogowej.

Organ II instancji, odwołując się do treści przytoczonych przepisów specustawy drogowej, wskazał, że teren inwestycji położony jest poza miejscowością uzdrowiskową, obszarem pasa technicznego, pasa ochronnego, terenami górniczymi, jak również zakresem inwestycji nie objęto terenów usytuowania linii kolejowych oraz na obszarów gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych, a wniosek Inwestora zawiera wszystkie elementy stosownie do postanowień art. 11b i 11d specustawy drogowej.

Organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie załącznikami do decyzji organu I instancji były mapy z proponowanym przebiegiem drogi, które zawierały m.in. linie rozgraniczające pas drogowy drogi gminnej oznaczone linią przerywaną koloru czerwonego, stanowiące linie rozgraniczające przedmiotowej inwestycji.

Organ podkreślił, że linia rozgraniczająca teren inwestycji powinna być linią ciągłą - domkniętą. Natomiast przedstawione na załącznikach nr 1 i nr 2 do zaskarżonej decyzji linie rozgraniczające teren inwestycji nie były liniami domkniętymi, co wymagało korekty. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 31 października 2023 r., znak: AP-2.7840.173.2023.MB(4), nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku w zakresie dostrzeżonych braków i nieprawidłowości.

W dniu 6 grudnia 2023 r. inwestor uzupełnił braki, a także odniósł się do zastrzeżeń zgłaszanych przez odwołujących.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że odwołujący są współwłaścicielami działek nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] C., gmina C. . Przedmiotowe działki znajdują się przy ulicy [...]. Na podstawie dokumentacji organ ustalił, że:

działka nr [...] (o powierzchni 0,0146 ha) zostanie podzielona na działkę nr [...] (o powierzchni 0,0117) i działkę nr [...] (o powierzchni 0,0029); działka nr [...] zostanie wywłaszczona z przeznaczeniem pod pas drogowy; wywłaszczenie następuje w zakresie 19,86% powierzchni działki pierwotnej; działka nr [...] znajduje się w południowej części dotychczasowej działki nr [...]; na działce nr [...] projektuje się regulację wysokościową istniejącej nawierzchni oraz nawierzchnię bitumiczną;

działka nr [...] (o powierzchni 0,0866 ha) zostanie podzielona na działkę nr [...] (o powierzchni 0,0715) i działkę nr [...] (o powierzchni 0,0151);

działka nr [...] zostanie wywłaszczona z przeznaczeniem pod pas drogowy; wywłaszczenie następuje w zakresie 17,44% powierzchni działki pierwotnej; działka nr [...] znajduje się w południowej części dotychczasowej działki nr [...]; na działce nr [...] projektuje się regulację wysokościową istniejącej nawierzchni oraz nawierzchnię bitumiczną, dodatkowo zaprojektowano zieleń/skarpę oraz jezdnię/pobocze zjazdu z betonowej kostki brukowej;

działka nr [...] (o powierzchni 0,0114 ha) zostanie podzielona na działkę nr [...] (o powierzchni 0,0096) i działkę nr [...] (o powierzchni 0,0018); działka nr [...] zostanie wywłaszczona z przeznaczeniem pod pas drogowy; wywłaszczenie następuje w zakresie 15,79% powierzchni działki pierwotnej; działka nr [...] znajduje się w południowo-wschodniej części dotychczasowej działki nr [...]; na działce nr [...] projektuje się zieleń/skarpę oraz jezdnię/pobocze zjazdu z betonowej kostki brukowej.

Na działkach oznaczonych po podziale nr [...] i [...] nastąpi ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w celu przebudowy sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. Ponadto na działce nr [...] planuje się przebudowę sieci telekomunikacyjnej.

Organ odwoławczy zaznaczył, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym i absolutnym, jego ograniczenie przewiduje sama Konstytucja w art. 64 ust. 3 i art. 31. Jedną z ustaw, które zezwalają na ingerencję w prawo własności jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zwłaszcza w obszarach zurbanizowanych w wielu przypadkach rodzić będzie sprzeciw osób, których interesy prywatne zostaną zagrożone lub naruszone. Rozwój urbanistyczny skutkuje jednak zwiększającym się ograniczaniem indywidualnych praw właścicielskich na rzecz konieczności rozwoju infrastruktury o publicznej lub społecznej użyteczności w ramach społecznej funkcji prawa własności.

Organ II instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji, czy jej przebiegu. O lokalizacji inwestycji, jej przebiegu oraz przyjętych rozwiązaniach projektowych decyduje inwestor, wybierając optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględnić oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów. Kompetencja organów ograniczona jest w zasadzie do oceny zgodności wniosku z przepisami, spełnienie zaś wszelkich wymagań obliguje organ do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej

W niniejszej sprawie linia podziału nieruchomości została zaprojektowana w odległości 0,7 m od lica budynku. Pomiędzy projektowaną krawędzią jezdni, a pozostawionym przed budynkiem pasem istniejącej nawierzchni o szerokości 0,7 m przewidziano regulację wysokościową istniejącej nawierzchni z betonowej kostki burkowej. Szerokość regulowanej nawierzchni przed budynkiem jest zmienna i wynosi od ok. 1 m do ok. 2,75 m. Dodając do tego pas o szerokości 0,7 m, który pozostanie w posiadaniu odwołujących, po wykonaniu inwestycji przed budynkiem, powstanie nawierzchnia z betonowej kostki brukowej o szerokości od ok 1,7 m do ok. 3,45 m, z której będą mogli korzystać piesi i klienci lokalu. Przesunięcie granicy podziału nieruchomości, którego domagają się odwołujący, tj. po krawędzi jezdni nie jest możliwe ze względu na konieczność zachowania minimalnej skrajni drogi, tj. 0,5 m. Szerokość nawierzchni z betonowej kostki brukowej przed budynkiem wyniesie min. 1,7 m w związku z czym otwarcie istniejących drzwi na ich pełną szerokość nadal gwarantuje zachowanie skrajni jezdni.

Organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 43 ust.1 i 2 ustawy o drogach publicznych, bowiem przepisy prawa regulują kwestię budowania domu w określonej odległości od drogi, ale nie regulują kwestii urządzenia drogi w konkretnej odległości do domu. Ustawa o drogach publicznych reguluje jaką odległość należy zachować przy projektowaniu obiektu budowlanego w stosunku do drogi istniejącej. Przepis ten nie ma zastosowania przy projektowaniu drogi.

Końcowo organ odwoławczy podsumował, że mając na uwadze dostrzeżone nieprawidłowości, które następnie zostały poprawione przez Inwestora, należało uchylić zaskarżoną decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia 23.06.2023 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą cyt.: "Rozbudowa drogi gminnej publicznej nr [...] (ul. [...]) w C." w części i orzec w tym zakresie merytorycznie, dokonując zmiany niektórych zapisów w wydanej przez organ I instancji decyzji. Dokonana korekta polegała jedynie na prawidłowym zakreśleniu linii rozgraniczającej teren inwestycji oraz dokładnego określenia zakresu inwestycji na nieruchomościach. W toku postępowania odwoławczego nie zmieniano przebiegu drogi, jej parametrów i przyjętych rozwiązań projektowych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję organu II instancji złożyli S. i H. M., zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 f ust. 1 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 12 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak też § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, poprzez brak uwzględnienia interesu skarżących, jako osób trzecich, wyrażający się w potrzebie przesunięcia powstałych w wyniku podziału granic działek nr [...], [...] i [...] o 50 cm ewentualnie o szerokość pasa regulacji wysokościowej;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 15 k.p.a. i art. 138 k.p.a., a w konsekwencji przez uznanie, że Wojewoda Zachodniopomorski dokonał prawidłowej kontroli decyzji Starosty [...], w tym pełnego ponownego merytorycznego i prawnego zbadania oraz rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej;

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak samodzielnego odniesienia się przez organ do sformułowanych przez nich zarzutów i oparciu się wyłącznie na argumentacji biura projektowego, zawartej w piśmie z dnia 4 grudnia 2023 r. i uczynienie tej argumentacji częścią uzasadnienia decyzji.

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podnieśli argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w pismach stanowiących jego uzupełnienie. Dodatkowo podnieśli, że rozwiązanie projektowe nie było z nimi konsultowane, nie mieli żadnej możliwości wypowiedzenia się odnośnie wpływu projektu na ich interesy jako właścicieli działek oraz pawilonu handlowo - usługowego, w którym wynajmowane są lokale na rzecz innych przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą związaną z obsługą klientów. Nie zostały przewidziane alternatywne wersje projektu, ani inne rozwiązane architektoniczne.

W dalszej kolejności skarżący wskazali, że wszystkie lokale handlowe znajdujące się w pobliże terenu inwestycji mają zapewniony chodnik o szerokości co najmniej150 cm. Przy ich lokalu taki chodnik nie został zaplanowany, chociaż powinien aby zostało zapewnione bezpieczne korzystanie przez użytkowników drogi z jej pobocza. Przesunięcie granicy o pas regulacji wysokościowej spowodowałyby, że w tym miejscu mógłby powstać chodnik bez szkody dla inwestycji i dla projektu. Pas regulacji wysokościowej w istocie nie pełni żadnej funkcji.

W ocenie skarżących, w niniejszej sprawie organ administracji nie dokonał samodzielnej kontroli decyzji Starosty [...] pod kątem naruszenia ich praw. W treści decyzji doszło do powielenia argumentacji zawartej w piśmie biura projektowego z dnia 4 grudnia 2023 r. bez jakiekolwiek własnej oceny ich racji i przedstawionych przez nich argumentów. Co prawda organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, to jednak do zarzutów tych powinien ustosunkować się w pierwszej kolejności.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w skardze. Skarżący podtrzymał skargę, wskazał, że nie ma możliwości przeprojektowania drzwi wejściowych budynku z uwagi na przepisy przeciwpożarowe.

Na pytanie sędziego sprawozdawcy, które przepisy miały być naruszone przez projektowaną drogę pełnomocnik skarżących wskazał, że naruszone zostały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Jej przedmiotem uczyniono decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa drogi gminnej publicznej nr [...] (ul. [...]) w C.", która w ocenie skarżących w niedostatecznym stopniu uwzględnia ich uzasadnione interesy.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej. Celem tej ustawy jest uproszczenie procedur związanych z podejmowaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy, czy też przebudowy lub rozbudowy dróg publicznych. Aby ten cel mógł zostać skutecznie zrealizowany w ustawie przewidziano zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej kilku rozstrzygnięć, które w tradycyjnym procesie budowlanym obejmuje szereg wydawanych oddzielnie decyzji administracyjnych. I tak w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej jako "decyzja zrid") zawierają się rozstrzygnięcia o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejęciu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego i zagospodarowania terenu. Przy czym przepisy ustawy określają szczegółowo sposób procedowania organu w odniesieniu do każdej z wymienionych kwestii.

Wymagania, które powinien spełniać wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej określa art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Rzeczą organu, do którego wpłynął wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej jest dokonanie oceny, czy wniosek jest kompletny i zawiera wszystkie wymagane treścią przywołanego przepisu elementy. Przy czym, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granice pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyroki NSA z 3 września 2014 r. sygn. II OSK 1730/14 i z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 25/19).

Postulowane przez skarżących przesunięcie granicy ich działki w ten sposób, aby obejmowała ona również pas regulacji wysokościowej nie leżało zatem w świetle powyższych rozważań w kompetencjach organu.

Nie mają przy tym racji skarżący wywodząc, że takie usytuowanie granicy ich działki, jakie przewidziano w projekcie narusza z jednej strony ich uzasadnione interesy, a drugiej przepisy techniczno-budowlane jakim powinny odpowiadać drogi.

Naruszenia uzasadnionych interesów skarżący upatrują w tym, że granica pasa regulacji wysokościowej przebiega w odległości 70 cm od granicy stanowiącej ich własność działki, na której znajduje się budynek użytkowy, a wejścia do tego budynku mają szerokość 90 i 100 cm, co oznacza, że przy pełnym otwarciu drzwi będą one wkraczały w pas drogowy, co zdaniem skarżących będzie stanowiło niebezpieczeństwo dla klientów. W projekcie nie przewidziano chodnika, a w najbliższym otoczeniu, przy innych nieruchomościach będą się znajdowały chodniki. Poza tym, skarżący, chcąc w przyszłości przeprowadzić remont budynku, będą musieli zwrócić się o zgodę na zajęcie pasa drogowego, która jest odpłatna.

W ocenie Sądu zarzuty skarżących w tym zakresie są niezasadne. Ochrona uzasadnionych interesów polega bowiem na takim wyważeniu interesu prywatnego i publicznego, które pozwoli na realizację inwestycji, przy jednoczesnym uwzględnieniu potrzeb właścicieli nieruchomości, którzy doznają w związku z jej realizacją różnego rodzaju ograniczeń.

Zauważyć w tym miejscu należy, że jakkolwiek prawo własności podlega, z mocy art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, ochronie, to jednak ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego i doznaje różnego rodzaju ograniczeń. Jak stanowi art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Jedną z ustaw, która daje możliwość władczej ingerencji w prawo własności jest ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która przewiduje możliwość wywłaszczenia i ustalenia na nowo granic nieruchomości.

W badanej sprawie, jak wynika z akt postępowania, ustalając granicę działki skarżących, przylegającą bezpośrednio do pasa regulacji wysokościowej, uwzględniono okoliczność, iż zadaszenie budynku wychodzi poza jego obrys i stąd granica ta została ustalona w odległości 70 cm od lica budynku. Okoliczność, iż otwarte drzwi wejściowe będą wchodziły w granice pasa regulacji wysokościowej nie ma znaczenia, bowiem ani nie uniemożliwia to korzystania z budynku, ani nie sprowadza niebezpieczeństwa dla korzystających z wejść osób. Zauważyć bowiem należy, że szerokość pasa pomiędzy licem budynku a krawężnikiem będzie, zgodnie z projektem, wynosić od 170 do 345 cm, przy czym jak wskazuje inwestor będzie ona wyłożona kostką brukową. Oznacza to, że z tej części pasa regulacji wysokościowej w połączeniu z częścią działki skarżących będą mogli bezpiecznie korzystać piesi. Nie została zatem naruszona wyartykułowana w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2024 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518 – j.t.), dalej jako "rozporządzenie", zasada sytuowania drogi w pasie drogowym, która przewiduje, że drogę sytuuje się w pasie drogowym tak, aby uwzględnić potrzebę ochrony drogi i jej użytkowników oraz terenów przyległych do pasa drogowego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem.

Należy przy tym zwrócić uwagę, iż w § 27 ust. 1 rozporządzenia przewidziano, iż do ruchu pieszych projektuje się drogę dla pieszych, drogę dla pieszych i rowerów lub pobocze. Drogę dla pieszych oraz drogę dla pieszych i rowerów projektuje się także do ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch (ust. 2). Droga dla pieszych składa się co najmniej z chodnika przeznaczonego wyłącznie do ruchu pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch (ust. 3).

Na podstawie § 28 części drogi przeznaczone do ruchu pieszych projektuje się z zachowaniem ciągłości tras dla pieszych w ramach projektowanego odcinka drogi i poza nim (ust.1). Podstawową częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych jest droga dla pieszych (ust. 2).

Zgodnie z § 29 szerokość chodnika projektuje się w zależności od funkcji trasy dla pieszych oraz miarodajnego natężenia ruchu pieszych. Szerokość chodnika powinna być nie mniejsza niż 1,80 m (ust. 1). W trudnych warunkach dopuszcza się szerokość chodnika nie mniejszą niż 1,00 m, pod warunkiem zaprojektowania miejsc do wymijania się osób ze szczególnymi potrzebami, o długości nie mniejszej niż 2,00 m i szerokości nie mniejszej niż 1,80 m. Odległość między tymi miejscami powinna umożliwiać wzajemną widoczność osób ze szczególnymi potrzebami oraz zapewniać optymalny czas oczekiwania na wyminięcie się, wynikający w szczególności z możliwości poruszania się tych osób, pochylenia podłużnego drogi dla pieszych oraz natężenia ruchu pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch (ust. 2).

Stosownie do § 78 nad drogą zachowuje się przestrzeń wolną od przeszkód, przeznaczoną do prowadzenia ruchu, której kontur zwany jest dalej "skrajnią drogi" (ust. 1). Na skrajnię drogi, o czym stanowi ust. 2 tego przepisu, składają się skrajnie następujących części drogi:

1) jezdni, części pobocza o nawierzchni twardej, opaski wewnętrznej, zatoki postojowej lub przystankowej - zwaną dalej "skrajnią jezdni";

2) chodnika w ramach drogi dla pieszych - zwaną dalej "skrajnią chodnika";

3) drogi dla rowerów - zwaną dalej "skrajnią drogi dla rowerów";

4) drogi dla pieszych i rowerów - zwaną dalej "skrajnią drogi dla pieszych i rowerów";

5) toru tramwajowego - zwaną dalej "tramwajową skrajnią budowli";

6) strefy bez przeszkód - zwaną dalej "skrajnią strefy bez przeszkód";

7) pasa technologicznego - zwaną dalej "skrajnią pasa technologicznego";

8) chodnika dla obsługi na lub w drogowym obiekcie inżynierskim - zwaną dalej "skrajnią chodnika dla obsługi".

Zgodnie z § 79 ust. 1 rozporządzenia szerokość skrajni jezdni jest równa sumie szerokości części drogi wchodzących w jej skład oraz szerokości obustronnych pasów bezpieczeństwa wynoszących 0,50 m. Jeżeli pochylenie poprzeczne części drogi jest większe niż 2,5%, szerokość skrajni jezdni poszerza się po stronie niżej położonej krawędzi jezdni odpowiednio do wartości tego pochylenia.

Analiza przywołanych regulacji prowadzi do wniosku, że nie doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowalnych, bowiem projekcie przewidziano drogę dla pieszych, którą stanowić będzie wyłożony kostką brukową pas regulacji wysokościowej o zmiennej szerokości, która w swoim najwęższym miejscu odpowiada szerokości przewidzianej w § 29 ust. 2 rozporządzenia . Pomimo tego, że nie stanowi ona formalnie chodnika, jednak odpowiada wymaganiom, które drodze dla pieszych są stawiane.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że planowana inwestycja przebiega w terenie zabudowanym i stanowi rozbudowę istniejącej drogi gminnej. Nie ulega wątpliwości, że realizacja takiej inwestycji w sposób odpowiadający przepisom techniczno-budowlanym i jednocześnie gwarantujący bezpieczeństwo ruchu drogowego jest znacznie utrudniona. Niewątpliwie zatem musi dochodzić do ograniczenia praw właścicielskich, w tym wywłaszczenia nieruchomości dla potrzeb realizacji inwestycji.

Proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją, ale także zakresu wywłaszczenia.

W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że zaplanowana granica działki skarżących musiała zostać określona w sposób uwzględniający przebieg drogi i konieczność wybudowania pasa regulacji wysokościowej z jednej strony i zachowanie bezpiecznych odległości od planowanej drogi o szerokościach przewidzianych przepisami rozporządzenia z drugiej.

Rację ma zatem organ wskazując, iż inne wyznaczenie granicy prowadziłoby do tego, że nie zostałaby zachowana minimalna szerokość skrajni drogi. Dodać przy tym należy, iż wybudowanie pasa regulacji wysokościowej, o przewidzianej w projekcie szerokości, obciąża inwestora, zatem również i z tego względu przesunięcie granicy działki nie jest możliwe. Oznaczałoby bowiem konieczność przerzucenia obowiązku wybudowania i utrzymania fragmentu drogi przez skarżących.

Nie mają przy tym racji skarżący wywodząc, że naruszenie ich interesów przejawia się w nieuwzględnieniu przez organ okoliczności, iż w zawartych z najemcami lokali umowach zastrzeżono zagwarantowanie miejsc parkingowych. Z akt postepowania wynika, że dotychczas pojazdy były ustawiane na terenie działki skarżących, a dojazd do miejsca parkowania odbywał się przez chodnik. Po rozbudowie drogi, w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących znajdować się będzie ogólnodostępny parking, zatem osoby dotychczas korzystające z możliwości pozostawienia pojazdu w pobliżu nie będą takiej możliwości pozbawione. Niewątpliwie natomiast przyjęte w projekcie rozwiązania przyczynią się do poprawy bezpieczeństwa kierowców i pieszych, co w omawianej sprawie jest wartością nadrzędną.

Nie mają również racji skarżący wywodząc, iż ustanowienie granicy działki w odległości 70 cm od lica budynku nadmiernie naruszy ich prawo własności przez to, że w przypadku remontu będą musieli wystąpić o zgodę na zajęcie pasa drogowego. Tego rodzaju sytuacje, gdy właściciele nieruchomości, z racji bezpośredniego sąsiedztwa z pasem drogowym są zmuszeni do występowania z wnioskami do zarządcy drogi są dosyć częste w miastach o gęstej zabudowie, której granica przebiega po obrysie budynku. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że organ w taki sposób ustalił przebieg granicy, aby – przy zachowaniu norm techniczno-budowlanych, było to najmniej uciążliwe dla właściciela nieruchomości. Ograniczenia z tym związane nie mogą być zatem ocenione jako nadmierne.

Uwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich nie musi i często nie może polegać na zaspokojeniu wszystkich żądań. Niejednokrotnie organ musi ważyć interes inwestora i interesy stron postępowania, przy czym, zdaniem Sądu, ważenie to powinno polegać na uwzględnieniu tych postulatów stron, których realizacja da się pogodzić z wybudowaniem drogi w taki sposób, aby spełniała ona stawiane przepisami wymogi, a nakładane na stronę ograniczenia w dysponowaniu prawem własności nie były nadmierne, bądź nieuzasadnione.

W badanej sprawie, jak już wspomniano, taka sytuacja nie zachodzi.

Zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

7) zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego;

8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,

b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,

c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,

d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,

e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,

f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,

g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,

h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,

i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h,

j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że zawiera ona wszystkie niezbędne, przewidziane w treści przywołanego przepisu elementy, przy czym organ wyczerpująco swoje stanowisko uzasadnił, odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Nie można przy tym powiedzieć, że skoro organ uznał za wiarygodne i zasługujące na uwzględnienie wyjaśnienia inwestora, to nie dokonał własnej analizy stanu faktycznego.

Sąd nie dostrzegł naruszenia przepisów specustawy drogowej, ani przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg.

Z tych względów, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), orzekł o oddaleniu skargi.