Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 493/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 147 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Jakub Makuch po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 lutego 2023 r. nr SKO.NA/4130/55/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala.


UZASADNIENIE

Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie postanowieniem z dnia 30 lipca 2021 r., znak OSO-I.8141.2.88.2021, pozytywnie zaopiniowała wniosek J. S.A. w K. w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

W sprzeciwie strona skarżąca - Prokurator Okręgowy w Krakowie - wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia, podnosząc, że postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2021 r. poz. 1119 ze zm.) - dalej ustawa, tj. na podstawie nieistniejących wówczas w obiegu prawnym uchwał Rady Gminy Gdów z dnia 6 września 2018 r. nr LVI/407/18 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Gdów oraz nr LVI/406/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożyci poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Gdów, tj. bez podstawy prawnej.

SKO w Krakowie postanowieniem z dnia 17 stycznia 2023 r. znak SKO.NA/4130/92/2022 odmówiło stwierdzenia nieważności ww. postanowienia.

Organ uznał, że stwierdzenie przez WSA w Krakowie nieważności uchwały nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności wydanego na jej podstawie opisanego wyżej postanowienia. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne uznało, iż w obowiązującym systemie prawnym, wzruszenie przedmiotowego postanowienia może nastąpić w drodze wznowienia postępowania.

Prokurator we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium twierdząc, że stanowisko sądów, powołane przez Kolegium jest odosobnione i błędne. Przywołał orzeczenia sądów administracyjnych mające uzasadniać pogląd wyrażony w sprzeciwie inicjującym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, iż postanowienia wydane w oparciu o uchwałę rady gminy, której nieważność stwierdzono prawomocnym wyrokiem, są wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 14 lutego 2023 r. nr SKO.NA/4130/55/2022 utrzymało w mocy ww. postanowienie z dnia 17 stycznia 2023 r.

W uzasadnieniu Kolegium powołało się na wyroki sądów administracyjnych w przedmiocie wzruszania indywidualnych aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) wydanych w oparciu o akty prawa miejscowego i uznało, że sądy administracyjne w wyrokach tych nie negują faktu, iż stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego powoduje skutek ex tunc (od początku, tak jakby akt nigdy nie został wydany), jednak wskazują, że wadliwość decyzji wydanej w oparciu o nieważny akt prawa miejscowego ma charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych. Sądy zwracały uwagę, iż organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Skoro w dacie wydania decyzji funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego (w rozpoznawanej sprawie wymieniona wyżej uchwała rady gminy), to nie można twierdzić, że decyzja (postanowienie) wydana w oparciu o ten akt jest wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji publicznej wydający indywidualny akt (decyzję, postanowienie) nie miał bowiem w tej sytuacji możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, skoro zostały spełnione warunki określone w akcie prawa miejscowego. W ocenie Kolegium, przedstawione poglądy są zbieżne z zasadami demokratycznego państwa prawa oraz sprawiedliwości społecznej. Nie można bowiem zarzucić organowi administracji publicznej, który nie ma kompetencji do badania zgodności z prawem aktów prawa miejscowego, czy też aktów prawa powszechnie obowiązującego (ustaw, rozporządzeń), że wydając rozstrzygnięcie w oparciu o funkcjonujący w obrocie prawnym w dacie wydania tego rozstrzygnięcia akt prawa miejscowego, działał bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu, nie można przerzucać na organ stosujący prawo, odpowiedzialności za wadliwe działanie organów stanowiących prawo, w wyniku którego dochodzi do wydawania (uchwalania) nieważnych aktów prawa miejscowego. De facto byłoby to przerzucaniem odpowiedzialności, także finansowej, na pracowników organu upoważnionych do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych za błędy organów stanowiących prawo skutkujące stwierdzeniem nieważności tych aktów. Z powyższych względów SKO uznało, że brak jest podstaw do stwierdzania nieważności ww. postanowienia, natomiast zachodzą podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tym postanowieniem. W ocenie Kolegium, można stwierdzić, iż wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wydanie nieważnej uchwały), które istniały w dacie wydania postanowienia (skutek ex tunc wyroku sądu stwierdzającego nieważność uchwały), które nie były jednak znane organowi wydającemu postanowienie (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Zdaniem SKO w Krakowie, wznowienie postępowania daje w tej sytuacji możliwość wzruszenia postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (jego uchylenia) i rozstrzygnięcia o istocie sprawy, zgodnie z aktualnie istniejącym stanem faktycznym i prawnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 3 a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez błędne przyjęcie, że pomimo stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy Gdów w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy oraz w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, będących podstawą prawną ww. postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, to w momencie wydania przez tę komisję postanowienia, nadal obowiązywały powołane wyżej uchwały Rady Gminy, gdyż dopiero później zostały one uznane za nieważne przez sąd administracyjny, podczas gdy, wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcji prawnej – uchwały te, z uwagi na swą wadliwość, nigdy nie weszły do obiegu prawnego,

- art. 147 § 2 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie wzruszenie należy interpretować wąsko, jako: zmianę lub uchylenie podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z niego również stwierdzenia nieważności,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy postanowienia I instancyjnego, podczas gdy stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., należało uchylić w całości postanowienie i orzec co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

W konsekwencji powyższego Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) – dalej p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1 (tzn. co do których sąd administracyjny stwierdził ich nieważność lub stwierdził, że zostały wydane z naruszeniem prawa) podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

W myśl art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 r. poz. 775 ze zm.) - dalej k.p.a.,

organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję.

Istotą sporu w powyższej sprawie jest kwestia skutków, jakie wywarły orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 841/21 oraz III SA/Kr 863/21 stwierdzające nieważność uchwał Rady Gminy Gdów o nr odpowiednio LVI/406/2018 oraz LVI/407/2018.

SKO stoi na stanowisku, że stwierdzenie przez sąd nieważności ww. uchwał nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności wydanego na ich podstawie opisanego wyżej postanowienia. W ocenie organu, wzruszenie przedmiotowego postanowienia może nastąpić jedynie w drodze wznowienia postępowania. Z kolei zdaniem Prokuratura argumentacja Kolegium jest nieprawidłowa, bowiem z uwagi na stwierdzenie nieważności ww. uchwał , postanowienie z dnia 30 lipca 2021 r. zostało wydane z naruszeniem art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości, tj. bez podstawy prawnej. Jak podkreślił, orzeczenie nieważności aktu prawnego rodziło skutki ex tunc, a zatem należało przyjąć, że w dniu wydania postanowienia ww. uchwały nie istniały w obiegu prawnym. Prokurator wykluczył przy tym możliwość wznowienia postępowania powołując się przede wszystkim per analogiam na uchwałę NSA (7) z dnia 13 listopada 2012 r., o sygn. akt I OPS 2/12 wskazując, że ustawodawca, nowelizując w 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego wyłączył z podstaw wznowienia sytuację, gdy decyzja w oparciu o którą wydano decyzję zależną, okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, albowiem taka sytuacja może podlegać rozpoznaniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej.

Zdaniem Sądu, utrata mocy obowiązującej (wskutek stwierdzenia nieważności) przez uchwałę stanowiącą podstawę prawną decyzji, a zatem po wydaniu już tej decyzji, nie powoduje uznania decyzji za wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji (zob. orzeczenia NSA dotyczące problematyki skutków prawnych stwierdzenia nieważności przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego: z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15; z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12; z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1850/16; z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 613/11; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1598/08).

W związku z tym, skoro podczas wydawania przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie opinii - dotyczącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych - funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego (ww. uchwały), to nie ulega najmniejszej wątpliwości, że organ wydając tę opinię - o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - na podstawie istniejących i obowiązujących wówczas uchwał Rady Gminy Gdów z dnia 6 września 2018 r., orzekał mając podstawę prawną.

Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie przewidział wprost w przepisach p.p.s.a., k.p.a., czy też w przepisie szczególnym (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.) konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności uchwały, w tym ich wpływu na ostateczne decyzje wydane na jej podstawie. Przepis art. 147 § 2 p.p.s.a. odsyła wprawdzie do k.p.a., tam jednak brak regulacji wskazującej na tryb właściwy w tej sytuacji. Biorąc przede wszystkim pod uwagę, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosi przesłankę braku podstawy prawnej decyzji do naruszenia prawa obowiązującego w dniu jej wydania (na równi z rażącym naruszeniem prawa) Sąd uznał, że nie można zastosować sankcji nieważności do decyzji wydanej na podstawie uchwały uznanej przez sąd za nieważny w późniejszej dacie.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd uznał stanowisko SKO za prawidłowe i podzielił w całości argumentację tut. Sądu wyrażoną w licznych orzeczeniach oddalających skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie w sprawach dotyczących odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych pozytywnie opiniującego wniosek przedsiębiorcy o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, zob. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 819/23 - III SA/Kr 822/23, III SA/Kr 825/23, III SA/Kr 862/23 – III SA/Kr 863/23, z dnia 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 901/23 - III SA/Kr 902/23, z dnia 27 lipca 2023 r. III SA/Kr 586/23 – III SA/Kr 588/23, z dnia 11 lipca sygn. akt III SA/Kr 589/23 - III SA/Kr 592/23.

Odnosząc się do wskazywanej przez Prokuratora uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 wyjaśnić należy, że uchwała ta nie ma zastosowania w nin. sprawie, ponieważ w ogóle nie rozważano w niej wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a., tj. wpływu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego na wydane decyzje (postanowienia) administracyjne w sprawach indywidualnych.

W tym stanie rzeczy, ponieważ brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji, Sąd uznał skargę za niezasadną. Orzekł zatem jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.