Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2131/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 12, art. 50 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 489
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach eksportowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1521/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2019 r. znak DON.7101.98.2019.WEJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku wykonywania niezębnych zabezpieczeń i przedłożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 29 stycznia 2029 r. nr 61/2019; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] S.A. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1521/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą we W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2019 r. znak DON.7101.98.2019.WEJ, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku wykonania niezbędnych zabezpieczeń i przedłożenia określonych dokumentów.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z 29 stycznia 2019 r., nr 61/2019, znak: WIB.771.5.6.2019.GK, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) oraz art. 123 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej K.p.a., po rozpatrzeniu sprawy zgodności z prawem robót budowlanych polegających na budowie peronu na przystanku kolejowym C., zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] stanowiącej kolejowy teren zamknięty, przy linii kolejowej nr [...], wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora [...] S.A. obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz przedłożenia:

1. ostatecznej decyzji Wojewody Opolskiego o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji,

2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu;

3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- w terminie do 15 maja 2019 r.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła w terminie [...] S.A.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 25 kwietnia 2019 r., znak: DON.7101.98.2019.WEJ, po rozpatrzeniu ww. zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.:

1) uchylił postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 stycznia 2019 r. nr 61/2019 w części dotyczącej:

- punktu 1 i w tej części nałożył na [...] S.A. obowiązek przedłożenia zaświadczenia organu właściwego do spraw zagospodarowania przestrzennego o zgodności budowy z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu na którym znajduje się działka ewid. nr [...], bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej,

- terminu przedłożenia wymaganych dokumentów, to jest do 15 maja 2019 r. i w tej części wyznaczył nowy termin do 1 lipca 2019 r.,

2) w pozostałej części utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 48 ww. ustawy opisuje konsekwencje budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia (samowola budowlana).

Od reguły tej ustawodawca wprowadził odstępstwo w postaci możliwości przeprowadzenia, przy spełnieniu określonych warunków, postępowania legalizującego, w wyniku którego organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo, jeżeli budowa została już zakończona, decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Legalizacja jest możliwa wyłącznie w sytuacji, gdy wykonywane (wykonane) roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie naruszają przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Organ nadzoru budowlanego, o ile budowa jest zgodna z przepisami planistycznymi i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, jest zobowiązany wszcząć postępowanie legalizacyjne i wydać postanowienie nakazujące wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, jeżeli budowa nie jest jeszcze zakończona; ustalające wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz zobowiązujące do przedłożenia określonych dokumentów.

Postępowanie dotyczy legalizacji robót budowlanych realizowanych na przystanku osobowym C., zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], przy linii kolejowej nr [...], stanowiącej obszar kolejowy (art. 4 pkt 8 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym; Dz. U. z 2019 r. poz. 710 ze zm., dalej jako: u.t.k.), teren zamknięty (art. 2 pkt 9 w związku z art. 4 ust. 2a ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), przy linii kolejowej nr [...] N.-O. (art. 4 pkt 2 u.t.k.).

Na okoliczność modernizacji linii kolejowej nr [...] N.-O. (art. 4 pkt 43 u.t.k.), w tym robót budowlanych realizowanych na przystanku osobowym C., w tym przedmiotowego peronu, zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...], inwestor przedstawił: Koncepcję programowo-przestrzenną, tytuł projektu: "Opracowanie dokumentacji projektowej i wykonanie robót budowlanych - wymiana nawierzchni kolejowej wraz z robotami towarzyszącymi na linii kolejowej nr [...] N. - O. realizowanego w ramach projektu "Rewitalizacja linii kolejowej nr [...] N. - O.", sporządzona w kwietniu 2018 r. przez Biuro [...] sp. z o.o. sp.k., autorstwa mgr inż. M. S. (uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności kolejowej nr [...]), sprawdzający: mgr inż. M. P. (uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności kolejowej nr [...]), tom opracowania: "perony z zagospodarowaniem". Jak wynika z części zatytułowanej "Opis stanu istniejącego" i "Opis stanu projektowanego":

"P.O. C., km 2,915-310: Na przystanku osobowym C. do obsługi podróżnych służy jeden peron jednokrawędziowy. Nawierzchnia peronu wykonana jest z płyt chodnikowych w zadowalającym stanie technicznym. Na peronie zlokalizowana jest gablota z informacją dla podróżnych oraz wiata. Brakuje innych obiektów małej architektury służących obsłudze pasażerów takich jak, ławki, kosze na śmieci, stojaki na rowery itp. Peron nie spełnia aktualnych wymagań dotyczących obsługi osób niepełnosprawnych. Przewiduje się "Przebudowę istniejącego peronu" m.in. na przystanku osobowym C. oraz "Rozbiórkę istniejącej wiaty na peronie i wybudowanie nowoprojektowanej".

Jak ustalił Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego roboty budowlane na przystanku osobowym C. były prowadzone w oparciu o ww. dokumentację projektową.

Na podstawie ww. projektów organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane wykonywane na przystanku osobowym C. (w tym dotyczące przedmiotowego peronu) są realizowane w ramach modernizacji linii kolejowej nr [...] N.-O. (art. 4 pkt 43 u.t.k.). Linia nr [...] jest linią jednotorową, niezelektryfikowaną, drugorzędną. Na odcinku od km 0+353 do km 7+651 - znaczenia państwowego.

Inwestycja polega na wykonaniu wszelkich prac prowadzących do osiągnięcia zadowalających parametrów technicznych pod kątem regionalnego ruchu pasażerskiego i towarowego, tj. parametrów pierwotnych, jak również podwyższeniu parametrów techniczno-eksploatacyjnych dotyczących poszczególnych branż (faktycznie polega na dostosowaniu drogi kolejowej (art. 4 pkt 1 a u.t.k.) do obecnie obowiązującej typizacji infrastruktury kolejowej (art. 4 pkt 1 u.t.k.). W ramach inwestycji wykonane zostaną prace polegające w szczególności na:

• wymianie nawierzchni torowej,

• dostosowaniu podtorza,

• przebudowie peronów i budowie nowych,

• rozbiórce wybranych obiektów kubaturowych,

• remontach i przebudowie wiaduktów, mostów i przepustów,

• naprawach i wymianach elementów elektroenergetycznych,

• częściowym odtworzeniu systemu odwodnienia.

Na przedmiotowym odcinku linii nr [...] zlokalizowane są 2 stacje oraz 9 przystanków osobowych (PO). Stacje zlokalizowane są w miejscowościach S. oraz L.. W ramach przedsięwzięcia przewidywana jest realizacja peronów jednokrawędziowych wraz z dojściami, w tym 4 perony w nowej lokalizacji, tj. stacja S. - nowy przystanek, PO G. - nowy przystanek, PO K. - nowy peron, PO N. - nowy przystanek.

Inwestor - [...] S.A. podaniem w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z 28 marca 2018 r., działając na podstawie art. 29 i 30 ustawy-Prawo budowlane, zgłosił zamiar wykonania: "Przebudowy linii kolejowej nr [...] N.-O. w ramach zadania "Opracowanie dokumentacji projektowej i wykonanie robót budowlanych - wymiana nawierzchni kolejowej wraz z robotami towarzyszącymi na linii kolejowej nr [...] N. - O. realizowanego w ramach projektu "Rewitalizacja linii kolejowej nr [...] N.-O."" m.in. w zakresie "2) Przebudowy systemu urządzeń infrastruktury pasażerskiej na stacjach i przystankach osobowych (...).

W zakresie przebudowy systemu urządzeń infrastruktury pasażerskiej linii kolejowej nr [...] zaplanowano realizację następującego zakresu robót:

1. przebudowa systemu urządzeń infrastruktury pasażerskiej linii kolejowej nr [...] O. Zachodnie-N. poprzez przebudowę peronów pasażerskich na stacjach i przystankach osobowych wraz odtworzeniem i wymianą uszkodzonych elementów wyposażenia zgodnie ze standardami obiektów peronowych [...] S.A.,

2. przebudowa systemu urządzeń infrastruktury pasażerskiej linii kolejowej nr [...] O. Zachodnie-N. poprzez wykonanie peronów pasażerskich wraz z wyposażeniem w miejscowościach S., G., K., N. jednokrawędziowych peronów o wymiarach 85,0 x 4,0 x 0,55 wraz z dojściami i wyposażeniem zgodnie ze standardami obiektów peronowych [...] S.A.

Powyższe zgłoszenie zostało wycofane pismem z 26 kwietnia 2018 r., znak: IRSK4/3/3-0815RPO-0020-30/18. Ponadto, organ I instancji podał, że skarżąca w zażaleniu wskazała, że w ww. zgłoszeniu nie ujęła peronów z zagospodarowaniem "ponieważ Organ przekazał jednoznaczną informację, iż nie przyjmie zgłoszenia dla peronów i wskazał w tym zakresie, iż skarżąca ma złożyć wniosek o pozwolenie na budowę, do czego skarżąca się zastosowała".

Inwestor - [...] S.A. podaniem w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z 27 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 29 i 30 Prawa budowlanego, ponownie zgłosił zamiar wykonania: "Przebudowy linii kolejowej nr [...] N.-O. w ramach zadania "Opracowanie dokumentacji projektowej i wykonanie robót budowlanych - wymiana nawierzchni kolejowej wraz z robotami towarzyszącymi na linii kolejowej nr [...] N. - O. realizowanego w ramach projektu "Rewitalizacja linii kolejowej nr [...] N.- O.".

W zgłoszeniu wskazano, że: "W wyniku wykonanych robót budowlanych nie nastąpi zmiana parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego - linii kolejowej nr [...] O. Zachodnie - N., o których mowa w art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego".

Wojewoda Opolski pismem z 7 maja 2018 r., znak: IN.1.7843.4.12.2018.SBW, wydał zaświadczenie o nie wnoszeniu sprzeciwu.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bezspornym jest, że ww. zgłoszenie nie obejmuje robót budowlanych realizowanych na przystanku osobowym C., dotyczących przedmiotowego peronu. Inwestor nie przedstawił ostatecznego pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia na wykonywanie robót budowlanych dotyczących przystanku osobowego C., w tym przedmiotowego peronu.

Przedstawiciele Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Opolu 12 grudnia 2018 r. przeprowadzili kontrolę doraźną dotyczącą peronu osobowego nr 1 na przystanku osobowym C., - kategoria obiektu: IV. Podczas kontroli organu wojewódzkiego stwierdzono, że na przystanku osobowym C., w miejscu, gdzie wcześniej znajdował się peron jednokrawędziowy o nawierzchni z płyt chodnikowych o następujących parametrach: długości 185 m, szerokości 2,9 m, wysokości krawędzi peronu 30 cm, wybudowano nowy o 100 m krótszy peron o następujących parametrach: długości 85 m, szerokości 4 m, wysokości 55 cm. Roboty budowlane związane z rozbiórką starego peronu i budową nowego zostały rozpoczęte pod koniec maja 2018 r.

Wyposażenie peronu stanowią: 2 tablice z nazwą stacji, zamontowana na stałe 1 ławka peronowa wolnostojąca, stalowa wiata peronowa prefabrykowana ze ścianami przezroczystymi, pod którą znajdują się w części siedziska z desek w stelażu stalowym i poręczami oraz miejscem na wózki inwalidzkie służącym też jako miejsca odpoczynku na stojąco, gabloty informacyjne, stalowe kosze na śmieci zamontowane na stałe. Na peronie ustawiono nowe latarnie (objęte zgłoszeniem), stare latarnie znajdujące się poza peronem nie zostały jeszcze zdemontowane. Do zamontowania pozostały jeszcze stojaki na rowery przy dojściu na peron.

Roboty budowlane dotyczące ww. przystanku osobowego (w tym peronu) są realizowane w starej lokalizacji.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z powyższego wynika, że roboty budowlane polegały na wybudowaniu w miejscu istniejącego peronu nowego typu peronu o określonych powtarzalnych parametrach technicznych i eksploatacyjnych (pkt 14 art. 4 u.t.k.).

Roboty takie zostały zdefiniowane w § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151, poz. 987 ze zm.) - odbudowa budowli kolejowej, rozumie się przez to wykonanie nowej budowli kolejowej w miejsce niesprawnej (w rozumieniu obecnych wymogów dotyczących typizacji infrastruktury kolejowej) lub nieczynnej budowli kolejowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 980/16).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z remontem budowli kolejowej (§ 3 pkt 12 ww. rozporządzenia), ponieważ nastąpiła zmiana parametrów peronu dotycząca jego długości, szerokości i wysokości (zamiast 0,30 m jest 0,55 m).

Ustawa o transporcie kolejowym w art. 4 definiuje pojęcia:

- linia kolejowa to wyznaczona przez zarządcę infrastruktury droga kolejowa przystosowana do prowadzenia ruchu pociągów (pkt 2);

- droga kolejowa to tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot (pkt 1a).

Jednym z elementów linii kolejowej - drogi szynowej jest peron (pkt 6 załącznika ustawy o transporcie kolejowym).

W § 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie zdefiniowano pojęcie budowli kolejowej, gdzie w przykładowym spisie, ujęto m.in. perony. Dodatkowo w ww. rozporządzeniu warunki techniczne budowy peronów zostały ujęte w § 98 działu VI Kolejowe budowle towarzyszące, rozdziale 1 Obiekty do obsługi podróżnych. Wobec powyższego peronów nie można zaliczyć do urządzeń kolejowych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 980/16). Organy obu instancji podzieliły powyższe stanowisko.

Roboty budowlane realizowane w ramach modernizacji linii kolejowej nr [...] N. - O., zgodnie z ustawą - Prawo budowlane obejmują szereg obiektów budowlanych różnych kategorii, o których mowa w załączniku do ustawy:

- IV - elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak: skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony, rampy,

- XXV - drogi i kolejowe drogi szynowe,

- XXVIII - drogowe i kolejowe obiekty mostowe, jak: mosty, estakady, kładki, przejścia podziemne, wiadukty, przepusty, tunele.

Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odbudowa budowli kolejowej - peronu, tj. obiektu budowlanego kategorii IV (roboty budowlane dotyczące budowli kolejowej, które to nie zostały ujęte w art. 29 ustawy Prawo budowlane), mogła zostać rozpoczęta dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Fakt ten potwierdziła strona skarżąca wskazując w zażaleniu, że w zgłoszeniu nie ujęto peronów "ponieważ Organ przekazał jednoznaczną informację, iż nie przyjmie zgłoszenia dla peronów i wskazał w tym zakresie, iż skarżąca ma złożyć wniosek o pozwolenie na budowę, do czego skarżąca się zastosowała". W tym miejscu organ wskazał, że skuteczne cofnięcie zgłoszenia, nie uprawnia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej do zgłoszenia sprzeciwu czy wydania decyzji umarzającej postępowanie. Zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

Odpowiadając na zarzuty zawarte w zażaleniu oraz piśmie z 11 marca 2019 r. stanowiącym uzupełnienie zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zasadnicza argumentacja zażalenia dotyczy kwalifikowania wykonanych robót budowlanych. Bezspornym jest, że peron jest elementem linii kolejowej (drogi kolejowej). Fakt ten nie wyklucza, że różne kategorie obiektów budowlanych będących elementem linii kolejowej, zgodnie z regulacjami ustawy Prawo budowlane, wymagają różnych procedur pozwalających na rozpoczęcie robót budowlanych. W ocenie organu II instancji, jest również oczywiste, że rozebranie starego peronu i wykonanie nowego o zupełnie innych parametrach stanowi budowę.

Wprawdzie Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zakwalifikował te roboty jako odbudowę, co w kontekście art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego nie miało istotnego znaczenia dla sprawy.

Zdaniem organu II instancji, argument, że perony zaliczono do kategorii IV obiektów budowlanych i w związku z tym, zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego, nie wymagają pozwolenia na budowę, jest chybiony. Przepis ten dotyczy instytucji udzielania pozwolenia na użytkowanie i nie ma wpływu na określenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej jako: u.z.p.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych (art. 4 ust. 3 u.z.p.), przy czym przepisów tych nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu (ust. 4).

W świetle art. 3 ust. 1 u.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 6 u.z.p., planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Tereny zamknięte kolejowe są terenami ustalanymi przez ministra właściwego do spraw transportu. Reasumując na tych terenach plany miejscowe mogą być uchwalane, a organem właściwym jest wojewoda.

Ponadto, w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych (art. 51 ust. 1 pkt 3 u.z.p.) oraz decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, na wniosek [...] Spółki Akcyjnej lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 9o ust. 1 u.t.k.) wydaje wojewoda.

Wobec powyższego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał reformacji postanowienia organu I instancji w części określającej dokumenty w zakresie zgodności z przepisami planistycznymi i termin wykonania obowiązku. W pozostałej części, ww. organ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 kwietnia 2019 r., znak: DON.7101.98.2019.WEJ, wniosła [...] S.A. z siedzibą w W. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego:

1) art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że roboty powinny być realizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie zgłoszenia;

2) art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, pomimo że prowadzone roboty wymagały zgłoszenia;

3) art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie do peronów, które stanowią integralną część linii kolejowej i mają w stosunku do tej linii charakter służebny, zapewniają realną możliwość korzystania z linii kolejowej przez pasażerów;

4) art. 4 wraz z załącznikiem nr 1 do ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie z 10 września 1998 r. (Dz. U. Nr 151, poz. 987 ze zm.) poprzez nieprawidłowe zastosowanie;

5) załącznika nr 1 do Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, że skoro zarówno linia kolejowa jak i perony mieszczą się w tej samej kategorii IV, to należy zastosować do nich ten sam reżim prawny;

6) art. 55 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, pomimo subsydiarności przepisu w stosunku do art. 28 Prawa budowlanego;

7) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 11 i art. 15 K.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w zażaleniu, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności;

8) art. 7a K.p.a. poprzez zaniechanie dokonania rozstrzygnięcia na korzyść strony;

9) art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w szczególności poprzez odstąpienie od stosowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne dotyczące samowoli budowlanych uregulowane zostało w art. 48-49 i art. 49b ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Należy podkreślić, że powyższe przepisy mogą mieć zastosowanie jedynie do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, a więc zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, także jego odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Obiekt budowlany, wybudowany lub będący w trakcie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, może zostać tylko wtedy zalegalizowany, jeżeli spełnione są łącznie dwa podstawowe warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, tj. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego prawem.

Jeżeli powiatowy inspektor nadzoru budowlanego oceni, że budowa jest zgodna z tymi przepisami, może wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wraz z określeniem wymagań i dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych rozpoczyna procedurę legalizacyjną. Ponadto, inwestor zamierzający zalegalizować obiekt jest zobowiązany dostarczyć organowi nadzoru budowlanego prowadzącemu postępowanie, dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane.

Wymaganą dokumentację inwestor ma obowiązek dostarczyć w terminie określonym przez organ w postanowieniu. Przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej jako: u.z.p.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych (art. 4 ust. 3 u.z.p.), przy czym przepisów tych nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu (ust. 4).

W świetle art. 3 ust. 1 u.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 6 u.z.p., planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Tereny zamknięte kolejowe są terenami ustalanymi przez ministra właściwego do spraw transportu. Reasumując na tych terenach plany miejscowe mogą być uchwalane, a organem właściwym jest wojewoda.

Ponadto, w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych (art. 51 ust. 1 pkt 3 u.z.p.) oraz decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, na wniosek [...] Spółki Akcyjnej lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 9o ust. 1 u.t.k.) wydaje wojewoda.

Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego, przedstawiciele Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Opolu 12 grudnia 2018 r. przeprowadzili kontrolę doraźną dotyczącą peronu osobowego nr 1 na przystanku osobowym C. - kategoria obiektu: IV. Podczas kontroli organu wojewódzkiego stwierdzono, że na przystanku osobowym C., w miejscu, gdzie wcześniej znajdował się peron jednokrawędziowy o nawierzchni z płyt chodnikowych o następujących parametrach: długości 185 m, szerokości 2,9 m, wysokości krawędzi peronu 30 cm, wybudowano nowy o 100 m krótszy peron o następujących parametrach: długości 85 m, szerokości 4 m, wysokości 55 cm. Roboty budowlane związane z rozbiórką starego peronu i budową nowego zostały rozpoczęte po koniec maja 2018 r. Wyposażenie peronu stanowią: 2 tablice z nazwą stacji, zamontowana na stałe 1 ławka peronowa wolnostojąca, stalowa wiata peronowa prefabrykowana ze ścianami przezroczystymi, pod którą znajdują się w części siedziska z desek w stelażu stalowym i poręczami oraz miejscem na wózki inwalidzkie służącym też jako miejsca odpoczynku na stojąco, gabloty informacyjne, stalowe kosze na śmieci zamontowane na stałe. Na peronie ustawiono nowe latarnie (objęte zgłoszeniem), stare latarnie znajdujące się poza peronem nie zostały jeszcze zdemontowane. Do zamontowania pozostały jeszcze stojaki na rowery przy dojściu na peron. Roboty budowlane dotyczące ww. przystanku osobowego (w tym peronu) są realizowane w starej lokalizacji.

Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że roboty budowlane polegały na wybudowaniu w miejscu istniejącego peronu nowego typu peronu o określonych powtarzalnych parametrach technicznych i eksploatacyjnych (pkt 14 art. 4 u.t.k.). Roboty takie zostały zdefiniowane w § 3 pkt 12 rozporządzenia z dnia 10 września 1998 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151, poz. 987 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przez odbudowę budowli kolejowej, rozumie się wykonanie nowej budowli kolejowej w miejsce niesprawnej lub nieczynnej budowli kolejowej.

Sąd zgodził się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że w sprawie nie mamy do czynienia z remontem budowli kolejowej (§ 3 pkt 11 ww. rozporządzenia), ponieważ nastąpiła zmiana parametrów peronu dotycząca jego długości, szerokości i wysokości (zamiast 0,30 m jest 0,55 m). Rozebranie starego peronu i wykonanie nowego peronu o zupełnie innych parametrach stanowi budowę. Sąd podzielił również stanowisko organu II instancji, że odbudowa budowli kolejowej - peronu, tj. obiektu budowlanego kategorii IV (roboty budowlane dotyczące budowli kolejowej, które to nie zostały ujęte w art. 29 ustawy Prawo budowlane), mogła zostać rozpoczęta dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 980/16 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W wyroku tym Sąd stwierdził, że roboty budowlane polegające na przebudowie peronu nie mieszczą się w katalogu robót wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 1c (remoncie lub przebudowie urządzeń budowlanych), ani art. 29 ust. 2 pkt 12 (przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych) Prawa budowlanego. Zatem wykonanie powyższych robót budowlanych objęte jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd zauważył również, że inwestor - [...] S.A. nie przedstawił ostatecznego pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia na wykonywanie robót budowlanych dotyczących ww. przystanku osobowego, w tym przedmiotowego peronu. Zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

Z akt sprawy wynika, że inwestor wprawdzie podaniem z dnia 28 marca 2018 r. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę dotyczących "Przebudowy linii kolejowej nr [...] N.-O. w ramach zadania "Opracowanie dokumentacji projektowej i wykonanie robót budowlanych - wymiana nawierzchni kolejowej wraz z robotami towarzyszącymi na linii kolejowej nr [...] N. - O. realizowanego w ramach projektu "Rewitalizacja linii kolejowej nr [...] N.-O."" m.in. w zakresie "2) Przebudowy systemu urządzeń infrastruktury pasażerskiej na stacjach i przystankach osobowych (...). W zakresie przebudowy systemu urządzeń infrastruktury pasażerskiej linii kolejowej nr [...] została zaplanowana realizacja m.in robót dotyczących: Przebudowy systemu urządzeń infrastruktury pasażerskiej linii kolejowej nr [...] O. Zachodnie-N. poprzez przebudowę peronów pasażerskich na stacjach i przystankach osobowych wraz odtworzeniem i wymianą uszkodzonych elementów wyposażenia zgodnie ze standardami obiektów peronowych [...] S.A. w lokalizacji m.in. przystanku osobowego p.o. C. - przebudowa peronu nr 1, jednak powyższe zgłoszenie zostało wycofane pismem z 26 kwietnia 2018 r., znak: IRSK4/3/3-0815RPO-0020-30/18. Skuteczne cofnięcie zgłoszenia, nie uprawniało właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej do zgłoszenia sprzeciwu, czy wydania decyzji umarzającej postępowanie.

Inwestor kolejnym pismem z 27 kwietnia 2018 r., ponownie zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę: "Przebudowy linii kolejowej nr [...] N.-O.. W zgłoszeniu wskazał, że: "W wyniku wykonanych robót budowlanych nie nastąpi zmiana parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego - linii kolejowej nr [...] O. Zachodnie - N., o których mowa w art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego". Wojewoda Opolski pismem z 7 maja 2018 r., znak: IN.1.7843.4.12.2018.SBW wydał zaświadczenie o nie wnoszeniu sprzeciwu. Powyższe zgłoszenie nie obejmowało robót budowlanych realizowanych na przystanku osobowym C. dotyczących przedmiotowego peronu.

Sąd w pełni podzielił ustalenia i argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym postanowieniu. Ocenił je jako prawidłowe i wyczerpujące.

W konsekwencji stwierdził, że organ I instancji zasadnie wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora [...] S.A. obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz przedłożenia określonych dokumentów. Prawidłowo natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej przedłożenia określonych dokumentów oraz terminu ich przedłożenia, a w pozostałej części utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że roboty powinny być realizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie zgłoszenia - Sąd stwierdził, że zarzut ten nie jest zasadny. Sąd podzielił stanowisko organów wyrażone w zaskarżonych postanowieniach, że peron nie jest urządzeniem kolejowym, a zatem nie został wymieniony w art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego). Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym powyższej wyroku z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 980/16. Ponadto, i sama strona skarżąca stwierdziła w skardze, że peron nie jest urządzeniem kolejowym.

Strona skarżąca podniosła w skardze, że peron jest budowlą towarzyszącą, bowiem nie funkcjonuje samodzielnie, jest elementem większej całości, nie stanowi samoistnego, oderwanego od linii kolejowej bytu, i w konsekwencji należy traktować budowę peronu jako urządzenia, bowiem peron jest elementem przebudowanej linii kolejowej (drogi). Zdaniem strony skarżącej perony są częścią całości techniczno-użytkowej, jaką jest linia kolejowa, co wynika z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (§ 4 pkt 2a). Odnosząc się do powyższego, Sąd wyjaśnił, że nie kwestionuje, że przedmiotowa inwestycja - budowa peronu jest elementem infrastruktury kolejowej. Wskazał, że ustawa o transporcie kolejowym w art. 4 wyjaśnia, że :

- infrastruktura kolejowa to elementy określone w załączniku nr 1 do ustawy (pkt 1);

- droga kolejowa to tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot (pkt 1a);

- linia kolejowa to wyznaczona przez zarządcę infrastruktury droga kolejowa przystosowana do prowadzenia ruchu pociągów (pkt 2);

Natomiast załącznik nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym zawiera wykaz elementów infrastruktury kolejowej; w skład infrastruktury kolejowej wchodzą m.in. perony wraz z infrastrukturą umożliwiającą dotarcie do nich pasażerom, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego, pod warunkiem że tworzą część linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, lub są przeznaczone do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania (pkt 6 załącznika nr 1 ustawy o transporcie kolejowym).

Ponadto, w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie zdefiniowano pojęcie budowli kolejowej, gdzie w przykładowym spisie, ujęto m.in. perony. Dodatkowo w ww. rozporządzeniu warunki techniczne budowy peronów zostały ujęte w § 98 działu VI Kolejowe budowle towarzyszące, rozdziale 1 Obiekty do obsługi podróżnych.

Mając na uwadze powyższe przepisy Sąd stwierdził, że peron jest budowlą kolejową (§ 3 pkt 1 ww. rozporządzenia), a także jest jednym z elementów infrastruktury kolejowej (art. 4 pkt 1 w zw. z pkt 6 załącznika nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym) i drogi kolejowej (art. 4 pkt 1a) w zw. z pkt 6 ww. załącznika).

W ocenie Sądu, peron jest budowlą kolejową (co również potwierdza § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia) i nie można go zakwalifikować jako urządzenia związanego z obsługą przewozów osób i rzeczy, o którym mowa w § 4 pkt 2) a) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem, dla określenia warunków technicznych wprowadza się podział budowli kolejowych na:

- kolejowe budowle drogowe, których konstrukcja jest bezpośrednio lub pośrednio związana z ruchem pojazdów kolejowych (...) (§ 4 pkt 1),

- kolejowe budowle towarzyszące, które stanowią: budowle i urządzenia związane z obsługą przewozów osób i rzeczy (§ 4 pkt 2a).

Zdaniem Sądu, nawet zakwalifikowanie peronu do kolejowej budowli towarzyszącej nie pozwala na zaliczenie peronu do urządzeń związanych z obsługą przewozów osób i rzeczy, lecz należy uznać, że peron jest budowlą kolejową. Ponadto, Sąd wskazuje, że w powołanym § 4 pkt 1) i 2) rozporządzenia ustawodawca jako urządzenia wymienił: urządzenia zasilania elektrotrakcyjnego (pkt 1c), urządzenia związane z obsługą przewozów osób i rzeczy (pkt 2a), urządzenia sterowania ruchem kolejowym (pkt 2c), i urządzenia telekomunikacyjne (pkt 2d), oraz urządzenia elektroenergetyki nietrakcyjnej i sieci techniczne (pkt 2e).

Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej, że w niniejszej sprawie organy powinny zastosować linię orzeczniczą w zakresie przebudowy dróg i zjazdów z dróg publicznych i w konsekwencji przyjąć, że skoro peron jest elementem inwestycji liniowej, i przebudowa drogi kolejowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz dokonania zgłoszenia robót budowlanych, to również na przebudowę peronu wymagany jest ten sam tryb – Sąd stwierdził, że powyższy pogląd jest niezasadny. Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawarte w odpowiedzi na skargę, że pojęcie drogi utożsamiane jest z drogą w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej jako: u.d.p.). Wskazuje na to m.in. rozróżnienie w art. 3 pkt 3a u.p.b. drogi i linii kolejowej oraz powiązanie w art. 3 pkt 7a przebudowy drogi z granicami pasa drogowego. Podstawowym elementem drogi kolejowej jest tor kolejowy (art. 4 pkt 1a ustawy o transporcie kolejowym). Jeżeli użyte w art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego, pojęcie drogi miałoby obejmować również drogę kolejową (art. 4 pkt 1a) ustawy o transporcie kolejowym), to przeczyłoby to domniemaniu racjonalności ustawodawcy w zakresie zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na przebudowę torów. Skoro ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego użył sformułowania "przebudowa dróg, torów i urządzeń kolejowych", to wykładnia prowadząca do uznania, że zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest przebudowa drogi kolejowej czyniłaby zbędnym pozostałą część przepisu, obejmującą zwrot "tory kolejowe".

Wobec powyższego Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Strona skarżąca realizując roboty budowlane polegających na budowie peronu na przystanku kolejowym dopuściła się samowoli budowlanej, bowiem nie legitymowała się decyzją udzielającą pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Ponadto, należy zauważyć, że strona skarżąca nie dokonała również skutecznego zgłoszenia ww. robót. Trafnie zatem wskazały organy obu instancji, że przedmiotowe roboty budowlane nie mieszczą się w katalogu robót wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 12 (przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych) ustawy - Prawo budowlane.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie można również uznać, że w niniejszej sprawie został naruszony art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie do budowy peronów. Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 4 wraz z załącznikiem nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie.

Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że doszło do naruszenia załącznika nr 1 do Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, że skoro zarówno linia kolejowa jak i perony mieszczą się w tej samej kategorii IV, to należy zastosować do nich ten sam reżim prawny.

Sąd stwierdził, że nie mógł zostać naruszony art. 55 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten dotyczy przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego i nie miał on w sprawie zastosowania.

Ponadto, Sąd nie stwierdził naruszenia art. 7, art. 7a, art. 8 § 1 i § 2, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 11 i art. 15 K.p.a. Sąd w pełni podzielił ustalenia i argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe i wyczerpujące.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w W. Wyrok zaskarżyła w całości, zarzuciła:

1) naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że roboty powinny być realizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie zgłoszenia,

2) art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie pomimo, że prowadzone roboty wymagały zgłoszenia,

3) art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i jego niezastosowanie do peronów, które stanowią integralną część linii kolejowej i mają w stosunku do tej linii charakter służebny, zapewniają realną możliwość korzystania z linii kolejowej przez pasażerów,

4) art. 4 wraz z Załącznikiem nr 1 do ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2117 z późn. zm.) w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 10 września 1998 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie poprzez nieprawidłowe zastosowanie,

5) załącznika nr 1 do Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nie uznanie, że skoro zarówno linia kolejowa, jak i perony mieszczą się w tej samej kategorii IV, to należy zastosować ten sam reżim prawny,

6) naruszenie § 3 pkt 12 rozporządzenia z dnia 10 września 1998 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie,

7) naruszenie art. 55 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, pomimo subsydiarności przepisu w stosunku do art. 28 Prawa budowlanego,

8) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

9) art. 7, 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3, art. 11 i 15 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez organ do zarzutów zawartych w zażaleniu oraz Sąd w uzasadnieniu wyroku, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności,

10) art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 170 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w szczególności poprzez odstąpienie od stosowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma kwestia wykładni art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 grudnia 1994 r. – w brzemieniu tego przepisu na czas realizacji inwestycji.

Z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane wynikało, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych. Wykonanie tych robót zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2b ww. ustawy wymagało dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Przez przebudowę dróg, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, należy rozmieć nie tylko przebudowę dróg, o których mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 t.j.) ale również drogi kolejowe, o których mowa w art. 4 pkt 1a ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 602 t.j.). Jak wynika z tego przepisu droga kolejowa, to tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot. W ww. załączniku wskazano, że elementem toru kolejowego są perony wraz z infrastrukturą umożliwiającą dotarcie do nich pasażerom, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego (pkt 6 załącznika nr 1).

Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy stwierdzić należy, że perony są częścią drogi kolejowej i to droga kolejowa funkcjonuje w pojęciu prawa budowlanego jako obiekt liniowy czyli budowla, a nie samodzielne perony (art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 3a ustawy – Prawo budowlane).

Potwierdzeniem prawidłowości powyższej wykładni, a jednocześnie racjonalności ustawodawcy, jest ujęcie w załączniku nr 1 do ustawy – Prawo budowlane, w ramach kategorii IV, peronów jako elementu dróg kolejowych (Kategoria IV – elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak: skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony, rampy). W konsekwencji przebudowę peronu uznać należy za przebudowę części drogi kolejowej, a więc składowej części większej całości i jej rozpoczęcie wymagało dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, nie zaś pozwolenia na budowę. Skoro ustawodawca posługuje się w Prawie budowlanym określeniem "droga publiczna" oraz "droga kolejowa", to brak jest podstaw do przyjęcia, że pod pojęciem "drogi" należy rozumieć jedynie drogi publiczne. Powyższe oznacza zatem, że w sytuacji rozpoczęcia przebudowy bez dokonania zgłoszenia, organy nadzoru budowlanego powinny wszcząć i prowadzić postępowanie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane), nie zaś postępowanie legalizacyjne (art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazana wyżej wykładnia art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane nie powoduje naruszenia zakazu takiej wykładni, która prowadziłaby do tego, że część przepisu byłaby zbędna. Nie można zgodzić się z poglądem, że w przypadku przyjęcia, że peron jest częścią drogi kolejowej zbędna byłaby ta część ww. artykułu, w której wymienione zostały "tory", gdyż "tory są także częścią drogi kolejowej, co wynika wprost z definicji drogi kolejowej. Zauważyć jednak należy, że "tory", to nie tylko tory kolejowe, ale również tory tramwajowe. Tory tramwajowe mogą być usytuowane w pasie drogowym, ale również mogą być zlokalizowane poza pasem drogowym. Przebudowa "torów", o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane odnosiła się zatem do przypadku przebudowy torów usytuowanych poza pasem drogowym.

W aktualnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca wyróżnił już wprost "tory kolejowe" oraz "tory tramwajowe" - art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682).

Zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 grudnia 1994 r. – Prawo budowlane w brzemieniu tego przepisu z czasu realizacji inwestycji – sam w sobie był już wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dokonywanie zatem oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stało się bezprzedmiotowe.

Uznając zatem, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił także skargę Spółki uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 200 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.