Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 164/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6,8,10 i 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 4 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 grudnia 2023 roku nr SKO.4141.1085.2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 8 listopada 2023 roku, nr 4013.2.0082.2.2023; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej - "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. kwotę 6 917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 19 grudnia 2023 r., nr SKO.4141.1085.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 8, ust. 10 i ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), dalej u.d.p., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 8 listopada 2023 r., nr 4013.2.0082.2.2023 w przedmiocie nałożenia na "A." Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego.

Jak wynika akt sprawy, 11 sierpnia 2023 r. w trakcie kontroli w terenie na ul. W. w [...], na wysokości posesji nr 60, zarządca drogi stwierdził naruszenie nawierzchni (tj. brak asfaltu w pasie jezdni i odtworzenie jej prowizorycznie warstwą tłucznia, a także zdemontowaną kostkę na wjeździe w ul. R.). W wyniku dokonanych pomiarów ustalono, że powierzchnia nieodtworzonego asfaltu w pasie jezdni wynosiła 6 m2 (tj. 1,5 m x 2,5 m + 1,2 m x 1,8 m), a powierzchnia zdemontowanej kostki we wjeździe w ul. R. - 14 m2 (tj. 3,5 m x 4 m). Analiza znajdującej się w ZDiT dokumentacji wykazała, że naruszenie nawierzchni drogi powstało w wyniku prac związanych z budową sieci kanalizacji ogólnospławnej, tj. włączenia sieci z ul. R. do studni przy ul. W. Ustalono również, że 11 sierpnia 2023 r., tj. data wpływu wniosku do organu, spółka "A." złożyła do ZDiT wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 16 sierpnia 2023 r. do 30 sierpnia 2023 r., który z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych z wyznaczonym terminie, zawiadomieniem z 15 września 2023 r. został pozostawiony bez rozpatrzenia.

W trakcie kolejnych kontroli, które miały miejsce 23 sierpnia 2023 r., 30 sierpnia 2023 r., 4 września 2023 r., 14 września 2023 r. stwierdzono, że nadal nie została odtworzona warstwa asfaltu w pasie jezdni i kostka we wjeździe w ul. R..

Zawiadomieniem z 15 września 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi wszczął z urzędu wobec spółki postępowanie w sprawie zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego ul. W. w [...]. Zawiadomienie zostało doręczone stronie 29 września 2023 r.

26 października 2023 r. miała miejsce kolejna kontrola, która wykazała dalsze naruszenie, tj. nadal nie została odtworzona warstwa asfaltu w pasie jezdni i kostka we wjeździe w ul. R..

Decyzją z 8 listopada 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi nałożył na "A." Spółkę z o.o. z siedzibą w R. karę pieniężną w wysokości 60 060 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w dzielnicy [...], ul. W. na wysokości posesji nr 60, działka nr 110/11 obręb [...] w celu prowadzenia robót -budowy sieci kanalizacji ogólnospławnej bez zezwolenia w okresie od 11 sierpnia 2023 r. do 26 października 2023 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwołując się do treści art. 189f k.p.a. stwierdził, że strona bez wątpienia przyczyniła się do jego naruszenia, zajmując pas drogowy w terminie, na który nie uzyskała zezwolenia zarządcy drogi i wynikało to tylko i wyłącznie z niedopełnienia przez nią obowiązków określonych w art. 40 ust. 1 u.d.p. Zajęcie pasa drogowego naruszyło także zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów uzyskujących decyzje i ponoszących opłaty z tytułu prowadzenia robót w pasach drogowych, a także przyczyniło się do naruszenia interesu publicznego, tj. uszczuplenia wpływów do budżetu Miasta Łodzi.

Organ podkreślił również, że do obowiązków zarządcy drogi określonych w art. 20 ust. 7 u.d.p., należy koordynacja robót w pasie drogowym. Dotyczy to koordynacji robót inwestorów zewnętrznych oraz robót prowadzonych przez zarządcę drogi. Brak wiedzy o tym, że w danym miejscu prace są prowadzone może doprowadzić do nieprawidłowego zarządzania przestrzenią pasa drogowego i doprowadzić do sytuacji, w której inny podmiot uzyskałby zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, które kolidowałoby z pracami spółki.

Pozostawienie przez spółkę nieodtworzonej warstwy asfaltu bez poinformowania, o tym zarządcy drogi stanowiło także zagrożenie dla korzystających z jezdni użytkowników oraz powodowało brak wiedzy organu o faktycznym stanie nawierzchni w powyższej lokalizacji. Brak możliwości realizowania zadań ustawowych nie jest w ocenie zarządcy drogi przesłanką do stwierdzenia, że waga naruszenia prawa w tym przypadku jest znikoma.

W sprawie istotny jest również fakt, nawierzchnia ul. W. na odcinku od ul. D. do ul. D1., pozostaje na gwarancji po przebudowie. Tym samym naruszenie jej konstrukcji bez zgody i ustaleń z zarządcą drogi, naraziło na utratę udzielonego przez wykonawcę przebudowy zabezpieczenia gwarancyjnego, co może stanowić wymierną stratę poniesioną przez miasto oraz jej mieszkańców. Tym samym, w ocenie organu nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, które byłoby sprzeczne z ustawą o drogach publicznych, a także z interesem organu, jak i użytkowników drogi oraz wskazywałoby na przyzwolenie uprawiania procederu naruszenia prawa poprzez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i konsekwencji prawnych.

Od powyższej decyzji pełnomocnik spółki złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie;

- art. 40 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i niedostateczne ustalenia faktyczne, ponieważ ewentualna powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła 14 m2, a nie jak błędnie przyjął organ 20 m2;

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak prawidłowego rozważenia przesłanek określonych w tym przepisie i odmowę jego zastosowania, a w konsekwencji brak odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej pomimo, że wagę naruszenia należy ocenić jako znikomą, ponieważ inwestor zagwarantował zarówno ochronę życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego, jak i ochronę mienia w znacznych rozmiarach tj. inwestycji "D. P.", ochronę ważnego interesu publicznego czyli możliwość korzystania z kanalizacji oraz wyjątkowo ważny interes skarżącej czyli bezpieczeństwo osób korzystających z ulic W. i R. przy nowopowstającym osiedlu i ciągłość inwestycji.

Pełnomocnik wniósł także o przeprowadzenie dowodów ze znajdujących w aktach sprawy i załączonych do odwołania dokumentów, a zwłaszcza z korespondencji stron oraz dokumentacji fotograficznej na okoliczność uzasadnionych i prawidłowych działań inwestora oraz powierzchni zajętego terenu.

W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik podkreślił, że spółka już 21 czerwca 2023 r. składała wnioski o zajęcie pasa drogowego ul. R. w [...] i na bieżąco informowała organ o wszystkich swoich działaniach, które były przez ZDiT kontrolowane, a jakiekolwiek rozbieżności były wyjaśniane na bieżąco. Spółka zagwarantowała utrzymanie gwarancji nawierzchni ul. W. przez jej wykonawcę i była przekonana o prawidłowości i zasadności swoich działań. Łączna powierzchnia objęta pracami wynosiła 14 m2, a powodem wydłużenia okresu, w którym prace zostały przeprowadzone była konieczność oczekiwania na wykonanie nawierzchni asfaltowej przy ul. W. przez gwaranta nawierzchni, tj. spółkę B..

Odwołując się do treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. pełnomocnik spółki podkreślił, że organ nie rozważył w sposób prawidłowy przesłanek określonych w tym przepisie i w konsekwencji wadliwie nie odstąpił od wymierzenia kary pieniężnej pomimo, że wagę naruszenia należy ocenić jako znikomą, nie skonfrontował okoliczności chwilowego zajęcia pasa drogowego z innymi okolicznościami takimi jak np. posiadane pozwolenia, w tym pozwolenia na budowę i stały kontakt z organem w sprawie nawierzchni ul. W., jak również czas niezbędny do przedłożenia oświadczenia gwaranta o zachowaniu gwarancji nawierzchni ul. W., co przyczyniło się następnie do uzyskania stosownego pozwolenia na zajęcie pasa.

W ocenie pełnomocnika, potrzeba ochrony życia i zdrowia, ochrona mienia w znacznych rozmiarach, ochrona ważnego interesu publicznego i wyjątkowo ważny interes strony pozwala uznać, że zajęcie pasa drogowego w celu budowy kanalizacji ogólnospławnej to naruszenie o znikomej wadze. Inwestor zagwarantował zarówno ochronę życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego, jak i ochronę mienia w znacznych rozmiarach, tj. inwestycji "D. P.", ochronę ważnego interesu publicznego czyli możliwość korzystania z kanalizacji oraz wyjątkowo ważny interes spółki czyli bezpieczeństwo osób korzystających z ulic W. i R. przy nowopowstającym budynku i ciągłość inwestycji. Inwestor posiadał uprzednio zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a naruszenie prawa było działaniem jednorazowym, niezamierzonym, które natychmiast usunął po powzięciu o nim wiedzy.

Wskazaną na wstępie decyzją z 19 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

W niniejszej sprawie 11 sierpnia 2023 r. w trakcie kontroli w terenie na ul. W. (na wysokości posesji nr 60), zarządca drogi stwierdził naruszenie nawierzchni (tj. brak asfaltu w pasie jezdni i odtworzenie jej prowizorycznie warstwą tłucznia, a także zdemontowaną kostkę na wjeździe w ul. R.). Powierzchnia nieodtworzonego asfaltu w pasie jezdni wynosiła 6 m2, a powierzchnia zdemontowanej kostki we wjeździe w ul. R. -14 m2. Naruszenie było związane z budową sieci kanalizacji ogólnospławnej, tj. włączenia sieci z ul. R. do studni przy ul. W. W trakcie kolejnych kontroli, tj. 23 sierpnia 2023 r., 30 sierpnia 2023 r. 4 września 2023 r., 14 września 2023 r. i 26 października 2023 r. stwierdzono, że nadal nieodtworzona została warstwa asfaltu w pasie jezdni oraz kostka we wjeździe w powyższym miejscu.

Tym samym, w ocenie Kolegium słusznie uznał organ pierwszej instancji, że przeprowadzenie prac w terminie, na który strona nie posiadała zgody zarządcy drogi, a także niedokonanie po nich pełnego (docelowego) odtworzenia nawierzchni należało potraktować jako zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., zgodnie z którym w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty podstawowej, ustalanej wedle wytycznych zawartych w art. 40 ust. 6 ustawy (tj. powierzchnia zajęcia x liczba dni zajmowania pasa drogowego x stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego).

Użyte w art. 40 ust. 12 u.d.p., sformułowanie "wymierza (...) karę pieniężną" oznacza, że organ ma obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Przyczyna zajęcia pasa drogowego nie ma znaczenia, o ile nie jest to cel związany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem czy ochroną dróg. Opłata za zajęcie pasa drogowego jest pobierana za sam fakt zajęcia, a jej wymierzenie jest obligatoryjne.

Zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga.

Organ odwoławczy podkreślił, że strona nie kwestionuje faktu samowolnego zajmowania pasa drogowego, wnosi o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej uzasadniając to znikomą wagą naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Zdaniem Kolegium zasadnie stwierdził organ I instancji, że strona bez wątpienia przyczyniła się do naruszenia prawa, zajmując pas drogowy w terminie, na który nie uzyskała zezwolenia zarządcy drogi i wynikało to tylko i wyłącznie z niedopełnienia przez nią obowiązków określonych w art. 40 ust. 1 u.d.p. Zajęcie pasa drogowego ul. W. naruszyło także zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów uzyskujących decyzje i ponoszących opłaty z tytułu prowadzenia robót w pasach drogowych, a także przyczyniło się do naruszenia interesu publicznego, tj. uszczuplenia wpływów do budżetu Miasta Łodzi, należnych z tytułu zajęcia pasa drogowego.

Organ odwoławczy w całości podtrzymał argumentację organu I instancji wskazując, że do obowiązków zarządcy drogi określonych w art. 20 ust. 7 u.d.p. należy koordynacja robót w pasie drogowym. Dotyczy to koordynacji robót inwestorów zewnętrznych oraz robót prowadzonych przez zarządcę drogi. Brak wiedzy o tym, że w danym miejscu prace są prowadzone może doprowadzić do nieprawidłowego zarządzania przestrzenią pasa drogowego polegającą na tym, że mogłoby dojść do sytuacji, w której inny podmiot uzyskałby zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, które kolidowałoby z pracami spółki "A.". Pozostawienie natomiast przez spółkę nieodtworzonej warstwy asfaltu bez poinformowania o tym zarządcy drogi stanowiło zagrożenie dla korzystających z jezdni użytkowników (tj. ryzyko uszkodzenia pojazdów) oraz powodowało brak wiedzy organu o faktycznym stanie nawierzchni w powyższej lokalizacji.

SKO podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta Łodzi, że gdyby uznać, że brak zgody na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót był znikomą szkodliwością, to doprowadziłoby to do sytuacji, w której nikt nie występowałby z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, a inwestor mógłby prowadzić prace w sposób całkowicie dowolny, a w przypadku czynności kontrolnych zarządcy drogi, składać wniosek o wydanie zezwolenia, a następnie powoływać się na znikomą szkodliwość czynu. Spowodowałoby to, iż zarządca drogi utraciłby jakąkolwiek kontrolę nad powierzonym do zarządzania terenem, jakością prowadzonych prac, a zwłaszcza jakością odtwarzanych nawierzchni do stanu poprzedniej użyteczności. Brak możliwości realizowania zadań ustawowych z całą pewnością nie jest przesłanką do stwierdzenia, że waga naruszenia prawa w tym przypadku jest znikoma.

W niniejszej sprawie nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że nawierzchnia ul. W. na odcinku od ul. D. do ul. D1. objęta jest gwarancją po przebudowie. Tym samym naruszenie jej konstrukcji bez zgody i ustaleń z zarządcą drogi, naraziło ZDiT na utratę udzielonego przez wykonawcę przebudowy zabezpieczenia gwarancyjnego, co może stanowić wymierną stratę poniesioną przez Miasto Łódź i jej mieszkańców.

SKO podtrzymało w całości stanowisko organu I instancji, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej byłoby sprzeczne z ustawą o drogach publicznych, a także z interesem zarówno organu, jak i użytkowników drogi oraz wskazywałoby na przyzwolenie uprawiania procederu naruszenia prawa poprzez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i konsekwencji prawnych. Z uwagi na fakt, że strona za to samo zachowanie nie została ukarana w żaden inny sposób, w związku z powyższym nie zachodzi żadna z przesłanek umożliwiających odstąpienie od naliczenia kary oraz poprzestanie na pouczeniu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik spółki podtrzymał zarzut naruszenia;

- art. 40 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i niedostateczne ustalenia faktyczne, ponieważ ewentualna powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła 14 m2, a nie jak błędnie przyjął organ 20 m2;

- art 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak prawidłowego rozważenia przesłanek określonych w tym przepisie i odmowę zastosowania, a w konsekwencji brak odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej pomimo, że waga naruszenia jest znikoma, ponieważ inwestor zagwarantował zarówno ochronę życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego, jak i ochronę mienia w znacznych rozmiarach tj. inwestycji "D. P.", ochronę ważnego interesu publicznego czyli możliwość korzystania z kanalizacji oraz wyjątkowo ważny interes skarżącej czyli bezpieczeństwo osób korzystających z ulic W. i R. przy nowopowstającym osiedlu i ciągłość inwestycji.

W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 8 listopada 2023 r. i zobowiązanie organu do wydania decyzji o odstąpieniu od wymierzenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik spółki w pierwszej kolejności podkreślił, że ewentualna powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła co najwyżej 14 m2, a nie jak błędnie przyjęto 20 m2. Powyższa okoliczność wynika wprost z wniosku o zajęcie pasa, jak i dokumentacji fotograficznej, tym samym, w ocenie pełnomocnika dokonane przez organ pomiary nie zostały przeprowadzone w sposób rzetelny.

Pełnomocnik podkreślił również, że w niniejszej sprawie, to właśnie potrzeba ochrony życia i zdrowia oraz ochrona mienia w znacznych rozmiarach, ochrona ważnego interesu publicznego i wyjątkowo ważny interes strony pozwala uznać, że zajęcie pasa drogowego w celu budowy kanalizacji ogólnospławnej przy istotnej inwestycji spółki, to naruszenie o znikomej wadze, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika należy wziąć bowiem pod uwagę to, że spółka zagwarantowała zarówno ochronę życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego, jak i ochronę mienia w znacznych rozmiarach, tj. inwestycji "D. P.", ochronę ważnego interesu publicznego czyli możliwość korzystania z kanalizacji oraz wyjątkowo ważny interes spółki czyli bezpieczeństwo osób korzystających z ulic W. i R. przy nowopowstającym budynku i ciągłość inwestycji. Spółka posiadała uprzednio zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a jego naruszenie prawa było działaniem jednorazowym, niezamierzonym, które natychmiast usunęła po powzięciu wiedzy.

Pełnomocnik spółki nadmienił również, że celem spółki nigdy nie było długie i bezprawne czerpanie korzyści z zajętego pasa drogowego, spółka nigdy wcześniej nie kwestionowała i nie uchylała się od obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 19 grudnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 8 listopada 2023 r. o nałożeniu na "A." Spółkę z o.o. z siedzibą w R. kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w dzielnicy [...], ul. W. (na wysok. posesji nr 60, dz. nr 110/11, obr. [...]) o łącznej powierzchni 20 m2 na odcinku ul. D. - D1. w okresie od 11 sierpnia 2023 r. do 26 października 2023 r., w celu budowy sieci kanalizacji ogólnospławnej.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi m.in. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. 2023 r.. poz. 645 ze zm.), dalej u.d.p.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych;

3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (art. 40 ust. 5 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2 albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.).

Zgodnie z art. 40 ust. 11 u.d.p., opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W sytuacji, o której mowa w ust. 2a, opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala się proporcjonalnie do planowanego okresu zajęcia pasa drogowego przez każdego z zajmujących pas drogowy, wskazanego przez nich we wspólnym wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ustalając opłatę, właściwy zarządca drogi uwzględnia także ustalenia umowy, o której mowa w art. 50a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40), art. 50a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1526) i art. 59a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2094).

Stosownie natomiast do treści art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga.

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że kara pieniężna uregulowana w art. 40 u.d.p. jest sankcją za utrzymywanie stanu polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia albo niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego, czy miał świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien uzyskać zezwolenie. Zbędne zatem staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej, bowiem jej nałożenie jest zależne od obiektywnej okoliczności zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a nie od winy strony (por. m. in. wyrok NSA z 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2326/13).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje jednolity pogląd, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym, polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, a następnie precyzyjnym określeniu faktycznie zajętej powierzchni i ustaleniu okresu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 872/11, wyroki NSA z 16 września 2009 r., sygn. akt II GSK 40/09, z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2001/11).

Należy podkreślić, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter kary administracyjnej, co oznacza, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia tej kary znajdują pełne zastosowanie przepisy procedury administracyjnej. Postępowanie dowodowe w tym zakresie oparte musi być na zasadzie oficjalności, co wynika z zasady prawdy obiektywnej uregulowanej w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji o nałożeniu kary powinno zostać więc poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji powinien stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, natomiast stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. jest on zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego istotnego dla sprawy oraz powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pod pojęciem materiału dowodowego rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. powinien dotyczyć wszelkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla sprawy. To bowiem na organie ciąży obowiązek udowodnienia wszystkich elementów umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w tym przede wszystkim ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego, podmiotu, który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia i precyzyjne określenie czynników mających wpływ na wysokość kary, tj. wielkości zajętej powierzchni pasa drogowego i okresu zajęcia.

Zdaniem sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że organ w sposób kompletny i dokładny doprowadził do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że 11 sierpnia 2023 r. w trakcie kontroli w terenie, na ul. W. w [...], na wysokości posesji nr 60, zarządca drogi stwierdził naruszenie nawierzchni (tj. brak asfaltu w pasie jezdni i odtworzenie jej prowizorycznie warstwą tłucznia, a także zdemontowaną kostkę na wjeździe w ul. R.). W wyniku dokonanych pomiarów ustalono, że powierzchnia nieodtworzonego asfaltu w pasie jezdni wynosiła 6 m2, a powierzchnia zdemontowanej kostki we wjeździe w ul. R. - 14 m2. Naruszenie nawierzchni drogi powstało w wyniku prac budowlanych związanych z budową sieci kanalizacji ogólnospławnej, tj. włączenia sieci z ul. R. do studni przy ul. W. w [...]. Ustalono również, że 11 sierpnia 2023 r. spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 16 sierpnia 2023 r. do 30 sierpnia 2023 r., który z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych z wyznaczonym terminie, zawiadomieniem z 15 września 2023 r. został pozostawiony bez rozpatrzenia.

W trakcie kolejnych kontroli w terenie, które miały miejsce 23 sierpnia 2023 r., 30 sierpnia 2023 r., 4 września 2023 r., 14 września 2023 r. stwierdzono, że nawierzchnia drogi po wykonanych pracach budowlanych nadal nie została odtworzona, tj. brak asfaltu w pasie jezdni i zdemontowana kostka na wjeździe w ul. R.

Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego, o czym spółka została zawiadomiona 29 września 2023 r., 26 października 2023 r. miała miejsce kolejna kontrola w terenie, która wykazała dalsze istnienie naruszenia nawierzchni drogi, tj. nadal nie została odtworzona warstwa asfaltu w pasie jezdni i zdemontowana kostka we wjeździe w ul. R. w [...].

Zdaniem sądu, z przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych wynika, że została spełniona przesłanka do wymierzenia sankcji administracyjnej, ponieważ strona skarżąca zajmowała pas drogowy bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Okoliczność powyższa została udokumentowana sporządzonymi przez pracownika ZDiT fotografiami. Podobnie należy się odnieść do ustalonego przez organ okresu zajęcia pasa drogowego. Z notatek z kontroli w terenie sporządzonych przez pracownika organu, do których załączona została wspomniana powyżej dokumentacja fotograficzna wynika w sposób bezsporny, że zajęcie pasa drogowego miało miejsce w okresie od 11 sierpnia 2023 r. do 26 października 2023 r. Przeprowadzone przez pracownika organu kontrole w terenie, które miały miejsce 11 sierpnia 2023 r., 23 sierpnia 2023 r., 30 sierpnia 2023 r., 4 września 2023 r., 14 września 2023 r. oraz 26 października 2023 r. zostały udokumentowane dokumentacją fotograficzną potwierdzającą fakt zajęcia pasa drogowego. Sąd nie ma również wątpliwości, że zajęcia pasa dokonała skarżąca spółka - jako inwestor w związku prowadzonymi pracami budowlanymi związanymi z budową sieci kanalizacji ogólnospławnej. Okolicznością faktyczną istotną w niniejszej sprawie, która nie została w sposób należyty wyjaśniona jest natomiast wielkość zajętego bez zezwolenia obszaru pasa drogowego. Od tego zależy bowiem wysokość nałożonej kary, którą oblicza się mnożąc stawkę za zajęcie jednego metra kwadratowego wynikającą z obowiązującego na danym terenie aktu prawa miejscowego przez ilość metrów zajętego bez zezwolenia obszaru.

W aktach sprawy dowodami, które mają dokumentować sposób ustalenia tej okoliczności stanu faktycznego, są jedynie zdjęcia zajętego terenu oraz notatki z kontroli w terenie sporządzone przez pracownika ZDiT. Zdaniem sądu załączona do akt dokumentacja fotograficzna nie pozwala jednak na ustalenie, jaki dokładnie obszar pasa drogowego został przez spółkę zajęty bez zezwolenia. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia wskazują jedynie fakt, że w pasie jezdni ubytek asfaltu, został odtworzony warstwą tłucznia, a zdemontowana w związku prowadzonymi pracami budowlanymi kostka na wjeździe w ul. R. znajduje się w pasie zieleni. Przedstawione zdjęcia dokumentują zatem fakt zajęcia pasa drogowego w dniach przeprowadzanych kontroli w terenie, czego zresztą strona skarżąca nie kwestionuje, ale nie można na ich podstawie dokładnie obliczyć wielkości zajętego obszaru. Nie zaznaczono na nich dokładnego przebiegu pasa drogowego i nie zaznaczono dokładnie obszaru zajętego przez spółkę.

Także ze sporządzonych przez pracownika ZDiT notatek z kontroli w terenie nie można ustalić w sposób jednoznaczny wielkości obszaru zajętego przez stronę skarżącą. Na podstawie ich treści nie można zweryfikować prawidłowości ustaleń i sposobu dokonanych przez pracownika ZDiT pomiarów.

Zdaniem sądu ani ze zdjęć, ani z treści notatek z kontroli w terenie nie wynika w sposób jednoznaczny, który obszar uznano za zajęty bez zezwolenia i w jaki sposób dokonano jego pomiarów. Na zdjęciach widoczny jest jedynie fragment ulicy, na którym ubytek w nawierzchni asfaltu odtworzony został warstwą tłucznia, a zdemontowana kostka na wjeździe w ul. R. została umieszczona w pasie zieleni. Nie zaznaczono dokładnie na żadnym ze zdjęć załączonym do akt sprawy obszaru, który organ uznał za zajęty bez zezwolenia, tj. obszaru stanowiącego podstawę do obliczenia wysokości kary. Także treść notatek z kontroli w terenie nie pozwala zweryfikować powyższych okoliczności. W aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów obrazujących, w jaki sposób dokonywano pomiarów, tzn. jak wyznaczono przebieg pasa drogowego, jak wyznaczono punkty początkowy i końcowy zajęcia pasa drogowego przez skarżącą spółkę i jak zmierzono zajętą powierzchnię. Brak jest również jakichkolwiek danych dotyczących urządzenia, którym dokonywano pomiarów, nie wiadomo jaki rodzaj urządzenia został wykorzystany, model, typ, nie załączono certyfikatu ani deklaracji zgodności. Brak jest zatem jakichkolwiek możliwości kontroli, czy użyte do pomiaru zajętej powierzchni pasa drogowego urządzenie w ogóle mogło być w tym celu użyte, ani czy zostało użyte prawidłowo, zgodnie z instrukcją. Nie ma bowiem na tę okoliczność w aktach sprawy żadnych dowodów (p. wyrok NSA z 16 stycznia 2024 r. o sygn. akt II GSK 652/23, wyrok WSA w Łodzi z 17 maja 2024 r. o sygn. akt III SA/Łd 641/23).

Sporządzone przez pracownika organu notatki z kontroli i wykonane w dniu kontroli w terenie zdjęcia, nie stanowią wystarczającego dowodu na ustalenie powierzchni zajętego pasa drogowego. Podkreślić należy, że organ wymierza karę za każdy metr zajętego pasa drogowego, a zatem ustalenia wielkości zajętego obszaru muszą być precyzyjne, a sposób pomiaru powinien być opisany w części uzasadnienia decyzji zawierającej uzasadnienie faktyczne. Te wymogi nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Organy nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie przedstawiły dowodów, na podstawie których dokonano wyliczenia nałożonej w decyzji kary. Powyższej okoliczności nie wyjaśniło również SKO pomimo, że na etapie postępowania odwoławczego strona wyraźnie kwestionowała wielkość powierzchni zajętego pasa drogowego twierdząc, że ewentualna powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła 14 m2, a nie jak błędnie przyjął organ 20 m2 .

Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym jest art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie równie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Prawidłowa realizacja przywołanych norm prawnych ma zasadnicze znaczenie dla czynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez ten organ oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, co zostało ujęte przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a. Z kolei art. 8 k.p.a. stanowi zasadę, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów. Ponadto organ zobowiązany jest starannie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. oraz zgodnie z zasadą zaufania wynikającą z art. 8 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie jest niekompletny i nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, jaka była wielkość zajętego bez zezwolenia obszaru pasa drogowego, nie można zweryfikować prawidłowości ustaleń i sposobu dokonanych pomiarów, nie wiadomo jaki rodzaj urządzenia został wykorzystany do pomiaru zajętej powierzchni pasa drogowego i czy w ogóle urządzenie mogło być w tym celu użyte.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania w zakresie wymogów prawidłowego postępowania dowodowego dotyczącego precyzyjnego ustalenia wielkości zajętego bez zezwolenia pasa drogowego. Ocena, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 8 listopada 2023 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona kwota 6 917 zł stanowi: wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 5 400 zł, zwrot wpisu od skargi w kwocie 1 500 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

R. T-M.