Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1505/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 347/21 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 14 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2023 r. sygn., akt II SA/Wa 347/21, po rozpoznaniu skargi S. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 14 grudnia 2020 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia 13 października 2020 r.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Komendant Główny Policji decyzją z 14 grudnia 2020 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję z 13 października 2020 r., nr [...], którą Komendant Wojewódzki Policji w B., na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2020, poz. 1610) – dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach", odmówił S. S. (dalej: "skarżący") wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku z jego zwolnieniem ze służby z dniem 7 kwietnia 2017 r., zgodnie z jego wnioskiem z 22 listopada 2018 r.

Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Komendanta Głównego Policji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, poprzez pozbawienie go należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zarzucił również, że wydane decyzje uniemożliwiły mu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - z pominięciem powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W ocenie tego Sądu rozstrzygając w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy organy Policji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia wydanych w sprawie decyzji.

Odnosząc się do problematyki ustawowych odsetek za opóźnienie w wypłacie spornego ekwiwalentu w prawidłowej wysokości Sąd meriti podniósł, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Analiza różnorodnych uregulowań stosunków służbowych i zapadłego na ich tle orzecznictwa sądowego – sądów powszechnych i administracyjnych – prowadzi do wniosku, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Mając zatem na uwadze, że ustawa o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym, w sprawie właściwy pozostaje ten sąd.

Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę, iż wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie ilość dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Racjonalnym w tym względzie będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuję zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Rozpatrując wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie organ dokona ponownego ustalenia wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad i określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Komendant Główny Policji i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a. poprzez nieuprawnione podjęcie zawieszonego postępowania, pomimo, że nie ustała przesłanka stanowiąca podstawę zawieszenia, a wskazane przez Sąd okoliczności nie są wystarczające do podjęcia zawieszonego postępowania;

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, z późn. zm.) - dalej: "P.u.s.a." w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 ust. 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez wykroczenie poza kompetencje kontrolne sądu i poza granice rozstrzyganej sprawy oraz zastosowanie, niewynikającego z przepisów prawa, kryterium kontroli działalności orzeczniczej organu - tj. kryterium zgodności z Konstytucją RP przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia, co skutkowało tym, że sąd nie ocenił tego, czy proces stosowania prawa przez organ administracyjny był prawidłowy oraz błędnie uchylił zaskarżoną decyzję, co dodatkowo narusza art. 7, 184 i 188 pkt 1 Konstytucji RP;

3) art. 141 § 4 in fine w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie wskazań co dalszego postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w sposób niejasny, niespójny polegający na przyjęciu, iż: "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy", co zdaniem Sądu miałoby oznaczać, że: "w niniejszej sprawie ilość dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego jemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby" co oznacza, że sąd nie rozważył wszelkich istotnych aspektów sprawy i z pominął, iż: policjant nie otrzymuje wynagrodzenia; w odniesieniu do policjantów nie można mówić o dniach roboczych, a przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 90) nie mają zastosowania do policjantów, a sąd nie wskazał jak należy rozumieć pojęcie: "dnia roboczego" w odniesieniu do policjantów, w tym przede wszystkim pełniących służbę w zmianowym rozkładzie czasu służby,

- co skutkuje sformułowaniem wskazań sprzecznie z ustawowymi normami naliczania i wypłaty policjantom ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz wyklucza możliwość wykonania zaskarżonego wyroku.

II. naruszenie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że: "zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą o szczególnych rozwiązaniach" oraz "posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy sformułowaniem «na zasadach wynikających z przepisów ustawy» oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej (...). Przeciwne rozumienie powołanego przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP"

- co pomija klarowne, jasne literalne brzmienie językowe art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach i skutkuje dowolną, nieuprawnioną i sprzeczną z regułami wykładni i zasadami języka polskiego wykładnią oraz nieuzasadnioną odmową jego zastosowania.

Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. Komendant Główny Policji wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego przedstawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 20020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".

Uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania podniesiono, że postawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pytanie prawne pozostaje w bezpośrednim związku z niniejszą sprawą. Wydane orzeczenie będzie ostateczne i zakończy wszelkie wątpliwości co do zgodności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z Konstytucją RP. Zarówno sąd pytający, jak i inne sądy, w tym Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegają bezpośredni związek tego pytania prawnego z innymi sprawami o podobnym stanie faktycznym i prawnym, a Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza zasadność zawieszenia tych postępowań do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowego pytania prawnego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono:

- na podstawie art. 188 P.p.s.a. - o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona,

- względnie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

- o zwrot kosztów postępowania sądowego - kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

- o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Niniejsza sprawa została rozpoznana stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności odnosząc się do oceny wydanego w sprawie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania wskazać należy, że skuteczność zgłoszonego w tym zakresie zarzutu, który jak wynika ze skargi kasacyjnej ukierunkowany jest na wykazanie braku podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania zależy od wykazania, że wydane postanowienie miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęcie postępowania zawieszonego na podstawie fakultatywnej przesłanki określonej w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie stanowiło uchybienia, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, że w art. 128 § 1 P.p.s.a. ustawodawca wylicza przykładowo sytuacje obligujące sąd do podjęcia zawieszonego postępowania. Art. 128 § 1 pkt 4 in fine P.p.s.a. stanowi z kolei, że w przypadku postępowania zawieszonego z powodu tzw. kwestii prejudycjalnej, (gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania) sąd może przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć zawieszone postępowanie przed uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie. Sposób konstrukcji wskazanej regulacji determinuje uznanie, że w realiach rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji miał podstawy, aby podjąć zawieszone postępowanie i w jego następstwie wydać orzeczenie w sprawie bez konieczności oczekiwania na rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez WSA w Białymstoku. Motywy, którymi w tej kwestii kierował się Sąd pierwszej instancji, a które Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za w pełni uzasadnione, zostały opisane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnośnie natomiast wniosku o zawieszenie postępowania, wyjaśnić należy, że w myśl art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W niniejszej sprawie wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20 stał się bezprzedmiotowy, ponieważ Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. umorzył postępowanie w sprawie (sygn. sprawy P 7/21).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Odnosząc się do powyższego podkreślić należy, że Sąd Wojewódzki dokonując analizy powyższego przepisu prawidłowo ocenił skutki prawne wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Niewątpliwie od dnia opublikowania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym), została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, LEX nr 3146689). W świetle przepisów Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1), a nadto orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowią podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (art. 190 ust. 4). Oznacza to zatem, że od dnia opublikowania wyroku TK część art. 115a ustawy o Policji straciła moc obowiązującą, a tym samym nie może być podstawą do orzekania w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK, czy też zaistniałego po tej dacie.

Po wydaniu ww. wyroku TK, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach, która w art. 1 pkt 16 nadała następujące brzmienie art. 115a ustawy o Policji: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach uregulował stosowanie art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Otóż wskazał, że przepis art. 115a w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Zdaniem NSA trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Nie do zaakceptowania jest bowiem dokonana przez organ literalna wykładnia tych przepisów, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po ww. dacie.

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie aprobuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, a wielokrotnie dokonywaną przez sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Należy bowiem zauważyć, że regulacja art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o Policji) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. A zatem ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że pojęcie zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy należy odróżnić od sposobu jego obliczania. W wyroku z dnia 2 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 5130/21 NSA wyjaśnił, że pojęcie to obejmuje jedynie normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik (wyrok dostępny [w:] CBOSA). Stąd odwoływanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co naruszałoby konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej odwołuje się do zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy, wskazując, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku TK. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem: "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z ustawą zasadniczą.

Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy zmieniającej prowadziłoby do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie naruszałoby art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).

Podsumowując, wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego jemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.

Przedstawiona wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zbieżna ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ww. ustawy stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. Natomiast uzasadnienie omawianego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest w istocie polemiką z rozstrzygnięciem Sądu, w szczególności z wykładnią i zastosowaniem przepisów prawa materialnego, co w ramach zarzutów procesowych nie może być skuteczne. Sąd pierwszej instancji wskazał sposób wyliczenia sumy odpowiadającej ekwiwalentowi pieniężnemu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wskazał też podstawę prawną niezbędną do obliczenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Niezasadne tezy zawarte w uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji o wystąpieniu wtórnej niekonstytucyjności przepisów, nie stanowiły naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu, który miał jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Tym samym należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki prawidłowo, nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Należy także zwrócić uwagę, że przepis art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy P.p.s.a. Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano.

Ponownie rozpatrując sprawę wyrównania ekwiwalentu, organ Policji uwzględni wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustali wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą nowelizującą. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wcześniejszego świadczenia.

Z wyżej przytoczonych względów wyrok Sądu Wojewódzkiego odpowiada prawu, co ostatecznie przesądziło o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej (art. 184 P.p.s.a.), o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.