Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2866/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
659
Hasła tematyczne: Koszty sądowe
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a i § 2, art. 206, art. 209
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1435/19 oraz zażalenia Wojewody Mazowieckiego na postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego zawarte w punkcie V wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1435/19 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie przedłużenia zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Fundacji [...] z siedzibą w Warszawie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3) oddala zażalenie zarejestrowane pod sygnaturą III OZ 6/21.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SAB/Wa 1435/19) po rozpoznaniu skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie przedłużenia zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:

I. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku w sprawie przedłużenia zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 10 maja 2019 r.;

II. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego;

III. stwierdził, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa;

IV. oddalił skargę w pozostałej części;

V. zasądził od organu na rzecz skarżącej Fundacji kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 16 sierpnia 2019 r. skarżąca Fundacja wniosła skargę na przewlekłość postępowania Wojewody Mazowieckiego polegającą na niezałatwieniu w terminie sprawy z wniosku z 10 maja 2019 r. o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla cudzoziemca. Skarżąca wskazała, że przewlekłości mają miejsce w całym szeregu postępowań. Organ odwoławczy zobowiązuje Wojewodę do podjęcia środków zapobiegających w przyszłości przewlekłościom, jednak organ nie podejmuje żadnych kroków, aby ich uniknąć i w dalszym ciągu nie stosuje się do wyznaczonych terminów. Czynności podejmowane przez organ w istocie nie prowadzą do zakończenia postępowania. Wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę umożliwia natomiast skarżącej zachowanie stabilności w strukturach pracowniczych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że niniejszą sprawę załatwiono, wydając decyzję po ponad 4 miesiącach. Wniosek o udzielenie cudzoziemcowi przedłużenia zezwolenia na pracę został złożony 10 maja 2019 r. Po przeszło miesiącu wezwano skarżącą do uzupełnienia braków tego wniosku (13 czerwca 2019 r.). Uprzednio miało miejsce ponaglenie (12 czerwca 2019 r.). W jego wyniku 8 lipca 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że organ dopuścił się przewlekłości, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego Sąd badał jedynie przewlekłość organu i to po 8 lipca 2019 r., bo co do okresu uprzedniego wypowiedział się już w tym zakresie Minister. W zaistniałych okolicznościach, skoro braki, do których uzupełnienia wezwano 15 lipca 2019 r. zostały uzupełnione przez stronę skarżącą dopiero 7 sierpnia 2019 r. nie można było uznać, aby organ w tym okresie pozostawał w przewlekłości. Przewlekłość posiada bowiem charakter materialny i ma miejsce wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. Podobnie się rzecz przedstawia z kolejnym wezwaniem do uzupełnienia braków. Jak przyznał Wojewoda, całość dokumentacji została zebrana i uzupełniona już 6 września 2019 r., a decyzję wydano dopiero 4 października 2019 r. Wobec tego kilka tygodni zwlekano z wydaniem tej decyzji, bez żadnej istotnej przyczyny, zaś jej istnienie nie wynika z akt sprawy. Z kolei zarzut skargi nie sprowadzał się do żądania stwierdzenia bezczynności, gdzie zasadnicze znaczenie miałby fakt wskazania w trybie art. 36 K.p.a. przewidywanego terminu wydania decyzji – do dnia 7 października 2019 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Wojewoda uchybił powinności prowadzenia postępowania nie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, nie wydając rozstrzygnięcia tuż po zebraniu całego materiału dowodowego i nie podejmując niezwłocznie czynności zmierzających ku zakończeniu tej sprawy. Natomiast skoro organ zakończył postępowanie wydaniem zezwolenia 4 października 2019 r. - bezprzedmiotowe stało się zobowiązywanie go do wydania w sprawie rozstrzygnięcia (w tym zakresie postępowanie zostało umorzone – pkt I sentencji).

Wojewoda po 8 lipca 2019 r. prowadził postępowanie w niniejszej sprawie dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia, jednak w realiach rozpatrywanej sprawy przewlekłość ta nie była znacząca, a tym bardziej nie można jej zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo. Sąd miał przy tym na uwadze stopniowanie w orzecznictwie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest uprawnione. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane uprzednio wywody stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych uprzednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze wskazanych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt. II-III sentencji wyroku.

Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, Sąd pierwszej instancji uznał, że trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających wniosków nie mogą stanowić okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność, niemniej jednak są obiektywną trudnością, która powinna wpływać tak na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, jak i na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy przyznania od organu sumy pieniężnej dla skarżącego i miarkowania wysokości tych świadczeń. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Zważywszy na rozmiar stwierdzonej przewlekłości, nie było w ocenie Sądu potrzeby nakładania z urzędu na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Nie było również podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej jako dodatkowego środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, kiedy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżąca Fundacja podniosła wprawdzie, że oczekując na wydanie zezwolenia, ponosi straty w związku uniemożliwieniem zatrudnienia przez Fundację osób oczekujących na to zezwolenie, co miało zostać zrekompensowane przyznaniem sumy pieniężnej, jednak Sąd tej argumentacji nie podzielił, uznając, że okres oczekiwania na stosowne zezwolenie nie był na tyle długi, by mógł realnie wpłynąć na zakłócenie prowadzonej przez Fundację działalności. Fundacja zresztą w żaden sposób swoich twierdzeń nie udokumentowała stosownym materiałem dowodowym, a w związku z tym skargę oddalono w pozostałej części (pkt IV sentencji).

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, o kosztach postępowania (pkt 5 sentencji) rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 2, na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości połowy stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1800 ze zm.), tj. 480 zł. Zważywszy, że udokumentowany został fakt uiszczenia opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, kwota ta została zasądzona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja [...] w W., zaskarżając go w części, tj. pkt III i IV wyroku oraz zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. polegającego na stwierdzeniu, że przewlekłość Wojewody Mazowieckiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy, nawet gdyby uznać, iż postępowanie prowadzone przez Wojewodę Mazowieckiego wymagało postępowania wyjaśniającego, zostało ono zakończone po prawie 5 miesiącach od dnia złożenia wniosku przez Fundację, tj. z pięciokrotnym przekroczeniem terminu wskazanego w art. 35 § K.p.a., pierwsza czynność została podjęta przez organ po upływie ustawowego terminu, brak było informacji stosowanie do art. 36 K.p.a., a pomimo stwierdzenia przez Ministra przewlekłości w prowadzonym postępowaniu i wyznaczeniu terminu zakończenia sprawy, organ w dalszym ciągu pozostawał w bezczynności, gdyż nie zakończył postępowania w terminie wyznaczonym przez Ministra, co w sposób oczywisty stanowi, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

2) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku Fundacji o zasądzenie od organu na rzecz Fundacji sumy pieniężnej, podczas gdy przewlekłość w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ nie zastosował się do ustawowego terminu załatwienia sprawy wskazanego w art. 35 K.p.a. oraz terminu wyznaczonego przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, a takie postępowanie organu przejawia się we wszystkich analogicznych postępowaniach prowadzonych przez organ z wniosków Fundacji o wydanie bądź przedłużenie zezwolenia na pracę, co uzasadniania zasądzenie na rzecz Fundacji sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie "skargi" na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Mazowiecki, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Zażalenie na postanowienie zawarte w punkcie V ww. wyroku z 18 grudnia 2019 r. wniósł Wojewoda Mazowiecki, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 206 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynikało, że spełniona jest przesłanka "uzasadnionego przypadku", tj, nieodstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego lub też ich miarkowanie w sytuacji niewielkiego wkładu pracy pełnomocnika Fundacji [...],

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie oceny prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprzecznej z pkt 5 sentencji wyroku.

Wskazując na powyższe, Wojewoda wniósł o uchylenie postanowienia zawartego w pkt V wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zażaleniowego.

Odpowiedź na zażalenie złożyła skarżąca Fundacja, wnosząc o jego oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego prawem przypisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 19 stycznia 2023 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, składzie orzekającym i terminie posiedzenia niejawnego poinformowano pełnomocników skarżącego i organu wraz z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – zwanej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymieniono w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec tego, że przesłanki nieważnościowe w rozpatrywanej sprawie nie występują, podlegała ona rozpoznaniu tylko w kontekście wskazanych zarzutów, z uwzględnieniem granic zaskarżenia ograniczonych w skardze kasacyjnej do punktu III i IV wyroku Sądu pierwszej instancji.

I tak, jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. (zarzut 1). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej okoliczności niniejszej sprawy nie przemawiają za uznaniem, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/21, z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13, z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania jak również bezczynności przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1610/20 – orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzecznia.nsa.gov.pl).). Taka też sytuacja, jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, nie wystąpiła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a ocena wyrażona w skarżonym wyroku jest prawidłowa.

Nie budzi wątpliwości, że w sprawie prowadzone przez organ postępowanie było prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy. Podkreślić trzeba, że w niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy, jak ustalił Sąd pierwszej instancji, organ otrzymał wniosek skarżącego 10 maja 2019 r., zaś samą decyzję wydano dopiero 4 października 2019 r. Zwrócić jednak należy również uwagę, że wniosek ten w trakcie prowadzonego postępowania był kilkukrotnie uzupełniany na wezwanie organu, tj. 13 czerwca 2019 r., 15 lipca oraz trzeci raz w nieokreślonej przez Sąd dacie. Najistotniejsze jednak pozostaje to, że jak ustalił w oparciu o twierdzenia organu Sąd pierwszej instancji, a co nie było kwestionowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, całość dokumentacji została zebrana i uzupełniona 6 września 2019 r., zaś organ zakończył prowadzone postępowanie dopiero 4 października 2019 r. Oznaczało to zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że organ zwlekał kilka tygodni z wydaniem decyzji, bez żadnej istotnej przyczyny, jednakże opóźnienie to nie miało cech przewlekłości rażąco naruszającej prawo. Ocena ta zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną jest prawidłowa. Stwierdzone przekroczenie terminu do załatwienia sprawy przez podmiot zobowiązany nie było bowiem szczególnie znaczące i pozbawione racjonalnego uzasadnienia, ale także nie jest wadliwością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i nie świadczy o oczywistym i lekceważącym braku podejmowania jakichkolwiek czynności oraz jawnego braku woli do załatwienia sprawy. Nie można przy tym mieć na uwadze jedynie tego, jak czyni to skarżący kasacyjnie, że w sprawie doszło do pięciokrotnego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, bez uwzględnienia że pierwotnie złożony wniosek był kilkukrotnie uzupełniany. I choć rację ma strona skarżąca, że podejmowane przez organ czynności w zakresie kierowania do skarżącej wezwań o uzupełnienie cechowały się opieszałością, to jednak okoliczność ta nie wpływała na ocenę, że całości prowadzonego postępowania nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. Wyjaśnić należy, że suma pieniężna przyznawana od organu na rzecz skarżącego stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącej oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzonej bezczynności (przewlekłości postępowania), i to nawet w przypadku, gdy bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyroki NSA z 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 3661/19; 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 304/2; z 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16). Ustawodawca, przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością. Brak więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2591/20), zaś ustawodawca ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy pozostawił sądowi. Zwraca się również uwagę, że środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2024/21, z 21 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4797/21).

Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Po pierwsze zauważyć trzeba, że stan przewlekłości postępowania w dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji ustał. Po drugie, w sprawie zostało przesądzone, że stwierdzony stan przewlekłości nie naruszał rażąco prawa, zaś wydłużenie czasu trwania postępowania wynikało również z konieczności uzupełnienia złożonego wniosku. Ostatecznie czasu prowadzenia tego postępowania nie można uznać za drastyczny, czy też wynikający z lekceważenia prawa strony do terminowego załatwiania jej sprawy lub celowego unikania rozpatrzenia wniosku strony, wnoszącej o wydanie decyzji. Po trzecie, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, okres oczekiwania na wydanie stosownego zezwolenia nie był na tyle długi, aby mógł wpłynąć na realne zakłócenie prowadzonej przez skarżącą Fundację działalności, czego zresztą strona skarżąca nie wykazała stosowną dokumentacją, także w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 P.p.s.a.

Jako niezasadne należało ocenić również wniesione w sprawie przez Wojewodę Mazowieckiego zażalenie na postanowienie w przedmiocie kosztów zawarte w kontrolowanym wyroku (pkt 5).

Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 200 P.p.s.a. "[w] razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw". Stosownie zaś do art. 205 § 2 P.p.s.a. "[d]o niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony".

W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał wyliczenia kosztów postępowania, uwzględniając uiszczony od skargi wpis w kwocie 100 zł, uiszczoną od pełnomocnictwa opłatę skarbową w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, co w sumie dawało 597 zł. Wysokość wynagrodzenia, pomimo błędnego wskazania w treści uzasadnienia, że stanowi "połowę stawki", uwzględniała pełną stawkę określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Z tego względu jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, że przy obliczaniu wynagrodzenia pełnomocnika uwzględniono "połowę stawki" nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Nie było też podstaw, aby na podstawie ww. przepisów zasądzić niższe niż w ww. rozporządzeniu wynagrodzenie, skoro określona w nim kwota stanowi stawkę minimalną.

Jako niezasadny należało ocenić również zarzut naruszenia art. 206 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "[s]ąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu". Przepis ten dopuszcza możliwość miarkowania kosztów postępowania na rzecz skarżącego (skarżących) od organu w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, ale ustalenie czy w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek", zostało pozostawione do uznania sądu ("sąd może"). Oznacza to, że nawet w przypadku, gdyby zostały spełnione przesłanki uzasadniające miarkowanie kosztów sąd nie ma obowiązku zastosowania tej instytucji. Brak podjęcia jakichkolwiek rozważań w tym przedmiocie, nawet jeśli skarga została uwzględniona częściowo, oznacza natomiast, że zastosowane zostały zasady wynikające z art. 200 P.p.s.a. Nie ma też przeszkód, aby pomimo częściowego uwzględnienia skargi, względnie zaistnienia innej przesłanki, sąd orzekł o zwrocie dla strony kosztów postępowania w pełnej wysokości (zob. postanowienie NSA z 30 listopada 2017 r. sygn. akt II GZ 715/17 oraz powołane w nim orzecznictwo). Należy pamiętać, że zasadą postępowania sądowoadministracyjnego, wynikającą z art. 200 – 204 P.p.s.a. jest w sytuacjach w nich określonych zwrot niezbędnych kosztów postępowania, zaś możliwość ograniczenia, czy odstąpienia od realizacji tej zasady, przewidziana w art. 206 stanowi wyjątek, który może – lecz nie musi – być zastosowany w uzasadnionych przypadkach. Nie jest to w żadnym przypadku reguła działania sądu. Tak sformułowany przepis pozwala na stwierdzenie, iż intencją ustawodawcy było pozostawienie uznaniu sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia jej skargi.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nie można skutecznie czynić sądowi zarzutu naruszenia art. 206 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie skorzystał z uprawnienia przewidzianego w tym przepisie (por. postanowienie NSA z 21 lutego 2011 r. sygn. akt II FZ 8/11). Skoro Sąd pierwszej instancji nie widział zasadności zastosowania w sprawie art. 206 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny nie był zobowiązany do wyjaśniania, dlaczego Sąd nie zastosował regulacji zawartej w treści omawianego przepisu i zasądził koszty w pełnej wysokości (por. postanowienia NSA z 27 listopada 2018 r. sygn. akt II GZ 1048/16 i 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OZ 246/20).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 3 sentencji wyroku.

Odnośnie wniosku o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego, zawartego w odpowiedzi na zażalenie, zauważyć należy, że przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a., które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.