Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1374/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2, 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skarg [...] i [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") po rozpatrzeniu odwołań Gminy [...] oraz Prokuratora Rejonowego w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Gmina [...] oraz [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] wnieśli o stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] (prowadzącej działalność gospodarczą "[...] " usługi pogrzebowe) pozwolenia na budowę budynku spopielarni zwłok na działkach nr ew. [...],[...] i [...] w miejscowości [...] , gm. [...] .

Wnioski: [...] , [...][...] oraz [...] - wobec nieuzupełnienia braków - Wojewoda [...] pozostawił bez rozpoznania.

Następnie, na skutek rozpatrzenia pozostałych wniosków, organ I instancji ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Gmina [...] oraz Prokurator Rejonowy w [...] wnieśli, w ustawowym terminie, odwołanie od ww. decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

GINB, podzielając stanowisko Wojewody [...] , decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ma obowiązek, w pierwszej kolejności, ustalić czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Wskazał na przepis art. 28 k.p.a., podkreślając, że w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis szczególny do regulacji kodeksowej, tj. o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy, gdzie zdefiniowano obszar oddziaływania obiektu budowlanego. Odwołując się do licznego orzecznictwa sądów administracyjnych, GINB stwierdził, że zarówno w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalany identycznie (na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego).

Organ II instancji podniósł, że z dokumentacji projektowej wynika, iż sporne przedsięwzięcie obejmuje swym zakresem budowę budynku spopielarni zwłok na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] w miejscowości [...] , gm. [...] . Jak wynika z akt sprawy, Gmina [...] , [...] , [...] i [...] nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wnioskodawcy swój interes prawny w kwestionowaniu powyższej decyzji wywodzą z faktu bycia właścicielem (współwłaścicielem):

1) Gmina [...] - działki nr ew. [...] (działka graniczy nieruchomością inwestycyjną);

2) [...] - działki nr ew. [...];

3) [...]- działki nr ew. [...];

4) [...] - działki nr ew. [...],[...].

Powyższy stan prawny potwierdzją zapisy w księgach wieczystych.

Następnie GINB podkreślił, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą, lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do projektu zagospodarowania terenu organ odwoławczy wskazał, iż zaprojektowany budynek spopielarni o wysokości ok. 6 m oddalony jest o ok. 30 m od granicy z działką nr ew. [...] stanowiącą własność Gminy [...] . Działka nr ew. [...] jest działką drogową. Natomiast działki należące do pozostałych wnioskodawców oddalone są od przedmiotowej inwestycji:1) ok. 95 m - działka nr ew. [...] należąca do [...] ; 2) ok. 280 m - działka nr ew. [...] należąca do [...]; 3) ok. 2,2 km - działki nr ew. [...],[...]należące do [...].

W konsekwencji, biorąc pod uwagę usytuowanie budynku, jak i jego gabaryty, GINB stwierdził, że nieruchomości należące do Gminy [...],[...][...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji (w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Obszar ten organ wyznaczył w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Chodzi o: § 12 rozporządzenia (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie obiektów), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 700 - 1700) oraz § 36 ust. 2 (odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych w zabudowie jednorodzinnej).

Biorąc pod uwage powyższe, zdaniem organu II instancji, sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania ww. działek, których właścicielami są Gmina [...] , [...] , [...] i [...] Podniósł, że ww. osoby bez przeszkód mogą zagospodarować działki będące ich własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Ponadto przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że realizacja spornej inwestycji nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją organu stopnia podstawowego nie przewiduje także robót budowlanych na nieruchomościach wnioskodawców.

GINB zaznaczył, że źródłem interesu prawnego nie może być własny punkt widzenia, dotyczący przedmiotu sporu, czy też samo zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, bowiem dotyczy on interesu faktycznego strony a nie jej interesu prawnego. Bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia pozostaje również podnoszony zarzut w odwołaniu "powstania hałasu i emisji substancji wynikających ze spopielenia zwłok". Zdaniem organ, sam fakt emisji hałasu, zapachu itp. przez dany obiekt nie powoduje ograniczenia - poprzez obowiązujące przepisy prawa materialnego - sąsiadujących nieruchomości w zakresie możliwości ich zagospodarowania. To zaś jest niezbędnym warunkiem uznania, iż określona nieruchomość jest w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Tym samym ww. okoliczności, dotyczące ewentualnych uciążliwości związanych z realizacją i użytkowaniem spornego obiektu, nie mają wpływu na ustalenie kręgu stron postępowania w przedmiotowej sprawie. Stanowić mogą bowiem jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym.

Organ II instancji podkreślił ponadto, że podnoszone w odwołaniu zarzuty merytoryczne, odnośnie zgodności ww. inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dostępu nieruchomości inwestycyjnej do drogi publicznej - wobec braku przymiotu strony Gminy [...] pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

Odnosząc się zaś do zarzutu Prokuratora Rejonowego w [...] , sprowadzającego się do nieuwzględnienia przez Wojewodę [...] przepisu art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 850/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., dotyczącego trwałych zanieczyszczeń organicznych i zmieniającego dyrektywę 79/117/EWG, organ odwoławczy stwierdził, że pozostaje on bez wpływu na ocenę przymiotu strony Gminy [...] . Jest to zarzut o charakterze merytorycznym, który mógłby być oceniany po wszczęciu postępowania administracyjnego – a do tego nie doszło.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie pozostaje także zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza bowiem, że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Organ dokładnie zbadał okoliczności sprawy, ustosunkował się do żądań stron oraz uwzględnił w decyzji zarówno interes społeczny, jak i słuszny interesu obywateli.

W konsekwencji, GINB podzielił stanowisko Wojewody [...] co do tego, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania, w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a, w sprawie stwierdzenia niewaności - na wniosek Gminy [...] oraz [...] , [...] i [...] - decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Gmina [...] , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika oraz Prokurator Rejonowy w [...] w Prokuraturze Rejonowej w [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Gmina [...] zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) naruszenie art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niezasadnym przyjęciu, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, w sytuacji gdy z okoliczności niniejszej sprawy bezsprzecznie wynika, że przedmiotowa inwestycja utrudniać będzie dotychczasowe korzystanie z działki o nr ew. [...] , w szczególności z uwagi na fakt, że w związku z działalnością krematorium następuje emisja substancji wynikających ze spopielania zwłok i spalania trumien wraz z ubraniami zawierającymi domieszki tworzyw sztucznych, gumy, czy też niektórych metali, zaś wśród substancji wydzielanych w procesie spopielania zwłok występuje dwutlenek azotu oraz inne szkodliwe dla zdrowia ludzi substancje, w szczególności dioksyny, furany i hekschlorobenzeny, a także w związku z funkcjonowaniem krematorium występuje też emisja hałasu o znacznym natężeniu pochodzącego od wentylatorów i młynów mielących niespalone kości, a zatem działka nr ew. [...] leży w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu;

b) naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że działka o nr ew. [...] będąca własnością Gminy [...] nie leży w obszarze oddziaływania obiektu, tym samym Gminie [...] nie przysługuje status strony w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy z okoliczności niniejszej sprawy bezsprzecznie wynika, że przedmiotowa inwestycja utrudniać będzie dotychczasowe korzystanie z działki o nr ew. [...] , w szczególności z uwagi na fakt, że w związku z działalnością krematorium następuje emisja substancji wynikających ze spopielania zwłok i spalania trumien wraz z ubraniami zawierającymi domieszki tworzyw sztucznych, gumy, czy też niektórych metali, zaś wśród substancji wydzielanych w procesie spopielania zwłok występuje dwutlenek azotu oraz inne szkodliwe dla zdrowia ludzi substancje, w szczególności dioksyny, furany i hekschlorobenzeny, a także w związku z funkcjonowaniem krematorium występuje też emisja hałasu o znacznym natężeniu pochodzącego od wentylatorów i młynów mielących niespalone kości, a zatem działka nr ew. [...] leży w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu, w konsekwencji czego Gminie [...] przysługuje status strony;

c) naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 144 k.c., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niezasadnym przyjęciu, że sam fakt emisji hałasu, zapachu itp. przez dany obiekt nie powoduje ograniczenia - poprzez obowiązujące przepisy prawa - sąsiadujących nieruchomości w zakresie możliwości ich zagospodarowania, a w konsekwencji czego nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obrębie oddziaływania obiektu, podczas gdy w związku z działalnością krematorium następuje emisja substancji wynikających ze spopielania zwłok i spalania trumien wraz z ubraniami zawierającymi domieszki tworzyw sztucznych, gumy, czy też niektórych metali, zaś wśród substancji wydzielanych w procesie spopielania zwłok występuje dwutlenek azotu oraz inne szkodliwe dla zdrowia ludzi substancje, w szczególności dioksyny, furany i hekschlorobenzeny, a także w związku z funkcjonowaniem krematorium występuje też emisja hałasu o znacznym natężeniu pochodzącego od wentylatorów i młynów mielących niespalone kości;

d) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że decyzja o zatwierdzeniu projektu oraz pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, pomimo niezgodności przeznaczenia planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

e) naruszenie § 15 w zw. z § 3 w zw. z § 5 w zw. z § 14 pkt.1 i 2 lit. d Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., poprzez uznanie działalności krematorium za zgodne z przeznaczeniem oznaczonym symbolem U/KS, podczas gdy spopielarnia zwłok nie mieści się w zakresie działalności usługowej, w planie przewidziano również przeznaczenie o symbolu ZC (cmentarze), a dodatkowo istnieją rozbieżności pomiędzy częścią opisową MPZP a jej załącznikiem graficznym w zakresie opisu przeznaczenia działek [...] , [...] , [...];

przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 7, art. 11, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w z w. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez niepełną analizę dokonaną przez organ w zakresie inwestycji i położenia nieruchomości skarżącej wyłącznie w odniesieniu do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i pominięcie innych przepisów prawa, które organ winien wziąć pod uwagę przy określaniu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej;

b) naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i nie podjęciu jakichkolwiek kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. niewyjaśnienie czy przedmiotowa inwestycja ma uregulowany dostęp do drogi publicznej, niezgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie niewyjaśnienie istnienia przesłanek do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z urzędu, tj. czy treść żądania Gminy [...] uprawdopodabnia określoną w art. 156 § 1 k.p.a., wadliwość tejże decyzji, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących interesu prawnego po stronie Wnioskodawcy, w tym zbagatelizowaniu wywoływanych immisji przez przedmiotową inwestycję a jedynie ograniczenie się do stwierdzenia, że Gmina [...] nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu;

c) naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte i błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że organ drugiej instancji w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego w niniejszej sprawie zdaniem organu brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, w sytuacji gdy organ przyjął, że skarżącej nie można przyznać przymiotu strony, nie wyjaśniając przy tym dlaczego w niniejszej sprawie zdaniem organu przepisy prawa cywilnego jak również art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 850/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. dotyczącego trwałych zanieczyszczeń organicznych i zmieniające dyrektywę 79/117/EWG nie dają podstaw do przyjęcia, że Gminie [...] przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego;

d) art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę budynku spopielarni zwłok na działkach nr ew. [...] , [...] i [...] w miejscowości [...] , gmina [...]. Ograniczenie się jedynie do ponownego przytoczenia stanowiska organu I instancji, tj. organ nie uzasadnił w żaden sposób, dlaczego w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu w sytuacji gdy organ przyjął, że skarżącemu nie można przyznać przymiotu strony, jak również niewyjaśnienie z jakich powodów zdaniem organu brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, w sytuacji gdy organ przyjął, że skarżącej nie można przyznać przymiotu strony, nie wyjaśniając przy tym dlaczego w niniejszej sprawie zdaniem organu przepisy prawa cywilnego jak również art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 850/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. dotyczącego trwałych zanieczyszczeń organicznych i zmieniające dyrektywę 79/117/EWG nie dają podstaw do przyjęcia, że Gminie [...] przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego;

e) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę budynku spopielarni zwłok na działkach nr ew. [...] , [...]i [...] w miejscowości [...] , gmina [...] , w sytuacji naruszenia przez organ zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Na podstawie wyżej opisanych zarzutów Gmina [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Prokurator Rejonowy w [...] zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że działka nr [...] , stanowiąca własność Gminy [...] nie leży w obszarze oddziaływania obiektu, a w konsekwencji Gminie [...] nie przysługuje status strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy istnieją przepisy prawne, wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, uzasadniające interes Gminy w udziale w tym postępowaniu;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) naruszenie art. 28 k.p.a., polegające na niezasadnym nieprzyznaniu Gminie [...] statusu strony w niniejszym postępowaniu, w sytuacji, gdy Gmina [...] posiada interes prawny w wydaniu rozstrzygnięcia merytorycznego w tej sprawie;

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na niezasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji i podtrzymaniu argumentacji organu pierwszej instancji w zakresie braku legitymacji do działania przez Gminę [...] w charakterze strony w niniejszym postępowaniu, w sytuacji, gdy Gminie [...] przysługuje status strony, co uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego.

Na podstawie wyżej opisanych zarzutów Prokurator Rejonowy w [...] wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargi Gminy [...] i Prokuratora Rejonowego w [...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uznając skargi za bezzasadne wniósł o ich oddalenie i jednocześnie podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację.

Na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a", Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1374/17 i sygn. akt VII SA/Wa 1375/17 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadzić postępowanie pod sygn. akt VII SA/Wa 1374/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem skarg wywiedzionych do tutejszego Sądu jest rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymujące w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. umarzającą wszczęte - na wniosek Gminy [...] oraz [...][...] i [...] - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę budynku spopielarni zwłok na działkach nr ew. [...] , [...] i [...] w miejscowości [...] , gm. [...].

W pierwszej kolejności podnieść należy, że brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie, przy czym w sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, LEX nr 209119).

Dodać trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Przyjmuje się, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, LEX nr 48669).

Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu.

Trafnie stwierdził organ odwoławczy, że zarówno w postępowaniu w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, co do zasady krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec bowiem materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w trybie zwykłym i trybie nadzwyczajnym brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego (zob. wyrok NSA z dnia: 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1294/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1952/13). Nie oznacza to jednak, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym taką decyzją, nie może jej potem kwestionować w postępowaniu nadzwyczajnym. W takim jednak wypadku organ prowadzący postępowanie obowiązany jest do wnikliwego ustalenia, czy podmiot występujący np. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji - ma interes prawny w jej podważeniu.

I tak, w świetle art 28 ust 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia są - oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Katalog przepisów odrębnych, o których mowa w tym przepisie nie jest katalogiem zamkniętym. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia, w zagospodarowaniu lub w dotychczasowym korzystaniu z tego terenu. Są to np. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z dnia: 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/12, 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 451/13, 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1595/14).

Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia. Ponadto wyrażono w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym skoro postępowanie nieważnościowe może być wszczęte na żądanie strony, to składając wniosek powinna ona co najmniej uprawdopodobnić, że realizacja obiektu budowlanego, wymienionego w pozwoleniu na budowę, spowoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości, wynikające z przepisu prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2837/12).

W oparciu o tak rozumiane pojęcie obszaru oddziaływania Wojewoda [...] dokonał oceny, w konsekwencji której uznał, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]sierpnia 2015 r., a więc nie posiadają także legitymacji do wszczęcia postępowania nadzorczego.

W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego podzielające ocenę organu I instancji co do braku interesu prawnego wnioskodawców, w tym skarżącej Gminy [...] jest prawidłowe.

Analiza treści obu skarg nie pozwala na stwierdzenie, że skarżący wykazali, iż istnieją przepisy prawa, wprowadzające związane z obiektem spopielarni ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr ew. Działki, na których zaprojektowano inwestycję (nr ew. [...] , [...] , [...] ) położone są na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r., Nr [...], poz. [...] ) symbolem 6 U/KS z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi nie kolidujące z terenem cmentarza lub obsługę komunikacyjną. Teren przeznaczony pod inwestycję znajduje się na obszarze [...]w związku z czym inwestycja została uzgodniona w [...]. Aktualnie na terenie inwestycji istnieje już budynek Domu Pogrzebowego (317 m2) oraz budynek garażowy (161,50 m2), które usytuowane są w sąsiedztwie działki nr ew. [...] – droga gminna, nieutwardzona, stanowiącej własność Gminy [...] . Projektowany budynek spopielarni (121,10 m2) zlokalizowano w projekcie na działce nr ew. [...] i jest on oddalony o ok. 30 m od granicy z działką nr ew. [...] . Od południa poprzez drogę (działka nr ew.[...]) teren inwestycji działek graniczy z działką nr [...] – teren cmentarza. Obszar oddziaływania inwestycji Wojewoda wyznaczył w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdzając, że żaden z przepisów § 12, § 13, § 57, § 60 ust. 1 oraz § 36 ust. 2 nie został naruszony. Wnioski organu w tym zakresie Sąd podziela, znajdują one oparcie w materiale dowodowym i nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżących.

Działki, na których zaprojektowano inwestycję (nr ew. [...] , [...] , [...] ) położone są na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r., Nr [...], poz. [...] ) symbolem 6 U/KS z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi nie kolidujące z terenem cmentarza lub obsługę komunikacyjną. Teren przeznaczony pod inwestycję znajduje się na obszarze [...]w związku z czym inwestycja została uzgodniona w [...]. Aktualnie na terenie inwestycji istnieje już budynek Domu Pogrzebowego (317 m2) oraz budynek garażowy (161,50 m2), które usytuowane są w sąsiedztwie działki nr ew. [...] – droga gminna, nieutwardzona, stanowiącej własność Gminy [...] . Projektowany budynek spopielarni (121,10 m2) zlokalizowano w projekcie na działce nr ew. [...] i jest on oddalony o ok. 30 m od granicy z działką nr ew. [...] . Od południa poprzez drogę (działka nr ew. [...]) teren inwestycji działek graniczy z działką nr [...] – teren cmentarza. Obszar oddziaływania inwestycji Wojewoda wyznaczył w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdzając, że żaden z przepisów § 12, § 13, § 57, § 60 ust. 1 oraz § 36 ust. 2 nie został naruszony. Wnioski organu w tym zakresie Sąd podziela, znajdują one oparcie w materiale dowodowym i nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżących.

.

Skarżący powołują się na przepis art. 144 k.c. W tym miejscu wskazać należy, że dla wykazania przymiotu strony w takim postępowaniu nie jest wystarczające przywołanie norm prawa cywilnego, wyznaczających zakres i ochronę prawa własności, gdyż organy administracji architektoniczno-budowlanej w procesie budowlanym nie stosują art. 144 k.c., bowiem nie mogą odmówić udzielenia pozwolenia na budowę jedynie z tego powodu, że sporna inwestycja oddziałuje na tereny sąsiednie. Przepisem odrębnym, na podstawie którego określonemu podmiotowi można przyznać status strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, nie jest zatem art. 144 k.c., który zawiera zakaz dokonywania tzw. immisji pośrednich z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten, nie wprowadza bowiem żadnym ograniczeń w zagospodarowaniu działek, na które w ten sposób inwestycja oddziałuje. W orzecznictwie podkreśla się, że immisje pośrednie nie stanowią źródła interesu prawnego, ponieważ co do zasady, są dozwolone. Zakłócenia te nie powinny jednak przekraczać "przeciętnej miary" (art. 144 k.c.). W praktyce przy ustalaniu przeciętnej miary należy więc uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości emitującej zakłócenia, jak też nieruchomości doznającej zakłóceń. Dopuszczalne są tylko takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Zatem samo podniesienie argumentu, że inwestycja będzie powodowała immisje pośrednie nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego. Natomiast przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji (do czego aktualnie jeszcze nie doszło) może uzasadniać w przyszłości powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń (np.: negatoryjnych – art. 222 § 2 k.c. lub odszkodowawczych – art. 415 i nast. k.c.) - por. wyroki NSA z dnia: 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08, 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2011/11, 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1504/13, 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2562/13, 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1062/14.

Przepisem takim nie jest również art. 140 k.c. (jak także wskazują skarżący), który to przepis definiując prawo własności, sam w sobie żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu przedmiotu tego prawa nie wprowadza, a jedynie możliwość ich wprowadzenia przez prawodawcę przewiduje. Interes prawny podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca oparł bowiem wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności (por. wyroki NSA z dnia: 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1241/06; 9 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1748/07).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania trudno też uznać za usprawiedliwiony zarzut skarżących, że status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przysługuej Gminie [...] w oparciu o art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 850/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. dotyczącego trwałych zanieczyszczeń organicznych i zmieniające dyrektywę 79/117/EWG. Przepis ten zobowiązuje Państwa Członkowskie do stosowania urządzeń, które nie powodują powstawania i uwalniania substancji w tych przepisach wymienionych (dioksyny, furany, hekschlorobenzenu). Skarżący wskazują, że krematoria takie substancje emitują a skoro tak – już ta okoliczność (pomimo nie wymienienia ich w obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) skutkuje, że właściciele nieruchomości sąsiadujących z tego rodzaju inwestycją są stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Tego stanowiska skład orzekający nie podziela. I o ile, w ocenie Sądu, spopielarnia zwłok zalicza się do instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, których eksploatacja może spowodować emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia lub środowiska, to trudno przyznać interes prawny Gminie [...] tylko z przypuszczenia, że ta konkretna instalacji zanieczyszczenia emitować będzie.

W ocenie Sądu, skarżący nie wykazali także naruszenia przywołanych w skardze przepisów Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. I o ile przepis aktu prawa miejscowego, jako przepis powszechnie obowiązującego prawa, może wprowadzać pewne ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości wokół planowanej inwestycji, stąd może być on źródłem interesu prawnego osoby trzeciej w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, to strona powołująca się na te ograniczenia musi to uprawdopodobnić. I tak ja wskazano wyżej zamierzenie inwestycyjne położone jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 6 U/KS z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi nie kolidujące z terenem cmentarza lub obsługę komunikacyjną. Według § 5 planu oznaczenie U – znaczy teren zabudowy komercyjnej, KS - teren parkingów i garaży, U/KS - teren usług, parkingów i garaży. Według § 15 planu obszar nr 6 (m.in. [...] ) znajduje się na terenie U/KS z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi nie kolidujące z terenem cmentarza lub obsługą komunikacyjną. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, plan nie zabrania lokowania tego rodzaju zabudowy.

W konsekwencji, sporne przedsięwzięcie nie powoduje ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działki drogowej nr ew. [...], której właścicielem jest Gmina [...] , zaś sąsiedztwo inwestycji nie wpływa na zakres wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Skarżący nawet nie uprawdopodobnili utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Natomiast ogólnie rozumiane "uciążliwości i ograniczenia" nie stanowią podstawy do uznania, że mamy do czynienia z wystąpieniem ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ten ostatni przepis nie upoważnia bowiem do posługiwania się kategoriami ogólnymi, ale wymaga wyraźnego sprecyzowania konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14). Tego konkretnego przepisu skarżący nie wskazali.

Wobec powyższego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie można zarzucić organom obu instancji naruszenia przepisów przywołanych w skardze. Organ wyjaśniły zasadność przesłanek, które stanowiły podstawę decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 105 k.p.a. a oceny w tym zakresie dokonały na podstawie całokształtu materiału dowodowego (80 k.p.a.), czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a - orzekł jak w sentencji wyroku.