Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1248/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Kopalni Wapienia [...]" spółka z o.o. w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 lipca 2024 roku, znak: SKO.OŚ/4170/223/2024 w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Kopalni Wapienia "[...]" spółka z o.o. w K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy K. decyzją z dnia 15 marca 2024 r., Nr. ROS.6220.13.2023 ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Odtworzenie linii grysów w miejscu istniejącego zakładu oraz rozbudowa istniejącego ciągu przerobu kopaliny w Zakładzie Przeróbczym w Kopalni Wapienia "C. " sp. z o.o." zlokalizowanego na działkach nr ew. [...], [...] obręb C..

Odwołanie złożyło Towarzystwo [...] w K..

Decyzją z dnia 24 lipca 2024 r. nr SKO.OŚ/4170/223/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.jedn.: Dz.U. 2023.1094), art. 7, art. 10, art. 77 § l, art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu podkreślono, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż dnia 14 marca 2024 r. do Urzędu Miejskiego w K. wpłynęło pismo Towarzystwa [...]. W piśmie Towarzystwo [...] powołało się na art. 44 ust. 1 ustawy i zgłosiło chęć uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy - organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, dlaczego Towarzystwo [...] spełnia powyższe warunki i że zostały spełnione warunki dopuszczenia Towarzystwa [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 44 ustawy. Podkreślono też, że przy spełnieniu warunków z art. 44 ustawy, dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje z mocy prawa. Organ prowadzący postępowanie nie podejmuje żadnych czynności, a w szczególności nie wydaje postanowienia w sprawie dopuszczania organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony. Skoro Towarzystwo [...], przed zakończeniem postępowania pierwszoinstancyjnego, zgłosiło chęć uczestniczenia w postępowaniu, to wobec spełnienia warunków z art. 44 ustawy - uzyskało status uczestnika w nim na prawach strony. Od tego dnia, tj. 14 marca 2024r. stało się jednym z uczestników postępowania i korzystało z uprawnień strony, tj. tych, które dotyczą postępowania i jego czynności. Tymczasem organ I instancji nie umożliwił Towarzystwu [...] udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zatem naruszona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, o której stanowi art. 10 kpa. Jest to istotne z uwagi na zarzuty stawiane przez Towarzystwo [...], w szczególności co do braków raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Dlatego konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w celu zapewnienia Towarzystwu [...] udziału w postępowaniu, ustosunkowania się przez organ do stawianych zarzutów i składanych wniosków.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył inwestor, podnosząc naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy zarzuty i wnioski przytoczone w odwołaniu od decyzji nie rzutują na konieczność uchylenia tej decyzji i przekazanie organowi l instancji celem ponownego rozpatrzenia;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że przytoczone wnioski i zarzuty w piśmie organizacji ekologicznej z dnia 5 lipca 2024 r. powodują konieczność uchylenia decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy celem ponownego rozpatrzenia, podczas gdy pismo to zostało złożone przez pełnomocnika, który nie był umocowany, a mocodawca następnie nie potwierdził tych czynności;

- art. 136 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o wniesieniu odwołania i tym samym niezapewnienie skarżącej możliwości wypowiedzenia się w celu wyrażenia zgody na przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do uchylenia decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji;

- art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa) w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że Towarzystwo [...] uczestniczy na prawach strony w postępowaniu od dnia 14 marca 2024 r. a nie od dnia wydania postanowienia o dopuszczeniu organizacji ekologicznej do postępowania, tj. od dnia 18 marca 2024 r., w związku z czym przed wydaniem decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania (nie doszło do naruszenia praw organizacji działającej na prawach strony, bo w dniu wydania decyzji przez organ l instancji nie była ona stroną);

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym polegające na braku umożliwienia skarżącej do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. art. 151 a § 1 p.p.s.a., w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podano, iż wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem l instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ l instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Zdaniem skarżącej żadna z przesłanek nie została spełniona. Decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji, co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie wskazało w zaskarżonej decyzji, z jakich powodów nie można było w sprawie zastosować konstrukcji wskazanej w art. 136 k.p.a., tym samym uzasadnia to podejrzenia, że organ nawet takiej możliwości nie rozważył, lecz niejako machinalnie wydał zaskarżoną decyzję (zwłaszcza, że nawet nie umożliwił skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sprawie). Organ w treści zaskarżonej decyzji uznał, że skoro Towarzystwo [...] przed zakończeniem postępowania pierwszoinstancyjnego, zgłosiło chęć uczestnictwa w postępowaniu (tj. 14 marca 2024 r.), wobec czego uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony, to przed wydaniem decyzji w sprawie (co nastąpiło 15 marca 2024 r.) organ l instancji winien jeszcze odrębnie zawiadomić organizację ekologiczną o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Żaden z przepisów nie nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie powtarzać podjętych wcześniej czynności w związku z przystąpieniem organizacji ekologicznej tuż przed wydaniem decyzji w sprawie. Przeciwnie - zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Skoro zamieszczono 2 lutego 2024 r. zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów, to organ zadziałał wnikliwie, bo tym zawiadomieniem poinformował wszystkie strony (ustalone na dzień 2 lutego 2024 r.) o takich prawach.

Nie sposób również oczekiwać od organu l instancji, aby ten powstrzymał się od wydania decyzji administracyjnej w związku z przystąpieniem organizacji ekologicznej do postępowania. Przepis art. 10 § 1 k.p.a. należy wykładać w sposób racjonalny i związany z okolicznościami konkretnej sprawy. Powszechnie wiadomo, że decyzje środowiskowe (oraz orzeczenia zapadłe w sprawach z nimi związanymi) są dokumentami obszernymi, których przygotowanie wymaga znacznego czasu, zdecydowanie większego aniżeli w sprawach powszechnie załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, np. w gminie. Wątpliwe jest, czy decyzję środowiskową da się sporządzić w ciągu jednego dnia. W realiach niniejszej sprawy nie sposób oczekiwać od organu, że odwlecze wydanie decyzji oczekując na złożenie przez organizację ekologiczną dalszych wniosków i zarzutów w sprawie, gdzie w dniu 14 marca 2024 r., powszechnie znana byłą już treść obwieszczenia z 2 lutego 2024 r. o zakończeniu postępowania dowodowego (a więc od 42 dni organizacja ekologiczna mogła już przystąpić do postępowania, złożyć w tym zakresie odpowiednie wnioski -jeżeli oczywiście byłaby taka wola). Skoro w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa organ podaje do publicznej wiadomości informację o wszczęciu postępowania, czy o możliwości składania uwag i wniosków, umożliwiając tym samym powzięcie wiadomości o postępowaniu wszystkim zainteresowanym, w tym też organizacjom ekologicznym, to nie można uznać, że termin na zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań otwiera się ponownie wraz z przystąpieniem kolejnej organizacji ekologicznej. Zaprezentowana przez organ II instancji wykładnia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w kontekście art. 44 ust. 1 ustawy prowadzi do absurdu, ponieważ możliwa jest sytuacja, w której po przystąpieniu organizacji ekologicznej do postępowania organ zawiadomi tę organizację o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a w tym czasie do postępowania przystąpi kolejna organizacja ekologiczna, którą również należy zawiadomić o jej prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. a potem jeszcze kolejna i jeszcze kolejna, co w efekcie doprowadzi do tego, że albo organ l instancji (chcąc być konsekwentny w zaproponowanej wykładni art. 10 § 1 k.p.a.) nie będzie mógł wydać decyzji, póki w trakcie postępowania przystępują kolejno po sobie następne organizacje ekologiczne albo organ (chcąc w końcu wydać decyzję "przetnie węzeł gordyjski") będzie musiał uznać, że skoro już raz zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to jest to wystarczające dla zapewnienia niezbędnych gwarancji zasady zapewnienia udziału w postępowaniu stronom.

Organizacja ekologiczna przystępująca do postępowania jako strona na jeden dzień przed wydaniem przez organ l instancji decyzji w sprawie (przystąpienie - czwartek 14.03.2024 r.; wydanie decyzji - piątek 15.03.2024 r.; postanowienie o dopuszczeniu i zawiadomienie o przystąpieniu - poniedziałek 18.03.2024 r.), de facto nie mogła uczestniczyć w uprzednio podjętych czynnościach w postępowaniu, bowiem organ zmierzał od 2 lutego 2024 r. (karta 204 akt organu l instancji) do wydania decyzji w sprawie. Zważyć także należy na fakt, że w piśmie Towarzystwa [...] z dnia 14 marca 2024 r. nie wskazano jakichkolwiek wniosków dowodowych oraz zarzutów pod kątem prowadzonego postępowania. Co więcej, skoro organizacja przystępująca do postępowania wskazała znak sprawy oraz szczegółowo wskazała dla jakiego przedsięwzięcia jest wydawana decyzja środowiskowa, to nie można zakładać twierdzenia, że organizacja ekologiczna zupełnie nie miała wiedzy o dotychczasowym przebiegu postępowania i po przystąpieniu do postępowania doszło do naruszenia praw organizacji działającej na prawach strony. Nie jest też prawdą, jak wywodzi odwołujące stowarzyszenie (strona 3. odwołania), że nie miało wiedzy o toczącym się postępowaniu - ustanowiony pełnomocnik wiedział o postępowaniu już od 5 stycznia 2024 r., kiedy to złożył uwagi w ramach konsultacji ze społeczeństwem, a osoba (najprawdopodobniej) wspólnie zamieszkująca ze S. K. (pełnomocnikiem organizacji ekologicznej) - A. K. pismem z dnia 7 stycznia 2024 r. (data wpływu: 8 stycznia 2024 r.) złożył wniosek o uznanie za stronę w postępowaniu. Najpewniej to pełnomocnik organizacji ekologicznej zwrócił się do niej, żeby ta przystąpiła do postępowania na prawach strony, stąd nie sposób zupełnie rozdzielać okoliczności dot. wiedzy S. K. o przebiegu postępowania oraz wiedzy Towarzystwa [...] o toczącym się postępowaniu i interpretować je całkowicie w oderwaniu od siebie. Skoro zatem przyszły pełnomocnik organizacji ekologicznej miał wiedzę o przebiegu postępowania i aktywnie w nim uczestniczył jako przedstawiciel społeczeństwa, to nie sposób uznać, za uzasadnione twierdzenie, że organ l instancji nie zapewnił czynnego udziału organizacji na prawach strony, bowiem treść zarzutów pod kątem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w efekcie decyzji są do siebie podobne.

Niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy, nie wydaje się, aby pozbawienie organizacji ekologicznej czynnego udziału w postępowaniu oraz nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań miało jakikolwiek wpływ na wynik postępowania przed organem l instancji, ponieważ organ ten odniósł się do części zgłoszonych w odwołaniu zarzutów rozpoznając wniosek o uzupełnienie decyzji organu I instancji (tj. postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2024 r.) a jeszcze wcześniej zgłaszane następnie postulaty organizacji ekologicznej zostały uwzględnione w odpowiedzi na uwagi złożone w ramach konsultacji społecznych (w których również uczestniczył S. K.).

Skoro w art. 44 ust. 1 ustawy ustawodawca przewidział, że jeżeli organizacje ekologiczne zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, to uczestniczą w nim na prawach strony. Przepis stanowi, że organizacja ekologiczna zgłosi chęć uczestnictwa (przystąpi do postępowania) - czyli nie będzie w nim uczestniczyła począwszy od jego wszczęcia (skoro przepis stanowi o postępowaniu, to złożony został już wniosek o wydanie decyzji środowiskowej). Skoro organizacja ekologiczna może przystąpić do postępowania to znaczy, że może to uczynić na każdym jego etapie i żaden z przepisów nie stanowi o konieczności powtarzania czynności już dokonanych uprzednio, tj. przed przystąpieniem tej organizacji do postępowania (analogicznie można by posłużyć się przykładem przedstawionym wyżej i przystępowania kolejnych organizacji ekologicznych i powtarzania czynności w związku z przystąpieniem kolejnej).

Brak jest podstaw do przyjęcia, aby dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla danej inwestycji po wydaniu decyzji przez organ l instancji co do zasady skutkować miało koniecznością rozpatrywania podniesionych w odwołaniu wniesionym przez tę organizację zarzutów przez organy obu instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 r, znak: II OSK 805/16). Jak dalej zauważa Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczano, że organizacja społeczna korzysta z prawa strony w rozumieniu art. 10 k.p.a. od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Organizacja społeczna nie może powoływać się na to, że od chwili wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc jeszcze przed podjęciem przez organ orzekający postanowienia w sprawie dopuszczenia jej do udziału (art. 31 par. 2 k.p.a.), ma do niej zastosowanie zasada określona w art. 10 k.p.a., wymagająca od organu zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, bowiem organizacja społeczna korzysta z prawa wynikającego z tego przepisu dopiero od chwili dopuszczenia jej do udziału, a więc od dnia wydania postanowienia uwzględniającego żądanie, o którym mowa w art. 31 par. 1 k.p.a. Prawa strony nie przysługują organizacji społecznej od dnia złożenia żądania dopuszczenia do udziału do dnia wydania postanowienia w tym przedmiocie, lecz dopiero od podjęcia postanowienia pozytywnie rozstrzygającego żądanie organizacji społecznej. Jeżeli były podejmowane jakiekolwiek czynności procesowe przed dniem wydania postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w danej sprawie, nie może ona zarzucać naruszenia jej prawa i związanych z tym skutków, a w tym żądać powtórzenia tych czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2005 r., sygn. akt: l OSK 1755/04). Przepis art. 44 ustawy nie przewiduje w tym zakresie wyłączenia stosowania art. 31 § 2 k.p.a. ustanawiającego formę postanowienia, mocą którego dopuszcza się organizację ekologiczną do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony.

Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy Towarzystwo [...] uczestniczy w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony nie od 14 marca 2024 r. (data złożenia pisma ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w postępowaniu), a od 18 marca 2024 r. (data wydania postanowienia w tej sprawie). Oznacza to, że organ l instancji w ogóle nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w zakresie zapewnienia organizacji ekologicznej czynnego udziału w postępowaniu, w związku z czym organ II instancji bezpodstawnie uchylił decyzję organu l instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Podkreślono, że podobnie bezzasadny jest zarzut organizacji ekologicznej o niezawiadomieniu z urzędu organizacji ekologicznej przez organ o toczącym się postępowaniu, co w zamierzeniu organizacji ekologicznej stanowiłoby naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Organ nie ma obowiązku zawiadamiać organizacji społecznych, na co wprost wskazuje ostatnie zdanie przepisu art. 44 ust. 1 ustawy, które wyłącza przepis art. 31 § 4 k.p.a. Ponadto Organ II instancji nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Sprzeciw podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja kasatoryjna narusza art. 138 § 2 kpa, wobec czego zachodzą przesłanki do jej uchylenia w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a.

Na wstępie należy wskazać, że kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia.

Dalej należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis jest podstawą dla wydania skarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw.

W świetle motywów, którymi w przedmiotowym wypadku kierowało się SKO, przesłanką zastosowania przez ten organ art. 138 § 2 kpa było jego zdaniem naruszenie przez organ I instancji art. 10 kpa, w związku z przystąpieniem do sprawy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym Towarzystwa na [...]. W okolicznościach niniejszej sprawy, dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia SKO, koniecznym jest ustalenie kiedy Towarzystwo [...] przystąpiło do postępowania, a jeśli nastąpiło to przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, czy organ ten był obowiązany zawiadomić na podstawie art. 10 § 1 kpa Towarzystwo [...] o zamiarze wydania decyzji i przed jej wydaniem decyzji umożliwić mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi się ogólnie, że organizacje ekologiczne uczestniczą w postępowaniu na prawach strony, ale nie określa się formy prawnej, w jakiej są one dopuszczane do udziału w postępowaniu. W związku z tym, że art. 31 § 2 k.p.a. wprowadza zasadę wydawania postanowień w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu, należy przyjąć, że skoro w art. 44 ust. 4 ustawy forma postanowienia została zastrzeżona dla orzeczeń negatywnych, to dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu nie będzie wymagało wydawania postanowienia. Pogląd ten jest o tyle uzasadniony, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy pojawiały się poglądy akceptujące takie stanowisko (wyrok NSA z 17.11.1988 r., IV SA 855/88, ONSA 1990, nr 1, poz. 3; K. Gruszecki, Udział organizacji ekologicznych w postępowaniu administracyjnym w sprawach z zakresu ochrony środowiska, Państwo i Prawo 2002, z. 2, s. 96; wyrok WSA we Wrocławiu z 27.05.2010 r., II SA/Wr 89/10, LEX nr 674622) – tak Gruszecki Krzysztof, Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. IV LEX/el. 2023 - komentarz , stan prawny : 8 marca 2023 r.).

Tym samym przyjąć należy, że zgłoszenie się do udziału w postępowaniu Towarzystwa [...] nie wymagało wydawania przez organ I instancji postanowienia i nastąpiło z mocy prawa w dniu 14 marca 2024 roku.

Uchylona decyzja została wydana przez organ I instancji w dniu 15 marca 2024 roku, a zatem dzień później.

Przechodząc do kwestii, czy organ I instancji był w związku z tym zobowiązany po przystąpieniu do udziału w postępowaniu Towarzystwa na [...], zawiadomić Towarzystwo o zamiarze wydania decyzji i umożliwić mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to w tym zakresie podzielić należy argumentację obszernie wskazaną w sprzeciwie. Przystąpienie do sprawy organizacji ekologicznej ma ten skutek, że jest ona stroną od chwili zgłoszenia się do postępowania. Organ jest zatem zobowiązany do traktowania jej jako strony od tej chwili i w związku z tym nie ma on obowiązku ponawiania czynności dokonanych w sprawie w okresie, kiedy organizacja ekologiczna stroną jeszcze nie była. Taki obowiązek istniałby w sytuacji, w której organ prowadziłby postępowanie z pominięciem podmiotu, któremu materialnie przysługuje przymiot strony, na pewnym etapie postępowania dostrzegłby swój błąd i zawiadomił tę stronę o toczącym się postępowaniu. W takiej sytuacji, nawet jeśli postępowanie faktycznie byłoby już zakończone i zachodziłyby podstawy do wydania decyzji, organ byłby zobligowany do powstrzymania się z jej wydaniem i winien w trybie art.10 § 1 kpa zawiadomić taką stronę o zamiarze wydania decyzji i umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz do zgłoszenia ewentualnych żądań. Taka sytuacja w przedmiotowym wypadku jednak nie zachodzi.

Skoro zatem organ w dniu 2 lutego 2024 roku dokonał obwieszczenia zawiadamiającego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów w związku z faktycznym zakończeniem postępowania i zamiarem wydania decyzji, to wstąpienie do sprawy Towarzystwa [...] po tej dacie, nie zobowiązywało organu I instancji do ponowienia tej czynności w stosunku do Towarzystwa. Szczególnie, że jak trafnie podnosi się w sprzeciwie, organ nie był też zobowiązany do zawiadamiania organizacji o wszczęciu przedmiotowego postępowania – art. 44 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Tym samym zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 kpa, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, nie było uzasadnione. Dlatego w ponownym postępowaniu organ II instancji merytorycznie rozpozna wniesione przez Towarzystwo [...] odwołanie.

Mimo zasadności sprzeciwu, brak było jednak podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika bowiem, że przesłanką zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 kpa była niewłaściwa wykładnia art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w powiazaniu z art. 10 § 1 kpa, a nie celowy zamiar przedłużania postępowania. Inaczej ujmując, organowi nie można postawić zarzutu, że celowo lub oczywiście bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Mając zatem powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., które obejmują koszt wpisu sądowego w wysokości 100 zł. i koszty zastępstwa radcowskiego 480 zł.