Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 132/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art.200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1, art. 157 par. 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 93 ust. 3, art. 99
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Inspektor sądowy Magdalena Figurniak-Cis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi B. M., R. Z., H. B., K. B., B. S., M. S., M. P., T. B., W. O., J. O., K. B.1, A. S., K. S., C. D., S. C., J. C., J. H., A. H., L. K., W. K., K. D., M. S.1, J. S., J. A., E. A., K. P., M. S.2, O. J., M. J., I. J., W. J., H. S., W. C., K. S.1, W. D., T. D., W. P. i R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 4 lutego 2022 r., nr SKO.40.2658.2019.gr w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżących: B. M., R. Z., H. B., K. B., B. S., M. S., M. P., T. B., W. O., J. O., K. B.1, A. S., K. S., C. D., S. C., J. C., J. H., A. H., L. K., W. K., K. D., M. S.1, J. S., J. A., E. A., K. P., M. S.2, O. J., M. J., I. J., W. J., H. S., W. C., K. S.1, W. D., T. D., W. P. i R. R. solidarnie kwotę 1326 (tysiąc trzysta dwadzieścia sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. M., R. Z., H. B., K. B., B. S., M. S., M. P., T. B., W. O., J. O., K. B., A. S., K. S., C. D., S. C., J. C., J. H., A. H., L. K., W. K., K. D., M. S., J. S., J. A., E. A., K. P., M. S., O. J., M. J., I. J., W. J., H. S., W. C., K. S., W. D., T. D., W. P. i R. R. (zwanych dalej również skarżącymi) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej również: SKO, Kolegium) z dnia 4 lutego 2022 r., nr SKO.40.2658.2019.gr, którą stwierdzono, że decyzja Burmistrza Miasta Brzeg z dnia 11 czerwca 2008 r., nr GN-7430-36/08, zatwierdzająca podział nieruchomości w części wskazującej działkę nr a jako nieruchomość, na której ma być ustanowiona służebność gruntowa została wydana z naruszeniem prawa (pkt 1) oraz odmówiono stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w pozostałej części (pkt 2).

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 20 maja 2008 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w B. (dalej zwana Spółdzielnią) wystąpiła do Burmistrza Miasta Brzeg o zatwierdzenie podziału nieruchomości obejmujących działki nr b, c k.m. [...], położone w obrębie [...] gmina B., przy ul. [...] i ul. [...]. Spółdzielnia wskazała, że celem podziału jest wydzielenie działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Powołując się na art. 41 i art. 42 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116), zwanej dalej w skrócie u.s.m., wniosła o wydanie decyzji podziałowej w trybie art. 95 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do wniosku Spółdzielnia dołączyła projekt podziału i protokół przyjęcia granic nieruchomości. Przedłożyła też m.in. pisemne wyjaśnienie wskazujące, że w wyniku podziału działki nr b powstaną: działka nr d zabudowana "budynkiem [...]; działka nr e zabudowana "budynkiem [...]", działka nr f zabudowana "budynkiem [...]". Natomiast działka nr g będzie zbywana w udziałach przy wyodrębnieniu mieszkań w odrębną własność znajdujących się na dz. d, e, f, a działka nr a, na której zostanie ustanowiona służebność, stanowić ma dojazd do budynków, dla działek nr d, nr e, nr f, nr h, nr i z dostępnością do terenu publicznego do ul. [...]. Spółdzielnia wskazała też, że z działki nr c wydzielone mają być działka nr h, która zabudowana jest budynkiem garażowym oraz działka nr i, zabudowana budynkiem węzła cieplnego niezbędnego do prawidłowego funkcjonowania ww. budynków mieszkalnych. Dostęp do terenu publicznego dla ww. działek będzie zapewniony przez ustanowienie służebności na działce a, która ma dostęp do ul. [...].

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Kierownik Biura Gospodarki Nieruchomościami i Lokalami w Brzegu, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Brzeg, decyzją z dnia 11 czerwca 2008 r., nr GN-7430-36/08, zatwierdził podział nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw [...], stanowiącej własność Spółdzielni, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr b o pow. 1,0049 ha, ark. mapy [...], obręb [...], na działki: nr d o pow. 0,1580 ha, nr g o pow. 0,5042 ha, nr e o pow. 0,0938 ha, nr f o pow. 0,0917 ha, nr a o pow. 0,1572 ha, oraz podział nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw [...], stanowiącej własność Gminy Miasto B. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr c o pow.0,0136 ha, ark. m. [...], obręb [...], na działki: nr f o pow. 0,0100 ha, nr i o pow. 0,0036 ha, pod warunkiem, że dla nowo wydzielonych działek zostanie ustanowiona służebność gruntowa na działce nr a w celu zapewnienia korzystania z gruntu jako dojazdu przez każdoczesnych właścicieli działek nr d, g, e, f, h i i. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 7 oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), zwanej dalej w skrócie u.g.n.

W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg zatwierdzonym uchwałą Nr XVIII/I42/2003 Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 19 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Opols. z 2004 r. Nr 7, poz. 121) działki nr b i nr c położone są na terenach zabudowy mieszkaniowej z usługami oraz zielenią w obrębie istniejącego zainwestowania. Podział następuje niezależnie od ustaleń planu w celu wydzielenia działek budowlanych niezbędnych do korzystania z budynków mieszkalnych: nr g - z zachowaniem dotychczasowej funkcji podstawowej - tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami oraz zielenią (MN), w obrębie istniejącego zainwestowania z przeznaczeniem do zbycia w udziałach przy wyodrębnianiu lokali mieszkalnych jako dojazd do działek nr d, nr e i nr f; nr d - z zachowaniem dotychczasowej funkcji podstawowej - tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami oraz zielenią (MN), w obrębie istniejącego zainwestowania dla istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...], [...], [...] i [...]; nr e - z zachowaniem dotychczasowej funkcji podstawowej - tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami oraz zielenią (MN), w obrębie istniejącego zainwestowania dla istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...], [...], [...] i [...]; nr f - z zachowaniem dotychczasowej funkcji podstawowej - tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami oraz zielenią (MN), w obrębie istniejącego zainwestowania dla istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...], [...], [...] i [...]; nr a - z zachowaniem dotychczasowej funkcji podstawowej - tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami oraz zielenią (MN), w obrębie istniejącego zainwestowania jako dojazd do budynków mieszkalnych położonych na działkach nr d, nr e i nr f oraz do działek nr g, nr h i nr i; nr h - z zachowaniem dotychczasowej funkcji podstawowej - tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami oraz zielenią (MN), w obrębie istniejącego zainwestowania dla istniejącego budynku garażowego; nr i - z zachowaniem dotychczasowej funkcji podstawowej - tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami oraz zielenią (MN), w obrębie istniejącego zainwestowania dla istniejącego budynku węzła cieplnego niezbędnego do prawidłowego funkcjonowania budynków mieszkalnych. Organ wskazał również, że dostępność do terenu publicznego dla nowo wydzielonych działek zapewniona będzie przez działkę nr a, która ma dostęp do terenu publicznego do ul. [...]. Na działce nr a zostanie ustanowiona służebność jako dojazd, dojście, przejście dla nowo wydzielonych działek.

Decyzję doręczono Spółdzielni w dniu 12 czerwca 2008 r., która nie wniosła od niej odwołania.

Wnioskiem z dnia 29 listopada 2019 r. B. M., R. Z., H. i K. B., J. B., B. i M. S., M. P., T. B., W. i J. O., K. B., A. i K. S., P. i K. K., C. D., S. i J. C., J. i A. H., L. i W. K., K. D., M. i J. S., J. i E. A., K. P., M. S., O. i M. J., I. i W. J., H. S., W. C., K. S., W. i T. D., W. P. oraz R. R. (zwani dalej wnioskodawcami), reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na dzień orzekania przez Kolegium Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a. - o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r., zarzucając, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wniosku wnioskodawcy wskazali, że tworzą Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w B., a zatem posiadają legitymację czynną do zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości. Podkreślili, że nie byli stroną postępowania podziałowego, wszczętego na wniosek Spółdzielni, która była jedyną stroną tego postępowania, to jednak zdarzenia prawne, jakie nastąpiły po zakończeniu postępowania zakończonego decyzją z dnia 11 czerwca 2008 r., a polegające na nabyciu lokali mieszkalnych przez wnioskodawców skutkuje tym, że nabywają oni status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, albowiem wzruszenie kwestionowanej decyzji niewątpliwie wpływa na ich interes prawny. Dalej wywodzili, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją. Zwrócili też uwagę, że projekt podziału nieruchomości zatwierdzony kwestionowaną decyzją przewidywał wydzielenie działek pod warunkiem ustanowienia służebności gruntowej na działce nr a. W decyzji podano, że działka nr a ma zachować swoją dotychczasową funkcję podstawową - teren zabudowy mieszkaniowej z usługami oraz zielenią (MN) przy jednoczesnym pełnieniu funkcji "dojazdu do budynków mieszkalnych. Nie sprecyzowano czy nowo powstałe działki mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej czy też będzie to dostęp pośredni, i o jakim charakterze poprzez działkę nr a. Zdaniem wnioskodawców wydzielenie działek bez zapewnienia im bezpośredniego dostępu do drogi publicznej jest ewidentnym naruszeniem art. 41 ust. 3 u.s.m., jak również art. 95 pkt 1 u.g.n., do którego odsyła art. 41 ust. 2 u.s.m., zawierający nakaz wydzielania budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego z nich korzystania. Treść art. 41 ust. 3 u.s.m. odnosi się do dostępu bezpośredniego do drogi publicznej, co oznacza, że każda z wydzielanych działek musi przynajmniej w części posiadać wspólną granicę z drogą publiczną. Z decyzji musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. Wobec stwierdzonej rozbieżności wniosku, zwłaszcza w kontekście wskazywanej przez Spółdzielnię podstawy prawnej żądania (art. 41 i art. 42 u.s.m.) oraz zamiaru zbycia w przyszłości nowo powstałych działek, Burmistrz Miasta Brzegu obowiązany był dokonać kontroli i zbadać, czy wydzielona działka ma powierzchnię niezbędną do normalnego korzystania z budynku zlokalizowanego na tej działce oraz czy do działki jest odpowiedni, bezpośredni publiczny dostęp. Wnioskodawcy podnieśli również, że w piśmiennictwie w zakresie art. 95 ust. 1 u.g.n. przyjmuje się, że chodzi o taki podział działek, który ma służyć wyjściu ze współwłasności w celu wydzielenia budynków i działek gruntu potrzebnych do prawidłowego korzystania z budynków, a także gruntu, na którym zostały one posadowione. Co więcej, jako podstawę prawną decyzji wskazano m.in. art. 95 ust. 7 u.g.n., podczas gdy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji ustawa ta nie posiadała takowej jednostki redakcyjnej. W przekonaniu wnioskodawców naruszenie prawa jest zatem oczywiste i polega na sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisami prawa stanowiącymi jego podstawę prawną, wskutek czego wydana została decyzja, która wywołuje skutki nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Burmistrz zatwierdził podział nieruchomości, w wyniku którego powstały działki, których gospodarcze wykorzystanie jest znacznie utrudnione, co z kolei determinuje konstatację, że decyzja z dnia 11 czerwca 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Reasumując wnioskodawcy stwierdzili, że zachodzi konieczność wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ wydana ona została na podstawie przepisów nieznanych u.g.n. w dacie jej wydania, jak również wbrew normom prawnym statuującym możliwość i sposób dokonania podziału.

Zawiadomieniem z dnia 14 października 2021 r. SKO poinformowało strony postępowania o wszczęciu na wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Brzeg z dnia 11 czerwca 2008 r.

Następnie decyzją z dnia 4 lutego 2022 r. Kolegium, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 i § 2 K.p.a., stwierdziło, że decyzja z dnia 11 czerwca 2008 r. w części wskazującej działkę nr a jako nieruchomość, na której ma być ustanowiona służebność gruntowa, została wydana z naruszeniem prawa (pkt 1) oraz odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w pozostałej części (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało przebieg postępowania, omówiło instytucję stwierdzenia nieważności oraz podało, że problematykę podziałów geodezyjnych regulują przepisy zawarte w rozdziale 1 działu III u.g.n. i w tym zakresie przytoczyło treść art. 93, art. 94, art. 95 i art. 99. Nadmieniło też, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115; obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, z późn. zm.) w art. 2 ust. 1 wprowadziła podział dróg publicznych ze względu na funkcje w sieci drogowej na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 u.d.p.). W ocenie Kolegium przewidziany w art. 95 u.g.n. katalog wyjątków od zasady związania planem miejscowym przy podziale nieruchomości ma charakter zamknięty, jednak dodatkowe podstawy wyłączające obowiązek zgodności podziału z planem mogą wynikać z przepisów odrębnych. Takim przepisem, wedle SKO, jest art. 41 u.s.m., który stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 93 ust. 3 u.g.n. Dalej Kolegium wskazało, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej polega przede wszystkim na tym, że działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej i istnieje możliwość urządzenia zjazdu z tej działki na drogę (dostęp bezpośredni). Jeśli jednak taka możliwość nie zaistnieje, to wówczas ustawodawca przewidział dwa sposoby zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, tzw. pośredniego dostępu działki do drogi publicznej. Jednym z nich jest wydzielenie w trakcie podziału z powierzchni dzielonej nieruchomości, działki (lub działek) stanowiącej drogę wewnętrzną, która ma połączenie z drogą publiczną. Drugim zaś sposobem, w przypadku braku możliwości wydzielenia z dzielonej działki drogi wewnętrznej, jest ustanowienie odpowiednich służebności drogowych dla wydzielonych na działkach powstałych w wyniku podziału lub innych działkach. Odwołując się do poglądu orzecznictwa, Kolegium wywiodło, że przeprowadzenie postępowania w sprawie podziału nieruchomości, o których mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 u.s.m., wymaga równoległego stosowania unormowań dwóch aktów prawnych: ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ich podział ustawodawca potraktował analogicznie, jak przewidziany w art. 95 pkt 1 u.g.n. podział nieruchomości stanowiącej współwłasność zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy SKO wskazało, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., natomiast w doktrynie prawa i judykaturze przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Poza tym Kolegium zwróciło uwagę, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zdaniem Kolegium zarzut rażącego naruszenia art. 41 ust. 3 u.s.m., polegający na dopuszczeniu innego niż bezpośredni dostępu nowo wydzielonych działek do drogi publicznej, jest chybiony. W przepisie tym nie ma mowy o dostępie bezpośrednim, podobnie jak w art. 93 ust. 3 u.g.n., do którego przepis ten odsyła. Obie ww. regulacje w brzmieniu pierwotnym zawierały takie określenie dostępu, ale zostało ono wyeliminowane na mocy, odpowiednio: art. 1 pkt 33 lit. b ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70) - od dnia 15 lutego 2000 r., oraz art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 19 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 240, poz. 2058) - od dnia 15 stycznia 2003 r. Takiego zapisu brak też w treści art. 95 pkt 7 u.g.n. W ocenie SKO ewentualne ustalenie, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, wymagałoby wyjścia poza ramy wykładni gramatycznej, a w takim przypadku trudno mówić o rażącym naruszeniu prawa. Zdaniem Kolegium również błędne oznaczenie w decyzji przepisu, na podstawie którego zapadła ta decyzja, nie narusza prawa w sposób rażący. Dalej stwierdziło, że z przepisów art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. wynika, iż organ administracji publicznej nie jest uprawniony do decydowania o tym, jakie nieruchomości oraz na jakich zasadach ma obciążać służebność drogowa. Służebność drogi koniecznej może zostać ustanowiona wolą zainteresowanych stron w drodze czynności cywilnoprawnej bądź też na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Oznacza to, że Burmistrz Miasta Brzeg wskazując w sentencji badanej decyzji, że służebność ma być ustanowiona na działce nr a, działał bez podstawy prawnej. W konsekwencji Kolegium uznało, że analizowana decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in principio K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że nie może jednak usunąć z obrotu prawnego tej części kontrolowanej decyzji z uwagi na upływ 10-letniego terminu ustanowionego w art. 156 § 2 K.p.a., stąd w tym zakresie należało wydać orzeczenie przewidziane w art. 158 § 2 K.p.a. Sporna decyzja doręczona została bowiem Spółdzielni 12 czerwca 2008 r. Końcowo SKO stwierdziło, że skoro postępowanie nadzwyczajne wykazało, iż decyzja z dnia 11 czerwca 2008 r. nie posiada innych wad skutkujących nieważnością, co do pozostałej części decyzji orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności.

Skargę na powyższą decyzję w zakresie jej pkt 2 wnieśli B. M., R. Z., H. B., K. B., J. B., B. S., M. S., M. P., T. B., W. O., J. O., K. B., A. S., K. S., P. K., K. K., C. D., S. C., J. C., J. H., A. H., L. K., W. K., K. D., M. S., J. S., J. A., E. A., K. P., M. S., O. J., M. J., I. J., W. J., H. S., K. S., W. D., T. D., W. P. i R. R., reprezentowani przez pełnomocnika oraz W. C., zarzucając naruszenie następujących przepisów:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 41 ust. 3 u.s.m. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności postępowania nie narusza rażąco prawa, podczas gdy działka nr e została wydzielona w taki sposób, że styczność tej działki z działką nr a, (na której została ustanowiona służebność drogi ustanowiona na rzecz każdoczesnego współwłaściciela działki nr d, e, f, j, k i l) nie zapewnia współwłaścicielom działki nr e rzeczywistego dostępu do drogi publicznej, co powoduje, że decyzja jest rażąco sprzeczna z przepisem nakładającym obowiązek wydzielania działek w taki sposób by posiadały rzeczywisty dostęp do drogi publicznej;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 95 pkt. 1 u.g.n. w zw. z art. 41 ust. 2 u.s.m. oraz art. 95 pkt 7 u.g.n. poprzez uznanie, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności postępowania nie narusza rażąco prawa, podczas gdy zatwierdzony podział nieruchomości narusza stypizowany we wskazanych przepisach nakaz wydzielania budynków wraz "z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego z nich korzystania" oraz wydzielania "działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego", ponieważ wydzielenie jedynie wąskiego pasa terenu wzdłuż ścian budynku nie pozwala na prawidłowe korzystanie z nieruchomości - swobodny dostęp pieszy i samochodowy do budynku wielorodzinnego przy ul. [...], [...], [...] i [...].

Na podstawie powyższych zarzutów ww. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie odmawiającym stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Brzeg z dnia 11 czerwca 2008 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W motywach skargi stwierdzili, że stanowisko Kolegium nie jest prawidłowe, ponieważ SKO dokonało jedynie marginalnej analizy decyzji objętej wnioskiem, unikając tym samym zagłębienia w istotę sprawy, pomimo, że było to niezbędne do ustalenia czy w wyniku wydania decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżących podniesiony przez SKO argument nadzwyczajnego charakteru postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie upoważniał organu do zignorowania podstawowych okoliczności faktycznych sprawy, które w oczywisty sposób świadczyły o rażącej niezgodności decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r. z przepisami prawa. Skarżący zarzucili, że w zaledwie półstronicowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, który odnosił się do ich stanowiska, zauważano jedynie, że przepisy, na podstawie których wydano decyzję, nie przewidują obowiązku zapewnienia bezpośredniego dostępu nowo wydzielonych działek do drogi publicznej. Faktycznie jednak nie to było istotą wywiedzionego przez skarżących wniosku. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący wskazali bowiem, że zatwierdzony podział nieruchomości tworzył fikcję dostępu działki nr e do drogi publicznej, ponieważ w wyniku wydzielenia działki nr e po obrysie budynku mieszkańcy nie mają fizycznej możliwości dostania się do działki, na której ustanowiono służebność drogi bez wtargnięcia na działkę nr ł. Ponadto teren, na którym ustanowiono służebność drogi - teren zabudowy mieszkaniowej z usługami - nie odpowiadał deklarowanemu przez strony postępowania przeznaczeniu działki nr a jako drogi wewnętrznej i nie gwarantował, że w przyszłości dostęp ten nie zostanie ograniczony. Dalej skarżący, odwołując się do poglądów orzecznictwa i piśmiennictwa, podnieśli, że dostęp działki do drogi publicznej powinien mieć charakter rzeczywisty. Tymczasem Kolegium nie dostrzegło, że sposób wydzielenia działki nr e po obrysie budynku, jedynie z około półtorametrowym pasem terenu wokół niego, nie spełnia warunku zapewnienia rzeczywistego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, a podkreślany przez SKO dostęp do drogi publicznej przez działkę a nie jest możliwy bez wtargnięcia na działkę nr ł. Tym samym Kolegium w ślad za Burmistrzem Brzegu usankcjonowało podział, który zmierzał do obejścia prawa nakazującego zapewnienie wydzielanej działce dostępu do drogi publicznej, a tym samym naruszyło art. 41 ust. 3 u.s.m. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Zdaniem skarżących stanowisko SKO, że zatwierdzony podział nieruchomości nie narusza rażąco prawa, sprzeczne jest również z przepisem art. 95 pkt. 1 u.g.n. w zw. z art. 41 ust. 2 u.s.m. oraz przepisem art. 95 pkt 7 u.g.n. Skarżący wskazali, że w literaturze przedmiotu na tle art. 95 pkt 1 u.g.n. jednolicie wskazuje się, że chodzi o taki podział działek, który ma służyć wyjściu ze współwłasności w celu wydzielenia budynków i działek gruntu dla prawidłowego korzystania z budynków, a także z gruntu, na którym zostały one posadowione. Przy podziale nieruchomości zabudowanej chodzi więc o zapewnienie prawidłowego (zgodnego z celem) i racjonalnego (zgodnego z przeznaczeniem) korzystania z budynków i urządzeń położonych na wydzielanej działce, przez co należy rozumieć podział w oparciu o kryteria faktyczne (dotychczasowa legalna zabudowa), który nie będzie sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Innymi słowy, dokonywany w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. podział nieruchomości nie może nastąpić, jeśli wydzielana działka budowlana uniemożliwiałaby zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. W przekonaniu skarżących wydzielenie nieruchomości w sposób przyjęty w decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r., a to w taki sposób, że działka nr e ma jedynie iluzoryczny dostęp do drogi publicznej pozostaje zatem w wyraźnej sprzeczności z treścią ww. przepisów i jest niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Oczywistym, wedle skarżących, jest to, że na działce wydzielonej wzdłuż ścian pionowych budynku, w których znajdują się otwory okienne i drzwiowe, a której powierzchnia ogranicza się w zasadzie jedynie do powierzchni pod budynkiem, nie ma możliwości prawidłowego korzystania z budynku, czyli użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i zamierzonymi funkcjami, zwłaszcza jeśli chodzi o budynek mający funkcję mieszkalno-wielorodzinną. Opisane naruszenie jest tym bardziej rażące, jeśli uwzględni się, że budynki wielorodzinne przy ul. [...] w momencie wydawania przedmiotowej decyzji sąsiadowały bezpośrednio z ulicą [...] - drogą publiczną - i nie było racjonalnych powodów by tworzyć fikcję dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem służebności drogi na działce nr a. Dla zobrazowania sytuacji faktycznej i obecnej sytuacji prawnej wydzielonych działek w załączeniu do skargi przedłożono dokumentację zdjęciową.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast w odpowiedzi na skargę W. C. Kolegium domagało się jej odrzucenia z powodu wniesienia skargi z uchybieniem ustawowego terminu.

Postanowieniami o sygn. akt II SA/Op 132/22 z dnia 21 października 2022 r. i z dnia 13 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę odpowiednio J. B. oraz P. K. i K. K.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę w całości i wywody w niej zawarte. Akcentował, że skarżący nie mają dostępu do działki nr a, na której ustanowiona jest służebność, gdyż aby się do niej dostać muszą korzystać z nieruchomości o nr ewidencyjnym ł. Pełnomocnik wyjaśnił, że geodezyjnie działka, której współwłaścicielami są skarżący przylega do nieruchomości o nr ewidencyjnym a, na której ustanowiona jest służebność. Jednakże z uwagi na znajdującą się tam roślinność zieloną nie ma faktycznej możliwości dojścia do drogi. Nie posiadał natomiast wiedzy na temat szerokości pasa zieleni wokół budynku. Wskazał również, że wyjścia z budynku (klatek) są na nieruchomość o nr ł, której właścicielem jest Spółdzielnia, z której korzystają skarżący. W ocenie pełnomocnika usunięcie krzewów nie zapewni mieszkańcom rzeczywistego dostępu do drogi publicznej z uwagi na zbyt wąski pas terenu wydzielonego wokół budynku. Ponadto zwrócił uwagę, że nieruchomość skarżących nie przylega do innej drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

W pierwszej kolejności odnotować należy, że skarżący objęli skargą pkt 2 zaskarżonej decyzji, w którym SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r. zatwierdzającej podział nieruchomości w pozostałej części. Odnosząc się natomiast do rozstrzygnięcia Kolegium zawartego w pkt 1 (niezakwestionowanego przez skarżących), w którym stwierdzono, że decyzja Burmistrza Miasta Brzegu z dnia 11 czerwca 2008 r., nr GN-7430-36/08, w części wskazującej działkę nr a jako nieruchomość, na której ma być ustanowiona służebność gruntowa została wydana z naruszeniem prawa, odwołać należy się do treści art. 134 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, lecz taka okoliczność nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przytoczony przepis ustanawia tzw. zasadę reformationis in peius, czyli zakaz rozstrzygania na niekorzyść skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie powyższego zakazu w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności. Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 P.p.s.a. będzie zatem każde orzeczenie, które pogarsza sytuację tego podmiotu w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydaniu zaskarżonego aktu bądź dokonania czynności. Omawiany zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej dotyczy sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Sąd łamie więc zakaz reformationis in peius, kiedy orzeka co do istoty sprawy odmiennie, czyniąc to w sposób niekorzystny dla strony (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1714/20, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do powyższego stwierdzić przyjdzie, że Sąd będąc ograniczony wprowadzonym w art. 134 § 2 P.p.s.a. zakazem reformationis in peius nawet w przypadku stwierdzenia wadliwości rozstrzygnięcia organu odwoławczego zawartego w pkt 1 zaskarżonej decyzji, nie mógłby uchylić decyzji w tej części, gdyż niewątpliwe byłoby to rozstrzygnięcie niekorzystne dla skarżących.

Wyjaśnienia również wymaga, wobec wniosku organu o odrzucenie skargi W. C. z powodu naruszenia terminu określonego w art. 53 § 1 P.p.s.a., że skarżący wniósł skargę pismem z dnia 22 marca 2022 r. (23 marca 2022 r. - data nadania w placówce pocztowej). Natomiast wobec ustalenia przez Sąd, że pełnomocnik skarżących nie dysponuje pełnomocnictwem, na którym również W. C. udzielił mu pełnomocnictwa do występowania w przedmiotowej sprawie, wezwano skarżącego do usunięcia braku formalnego skargi z dnia 22 marca 2022 r. poprzez jej podpisanie, a następnie do przedłożenia trzech odpisów tej skargi. Błędnie zatem przyjmuje SKO, że datą wniesienia skargi przez W. C. jest dzień 23 maja 2023 r., tj. dzień uzupełnienia przez skarżącego braków formalnych skargi z dnia 22 marca 2022 r. Dlatego Sąd nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skargi, ponieważ skarżący nie uchybił ustawowemu terminowi do wniesienia skargi, skoro zaskarżona decyzja została mu doręczona w dniu 21 lutego 2022 r., a skargę wniósł pismem nadanym w placówce pocztowej w dniu 23 marca 2022 r.

Przeprowadzona natomiast przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności pkt 2 zaskarżonej decyzji, w którym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w pozostałej części wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przechodząc już na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd za prawidłowe uznał wywody Kolegium co do charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Niewątpliwe jest to nadzwyczajny tryb postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy określona decyzja jest dotknięta jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie to jest przy tym samodzielne i całkowicie odrębne w stosunku do postępowania, w którym następuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Nie służy ono rozpoznaniu sprawy objętej weryfikowaną decyzją w jej zasadniczym przedmiocie. Dopiero stwierdzenie nieważności powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który wydał wadliwy akt i do rozpoznania istoty sprawy.

Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazane przez ustawodawcę przesłanki stwierdzenia nieważności mają charakter wyczerpujący, co oznacza brak możliwości stosowania w tym zakresie wykładni rozszerzającej i stwierdzania nieważności z innych przyczyn niż określone w art. 156 § 1 K.p.a.

Odnotowania też wymaga, że rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana stanu prawnego czy zmiana okoliczności faktycznych nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Organ, co do zasady, nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie lub kwestionowanie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym.

Podkreślić również trzeba, że w sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - postępowanie o stwierdzenie nieważności zostaje wszczęte na wniosek, organ powinien dokonać oceny okoliczności faktycznych sprawy, w tym wskazanych we wniosku, w odniesieniu do wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, pomimo trafnych uwag ogólnych na temat postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Kolegium przedwcześnie i dowolnie stwierdziło, że zachodzą podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie jej pkt 2 prowadzi do wniosku, że stanowisko organu nie zostało w ogóle umotywowane zarówno w sferze faktycznej, jak i w sferze prawnej, a zatem nie sposób zweryfikować jego poprawności. SKO ograniczyło się bowiem do jednozdaniowego uzasadnienia, stwierdzając, że postępowanie nadzwyczajne wykazało, iż decyzja z dnia 11 czerwca 2008 r. nie posiada innych wad skutkujących nieważnością, dlatego co do pozostałej części decyzji należało orzec o odmowie stwierdzenia nieważności. Niewątpliwie takie uzasadnienie decyzji w zakresie pkt 2 rozstrzygnięcia nie mieści się w standardach procedury administracyjnej, bowiem w żadnych stopniu nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zastosowanie zasady ogólnego postępowania administracyjnego, przy pomocy których organ winien dążyć do ustalenia, czy zaistniały okoliczności przewidziane w art. 156 § 1 K.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3190/18). Wskazać zatem trzeba, że w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W odniesieniu do tej zasady doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które stosownie do przepisu art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie służy bowiem przekonaniu strony postępowania, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych przez strony postępowania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie stanowi również o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 11 K.p.a.

W przekonaniu Sądu w badanej sprawie Kolegium niewątpliwie naruszyło wskazane przepisy wobec braku przedstawienia w uzasadnieniu decyzji w zakresie pkt 2 argumentacji pozwalającej na ocenę poprawności zaprezentowanego przez organ stanowiska. W związku z tym przypomnienia wymaga, że skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności całej decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r., zatwierdzającej podział nieruchomości położonych w B. przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr b, stanowiącej własność Spółdzielni oraz działka nr c, stanowiącej własność Gminy Miasto B. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. W związku z tym wskazania wymaga, że myśl art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie powoduje jednak automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje on jedynie czynności wyjaśniające, które w tej fazie nie mogą jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczą jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. W sytuacji, gdy ustalenia z zakresu przymiotu strony wnioskodawcy wymagają przeprowadzenia bardziej szczegółowego postępowania wyjaśniającego, winno ono nastąpić w toku postępowania administracyjnego. Wówczas właściwy organ powinien wszcząć postępowanie nieważnościowe, co stwarza możliwość do szczegółowego badania legitymacji strony wnioskodawcy. Legitymacja ta jest taką kwalifikacją podmiotu, której oceny dokonuje się nie in abstracto, lecz zawsze na gruncie konkretnej sprawy, w związku z potrzebą odpowiedzi na pytanie, czy określony układ stosunków faktycznych w kontekście norm materialnych tworzy sprawę rozstrzyganą w postępowaniu administracyjnym i czy konkretny podmiot korzysta z determinowanego prawem materialnym uprawnienia do występowania w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie jako osoba, której sfery prawnej ma ono dotyczyć. Bez pozytywnego zweryfikowania legitymacji osoby ubiegającej się o wszczęcie postępowania nie jest możliwe jego uruchomienie (i prowadzenie), postępowanie bowiem może toczyć się na wniosek strony, nie zaś osoby, która się nią mieni. Stwierdzony przez organ brak przymiotu strony wnioskodawcy uniemożliwia wydanie przez ten organ orzeczenia co do meritum sprawy, choćby nawet wniosek zawierał trafną argumentację merytoryczną (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3750/19).

W niniejszej sprawie skarżący niewątpliwie byli legitymowani do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w zakresie przysługującego im prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr e, która powstała na skutek przeprowadzonego podziału. Nie ulega też wątpliwości, że w sytuacji, gdy podział nieruchomości wiąże się - stosownie do przepisów art. 93 ust. 3 i art. 99 cyt. już wcześniej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej, należy uznać, że skarżący odnośnie do nieruchomości oznaczonej nr a, co do której określono warunek ustanowienia służebności gruntowej w celu zapewnienia korzystania z gruntu jako dojazdu przez każdoczesnych właścicieli również działki nr e, mają interes prawny w kwestionowaniu decyzji podziałowej w trybie nadzwyczajnym. Natomiast Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń faktycznych, a przynajmniej nie dało temu wyrazu w treści badanej decyzji w kwestii czy skarżący mają interes prawny w kwestionowaniu decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r. w zakresie obejmującym działki, co do których nie przysługują im żadne prawa rzeczowe. Nie wiadomo więc, czy przyczyną odmowy stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w pozostałej części był przykładowo brak legitymacji skarżących do kwestionowania jej w trybie stwierdzenia nieważności. Brak jakiejkolwiek argumentacji odnośnie do omawianej kwestii powoduje, że organ już na wstępnym etapie nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie.

Poza powyższymi wadliwościami stwierdzić też należy, że Kolegium ocenę wniosku skarżących ograniczyło jedynie do naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in principio K.p.a., a pozostałe wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności w ogóle nie były przedmiotem zainteresowania organu nadzoru. W ten sposób organ nadzoru nie objął kontrolą decyzji ostatecznej pod względem zaistnienia wszystkich wad, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. w kontekście zarzutów sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Słusznie zatem zarzucają skarżący, że organ dokonał jedynie marginalnej oceny decyzji objętej ich wnioskiem. W ocenie Sądu stwierdzenie przez Kolegium, że decyzja z dnia 11 czerwca 2008 r. wydana została z naruszeniem prawa z uwagi na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zwalniała organu prowadzącego postępowanie nadzorcze ze zbadania, czy decyzja ta nie jest dotknięta inną jeszcze wadą o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ zobowiązany był w szczególności odnieść się do podnoszonych przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności wszystkich argumentów dotyczących naruszenia prawa zaistniałego w decyzji podziałowej. Tak jednak nie stało się w rozpoznawanej sprawie, co skutkuje uznaniem przez Sąd, że organ dopuścił się również naruszenia zasad postępowania wyrażonych w art. 7 i art. 77 §1 K.p.a.

Podkreślenia też wymaga, że zakończenie postępowania nadzwyczajnego decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz że zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym. W okolicznościach rozpoznawanej sprawie wobec braku prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji nie sposób stwierdzić czy organ dokonał takiej analizy. SKO nie przedstawiło bowiem żadnej wypowiedzi w kwestii czy decyzja podziałowa została dotknięta innymi wadami dającymi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Wobec zatem braku omówienia przez Kolegium podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 1 czerwca 2008 r. Sąd uznał, że sprawa nie została rozpoznana w jej całokształcie, co z całą pewnością świadczy również o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady przekonywania, o jakiej mowa w art. 11 K.p.a.

Konstatując Sąd uznał, że brak jakiegokolwiek merytorycznego stanowiska Kolegium w omówionym powyżej zakresie uniemożliwia ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji co do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r. Pamiętać bowiem trzeba, że sądy administracyjne badają wyłącznie legalność podjętych decyzji i nie zastępują organów w załatwianiu spraw. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym nie podano wyczerpujących ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia oraz niedostatecznie wyjaśniono jego podstawy prawne, a więc uzasadnienie, które nie tłumaczy wydanej decyzji, z całą pewnością stanowi o niespełnieniu wymogów z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że tak wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji SKO nie świadczy o merytorycznym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i narusza zasadę swobodnej oceny dowodów, zobowiązującej do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach, wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Raz jeszcze powtórzyć należy, że w takim wypadku usprawiedliwione jest również postawienie Kolegium zarzutu naruszenia szeregu zasad ogólnych procedury administracyjnej, w tym określonych w art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Natomiast uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej, zwłaszcza jeśli jest rozstrzygnięciem niekorzystnym dla strony. Z kolei motywy oraz tok rozumowania organu powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w taki sposób, aby możliwe było poznanie przez stronę i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności - by umożliwić pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2322/17; wyrok WSA w Opolu z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 369/10). Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie decyzji Kolegium w zakresie pkt 2 w ogóle nie tłumaczy motywów wydanego rozstrzygnięcia w kwestiach o zasadniczym znaczeniu.

Z powiedzianego dotąd wynika, że Kolegium nie przeprowadziło ustaleń wymaganych dla rozstrzygnięcia i dokonało oceny decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r. w wybranym przez siebie zakresie, bez zbadania czy decyzja ta dotknięta jest jeszcze innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. W konsekwencji tych uchybień sprawa nie została dostatecznie rozpoznana, a tym samym stanowisko o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r. jest na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. Rzeczą Sądu nie jest zaś poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty skarżących. Zasygnalizowano już na wstępie, że sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Ujawnione naruszenia, w ocenie Sądu, mogły natomiast mieć niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowały ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy wyłącznie do kwestii związanych z wystąpieniem wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in principio K.p.a. W związku z tym uznać należy, że Kolegium istotnie naruszyło szereg podstawowych zasad procedury administracyjnej, w tym określonych w art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a w konsekwencji naruszyło też przepis art. 156 § 1 K.p.a. i art. 157 § 2 K.p.a. Natomiast stwierdzone wadliwości - z uwagi na ich charakter oraz skutki - czynią koniecznym uchylenie pkt 2 zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe, na obecnym etapie postępowania Sąd nie może odnieść się do pozostałych zarzutów skargi, gdyż kwestie te nie były przedmiotem oceny Kolegium w zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 czerwca 2008 r.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 2, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżących solidarnie wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictw w łącznej kwocie 646 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.