Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 899/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6262 Radni
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 4, art. 25 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Rypinie na uchwałę Rady Gminy Brzuze z dnia 7 grudnia 2021 r. nr XXX/185/2021 w przedmiocie ustalenia miesięcznych diet dla radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Rypinie wniósł skargę na uchwałę nr XXX/185/2021 Rady Gminy Brzuze z dnia 7 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia diet dla radnych. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej powoływana jako usg) w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz.1461) przejawiające się w zaniechaniu opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo że jest ona aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że uchwała w sprawie diet radnych skierowana jest do radnych, a więc osób, które nie pozostają poza strukturą administracji, albowiem są oni członkami Rady Gminy, która jest jednym z organów gminy i z tego tytułu pozostaje w jej strukturach. Podnoszone zatem w skardze zarzuty już z chwilą dokonania takiego ustalenia tracą jakiekolwiek znaczenie z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała jest aktem skierowanym do wewnątrz organu, a nie zewnątrz.

Zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu generalnego, albowiem jej krąg adresatów jest ograniczony z tego powodu, że skierowana ona jest nie do adresatów zdefiniowanych poprzez wskazanie ich cech, przymiotów, a do adresatów wymienionych z nazwy (radni). Niezasadny jest w tym kontekście argument, jakoby - poprzez fakt kadencyjności funkcji radnego - uchwała nabywała charakteru aktu generalnego, bo w kolejnej kadencji skład osobowy rady gminy może ulec zmianie i w ten sposób inny obywatel może uzyskać uprawnienie wynikające z jej treści. Zwrócić bowiem należy uwagę na fakt, że nowo wybrany radny mieścił się będzie w kręgu oddziaływania uchwały nie dlatego, że nazywa się np. Jan Kowalski, ale dlatego, że jest radnym. Zakreślony krąg adresatów tej uchwały ograniczony do oznaczonych z nazwy adresatów nie ulega w tym przypadku zmianie.

Nie można również wywodzić, że uchwała w sprawie diet dla radnych dotyczy uprawnień dla nieograniczonego kręgu adresatów, albowiem uprawnienia takie miałoby charakter warunkowy i byłoby uzależnione przede wszystkim od tego, czy 1/ konkretna osoba zdecydowałaby się na kandydowanie na stanowisko radnego, 2/ podejmując taką decyzję, byłaby na taką funkcję wybraną. Dopiero materializacja wskazanych wyżej warunków spowodowałaby, że konkretna osoba staje się adresatem normy, co normie tej odbiera charakter normy generalnej, jak i abstrakcyjnej.

Uchwała w sprawie diet dla radnych nie spełnia żadnego z kryteriów uzależniających możliwość uznana jej za akt jednocześnie generalny i abstrakcyjny. Nie zawiera norm, które byłyby skierowane do nieokreślonej grupy adresatów znajdujących się na zewnątrz administracji i nadających się do wielokrotnego stosowania, a jest typowym aktem kierownictwa wewnętrznego, mającym moc obowiązującą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Jej przepisy dotyczą bowiem jedynie radnych i regulują jedną z kwestii związanych z wykonywaniem przez nich mandatu. Adresatem tego aktu nie jest społeczność lokalna gminy, a zatem nieograniczony krąg adresatów, a uchwała taka, regulując sprawy z zakresu stosunków wewnętrznych w strukturze organizacyjnej gminy, nie ma żadnego wpływu na sferę praw i obowiązków jej mieszkańców.

Z tych względów skarga jest bezzasadna, a wniosek o jej oddalenie uzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "ppsa"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 – dalej jako "usg"), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Art. 91 ust. 4 cyt. ustawy stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wnioskując a contrario, należy zatem przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie, że do istotnych wad prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w tym wyrażone w wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Bd 450/22 (dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego (zob. wyroki NSA w sprawach II OSK 1818/12; II OSK 1572/14; II OSK 2353/16; II OSK 2048/17 czy wyrok WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 217/20, dostępne jw.).

W tym miejscu należy wskazać, że podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 25 ust. 4 usg. Nie ma wątpliwości, że uchwała podjęta na podstawie ww. przepisu jest aktem prawa miejscowego. Sąd podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA w sprawach II OSK 570/19 i II OSK 2794/16; wyroku WSA w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 1701/15, dostępne jw.), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przysługiwania diet radnym jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała taka zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 usg.

Dlatego też zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w jej § 8 określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1.08.2021 r. i podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy Brzuze i nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust. 1 usg w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie III SA/Wr 238/09, dostępne jw., a także Sławomir Dudziak, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, ST 2012/3/5-17).

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony.

Wypada wreszcie zauważyć, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, vacatio legis mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały polegające na nieprawidłowym trybie jej wejścia w życie, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis - uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z tymi przepisami w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 cyt. ustawy).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Bydgoszczy, będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 28.11.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.