Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1284/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1277
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 530/22 w sprawie ze skargi K. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 530/22, oddalił skargę K. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia 18 sierpnia 2022 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 14 marca 2022 r. do Rady Gminy w K. wpłynął wniosek Fundacji [...] z L. o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego K. G. (dalej: "radny"). W uzasadnieniu wniosku powołano się na fakt, że radny prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "X" K. G. z wykorzystaniem mienia Gminy K., co jest sprzeczne z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.".

Organ nadzoru poprzez system Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalił, że skarżący jako przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiotem jest m.in. działalność oznaczona symbolami PKD: 47.19.Z – pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach, 46.90.Z - sprzedaż hurtowa niewyspecjalizowana, 46.49.Z - sprzedaż hurtowa pozostałych artykułów użytku domowego.

Wobec niepodjęcia przez Radę Gminy K. uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu skarżącego, po bezskutecznym upływie 30-dniowego terminu do jej wydania, Wojewoda Lubelski wydał zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że po przeprowadzeniu postępowanie wyjaśniającego ustalił prowadzenie przez radnego pod firmą "K. G. - Firma X", działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy K. Nastąpiło więc naruszenie przez tego radnego zakazu określonego przez przepis art. 24f u.s.g. Stosownie do art. 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Natomiast zgodnie z art. 24f ust. 1a u.s.g., jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1 u.s.g., jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1277 z późn. zm.) – dalej: "Kodeks wyborczy".

Radny wniósł na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zaskarżając je w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie skarżący będąc radnym Rady Gminy w K. jednocześnie prowadził działalność gospodarczą Sklep "K. G. Firma X". Nie ulega również wątpliwości, że skarżący prowadząc działalność gospodarczą w formie jednoosobowej mógł decydować o zasadniczych jej kierunkach, podejmować decyzje finansowe co do majątku związanego z prowadzeniem tej działalności, zaciągać zobowiązania pieniężne i składać oświadczenia woli. Należy zatem uznać, że zarządzał prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą w zakresie zgodnym z rodzajami działalności wymienionymi w informacji z CEIDG.

Nadto, jak wskazał Sąd meriti, powyższa działalność była prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy. Znajduje to potwierdzenie w fakturach VAT wystawionych na rzecz Gminy K. i jednostek organizacyjnych Gminy. Należą do nich faktury wystawione w latach 2018-2022 na rzecz następujących podmiotów:

- Gminę K.: Nr [...];

- Szkołę Podstawową w T.: Nr [...]

- Szkołę Podstawową w Ż.: Nr [...]

- Zespół Oświatowy w K.: Nr [...]

Faktury wystawione na rzecz Gminy K. i jej jednostek organizacyjnych dotyczyły sprzedaży towarów (m.in. materiałów biurowych i piśmiennych) znajdujących się w ofercie sklepu prowadzonego przez skarżącego. Bezsprzecznie środki na realizację faktur, to jest zapłatę ceny za sprzedane towary, pochodziły z budżetu gminy. Środki te stanowiły zatem niewątpliwie mienie Gminy K. Nadto, wbrew temu co twierdzi skarżący, Sąd pierwszej instancji zauważył, że niektóre z wystawionych faktur potwierdzają preferencyjne traktowanie jednostek organizacyjnych gminy. Przykładowo chodzi tu o udzielenie rabatu Gminie i wymienionym jednostkom na zakup towarów w sklepie prowadzonym przez skarżącego polegający na odroczeniu terminu płatności, co poświadczają faktury VAT znajdujące się w aktach administracyjnych. Powyższe wskazuje, zdaniem Sądu meriti, że pewne elementy umowy sprzedaży zawieranych z gminą i jednostkami organizacyjnymi gminy miały charakter indywidualnych uzgodnień, gdyż odbiegały od typowych elementów umów sprzedaży zawieranych przez nabywcę towarów w sklepie.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonego zarządzenia z obrotu prawnego, co zobowiązywało Sąd do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. G. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują na jej uwzględnienie w całości;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 24f ust. 1 u.s.g. przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na podjęciu przez Radę uchwały "w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego" z powodu naruszenia zakazu zawartego w tym przepisie, podczas gdy w okolicznościach materialnych sprawy żaden z zakazów zawartych w art. 24f ust. 1 u.s.g. nie został przez skarżącego naruszony,

- art. 24f ust. 1 u.s.g. przez jego nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że zakazuje on, w warunkach takich, jakie stwierdzono w sytuacji skarżącego, podczas gdy skarżący jako radny nie korzystał z jakiegokolwiek mienia gminnego, a tym bardziej na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie;

- art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w gdy skarżący nie naruszył zakazu o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., art. 98a ust. 2 u.s.g. przez jego bezpodstawne zastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że radny nie wykorzystał mienia komunalnego do prowadzenia działalności gospodarczej, jak to przewiduje przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. Co prawda w wyniku prowadzenia tejże działalności pozyskiwał za każdym razem gminne środki finansowe tytułem zapłaty za sprzedane towary, jednakże nie było to efektem zwarcia uprzedniej umowy z góry przesądzającej, że gmina będzie nabywała określone towary od radnego. Nie doszło też do sytuacji, w której zawieranie poszczególnych "detalicznych" umów z radnym wyłączałoby możliwość zawarcia tożsamych umów z innym podmiotem mogącym dostarczać niezbędne artykuły na terenie danej miejscowości. Nie został wykazany taki rodzaj relacji pomiędzy radnym a gminą, który przesadzałby o tym, że zakup określonych produktów mógł odbywać się wyłącznie w sklepie skarżącego. Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał, że użyte w art. 24f ust. 1 u.s.g. sformułowanie: "z wykorzystaniem" należy interpretować szeroko i należy odnosić je do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to, czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nie, to jednak komentowany przepis nie powinien być stosowany w sposób bezwzględny, abstrahujący od okoliczności konkretnej sprawy, a przy tym pomijający systemowe uwarunkowania prawne danego rodzaju działalności. Nie może, więc dochodzić do swoistego automatyzmu przy ocenie, czy przy wykonywaniu działalności gospodarczej przez radnego doszło do naruszenia zakazu wykorzystania mienia komunalnego. Poprzez realizowanie poszczególnych zakupów w sklepie skarżącego nie doszło też do wyeliminowania innych podmiotów prowadzących handel detaliczny, czy hurtowy z możliwości dostępu do gminnych środków finansowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w niniejszej skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Konstrukcja art. 151 P.p.s.a., dowodzi, że przepis ten ma charakter wynikowy. Jest on formą "instrukcji" dla Sądu jak powinien postąpić, (jakie wydać rozstrzygnięcie), gdy stwierdzi, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oddalenie skargi na decyzję, postanowienie lub inny akt organu jest zawsze wynikiem oceny, że poddany kontroli Sądu pierwszej instancji akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie przepisu art. 151 P.p.s.a. w każdym przypadku jest następstwem uchybienia innym przepisom materialnym bądź procesowym, które autor skargi powinien wyraźnie wskazać w wywiedzionym środku zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia przepisów wynikowych, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym jego zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji. Zawsze musi wskazać na przepisy wadliwie stosowane przez organy, bo tylko przy naruszeniu prawa przez organ można trafnie zakładać, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest wadliwy, jako że akceptuje wady postępowania administracyjnego. Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie powiązał go z żadnym innym przepisem, któremu uchybił Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, zatem zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny.

Co zaś się tyczy zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skutkiem naruszenia tego przepisu jest utrata mandatu – art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.) działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Zwrot "wykorzystywanie" mienia komunalnego gminy dotyczy każdego przypadku korzystania z mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3745/21, LEX nr 3340549; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2973/18, LEX 2735480).

Nie powinno budzić wątpliwości, że mienie komunalne obejmuje aktywa stanowiące nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także i środki pieniężne. W ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne i są składnikiem majątku danej jednostki (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1642/18, LEX 2541710). Środki te wliczane są do mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 u.s.g.

W przedmiotowej sprawie nie jest sporna okoliczność, że skarżący w czasie pełnienia funkcji radnego Gminy K. prowadził działalność gospodarczą w formie sklepu papierniczo-zabawkarskiego. Jak wynika z akt sprawy w latach 2018-2022 r. wystawił on szereg faktur na rzecz Gminy K. i jej jednostek organizacyjnych, które to faktury dotyczyły sprzedaży towarów (m.in. materiałów biurowych i piśmiennych) znajdujących się w ofercie sklepu prowadzonego przez radnego. Nadto niektóre z wystawionych faktur potwierdzają preferencyjne traktowanie jednostek organizacyjnych gminy polegające na odroczeniu terminu płatności, co poświadczają faktury VAT znajdujące się w aktach administracyjnych. Powyższe wskazuje, że pewne elementy umowy sprzedaży zawieranych z gminą i jednostkami organizacyjnymi gminy miały charakter indywidualnych uzgodnień, gdyż odbiegały od typowych elementów umów sprzedaży zawieranych przez nabywcę towarów w sklepie.

Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie wystawienie faktury stanowi potwierdzenie zawarcia umowy sprzedaży i nie można uznać za zasadny pogląd, jakoby faktura mogła być wystawiona bez zawierania umowy. Co najwyżej taka umowa mogła być zawarta ustnie. W konsekwencji działalność gospodarczą radnego, polegającą na sprzedaży detalicznej w sklepie artykułów papierniczych i zabawek na rzecz Gminy K. bez zachowania pisemnej formy umowy, należy uznać za prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Zatem w tej sytuacji nie chodzi o "każdą sprzedaż", ale o sprzedaż potwierdzoną fakturami, również z odroczonym terminem płatności. Trudno w tym przypadku uznać, że skarżący nie miał świadomości, kto dokonuje zakupu w jego sklepie.

W tym miejscu wskazać należy, że art. 24f u.s.g. zawiera przepisy antykorupcyjne mające na uwadze ochronę interesu publicznego. Ma on na celu, co podkreślał Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do art. 24f ust. 1 u.s.g. zapobiegać angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (zob. uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje. Ponadto organ stanowiący gminy, którego członkiem jest skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 18a ust. 1 u.s.g. kontroluje gminne jednostki organizacyjne. Tym samym radny może albo w ramach komisji rewizyjnej, albo też samodzielnie (stosowanie do art. 24 ust. 2 u.s.g.) kontrolować działalność takich jednostek. Ponadto radny bierze udział w głosowaniach, których przedmiotem są także uchwały dotyczące wynagrodzenia burmistrza, uchwalania budżetu gminy lub spraw majątkowych gminy (art. 18 ust. 2 pkt 2, pkt 4, pkt 9 u.s.g.).

Tym samym w przypadku, gdy z jednej strony radny jako prowadzący działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyska mandat, jest jednocześnie członkiem organu kontrolującego w tej gminie, to taka sytuacja w sposób oczywisty rodzi niebezpieczeństwo braku obiektywizmu po stronie tego radnego w stosunku do burmistrza gminy oraz pozostałej administracji samorządowej podporządkowanej burmistrzowi. Takim sytuacjom ma przeciwdziałać art. 24f ust. 1 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wbrew zarzutom i argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej zaskarżony wyrok nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zarówno ustalony stan faktyczny sprawy, jak i dokonaną w tej sprawie wykładnię przepisów prawa.

Tym samym, skoro skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.