Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 3732/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 93/18 w sprawie ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. P. w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: 1. na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?"; 2. odroczyć rozpoznanie sprawy do czasu wyjaśnienia tego zagadnienia.


UZASADNIENIE

Przedstawione w sentencji postanowienia zagadnienie prawne powstało w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Wójta Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 93/18, wydanego w sprawie ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie warunków zabudowy. W wyroku tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Sąd zasądził także od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

S. W. pismem z dnia 20 marca 2013 r. wystąpił do Urzędu Gminy T. z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla działki nr ... w miejscowości T. w zakresie budowy budynku magazynowo-usługowo-biurowego z funkcją produkcji niezaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wójt Gminy T. pismem z dnia 29 marca 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Następnie postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2013 r. organ zawiesił postępowanie w sprawie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie dłużej niż do dnia 20 grudnia 2013 r. Na powyższe postanowienie S. W. złożył zażalenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia 8 lipca 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 814/13 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi S. W. na powyższe postanowienie z uwagi na cofnięcie skargi przez skarżącego. Akta sprawy wraz z kopią prawomocnego postanowienia sądu zostały zwrócone do Urzędu Gminy T. w dniu 26 listopada 2013 r.

Pismem z dnia 20 grudnia 2013 r. Wójt Gminy T. poinformował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 28 lutego 2014 r. Następnie postanowieniem z dnia 23 grudnia 2013 r. organ podjął zawieszone postępowanie.

W dniu 15 stycznia 2014 r. został przygotowany projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei pismami z dnia 14 lutego 2014 r. Wójt Gminy T. wystąpił do odpowiednich organów z wnioskami o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Odpowiedzi na powyższe wnioski wpłynęły do organu w dniach 4 i 5 marca 2014 r. Jednocześnie organ pismem z dnia 28 lutego 2014 r. poinformował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 28 maja 2014 r.

Następnie pismem z dnia 12 marca 2014 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia oraz do zmiany podania w zakresie faktycznego stanu prawnego wnioskowanych nieruchomości oraz przedłożenia mapy spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na nieuzupełnienie wskazanych w powyższym wezwaniu braków formalnych wniosek strony pozostawiono bez dalszego rozpoznania (notatka służbowa z dnia 22 maja 2014 r.).

S. W. pismem z dnia 29 lipca 2014 r. zmienił złożony wcześniej wniosek o wydanie warunków zabudowy w zakresie planowanej inwestycji, numerów wnioskowanych działek oraz lokalizacji planowanej inwestycji, wskazując, że dotyczy on działek nr ... i ... Z kolei pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r. wnioskodawca zmienił powyższe podanie także w zakresie procentu zabudowy działek oraz wysokości planowanych budynków.

W związku ze zmianą wniosku Wójt Gminy T. pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. zawiadomił strony o ponownym wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Pismo to doręczono wnioskodawcy w dniu 22 sierpnia 2014 r. W dniu 29 września 2014 r. został przygotowany kolejny projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie pismem z dnia 6 października 2014 r. zawiadomiono strony o zebraniu materiałów pozwalających na wydanie decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie oraz o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 28 listopada 2014 r.

Decyzją z dnia 6 listopada 2014 r., nr ... Wójt Gminy T. odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków magazynowo-usługowo-biurowo-produkcyjnych z funkcją niezaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ... i ... położonych w T.. Decyzję tę S. W. odebrał osobiście w dniu 19 listopada 2014 r.

W dniu 20 listopada 2014 r. S. W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, które przy piśmie z dnia 28 listopada 2014 r. zostało przekazane do organu odwoławczego – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia 25 lutego 2015 r., nr ... umorzyło postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie z uwagi na cofnięcie odwołania przez stronę.

Na powyższą decyzję S. W. wniósł skargę, która prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 319/15 została odrzucona z uwagi na nieuiszczenie należnego wpisu od skargi.

Pismem z dnia 19 lutego 2018 r. S. W. złożył ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w sprawie wydania warunków zabudowy dla działki nr .... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2018 r. uznało ponaglenie za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez organ decyzją z dnia 6 listopada 2014 r., nr ....

Następnie pismem z dnia 25 czerwca 2018 r. (data wpływu do organu) S. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia 6 listopada 2014 r., nr ... odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Skarżący zażądał uznania przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący zaznaczył również, że nie ma przeszkód do badania przewlekłości postępowania także po jego zakończeniu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. wniósł o jej oddalenie. Organ, opisując przebieg postępowania, wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było w oparciu i zgodnie z przepisami k.p.a. oraz ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał także, że skarżący w 2012 i 2013 roku złożył w urzędzie około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy, co znacznie utrudniało funkcjonowanie urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 października 2018 r. uwzględnił skargę w części, uznając, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jednak przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałym zaś zakresie skargę oddalił.

W ocenie Sądu, Wójt Gminy T. prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 20 marca 2013 r. Sąd wskazał, że od momentu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy (15.01.2014 r.) do momentu zwrócenia się do odpowiednich organów o uzgodnienie warunków zabudowy (14.02.2014 r.) minął miesiąc. Przy czym z akt sprawy nie wynika, aby organ podejmował w tym czasie jakiekolwiek czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Ponadto pomimo uzyskania stosownych uzgodnień i posiadania projektu decyzji, organ w dniu 28 lutego 2014 r. przedłużył postępowanie o kolejne 3 miesiące. Sąd zauważył także, że co prawda skarżący modyfikował później swój wniosek (29.07.2014 r. oraz 06.08.2014 r.), to jednak nie tłumaczy to bierności organu w okresie od dnia 12 marca 2014 r. (wezwanie do uzupełnienia braków) do dnia 29 lipca 2014 r. (modyfikacja wniosku skarżącego). Natomiast kolejny projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzono w dniu 29 września 2014 r., a decyzję o odmowie wydania warunków zabudowy wydano w dniu 6 listopada 2014 r. A zatem decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana dopiero po prawie 20 miesiącach od dnia złożenia pierwotnego wniosku. Zdaniem Sądu, sekwencja czynności podejmowanych przez organ w toku rozpoznawania wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazuje, że postępowanie nie było prowadzone w sposób efektywny, a poszczególne czynności były podejmowane przez organ w znacznych odstępach czasu, co uzasadnia podniesiony w skardze zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd uznał jednak, że stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego, bowiem na długość prowadzonego postępowania niewątpliwy wpływ miało złożenie przez skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Z tych też przyczyn Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ - Wójt Gminy T.. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 1a i 4, art. 61 ust. 1, 6 i 7, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji kiedy przedmiotem rozstrzygania była skarga S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania nr ... dla budowy dwóch budynków magazynowo-usługowo-produkcyjnych z funkcją niezaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek nr ... i ... położonych w T., a więc w sprawie, której załatwienie wymaga specyfiki postępowania, gromadzenia stosownych dokumentów, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie uprawnionej do wykonywania zawodu urbanisty;

2) przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że postępowanie nie było prowadzone w sposób efektywny, a poszczególne czynności były podejmowane przez organ w znacznych odstępach czasu, co w konsekwencji doprowadziło do jego zakończenia po upływie terminu, podczas gdy wszystkie czynności organu prowadzącego postępowanie były prowadzone w sposób efektywny;

b) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej uchybił należytej ocenie przeprowadzonych przez organ dowodów;

c) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pobieżną analizę akt sprawy i sformułowanie nietrafnej tezy, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ oświadczył również, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 187 § 1 p.p.s.a. - "Jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu". O poważnych wątpliwościach prawnych będzie można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych i zakresu ich stosowania. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w powołanym wyżej przepisie będzie również występowanie w danej kwestii rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 187 § 1 p.p.s.a. Zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które skład orzekający postanowił przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów dotyczy wykładni art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zakresie możliwości merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie tego przepisu, skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionej już po jego zakończeniu. Kwestia ta nie tylko wywołuje poważne wątpliwości na tle prawidłowego rozumienia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., lecz przyczyniła się także do powstania rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Wyjaśnienie powyższego zagadnienia prawnego ma zasadnicze znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż ma ścisły zawiązek z okolicznościami faktycznymi sprawy oraz z przepisem, który w kontekście tych okoliczności, stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 93/18, którym Sąd ten w pkt 1 sentencji orzeczenia stwierdził, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania - zostało wydane w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi również jedną z podstaw skargi kasacyjnej wniesionej przez Wójta Gminy T. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z okoliczności niniejszej sprawy wynika z kolei, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy T. wniesiona została przez S. W. dopiero w dniu 25 czerwca 2018 r. (data wpływu do organu), czyli już po zakończeniu tego postępowania – co nastąpiło w wyniku wydania decyzji z dnia 6 listopada 2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Przedstawione zatem zagadnienie prawne dotyczy podstawy prawnej, w oparciu o którą niniejsza sprawa została rozstrzygnięta.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. - "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania".

Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. - "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Ponadto w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6".

Aktualne brzmienie powołanego wyżej przepisu jest wynikiem licznych nowelizacji ustawy regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi, począwszy od jej uchwalenia w 2002 r. Najważniejsze zmiany z punktu widzenia niniejszej sprawy miały miejsce w 2011 r. Ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., wprowadzono do polskiej procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej instytucję przewlekłego prowadzenia postępowania, równolegle obok funkcjonującej dotychczas bezczynności organu. W uzasadnieniu do projektu ww. ustawy wskazano, że: "Przepisy Kodeksu nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co w efekcie powoduje, że organy administracji publicznej dość często prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są bezczynne". Podniesiono, że na lukę prawną w tym zakresie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny oraz Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu" (Sejm VI kadencji, druk nr 2987).

Następna istotna zmiana w regulacji dotyczącej instytucji bezczynności organu i przewlekłości postępowania nastąpiła w wyniku ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie w dniu 17 maja 2011 r. Na mocy tej ustawy dokonano ponownej zmiany brzmienia art. 149 p.p.s.a. w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, mógł stwierdzić, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zmiana miała związek z poszerzeniem zakresu odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone obywatelom przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej, w szczególności zaś przez niewydanie decyzji (art. 417 § 1 k.c. i art. 4171 § 3 k.c.). W konsekwencji stwierdzenie przez sąd administracyjny, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa może stanowić o uzyskaniu przez stronę tzw. prejudykatu w dochodzeniu odszkodowania od Skarbu Państwa.

Kolejną zmianą dokonaną ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 76, poz. 409) wprowadzono w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość orzeczenia przez sąd z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Celem nowego unormowania było przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji skuteczniejsza realizacja prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (uzasadnienie projektu ustawy; Sejm VI kadencji, druk nr 2921).

W wyniku dużej nowelizacji procedury sądowoadministracyjnej podjętej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r., regulacja przyjęta w art. 149 p.p.s.a. została znacznie rozwinięta. Przewidziano m.in., obok wymierzenia organowi grzywny, możliwość dodatkowego przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Poza tym, przy znacznej rozbudowie wewnętrznej systematyki przepisu art. 149 p.p.s.a., zachowano dotychczasowe kompetencje sądu administracyjnego w zakresie orzekania w przedmiocie bezczynności organu i przewlekłości postępowania. Nowa regulacja miała stworzyć realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania w powiązaniu z ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (uzasadnienie projektu ustawy; Sejm VII kadencji, druk nr 1633).

Nie można na końcu pominąć niedawnego wprowadzenia do art. 53 p.p.s.a., na skutek ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), nowego § 2b, zgodnie z którym: "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu". Wprawdzie zmiana powyższa stanowi w zasadzie jedynie usankcjonowanie dotychczasowej praktyki i orzecznictwa w tym zakresie, to jednak dotychczas procedura sądowoadministracyjna nie normowała expressis verbis tej kwestii.

Na marginesie warto ponadto zauważyć, że w przypadku wniesienia skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. z 2018 r. poz. 75) wyraźnie stanowi, że: "Skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania, wnosi się w toku postępowania w sprawie". W przypadku zatem wniesienia takiej skargi po prawomocnym zakończeniu postępowania przed sądem (administracyjnym) podlega ona odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Za przedstawionymi powyżej zmianami legislacyjnymi postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz postępowania sądowoadministracyjnego (p.p.s.a.) podążało orzecznictwo sądów administracyjnych, posiłkując się często dorobkiem doktryny. Nie obyło się naturalnie bez kontrowersji. Pierwsze związane były z określeniem wprowadzonego do k.p.a. i p.p.s.a. pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania. Powstało zagadnienie jak odróżnić bezczynność organu od przewlekłości postępowania. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12 - "Kierując się dorobkiem orzecznictwa, najogólniej rzecz ujmując pojęcie «bezczynności» rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie «przewlekłego prowadzenia postępowania» należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny". Podobnie definiował NSA stan przewlekłości m.in. w wyrokach z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12; z dnia 14 stycznia 2014 r., II OSK 2309/13; z dnia 7 czerwca 2016 r., II OSK 2458/15; z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 1708/16; z dnia 21 lutego 2018 r., I OSK 1843/17; z dnia 10 maja 2019 r., I OSK 2255/17.

Trafnie przy tym NSA wskazał w wyroku z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 2567/15, że: "Inaczej niż w przypadku przewlekłości postępowania, kiedy z reguły nie dochodzi do załatwienia sprawy, ale z uwagi na podejmowanie czynności procesowych niezmierzających ku temu, a więc najczęściej tzw. czynności pozornych, w przypadku bezczynności badaniu zasadniczo nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku) sprawy". Natomiast w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., I OSK 151/14 stwierdzono, że: "W przypadku bezczynności chodzi przede wszystkim o doprowadzenie wydania rozstrzygnięcia w sprawie. [...] Z kolei, w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania chodzi o uzyskanie prejudykatu warunkującego dochodzenie odszkodowania za bezprawne działania lub warunkującego odpowiedzialność majątkową funkcjonariusza publicznego za rażące naruszenie prawa".

Ponadto w orzecznictwie NSA wypowiedziano pogląd, w myśl którego przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (zob. wyroki NSA z dnia 26 marca 2018 r., I OSK 2312/17; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1039/17; z dnia 8 lutego 2017 r., II GSK 5346/16; z dnia 19 stycznia 2017 r., II GSK 1665/16). We wcześniejszym wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, NSA wskazał podobnie, że przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie.

Kolejna wątpliwość w orzecznictwie wywołana została tą nowelizacją art. 149 p.p.s.a., która przewidywała rozstrzyganie przez sąd, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojawiło się bowiem pytanie o aktualność w zmienionym stanie prawnym uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 (publ. w ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63), z której wynikało, że w sytuacji, gdy organ wydał decyzję lub dokonał czynności po wniesieniu skargi na bezczynność postępowanie sądowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12 (publ. w ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 7) NSA stwierdził, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu tego orzeczenia, ratio legis nowelizacji art. 149 p.p.s.a. dokonanej m.in. ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. było umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę z tytułu niewydania orzeczenia oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. W ocenie NSA, uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może zatem polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

Jeszcze wcześniej NSA w przywołanym już wyżej wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12 wskazał, posługując się nieco inną argumentacją, że skargi na bezczynność organu i przewlekłość postępowania mają odmienne zadania, cel zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. W ocenie NSA "o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny".

Stanowisko przyjęte w powołanym wyżej postanowieniu NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12 uzyskało szeroką akceptację w orzecznictwie (zob. m.in. postanowienia NSA z dnia 17 października 2012 r., I OSK 2443/12; z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12; z dnia 21 listopada 2012 r., II OSK 2733/12 oraz wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 17/13; z dnia 14 stycznia 2014 r., I OSK 860/13; z dnia 26 kwietnia 2013 r., II OSK 925/13; z dnia 20 września 2013 r., II OSK 1320/13; z dnia 25 maja 2016 r., I FSK 222/15; z dnia 1 marca 2018 r., II GSK 3414/17).

Ponadto przedmiotem judykatury były także kwestie intertemporalne związane ze zmianami przepisu art. 149 p.p.s.a. W postanowieniu z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1236/12, NSA wyraził pogląd, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a., nie przysługuje w sprawach, które zostały zakończone decyzją ostateczną wydaną przed dniem 11 kwietnia 2011 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. również wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., II OSK 2166/13 i z dnia 29 listopada 2013 r., II OSK 910/13).

W rezultacie zmian przepisu art. 149 p.p.s.a. dokonanych w 2011 r., w tym tej, która wprowadziła możliwość rozstrzygania przez sąd, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyłoniło się jeszcze jedno ważne zagadnienie prawne. Z wyżej poczynionych rozważań wynika, że w zasadzie nie wywołuje już wątpliwości w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy skarga do sądu na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ została wniesiona w toku postępowania administracyjnego, to wydanie decyzji przed rozpoznaniem tej skargi przez sąd nie powoduje bezprzedmiotowości w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z odmienną sytuacją będziemy mieli jednak do czynienia wówczas, gdy skarga w zakresie dotyczącym przewlekłości zostanie złożona już po zakończeniu postępowania administracyjnego i wydaniu decyzji. Przypadek taki miał miejsce właśnie w niniejszej sprawie ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie warunków zabudowy. Powstaje wówczas pytanie, czy sąd administracyjny może merytorycznie rozpoznać skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. rozstrzygnąć o tym, czy miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania. Kwestia ta stała się przyczyną rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W wyroku z dnia 3 września 2013 r., II OSK 891/13, NSA wyraził pogląd, że: "Wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny" a "Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny". Jak zauważył NSA w uzasadnieniu tego wyroku: "Oznacza to możliwość wniesienia skargi, która w swej istocie nie jest nakierowana na uzyskanie rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do wydania rozstrzygnięcia lub podjęcia czynności w danej sprawie, lecz ma na celu doprowadzenie do orzeczenia przez sąd o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Przy czym, jak zaznaczył NSA, powyższe nie oznacza jednak, że skuteczne złożenie skargi na przewlekłość postępowania nie jest ograniczone ramami czasowymi, ponieważ skarga ta nie przysługuje w sprawach, które zostały zakończone decyzją ostateczną wydaną przed dniem 11 kwietnia 2011 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18).

Stanowisko, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu (wydaniu decyzji) nie uniemożliwia merytorycznego rozpoznania tej skargi przez sąd w zakresie rozstrzygnięcia, czy przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnego wymierzenia grzywny, zostało ponadto wyrażone w wyrokach NSA: z dnia 7 grudnia 2018 r., I OSK 3420/18; z dnia 5 stycznia 2018 r., II OSK 2276/17; z dnia 4 listopada 2015 r., II OSK 591/15; z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z dnia 17 grudnia 2014 r., I OSK 609/14; z dnia 19 lipca 2016 r., I OSK 3287/15; z dnia 14 stycznia 2016 r., II OSK 1214/15; z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 1832/15; z dnia 4 listopada 2015 r., II OSK 576/15; z dnia 9 grudnia 2013 r., II OSK 2167/13; z dnia 25 września 2014 r., I OSK 563/14; z dnia 28 sierpnia 2015 r., I OSK 1168/15 oraz w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r., III SAB/Wa 5/17; WSA w Warszawie z dnia 30 grudnia 2016 r., IV SAB/Wa 328/16; WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2018 r., II SAB/Po 103/18; WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2019 r., IV SAB/Po 204/18; WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2019 r., IV SAB/Po 196/18; WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2017 r., II SAB/Gl 39/17; WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2018 r., IV SAB/Gl 179/18; WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 lutego 2019 r., II SAB/Go 104/18; WSA w Białymstoku z dnia 22 sierpnia 2017 r., II SAB/Bk 67/17; WSA w Opolu z dnia 11 kwietnia 2017 r., II SAB/Op 67/17; WSA w Opolu z dnia 18 października 2016 r., II SAB/Op 50/16; WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2016 r., II SAB/Ke 11/16; WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2015 r., II SAB/Kr 406/14; WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2016 r., II SAB/Wr 41/15; WSA w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2018 r., II SAB/Bd 126/17.

Należy przy tym zaznaczyć, że pogląd przyjmujący możliwość merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania złożonej po jego zakończeniu opiera się zasadniczo na wyraźnym odróżnieniu stanu przewlekłości od stanu bezczynności. W orzecznictwie wywodzi się bowiem, że o ile po wydaniu decyzji ustaje bezczynność organu, to przyjmuje się, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy.

W orzecznictwie funkcjonuje także pogląd przeciwny, w myśl którego skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego zakończeniu (wydaniu decyzji) podlega oddaleniu przez sąd. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17, powołując się na orzecznictwo WSA, "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddalaniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania". NSA zauważył, że: "W przypadku wniesienia skargi do sądu na przewlekłość już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji – został już wydany. Nadto, przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu tego postępowania, prowadziłoby w konsekwencji także do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, z zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. [...] Strona bowiem, która należycie dba o własne interesy, winna bez zwłoki wykorzystywać przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania przewlekłości postępowania. Odbywać się to więc winno do czasu zakończenia tego postępowania administracyjnego".

Stanowisko zaprezentowane w ww. wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17 zostało zaakceptowane w wyrokach NSA z dnia 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17 oraz z dnia 10 maja 2018 r., II OSK 895/18. Pogląd, wedle którego skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu, gdy przed jej wniesieniem organ wydał decyzję, zostało też przyjęte w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: WSA w Krakowie z dnia 29 września 2016 r., II SAB/Kr 134/16; WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2014 r., II SAB/Kr 257/14; WSA w Krakowie z dnia 22 września 2017 r., II SAB/Kr 146/17; WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r., IV SAB/Wa 402/18; WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r., IV SAB/Wa 41/16; WSA w Warszawie z dnia 23 września 2016 r., IV SAB/Wa 180/16; WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2014 r., IV SAB/Po 63/14; WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., III SAB/Wr 40/17; WSA we Wrocławiu z dnia 4 października 2017 r., II SAB/Wr 67/17; WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2018 r., II SAB/Wr 33/18; WSA we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2018 r., II SAB/Wr 45/18; WSA we Wrocławiu z dnia 7 października 2015 r., II SAB/Wr 24/15.

W literaturze problem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego formalnym zakończeniu i wydaniu decyzji również nie znalazł jednoznacznego rozwiązania. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy skarga może zostać wniesiona kilka lat po tym zdarzeniu, tak zresztą jak w sprawie niniejszej. Na zagadnienie to zwrócił uwagę chyba jako pierwszy J.P. Tarno. W Komentarzu do p.p.s.a. z 2012 r. autor stwierdził, że pozostaje to kwestią otwartą, bowiem odpowiedź na to pytanie nie wynika z żadnego przepisu. W jego ocenie, za taką możliwością przemawia okoliczność, że skarżącemu może zależeć na stwierdzeniu przez sąd, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 188). Legitymację procesową do wniesienia takiej skargi J.P. Tarno upatruje w art. 4171 k.c. Zarazem autor przyznaje, że rozwiązanie to budzi szereg wątpliwości, w tym główną polegającą na pytaniu: "Czy możliwe jest oderwanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania od sprawy głównej, która przecież w dacie wniesienia tej skargi została już załatwiona?" (J.P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013, nr 69, s. 14). Odpowiedzi negatywnej wydaje się udzielać P. Kornacki, którego zdaniem pierwotny brak przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego (na skutek wydania i doręczenia aktu administracyjnego) stanowi podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 185-186).

Natomiast za możliwością skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność, nawet po wydaniu decyzji i zakończeniu postępowania, i orzeczenia, czy stan ten miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa, opowiada się wyraźnie M. Kotulski. Jednocześnie, w ocenie tego autora, wątpliwa jest jednak racjonalność rozpatrywania takiej skargi po upływie kilku lat od załatwienia sprawy (M. Kotulski, Zaskarżalność bezczynności i przewlekłości do sądu administracyjnego, Casus 2014, nr 73, s. 17 oraz M. Kotulski, Ochrona przed bezczynnością i przewlekłością w postępowaniu administracyjnym, ST 2015, nr 6, s. 69). Podobnie uważa J. Wegner-Kowalska, według której sąd powinien rozpoznać skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Jednocześnie autorka stawia pytanie o możliwość wniesienia takiej skargi zawsze, np. kilka lat po wydaniu decyzji, wskazując, że na podstawie aktualnego stanu prawnego trudno jednoznacznie udzielić odpowiedzi przeczącej, gdyż ustawodawca nie zakreślił żadnego terminu w tym zakresie. W jej ocenie, możliwość taka jawi się jako kolidująca z postulatem pewności obrotu (J. Wegner-Kowalska, Nowy wymiar ochrony sądowej w sprawach bezczynności administracji lub przewlekłego prowadzenia postępowania?, PiP 2018, nr 8, s. 65-66).

Z powyższego zestawienia poglądów doktryny wynika, że podobnie jak w orzecznictwie zagadnienie możliwości skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego formalnym zakończeniu wywołuje liczne wątpliwości. Podkreśla się przy tym pewną ułomność regulacji prawnej dotyczącej skarg w tym przedmiocie (art. 149 p.p.s.a.). Znaczna cześć autorów wydaje się z kolei w ogóle nie dostrzegać tego problemu związanego z zagadnieniem stosowania środków dyscyplinowania administracji publicznej, ograniczając swoje rozważania głównie do rozwiązanej już w orzecznictwie sytuacji wydania przez organ decyzji po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem przez sąd administracyjny.

Podsumowując, sygnalizowany problem dotyczący wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu, stanowiąc zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, jak również dla jednolitości przyszłego orzecznictwa w podobnych sprawach.

Z tego względu, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., uzasadnione jest przedstawienie przedmiotowego zagadnienia prawnego o treści wskazanej w sentencji postanowienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należało jednocześnie odroczyć rozpoznanie skargi kasacyjnej do czasu wyjaśnienia tego zagadnienia.