Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 456/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2023 r. sprawy ze skargi spółki E. w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz spółki E. w O. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta Ostródzki (dalej jako: "organ I instancji", "Starosta") decyzją z 28 lutego 2023 r., po rozpatrzeniu wniosku z 3 listopada 2021 r. K. B. reprezentującego firmę [...] S.A., działającego na podstawie pełnomocnictwa [...] S.A. z siedzibą w Gdańsku, Oddział w [...] (dalej jako: "spółka", "skarżąca", "inwestor"), ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości, położonej w obrębie [...], gmina Ostróda, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 1,8883ha, KW nr [...], stanowiącej własność Z. S. w udziale 4/6 części, A. S. w udziale 1/6 części, D. S. w udziale 1/6 części, poprzez zezwolenie spółce na założenie i przeprowadzenie urządzeń i przewodów dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV, relacji [...] - słup [...], w postaci napowietrznych przewodów WN o długości przewodów skrajnych 158,5 m oraz dalszej jej funkcjonowaniu w zajętym na ten cel pasie technologicznym o łącznej powierzchni 0,1965 ha i szerokości 12,4 m.

W uzasadnieniu decyzji podano, że realizacja inwestycji jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Rady Gminy Ostróda Nr [...] z dnia 28 września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu linii elektroenergetycznej WN 110 kV na terenie gminy [...] (Dz. Urz. [...] z 2018 r., poz. 4923 z dnia 16 listopada 2018 r.). Zgodnie z treścią planu, część działki nr [...] przeznaczona jest pod zieleń naturalną (29,30ZN) i pod rów melioracyjny (7,8,9 WR), natomiast z zapisu planu wynika, że teren 29, 30ZN zieleni naturalnej - dopuszcza się przebieg przewodów linii elektroenergetycznych - § 11 ust. 11 pkt. 4 ww. uchwały. Stosownie do § 7 pkt 1 ww. planu, w jego granicach ustala się lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, polegającej na budowie dwutorowej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...].

Wyjaśniono, że inwestycja stanowić będzie inwestycję celu publicznego, gdyż jej realizacja służyć będzie zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego regionu oraz zapewnieniu jakości dostaw energii elektrycznej na właściwym poziomie.

W trakcie prowadzonego postępowania organ ustalił następców prawnych zmarłego współwłaściciela rzeczonej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego I Wydziału Cywilnego z 9 września 2022 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że spadek po S. S. nabyli: żona Z. S. oraz synowi A. S. i D. S..

Wskazano, że inwestor uzupełnił wniosek o przeprowadzone rokowania z współwłaścicielami. Pismem z 20 września 2022 r. zainicjował rozmowy co do wyrażenia przez właścicieli zgody na realizację przedmiotowej inwestycji proponując ustanowienie służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem odpowiadającym wartości rynkowej uszczuplenia we władztwie nad nieruchomością, która miałaby zostać służebnością obciążona. Pismo w sprawie ustanowienia służebności przesyłu otrzymali wszyscy współwłaściciele nieruchomości, natomiast żądania właścicieli opiewały na kwotę 18000,00 zł za ustanowienie służebności przesyłu i odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości (powyższą propozycję przedstawiono pismem z 10.10.2022 r.).

Podniesiono, że organ I instancji 31 stycznia 2023 r. otrzymał ostateczne stanowisko właścicieli nieruchomości, w którym oczekują oni zmiany przebiegu urządzeń przesyłowych na działce [...], akceptując wysokość wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu w wysokości ustalonej przez rzeczoznawcę na kwotę 6278,00 zł, bądź wypłaty odszkodowania za bezumowne korzystanie z gruntu w wysokości 18 000 zł, natomiast inwestor w piśmie z 20 lutego 2023 r. wskazał, wartość wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntu na kwotę 848 zł zgodnie z opinią rzeczoznawcy. Ostatecznie pełnomocnik inwestora (pismem z 28 lutego 2023 r.) zawiadomił organ, że [...] S.A. nie widzi możliwości porozumienia ze względu na zmieniające się żądania strony. W związku ze znacznymi rozbieżnościami w oczekiwaniach nie udało się zatem wypracować wzajemnego porozumienia.

Organ I instancji uznał, że spółka podjęła próby uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli gruntu. Stwierdzono, że w sprawie były prowadzone rokowania z właścicielami. Inwestorowi zaś udało się dotrzeć z propozycją uzyskania zgody do wszystkich współwłaścicieli. Strony niewątpliwie prowadziły ze sobą negocjacje, które jednak nie doprowadziły do zawarcia umowy ze wszystkimi współwłaścicielami, co jest jednoznaczne z brakiem zgody na jej udostępnienie.

Mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny, aktualnie obowiązujące przepisy prawa oraz orzecznictwo sądów administracyjnych przyjęto, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od tej decyzji złożył D. S. (dalej jako: "odwołujący") wskazując, że jest ona krzywdząca i niesprawiedliwa, gdyż w przyszłości na działce planowana jest inwestycja, która w związku z ograniczeniem nie będzie mogła zostać zrealizowana. Stwierdził, że zaproponowane odszkodowanie za udzielenie pozwolenia na realizację inwestycji jest zbyt niskie. Podał, że chce załatwić sprawę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w sposób ugodowy. Zaproponował kolejne rozwiązanie, które sprawiłoby, że mogłaby zostać przeprowadzona inwestycja przez jego działkę. Stwierdził, że w zamian za wywłaszczoną nieruchomość oczekuje od organu oferty innego gruntu pod inwestycję o rozmiarze 1,5 ha i więcej, w granicach miasta [...].

Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 14 kwietnia 2023 r. uchylił decyzję organu I instancji i orzekł odmówić ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, położonej w obrębie [...], gmina Ostróda, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,8883ha, KW nr [...], poprzez zezwolenie spółce na założenie i przeprowadzenie urządzeń i przewodów dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV, relacji [...], w postaci napowietrznych przewodów WN o długości przewodów skrajnych 158,5 m oraz dalszej jej funkcjonowaniu w zajętym na ten cel pasie technologicznym o łącznej powierzchni 0,1965 ha i szerokości 12,4 m.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zebrany materiał dowodowy nie uprawniał do stwierdzenia, że spełnione zostały wszystkie ustawowe warunki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z ww. działki. Wątpliwości organu odwoławczego nie budzi fakt, że inwestycja spółki jest inwestycją celu publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Także kwestia zgodności projektowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie budzi wątpliwości.

W ocenie Wojewody w sprawie warunek przeprowadzenia rokowań nie może być uznany za spełniony. Wskazano, że po wszczęciu postępowania przez organ I instancji (zawiadomieniem z 9 listopada 2021 r.) okazało się, że jeden ze współwłaścicieli nieruchomości nie żyje. W związku z tym pełnomocnik spółki 15 grudnia 2021 r. zwrócił się z wnioskiem o zmianę podstawy prawnej wniosku z 3 listopada 2021 r. i wydanie decyzji w trybie art. 124a u.g.n., tj. w ramach procedury przewidzianej dla nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Starosta zaś 9 czerwca 2022 r., w oparciu o art. 124a u.g.n., ogłosił o zamiarze wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W dniu 9 września 2022 r. otrzymano informację, że zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym współwłaścicielu, tym samym 14 października 2022 r. wszczęto postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. i zobowiązano inwestora do uzupełnienia wniosku o przeprowadzenie rokowań z ustalonymi właścicielami. Pełnomocnik spółki 28 lutego 2023 r. poinformował, że w toku prowadzonych rokowań nie udało się dojść do porozumienia z właścicielami nieruchomości i że podtrzymuje swój wniosek w całości i wnioskuje o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Według organu odwoławczego nie został zatem spełniony warunek, zgodnie z którym rokowania powinny być przeprowadzone przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Poza tym, jak wynika z akt sprawy wniosek z 3 listopada 2021 r., został złożony przez pełnomocnika radcę prawnego K. B., który działa na podstawie pełnomocnictwa substytucyjnego, które znajduje się w aktach sprawy. Rokowania z właścicielami - jak wynika z dokumentacji - prowadzone były natomiast przez A. Z., a w aktach nie ma stosownego pełnomocnictwa. W konsekwencji, także z tego względu czynności "rokowań" dokonywane przez te podmioty były wadliwe. Jak bowiem wynika z art. 124 ust. 3 zd. drugie u.g.n. rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Brak umocowania powoduje, że kierowane do właścicieli zaproszenia do rokowań są formalnie wadliwe i nie mogą wywołać przewidzianych prawem skutków.

Skargę na decyzję Wojewody wywiodła spółka, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego to jest:

- art. 124 ust. 3 w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n."), poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że rokowania z właścicielami nieruchomości muszą być przeprowadzone przed złożeniem wniosku, bowiem zapis tego artykułu mówi tyko o przeprowadzeniu rokowań przed wydaniem zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości - art. 124 ust. 1 u.g.n.,

b) przepisów postępowania a mianowicie:

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 105 k.c. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, że skarżący nie był należycie umocowany do prowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości, jak i złożenia wniosku ograniczającego w oparciu o zapis art. 124 ust. 1 u.g.n.;

co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty z 28 lutego 2023 r. oraz wydanie decyzji o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości obejmującej działkę nr [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że w sprawie należało uwzględnić okoliczność, że pierwotny wniosek oparty o zapis art. 124 ust. 1 u.g.n. został złożony po przeprowadzonych już rokowaniach ze współwłaścicielami nieruchomości, czyli Z. i S. S., w trakcie których S. S. zmarł, co spowodowało modyfikację wniosku ze strony skarżącego, poprzez wniesienie o dalsze procedowanie sprawy w oparciu o zapis art. 124a u.g.n., odnoszący się do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Organ I instancji po uzyskaniu informacji wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku, poprzez przeprowadzanie rokowań z aktualnymi właścicielami nieruchomości. Strona skarżąca wypełniła to wezwanie przeprowadzając rokowania z aktualnymi współwłaścicielami nieruchomości w ramach pierwotnej procedury opartej o zapis art. 124 ust. 1 u.g.n., czemu organ odwoławczy nie zaprzecza. Trudno zatem uznać za trafne stanowisko Wojewody, że rokowania w sprawie nie zostały przeprowadzone zgodnie z zapisami ustawy, to znaczy że nie zostały przeprowadzone przed złożeniem wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, bowiem jak to literalnie określa zapis art. 124 ust. 3 u.g.n., rokowania zostały przeprowadzone przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Skarżący wypełnił przesłanki ustawowe co do przeprowadzenia rokowań z aktualnymi współwłaścicielami działki nr [...], przed wydaniem decyzji zwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z niej.

Odnośnie zaś do uznania przez organ odwoławczy nienależytego umocowania strony wnioskującej o wydanie przedmiotowej decyzji, to jest kwalifikowanych pełnomocników - radców prawnych, podniesiono, że w tym zakresie nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że dalsze pełnomocnictwo substytucyjne udzielone przez radcę prawnego E. M., radcy prawnemu K. B. mieści się w zakresie czynności, do których bezpośrednio była umocowana r. pr. E. M., skoro zakres umocowania zawarty jest w Umowie z 15.08.2015 r. nr [...], gdzie określono, że przedmiot umowy dla Wykonawcy – [...], którego pracownikami byli ww. radcy prawni, obejmuje między innymi uzyskanie wszelkich wymaganych przepisami prawa opinii, uzgodnień i decyzji.

Co do podnoszonego braku umocowania do prowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości przez pełnomocnika A. Z. wyjaśniono, że druga strona rokowań - aktualni właściciele nieruchomości nie kwestionowali umocowania A. Z., jako strony prowadzonych rokowań (nowych rokowań).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344) dalej: "u.g.n.", starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 124 ust. 2 u.g.n. udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Stosownie zaś do 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., sygn. I OSK 2618/16; wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2018 r., sygn. IV SA/Po 1102/17, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Jednocześnie należy wskazać, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r., sygn. II SA/Bk 692/12, dostępne w CBOSA).

W związku z tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10, dostępne w CBOSA).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana inwestycja - polegająca na założeniu i przeprowadzeniu urządzeń i przewodów dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV, relacji [...], w postaci napowietrznych przewodów WN - stanowi inwestycję celu publicznego.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) dalej: "u.p.z.p.", inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ze wskazanego przepisu wynika, że kluczową przesłanką do zastosowanie tej regulacji jest bezsporne ustalenie, że w danej sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Definicję tego pojęcia zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym "inwestycją celu publicznego" są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

W orzecznictwie przyjmuje się, że budowa czy przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej realizuje wyjątkowo ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa oraz interes społeczny (por. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r.: I OSK 1648/15, I OSK 1650/15, I OSK 1719/15, I OSK 1988/14, I OSK 2251/15, I OSK 2480/15, I OSK 2432/15, I OSK 2875/15, I OSK 3013/14; wyrok NSA z 25 października 2013 r., I OSK 2967/12, dostępne w CBOSA). Realizowanie sieci energetycznej, jako inwestycji liniowej, jest realizacją celu publicznego. Stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym, dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel ustawowy realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Podobnie nie ma znaczenia czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy czy też docelowy (por. wyroki NSA z 12 października 2016 r., sygn. I OSK 697/15 i sygn. I OSK 796/16, dostępne CBOSA). Realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Ma się tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. I OSK 1244/15, dostępne CBOSA). Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. I OSK 3417/15, dostępny w CBOSA). Przedstawione stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie budzi wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie. Budowa linii elektroenergetycznej służy do przesyłu (przenoszenia, transportu) energii elektrycznej z jej źródła do odpowiedniego punktu poboru, co pozwala na zakwalifikowanie jej do katalogu celu publicznego. Istotna jest tu bowiem funkcja tego rodzaju inwestycji, w tym wypadku przesył energii (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397-398).

Planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, gdyż jej realizacja służyć będzie zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego regionu oraz zapewnieniu jakości dostaw energii elektrycznej na odpowiednim poziomie.

Planowana inwestycja jest także zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony uchwałą Rady Gminy Ostróda Nr [...] z dnia 28 września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu linii elektroenergetycznej WN 110 kV na terenie gminy Ostróda (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r., poz. 4923). Z planu miejscowego wynika, że na terenie zieleni naturalnej - 29,30 ZN dopuszcza się przebieg przewodów linii elektroenergetycznych - § 11 pkt 4 cyt. uchwały. Natomiast stosownie do § 7 pkt 1 planu, w jego granicach ustala się lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, polegającej na budowie dwutorowej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [....].

Biorąc pod uwagę wskazane zapisy planu stwierdzić pozostaje, że organy prawidłowo uznały, że w sprawie tej przebieg planowanej inwestycji jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Plan miejscowy dopuszcza na wskazanym terenie lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, polegającej na budowie dwutorowej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...].

Odnosząc się do rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., wskazać należy, że ustawodawca nie określił trybu ich prowadzenia i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie. Uwzględniając poglądy orzecznictwa sądowego przyjąć pozostaje, że zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa bowiem ani formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Nie nakłada też na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję.

Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejkolwiek ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia" (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1703/17; wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1723/15, dostępne w CBOSA).

Brak porozumienia stron w tym zakresie jest wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie kontrolowanej obecnie decyzji, zostało poprzedzone etapem negocjacji. Rokowania polegają bowiem na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczyło zatem wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne oczekiwania, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17 i z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17, dostępne w CBOSA).

Organ prowadzący postępowania w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości, uwzględniając treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., zobowiązany jest zatem zbadać, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji. Nie podlega natomiast kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Podobnie kwestie takie jak ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (tak w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. I OSK 2190/21, dostępny w CBOSA).

Według organu odwoławczego w sprawie nie został spełniony warunek odbycia rokowań, które powinny być przeprowadzone przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Wojewoda wskazał, że organ I instancji 14 października 2022 r. wszczął postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n., a następnie zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o przeprowadzenie rokowań z aktualnymi właścicielami - po śmierci jednego ze współwłaścicieli, z którym m.in. wcześniej były prowadzone nieskuteczne rokowania.

Z takim stanowiskiem Wojewody nie można się zgodzić. Przede wszystkim organ odwoławczy pominął okoliczność, że w trakcie trwania rokowań doszło do zmiany stanu prawnego, który wyniknął ze śmierci jednego z współwłaścicieli nieruchomości, której udostępnienia domagał się inwestor, a która to okoliczność została ujawniona dopiero w toku prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Ujawniona okoliczność spowodowała zmianę stanu prawnego w tej sprawie, która została uwzględniona w toku prowadzonego postępowania przed organem I instancji. Wojewoda pominął także okoliczność, że w tej sprawie dwukrotnie zmieniany był tryb, w oparciu o który miała zostać wydana decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości.

Dla prawidłowej oceny stanu faktycznego istotna pozostaje analiza sekwencji zdarzeń w zakresie zmiany stanu prawnego nieruchomości i dokonywanych w sprawie czynności. Podkreślić należy, że operat ewidencji gruntów i budynków, a także zapisy działu II księgi wieczystej KW Nr [...], jako właściciela przedmiotowej nieruchomości pierwotnie wskazywały S. i Z. S. i z tymi osobami spółka prowadziła rokowania w sprawie założenia i przeprowadzenia linii WN 110kV oraz ustanowienia służebności przesyłu oraz bezumownego korzystania z nieruchomości (akta adm., korespondencja pomiędzy pełnomocnikiem spółki a ww. współwłaścicielami - np. pismo spółki z 7 lipca 2021 r, korespondencja mailowa z września i października 2021 r.).

Pismem z 3 listopada 2021 r. pełnomocnik inwestora zwrócił się do Starosty z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, składającej się m.in. z działki o numerze [...] obręb [...], położonej w miejscowości [...] poprzez zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, zaś zawiadomieniem z 9 listopada 2021 r. organ I instancji poinformował o wszczęciu postępowania zainicjowanego na wniosek inwestora. Następnie Z. S. poinformowała organ, że ww. działka ma nieuregulowany stan prawny ze względu na śmierć męża i brak przeprowadzonego postępowania spadkowego, udzieliła nadto pełnomocnictwa swojemu synowi D. S. do reprezentowania jej w postępowaniu administracyjnym.

Pismem z 15 grudnia 2021 r. pełnomocnik spółki - wobec powzięcia informacji od pełnomocnika współwłaścicielki podczas rozprawy administracyjnej 13 grudnia 2021 r. o śmierci małżonka - zwrócił się do organu I instancji o dalsze prowadzenie sprawy z uwzględnieniem tej okoliczności, na podstawie art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w ramach procedury przewidzianej dla nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

W trakcie prowadzonego postępowania ustalono następców prawnych na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego I Wydziału Cywilnego z dnia 9 września 2022 r., sygn. akt I Ns 455/22, z którego wynika, że spadek po S. S. nabyli: żona E. S. oraz jego synowie A. S. i D. S.

Inwestor nadto uzupełnił wniosek o przeprowadzone rokowania z jej nowymi współwłaścicielami, gdyż pismem z 20 września 2022 r. zainicjował rozmowy w sprawie wyrażenia przez obecnych właścicieli zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, proponując ustanowienie służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem odpowiadającym wartości rynkowej uszczuplenia we władztwie nad nieruchomością, która miałaby zostać służebnością obciążona. Pismo w sprawie ustanowienia służebności przesyłu otrzymali wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Żądania właścicieli opiewały na kwotę 18000,00 zł za ustanowienie służebności przesyłu i odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości (powyższą propozycję przedstawiono pismem z 10.10.2022r.). D. S. oświadczył, że widzi możliwość wyrażenia zgody na udostępnienie nieruchomości w formie służebności przesyłu i podpisanie przedstawionego przez Energo - Operator porozumienia na podstawie operatu szacunkowego zleconego i przygotowanego na koszt Energa - Operator

W dniu 13 października 2022 r. organ I instancji otrzymał postanowienie spadkowe po S. S. (sygn. akt I Ns 455/22 z dn. 9.09.2022r.) i zawiadomieniem z 14 października 2022 r. poinformował strony, że zostało wszczęte i toczy się postępowanie administracyjne na wniosek spółki w trybie art. 124 ust. 1 i art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W dniu 31 stycznia 2023 r. organ I instancji otrzymał ostateczne stanowisko właścicieli nieruchomości, w którym zaprezentowali oni zmiany przebiegu urządzeń przesyłowych na działce [...], akceptując wysokość wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu w wysokości ustalonej przez rzeczoznawcę na kwotę 6278,00 zł, bądź wypłaty odszkodowania za bezumowne korzystanie z gruntu w wysokości 18 000 zł, natomiast inwestor w piśmie z dnia 20 lutego 2023 r. wskazał wartość wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntu na kwotę 848 zł zgodnie z opinią rzeczoznawcy.

Pismem z 28 lutego 2023 r. pełnomocnik inwestora zawiadomił organ, że Energa-Operator nie widzi możliwości porozumienia ze względu na zmieniające się żądania strony. Stwierdził, że w związku ze znacznymi rozbieżnościami w oczekiwaniach nie udało się wypracować wzajemnego porozumienia. Organ I instancji uznał, że spółka podjęła próby uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli gruntu. Stwierdzono, że w sprawie były prowadzone rokowania z właścicielami. Inwestorowi udało się dotrzeć z propozycją uzyskania zgody do wszystkich współwłaścicieli, jednak nie uzyskano takiego porozumienia.

W takim stanie faktycznym, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, które nie doprowadziły do uzyskania zgody wszystkich właścicieli nieruchomości na odpłatne udostępnienie nieruchomości inwestorowi. W sprawie tej inwestor bezskutecznie zwracał się do właścicieli nieruchomości o wyrażenie zgody na realizację wnioskowanej inwestycji. Niewątpliwie też była prowadzona obszerna korespondencja pomiędzy stronami, które przedstawiały swoje stanowiska i propozycje. Przy czym, nie jest rzeczą organów ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właścicieli do przyjęcia. To bowiem nie podlega rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Rolą organów było wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Co więcej, również kwestie takie, jak dobra albo zła wiara inwestora czy ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 358/21, dostępny w CBOSA).

Co istotne, po ustaleniu nowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, inwestor prowadził z nimi rokowania odnośnie do udostępnienia rzeczonej nieruchomości za wynagrodzeniem w celu realizacji inwestycji. Prowadzone negocjacje nie zakończyły się jednak powodzeniem. Zasadnie zarzuciła skarżąca, że pierwotny wniosek na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. został złożony w oparciu o przeprowadzone już rokowania ze znanymi współwłaścicielami nieruchomości, w trakcie których jeden z współwłaścicieli zmarł. Powzięcie informacji o tym skutkowało zmodyfikowaniem wniosku inwestora, poprzez dalsze procedowanie sprawy w oparciu o zapis art. 124a u.g.n., odnoszący się do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Podkreślić pozostaje nadto, że inwestor po kolejnej zmianie stanu prawnego, na skutek powzięcia informacji o zakończonym postępowaniu spadkowym oraz ustaleniu następców prawnych zmarłego, uzupełnił swój pierwotny wniosek, poprzez udokumentowanie faktu przeprowadzania rokowań ze spadkobiercami, czyli aktualnymi właścicielami nieruchomości. Nieuprawnione było zatem na gruncie ustalonego stanu faktycznego i prawnego tej sprawy twierdzenie organu odwoławczego, że na zasadzie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. przed złożeniem wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie zostały przeprowadzone rokowania.

Stanowisko Wojewody, co do wymogu zakończenia rokować przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. jest słuszne jedynie w takim przypadku, gdy w toku prowadzonego postępowania przed organem administracji nie dochodzi do zmiany stanu prawnego w przedmiocie właścicieli nieruchomości. W realiach niniejszej sprawy jednak, jak już podniesiono wyżej, zaistniała zmiana stanu prawnego, jak i uległ zmianie stan faktyczny, które to okoliczności zostały uwzględnione w toku prowadzonego postępowania przed organem I instancji, w oparciu o treść art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Odnośnie zaś do zakwestionowanego przez Wojewodę braku w aktach sprawy pełnomocnictwa dla osoby prowadzącej rokowania, czyli dla A. Z., wskazać pozostaje, że okoliczność tą organ odwoławczy jako organ uprawniony do przeprowadzenia postępowania w całokształcie w drugiej instancji, stosownie do art. 15 k.p.a., winien wyjaśnić we własnym zakresie w toku postępowania odwoławczego. Kwestia ta nie może stanowić samoistnej przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji, skoro organ odwoławczy uprawniony i zobowiązany jest do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniające, a nadto w razie konieczności do jego uzupełnienia. Skoro w aktach sprawy zabrakło pełnomocnictwa dla osoby prowadzącej rokowania z właścicielami nieruchomości, to oczywistym winno być wystąpienie do spółki o uzupełnienie akt sprawy w tym zakresie. Dopiero w przypadku ustalenia, że osoba taka nie posiadała upoważnienia do podejmowania działań w zakresie prowadzonych rokowań należy dokonać odpowiednich rozstrzygnięć. W tym zakresie doszło zatem po stronie organu odwoławczego do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a, uwzględni poczynione wyżej uwagi, wyeliminuje dotychczasowe uchybienia i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku), o których orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzono na rzecz skarżącej spółki koszty postępowania sądowego w wysokości wynikającej z przepisów § 2 ust.3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 535), tj. zwrot wpisu sądowego w kwocie 200 zł oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) opłaty za czynności radcy prawnego ustanowionego w sprawie.