Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1823/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o. o. w S. – [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 125/20 w sprawie ze skargi G. Sp. z o. o. w S. – [...] w W. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 17 grudnia 2019 r. nr 5/p/2019 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Sp. z o. o. w S. na rzecz Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 30 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 125/20 oddalił skargę G. Sp. z o. o. w S. – [...] w W., na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z 17 grudnia 2019 r., nr 5/p/2019, w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Zgodnie z umową o dofinansowanie G. Sp. z o. o. w S. – [...] w W. przyznano dofinansowanie w wysokości 400.000,00 zł, zaś wypłacono 250.000,00 zł, gdyż wniosek o płatność końcową na kwotę 150 000,00 zł nie został zatwierdzony do wypłaty.

Zarząd Województwa Warmińsko – Mazurskiego, działając jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Warmia i Mazury na lata 2007–2013 (dalej: IZ) podjęła nieudaną próbę przeprowadzenia kontroli doraźnej na miejscu realizacji projektu (14 i 28 listopada 2016 r.). Okazało się, że nie jest możliwe ustalenie faktycznej siedziby beneficjenta, tj. miejsca, w którym powinny znajdować się zasoby informatyczne wdrożone i zakupione w związku z realizacją projektu. Z uwagi na powyższe brak było możliwości zweryfikowania na miejscu realizacji projektu stanu wdrożenia zasobów informatycznych zakupionych w ramach projektu. Wyniki kontroli zostały przedstawione beneficjentowi w formie Informacji Pokontrolnej z kontroli doraźnej projektu, jak również Ostatecznej informacji pokontrolnej z kontroli doraźnej projektu z 05.04.2018 r., w której podtrzymano wszystkie nieprawidłowości i uchybienia wyszczególnione w pierwszej informacji pokontrolnej. Sąd Rejonowy w Elblągu, postanowieniem z 12.04.2018 r., sygn. akt V GU 7/18, ogłosił upadłość E. Sp. z o.o. i wyznaczył G. Sp. z o.o. z siedzibą w B., na Syndyka masy upadłości.

Z uwagi na ujawnione nieprawidłowości, IZ wezwała beneficjenta do zwrotu środków w terminie 14 dni. Wezwanie doręczono syndykowi.

IZ decyzją z dnia 9 kwietnia 2019 r. zobowiązał stronę do zwrotu środków, które zostały wypłacone na realizację projektu.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem projektu było stworzenie systemu sieci wspólnych zakupów oraz usprawnienie procesów zamawiania, scalania zamówień, rozliczania transakcji. Projekt zakładał zakup nowych funkcjonalności oprogramowania do prowadzenia e-platformy A zakupowej działającej pod marką: M. – M. A. B. Beneficjent planował zrealizować cele określone we wniosku o dofinansowanie poprzez osiągnięcie określonych wskaźników produktu i rezultatu (m.in. wskaźnika rezultatu: Liczba przedsiębiorstw objętych wdrożonymi i/lub zintegrowanymi systemami informatycznymi typu B2B (zakładano 300 szt.). Beneficjent zadeklarował, że osiągnięcie przedmiotowego wskaźnika miały dokumentować umowy z kontrahentami lub faktury sprzedaży.

W ocenie IZ projekt nie został zrealizowany zgodnie z założeniami dokumentacji projektowej, o czym świadczą dowody w postaci odpowiedzi losowo wybranych przez organ klientów spośród podmiotów wskazanych przez stronę w zestawieniu klientów, obejmującym 640 podmiotów. Klienci, którzy mieli potwierdzić osiągnięcie przez beneficjenta wskaźnika rezultatu Liczba przedsiębiorstw objętych wdrożonymi i/lub zintegrowanymi systemami informatycznymi typu B2B, dokonywali zakupów w sklepie stacjonarnym beneficjenta bądź w ogóle nie korzystali z platformy [...], jak i [...] Zgodnie natomiast z założeniami projektowymi każdy uczestnik działający w sieci będzie dokonywał zakupów poprzez platformę M., która działać będzie pod adresem [...]. Ponadto na przedłożonym przez Spółkę zestawieniu znajdowały się podmioty, które nie spełniały kryterium grupy docelowej beneficjenta. Uzasadnia to w ocenie organu twierdzenie, że beneficjent miał świadomość, iż nie osiągnął wskaźnika rezultatu.

Organ wskazał, że rezygnacja członków zarządu Spółki nie wykluczała możliwości podjęcia czynności kontrolnych, gdyż z informacji z KRS wynika, że w dacie planowanych kontroli Spółka była reprezentowana przez prokurenta – A. P. Za niewiarygodne uznał organ wyjaśnienia prokurenta, że zapomniał dopełnić formalności związanej z rezygnacją z funkcji prokurenta oraz nie uwzględnił przedłożonej przez niego organowi e-mailem z 13.01.2017 r. kopię rezygnacji z 26.04.2010 r. z pełnionej funkcji. Wykreślenie prokurenta z rejestru KRS nastąpiło dopiero po 6 latach w dniu 21.06.2017 r. Wobec tego organ był uprawniony do przeprowadzenia kontroli doraźnej. W oparciu o §14 ust.1 Umowy o dofinansowanie IZ przysługuje uprawnienie do weryfikacji zgodności realizacji projektu z wnioskiem i umową o dofinansowanie na każdym etapie jego realizacji, w tym również w okresie trwałości. Zaś obowiązkiem beneficjenta jest poddanie się kontrolom w zakresie prawidłowości projektu z prawem krajowym i wspólnotowym, w tym m.in. kwalifikowalności poniesionych wydatków, stosowania procedur udzielania zamówień publicznych, utrzymania wskaźników projektu.

Na dzień przeprowadzenia kontroli (14.11.2016 r. i 28.11.2016 r.) siedzibą Spółki E. C., a zarazem miejscem rzeczowej realizacji projektu, był [...]. Zatem pod tym adresem winna znajdować się dokumentacja związana z projektem oraz środki trwałe. Beneficjent poinformował, że przewiduje możliwość zmiany lokalizacji środków trwałych na nowy adres: [...]. W odpowiedzi organ wskazał, że zmiany w treści Umowy o dofinansowanie wymagają zachowania formy aneksu. Na późniejszym etapie beneficjent nie informował IZ, czy do ww. zmiany faktycznie doszło. Z oświadczenia o zachowaniu trwałości projektu złożonego po dacie zaplanowanych kontroli wynika, że adres siedziby spółki to [...]. Dlatego przyjęto ten adres jako adres, pod którym projekt powinien być realizowany i winny znajdować się tam środki trwałe zakupione w ramach projektu. Kontrola nie odbyła się, ponieważ w miejscu mającym być siedzibą i równocześnie miejscem rzeczowej realizacji projektu znajdowała się inna firma.

Według organu strona nie zachowała należytej staranności, gdyż nie zawiadomiła IZ o zmianie miejsca realizacji projektu, jak również nie dokonała zmian w KRS odnośnie rezygnacji z funkcji prokurenta. Beneficjent poprzez swoje zaniechanie uniemożliwił przeprowadzenie kontroli doraźnej projektu. Dlatego strona nie może powoływać się na okoliczność braku wiedzy o planowanych terminach kontroli projektu.

Organ zwrócił uwagę, że strona niezgodnie z Umową dokonała przeniesienia na rzecz innego podmiotu prawa do korzystania z oprogramowania zakupionego w ramach dofinansowania. Bowiem umową licencyjną z 25.05.2012 r. przeniesiono to prawo na M. S.A. (obecnie B. S.A.). Podmiot ten jest powiązany osobowo ze stroną przez osobę prezesa – Z. T. Rozporządzenie oprogramowaniem w opisany sposób jest sprzeczne z §10 ust.3, 5 i 6 Umowy o dofinansowanie. Skutkiem zawarcia ww. umowy licencyjnej było udzielenie wsparcia nie tylko stronie, ale także B. S.A., która nie była beneficjentem pomocy.

Orzekając na skutek odwołania strony Zarząd Województwa Warmińsko – Mazurskiego decyzją z dnia 17 grudnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Olsztynie podkreśliło, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) przez nieprzeprowadzenie zawnioskowanych przez skrzącą dowodów, w tym zeznań jak nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego z zakresu informatyki z listy biegłych sądowych Sądu Okręgowego w Olsztynie, na okoliczność wykonania umowy zgodnie z jej zapisami oraz prawidłowej realizacji projektu. Decyzja nie narusza również art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organ w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) pominął dowody ze świadków i dowód z opinii biegłego szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko w decyzjach administracyjnych, które Sąd uznaje za prawidłowe. Ponadto nie jest prawdą twierdzenie, iż decyzja została wydana wyłącznie na podstawie ustaleń kontroli organu, co wprost wynika z uzasadniania decyzji.

W ocenie Sądu I instancji również zarzut naruszenia art. 70 o.p. nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja przedawnienia należy do sfery prawa materialnego. Upływ terminu przedawnienia musi być uwzględniony z urzędu przez organ, przed którym postępowanie się toczy, niezależnie od tego czy dotyczy postępowania przed organem I, czy II instancji. Przedawnienie, o ile wystąpi, wywołuje bowiem ten skutek, że organ jest zobowiązany, co do zasady, do zakończenia postępowania przez jego umorzenie.

W ocenie WSA w Olsztynie przyjęcie jako początkowej daty biegu przedawnienia - daty poszczególnych płatności w projekcie oraz stosowanie terminu przedawnienia z art. 70 § 1 O.p., wyłączyłoby skuteczność szeregu kompetencji oraz instrumentów prawnych, którymi dysponuje Instytucja Zarządzająca w zakresie kontroli realizacji projektów (także w okresie ich trwałości), odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi i nakładania korekt finansowych (art. 25 ust. 1 pkt 14-15a ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. 2006 Nr 227 poz. 1658). Trudno zatem przyjąć, aby po upływie 5 lat od daty płatności w projekcie kontrole takie miały wyłącznie charakter stwierdzający bez możliwości wywołania określonych skutków oraz zastosowania określonych środków prawnych.

Sąd I instancji podkreślił, że dla wielu projektów, w szczególności projektów inwestycyjnych o strategicznym znaczeniu, okres realizacji trwa kilka lat, przy czym są to projekty rozliczane w istotnym procencie w systemie zaliczkowym lub w formie płatności pośrednich. Przyjęcie koncepcji przedawniania związanej z datą poszczególnych płatności przyznanego dofinansowania, prowadziłoby do takiego stanu rzeczy, w którym stwierdzenie w projekcie na etapie kontroli końcowej nieprawidłowości lub innych naruszeń prawa mogłoby powodować dochodzenie jedynie części środków, wypłaconych w ostatnich latach realizacji. Takie założenie stwarzałoby dogodne warunki dla uniknięcia w znacznym zakresie odpowiedzialności z tytułu zwrotu środków przez beneficjentów dopuszczających się nawet najpoważniejszych naruszeń lub nadużyć finansowych, tylko z tego względu, że projekt miał dłuższy czas realizacji. Wskazać należy, że każdy projekt podlega ocenie i kontroli jako całość. Rozdrobnienie kwestii przedawnienia na poszczególne płatności w projekcie prowadzi do sytuacji, w której w jednym projekcie z tytułu tych samych naruszeń prawa lub nieprawidłowości, niektóre sumy mogą stanowić podstawę zwrotu, zaś inne powinny być uznane za wygasłe wskutek przedawnienia, przez wzgląd na przyjęty przez strony harmonogram płatności.

Strona złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. Prawa materialnego:

1. art. 145 § 1 ust. 1 lit a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez nieuchylenie decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy:

a) tj. art. 207 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.; dalej: u.f.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie z uwagi na fakt, że nie zaistniały przesłanki wskazanych w tym przepisie uprawniające do wydania decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., a co za tym idzie, braku podstaw do prowadzenia w tym zakresie postępowania administracyjnego przez organ a w konsekwencji niewłaściwie niezastosowanie .

b) z art. 207 ust. 1 u.f.p. i art. 70 § 1 o.p., poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i niezbadanie w sposób zupełny pod względem formalnym i materialnym legalności zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do sytuacji, że Sąd przy rozpoznawaniu sprawy nie uwzględnił faktu, że zobowiązanie określone zaskarżoną decyzją wygasło wskutek przedawnienia, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi.

II. Przepisów prawa procesowego, to jest:

1. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z § 2 p.p.s.a. - przez nieuchylenie przez Sad I instancji zaskarżonej decyzji i wadliwe nieuwzględnienie zarzutów skarżącego w Skardze na decyzję IZ, która jest niezgodna z:

a) art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. przez Organ administracji publicznej poprzez nie zawieszenie postępowania podczas kontroli z uwagi na brak zarządu w Spółce E. C. sp. z o.o. podczas gdy brak zarządu stanowi obligatoryjną przesłankę do zawieszenia postępowania.

b) art. 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez zakończenie postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji administracyjnej bez przeprowadzenia wnioskowanych przez Stronę dowodów w tym zeznań świadków, a tym samym oparcie rozstrzygnięcia w sprawie jedynie o stanowisko Organu zawarte w wystąpieniu pokontrolnym.

c) art. 1, art 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z wnioskowanej opinii niezależnego biegłego z zakresu informatyki z listy biegłych sądowych Sądu Okręgowego w Olsztynie, na okoliczność wykonania umowy zgodnie z jej zapisami oraz prawidłowej realizacji projektu.

d) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz niepodjęcie wystarczających działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie;

e) art 7 k.p.a. oraz art 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że nie został zrealizowany główny cel projektu, w tym nie zostały osiągnięte zakładane wskaźniki realizacji projektu, przez co Organ bezpodstawnie zażądał zwrotu dofinansowania.

f) art. 24 k.p.a. przez przyjęcie, iż pracownicy będą obiektywni przy rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo, że byli podlegli Zastępcy Dyrektora Departamentu E. B. R., która wyraziła już swoje stanowisko odnośnie wykonania umowy o dofinansowanie przez Spółkę E. C.,

g) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do obywateli do organów państwa

W konsekwencji zarzuty wskazane w II. 1 lit a-g) doprowadziły do naruszenia:

a) art. 1 ust 1 pkt a tirtet pierwsze konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich ( Dalej Konwencja ) w zw. z art. 2 pkt 7, art. 9 ust 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260 /1999 ( dalej "rozporządzenie nr 108/006) , art. 1 ust 2 Rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 298/5 z 18 grudnia 1995 r w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ( dalej rozporządzenie nr 2988/95) - poprzez wadliwe ustalenie, że skarżący przedłożył niezgodne z prawdą oświadczenia dotyczące osiągnięcia wskaźnika rezultatu: "Liczba przedsiębiorstw objętych wdrożonymi i/lub zintegrowanymi systemami informatycznymi typu B2B" oraz jego utrzymania w okresie trwałości projektu .

b) Art. 35e ustawy o zasadach prowadzenia polityki i rozwoju ( dalej: "zppr" lub ustawa wdrożeniowa) w zw. z §14 ust 1 Umowy o dofinasowanie poprzez wadliwe ustalenie, że skarżący nie poddał się w siedzibie kontroli w zakresie prawidłowości realizacji projektu.

c) § 2 ust 2 i § 4 ust 3 Umowy o dofinasowanie oraz pkt 5.6 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007- 2013 do konkursu nr [...]) dalej (" Wytyczne" ) - poprzez wadliwe ustalenie, że skarżący nie osiągnął wskaźnika rezultatu: Liczba przedsiębiorstw objętych wdrożonymi i /lub zintegrowanymi systemami informatycznymi typu B2B"

III. W związku przedstawionym zarzutami naruszenia przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca zarzuciła, naruszenie art. 151 p.p.s.a. - poprzez bezzasadne nieuwzględnienie w całości skargi na w decyzję ostateczną, pomimo wystąpienia podstaw do uchylenia tej decyzji, którymi były naruszenia przepisów postępowania i materialnoprawnych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację oraz stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego.

W trakcie realizacji umowy z 28 grudnia 2011 r. w dniach 14 i 28 listopada 2016 r. Instytucja Zarządzająca podjęła próbę przeprowadzenia kontroli doraźnej na miejscu realizacji projektu. Okazało się, że nie jest możliwe ustalenie faktycznej siedziby beneficjenta, tj. miejsca, w którym powinny znajdować się zasoby informatyczne wdrożone i zakupione w związku z realizacją projektu. W tej sytuacji, z uwagi na uniemożliwienie kontrolującym wglądu w dokumenty związane z realizacją projektu, nieudostępnienie urządzeń, obiektów, terenów i pomieszczeń, w których realizowany miał być projekt, niezapewnienie obecności osób, które udzieliłyby wyjaśnień na temat projektu - uznano, że całość wypłaconego dofinansowania stanowi wydatek niekwalifikowalny, gdyż nie było możliwości zweryfikowania osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu oraz wywiązania się przez beneficjenta z wymogów wynikających z umowy o dofinansowanie. Beneficjent odmówił podpisania informacji pokontrolnej z kontroli doraźnej projektu z 11 stycznia 2018 r. i pismem z 2 lutego 2018 r. wniósł do niej zastrzeżenia. Po upływie terminu do zwrotu środków na podstawie wezwania Instytucji Zarządzającej wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków, postanowienie o wszczęciu postępowania doręczono 3 września 2018 r. syndykowi masy upadłości spółki. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone.

Natomiast, według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

Kastor oparł skargę kasacyjną na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji w pkt II. 1. petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z § 2 p.p.s.a.; naruszenie art. 151 p.p.s.a.; naruszenie przepisów kpa; naruszenie przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; naruszenie zapisów umowy o dofinansowanie; naruszenie wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków. Natomiast, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji w pkt I. 1. petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.; art. 207 ufp ; art. 207 ust. 1 ufp; art.. 70 § 1 O.p.

Skarga kasacyjna, pomimo różnorodnego sformułowania zarzutów w ramach obu podstaw kasacyjnych w istocie kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia umowy o dofinansowanie oraz wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013, co doprowadziło do powstania obowiązku zwrotu na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2) ufp całości otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 206 ust. 1 i 2 ufp, szczegółowe warunki dofinansowania projektu - określa umowa o dofinansowanie projektu. Umowa powinna określać w szczególności: opis projektu lub zadania, w tym cel, na jaki przyznano środki, i termin jego realizacji; harmonogram dokonywania wydatków, obejmujący okres co najmniej jednego kwartału; wysokość przyznanych środków; zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu lub zadania; zobowiązanie do stosowania wytycznych; formy zabezpieczeń należytego wykonania zobowiązań wynikających z umowy; warunki rozwiązania umowy ze względu na nieprawidłowości występujące w trakcie realizacji projektu; warunki i terminy zwrotu środków, w tym środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny. Z tej regulacji prawnej wynika, że dofinansowania projektu lub zadania jest ścisłe powiązane z terminem jego realizacji, harmonogramem wydatków oraz sposobem końcowego rozliczenia. Istotne znaczenie ma tutaj zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu lub zadania. Zapisy umowy w tym przedmiocie są elementem realizacji projektu - przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą. Beneficjent, jako strona stosunku prawnofinansowego ponosi odpowiedzialność prawną za prawidłowość wykorzystania dofinansowania. W tych ramach beneficjent ma uwzględnić również zapisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości według której, jednostki obowiązane są stosować przyjęte zasady (politykę) rachunkowości, rzetelnie i jasno przedstawiając sytuację majątkową i finansową oraz wynik finansowy. Z tych przepisów wynika, że przy rozliczaniu otrzymanego dofinansowania na beneficjencie ciąży obowiązek wykazania posiadaną dokumentacją, że środki zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem; wykorzystane bez naruszenia procedur obowiązującymi przy ich wykorzystaniu; pobrane należnie i nie w nadmiernej wysokości.

Należy podkreślić, że § 14 umowy o dofinansowanie z 28 grudnia 2010 r. zawiera zapis dotyczący zobowiązania do poddania się kontroli w trakcie realizacji projektu. W dniach 14 i 28 listopada 2016 r. Instytucja Zarządzająca podjęła próbę przeprowadzenia kontroli doraźnej na miejscu realizacji projektu, przebieg kontroli został udokumentowany informacją pokontrolną z kontroli doraźnej projektu z 11 stycznia 2018 r. Ponadto, organ (Instytucja Zarządzająca) dokonał własnych, niezależnych ustaleń w oparciu o całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie. Przeprowadzono dowody z dokumentów pozyskanych od organów kontroli skarbowej, Naczelnika Urzędu Pocztowego oraz z zeznań świadków, tj. podmiotów wskazanych przez beneficjenta jako klientów Spółki. Z uwagi na okoliczność, że czynności kontrolne na miejscu realizacji projektu nie doszły do skutku, Instytucja Zarządzająca nie dokonała całkowitej oceny stanu wdrożenia projektu, a w konsekwencji nie doszło do końcowego rozliczenia realizacji projektu.

Podstawą prawną decyzji ostatecznej jest art. 207 ust. 1 pkt 2) ufp: W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ kasator nie podważył skutecznie zasadniczego elementu stanu faktycznego tj. ustalenia, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur (określonych w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu).

Zgodnie z art. 76 § 1, 2 i 3 kpa, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4. Przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Przepisy te mają zastosowanie wprost do oceny mocy dowodowej wystawionych przez wskazane jednostki dokumentów urzędowych, regulacja dotyczy organów lub podmiotów, ściśle określonych. Dokumenty urzędowe w przepisanej formie mogą sporządzić w imieniu organu lub uprawnionego podmiotu wyłącznie osoby uprawnione do wystawienia dokumentu, które na mocy szczególnej regulacji otrzymują prawo do sporządzenia dokumentu. Termin uprawnienie oznacza własne kompetencje osoby wystawiającej dokument do potwierdzania określonych okoliczności. O kompetencji do wystawienia dokumentu, któremu przysługuje walor zaufania publicznego, można mówić wówczas, gdy dokument ma cechy rozstrzygnięcia publicznoprawnego, któremu przysługuje domniemanie prawdziwości. Tego rodzaju dokumentacja ma zwiększoną moc dowodową, która przejawia się istnieniem dwóch domniemań – prawdziwości (autentyczności) oraz zgodności z prawdą twierdzeń w niej zawartych (wiarygodności). Takim dokumentem jest informacja pokontrolna z kontroli doraźnej projektu z 11 stycznia 2018 r. Kasator nie przeprowadził skutecznego dowodu przeciwko treści wskazanego dokumentu.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie zostały skutecznie podważone. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. kasator zarzucił Sądowi I instancji w pkt I. 1. petitum skargi kasacyjnej naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.; art. 207 ufp; art. 207 ust. 1 ufp i art. 70 § 1 O.p.

Według art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego o którym mowa, może polegać na błędnej jego wykładni, czyli mylnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu lub na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji). Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy. Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. Właściwe sformułowanie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z przepisami prawa materialnego, które miały lub powinny mieć zastosowanie w sprawie. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, kasator powinien określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie.

Skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów, ponieważ przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. został powiązany z art. 207 ufp, a także z art. 207 ust.1 ufp i art. 70 § 1 O.p. Tymczasem, artykuł 207 ufp składa się z trzynastu ustępów, a wskazany przez kasatora ustęp 1 zawiera trzy punkty. Z tego też powodu nie wiadomo, którego punktu dotyczy powiązanie z art. 70 § 1 O.p.

Mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (treść dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutu przedawnienia.

Przedawnienie jest w pierwszym rzędzie instytucją materialnoprawną co oznacza, że nie jest dopuszczalne wsteczne działanie przepisów dotyczących przedawnienia, ta instytucja wywołuje również istotne skutki procesowe. Przedawnienie obejmuje sytuacje, kiedy nie istnieje już żaden stosunek materialnoprawny, kiedy wygasły już wszelkie relacje pomiędzy podatnikiem, a organami podatkowymi (Państwem) w związku ze zdarzeniem prawnopodatkowym, od którego upłynął już ustawowy termin, który nie uległ wcześniej przerwaniu, bądź zawieszeniu i nie zachodziła sytuacja, że nie rozpoczął on swojego biegu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2020 r., I GSK 596/18 (LEX nr 3106792) przedstawił następujące stanowisko dotyczące przedawnienia: "Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w tej sprawie nie doszło do przedawnienia oraz podziela zaprezentowaną argumentację z powołaniem się na art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1) przewidujący jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii przedawnienia w wyrokach: z 27 lutego 2019 r., I GSK 744/18; z 16 października 2019 r., I GSK 1537/18; 4 grudnia 2019 r., I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r,, I GSK 1909/19 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował istotę omawianej instytucji przedawnienia z powołaniem się na orzecznictwo TSUE: "(...) przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się w przedmiotowej sprawie z uwagi na przepisy szczególne tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L 1995.312.1, dalej rozporządzenie nr 2988/95). Art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że "Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1." (...) Nieprawidłowość ma charakter "ciągły lub powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii. W tym względzie w zakresie dotyczącym związku czasowego, w jakim winny pozostawać nieprawidłowości, aby można je było uznać za "nieprawidłowość powtarzającą się" w rozumieniu tego przepisu, konieczne jest jedynie, by okres czasu, jaki upłynął pomiędzy poszczególnymi nieprawidłowościami, był krótszy od terminu przedawnienia przewidzianego w akapicie pierwszym tego ustępu. Nieprawidłowość ma także charakter powtarzający się, jeżeli została popełniona przez podmiot, który czerpał korzyści ekonomiczne z ogółu podobnych transakcji naruszających ten sam przepis prawa (zob. wyroki TSUE C-279/05 Vonk Dairy Products, C-52/14 Pfeifer & Langen, C-465/10 Chambre de commerce). W wyroku C-436/15 Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie. Jak wyżej wskazano stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę i organ tym nie musi być on tożsamy z organem uprawnionym do przydzielania dotacji lub odzyskiwania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości. Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie za takie zawiadomienie, skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia, uznać należy doręczenie Skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu z dnia (...). Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. W przywołanym wyżej wyroku C-52/14 Pfeifer & Langen Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że "Przede wszystkim zarówno z brzmienia, jak i struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 tego samego rozporządzenia" (pkt 63 wyroku). W świetle powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do przedawnienia uprawnienia do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania ze środków unijnych."

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).