Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 430/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Piotr Radziejewicz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W.P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 44/20 w sprawie ze skargi P.W.P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 października 2019 r. nr SKO Gd/3071/19 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego wydania decyzji o nabyciu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 44/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi P.W.P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej także: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej także: "organ II instancji", "kolegium") z 22 października 2019 r. nr SKO Gd/3071/19, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 28 stycznia 1991 r. P.W.P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. wystąpiło o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w G., przy ulicy (...) wraz z własnością posadowionych na tych działkach budynków i budowli. Jako podstawę prawną wskazano art. 2 ust. 1- 3 w zw. z art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., Nr 79, poz. 464 ze zm., dalej: "ustawa zmieniająca").

Prezydent Miasta G. decyzją z 12 kwietnia 2019 r. nr WS.II.6841.1.2019.JB umorzył postępowanie w sprawie powyższego wniosku jako bezprzedmiotowe z uwagi na likwidację Przedsiębiorstwa Budownictwa Komunalnego nr 1 w G. i tym samym ustanie jego bytu prawnego oraz fakt, że ogólnym następcą prawnym wskazanego przedsiębiorstwa jest Gmina Miasto G.

Na skutek odwołania skarżącej, postanowieniem z 22 października 2019 r. nr SKO GD/3071/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia kolegium wskazało, że P.W.P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. nie jest następcą prawnym zlikwidowanego przedsiębiorstwa komunalnego, przez co odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieposiadający przymiotu strony.

Wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę od powyższego postanowienia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "kpa"), zgodnie którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko kolegium, zgodnie z którym w sprawie wystąpiły podmiotowe przesłanki niedopuszczalności odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wywiódł, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie, tj. 5 grudnia 1990 r., w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego z zachowaniem praw osób trzecich. Jednocześnie art. 2 ust. 2 tej ustawy stanowił, że budynki, lokale i inne urządzenia znajdujące się na tych gruntach, będących 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stały się od tego dnia z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie nastąpiło odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych. Przepis art. 2 ust. 3 ustawy zmieniającej stanowił, że nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Decyzje te miały charakter deklaratoryjny i określone w nich miały być także warunki i okres użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad przewidzianych w art. 236 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r., poz. 1145, dalej: "kc") oraz kwota należna za nabycie własności budynków, lokali i urządzeń (o ile było ono odpłatne).

Następnie Sąd I instancji podał, że wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej uwłaszczenie został złożony przez Przedsiębiorstwo Budownictwa Komunalnego nr 1 w G. Przedsiębiorstwo to utraciło jednak byt prawny z chwilą wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych z 31 marca 1994 r., a zatem w toku postępowania administracyjnego i obecnie nie istnieje. Ustanie bytu prawnego przedsiębiorstwa komunalnego w toku postępowania administracyjnego było przeszkodą do jego kontynuowania a w efekcie również wydania decyzji merytorycznej w stosunku do nieistniejącej jednostki prawnej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego skarżąca wywodzi swój interes prawny z potencjalnych korzyści jakie może uzyskać na skutek decyzji stwierdzającej uwłaszczenie na jej rzecz, co nie daje jednak legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. O podmiotowej dopuszczalności odwołania nie może również stanowić umowa prywatyzacyjna, zawarta pomiędzy skarżącą a gminą, gdyż umowa ta nie ma wpływu na treść lub zakres roszczeń i praw pomiędzy gminą a skarżącą.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku P.W.P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa") w zw. z art. 7 i art. 77 kpa, poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez kolegium przepisów art. 7 i art. 77 kpa, w szczególności brak merytorycznego zbadania legitymacji procesowej skarżącej, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że ma ona interes prawny w rozstrzyganej sprawie administracyjnej;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który przeczy zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracyjnych;

c. art. 141 § 4 ppsa, poprzez podzielenie przez WSA stanowiska kolegium stwierdzającego negatywne przesłanki przedmiotowe dopuszczalności odwołania, które Kolegium ustaliło bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny oraz poprzez zaniechanie ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 134 kpa i art. 138 § 1 pkt 3 kpa a nadto art. 15 kpa, poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której wobec stwierdzenia, że wnoszący odwołanie nie posiada w sprawie interesu prawnego, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa a przepis art. 134 kpa nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołująca się nie jest stroną postępowania administracyjnego i w konsekwencji niepodjęcie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa;

e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 3 § 1 i 2 ppsa, poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonego orzeczenia pod względem zgodności z prawem;

f. art. 151 ppsa, poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, kiedy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 200 ust. 1 ugn. w zw. z art. 2 i 2a ustawy zmieniającej w zw. z art. 105 kpa, poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że zakończenie bytu prawnego PBK Nr 1 w G. z chwilą wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych jest przeszkodą do kontynuowania postępowania administracyjnego, a w efekcie również do wydania decyzji merytorycznej w stosunku do nieistniejącej jednostki prawnej;

b. art. 28 kpa w zw. z art. 30§ 4 kpa i art. 200 ust. 1 ugn w zw. z art. 2 i 2a ustawy zmieniającej, poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia kolegium z 22 października 2019 r., stwierdzającego niedopuszczalność odwołania;

c. art. 28 kpa w zw. z art. 65 § 2 kc w zw. z art. 551 kc i art. 4 pkt 3 ustawy prywatyzacyjnej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia kolegium z 22 października 2019 r., stwierdzającego niedopuszczalność odwołania;

d. art. 28 kpa w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 3, art. 39 i art. 41 ust. 1 ustawy prywatyzacyjnej w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2152 ze zm.) oraz art. 354 kc, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że skarżąca będąca spółką pracowniczą powstałą w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 38 ustawy prywatyzacyjnej nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia kolegium z 22 października 2019 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, w sytuacji w której interes prawny skarżącej wynika z ww. przepisów prawa materialnego. Niniejsza sprawa administracyjna ma przy tym wpływ na zakres roszczeń i praw pomiędzy gminą a skarżącą, wynikających z w/w przepisów prawa materialnego, a nadto z postanowień umowy leasingu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów sądowych. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

W realiach sprawy jako pierwszy należy rozpoznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 134 kpa i art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 15 kpa, gdyż zarzut ten dotyczy dopuszczalności wydania przez organ postanowienia na podstawie art. 134 kpa w przypadku stwierdzenia braku interesu prawnego po stronie odwołującej się. Kwestia ta ma podstawowe znaczenie w sprawie, albowiem przyjęcie stanowiska skarżącej kasacyjnie – zgodnie z którym w razie stwierdzenia przez organ odwoławczy, że strona odwołująca się nie ma interesu prawnego w postępowaniu organ w każdym przypadku zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania – zdeterminowałoby rozstrzygnięcie w sprawie i czyniłoby zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie zasługuje jednak na podzielenie. Wszystkie powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie powyższego poglądu wyroki sądów administracyjnych zapadły przed 11 kwietnia 2011 r. Ma to znaczenie w sprawie, albowiem podstawowym argumentem jaki przemawiał za koniecznością badania legitymacji procesowej odwołującego się w ramach postępowania odwoławczego był brak kontroli instancyjnej i pozainstancyjnej postanowień wydawanych na podstawie art. 134 kpa, gdyż w ówczesnym stanie prawnym do postanowień takich nie miało zastosowania odesłanie przewidziane w art. 126 kpa do art. 145–152 kpa oraz art. 156–159 kpa. Odwołanie takie zostało jednak wprowadzone do treści art. 126 kpa od 11 kwietnia 2011 r. i obecnie postanowienia z art. 134 kpa podlegają kontroli przewidzianej we wskazanych przepisach, przez co w obecnym stanie prawnym argumentu tego nie można już podtrzymywać. Dodatkowo należy zauważyć, że z tym samym dniem wprowadzono do kpa przepis art. 61a, zgodnie z którym dopuszczalna jest odmowa wszczęcia postępowania, gdy jest oczywiste, że stosowne żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Przepis art. 61a kpa nie jest stosowany w postępowaniu odwoławczym, natomiast uznać należy, że art. 134 kpa stanowi jego odpowiednik w odniesieniu do postępowania odwoławczego. Powołana przez skarżącą kasacyjnie uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 nie ma charakteru wiążącego w sprawie, zgodnie bowiem z art. 100 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) mocy wiążącej nie mają uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte przed 2004 r. Odstąpienie od stanowiska wyrażonego w tej uchwale nie stanowi zatem naruszenia art. 269 ppsa. Zgodnie z ww. uchwałą stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Jak jednak wskazano już powyżej, uchwała ta zapadła przed 11 kwietnia 2011 r. W aktualnym stanie prawnym wyrażonej w niej stanowisko należy zmodyfikować w taki sposób, że nie ma przeszkód aby organ odwoławczy wydał na podstawie art. 134 kpa postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania w razie stwierdzenia, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 kpa – w przypadku gdy wskazany brak legitymacji ma charakter oczywisty i obiektywny (w tym zakresie zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 134, P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 134).

W następnej kolejności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznać należy zarzuty materialnoprawne, albowiem zarzuty procesowe sprowadzają się zasadniczo do wskazywania na niezasadne oddalenie skargi w sytuacji gdy wystąpiły podstawy do jej uwzględnienia, podczas gdy kwestią sporną w sprawie – wyłączywszy powyższe rozważania dotyczące art. 134 kpa – jest interes prawny skarżącej kasacyjnie, który jest kategorią prawa materialnego i determinuje przy tym kierunek postępowania w sprawie. Z tego względu uzasadnione jest rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego przed pozostałymi zarzutami procesowymi.

Złożony w sprawie wniosek dotyczy wydania decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez komunalną osobę prawną – Przedsiębiorstwo Budownictwa Komunalnego nr 1 w G. – prawa użytkowania wieczystego wymienionych nieruchomości, na podstawie art. 2 ust. 1-3 w zw. z art. 2a ustawy zmieniającej. Zasadą jest, że w postępowaniach dotyczących uwłaszczenia państwowych osób prawnych, interes prawny oraz co za tym idzie legitymację strony – stosownie do art. 28 kpa – ma osoba prawna, ubiegająca się o uwłaszczenie oraz Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego jako właściciel gruntu. Ponadto stroną takiego postępowania może być również podmiot który wykazuje, że to jemu a nie osobie prawnej ubiegającej się o uwłaszczenie przysługiwało 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu do gruntu, a także osoba, która – powołując się na własne, konkretne i aktualne uprawnienie skutecznie kwestionuje prawa właścicielskie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do gruntu objętego uwłaszczeniem (zob. P. Gołaszewski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2023 r., s. 379). Powyższe należy analogicznie odnieść do komunalnych (obecnie samorządowych) osób prawnych, z uwagi na treść art. 2a ustawy zmieniającej. Skarżąca kasacyjnie nie należy do żadnej z wymienionych kategorii. W szczególności należy zaznaczyć, że skarżąca kasacyjnie nie jest komunalną (samorządową) osobą prawną. Nie jest w sprawie sporne, że Przedsiębiorstwo Budownictwa Komunalnego nr 1 w G. – na rzecz którego miało nastąpić uwłaszczenie – zostało wykreślone z rejestru 31 marca 1994 r. i zakończyło w ten sposób swój byt prawny, a zatem nie istniało już w momencie złożenia wniosku o wydanie decyzji. Nie jest również sporne, że skarżąca kasacyjnie nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnym do gruntu co do którego domaga się wydania decyzji potwierdzającej ustanowienie użytkowania wieczystego na swoją rzecz. Skarżąca kasacyjnie wywodzi swój interes prawny w sprawie z następstwa prawnego po wskazanym powyżej przedsiębiorstwie komunalnym. Samo następstwo w ocenie skarżącej kasacyjnie ma wynikać z przeprowadzonej prywatyzacji likwidacyjnej ww. przedsiębiorstwa komunalnego, w następstwie czego w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 38 ustawy prywatyzacyjnej powstała spółka pracownicza, która następnie zawarła z gminą umowę leasingu, stosownie do wymogu przewidzianego w art. 39 ust. 1 ustawy prywatyzacyjnej.

Rozważając zagadnienie następstwa prawnego w realiach rozpoznawanej sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć, że następstwo administracyjnoprawne jest instytucją zasadniczo odmienną od analogicznej instytucji prawa cywilnego. Z uwagi na specyfikę stosunku administracyjnoprawnego, w którym co do zasady uprawnienia i obowiązki podmiotu będącego adresatem działań administracji są ściśle związane z osobą wskazanego adresata, następstwo prawne w prawie administracyjnym ujmowane jest w kategoriach wyjątku od ogólnej zasady osobistego charakteru obowiązków i uprawnień publicznoprawnych. Wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego zasada legalności działania administracji nie pozwala bowiem na władcze wkraczanie w swobodę działań podmiotów zewnętrznych względem administracji w sposób nieprzewidziany w przepisach prawa. Ponadto prawa i obowiązki podmiotów administrowanych określane są przez przepisy bezwzględnie obowiązujące, nie po to aby uczynić je przedmiotem obrotu gospodarczego, ale właśnie po to aby istniała pewność komu przysługuje uprawnienie publicznoprawne, względnie kogo obciąża obowiązek publicznoprawny. W ten sposób zasada legalizmu wymusza ścisłe powiązanie praw lub obowiązków administracyjnych z określonym podmiotem (zob. E. Szczygłowska, Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych. Wolters Kluwer, Warszawa 2009 r., s. 34-35).

Mając powyższe na uwadze nie może budzić wątpliwości, że sukcesja uniwersalna może nastąpić wyłącznie w oparciu o wyraźny przepis ustawy (zob. także wyrok Sądu Najwyższego z 20 listopada 2008 r. sygn. akt III SK 13/09). W przypadku ustawy prywatyzacyjnej sytuacja taka jest przewidziana w art. 8 ust. 2, zgodnie z którym spółka powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego (w trybie opisanym w art. 5 i 6 tej ustawy) wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa. Analogiczne rozwiązanie nie zostało natomiast przewidziane w przypadku prywatyzacji likwidacyjnej, opisanej w art. 37 ust. 1 pkt 3 i art. 38 ustawy prywatyzacyjnej, co oznacza że sukcesja uniwersalna w tym przypadku nie zachodzi, w żadnej bowiem sytuacji nie można jej domniemywać. W orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że następcą prawnym pod tytułem ogólnym przedsiębiorstwa państwowego zlikwidowanego w ww. trybie jest Skarb Państwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA/Wr 2911/99 i powołane tam orzecznictwo). W przypadku przedsiębiorstwa komunalnego przyjąć należy, że następcą takim jest właściwa gmina, albowiem zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy prywatyzacyjnej do komunalnych osób prawnych przepisy tej ustawy stosuje się odpowiednio, przy czym ust. 2 wskazanego przepisu przewiduje, że przewidziane w ustawie kompetencje Ministra Skarbu Państwa, Agencji Prywatyzacji lub organu założycielskiego wykonuje wobec prywatyzowanego przedsiębiorstwa komunalnego zarząd gminy albo zarząd związku komunalnego, z zastrzeżeniem kompetencji rady gminy albo zgromadzenia związku.

W następnej kolejności należy rozważyć czy w okolicznościach sprawy można mówić o sukcesji syngularnej w zakresie który pozwalałby przyjąć istnienie po stronie skarżącej kasacyjnie legitymacji strony w postępowaniu. Zasadą jest, że źródłem interesu prawnego w sprawach administracyjnych dotyczących nieruchomości może być prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Legitymacji strony nie dają natomiast prawa o charakterze obligacyjnym, o ile konkretna norma prawna nie przyznaje w sposób wyraźny takiej legitymacji posiadaczowi określonego prawa obligacyjnego (zob. P. Gołaszewski, Kodeks... s. 361-363). W postępowaniach tego rodzaju przepisy prawa materialnego wiążą zatem interes prawny z określonym prawem podmiotowym z zakresu prawa cywilnego, ich stronami są bowiem zawsze osoby posiadające jakiś tytuł prawny do nieruchomości której dotyczy to postępowanie, zaś utrata takiego prawa skutkuje utratą statusu strony. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju prawa mają charakter dziedziczny i zbywalny. Jednocześnie jednak z uwagi na indywidualny charakter interesu prawnego nie można przyjąć, aby w drodze sukcesji dochodziło do "nabycia" przez następcę interesu prawnego od swojego poprzednika. Następca prawny dla uznania go za stronę postępowania musi posiadać własny interes prawny w tym postępowaniu (E. Szczygłowska, Sukcesja... s. 55). Za utrwalone w orzecznictwie należy uznać stanowisko zgodnie z którym interes prawny strony musi wynikać z przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków w sprawie będącej przedmiotem postępowania (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 982/17). Musi więc istnieć norma prawna przewidująca – w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu – możliwość wydania wobec niego decyzji. Norma prawna stanowiąca podstawę interesu prawnego powinna zatem aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu, a zarazem nie można wywodzić interesu prawnego z interesów lub uprawnień innych podmiotów, nawet jeśli w konkretnej sprawie związki między tymi podmiotami byłyby silne i nawet, gdy związki te mają charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny (zob. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, CH. Beck., Warszawa 2008 r., s. 79). W takim razie interes prawny nie może być wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego czy istnienia jakiejś instytucji prawnej, nie może również mieć charakteru hipotetycznego. Ponieważ o tym czy podmiot zewnętrzny wobec administracji będzie podmiotem określonych praw lub obowiązków administracyjnoprawnych każdorazowo rozstrzygają przepisy prawa materialnego, nie sposób uznać aby prawa lub obowiązki administracyjnoprawne miały charakter przenoszalny czy też zbywalny. Sama wola stron stosunku, z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter przepisów określających stosunek administracyjnoprawny, pozbawiona jest de facto znaczenia prawnego. Również fakt majątkowego charakteru określonego prawa lub obowiązku stanowiącego podstawę stosunku, wobec braku odpowiedniego przepisu prawa, nie jest wystarczający do wystąpienia skutku w postaci sukcesji (zob. E. Szczygłowska, Sukcesja... s. 37-38).

Konkludując powyższe zagadnienie przyjąć należy, że z uwagi na indywidualny charakter interesu prawnego oraz jego bezpośredni związek z normą prawną na której jest on budowany, źródłem interesu prawnego nie mogą być zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa. Samoistnej legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym nie daje zatem czynność prawna z zakresu prawa cywilnego, a zatem również fakt powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym w postaci umowy zobowiązaniowej. Wynikające z umów cywilnoprawnych obligacyjne tytuły prawne do nieruchomości nie mogą stanowić źródła interesu prawnego strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż umowy te nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Aby czynność prawna z zakresu prawa cywilnego wywarła skutek w przestrzeni prawa administracyjnego, określona norma prawna musi bezpośrednio nawiązywać do tej czynności. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do wniosku, że bezwzględnie wiążąca norma prawa administracyjnego i jej stosowanie mogłoby być kształtowane przez wolę stron umowy cywilnoprawnej, co jednak nie jest możliwe do pogodzenia z istotą stosunku administracyjnoprawnego. Zagadnienie to zostało wyczerpująco wyjaśnione w uchwałach składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22 oraz z 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OPS 1/23. Wprawdzie w powyższych uchwałach Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał konkretne zagadnienia prawne, nie mają ona zatem charakteru wiążącego w rozpoznawanej sprawie, ale stanowisko leżące u ich podstaw zasługuje na pełną aprobatę i odnosi się również do okoliczności rozpoznawanej sprawy.

W przedstawionych okolicznościach sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, że następcą prawnym pod tytułem ogólnym Przedsiębiorstwa Budownictwa Komunalnego nr 1 jest Gmina Miasto G., która jednocześnie jest właścicielem nieruchomości gruntowych stanowiących przedmiot postępowania i była nim również w datach istotnych w sprawie, tj. 5 grudnia 1990 r., jak i 24 grudnia 1992 r. – co nie było w sprawie kwestionowane. Skarżąca kasacyjnie wywodzi swój interes prawny z umowy z zakresu prawa cywilnego, zawartej z gminą 30 października 1992 r., której przedmiotem było oddanie jej do odpłatnego korzystania i pobierania pożytków określonych składników mienia Przedsiębiorstwa Budownictwa Komunalnego nr 1 w G. Po pierwsze podkreślenia wymaga, że z umowy powyższej nie wynika jakikolwiek tytuł prawny do gruntu, gdyż dotyczy ona wyłącznie budynków i budowli wskazanych w jej § 12 ust. 2. Sytuacji tej nie zmienia treść § 14 ust. 3 ani § 15 ww. umowy, z których także nie wynika żadnego rodzaju tytuł prawny do gruntu, zaś określone w powyższych postanowieniach umowy stosunki zobowiązaniowe nie rodzą skutków na obszarze prawa administracyjnego, gdyż zawarta umowa nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego a jednocześnie ustawa nie wiąże tego rodzaju czynności prawnych z zakresu prawa cywilnego z jakimkolwiek skutkiem. Kwestią zasadniczą w sprawie jest fakt, że art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2a ustawy zmieniającej jednoznacznie określa podmiot na rzecz którego dochodzi do ustanowienia użytkowania wieczystego. Podmiotem tym jest komunalna osoba prawna, której 5 grudnia 1990 r. przysługiwało prawo zarządu do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy. Przepisy wskazanej ustawy nie przewidywały możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz jakiegokolwiek innego podmiotu, nie posiadającego wymienionych cech, jak również nie przewidywały możliwości przeniesienia uprawnienia do uwłaszczenia na inne podmioty ani nie wiązały jakichkolwiek skutków z czynnościami z zakresu prawa cywilnego. Jedyne określone w ustawie przypadki sukcesji uniwersalnej po przedsiębiorstwie komunalnym dotyczą spółki powstałej na podstawie art. 8 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy prywatyzacyjnej, bądź właściwej gminy – na podstawie art. 39 ust. 1 i 3 w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy prywatyzacyjnej – co nie obejmuje skarżącej kasacyjnie.

Całkowicie nieuzasadnione w realiach sprawy jest wywodzenie następstwa prawnego po przedsiębiorstwie komunalnym z umowy o oddanie do odpłatnego korzystania i pobierania pożytków określonych składników mienia tego przedsiębiorstwa. Zważywszy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2a ustawy zmieniającej przesłanką uwłaszczenia było przysługiwanie przedsiębiorstwu komunalnemu prawa zarządu do gruntu, przyjęcie interesu prawnego na zasadzie następstwa po wskazanym przedsiębiorstwie musiałoby mieć postać sukcesji syngularnej w zakresie prawa zarządu. Tego rodzaju sukcesja nie jest jednak możliwa, gdyż na daty istotne w sprawie ustanowienie prawa zarządu następowało w trybie określonym w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 30 nr 127), tj. w drodze wskazanych w tym przepisie decyzji lub umowy, zawsze jednak na rzecz państwowej bądź komunalnej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przez co nie było możliwe posiadanie prawa zarządu przez podmiot który nie jest tego rodzaju jednostką organizacyjną oraz nie legitymuje się określoną w powyższym przepisie decyzją lub umową. Z dniem wejścia w życie przepisów ugn doszło do przekształcenia dotychczasowego prawo zarządu w trwały zarząd (art. 199 ust. 2 ugn). W obecnym stanie prawnym trwały zarząd jest formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, nieposiadającą osobowości prawnej (art. 43 ust. 1 ugn) i powstaje w drodze decyzji właściwego organu (art. 45 ust. 1 i art. 60 ust. 3 ugn). Wykluczona jest zatem możliwość sukcesji w zakresie prawa zarządu poprzez czynność prawną z zakresu prawa cywilnego, gdyż zarówno w ówczesnym jak i obecnym stanie prawnym, prawo zarządu (obecnie trwałego zarządu) mogło i może zostać ustanowione wyłącznie na rzecz ściśle określonego, indywidualnego podmiotu i wyłącznie w trybie unormowanym w ustawie. Nadto raz jeszcze należy podnieść, że umowa z 30 października 1992 r. w stosunku do gruntu zawiera wyłącznie postanowienia zobowiązujące do określonych czynności w przyszłości i w razie zaistnienia opisanych w § 14 ust. 3 i § 15 umowy warunków, co po pierwsze ma charakter przyszły i niepewny, samoistnie nie przyznając skarżącej kasacyjnie żadnego prawa rzeczowego, przede wszystkim jednak w świetle przedstawionych powyżej rozważań powyższe postanowienia nie wywierają żadnego skutku administracyjnoprawnego i nie mogą w takiej sytuacji stanowić o legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż ustawodawca w zakresie uwłaszczenia przedsiębiorstwa komunalnego nie powiązał czynności prawnych z zakresu prawa cywilnego z jakimkolwiek skutkiem administracyjnoprawnym. Zauważyć można jeszcze, że prawo korzystania i pobierania pożytków w żaden sposób nie może być utożsamiane z prawem zarządu, które stanowi całkowicie odrębną i niepowiązaną instytucję, a przy tym w rozpoznawanej sprawie prawo do korzystania i pobierania pożytków dotyczy wyłącznie określonych budynków i budowli, a nie gruntu.

Zarzuty materialnoprawne są zatem nieuzasadnione. W opisanych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku trafnie uznał, że skarżąca kasacyjnie nie jest uniwersalnym ani też syngularnym następcą prawnym Przedsiębiorstwa Budownictwa Komunalnego nr 1 w G., wobec czego nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o uwłaszczenie ww. przedsiębiorstwa. W opisanych okolicznościach sprawy skarżącej kasacyjnie można przypisać jedynie interes faktyczny w wydaniu decyzji o stwierdzeniu nabycia przez przedsiębiorstwo komunalne prawa użytkowania wieczystego wskazanych nieruchomości, który wobec braku oparcia w przepisach prawa materialnego nie jest jednak tożsamy z interesem prawnym i nie daje legitymacji strony w postępowaniu.

W konsekwencji nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty procesowe, gdyż zasadniczo sprowadzają się one do wskazywania na nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia. W tym kontekście wskazać można na błędną konstrukcję zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa oraz art. 151 ppsa. Przepisy tego rodzaju nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, mają one bowiem charakter wynikowy i regulują jedynie sam wynik rozstrzygnięcia, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Naruszenie tego rodzaju przepisu jest zawsze konsekwencją naruszenia innych przepisów. Strona kwestionująca odrzucenie skargi zobowiązana jest zatem bezpośrednio powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie powiązała zarzutu naruszenia art. 151 ppsa z żadnym innym przepisem. Co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa skarżąca kasacyjnie wprawdzie powiązała ten zarzut z przepisami art. 7 i art. 77 oraz art. 8 kpa, jednak należy zauważyć, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c nie były w sprawie stosowane przez Sąd I instancji, albowiem podstawą prawną zaskarżonego wyroku oddalającego skargę był art. 151 ppsa, zaś w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ppsa nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu w formie "niezastosowania" czy też "pominięcia" danego przepisu. W odniesieniu do powyższych zarzutów procesowych można jeszcze zauważyć, że przepisy art. 77 i art. 8 kpa składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych, co oznacza, że prawidłowo postawiony zarzut kasacyjny musi obejmować także mniejsze jednostki redakcyjne każdego z ww. przepisów, wskazanych jako naruszone przez Sąd I instancji. Wskazanie jako naruszonych wyłącznie "art. 77 kpa" i "art. 8 kpa" należy uznać za wadliwe sformułowanie zarzutu.

W zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 3 § 1 i 2 ppsa poza analogiczną jak powyżej uwagą co do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa należy dodatkowo zauważyć, że przepis art. 3 ppsa, zarówno co do § 1 jak i § 2 ma charakter ustrojowy, zatem jedynie w sposób ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Do jego naruszenia mogłoby dojść jedynie w sytuacji, gdyby sąd rozpoznający sprawę nie dokonał kontroli zaskarżonego aktu bądź przeprowadził kontrolę aktu nie objętego właściwością sądu administracyjnego. Do sytuacji takiej nie doszło w rozpoznawanej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał bowiem kontroli postanowienia objętego właściwością sądu administracyjnego. Zarzutem naruszenia art. 3 § 1 i 2 ppsa nie można natomiast kwestionować prawidłowości dokonanej przez sąd wojewódzki kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Odnośnie zarzutów procesowych należy jeszcze wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12 oraz z 20 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1933/12). Trafnie Sąd Wojewódzki wskazał, że w okolicznościach sprawy nawet ewentualne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w uzasadnieniu swojego decyzji nie sprostało wymogom zasady zaufania do władzy publicznej – stosownie do wymogów art. 8 § 1 i 2 kpa – pozostaje to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącej kasacyjnie – który to brak można stwierdzić na podstawie ustaleń poczynionych przez organ I instancji – w sprawie nie mógł zapaść inny wyrok.

W zakresie naruszenia art. 141 § 4 ppsa należy wskazać, że zasadniczo przepis ten może zostać naruszony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), przy czym stosownie do art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez co przyjmuje się, że to możliwość kontroli instancyjnej wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznacza granicę skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2943/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą żadne wątpliwości co do możliwości kontroli instancyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W szczególności należy zauważyć, że wyrok ten zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 ppsa. Należy odnotować, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można zwalczać ani prawidłowości ustaleń co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę orzekania, ani prawidłowości przyjętej przez Sąd I instancji wykładni bądź zastosowania prawa.

Końcowo należy jeszcze zauważyć, że prawidłowo kolegium oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oceniły, że w realiach sprawy brak legitymacji skarżącej kasacyjnie ma charakter oczywisty i obiektywny, co uzasadnia zastosowanie art. 134 kpa. Odwołanie w sprawie wniesione zostało bowiem przez podmiot który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym a swój interes prawny wywodzi jedynie z następstwa po wnioskodawcy, podczas gdy brak możliwości spowodowania skutku w postaci sukcesji w prawie administracyjnym na drodze umowy cywilnoprawnej w świetle poglądów orzecznictwa i doktryny nie budzi żadnych wątpliwości.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.