Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 887/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2025-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 65 ust. 1, art. 67 ust. 3 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1688
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
article: załącznik nr 1 pkt II. ppkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2021 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu  zagospodarowania przestrzennego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Węgorzewie z dnia 31 lipca 2024 r., nr IV/28/2024 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obrębu geodezyjnego Kal, gmina Węgorzewo stwierdza nieważność § 9 zaskarżonej uchwały w zakresie terenów elementarnych oznaczonych symbolami 1.2UT-MN i 1.3UT-MN oraz 1.1US i 1.2US wraz z załącznikiem graficznym w tej części.


UZASADNIENIE

W dniu 30 października 2024 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Miejskiej

w Węgorzewie nr IV/28/2024 z dnia 31 lipca 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obrębu geodezyjnego Kal, gmina Węgorzewo (dalej jako: "uchwała", "plan"). Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały

w części dotyczącej terenów 1.1US, 1.2US, 1.2UT-MN oraz 1.3UT-MN. Zarzucił, że postanowienia planu w tym zakresie są niezgodne z przepisami art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz postanowieniami uchwały nr XVII/134/2016 Rady Miejskiej w Węgorzewie z dnia 27 stycznia 2016 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Węgorzewo (dalej jako: "studium").

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że stosownie do zapisów studium obszar opracowania przedmiotowego planu miejscowego sklasyfikowany został w strefie polityki przestrzennej II - "turystyczna", obejmującej tereny o wyróżniających się walorach krajobrazowych i przyrodniczych predysponowanych do dalszego rozwoju turystyki, w obszarze IIB, który obejmuje tereny predysponowane do rozwoju funkcji turystyczno-wypoczynkowej. Jednak same predyspozycje rozwoju danej funkcji nie przesądzają o możliwości kierunkowego rozwoju funkcji w dowolnym miejscu tejże strefy i obszaru. W każdej ze stref podzielonych na większe obszary wyznaczono tereny rozwojowe w kierunku danej funkcji oznaczone odpowiednimi symbolami na rysunku studium. Zdaniem Wojewody, tereny elementarne oznaczone w planie symbolami 1.1US oraz 1.2US (tereny usług sportu i rekreacji) nie pokrywają się z granicami jakiegokolwiek kierunku uprawniającego do rozwoju tego rodzaju przewidzianych w studium funkcji. Organ nadzoru zwrócił też uwagę na zapis studium: "Mając na względzie wzmożoną antropopresję turystyczną na tereny położone wzdłuż wód oraz ochronę zbiorników wodnych przed degradacją, postuluje się ograniczenie zagospodarowania terenów leżących w bezpośrednim sąsiedztwie wód powierzchniowych poprzez pozostawienie strefy wolnej od zabudowy oraz zachowanie istniejących i tworzenie nowych stref buforowych w postaci zadrzewień i zakrzewień wzdłuż linii brzegowej, ograniczając spływ zanieczyszczeń ze zlewni bezpośredniej zbiornika." Organ nadzoru stwierdził, że studium zawiera ograniczenia, natomiast według ustaleń przedmiotowego planu, co prawda w ograniczonym stopniu, jednakże możliwa jest realizacja zabudowy na tych terenach.

Według Wojewody naruszalność ustaleń studium ujawnia się również w stosunku do terenów oznaczonych w planie symbolami 1.2UT-MN oraz 1.3UT-MN (tereny zabudowy usług turystyki z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Wskazał, że w planie wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy ustalono na poziomie 0,6, a maksymalną wysokość zabudowy na 12 m, podczas gdy ustalenia studium w obszarze IIB wskazują, iż: "wysokość zabudowy: - mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacji indywidualnej nie powinna przekraczać 2 kondygnacji nadziemnych, - turystycznej i usługowej powinna zostać ustalana indywidualnie w zależności od uwarunkowań i specyfiki inwestycji, - zagrodowej nie powinna przekraczać 2 kondygnacji nadziemnych; intensywność zabudowy: - mieszkaniowej jednorodzinnej nie powinna być wyższa niż 0,4, - usługowej nie powinna być wyższa niż 0,5, - dla pozostałych funkcji należy ustalać indywidualnie." Z porównania tychże wskaźników urbanistycznych wynika, że w przedmiotowym planie zarówno maksymalna intensywność zabudowy i maksymalna wysokość zabudowy ustalone zostały za wysoko. Przekroczenie jest oczywiste. Przy założeniu minimalnej wysokości kondygnacji nadziemnej na poziomie 2,5 m, przy uwzględnieniu innych parametrów ujętych w planie, możliwa jest realizacja budynku o co najmniej 3 kondygnacjach nadziemnych. W związku z tak sformułowanymi ustaleniami studium, plan miejscowy winien rozgraniczać funkcję (przeznaczenie) UT (usług turystyki) od MN (terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej).

Następnie Wojewoda wskazał, że według § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego. Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do rozporządzenia.

Standardy określone w pkt II. 3 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia jednoznacznie wskazują, że symbole, nazwy i oznaczenia graficzne klas stosowanych w projekcie planu miejscowego przyjmuje się zgodnie z wartościami określonymi

w tabeli, przy czym nazwy wyszczególnia się tylko w legendzie części graficznej oraz części tekstowej projektu planu miejscowego. Natomiast zgodnie z punkt II. 4 standardów z załącznika nr 1 dopuszcza się określenie przeznaczenia terenu

z wykorzystaniem nie więcej niż trzech klas z dozwolonych poziomów określonych

w tabeli, przy czym w przypadku zastosowania trzech klas: a) zastosowane klasy są realizowane łącznie lub zamiennie, b) symbole oddziela się łącznikiem, a kolejność symboli dostosowuje się według kolejności klas określonej w tabeli, c) nazwy klas oddziela się spójnikiem "lub", a kolejność nazw dostosowuje się według kolejności symboli. Słowa "teren" używa się tylko raz przed nazwą pierwszej klasy. Zdaniem organu nadzoru Rada Miejska w Węgorzewie w przedmiotowym planie naruszyła ww. przepisy rozporządzenia w ustaleniach tekstowych i graficznych dla terenów elementarnych oznaczonych w planie symbolami UT-MN poprzez niedostosowanie się do przytoczonych standardów. Jak wynika z zapisów § 2 ust. 1 pkt 2 tiret trzecie, § 9 oraz oznaczeń w legendzie do części graficznej ustalono klasę przeznaczenia tych terenów jako: "teren zabudowy usług turystyki z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej", podczas gdy w myśl ww. rozporządzenia, oznaczenia symboliki

i nazwa klas przeznaczeń winna być następująca: MN-UT (teren usług zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług turystyki). Nie zachowano więc kolejności symboli, w nazwie nie użyto spójnika "lub", a co najważniejsze nie potraktowano dwóch odrębnych klas przeznaczeń terenów jako możliwych do zrealizowania łącznie lub zamiennie. Tym samym doszło do niezgodności części tekstowej z częścią graficzną

w obrębie planu, albowiem oznaczenie graficzne wskazuje na dwie klasy przeznaczeń łącznych lub zamiennych (UT-MN), natomiast ustalenia tekstowe mówią de facto

o jednej funkcji dominującej - usługi turystyki (UT) tylko z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w ramach przeznaczenia uzupełaniającego w formie jednego samodzielnego lokalu mieszkalnego w budynku usługowym o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku usługowego,

z jednoczesnym zakazem realizacji samodzielnego budynku mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Burmistrz Węgorzewa wniósł o odrzucenie skargi w części dotyczącej terenów 1.2UT-MN i 1.3UT-MN. Wskazał, że po zapoznaniu się z zarzutami skargi i ponownym przeanalizowaniu zapisów uchwały oraz ustaleń obowiązującego studium, stwierdził zasadność skargi w części dotyczącej terenów elementarnych 1.1US i 1.2US. Nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem skarżącego co do niezgodności ze studium ustaleń dotyczących terenów 1.2UT-MN i 1.3UT-MN. Wskazał, że z zapisów studium wprost wynika, że maksymalna wysokość zabudowy turystycznej i usługowej (a taka zabudowa może być realizowana na terenach oznaczonych symbolami 1.2UT-MN i 1.3UT-MN) powinna zostać ustalana indywidualnie w zależności od uwarunkowań i specyfiki inwestycji. W związku z tym ustalona wysokość zabudowy na maksymalnym poziomie 12 m jest zgodna

z ustaleniami studium. Zabudowa jaka może powstać na terenach 1.2UT-MN i 1.3UT-MN nie jest zabudową mieszkalną. Plan na tych terenach wprowadza możliwość wprowadzenia funkcji mieszkaniowej (w ramach przeznaczenia uzupełniającego), ale jedynie jako "jednego samodzielnego lokalu mieszkalnego w budynku usługowym o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku usługowego, z jednoczesnym zakazem realizacji samodzielnego budynku mieszkalnego'". A więc samodzielne budynki mieszkalne na tych terenach nie mogą powstać.

Zdaniem Burmistrza, również wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy, ustalony dla terenów 1.2UT-MN i 1.3UT-MN na poziomie 0,6, został ustalony zgodnie ze wskazaniami zawartymi w studium. Studium zakłada bowiem, iż "...intensywność zabudowy: - mieszkaniowej jednorodzinnej nie powinna być wyższa niż 0,4, - usługowej nie powinna być wyższa niż 0,5, - dla pozostałych funkcji należy ustalać indywidualnie,...". Podstawową funkcją na terenach o symbolach 1.2UT-MN i 1.3UT-MN jest funkcja turystyczna, w związku z tym studium przewiduje dla takiej funkcji (mieszczącej się w określeniu "pozostała funkcja") indywidualne określenie intensywności zabudowy.

Burmistrz nie podzielił zarzutu naruszenia przepisów cytowanego rozporządzenia. Wskazane w nim standardy zostały zachowane. Organ wykonawczy gminy zauważył, że na terenach elementarnych oznaczonych symbolami 1.2UT-MN

i 1.3UT-MN określenia przeznaczenia terenu dokonano z wykorzystaniem dwóch klas. Pkt II. 4 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia stanowi natomiast:

" ...dopuszcza się określenie przeznaczenia terenu z wykorzystaniem nie więcej niż trzech klas z dozwolonych poziomów określonych w tabeli, przy czym w przypadku zastosowania trzech klas:

a) zastosowane klasy są realizowane łącznie lub zamiennie,

b) symbole oddziela się łącznikiem, a kolejność symboli dostosowuje się według kolejności klas określonej w tabeli,

c) nazwy klas oddziela się spójnikiem "lub", a kolejność nazw dostosowuje się według kolejności symboli. Słowa "teren" używa się tylko raz przed nazwą pierwszej klasy,

d) w przypadku, gdy zastosowane klasy mają różne oznaczenia graficzne, stosuje się kreskowanie składające się z równoległych linii o szerokości 4 mm i nachyleniu 45 stopni liczonym od osi x. Kolejność kreskowania ustala się według kolejności klas określonej w tabeli;... ",

Jak widać, ww. uregulowania dotyczą przypadku zastosowania trzech klas a nie dwóch klas. Jak słusznie zauważyła strona skarżąca, na terenach elementarnych oznaczonych symbolami 1.2UT-MN i 1.3UT-MN funkcją dominującą są usługi turystyki (UT), jednakże dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (innej funkcji)

w ramach przeznaczenia uzupełaniającego w formie jednego samodzielnego lokalu mieszkalnego w budynku usługowym o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku usługowego, z jednoczesnym zakazem realizacji samodzielnego budynku mieszkalnego, powoduje, że należało ten fakt przenieść do oznaczenia tych terenów w takiej formie, jak to zostało zrobione, przy zastosowaniu dwóch klas (UT-MN).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek skarżącego organu nadzoru i wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ wykonawczy gminy.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżony plan miejscowy uchwalony został na podstawie art. 20 ust. 1 oraz art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej jako: u.p.z.p."), w związku z art. 67 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688; dalej jako: "ustawa zmieniająca").

Zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt 2 ustawy zmieniającej do spraw opracowania

i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie. Stosownie zaś do pkt 4 ust. 3 przepisy niewymienione w pkt 1-3 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym – w przypadku gdy postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy

w całości lub części. Unormowanie to wprowadza sankcję nieważności aktu planistycznego za określone w nim naruszenia. Przesłankę ku temu stanowi: istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu miejscowego. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki).

O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.:

Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). Chodzi tu o wadę kwalifikowaną, z powodu której cały akt lub jego część nie powinna wejść w ogóle do obrotu prawnego.

Podnieść należy, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie ogranicza się jedynie do badania zgodności

z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru zarzucił, że ustalenia planu miejscowego w podanym zakresie naruszają ustalenia obowiązującego studium. Organ wykonawczy gminy częściowo się z tym zarzutem zgodził.

Sąd uznał, że tereny oznaczone w planie symbolami 1.2 UT-MN, 1.3UT-MN oraz 1.1US i 1.2 US mają przeznaczenie sprzeczne z ustaleniami studium, co uzasadniało stwierdzenie nieważności planu w tym zakresie.

Zasadnym jest wskazać, że zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe.

W dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowił, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Unormowanie to wymagało zachowania spójności pomiędzy treścią studium i planem miejscowym. Przepis ten korespondował z art. 14 ust. 5 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zobowiązującymi organ wykonawczy gminy przed wszczęciem procedury uchwałodawczej do wykonania analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań

z ustaleniami studium i opracowania projektu planu miejscowego zgodnego z zapisami studium. Art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowił w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Treść tych przepisów wskazuje jasno, że ustalenia planu miejscowego nie mogą być sprzeczne z ustaleniami studium. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego mają być konsekwencją zapisów studium. Zwrócić należy uwagę, że w myśl art. 9 ust. 2 u.p.z.p., to wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, a rada gminy go uchwala (art. 12 ust. 1 ustawy). Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium

w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 34/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orezczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Wskazać należy, że poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia

w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności uwarunkowania wynikające z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego; (art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.); potrzeb i możliwości rozwoju gminy (art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.).

W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Już na etapie uchwalania studium nie może być wątpliwości, jakie uwarunkowania faktyczne i prawne istotne dla zagospodarowania przestrzennego występują na konkretnym terenie i jakie przeznaczenie może mieć dany teren. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o niedopuszczalności interpretowania postanowień studium przez późniejsze zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt planu miejscowego ma bowiem odzwierciedlać ustalenia studium, a nie je kształtować (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1248/14 i powołane tam orzecznictwo, publ. w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie sprzeczność planu ze studium w wynika z położenia terenów oznaczonych symbolami 1.2 UT-MN, 1.3UT-MN oraz 1.1US i 1.2 US na obszarze, który w studium nie został uwzględniony pod zabudowę. W części tekstowej studium, stanowiącej załącznik nr 3 do uchwały nr XVV/134/2016 Rady Miejskiej w Węgorzewie z dnia 27 stycznia 2016 r. "Część II Kierunki zagospodarowania przestrzennego", w strefie II "turystycznej", w granicach obszaru II B, na stronie 8 zapisano: "aby zapobiec niekontrolowanemu rozproszeniu zabudowy, w tym w szczególności zabudowy związanej z rekreacją i turystyką, należy koncentrować inwestycje w ramach wyznaczonych na rysunku studium obszarów zabudowy oznaczonej jako stan istniejący i kierunki rozwoju (...) W granicach terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej dopuszcza się realizację nowej zabudowy zagrodowej." Zgodnie z rysunkiem studium obszar, na którym położone są tereny oznaczone planie symbolami 1.2 UT-MN, 1.3UT-MN oraz 1.1US i 1.2 US to tereny zieleni i rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Tylko niewielki fragment to tereny wielofunkcyjne o niskiej intensywności. Z porównania obu załączników graficznych wynika, że teren 1.2UT-MN wykracza poza teren przewidziany w studium do zabudowy, a tereny 1.1US i 1.2US położone są poza tym obszarem. Natomiast plan umożliwia zabudowę tego terenu budynkami o określonych parametrach. W zakresie zaś terenu 1.3UT-MN, który można uznać za mieszczący się w strefie przewidzianej w studium zabudowy, to zasadnie organ nadzoru wskazał na niezgodność ustalonego wskaźnika zabudowy. Według postanowień studium na str. 13 (pkt 2.2 Wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów) intensywność zabudowy usługowej nie powinna być wyższa niż 0,5. Zapis ten dotyczy wszystkich usług, również turystycznych. W planie zaś dopuszczono maksymalnie 0,6. Nie ma racji organ wykonawczy gminy, że usługi turystyczne, to nie usługi. Skoro na terenie 1.3UT-MN oraz 1.2UT-MN dopuszczono budowę hotelu, pensjonatu, apartamenty, budynki usług turystycznych w zabudowie wolnostojącej, budynek gospodarczo-garażowy, to istotne jest, jaki wskaźnik zabudowy został dopuszczony na tym terenie w studium i należy go przestrzegać.

Zgodzić trzeba się z Burmistrzem, że skoro na terenach 1.3UT-MN oraz 1.2UT-MN nie przewidziano zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, a tylko realizację jednego samodzielnego lokalu mieszkalnego w budynku usługowym, to nie ma zastosowania zapis studium ograniczający wysokość zabudowy do 2 kondygnacji nadziemnych. Zgodnie ze studium (str. 12) wysokość zabudowy turystycznej i usługowej powinna zostać ustalona indywidualnie w zależności od uwarunkowań i specyfiki inwestycji. W związku z tym przyjęty w planie wskaźnik wysokości zabudowy dla tych terenów do 12 m nie narusza ustaleń studium.

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że przyjęty zapis oznaczenia terenów: 1.3UT-MN oraz 1.2UT-MN jest nieadekwatny do dopuszczonego przeznaczenia uzupełniającego. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju

i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404), który ustalił standardy stosowania w projekcie planu miejscowego symboli, nazw

i oznaczeń graficznych – przeznaczenie terenu można określić przy wykorzystaniu nie więcej niż trzech klas (pkt II. ppkt 4). Zarówno przy zastosowaniu dwóch klas, jak

i trzech mają zastosowanie wytyczne z ppktu 4. Zapis dwóch klas oddzielonych łącznikiem oznacza, że zastosowane klasy są realizowane łącznie lub zamiennie. Potwierdza to treść pkt II. ppkt 5 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia, który stanowi, że określenia nazw klas przeznaczeń uzupełniających oraz wykluczonych dokonuje się

w części tekstowej projektu planu miejscowego zgodnie z wartościami określonymi

w tabeli. Na zasadzie tego unormowania przeznaczeniom uzupełniającym nie nadaje się odrębnych symboli, a jedynie w treści tekstowej uchwały nazywa się je zgodnie

z klasą przeznaczenia terenu określoną w tabeli wskazanej w pkt I. załącznika nr 1.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w sentencji wyroku.