Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1406/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151 a par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 7 września 2023 r. znak: SKO-OŚ-4170-63/23 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 czerwca 2023 r., znak: WOŚ.6220.3.2022, działając na podstawie art. 104, 107 oraz 49 §1 kpa, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 oraz art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029), § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) Burmistrz Miasta Z. odmówił S. sp. z o.o. w siedzibą w K. ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn.: Budowa budynku usługowego - usługi hotelarskie (na dz. ew. nr [...]), budynku garażu podziemnego (na dz. ew. nr [...]) wraz z infrastrukturą techniczną oraz z zagospodarowaniem terenu.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że dnia 1 marca 2022 r. wpłynął do Burmistrza Miasta Zakopane wniosek w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Wniosek uzupełniono w dniu 22 marca 2022 r.

Zgodnie z kartą informacyjną przedsięwzięcie obejmuje budowę budynku usługowego - usługi hotelarskie (na dz. ew. nr [...], [...] garażu podziemnego (na dz. ew. nr [...]) wraz z infrastrukturą techniczną oraz z zagospodarowaniem terenu. Powierzchnia przedsięwzięcia uwzględniająca garaże, parkingi wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą wynosi ok. 9 700 m2. Czterogwiazdkowy hotel, według założeń wnioskodawcy, ma posiadać: 210 pokojów/apartamentów i 428 miejsc noclegowych, restaurację hotelową część sportową restauracyjną konferencyjno-rozrywkową oraz parking dwupoziomowy podziemny. Planowana powierzchnia zabudowy wynosi ok. 2000 m2 z przeznaczeniem na budynek dziewięciokondygnacyjny, z czego siedem kondygnacji będzie naziemnych, a dwie podziemne.

Przedsięwzięcie zaliczone zostało do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagane zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2, w związku z § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Ustalono, że działki ew. nr: [...] obr[...] położone sią w terenach działalności produkcyjnej oznaczonych symbolem 1.P/U miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S.-U.", przyjętego uchwałą nr XLV/592/2013 Rady Miasta Zakopane z dnia 26 września 2013 r. (Dz. U. Woj. Małopolskiego z 2013 r. poz. 5865). Przeznaczenie podstawowe dla tego terenu określone w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego to: produkcja, usługi, składowanie, magazynowanie, a przeznaczenie dopuszczalne realizowane

w ramach przeznaczenie podstawowego - drobna wytwórczość, obiekty budowlane infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, miejsca postojowe.

Działki ew. nr [...] obr. [...] położne są w terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczonych symbolem 3.M/U. Podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest mieszkalnictwo realizowane na istniejących działkach jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub mieszkania w budynkach usługowych oraz usługi. Przeznaczenie dopuszczalne realizowane w ramach przeznaczenie podstawowego, to miejsca postojowe, obiekty budowlane infrastruktury technicznej, w tym komunikacja. Według Biura Planowania Przestrzennego realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 30 marca 2022 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

W toku postępowania organ uzyskał opinię z dnia 5 maja 2022 r. (OO.4220.1.125.2022.ŁC) Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, który stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i sporządzenia raportu oraz opinię Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Nowym Sączu z dnia 2 czerwca 2022 r. (KR.ZZŚ.3.435.58.2022.WR), w której stwierdzono że przedmiotowa inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu, przy czym określono warunki niezbędne do zachowania w czasie realizacji przedsięwzięcia. Z kolei Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Zakopanem opinią sanitarną z dnia 13 czerwca 2022 r. (NZ.90831.2.4.2022) wyraził opinię, że przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i opracowania raportu w zakresie ochrony zdrowia i życia ludzi.

Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2022 r. Burmistrz Miasta Zakopane stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określił zakres sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W dniu 12 lipca 2022 r. wnioskodawca przedłożył organowi raport oddziaływania na środowisko.

Pismem z dnia 12 lipca 2022 r. S. sp. z o.o. wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania oraz przedłożyła 4 kopie raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia p.n. budowa budynku usługowego - usługi hotelarskie (na dz. ewid. nr [...]), budynku garażu podziemnego (na dz. ew. nr [...]).

Postanowieniem z 14 lipca 2022 r. podjęto zawieszone postępowanie, a przedłożony przez inwestora Raport oddziaływania na środowisko przesłano stosownym organom do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. W tym samym dniu obwieszczeniem podano do publicznej wiadomości wszystkie informacje o prowadzonej procedurze, a także o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy. Na powyższe obwieszczenie nie wpłynęły żadne informacje, uwagi ani zastrzeżenia stron postępowania i społeczeństwa.

W dniu 16 sierpnia 2022 r. (00.4221.32.2022.ŁC) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie wydał postanowienie o uzgodnieniu przedsięwzięcia w zakresie ochrony środowiska.

W dniu 17 sierpnia 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Zakopanem zaopiniował pozytywnie pod względem higienicznym i zdrowotnym środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

W dniu 24 sierpnia 2022 r. zawiadomiono strony postępowania o prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w postępowaniu wszczętym na wniosek S. sp. z o.o. w K..

W związku z wątpliwością organu co do możliwości zapewnienia dla przedsięwzięcia niezbędnej ilości wody wystąpiono do spółki zaopatrującej Miasto Zakopane w wodę z zapytaniem o możliwość zapewnienia oczekiwanego zapotrzebowania. Dnia 29 września 2022 r. S. sp. z o.o. poinformowała, że S. sp. z o.o. wystąpił z wnioskiem o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej z zadeklarowanym zapotrzebowaniem na wodę wynoszącym Qdśr =112,5 m3/d. Wniosek ten został rozpatrzony odmownie. S. sp. z o.o. ponownie wystąpiła do S. sp. z o.o. z wnioskiem o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej określając zapotrzebowanie na wodę wynoszące Odśr = 60 m3/d. Ponieważ wartości te nie pokrywały się z danymi przedstawionymi w Raporcie oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia wystąpiono do Wnioskodawcy o wyjaśnienie rozbieżności.

Pismem z dnia 21 października 2022 r. Inwestor złożył wyjaśnienia, które przesłano do organów opiniujących i uzgadniających z zapytaniem czy taka zmiana nie skutkuje zmianą parametrów przedsięwzięcia i koniecznością jego ponownego zaopiniowania lub uzgodnienia. Jednocześnie posiadając pełne informacje o planowanym przedsięwzięciu ponownie wystąpiono do Biura Planowania Przestrzennego o określenie jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organy uzgadniające nie stwierdziły potrzeby dokonania ponownych uzgodnień i podtrzymały wcześniejsze ustalenia. Natomiast Biuro Planowania Przestrzennego pismem z dnia 16 grudnia 2022 r. stwierdziło, że mając na uwadze przeznaczenie terenu techniczno-produkcyjne, hotel i usługi hotelarskie nie stanowią usług, które są dopuszczone w terenie 1.P/U, a funkcję taką należy uznać za niezgodną z ustaleniami planu miejscowego S.-U., dla tego terenu. W terenie tym mogą być realizowane usługi, ale wyłącznie związane z techniczno-produkcyjnym przeznaczeniem terenu.

Decyzją z dnia 6 lutego 2023 r. Burmistrz Miasta Zakopane wydał decyzję odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia uznając, że jest ono niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowił art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, który stanowi, że brak zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, iż organ odmawia ustalenia środowiskowych warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Nowym Sączu uchyliło ww. decyzję z dnia 6 lutego 2023 r. w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem przyjętym w decyzji, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji doszedł do wniosku, że interpretowanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób przedstawiony w decyzji SKO prowadziłoby do chaosu przestrzennego nie zaś do uporządkowania poszczególnych stref zabudowy na terenie miasta, co jest celem takiego dokumentu planistycznego. Zauważył, że w omawianym planie zagospodarowania przestrzennego ustalono 21 przeznaczeń terenu. Wśród nich wyraźnie odróżniono tereny działalności produkcyjnej od terenów usług, które zostały dodatkowo podzielone na: tereny zabudowy usługowej - sakralnej, tereny zabudowy usługowej - usługi publiczne, tereny zabudowy usługowej - usługi hotelarskie, tereny zabudowy usługowej - usługi oświaty oraz tereny zabudowy usługowej. Nadto wyróżniono tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Już samo to prowadzi do wniosku, że na każdym z tych terenów mają być realizowane usługi innego rodzaju (określonego w ich przeznaczeniu) i służące zaspokojeniu odmiennych potrzeb lokalnej społeczności. Gdyby uchwałodawca umożliwiał na terenach działalności produkcyjnej dowolny rodzaj usług, to niezrozumiałym byłoby wydzielanie go z pozostałych terenów zabudowy usługowej. Gdyby przyjąć, że na terenie działalności produkcyjnej mogą powstać dowolne usługi, to obok np. szpitala czy przedszkola mógłby powstać zakład z instalacją do produkcji mas bitumicznych. Stałoby to w jawnej sprzeczności z przestrzennym uporządkowaniem miasta i wyznaczeniem terenów o odmiennym przeznaczeniu. Dlatego określenie dla terenów działalności produkcyjnej podstawowego ich przeznaczenia jako: produkcja, usługi, składowanie, magazynowanie wskazuje, że jest to teren specyficzny, przeznaczony do działalności związanej z produkcją i magazynowaniem, a równorzędne usługi mają umożliwić np. sprzedaż wytworzonych i zmagazynowanych produktów. Zdaniem organu w terenie 1.P/U nie mogą powstać dowolne usługi, lecz jedynie związane z produkcyjnym przeznaczeniem tego terenu, a planowane przedsięwzięcie jest niezgodne

z ustaleniami uchwały Nr LV/592/2013 z dnia 26 września 2013 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S.- U.".

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła S. sp. z o.o.

z siedzibą w K..

Decyzją z dnia 7 września 2023 r. znak: SKO-OŚ-4170-63/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. z. 1094 ze zm.) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ww. ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono m.in. garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Mając zatem na uwadze, że w ramach realizacji przedsięwzięcia stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania przewidziano m.in. budowę garażu podziemnego o powierzchni użytkowej przekraczającej 0,5 ha (str. 18 raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) należy uznać, że zalicza się ono do przedsięwzięć wskazanych w przywołanym wyżej przepisie rozporządzenia.

Organ wskazał nadto, że w myśl art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy środowiskowej, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Z powyższego wynika, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustawodawca wymaga w tym przypadku spełnienia warunku zgodności, a nie innej jego postaci. Powyższe jest równoznaczne tezie, że jedynie stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem uprawnia organ do wydania decyzji pozytywnej, po spełnieniu pozostałych wymogów ustawy i a contrario brak takiej zgodności obliguje organ do wydania decyzji negatywnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia l sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 829/11).

Organ ustalił, że stanowiące teren realizacji planowanego przedsięwzięcia działki ewid. nr [...] obr[...] w Z. są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XLV/592/2013 Rady Miasta Zakopane z dnia 26 września 2013 r. w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. - U." (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2013 r. poz. 5865 ze zm.) i znajdują się - zgodnie z wypisem z dnia 7 marca 2022 r. (znak: BPP.6727.127.2022) - w terenach działalności produkcyjnej o symbolu "1.P.U" (działki ewid. nr [...], [...]) oraz w terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej o symbolu "3 .M/U" (działki ewid. nr [...]). Z przepisów § 8 ust. 3 pkt 1 oraz § 11 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego określających przeznaczenie i szczegółowe zasady zagospodarowania ww. terenów wynika z kolei, iż w ramach przeznaczenia podstawowego dopuszczono m.in. usługi. Pojęcie usług zostało zdefiniowane § 3 pkt 4 planu miejscowego jako: a) wszystkie usługi komercyjne służące zaspokojeniu potrzeb ludności nastawione na zysk, z wyjątkiem usług handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2, b) usługi publiczne realizowane jako inwestycje celu publicznego.

Organ odwoławczy podniósł, że w decyzji z dnia 3 kwietnia 2023 r. zwrócił uwagę, że przepisy szczegółowe planu miejscowego określające przeznaczenie oraz zasady zagospodarowania ww. terenów ani nie zawężają wskazanej kategorii do określonych rodzajów usług, ani też nie wyłączają realizacji na danym terenie poszczególnych rodzajów usług. W konsekwencji, pod pojęciem tym należy rozumieć wszelkie usługi, które można zaliczyć do usług komercyjnych lub publicznych wymienionych w § 3 pkt 4 lit. a) i b) planu miejscowego. Powyższe nie wymaga przy tym sięgania do wykładni systemowej, czy celowościowej ww. przepisów planu miejscowego, albowiem są one jednoznaczne w swej warstwie językowej, a zatem nie zachodzi w tej sytuacji potrzeba, ani możliwość stosowania innych metod wykładni. Z kolei zarówno usługi hotelarskie, jak i np. usługi parkingowe stanowią przykłady usług komercyjnych służących zaspokojeniu potrzeb ludności, nastawionych na zysk tj. mieszczących się w granicach przeznaczenia podstawowego terenów o symbolach "3.M/U" i "1.P.U". Stanowisko powyższe skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekający w niniejszej sprawie podtrzymał i uznał za własne.

Tym samym organ odwoławczy uznał stanowisko organu pierwszej instancji za błędne, a przy tym naruszające przepis art. 138 § 2a k.p.a., z którego wynika, że wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie wiążą organ pierwszej instancji.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie tj. przede wszystkim przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obejmującej oprócz weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, również uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu (art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej). Zgodnie zaś z art. 61 ust. 2 ustawy środowiskowej, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji. W niniejszej sprawie nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

i określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, albowiem rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji w takiej sprawie, organ drugiej instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i określić środowiskowych uwarunkowań, "wyręczając" organ pierwszej instancji m.in. w przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego.

Od powyższej decyzji S. sp. z o.o. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 138 §2 kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania ww. przepisu,

- art. 138 §1 pkt 2 kpa poprzez niezastosowanie tego przepisu, nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieorzeczenie co do istoty sprawy,

- art. 12 §1 kpa poprzez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania polegające na wydaniu w niniejszej sprawie kolejnej decyzji kasacyjnej, pomimo braku ku temu podstaw.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634, dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa.

Wskazać należy również, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znacząco ograniczona jest możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 kpa. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 P.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tak zakreślonych ramach wniesiony sprzeciw okazał się nieuzasadniony.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2023 r. poz. 1094, dalej: u.u.i.ś.). W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości kwalifikacja prawna przedsięwzięcia jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokonana na podstawie § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r. poz. 1839).

W postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań, zgodnie z przepisami art. 77 u.u.i.ś., jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji przeprowadza procedurę współdziałania (uzgadniania i opiniowania) z określonymi w ustawie podmiotami. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.u.i.ś. przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wreszcie, stosownie do art. 80 ust. 1 u.u.i.ś., jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Z kolei, zgodnie z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim - z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, jeżeli plany te zostały odpowiednio uchwalone albo przyjęte. Treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach determinuje art. 82 ust. 1 u.u.i.ś.

W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta Zakopane postanowieniem z 21 czerwca 2022 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, następnie zawiadomił o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (obwieszczenie z 14 lipca 2022 r.), a także pismami z 14 lipca 2022 r. zwrócił się o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie oraz przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zakopanem. Organy te zajęły stanowisko w sprawie.

Finalnie organ pierwszej instancji wydał 6 lutego 2023 r. decyzję odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, jako przyczynę podając niezgodność przedsięwzięcia z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego "S.-U." przyjętego uchwałą nr XLV/592/2013 Rady Miasta Zakopane z dnia 26 września 2013 r., a zatem ze względu na brak spełnienia wymogu określonego w art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. Stanowisko to zakwestionowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w decyzji 3 kwietnia 2023 r. i uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Burmistrz Miasta Zakopane decyzją z 1 czerwca 2023 r. ponownie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, ponownie uznając planowane przedsięwzięcie za niezgodne z planem miejscowym. Uznał bowiem, że plan dopuszcza na terenie 1.P/U jedynie usługi związane z przeznaczeniem produkcyjnym, a planowane usługi hotelowe takiego charakteru nie mają.

Decyzją z 7 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił poprzednie stanowisko Kolegium wyrażone w decyzji z 3 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu podkreślono, że ponownie organ pierwszej instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, a nadto art. 138 § 2a k.p.a.

W przedmiotowej sprawie doszło więc do takiej sytuacji, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, ale uznał, że wobec niezgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym zachodzi podstawa do odmowy wydania decyzji środowiskowej.

W ocenie Sądu, w przedstawionych okolicznościach sprawy zasadne było stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym organ pierwszej instancji dopuścił się istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. wskazanych w decyzji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Wprawdzie, wbrew temu, co wynika uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przeprowadzono czynności procedury oceny oddziaływania na środowisko, jak też zapewniono udział społeczeństwa na tym etapie postepowania, to jednak niewątpliwie organ pierwszej instancji zaniechał w istocie dokonania oceny materiału dowodowego w szczególności przedłożonego przez wnioskodawcę raportu oddziaływania na środowisko i uzyskanych stanowisk organów współdziałających, co doprowadziło do tego, że organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń wymaganych treścią norm wynikających z art. 80 ust. 1 u.u.i.ś. (obowiązek wzięcia pod uwagę wyników uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; wyników postępowania z udziałem społeczeństwa), art. 81 u.u.i.ś. (analiza wariantów przedsięwzięcia). Co najistotniejsze, organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń w zakresie wymaganym art. 82 ust. 1 u.u.i.ś.

Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie w decyzji środowiskowej, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, nie sprowadza się tylko do sformułowania sentencji potwierdzającej dopuszczalność przedsięwzięcia z perspektywy środowiskowej (lub jej brak), lecz polega na określeniu, na podstawie zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego (vide: art. 80 ust. 1 u.u.i.ś.), warunków wymaganych ze względy na treść art. 82 ust. 1 u.u.i.ś. Takiej oceny organ pierwszej instancji właściwie nie dokonał. W decyzji Burmistrza Miasta Zakopane wydanej 1 czerwca 2023 r. przedstawiono jedynie tok postępowania, jego przedmiot, podstawę prawną oraz polemikę ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w decyzji z 3 kwietnia 2023 r. Jedyną kwestią merytoryczną, mogącą mieć znaczenie dla określenia jednego z warunków wymaganych w art. 82 ust. 1 u.u.i.ś., którą organ pierwszej instancji podjął w uzasadnieniu decyzji, była kwestia zapewnienia odpowiedniej ilości wody dla przedsięwzięcia.

Co również istotne, organ pierwszej instancji nie uwzględnił wytycznych organu odwoławczego, które ten sformułował w decyzji kasacyjnej z 3 kwietnia 2023 r., w czym Kolegium w decyzji z 7 września 2023 r. upatrywało naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 138 § 2a k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Sąd zauważa, że tak sformułowana norma skierowana jest w istocie do organu odwoławczego, zobowiązując go ("organ odwoławczy określa") do sformułowania wytycznych w zakresie wykładni przepisów, jeżeli wykładnia dokonana przez organ pierwszej instancji była błędna. W orzecznictwie i literaturze pewne kontrowersje budzi to, czy wytyczne mogą dotyczyć przepisów procesowych, czy również materialnych (zob. komentarz do art. 138, A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2023). W ocenie Sądu możliwości sformułowania wytycznych co do wykładni przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy nie można wykluczać. Słusznie zauważa się w literaturze, iż ograniczenie wytycznych do wykładni samych przepisów proceduralnych nie realizowałoby celu w postaci optymalizacji toku instancji, zwłaszcza, że sam ustawodawca zastrzega w tym przepisie, że wytyczne obejmują przepisy, "które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie", a zatem niewątpliwie również przepisy prawa materialnego (J. Chmielewski, "Wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym (art. 138 § 2a k.p.a.)", Palestra 2022/3, s. 44).

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w decyzji z 3 kwietnia 2023 r. sformułował wytyczne dotyczące rozumienia przepisów planu miejscowego "S.-U.", znajdujące zastosowanie w sprawie ze względu na treść art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. Kolegium, uznając, że stan faktyczny w tym zakresie jest dostatecznie wyjaśniony, wskazał: "zarówno z przepisu § 8 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego dotyczącego terenów o symbolu "3.M/U", jak i z przepisu § 11 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego dotyczącego terenów o symbolu "1.P.U" wynika, iż w ramach przeznaczenia podstawowego ww. terenów dopuszczono m.in. usługi. Jednocześnie przepisy szczegółowe planu miejscowego określające przeznaczenie oraz zasady zagospodarowania ww. terenów ani nie zawężają na danym terenie poszczególnych rodzajów usług. Zauważyć natomiast należy, że w § 3 pkt 4 planu miejscowego "usługi" zostały zdefiniowane jako: a) wszystkie usługi komercyjne służące zaspokojeniu potrzeb ludności nastawione na zysk, z wyjątkiem usług handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2, b) usługi publiczne realizowane jako inwestycje celu publicznego. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego pod pojęciem usług, którym uchwałodawca lokalny posłużył się w przepisach § 8 ust. 3 pkt 1 oraz § 11 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego należy rozumieć wszelkie usługi, które można zaliczyć do usług komercyjnych lub publicznych wymienionych w § 3 pkt 4 lit. a) i b) planu miejscowego." W konsekwencji dokonanej wykładni organ odwoławczy uznał, że brak jest podstawy do wydania decyzji odmownej ze względu na treść art. 80 ust. 2 u.u.i.ś.

Jak wskazano powyżej, organ pierwszej instancji w swojej decyzji z 1 czerwca 2023 r. nie uwzględnił tej wytycznej i ponownie, z tej samej przyczyny wydał decyzję odmowną. W ocenie Sądu Burmistrz Miasta Zakopane działaniem tym naruszył art. 7 k.p.a. (zasada legalizmu), art. 8 § 1 k.p.a. (zasada budzenia zaufania) w zw. z art. 138 § 2a k.p.a., nie uwzględniając wiążącej go wytycznej, podczas gdy powinien uznać, że kwestia zgodności z planem miejscowym została wyjaśniona i organ pierwszej instancji nie może ponownie z tej przyczyny odmówić wydania decyzji środowiskowej.

Podkreślić trzeba w tym kontekście, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej, Sąd nie może potwierdzić lub zaprzeczyć prawidłowości wykładni prawa materialnego dokonanej przez organ odwoławczy. Sąd powinien natomiast ocenić, czy wyjaśniony został stan faktyczny sprawy, ze względu na znajdujące zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że zakresie wymaganym treścią art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. stan faktyczny został wyjaśniony, a nie został wyjaśniony w pozostałym zakresie, wyznaczonym wskazanymi wyżej przepisami prawa materialnego, co uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej z 7 września 2023 r.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że nie jest możliwe, jak żądała tego strona wnosząca sprzeciw, uchylenie decyzji, tak aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu doprowadziło do wydania decyzji merytorycznie kończącej sprawę już na tym etapie sprawy. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji uchylił się od rozpoznania sprawy w znaczącej części, uchybiając istotnie przywołanym wyżej przepisom, tak że wydanie decyzji kończącej postępowanie przez organ odwoławczy stałoby w sprzeczności z art. 15 k.p.a.

Wobec tego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając sprzeciw.