Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2949/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a § 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 80 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 1 oraz 41 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 868
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1236/19 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 sierpnia 2019 r., nr SKO.4176/2/2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz M. sp. z o.o. w L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1236/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. sp. z o.o. w L. (dalej: M.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: organ, SKO, Kolegium) z 20 sierpnia 2019 r., nr SKO.4176/2/2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z [...] 2019 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych na wykonanie zastępczego otworu studziennego [...] w miejscowości S., gm. L. mającego stanowić ujęcie wody podziemnej dla obiektów [...], gmina L., uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z 14 czerwca 2019 r., nr SKO.4176/1/2019 oraz zasądził od SKO na rzecz M. sp. z o.o. w L. kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] 2019 r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku S. sp. z o.o. z siedzibą w W., Starosta L. zatwierdził "Projekt robót geologicznych na wykonanie zastępczego otworu studziennego [...] w miejscowości S., gm. L. mającego stanowić ujęcie wody podziemnej dla obiektów [...], gmina L." na działce ew. nr [...] obr. [...] S. jedn. ewidencyjna [...].

W dniu 8 kwietnia 2019 r. do SKO w Rzeszowie wpłynął wniosek M. sp. z o.o. w L. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2019 r. nr [...] w całości, z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wniosku M. wskazał, że rozporządzeniem nr [...] z dnia [...] 2015 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "[...]" Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie ustanowił strefę ochronną ujęcia wody podziemnej "[...]" M. sp. z o.o. w L. zlokalizowanego na terenie miasta L. oraz miejscowości S. w gminie L., powiecie [...], województwie [...]. Strefę podzielono na teren ochrony pośredniej i bezpośredniej (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). W myśl § 3 pkt 11 rozporządzenia na terenie strefy ochrony pośredniej zabrania się lokalizowania nowych ujęć wód podziemnych z wyłączeniem: studni zastępczych lub awaryjnych istniejących studni; ujęć eksploatowanych w ramach zwykłego korzystania z wód. W strefie tej zlokalizowane były również dwie studnie niestanowiące własności M., a mianowicie [...] i [...], z tym zastrzeżeniem, że studnia [...] stanowiła ujęcie awaryjne dla studni [...] i na wniosek właściciela, ze względu na zużycie techniczne i zamierzenia inwestycyjne została zlikwidowana decyzją Starosty L. z [...] 2013 r. nr [...].

W ocenie M. powołany § 3 pkt 11 rozporządzenia nr [...] z dnia [...] 2015 r. nie pozostawia wątpliwości co do braku możliwości lokalizowania na terenie ochrony pośredniej nowych otworów studziennych. Nie pozwala on również na przyjęcie, że rozstrzygając sprawę dotyczącą wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych na wykonanie zastępczego otworu studziennego [...] w miejscowości S., mającego stanowić ujęcie wody podziemnej dla obiektów [...], organ administracji w każdym przypadku był zobowiązany czy też uprawniony do korygowania norm rozporządzenia, dokonując oceny, czy planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla ujęcia wody. Rozporządzenie jest bowiem aktem prawa miejscowego i stanowi realizację przyznanych organowi uprawnień do stanowienia prawa, w ściśle określonym zakresie i w sposób samodzielny. Jeżeli więc rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie na terenie, na którym położona jest działka objęta decyzją z [...] 2019 r., wprowadził zakaz lokalizowania nowych ujęć wód podziemnych, to organ rozpoznający wniosek o zatwierdzenie projektu robót geologicznych na wykonanie zastępczego otworu studziennego [...] w miejscowości S., mającego stanowić ujęcie wody podziemnej dla obiektów [...], nie był uprawniony do odmowy zastosowania w sprawie tej regulacji. M. zaznaczył, że skoro studnia [...] została zlikwidowana decyzją Starosty L., to nie jest możliwym wykonanie dla niej zastępczego otworu studziennego, de facto jest to nowy otwór studzienny, a nie otwór zastępczy.

Postanowieniem z 14 czerwca 2019 r., nr SKO.4176/1/2019 Kolegium działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2019 r., nr [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z 20 sierpnia 2019 r., nr SKO.4176/2/2019 Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 144, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z 14 czerwca 2019 r. nr SKO.4176/1/2019.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że za prawidłowe należało uznać stanowisko uprzednio orzekającego składu SKO, wedle którego M. nie przysługiwał status strony postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Starosty L. z [...]2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia "Projektu robót geologicznych na wykonanie zastępczego otworu studziennego [...] w miejscowości S., gm. L. mającego stanowić ujęcie wody podziemnej dla obiektów [...], gmina L." na działce ew. nr [...]. Tym samym, w ocenie Kolegium, podmiot ten nie był legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Właściwym i zasadnym było zatem zastosowanie przez uprzednio orzekający w sprawie skład Kolegium przepisu art. 61a § 1 k.p.a.

SKO nie znalazło również podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji Starosty L. Zdaniem organu brak było podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że niedopuszczalne jest wykonanie otworu studziennego zastępczego w przypadku, gdy otwór studzienny pierwotny został zlikwidowany jakiś czas temu. Kolegium uznało, że stanowisko przyjęte przez Starostę L. nie może być rozpatrywane jako posiadające cechy rażącego naruszenia przepisów prawa. Nawet jeżeli przyjąć, że właściwe jest jednoczesne wykonywanie otworu studziennego zastępczego i likwidowanie otworu studziennego pierwotnego, na co mogłoby wskazywać sformułowanie ujmujące otwór zastępczy jako "będący otworem wykonanym w miejsce otworu likwidowanego lub otworu wyłączonego z eksploatacji w celu prowadzenia obserwacji i badań wód podziemnych", to nie można postawić tezy, że wykonywanie otworu studziennego zastępczego w miejsce już zlikwidowanego otworu studziennego stanowiłoby rażące naruszenie prawa, a tylko takie stwierdzenie podjęte ponad wszelką wątpliwość dałoby podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się M. i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucił mu naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. § 3 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] 2015 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "[...]" w zw. z art. 120 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, że nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, kiedy to decyzja Starosty L. z [...] 2019 r. wyrażająca zgodę na wybudowanie otworu studziennego zastępczego jest sprzeczna z przepisem rozporządzenia, który zakazuje w strefie pośredniej dokonywania wszelkich prac związanych z lokalizowaniem nowych ujęć wód podziemnych czego efektem ma być zapewnienie odpowiedniej jakości i ilości wód;

2) art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oraz 227 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że M. nie dysponował interesem prawnym do kwestionowania decyzji Starosty L. z [...] 2019 r. wydanej w związku z wnioskiem S. sp. z o.o., a także błędne przyjęcie, że Kolegium prawidłowo zastosowało art. 61a § 1 i 2 k.p.a. i na tej podstawie odmówiło wszczęcia postępowania;

3) art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji, w szczególności przez sporządzenie uzasadnienia w sposób niejasny i budzący wątpliwości co do prawidłowości stanowiska organu, oraz nieprzeprowadzenie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy jak i uznanie, że organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania wywołanego wnioskiem z 29 marca 2019 r., mimo wykazania przez stronę przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Starostę L. w dniu [...] 2019 r.;

4) art. 7 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku, by w toku postępowania organy administracji publicznej stały na straży praworządności, podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Wobec powyższego M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wniosło o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę Sąd I instancji wskazał, że przeprowadzona z urzędu i w pełnym zakresie kontrola legalnościowa zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy własne postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z [...] 2019 r. wykazała, że postanowienia te są dotknięte naruszeniami prawa materialnego i procesowego, których postać i stopień uzasadniają ocenę, że naruszenia te miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe naruszenia dotyczą art. 28 w zw. z art. 156 k.p.a., art. 80 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (p.g.g.) oraz art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, jakkolwiek tożsamość stron postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych oraz postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu tego rodzaju robót jest zasadą, to jednak w określonych stanach faktycznych będzie zachodziła potrzeba weryfikacji zakresu tej zasady i zbadania, czy określone podmioty pomimo, iż nie mogą uzyskać statusu strony postępowania, o którym mowa w art. 80 p.g.g., mogą i powinny być uznane za strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 80 ust. 1 p.g.g. Podmiotom tym może bowiem przysługiwać interes prawny w stwierdzeniu nieważności, który w takim wypadku będzie wywodzony najczęściej z przepisów szczególnych prawa materialnego powiązanych z art. 28 i art. 156 k.p.a. W takim wypadku organ właściwy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 80 ust. 1 p.g.g. będzie mógł w drodze postanowienia formalnie odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tylko w stanach faktycznych oczywistego (a więc wynikającego wprost z treści samego wniosku o stwierdzenie nieważności) braku prawnych lub faktycznych podstaw legitymacji wnioskowej. Jeżeli jednak weryfikacja posiadania przez wnioskodawcę statusu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych będzie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postaci analizy treści wniosku na tle akt sprawy zakończonej decyzją, co do której wniesiono o stwierdzenie nieważności oraz oceny wyników tej analizy na tle określonych podstaw materialnoprawnych lub procesowych, to tego rodzaju weryfikacja nie może być dokonywana w trybie wstępnego postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do ograniczenia czynności weryfikacyjnych jedynie do postępowania prowadzonego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie WSA, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego rozważania merytoryczne stanowiące ocenę istnienia podstaw materialnoprawnych interesu prawnego strony oraz jej twierdzeń o obarczeniu decyzji Starosty L. z [...] 2019 r. wadą nieważności wykraczają poza zakres dopuszczalnych ocen, jakie można formułować w ramach uzasadnienia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może zostać wszczęte z przyczyn podmiotowych.

W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że status wnioskodawcy jako strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych należało ostatecznie ocenić w toku już wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, przyjmując prawidłowe podstawy prawne w zakresie źródeł legitymacji wnioskowej w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym. Dopiero negatywna analiza statusu strony otworzyłaby możliwość formalnego zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przez wydanie decyzji o umorzeniu tego postępowania.

Następnie wskazano, że w niniejszej sprawie – niezależnie od oceny stopnia prawdopodobieństwa wydania decyzji Starosty L. z [...] 2019 r. o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) – trzeba uznać, że stwierdzenie nieważności lub odmowa stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji może mieć wpływ na wykonywanie przez stronę jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (u.z.z.). Z twierdzeń strony oraz akt sprawy wynika bowiem, że decyzja Starosty L. z [...] 2019 r. o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych polegających na wykonaniu otworu zastępczego ([...]) wód podziemnych w miejscowości S. ma wpływ na zakres możliwości realizacji przez stronę obowiązku ustawowego dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem m.in. przez potencjalne ograniczenie możliwości poboru wody z zasobów podziemnych dla potrzeb ludności cywilnej (mieszkańców L. lub S.) oraz obniżenie tych zasobów, albowiem otwór studzienny dla [...] (którego dotyczy decyzja z [...] 2019 r.) ma znajdować się w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej, eksploatowanego przez stronę dla potrzeb ludności cywilnej L. i S. W ocenie Sądu I instancji już sama potencjalna możliwość wpływu rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z [...] 2019 r. na prawa i obowiązki strony, wynikające z art. 5 ust. 1 u.z.z., jest wystarczająca do uznania, że podmiot ten ma status strony w sprawie o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że z akt sprawy wynika, iż na wniosek M. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie rozporządzeniem nr [...] z dnia [...] 2015 r. ustanowił strefę ochronną wspomnianego wyżej ujęcia wody podziemnej oraz wprowadził na terenie strefy ochrony pośredniej tego ujęcia określone zakazy i ograniczenia, wśród których m.in. w § 3 pkt 11 znalazł się zakaz lokalizowania nowych ujęć wód podziemnych, z wyłączeniem studni zastępczych lub awaryjnych istniejących studni oraz ujęć eksploatowanych w ramach zwykłego korzystania z wód. Ponieważ weryfikowana decyzja Starosty L. z [...] 2019 r. może być dotknięta wadą nieważności wynikającą z naruszenia § 3 pkt 11 cyt. rozporządzenia nr [...] z dnia [...] 2015 r., będącego aktem prawa miejscowego (który zachował tymczasowo moc obowiązującą zgodnie z art. 565 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne), dlatego strona skarżąca jako podmiot będący głównym adresatem uprawnień i obowiązków wynikających z powyższego aktu, ma prawo do ochrony swojego interesu prawnego – wynikającego z jego przepisów oraz art. 120 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne – w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z [...] 2019 r. w celu wiążącego ustalenia, czy decyzja ta bezpośrednio narusza zakaz wynikający z § 3 pkt 11 powyższego aktu. Zdaniem WSA już sam fakt podniesienia poważnych wątpliwości co do statusu spornego otworu [...] jako otworu zastępczego w sytuacji, gdy zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej wynika, że otwór zastępczy jest "otworem wykonanym w miejsce otworu likwidowanego lub otworu wyłączonego z eksploatacji w celu prowadzenia obserwacji i badań wód podziemnych", a z akt sprawy można wyprowadzić wniosek, że sporny otwór został wykonany już po zlikwidowaniu na podstawie decyzji Starosty L. z [...]2013 r. (a nie w miejsce likwidowanych) otworów [...] i [...] (otworu awaryjnego dla otworu [...]), powinien był także zostać uwzględniony przez organ orzekający w sprawie. W ocenie Sądu I instancji nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również eksponowana w skardze okoliczność związana z możliwością powstania poważnych skutków społeczno-ekonomicznych w razie zagrożenia poboru wody dla ludności cywilnej L. lub S.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się uczestnik postępowania – S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca kasacyjnie, Spółka) i w skardze kasacyjnej zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r., poz. 1437 ze zm.; dalej: u.z.z.w.), § 3 ust. 1 pkt 11 lit. a i b rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] 2015 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "[...]" ([...], dalej: rozporządzenie z 2015 r.) oraz w zw. z art. 120 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.; dalej: p.w.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w toku kontroli sądowoadministracyjnej postanowień SKO z 14 czerwca 2019 r. oraz z 20 sierpnia 2019 r., polegające na przyjęciu, że

M. powinien przysługiwać status strony w postępowaniu przed SKO w sprawie stwierdzenia nieważności Starosty L. z [...] 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych na wykonanie zastępczego otworu studziennego [...] w miejscowości S., gmina L., mającego stanowić ujęcie wody podziemnej dla obiektów [...], gmina L., w sytuacji, gdy krąg stron ww. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powinien być ustalony tak, jak w postępowaniu zwykłym w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych, tj. na podstawie art. 80 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 1 oraz art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2019 r., poz. 868 ze zm.; dalej: p.g.g.), co powoduje, że M. nie miał legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego treść, tj.:

a. art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w toku kontroli sądowoadministracyjnej postanowień SKO z 14 czerwca 2019 r. oraz z 20 sierpnia 2019 r., polegające na przyjęciu, że organ błędnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty w sytuacji, gdy wobec faktu, że M. nie przysługiwał status strony w ww. postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, a brak było podstaw do wszczęcia przez organ przedmiotowego postępowania z urzędu, organ prawidłowo odmówił jego wszczęcia;

b. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w braku ustalenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy brak uznania M. przez SKO za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy nawet przyjęcie tezy o legitymacji M. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty pozostawało bez wpływu na wynik postępowania administracyjnego, gdyż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji, jak prawidłowo wskazało SKO w uzasadnieniu postanowień z 14 czerwca 2019 r. oraz z 20 sierpnia 2019 r.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innych składzie – innemu Sądowi, zasądzenie od M. na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego powiększonych o uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła szczegółową argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie wskazała, że art. 80 ust. 3 p.g.g., określając krąg stron postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych, stanowi lex specialis w stosunku do regulacji ogólnej, tj. art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Spółki rozbieżność pomiędzy SKO a Sądem I instancji wynikła z oceny, czy zawężony krąg stron z art. 80 ust. 3 p.g.g. odnosi się tylko postępowania, czy również do postępowania nieważnościowego. Według Spółki, norma z art. 80 ust. 3 p.g.g. (i wynikający z niej krąg stron postępowania) znajduje zastosowanie nie tylko w postępowaniu merytorycznym o zatwierdzenie projektu robót geologicznych, lecz również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu tego projektu. Na poparcie tej tezy skarżąca kasacyjnie odwołała się do poglądów judykatury wykształconych na kanwie innych regulacji z zakresu prawa administracyjnego materialnego, które podobnie jak art. 80 ust. 3 p.g.g. - jako przepisy szczególne do art. 28 k.p.a. - wyraźnie wskazują katalogów podmiotów mających status stron postępowania.

Spółka podkreśliła, że ustawodawca najczęściej decyduje się na ograniczenie kręgu stron - poprzez odejście od pojemnej i szerokiej kategorii interesu prawnego z art. 28 k.p.a. - po to, aby zapewnić sprawność i szybkość postępowania. Potrzeba doręczenia, zawiadomienia, uwzględniania stanowisk i wniosków poszczególnych podmiotów, wynikająca z art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a., niejednokrotnie wydłuża postępowania, zaburza ekonomikę procesową. Ustawowe zawężenie kręgu stron w stosunku do definicji z art. 28 k.p.a. ogranicza te ryzyka, stąd ten zabieg legislacyjny przyjmowany jest przez prawodawcę w sprawach, gdzie szybkie i sprawne procedowanie jest pożądane z uwagi na znaczenie społeczne, gospodarcze lub ekonomiczne normowanej materii.

W ocenie Spółki należy wnioskować, że skoro ustawodawca - mając na celu m.in. usprawnienia proceduralne i zwiększenie przedsiębiorczości w zakresie robót geologicznych - wyraźnie ograniczył krąg stron postępowania w trybie zwyczajnym w sprawie o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych, to brak jest podstaw, by krąg ten miał ulegać rozszerzeniu w postępowaniach nadzwyczajnych. Powstałoby realne ryzyko, że podmioty niemogące brać udziału w postępowaniu zwyczajnym, inicjowałyby postępowania nadzwyczajne. Blokowałoby lub ograniczało istotnie inwestycje geologiczne, co stałoby w oczywistej sprzeczności z ratio legis p.g.g.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że ustalenie hipotezy normy z art. 80 ust. 3 p.g.g. (zakresu jej stosowania) powinno uwzględniać również względy wykładni systemowej, w szczególności rozpatrywane w kontekście art. 16 § 1 k.p.a., który wyraża zasadę trwałości i domniemania zgodności z prawem decyzji ostatecznych. Zdaniem Spółki uprawnione wydaje się przyjęcie, że nie tylko przesłanki przedmiotowe stwierdzenia nieważności (tj. przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.) powinny być wykładane ściśle, lecz również przesłanki podmiotowe (tj. rozstrzygające, kto zgodnie z art. 157 ust. 2 k.p.a. jest legitymowany do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności). Skarżąca kasacyjnie uznała, że zagwarantowanie zbyt szerokiego dostępu do udziału w charakterze strony w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności (jak w niniejszej sprawie) może osłabiać lub zagrażać zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. Rozstrzygając, kto jest uprawniony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności nie należy, w ocenie Spółki, przyjmować szerszego kręgu podmiotów aniżeli te, które, zgodnie z wolą ustawodawcy, mogą uczestniczyć w postępowaniu zwyczajnym (w niniejszej sprawie: art. 80 ust. 3 p.g.g.), a takie konkluzje wynikają z uzasadnienia skarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy, zgodnie z zasadą Lex specialis derogat legi generali, a także ze wskazanymi względami celowościowymi i systemowymi Spółka podtrzymała stanowisko, że w sprawie brak było możliwości sięgania po pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. (lex generalis) i poszukiwania go w powołanych przez Sąd I instancji przepisach prawa materialnego. Pojęcie strony - aktualne zarówno w postępowaniu zwyczajnym, jak i w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności - ustawodawca zdefiniował wiążąco i wprost w art. 80 ust. 3 p.g.g. (lex specialis). Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w niniejszej sprawie M. nie jest objęty hipotezą normy z art. 80 ust. 3 p.g.g., a zatem - jako podmiot niebędący stroną - nie ma legitymacji do skutecznego złożenia wniosku z art. 157 § 2 k.p.a. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu robót geologicznych (decyzji Starosty).

Dodatkowo wskazano, że w ocenie Spółki nawet przyjęcie hipotezy o możliwości zastosowania w sprawie art. 28 k.p.a. nie powoduje, że M. mógł mieć interes prawny w udziale w omawianym postępowaniu nieważnościowym. Sąd I instancji wyprowadził interes prawny M. (jako przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego) w kontrolowanej sprawie z art. 5 ust. 1 u.z.z. (stosowanego w zw. z art. 28 k.p.a.). Jednak, zdaniem skarżącej kasacyjnie "potencjalna możliwość wpływu" na sytuację M. nie wystarczy do uznania go za stronę przedmiotowego postępowania, gdyż interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. musi być aktualny, a nie jedynie potencjalny, czy ewentualny. Przepis art. 5 ust. 1 u.z.z. w realiach faktycznych sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że M. nie przysługiwał status strony w postępowaniu kontrolowanym przez Sąd a quo.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie można się również zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, w świetle którego nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest eksponowana w skardze okoliczność związana z możliwością powstania poważnych skutków społeczno-ekonomicznych w razie zagrożenia poboru wody dla ludności cywilnej L. lub S. Po pierwsze bowiem, jak wynika z dowodów przedłożonych do niniejszej skargi kasacyjnej, zagrożenie takie nie występuje i nie wiąże się z projektowaną inwestycją. Po drugie eksponowane przez M. okoliczności społeczne i ekonomiczne nie dają podstaw do przyznania M. statusu strony. Spółka zauważyła, że w niniejszej sprawie przepisem, który imperatywnie rozstrzyga, kto może być stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, jest art. 80 ust. 3 p.g.g. W ocenie skarżącej kasacyjnie wskazanej, jednoznacznej normy prawnej nie mogą modyfikować deklarowane przez M. założenia społeczne czy ekonomiczne, tym bardziej że interes podmiotów administrowanych w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., musi być osobisty i własny.

Konkludując wskazano, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż M. powinien przysługiwać status strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, a stanowisko to było rezultatem niewłaściwego zastosowania w toku kontroli sądowej postanowień SKO z 14 czerwca 2019 r. oraz z 20 sierpnia 2019 r. art. 28 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 u.z.z.w., § 3 ust. 1 pkt 11 lit. a i b rozporządzenia z 2015 r. oraz w zw. z art. 120 pkt 1 i 2 p.w. (a także w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). W miejsce ww. przepisów prawa materialnego, dla oceny legalności ww. postanowień SKO, Wojewódzki Sąd Administracyjny, zdaniem Spółki, powinien był zastosować art. 80 ust. 3 p.g.g. (w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 p.g.g,), w świetle których M. nie przysługiwał status strony (jak prawidłowo orzekło SKO).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 61a § 1 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a.), skarżąca kasacyjnie podniosła, że zważywszy na fakt, iż krąg stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych został określony - podobnie jak w postępowaniu zwyczajnym - w art. 80 ust. 3 p.g.g. (w zw. z art. 41 p.g.g.), a do kręgu tego nie zaliczał się M., brak legitymacji M. do złożenia na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. wniosku o stwierdzenie nieważności był oczywisty i uzasadniał rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Potrzeba badania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., przez organ administracji publicznej zachodzi jedynie wówczas, gdy powołany art. 28 k.p.a. (jako lex generalis) ma zastosowanie. W niniejszej sprawie zaś przedmiotowa norma ogólna nie znajdowała zastosowania wobec regulacji art. 80 ust. 3 p.g.g. (jako lex specialis), uchylone postanowienia SKO z 14 czerwca 2019 r. oraz z 20 sierpnia 2019 r. należało więc ocenić jako zgodne z prawem.

Następnie skarżąca kasacyjnie zauważyła, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło koniecznego rozważenia, czy ustalone przez Sąd I instancji naruszenia prawa są tego rodzaju, że uzasadniają usunięcie postanowień SKO z obrotu prawnego, tj. czy miały one wpływ na wynik sprawy (w odniesieniu do naruszeń materialnoprawnych – vide art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) lub czy mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w odniesieniu do naruszeń proceduralnych – vide art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Skarżąca kasacyjnie stoi bowiem na stanowisku, że uchybienia wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (z którymi Spółka się nie zgadza) nie miały wpływu na wynik sprawy, gdyż w sprawie nie występowały i występują przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że o braku tych przesłanek wypowiedziało się również SKO w uzasadnieniu analizowanych postanowień, stwierdzając brak podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Zdaniem Spółki, odnosząc się do zarzutów M. pod adresem decyzji Starosty, SKO słusznie wskazało, że nie ma powodów do jednoznacznego twierdzenia, że niedopuszczalne jest wykonanie otworu studziennego zastępczego w przypadku, gdy otwór studzienny pierwotny został zlikwidowany jakiś czas temu. Nawet więc jeżeli przyjąć, że możliwe jest jednoczesne wykonywanie otworu studziennego zastępczego i likwidowanie otworu studziennego pierwotnego, to nie można postawić tezy, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Argumentacji SKO co do braku wystąpienia kwalifikowanego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, nie zdołał, zdaniem Spółki, podważyć ani M., ani Sąd I instancji. W ocenie skarżącej kasacyjnie SKO słusznie uznało, że zarzucane przez M. naruszenie, o ile w ogóle mogło mieć miejsce, to zapewne nie miało charakteru rażącego.

Skarżąca kasacyjnie uważa również, w ślad za SKO, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Brak jest powodów, w świetle ustaleń SKO oraz w świetle załączonych przez skarżącą kasacyjnie dokumentów, aby uznać, że sprawa weryfikacyjna przed SKO mogłaby zakończyć się stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty. W takim razie - uchybienia podniesione przez Sąd I instancji (o ile rzeczywiście można byłoby je ocenić jako trafne, czemu Spółka przeczy) - nie miały wpływu na wynik sprawy w rozumieniu ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a zatem zastosowanie tych przepisów (w związku z art. 135 p.p.s.a.) nie było zasadne w pierwszoinstancyjnym postępowaniu sądowym. Naruszenia tych przepisów powiązano z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec faktu, że w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia brak jest rozważań co do tego, jak dostrzeżone przez Sąd I instancji uchybienia mogły odnieść się do wyniku sprawy przed SKO. W szczególności w uzasadnieniu zabrakło, zdaniem Spółki, ustosunkowania się co do stanowiska SKO, że w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy jednoznacznie nie można zarzucić niepoprawności w stosowaniu przepisów prawa odzwierciedlonym w decyzji Starosty.

Końcowo skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że opisywane uchybienie przepisom art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na treść zapadłego wyroku, gdyż rozważenie kwestii wpływu wspomnianych przez Sąd I instancji naruszeń mogło (i powinno było) doprowadzić do oddalenia skargi wobec stwierdzenia, że nawet wszczęcie i przeprowadzenie przez SKO przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego nie doprowadziłoby do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Uchylenie zaskarżonych postanowień SKO w tym stanie rzeczy jest niecelowe i jedynie prowadzi do przedłużenia procedur administracyjnych.

Pismem z 25 maja 2020 r. M. - w odpowiedzi na skargę kasacyjną – wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz M. kosztów postępowania, w tym kosztów adwokackich według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, t.j.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 oraz art. 156 § 1 pkt k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 u.z.z.w., § 3 ust. 1 pkt 11 lit. a i b rozporządzenia w zw. z art. 120 pkt 1 i 2 p.w. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w toku kontroli sądowoadministracyjnej postanowień SKO z 14 czerwca 2019 r. oraz z 20 sierpnia 2019 r., polegające na przyjęciu, że M. powinien przysługiwać status strony w postępowaniu przed SKO w sprawie stwierdzenia nieważności Starosty L. z [...] 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych na wykonanie zastępczego otworu studziennego [...] w miejscowości S., gmina L., mającego stanowić ujęcie wody podziemnej dla obiektów [...], gmina L., w sytuacji, gdy krąg stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powinien być ustalony tak, jak w postępowaniu zwykłym w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych, tj. na podstawie art. 80 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 1 oraz art. 41 ust. 2 p.g.g., co powoduje, że [...] nie miał legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności podkreślić należy, że nie jest trafne prezentowane w nim stanowisko, wedle którego krąg stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinien być tożsamy z kręgiem stron postępowania w postępowaniu zwykłym i ustalony jedynie w oparciu o art. 80 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 1 oraz art. 41 ust. 2 p.g.g.

Zauważyć bowiem należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Ustalenie stron postępowania o stwierdzenie nieważności jest uwarunkowane posiadaniem interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny powinien zaś być rozważony w odniesieniu do tego, czy wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wpływa bezpośrednio na zakres uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych określonego podmiotu.

Stroną postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 802/04; wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2351/16; uzasadnienie uchwały z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12, ONSA; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13).

Nie można wykluczyć sytuacji, iż osoby mające uzasadniony interes jako osoby trzecie w postępowaniu zwykłym, nie mają tego interesu w postępowaniu nadzwyczajnym i odwrotnie. Stanowisko to wynika właśnie z odrębności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od postępowania zwykłego (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 462/06; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 339/06; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13).

Kwestia ta wymaga indywidualnej oceny, dokonywanej w postępowaniu administracyjnym (patrz: Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2022, pkt 9 do art. 157, za wyrokiem NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 347/06; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1652/19; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2080/19).

Niezasadne więc jest twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że krąg stron postępowania w rozpoznawanej sprawie zakreślony jest jedynie przez art. 80 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 1 oraz art. 41 ust. 2 p.g.g. odnoszący się do postępowania zwykłego. Zasadnie Sąd I instancji zauważył, że krąg stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji należy ustalać w oparciu o art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 k.p.a. w powiązaniu z prawem materialnym statuującym ten interes prawny.

Obowiązek zbadania, czy interes prawny podmiotu składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie wynika z innych przepisów prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego ciążył na organach administracji.

W rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania przez organy administracji nastąpiła z uwagi na przyjęcie, że M. nie jest stroną postępowania. Wydanie takiego rozstrzygnięcia jest możliwe, o ile w sprawie zachodzą sytuacje oczywiste, to jest takie, które nie wymagają jakiejś głębszej analizy sprawy, czy też przeprowadzenia dowodów. Chodzi więc o sytuacje, gdy na pierwszy rzut oka możliwe jest stwierdzenie, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Przeszkoda we wszczęciu postępowania winna zatem de facto wynikać z samego brzmienia złożonego wniosku.

W okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do skorzystania z omawianej regulacji.

O ile bowiem ma rację skarżąca kasacyjnie, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który wskazując na posiadanie przez M. w oparciu o art. 5 ust. 1 u.z.z.w. statusu strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdził, że może dojść do potencjalnego ograniczenia poboru wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem, a w konsekwencji stanowi to potencjalną możliwość wpływu na rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z [...] 2019 r., o tyle zasadne jest uznanie, że interes ten, zgodnie w wymogami art. 28 k.p.a., musi być interesem konkretnym i aktualnym, a nie jedynie hipotetycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1858/21).

Skarżąca kasacyjnie przedkładając dowody w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podjęła próbę wykazania, że z powołanego wyżej art. 5 ust. 1 u.z.z.w. M. nie może wywodzić interesu prawnego. Postępowanie takie i ocena materiału dowodowego powinno mieć miejsce przed organem administracji. Powyższe okoliczności, w tym zgłoszenie wniosków dowodowych wskazują więc, że z uwagi na konieczność dokonania ustaleń i przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie posiadania przez M. interesu prawnego do bycia stroną postępowania nie uprawniały organu administracji do zastosowania instytucji odmowy wszczęcia postępowania uregulowanej w art. 61a § 1 k.p.a. W sytuacji istnienia wątpliwości, czy podmiotowi wnioskującemu o wszczęcie postępowania administracyjnego przysługuje status strony należało bowiem wszcząć postępowanie w celu wyjaśnienia tych okoliczności, a w przypadku ustalenia, że podmiotowi temu status ten nie przysługuje umorzyć postępowanie. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze kasacyjnej.

Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, że regulację pomocniczą w ustaleniu interesu prawnego M. do bycia stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. może stanowić przepis § 3 pkt 11 rozporządzenia z 2015 r. Jednakże ocena interesu prawnego opartego o powyższą regulację nie może odbywać się w oparciu o stwierdzenie, że weryfikowana decyzja może być dotknięta wadą nieważności wynikającą z naruszenia powyższego przepisu. Naruszenie, nawet rażące określonej regulacji prawnej nie kreuje w sposób automatyczny powstania interesu prawnego do bycia stroną postępowania. Rozważenia przez organ jednak wymaga, czy przepis § 3 ust. 11 rozporządzenia w powiązaniu z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. w zw. z art. 120 p.w. dają podstawy do przyjęcia, że M. przysługuje prawo do bycia stroną postępowania.

W konsekwencji powyższych rozważań jako niezasadny należało ocenić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Za pomocą powyższego zarzutu skarżąca kasacyjnie usiłowała wykazać, że brak uznania M. za stronę postępowania nie miał wpływu na wynik sprawy z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, co zostało stwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie organ w ramach wstępnego etapu postępowania administracyjnego (art. 61a § 1 k.p.a.) może prowadzić postępowanie, ale postępowanie to ograniczone jest jedynie do ustalenia, czy z wnioskiem wystąpiła strona postępowania, albo czy w sprawie nie zaistniały uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Organ bez formalnego wszczęcia postępowania nie może dokonywać natomiast ustaleń zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia żądania wnioskodawcy. Postępowanie wstępne w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania wyjaśniającego nie może zatem prowadzić do gromadzenia dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, ani nie może prowadzić do formułowania wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, ale powinno prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2962/15, z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1047/16, czy z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1138/21). Art. 61a § 1 k.p.a. nie zawiera bowiem delegacji do podejmowania rozważań merytorycznych co do istoty sprawy w postanowieniu wydanym na jego podstawie, a taka sytuacja miała miejsce w analizowanej sprawie. Rozstrzygnięcie wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter formalny, a nie merytoryczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było uprawnione do formułowania rozstrzygnięć merytorycznych.

Powyższe przesądza więc o niezasadności tego zarzutu skargi kasacyjnej.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a., albowiem zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.