Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 196/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 361/12 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 września 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 361/12 (dalej wyrok z 25 września 2012 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej WSA) oddalił skargę S.K. (dalej inwestor albo skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej SKO albo Kolegium) z [...] lutego 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2012 r.) utrzymującą w mocy decyzję Kolegium z [...] stycznia 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2012 r.) stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy S. (dalej Wójt) z [...] czerwca 2009 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2009 r.).

W uzasadnieniu sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Kolegium w trybie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) stwierdziło nieważność decyzji Wójta z dnia 1 czerwca 2009 r. o ustaleniu na wniosek inwestora środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu trzech siłowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...], położonej w P., z powodu sprzeczności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wspomnianym wyżej rozstrzygnięciem złożyli inwestor, K.W. oraz W.M.

Inwestor podniósł zarzut naruszenia art. 8 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez stwierdzenie, że decyzja Wójta z dnia [...] czerwca 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na oczywistą sprzeczność rozstrzygnięcia z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej zwaną udiś) oraz w zw. z § 13 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Sulmierzyce, przyjętego uchwałą Rady Gminy w Sulmierzycach nr XXVI/134/2005 z dnia 4 listopada 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 384, poz. 3993, dalej w skrócie mpzp bądź plan). Zdaniem inwestora brak jest podstaw do uznania, że istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem Wójta a przepisami wskazanej ustawy, ponieważ zarówno Wójt jak i Starosta P. w trakcie prowadzonych przez siebie postępowań takiej sprzeczności nie stwierdzili. Ponadto wbrew twierdzeniom Kolegium, § 13 ust. 5 planu nie wprowadza zakazu zabudowy. Zakaz zabudowy, o którym jest mowa w powyższym przepisie dotyczy jedynie "zabudowy o różnym podstawowym przeznaczeniu", co znajduje uzasadnienie w § 13 ust. 6 mpzp. Jeżeli bowiem ust. 5 ww. paragrafu wprowadzałby ogólny zakaz zabudowy, to nie byłoby sensu określać dla niej warunków, o których mowa w § 13 ust. 6 planu.

Ponadto inwestor zarzucił decyzji naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 28 kpa argumentując, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte na żądanie E.M., która nie posiada statusu strony w tym postępowaniu, albowiem nie wykazała ona, że ma interes prawny w wydaniu zaskarżonej decyzji, a jej argumentacja ograniczyła się do stwierdzenia, że nie mogła zrealizować analogicznej inwestycji co inwestor.

K.W. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i umorzenie postępowania, argumentując, że jest sąsiadem inwestora i prowadzenie prac związanych z realizacją przedsięwzięcia jak i jego eksploatacja nigdy nie było i nie jest uciążliwością w sąsiedztwie.

W.M. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 80 ust. 2 udiś oraz § 11 ust. 4 mpzp, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 6-8, art. 10 § 1, art. 11, art. 89 § 1 kpa, przez ich niezastosowanie. Konkludując wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, a ponadto wnioskował o wyłączenie z ponownego rozpatrywania sprawy K.W., M.S. i S.S., ponieważ rozpoznawanie niniejszego wniosku ponownie przez wspomniane wyżej osoby byłoby sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawa i zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. SKO działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że gmina S. posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego w każdym przypadku przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konieczne jest stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z jego ustaleniami.

Przedsięwzięcie inwestora dotyczy budowy zespołu trzech siłowni wiatrowych o łącznej mocy 1350 kW, na działce nr [...], położonej w miejscowości P. Działka ta w ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako rola, zaś według planu miejscowego znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "RM" i "R". Lokalizacja siłowni wiatrowych wskazana została na terenie oznaczonym symbolem "R" (grunty orne). Z brzmienia § 13 ust. 5 lit. a planu wynika, że w ramach pozostałej części obszaru objętego planem w ust. 2 wyodrębnia się tereny objęte zakazem zabudowy o różnym podstawowym przeznaczeniu, wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczone symbolami literowymi: lasy i tereny otwarte, z podziałem na: lasy - ZL; dolesienia - ZLd; łąki, pastwiska - RŁ; grunty orne - R; eksploatacja powierzchniowa surowców - PG.

Zdaniem Kolegium dyspozycja § 13 ust. 5 lit. a planu, wskazuje na zakaz realizacji jakiejkolwiek nowej zabudowy na wymienionych w powyższym paragrafie terenach o podstawowym przeznaczeniu. Tereny wymienione w § 13 ust. 5 lit. a planu, posiadają odpowiednie podstawowe przeznaczenie: ZL - zieleń leśna (§ 28 ust. 1 lit. a planu), ZLd - dolesienia (§ 29 ust. 1 lit. a planu), RŁ - uprawy łąkowe (§ 30 ust. 1 lit. a planu), R - uprawy polowe (§ 31 ust. 1 lit. a planu), PG - eksploatacja powierzchniowa kopalin ze złóż kruszywa naturalnego: "B.", "D.", "D. II" i "M." w ramach obszarów i terenów górniczych objętych przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych (§ 32 ust. 1 lit. a planu).

W niniejszej sprawie planowana inwestycja w postaci budowy siłowni wiatrowych położona jest na gruncie ornym ("R"), dla którego podstawowe przeznaczenie terenu to uprawy polowe (§ 31 ust. 1 lit. a). Z zapisu § 13 ust. 5 lit. a planu wynika, że m.in. powyższy obszar jest objęty "zakazem zabudowy o różnym podstawowym przeznaczeniu". Wobec tego, wprowadzenie każdego innego przeznaczenia na ten teren aniżeli uprawy polowe, będzie dyskwalifikować planowane przedsięwzięcie pod względem dopuszczalności jego realizacji. Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że budowa siłowni wiatrowych nie ma w jakimkolwiek stopniu przeznaczenia rozumianego jako "uprawy polowe". Celem podstawowym inwestycji jest wytwarzanie energii elektrycznej, zatem jest to przedsięwzięcie o charakterze przemysłowym. Zaznaczyć trzeba, że jakiekolwiek odstępstwa w tym zakresie dopuszczalne są w oparciu o § 31 planu, ale zapisy powyższego paragrafu odnoszą się jedynie do istniejącej już zabudowy, czy infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 31 ust. 1 lit. b planu, za dopuszczalne przeznaczenie terenu oznaczonego jako "R", uznaje się istniejącą zabudowę mieszkaniową zagrodową, jednorodzinną oraz towarzyszącą zabudowę gospodarczą. Ponadto z ust. 2 lit. a ww. paragrafu wynika zakaz wydzielania działek w celach budowlanych, natomiast w § 31 ust. 4 lit. a planu zostało wskazane, że dla istniejącej zabudowy dopuszcza się wyłącznie bieżące remonty.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia inwestora, że § 13 ust. 6 planu bezpośrednio wskazuje na możliwość zabudowy terenów wymienionych w § 13 ust. 5 planu, Kolegium zauważyło, że § 13 ust. 6 stanowi, że dla terenów o tym samym przeznaczeniu podstawowym, wyróżnionych na rysunku planu w skali 1:1000 i wymienionych w ust. 4 oraz wyróżnionych na rysunku planu w skali 1:5000 i wymienionych w ust. 5, wprowadza się przepisy szczegółowe zawarte w Rozdziale III i Rozdziale IV, dotyczące: przeznaczenia terenu, podziału na działki, sposobu zagospodarowania, warunków dla istniejącej zabudowy, warunków dla projektowanej zabudowy. Wspomniany paragraf nie odnosi się wyłącznie do § 13 ust. 5 planu, ale również do ust. 4 ww. paragrafu, obejmującego tereny zurbanizowane i tereny układu komunikacji. W kwestii określenia "warunków dla projektowanej zabudowy" dla terenów wskazanych w § 13 ust. 5 lit. a, ustalenia planu są natomiast jednoznaczne. Wynika z nich, że dla terenów o podstawowym przeznaczeniu wymienionych w powyższym paragrafie, plan albo wprowadza wyraźny zakaz nowej zabudowy (Rozdział IV: § 28 ust. 3 lit. f, § 29 ust. 3 lit. d, § 30 ust. 3 lit. e) albo ogranicza się do określenia warunków (o których mowa w § 13 ust. 6 planu) jedynie dla istniejącej już zabudowy (Rozdział IV § 31 ust. 4 lit. a), czy specyficznej cechy terenu w przypadku eksploatacji złóż piasku nie dopuszczającej innego zagospodarowania terenu niż eksploatacja (Rozdział IV § 32 ust. 3). Kwestia możliwości tworzenia nowej zabudowy na terenach wymienionych w § 13 ust. 5 lit. a planu została wobec powyższego wyłączona.

Odnosząc się następnie do zarzutu, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie § 11 pkt 4 planu, zezwalający na rozbudowę i modernizację istniejącego systemu zasilania w energię elektryczną Kolegium podkreśliło, że z dyspozycji § 11 pkt 4 lit. a planu wynika, że obszar gminy jest zaopatrzony w energię elektryczną pochodzącą z sieci średniego napięcia składającej się głównie z linii napowietrznych 15 kV oraz stacji transformatorowych słupowych, powiązanej ze stacją transformatorową - głównym punktem zasilania 110/15 kV "W.". Wobec tego budowa siłowni wiatrowych nie może być rozumiana jako rozbudowa istniejącego systemu zasilania. Jest to bowiem całkowicie odrębne zamierzenie inwestycyjne, stanowiące alternatywne od dotychczasowego źródło energii. Plan nie stanowi natomiast, że zaopatrzenie gminy w energię elektryczną pochodzi również z istniejących farm wiatrowych, a w ocenie Kolegium, jedynie w takim przypadku byłaby możliwa ich ewentualna rozbudowa.

Fakt, że zdaniem inwestora, zarówno Wójt przy wydawaniu decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, jak i Starosta P. przy wydawaniu pozwolenia na budowę nie uznali, że zapisy planu, budzą wątpliwości, nie stanowi w niniejszej sprawie żadnego argumentu. Podobnie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje w ocenie Kolegium zarzut dotyczący prowadzenia prac związanych z realizacją przedsięwzięcia jak i jego obecną eksploatacją.

Ustosunkowując się do kwestii interesu prawnego wnioskodawczyni, organ administracyjny stwierdził, że z przedstawionej przez inwestora mapy, obszar oddziaływania projektowanych siłowni wiatrowych rozciąga się m.in. na działki nr [...] i [...], których współwłaścicielką jest E.M. W tej sytuacji była ona legitymowana do złożenia wniosku w trybie przewidzianym w art. 157 § 2 kpa.

Podsumowując Kolegium powołując się na regulację art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdziło, że decyzja Wójta z dnia [...] czerwca 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i wobec tego należało stwierdzić jej nieważność. Wójt nie miał podstaw do wydania wspomnianej decyzji w sytuacji, kiedy § 13 ust. 5 lit. a planu wprowadza zakaz jakiejkolwiek zabudowy dla terenów oznaczonych w planie symbolem "R", posiadających przeznaczenie dla upraw rolnych. W tej sytuacji wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia stanowiło rażące naruszenie prawa, tj. art. 80 ust. 2 udiś oraz § 13 ust. 5 lit. a i § 31 ust. 1 miejscowego planu.

W skardze do WSA z [...] marca 2012 r. inwestor reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 8 kpa i 156 § 1 pkt 2 kpa, przez utrzymanie w mocy decyzji własnej tego organu z dnia 11 stycznia 2012 r. stwierdzającej, że decyzja Wójta została wydana z rażącym naruszeniem prawa przybierającym postać rzekomo oczywistej sprzeczności rozstrzygnięcia z przepisem art. 80 ust. 2 udiś w zw. z § 13 ust. 5 mpzp w sytuacji, gdy:

1) w niniejszej sprawie brak jest elementu oczywistej sprzeczności rozstrzygnięcia Wójta z przepisami udiś odczytywanymi z uwzględnieniem zapisów planu miejscowego, albowiem zapisy samego planu są niejasne, dając możliwość przyjęcia odmiennej interpretacji od tej, którą zaprezentowało Kolegium, a wobec braku elementu oczywistej sprzeczności rozstrzygnięcia z przepisami prawa nie sposób mówić, by w sytuacji gdy decyzja Wójta wydana została z naruszeniem prawa, można było naruszenie kwalifikować jako "rażące",

2) w ocenie skarżącego § 13 ust. 5 planu nie wprowadza zakazu zabudowy, przez który należy rozumieć zakaz jakichkolwiek przedsięwzięć, których realizacja wymaga budowy, albowiem zakaz zabudowy, o którym mowa w powołanym zapisie sformułowany jest w następujący sposób: "w ramach pozostałej części obszaru objętego planem wymienionej w ust. 2 wyodrębnia się tereny objęte zakazem zabudowy o różnym podstawowym przeznaczeniu", gdzie "zabudowa" powinna być rozumiana nie jako czasownik oznaczający wykonywanie inwestycji budowlanej, lecz jako rzeczownik oznaczający konkretne rodzaje (formy) inwestycji (np. zabudowa gospodarcza), a sam zapis zmierza do ujednolicenia tak rozumianej zabudowy. Wskazany sposób interpretacji koreluje z zapisem § 13 ust. 6 planu, gdzie dla terenów o tym samym przeznaczeniu podstawowym, wymienionych w ust. 5, wprowadza się przepisy szczegółowe zawarte w Rozdziale III i Rozdziale IV, w których dopiero wprowadza się konkretne warunki dla projektowanej zabudowy i w których nie wprowadzono ogólnego zakazu realizowania nowej zabudowy, dla terenów oznaczonych jako grunty orne.

Z ostrożności procesowej skarżący podtrzymał zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 157 § 2 w zw. z art. 28 kpa, podnosząc, że z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła E.M., która nie miała i nie powinna mieć statusu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wójta, gdyż nie wykazała interesu prawnego w wydaniu zaskarżonej decyzji przez Kolegium.

Wobec powyższych zarzutów strona wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę pismem z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Pismem z [...] września 2012 r. skarżący podtrzymując dotychczasowe twierdzenia wskazał dodatkowo, że organy obu instancji naruszyły art. 156 §2 kpa w zw. z art. 156 §1 pkt 2 kpa przez stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Oddalając skargę w niniejszej sprawie WSA wyjaśnił, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia odpowiadają przepisom obowiązującego prawa.

Zasadniczy spór pomiędzy stronami postępowania sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, czy zachodziły podstawy do stwierdzenia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji Wójta z powodu rażącego naruszenia art. 80 ust. 2 udiś w zw. z § 13 ust. 5 lit. a i § 31 ust. 1 miejscowego planu. Zdaniem Kolegium zapisy planu wprowadzają dla terenów oznaczonych symbolem "R", na których znajduje się działka skarżącego o nr ewid. [...] zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Powyższe stanowisko SKO przedstawiło w motywach zaskarżonej decyzji, dokonując spójnej i logicznej analizy postanowień mpzp.

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. W myśl art. 80 ust. 2 udiś, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji przez Wójta, warunkiem wydania przez właściwy organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było uprzednie stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile plan ten został uchwalony.

Jak wynika z załączonego do sprawy materiału dowodowego skarżący planował na terenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości P., gmina S. budowę zespołu trzech siłowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, a zatem obiektów budowlanych, zdefiniowanych w art. 3 ust.1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) jako budowla i wymagających wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że obiekty te stanowią zabudowę terenu, na którym powstały.

Na terenie Gminy S., jak trafnie oceniło Kolegium, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy w Sulmierzycach nr XXVI/134/2005 z dnia 4 listopada 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 384, poz. 3993).

W świetle wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolami "RM" i "R", przy czym zgodnie z kopią mapy ewidencyjnej w skali 1:500 załączoną przez skarżącego do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach siłownia wiatrowa miała zostać zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem "R", a więc na gruntach ornych, dla których plan miejscowy wprowadza zakaz zabudowy. Wniosek taki wynika jednoznacznie z analizy zapisów § 13 ust. 5 lit. a i § 31 ust. 1 planu, które wbrew temu, co wywodzi skarżący, nie wymagają szczególnych zabiegów interpretacyjnych dla prawidłowego odczytania ich brzmienia normatywnego. Rozdział II planu opatrzony tytułem "Ustalenia ogólne dla całego obszaru" składa się z przepisów od § 6 do § 13. Przepis § 13 w sześciu ustępach ustala zasadę podziału obszaru objętego planem. I tak w ust. 1 i 2 wprowadza zasadniczy podział na fragmenty obszaru oznaczone kolejnymi liczbami 1-18, dla których obowiązują ustalenia rysunku planu w skali 1:1000 i tzw. pozostałą część obszaru objętego planem, dla której obowiązują ustalenia rysunku planu w skali 1: 5000. Do obszarów oznaczonych liczbami 1-18, czyli o których mowa w § 13 ust. 1 odnoszą się regulacje z ust. 3, 4 i ust. 6. Dla obszarów tzw. pozostałych, o których stanowi § 13 ust. 2, w ust. 5 tego przepisu w ramach zasad ogólnych wyodrębniono tereny objęte zakazem zabudowy o różnym podstawowym przeznaczeniu, w tym także lit. a – dla gruntów ornych oznaczonych symbolem R, na których niewątpliwie znajduje się działka skarżącego. Jednocześnie § 13 ust. 6 stanowi, że oprócz tych ogólnych zasad plan w Rozdziale III i Rozdziale IV wprowadza przepisy szczegółowe dotyczące: przeznaczenia terenu, podziału na działki, sposobu zagospodarowania, warunków dla istniejącej zabudowy, warunków dla projektowanej zabudowy. Tym samym zasadny jest wniosek, że w świetle ogólnych zapisów planu grunty orne wykluczone zostały z możliwości jakiejkolwiek zabudowy.

Plan miejscowy Gminy S. nie przewiduje możliwości budowy elektrowni wiatrowych. Świadczy o tym zapis § 11 ust. 4 lit. a i b mpzp, który normuje zasady budowy systemów infrastruktury technicznej i obsługi technicznej, stanowiąc że w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną plan przewiduje sieć średniego napięcia z linii napowietrznych oraz stacji transformatorowych słupowych (lit. a), istniejący system zasilania w energię elektryczną (...), może być rozbudowany i modernizowany (...) – (lit. b). Wbrew zatem stanowisku skarżącego, plan nie przewiduje możliwości budowy nowych obiektów zaopatrzenia w energię elektryczną, a jedynie rozbudowę i modernizację już istniejącego systemu zasilania, jako elementu infrastruktury technicznej.

Rozdział III określa natomiast szczegółowe ustalenia dla terenów objętych rysunkiem planu 1:1000: § 14 – symbol RM, § 15 – symbol MN, § 16 – symbol MW, § 17 – symbol ML, § 18 – symbol U, § 19 – symbol U/Z, § 20 – symbol US, § 21 – symbol P-U, § 22 - symbol W, § 23 – symbol K, § 24 – symbol E, § 25 – symbol T, § 26 – symbol ZP, § 27 – symbol ZC. Z kolei, Rozdział IV normuje ustalenia szczegółowe dla terenów objętych rysunkiem planu w skali 1:5000: § 28 – symbol ZL, § 29 – symbol ZLd, § 30 – symbol RŁ, § 31 – symbol R, § 32 – symbol PG, § 33 – symbole dotyczące dróg.

Przepis § 31 ust. 1 dla terenów oznaczonych symbolem "R", a więc także dla części nieruchomości skarżącego, na której planował on lokalizację siłowni wiatrowych, jako podstawowe przeznaczenie określa uprawy polowe, zaś jako dopuszczalne przeznaczenie – istniejącą, a nie nowoprojektowaną, zabudowę zagrodową, jednorodzinną oraz towarzyszącą zabudowę gospodarczą. Rzeczony przepis § 31 w żadnym z ustępów nie wprowadza możliwości nowej zabudowy, ustalając wyłącznie zasady dla istniejącej zabudowy, co w powiązaniu w regulacją § 13 ust. 5 lit. a, pozwala wyciągnąć jednoznaczny wniosek, że na terenach oznaczonych w mpzp Gminy S. symbolem "R" występuje zakaz zabudowy, a co za tym idzie niedopuszczalna jest realizacja inwestycji planowanej przez inwestora.

Odnosząc się w następnej do kolejności do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa sąd I instancji uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. E.M., na której wniosek Kolegium wszczęło i prowadziło postępowanie nieważnościowe, jest współwłaścicielką działek o nr ewid. [...] i [...], co potwierdzają załączone do sprawy wypisy z rejestru gruntów. Wspomniane nieruchomości, jak trafnie argumentował organ orzekający, w świetle przedstawionej przez inwestora mapy ewidencyjnej załączonej do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanych siłowni wiatrowych, co bezspornie dowodzi, że obok interesu faktycznego wnioskodawczyni miała interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S., pomimo tego, że nie była ona stroną postępowania zwykłego poprzedzającego wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ uprawniony był również do działania z urzędu traktując złożony przez wnioskodawczynię podanie jako sygnał do wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została wywiedziona pismem z [...] listopada 2012 r. przez inwestora, który zaskarżył wyrok z 25 września 2012 r. w całości zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez oddalenie skargi mimo że zaskarżona decyzja charakteryzowała się wadą wyrażającą się w braku przesłanki rażącego naruszenia prawa, wskazanej jako podstawa prawna stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2009 r., albowiem:

brak jest elementu oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem Wójta z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz przepisem art. 80 ust. 2 udiś w zw. z § 13 ust. 5 miejscowego planu,

w ocenie skarżącego zapisy planu miejscowego, w szczególności § 11 ust. 4, § 13 ust. 5 i 6, § 31 ust. 1 dają możliwość przyjęcia takiej ich interpretacji (nie przesądzając jej prawidłowości), że żaden z tych zapisów nie wprowadza zakazu posadowienia elektrowni wiatrowej niewielkich rozmiarów, która nie prowadzi do powstania zabudowy o różnym podstawowym przeznaczeniu i która stanowi rozbudowę istniejącego systemu zaopatrzenia w energię elektryczną, realizowana przez podmiot inny aniżeli dotychczasowy gestor infrastruktury elektroenergetycznej

nie sposób uznać, aby potrzeba wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2009 r. i stwierdzone przy jej wydaniu naruszenie prawa miały znacznie większą wagę aniżeli utrzymanie obecnego statusu tej decyzji, gwarantujące skarżącemu możliwość pozyskania dochodów umożliwiających zwrot zadłużenia powstałego w związku z pozyskaniem środków na realizację inwestycji oraz realizację długofalowych planów mających na celu dywersyfikację źródeł utrzymania rodziny, oraz zapewnienie niezbędnych warunków dla jej bytu,

2) naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 134 § 1 ppsa i art. 156 § 2 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi mimo istnienia negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2009 r., wyrażającej się w wywołaniu przez wspomnianą decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, przejawiających się m.in. w zawarciu umowy cywilnoprawnej - na przyłączenie do sieci elektroenergetycznej, która to okoliczność nie została wzięta pod uwagę przy rozpoznawaniu tej sprawy przez sąd I instancji, mimo że zwrócił na nią uwagę skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] września 2012 r. oraz mimo braku związania tegoż sądu I instancji tylko zarzutami skargi.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił odmienną wykładnię zapisów planu miejscowego, którą prawdopodobnie przyjmował Wójt po to, by wykazać, że wadliwość tej wykładni, rzutująca na wydanie z naruszeniem prawa decyzji o ustaleniu warunków środowiskowych zgody na realizację inwestycji nie może być implikować wniosku, że owo naruszenie ma charakter "rażący". Odmienny sposób wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów pokazuje, że nie zachodzi w niej oczywista sprzeczność pomiędzy treścią decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji i przepisami, na podstawie których została wydana, zwłaszcza zapisami planu miejscowego.

Dysponując decyzją o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji oraz pozwoleniem na budowę skarżący podjął szereg ważnych decyzji w tym zapożyczył się celem realizacji inwestycji posadowienia elektrowni wiatrowej, rozpoczął działalność gospodarczą związaną z wytwarzaniem energii elektrycznej oraz przez realizację tejże inwestycji dokonał dywersyfikacji źródeł utrzymania swej rodziny. Skarżący podkreślił, że przedsięwzięcie posadowienia elektrowni wiatrowych wpisuje się w działania mające na celu rozwój odnawialnych źródeł energii oraz ich dywersyfikację, co jest korzystne z punktu widzenia społeczno-gospodarczego i przyrodniczego. Usunięcie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych z obrotu podważy zasadność wydania pozwolenia na budowę, a zatem doprowadzi do konieczności wszczęcia postępowania mającego na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zrealizowanej przez skarżącego inwestycji. W ocenie skarżącego waga naruszenia prawa w związku z wydaniem decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji nie uzasadnia naruszenia stabilności tejże decyzji ostatecznej.

Skarżący podkreślił, że wydanie przez Wójta decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. doprowadziło do powstania nieodwracalnych skutków prawnych. Skutkami pośrednimi wydania tej decyzji było m.in. rozpoczęcie przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, zawarcie po zrealizowaniu inwestycji umowy cywilnoprawnej - umowy przyłączeniowej, w ramach której uzyskał możliwość przyłączenia zrealizowanej siłowni wiatrowej do już istniejącej infrastruktury elektro-energetycznej, a także uzyskanie koncesji na wytwarzanie energii wydanej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, przy czym wspomnianych pośrednich skutków prawnych wywołanych wydaniem decyzji z [...] czerwca 2009 r. Kolegium próbujące stwierdzić jej nieważność nie mogło cofnąć, znieść ani odwrócić w ramach swej właściwości oraz posiadanych kompetencji.

Z uwagi na okoliczność, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją nieodwracalności skutków prawnych wywołanych wydaniem decyzji niedopuszczalnym było podjęcie w stosunku do niej rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności, co sąd I instancji niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi powinien wziąć pod uwagę wydając rozstrzygniecie w sprawie, tym bardziej, że na taką potrzebę zwracał uwagę skarżący w piśmie procesowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Poddając kontroli decyzję z [...] lutego 2012 r. sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 156 §1 pkt 2 kpa potwierdzając, że Wójt z rażącym naruszeniem prawa decyzją z [...] czerwca 2009 r. ustalił dla inwestora środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech siłowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Z §13 ust. 5 lit. a oraz §31 ust. 1 mpzp wyraźnie wykluczona została możliwość lokalizacji na terenie gruntów ornych zabudowy "o różnym podstawowym przeznaczeniu". Z tego powodu sąd I instancji prawidłowo uznał, że Wójt wydając decyzję z [...] czerwca 2009 r. rażąco naruszył art. 80 ust. 2 udiś, ponieważ planowane przedsięwzięcie nie było zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu. Wydana decyzja pozostawała w oczywistej sprzeczności z art. 80 ust. 2 udiś, czego następstwem było powstanie negatywnych skutków społecznych. Jak bowiem przyjęto w orzecznictwie sądowym, zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 udiś kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., II OSK 829/11, lex nr 1252202, wyrok NSA z 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2628/11, lex nr 1337407).

Przedstawiony przez skarżącego we wniesionym środku odwoławczym sposób wykładni §13 ust. 5 lit. a miejscowego planu w powiązaniu z §11 pkt 4 lit b mpzp oraz §13 pkt 5 i 6 mpzp prowadziłby w rzeczywistości do obejścia ustanowionego zakazu zabudowy na terenach upraw polowych. Rozbudowa oraz modernizacja istniejącego systemu zasilania w energię elektryczną nie może bowiem oznaczać wyraźnej ingerencji w zagospodarowanie obszarów wyłączonych spod zabudowy. W przeciwnym razie lokalizacja siłowni wiatrowych byłaby możliwa na całym obszarze objętym miejscowym planem, a ustanowiony w art. 80 ust. 2 udiś nakaz zachowania zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłby zbyteczny. Innymi słowy, rozbudowa oraz modernizacja istniejącego systemu zasilania nie może być zrównywana z budową zupełnie nowych obiektów zaopatrzenia w energię elektryczną.

Zaprezentowany w skardze kasacyjnej sposób wykładni przepisów mpzp, co do którego sam skarżący nie przesądził czy jest prawidłowy, czy "jedynie słuszny" (k. 7 skargi kasacyjnej) nie może wykluczać dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2009 r. Przepisy prawa formułowane są w językach etnicznych poszczególnych społeczeństw, które przede wszystkim powstały celem zapewnienia komunikacji pomiędzy ludźmi, a nie tworzenia tekstów prawnych. Stąd niezbędne pozostaje każdorazowe dokonanie wykładni przepisów celem uzyskania jednoznacznych norm prawnych (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 139-148). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rezultat wykładni przepisów miejscowego planu uzyskany przez Kolegium oraz sąd I instancji jest spójny oraz logiczny. Natomiast twierdzenia zamieszczone w skardze kasacyjnej, w których podjęta została próba obalenia oczywistego rezultatu wykładni mpzp nie mogły stanąć na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem art. 80 ust. 2 udiś.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miał znaczenia wzgląd na racje ekonomiczne planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia. Skoro bowiem na Wójcie od samego początku spoczywał obowiązek wydania decyzji odmownej wobec planowanego przedsięwzięcia, to jedynie usunięcie wydanej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc spowoduje powstanie stanu zgodnego z prawem. We wniesionej skardze kasacyjnej nie zostały przywołane przepisy prawa powszechnie obowiązującego na podstawie których korzyści płynące dla inwestora związane ze zrealizowaniem danego przedsięwzięcia wykluczałyby obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Niezasadnym okazał się również drugi ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Nie budzi wątpliwości, że w każdym przypadku organ administracji przed stwierdzeniem nieważności decyzji a tym samym sąd I instancji który poddaje ją kontroli legalności powinien zbadać, czy wywarła ona jakieś skutki prawne i jakiego rodzaju. Pomimo tego, że WSA w uzasadnieniu zapadłego wyroku nie wypowiedział się w tym przedmiocie przy wyraźnie sformułowanych przez skarżącego w piśmie z [...] września 2012 r. zarzutach, uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa. W sprawie nie zaistniała bowiem przesłanka nieodwracalności skutków prawnych o której stanowi art. 156 §2 kpa. Za jej przyjęciem nie może przemawiać ani wydanie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, ani rozpoczęcie przez skarżącego działalności gospodarczej, ani uzyskanie możliwości przyłączenia siłowni wiatrowej do istniejącej infrastruktury elektro-energetycznej oraz uzyskanie koncesji na wytwarzanie energii. Żadna z wymienionych okoliczności nie skutkuje powstaniem takiego stanu prawnego albo faktycznego, który wykluczałby możliwość powrotu do stanu pierwotnego. Zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym stanowiące bezpośredni skutek decyzji o pozwoleniu na budowę w postaci zrealizowania przedmiotowej inwestycji, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 kpa. Zrealizowanie danego przedsięwzięcia jest bowiem zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym. Do oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji (wyrok NSA z 1 czerwca 2010 r., II OSK 920/09, baza orzeczeń NSA, wyrok NSA z 23 października 2012 r., II OSK 1143/11, baza orzeczeń NSA. Zob. też B. Adamiak, Glosa do uchwały SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSP 1993/5/104, s. 238-239). Z kolei zawarcie określonych umów cywilnoprawnych mocą których skarżący uzyskał prawo do korzystania z istniejącej sieci infrastruktury nie ma charakteru nieodwracalnego w tym znaczeniu, że nie jest wykluczony powrót do stanu pierwotnego. Zawarcie określonych umów nie stoi na przeszkodzie wykorzystaniu przez organ administracji publicznej przysługujących jemu kompetencji do wyeliminowania a z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności.

Nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż: 1) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, 2) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) owego prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu), 3) wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (A. Matan w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, KPA. Komentarz, Warszawa 2010, s. 366, M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, KPA. Komentarz, Lex/el 2014). Na gruncie niniejszej sprawy nie można mówić o zaistnieniu którejkolwiek ze wskazanych przesłanek. Skarżący poza ogólnym stwierdzeniem również nie wyjaśnił z jakich dokładnie przyczyn zniesienie skutków prawnych związanych z wydaną przez Wójta dnia 1 czerwca 2009 r. decyzją nie jest możliwe.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.