Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 523/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 , art. 80, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 2, art. 21, art. 64, art. 77 ust. 1 i ust 2.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A., B. B. i C. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 194/22 w sprawie ze skargi A. A., B. B. i C. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 grudnia 2021 r. nr DN.gn.625.147.2021 w przedmiocie umorzenia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 194/22 oddalił skargę A. A., B. B. i C. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 grudnia 2021 r. nr DN.gn.625.147.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. A., B. B. i C. C. we wniosku z 24 maja 2019 r. (data wpływu do organu: 3 czerwca 2019 r.) wystąpili do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 września 1959 r. nr LR/IV/12/51/54 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie Wapienne, w części dotyczącej D. D. (poz. 2).

Wojewoda Małopolski, na wniosek z 25 czerwca 2019 r., postanowieniem z 3 lipca 2019 r. nr WS-III.7515.2.20.2019.RW zawiesił postępowanie administracyjne. Następnie, z uwagi na wniosek z 31 października 2019 r., Wojewoda Małopolski postanowieniem z 13 listopada 2019 r. nr WS-III.7515.2.20.2019.RW podjął zawieszone postępowanie.

Wojewoda Małopolski decyzją z 13 października 2021 r. nr WS-III.7515.2.20.2019.AM umorzył z dniem 16 września 2021 r. postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 września 1959 r.

Jak wyjaśnił organ, 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), powoływana dalej jako "ustawa nowelizująca". Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Zatem, organ uznał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 września 1959 r., w części dotyczącej D. D. (poz. 2), uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.

Od przedmiotowej decyzji A. A., B. B. i C. C. wnieśli odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który decyzją z 13 grudnia 2021 r. nr DN.gn.625.147.2021 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji wskazał, że w aktach sprawy administracyjnej znajdowały się dwa egzemplarze orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr LR/IV/12/51/54. Na pierwszym z tych egzemplarzy widniała data wydania 25 września 1954 r. Drugi egzemplarz był oznaczony pieczęcią "Odpis" i wynikało z niego, że omawiane orzeczenie zostało wydane 25 września 1959 r. Organ uznał, że oznaczenie orzeczenia taką pieczęcią wskazuje na jego wtórny charakter oraz bezwzględną tożsamość z przedmiotem postępowania określonym w orzeczeniu pierwotnym. Z kolei, w ocenie organu, istniejąca rozbieżność co do daty wydania przedmiotowego orzeczenia wskazuje, że odpis (znajdujący się w aktach sprawy) zawiera błąd.

Zdaniem Ministra, Wojewoda Małopolski w zaskarżonej decyzji niezasadnie posłużył się datą wydania omawianego orzeczenia widniejącą na egzemplarzu tego dokumentu, który był opatrzonym pieczęcią "Odpis". Organ II instancji przyjął więc, że zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody dotyczyło w istocie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 września 1954 r.

Organ II instancji nie uchylił jednak z tego powodu decyzji Wojewody Małopolskiego stwierdzając, że w sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa. Uchybienie nastąpiło jedynie w zakresie daty, a nie w zakresie przedmiotu postępowania.

Jak zauważył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w orzeczeniu z 25 września 1954 r. wskazano, że zostanie ono ogłoszone w "Rzeszowskim Dzienniku Wojewódzkim". Pomimo starań nie udało się jednak odnaleźć dowodów potwierdzających fakt ogłoszenia. Organ uznał, że w tej sytuacji trudności z określeniem daty ogłoszenia było spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką był znaczny upływ czasu. Organ II instancji uznał jednak, że brak dokumentów potwierdzających ogłoszenie orzeczenia w konkretnej dacie, nie pozwala zanegować faktu ogłoszenia orzeczenia, tym bardziej że orzeczenia to zostało wykonane.

W orzeczeniu wskazano, że zostanie ono ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (WRN) w Rzeszowie. Zdaniem Ministra, nie ma podstaw do podważenia twierdzeń ówczesnych organów i do założenia, że funkcjonowały one w sposób nieprawidłowy.

Organ stwierdził więc, że ogłoszenie orzeczenia z 25 września 1954 r. nastąpiło najpóźniej w październiku 1954 r.

Jak zauważył Minister, skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 września 1954 r. wszczęto 3 czerwca 2019 r. (data wpływu do Wojewody Małopolskiego), to jest po upływie 30 lat od ogłoszenia tego aktu, to postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.

Tym samym, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uznał, że bezprzedmiotowe jest zarówno postępowanie pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze, co uzasadnia utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z 13 października 2021 r.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 grudnia 2021 r. A. A., B. B. i C. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna.

W ocenie Sądu I instancji, z akt sprawy wynika, że orzeczenie z 25 września 1954 r. weszło do "zewnętrznego obrotu prawnego". Egzemplarzem tej decyzji dysponował Wójt Gminy [...] i przedłożył ją organowi nadzoru. Zdaniem Sądu, Minister przyjął prawidłowo, że orzeczenie nosi datę 25 września 1954 r., a nie 25 września 1959 r.

Sąd I instancji przyznał, że nie udało się znaleźć dokumentów wskazujących w jakiej dacie kwestionowane orzeczenie zostało skutecznie doręczone. Jednocześnie, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skoro wskazane orzeczenie zostało wydane ponad 67 lat wcześniej, to upływ czasu mógł być przyczyną braku możliwości odnalezienia oryginalnych akt sprawy administracyjnej. Wobec tego, nie można ustalić okoliczności faktycznych, związanych z doręczeniem orzeczenia. Nie ustalono również, w którym Dzienniku Urzędowym WRN w Rzeszowie orzeczenie to zostało ogłoszone w trybie § 4 rozporządzenia Ministra Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 1948 r.".

Zdaniem Sądu I instancji, zasady doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania nakazują przyjąć, że orzeczenie z 1954 r. zostało doręczone przez ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym WRN w Rzeszowie. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że orzeczenie to miało duże znaczenie dla lokalnych stosunków własnościowych powiatu w [...]. Orzeczenie to dotyczyło kilkudziesięciu osób (85) i mienia o łącznym obszarze [...] ha. W opinii Sądu I instancji, skoro zmiana stosunków własnościowych dotyczyła znacznego areału, to można uznać, że władza lokalna wykonała obowiązek określony w § 4 rozporządzenia z 1948 r. Taki wniosek potwierdza to, że organ powiatowej administracji ogólnej, na mocy art. 5 ust. 1 i 3 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318 ze zm.), powoływanego dalej jako "dekret", był zobligowany m.in. do zabezpieczenia mienia przejętego przez Państwo do chwili wydania orzeczenia o przejęciu, a nieruchomości ziemskie, które przeszły na własność Państwa z mocy art. 1, były włączane do Państwowego Funduszu Ziemi. Z pouczenia zawartego w powyższym orzeczeniu wynika, że strony miały prawo do wniesienia odwołania do Prezydium WRN w terminie 2 tygodni, liczonym od dnia ogłoszenia orzeczenia w Rzeszowskim Dzienniku Wojewódzkim.

Sąd I instancji uznał, że samo twierdzenie skarżących, że brak jest dowodu na skuteczne doręczenie kwestionowanego orzeczenia, nie podważa tego, że orzeczenie zostało doręczone w sposób określony w § 4 rozporządzenia z 1948 r.

Jak podkreślił przy tym Sąd I instancji, w sprawie nie miał zastosowania art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", nakazujący organowi rozstrzyganie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy. Niniejsza sprawa administracyjna nie dotyczyła bowiem nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sprawa administracyjna o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 25 września 1954 r. była już przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym, choć w części dotyczącej innej osoby i mienia. Wówczas Wojewoda Małopolski decyzją z 25 lipca 2012 r. nr WS-III.7515.2.31.2011.RW stwierdził nieważność orzeczenia z 25 września 1954 r., w części dotyczącej gruntów stanowiących własność innej osoby. W tej sprawie nie było kwestionowane to, że opisane wyżej orzeczenie z 1954 r. weszło do obrotu prawnego. Nie kwestionował tego nawet sam wnioskodawca, domagający się stwierdzenia nieważności orzeczenia, i będący następcą prawnym osoby, której mienie nieruchome przejęto na własność Państwa.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu I instancji, należało dać prymat zasadzie stabilizacji stosunków prawnych, ukształtowanych indywidualnymi aktami administracyjnymi, wydanymi wiele lat temu, która to zasada wynika z bardziej ogólnej zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, a także zasadzie ochrony prawomocności orzeczeń, wynikającej z zasady praworządności, opisanej w art. 7 Konstytucji RP. W tej sytuacji, w opinii Sądu I instancji, Minister prawidłowo uznał, że orzeczenie z 1954 r. zostało ogłoszone w październiku 1954 r., a następnie zastosował art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 105 § 1 K.p.a. i stwierdził, że postępowanie nieważnościowe, w części objętej wnioskiem z 24 maja 2019 r., zostało umorzone z mocy prawa.

Odnosząc się następnie do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zakresie naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa przez to, że skarżący rozpoczęli dochodzenie swych praw ponad 2 lata przed niekorzystną zmianą przepisów prawa, Sąd I instancji wyjaśnił, że samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności określonej decyzji nie ma charakteru "prawa nabytego", lecz jest jedynie oczekiwaniem na uzyskanie w przyszłości prawa podmiotowego o określonej treści. Zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności ma charakter przyszły i niepewny.

Sąd I instancji podkreślił, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, stanowi odpowiedź na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. A., B. B. i C. C. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 2 oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego w trakcie jego merytorycznego rozpatrywania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, który to przepis nie powinien znaleźć zastosowania ze względu na jego sprzeczność – w stanie faktycznym i prawnym sprawy – z art. 2, art. 21, art. 64 oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom drogę do dochodzenia przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej;

b) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez błędne ustalenie, że od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 września 1954 r. upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu z 1948 r., a w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego, czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że właśnie z uwagi na znaczenie orzeczenia, które pozbawiło kilkadziesiąt osób mienia, ponad wszelką wątpliwość powinno zostać ustalone, czy orzeczenie to weszło do obrotu prawnego przez jego doręczenie zgodnie z prawem. Nie można opierać się w tym zakresie na przypuszczeniach co do działań zgodnych z prawem. Sąd I instancji w niedopuszczalny sposób raz zakłada, że działanie organów w czasach PRL było zgodne z prawem (i doszło do ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Urzędowym), by potem wskazywać, że były to władze niesuwerennej wówczas Polski z niedemokratycznym systemem prawnym i obecnie Państwo nie może ponosić nieograniczonej w czasie odpowiedzialności za wydawane wówczas decyzje.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, skoro nie zostało wykazane, że orzeczenie z 25 września 1954 r. zostało doręczone adresatom w sposób przewidziany przepisami prawa, to należy przyjąć, że orzeczenie to nigdy nie uzyskało waloru ostateczności, a tym samym, nie ma podstaw prawnych do umorzenia takiego postępowania.

Jak podkreślili wnoszący skargę kasacyjną, zmiany wprowadzone w K.p.a. wykraczają daleko poza to, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Na skutek nowelizacji, toczące się od długiego czasu (nawet 20 lat) postępowania administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, zostały nagle umorzone z mocy prawa, a osoby uprawnione straciły możliwość uzyskania prejudykatu do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym.

Wnoszący skargę kasacyjną przez ponad 2 lata oczekiwali na rozpatrzenie złożonego wniosku (z 24 maja 2019 r., data wpływu do organu 3 czerwca 2019 r.), co jawnie narusza konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Orzeczenie z 25 września 1954 r. nie dotyczyło nabycia prawa lub ekspektatywy, gdyż na jego podstawie poprzednik prawny wnoszących skargę kasacyjną został pozbawiony prawa własności. Przywoływany jako podstawa nowelizacji K.p.a., wyrok TK o sygn. akt P 46/13 nie dotyczył więc sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie. Nieuprawnione jest odczytywanie wyroku TK, jako uzasadniającego zamknięcie dawnym właścicielom nieruchomości lub ich spadkobiercom prawa do starania się o zwrot tych nieruchomości lub o odszkodowanie za nie, jeżeli przejęcie tych nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

W opinii wnoszących skargę kasacyjną, art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2, art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Wnoszący skargę kasacyjną nie mieli jakiegokolwiek prawa przypuszczać, że w trakcie rozpoznawania ich sprawy administracyjnej, po ponad 2 latach od złożenia wniosku, zostanie dokonana zmiana przepisów prawa, której skutkiem będzie umorzenie postępowania z mocy prawa. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej godzi w zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ponieważ nakazuje umarzać trwające postępowania, które zostały wszczęte w porządku prawnym, który pozwalał na ich prowadzenie i merytoryczne rozpatrywanie. Wnoszący skargę kasacyjną nie mieli realnego wpływu na długość postępowania i datę jego zakończenia. Mieli za to prawo oczekiwać, że ich wniosek zostanie rozpatrzony, a rozstrzygnięcie będzie mogło zostać poddane kontroli sądowej.

Umorzenie postępowania na podstawie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej narusza również wywodzące się z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa: zasadę ochrony interesów w toku, zasadę lex retro non agit, a także zasadę przyzwoitej legislacji.

Umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o pozbawieniu własności na rzecz Skarbu Państwa uniemożliwia wnoszącym skargę kasacyjną dochodzenie odszkodowania przed sądem cywilnym. Przepis art. 4171 § 2 zd. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.) nakłada obowiązek uzyskania prejudykatu potwierdzającego bezprawność orzeczenia lub decyzji wywołujących szkodę, przed wystąpieniem do sądu cywilnego w celu dochodzenia odszkodowania za szkodę wywołaną przez wadliwe orzeczenie o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości. W odniesieniu do decyzji administracyjnych prejudykatem jest stwierdzenie nieważności decyzji lub też stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zatem, przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej pozbawia w sposób pośredni wnoszących skargę kasacyjną drogi sądowej do dochodzenia odszkodowania za mienie utracone przez ich poprzednika prawnego.

Przywołując orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Plechanov p. Polsce, wnoszący skargę kasacyjną wskazali, że umorzenie postępowania administracyjnego będącego w toku należy traktować jako naruszenie przez Polskę art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczyli, że sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i odmowy zastosowania go przy wydawaniu rozstrzygnięcia (tak NSA w wyroku z 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2140/18).

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej wskazano wyłącznie na zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty naruszenia wskazanych przepisów K.p.a. nie powiązał naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a. Należy podkreślić, że w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji.

Kolejno należy zauważyć, że ze sposobu skonstruowania zarzutu kasacyjnego przez powiązanie naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. z naruszeniem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, należy wnosić, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje uprawnień organu odwoławczego w zakresie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w sprawie (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), ale kwestionuje stanowisko organu odwoławczego, który podzielił pogląd organu I instancji o zastosowaniu przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej do ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem stron skarżących kasacyjnie, przepis ten nie powinien mieć zastosowania w sprawie, gdyż umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego z wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.

Z punktu widzenia formalnego należy jeszcze zwrócić uwagę, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest przepisem prawa materialnego a nie procesowego, jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1603/06).

Zważywszy jednak, że wskazane uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Odnosząc się więc do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że Sąd I instancji aprobując zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w stanie faktycznym i prawnym sprawy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sądy administracyjne orzekają wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a.; J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012 s. 344). Wyjątkiem są tu sprawy ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w których sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy, albo stan z daty wniesienia skargi (patrz: Jan P. Tarno, op. cit., s. 343-344 uw. 1; postanowienie NSA z 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, uzasadnienie uchwały NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08.

Co do zasady zatem, Sąd ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II FSK 72/06; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 133. https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-07-03).

Nie jest kwestionowane, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości.

Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego.

Wskazać trzeba, że celem opisanego rozwiązania prawnego, na co wskazano wprost w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej, było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 156 § 3 K.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z zawartego w ustawie nowelizującej (art. 2 ust. 2), który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy nowelizującej (por. wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23).

Wskazać też można, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum - przewidziano je również w systemie prawa cywilnego czy karnego. Przykładowo system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, co następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 K.c.) czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 K.c.). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat.

Dodać też trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień to badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona.

Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a.( uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183, https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-07-09).

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich dopiero zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

W sytuacji natomiast uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145a K.p.a.

Nie można było również uznać za zasadny zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez błędne ustalenie, że od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 września 1954 r. upłynęło ponad 30 lat, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu z 1948 r. Zdaniem skarżących kasacyjnie, ustalenia co do daty doręczenia orzeczenia nie można opierać na domniemaniu prawidłowego działania ówczesnych organów administracji państwowej w tym zakresie.

Odnosząc się do tego zarzutu, należy przypomnieć, że w sprawie nie jest sporne, że kwestionowane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 25 września 1954 r. podlegało ogłoszeniu w trybie przepisów rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. poz. 271). Uregulowania zawarte w tym rozporządzeniu przewidywały, że władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłaszała je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywieszała równocześnie w swoim lokalu urzędowym i w lokalu zarządu gminy, w której mienie było położone (§ 4). Za datę doręczenia orzeczenia uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia (§ 5). Faktem bezspornym jest również brak ustalenia przez Ministra daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie. Przy czym nie jest kwestionowane, że organy administracyjne w postępowaniu wyjaśniającym podjęły czynności w celu ustalenia daty ogłoszenia orzeczenia, a także że od daty ogłoszenia kwestionowanego orzeczenia nastąpił znaczny upływ czasu. Niesporna pozostaje również okoliczność, że orzeczenie z 25 września 1954 r. weszło do obrotu prawnego i zostało wykonane.

Sąd I instancji przyjmując ustalenie organu administracyjnego, że orzeczenie z 1954 r. zostało doręczone poprzez ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym WRN w Rzeszowie odwołał się do zasad i doświadczenia życiowego oraz racjonalnego rozumowania przy badaniu okoliczności istotnych z punktu widzenia wykonania przez władzę lokalną obowiązku określonego w § 4 rozporządzenia z 1948 r. Sąd I instancji wskazał mianowicie, że orzeczenie to miało duże znaczenie w lokalnych stosunkach własnościowych Powiatu w [...], dotyczyło kilkudziesięciu osób (85) i mienia o łącznym obszarze [...] ha. Kolejno Sąd wskazał, że - na mocy art. art. 5 ust. 1 i 3 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. - organ powiatowej administracji ogólnej, był zobligowany m.in. do zabezpieczenia mienia przejętego przez Państwo do chwili wydania orzeczenia o przejęciu, a nieruchomości ziemskie, które przeszły na własność Państwa z mocy art. 1, były włączane do Państwowego Funduszu Ziemi. Sąd I instancji uznał również za fakt istotny brzmienie pouczenia zawartego w powyższym orzeczeniu, z którego wynika, że strony mają prawo do wniesienia odwołania do Prezydium WRN w terminie 2-tygodni liczonym od dnia ogłoszenia orzeczenia w Rzeszowskim Dzienniku Wojewódzkim. Dodatkowo Sąd I instancji odwołał się do innej sprawy administracyjnej o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia z 25 września 1954 r. w części dotyczącej innej osoby i jej mienia, która była już przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym. Sąd podkreślił, że w tej sprawie nie było kwestionowane, że opisane wyżej orzeczenie z 1954 r. weszło do obrotu prawnego, co zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 78/17.

Powyższe wskazuje, że ustalenia faktyczne w kontrolowanej sprawie zostały poczynione z uwzględnieniem konstrukcji domniemania faktycznego, mimo że organy obu instancji i Sąd I instancji nie wskazują, że oparły się na tej instytucji. Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 663/22; art. 231 K.p.c.; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 14 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1078/08; 22 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się M. Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2).

Fakt domniemany nie wymaga dowodu, wymagają go natomiast fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (art. 231 K.p.c.; wyrok SN z 12 października 1999 r. sygn. akt III CKN 436/98, aprobowany przez J. Gudowskiego - op. cit., s. 727). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było przepisu (art. 241 dawnego K.p.c.) w ustawie. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 426-427, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody).

Skoro w orzeczeniu z 25 września 1954 r. wskazano, że zostanie ono ogłoszone w "Rzeszowskim Dzienniku Wojewódzkim" oraz prawomocnym wyrokiem zostało potwierdzone wejście orzeczenia do obrotu prawnego, a także przeprowadzenie dowodu na okoliczność ogłoszenia orzeczenia okazało się niemożliwe ze względu na upływ czasu, pomimo przeprowadzonych czynności wyjaśniających, to - wobec braku dowodów przeciwnych - na podstawie art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 231 K.p.c. - prawidłowo organy ustaliły, że orzeczenie zostało ogłoszone najpóźniej w październiku 1954 r.

Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że twierdzenie skarżących, że brak jest dowodu na skuteczne doręczenie kwestionowanego orzeczenia nie podważa ustalenia, że orzeczenie to zostało doręczone w sposób określony w § 4 rozporządzenia wykonawczego do dekretu z 1947 r. Zasadnie przy tym Sąd I instancji zwrócił uwagę na tryb, w którym toczyło się postępowanie w niniejszej sprawie. Mianowicie w postępowaniu nieważnościowym w sposób bezsporny muszą zostać wykazane okoliczności istotne i niezbędne do domagania się weryfikacji kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji administracyjnej. Jest to wymóg wynikający z obowiązującej w procedurze administracyjnej zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.).

W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie przyjął, że orzeczenie z 1954 r. zostało ogłoszone w październiku 1954 r., a wobec wszczęcia postępowania nieważnościowego w dniu 3 czerwca 2019 r., zasadnie zastosował art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 105 § 1 K.p.a. i w formie decyzji administracyjnej stwierdził, że postępowanie nieważnościowe, w części objętej wnioskiem z 24 maja 2019 r., zostało umorzone z mocy prawa.

Wobec powyższego, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.