Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1087/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej K. F. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę T. dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej, w skład w której wchodzi stalowa wieża kratownicowa wraz z systemem antenowym: anteny sektorowe (6 szt.) i antena radioliniowa (1 szt.), moduły radiowe (14 szt.), wolnostojące szafy telekomunikacyjne i drogi kablowe wraz z elektroenergetyczną wewnętrzną linią zasilającą (WLZ) na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina B. . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem okoliczności uprzedniego dwukrotnego przekazania sprawy Staroście przez organ odwoławczy do ponownego rozpoznania, organ I instancji stwierdził, że jak wynika z załączonej dokumentacji projektowej inwestycja nie osiąga progów wskazanych w §2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 – dalej "rozporządzenie z 9 listopada 2010 r."), w związku z czym przedsięwzięcie nie nosi ryzyka wystąpienia znaczącego oddziaływania na środowisko. Wskazał, że zasięg pól elektromagnetycznych o gęstości mocy wyższych od dopuszczalnego 0,1 m/w˛ obejmuje niewielki obszar nad wymienionymi działkami w odległości do 125,7 m od projektowanej wieży, gdzie przy maksymalnym pochyleniu wiązki znajduje się na wysokości 38,3 m na miejscem dostępnym dla ludności – w ocenie organu inwestycja spełnia wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., nr 192, poz. 1883). Organ stwierdził też brak konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, gdyż żaden z obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak i wydane dla terenów nieobjętych planami warunki zabudowy, nie dopuszczają tak wysokiej zabudowy. W jego ocenie inwestycja nie narusza interesu osób trzecich, nie ograniczy sposobu korzystania z nieruchomości sąsiednich, zaś przedłożony projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu spełnia wszystkie formalne wymogi.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. K. F. (skarżąca), działająca za pośrednictwem pełnomocnika, odwołała się od powyższej decyzji, podnosząc brak wskazania przez organ konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., ograniczenie zabudowy sąsiednich nieruchomości do konkretnej wysokości, brak wskazania konkretnych maksymalnych mocy EIRP oraz maksymalnych tiltów anten i wysokości osi głównych wiązek promieniowania przy uwzględnieniu maksymalnych tiltów. Wskazała nadto brak uwzględnienia przez organ najgorszego wariantu, czyli z uwzględnieniem maksymalnych tiltów anten, w procesie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także nieprawidłowe przyjęcie, że w sprawie konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania i w konsekwencji sporządzenie raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy wskazał, że przedłożony projekt budowlany został przez inwestora uzupełniony zgodnie z wytycznymi Starosty, obszar oddziaływania został zaś zweryfikowany zgodnie z wytycznymi Wojewody zawartymi w uprzedniej decyzji kasacyjnej z [...] marca 2019 r. Organ odwoławczy wskazał, że również zgodnie z wytycznymi ww. decyzji organ I instancji przeprowadził szczegółową analizę, czy powyższa inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich terenów, powtarzając za Starostą ustalenia w tym zakresie. Organ odwoławczy wskazał, że z dokonanej przez niego analizy wynika, iż w najmniej korzystnej konfiguracji w azymucie 170° w maksymalnym pochyleniu wiązki promieniowania 4°, przy maksymalnej potencjalnej wysokości zabudowy wynoszącej 22 m (zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) odległość pomiędzy krawędzią toru wiązki a krawędzią dachu potencjalnego budynku o wysokości 22 m będzie wynosiła 6 m i nawet zakładając, że na dachu 22 m budynku będą obecni ludzie, to nadal pozostaje obszar o wysokości 4 m, niedostępny dla ludności, w którym nie będzie docierało ponadnormatywne promieniowanie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ oddalił pierwszy z nich, kierując w tym zakresie do argumentacji zawartej w uprzedniej decyzji kasacyjnej. Za niezasadny uznał zarzut, jakoby inwestycja miała ograniczyć zabudowę na sąsiednich nieruchomościach do konkretnej wysokości, wyjaśniając, że ograniczenia w tym zakresie wynikać będą jedynie z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub o lokalizacji celu publicznego, a istnienie i funkcjonowanie inwestycji nie będzie miało na wysokość istniejących i potencjalnych budynków wpływu, a tym samym nie jest konieczne utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego maksymalnych tiltów anten i ich wpływu na osie głównych wiązek promieniowania, organ stwierdził, że inwestor określił precyzyjnie maksymalne pochylenia wiązek, w azymucie 20° na 6°, w azymucie 170° na 4°, zaś w azymucie 280° na 6°, przy czym o ile w zawartej w aktach karcie katalogowej anteny HUAWEI ATR4518R13 maksymalne możliwe pochylenie wiązki wynosi 14°, to inwestor zadeklarował maksymalne pochylenie wiązki dla tej konkretnej inwestycji na 6° i 4° i organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma podstaw do podważenia tego twierdzenia, podobnie jak innych parametrów inwestycji np. wysokości wieży, którą to inwestor konkretnie wskazał. Stwierdził nadto, że po rozpoczęciu użytkowania inwestycji oraz po każdej zmianie warunków instalacji inwestor zobowiązany jest do pomiarów pola elektromagnetycznego wokół stacji bazowej, a ewentualne naruszenia dopuszczalnych standardów podlegać będą kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska i państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Odnosząc się do zarzutu dot. braku konieczności ustanowienia ograniczonego użytkowania i wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko dla spornej inwestycji, organ odwoławczy przywołał i podzielił stanowisko inwestora wyrażone w przedłożonej Wójtowi Gminy B. – zgodnie z wydanym w toku postępowania postanowieniem Starosty – "Kwalifikacji przedsięwzięcia", w której podsumowaniu stwierdzono, iż zamierzona inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. K. F., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzja I instancji, skierowanie spray do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie:

1. Art. 7, 87 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP poprzez sporządzenie decyzji bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., co uniemożliwia złożenie ewentualnej skargi kasacyjnej, albowiem Trybunał Konstytucyjny kontroluje naruszenie konkretnego zastosowanego przepisu, a nie całości danego aktu normatywnego.

2. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie faktu, że inwestycja ograniczy zabudowę na sąsiednich nieruchomości do konkretnych wysokości, co doprowadzi do naruszenia istoty prawa własności, a jest tożsame z koniecznością utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

3. Art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie decyzji w sposób niemożliwy do odkodowania, albowiem w istocie nie wynika z niej, o jakie moce EIRP chodzi, czy ustalono maksymalne tilty anten i na podstawie jakich dokumentów, co uniemożliwia podjęcie polemiki z organem. Ponadto nie podano, na jakiej wysokości wystąpią osie głównych wiązek promieniowania przy uwzględnieniu maksymalnych tiltów anten.

4. Art. 72 ust 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust 1 pkt 7 lit. d) w zw. z § 3 ust 1 pkt 8 lit g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. poprzez przyjęcie, że ocena oddziaływania na środowisko nie jest przeprowadzona dla całości przedsięwzięcia i nie wymaga oceny najgorszego wariantu, czyli z uwzględnieniem maksymalnych tiltów anten (w dokumentacji brak informacji na temat możliwego maksymalnego pochylenia).

5. Art. 63 ust 3 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 135 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie faktu, że w sprawie dla przedsięwzięcia istnieje konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i tym samym sporządzenie raportu było obligatoryjne.

W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organ nie podał liczby anten, ich mocy EIRP, czy jest to moc maksymalna, oraz – co najważniejsze – maksymalnych tiltów. Obszernie przywołała orzecznictwo sądowoadministracyjne akcentujące konieczność uwzględnienia maksymalnych tiltów anten i maksymalnych możliwych emisji przy potencjalnie możliwym pochyleniu anteny. W ocenie skarżącej brak wyjaśnień w tym zakresie uniemożliwił dokonanie prawidłowej kwalifikacji inwestycji i tym samym ustalenia obszaru jej oddziaływania. Wskazała, że organ nie przeanalizował najgorszego możliwego wariantu emisji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że wniesiona skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 1186 – dalej "p.b.") pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 – dalej "u.i.o.ś."). Mocą art. 66 u.i.o.ś. ustawodawca scedował na Radę Ministrów obowiązek określenia w rozporządzeniu rodzajów przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1), rodzajów przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pkt 2), oraz przypadków, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2 (pkt 3) – kwestie te zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (publ. jak wcześniej wskazano), właściwym w niniejszej sprawie zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Prawidłowa kwalifikacja planowanego przedsięwzięcia determinuje to, czy w sprawie zachodzi obowiązek uprzedniego względem decyzji o pozwolenia na budowę uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.).

Z powyższego wynika, że obowiązkiem organów przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest dokonanie jednoznacznej oceny, czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie u.i.o.ś. i przepisami rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. W niniejszej sprawie zamierzenie inwestycyjne, na której realizację organu obu instancji zezwoliły w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę, polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. W przypadku tego rodzaju inwestycji jej kwalifikacji w kontekście oddziaływania na środowisko dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny.

Z przywołanych przepisów § 2 i § 3 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny (instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne), liczba anten, moc promieniowania poszczególnych anten; emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi; występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej innej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji pozwala na dokonanie jej kwalifikacji i charakteru (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13; z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13 dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wadliwość postępowania organu odwoławczego uwidoczniła się właśnie w zakresie weryfikacji możliwości technicznych anten wchodzących w skład systemu zainstalowanego na zamierzonej wieży kratownicowej. Chodzi tu o podniesioną w skardze kwestię maksymalnych przechyleń (tiltów) poszczególnych anten, a więc parametru mającego wpływ na kierunek emisji wiązki promieniowania elektromagnetycznego. W tym też zakresie okazał słuszny zasadniczy zarzut skargi. Jak wynika z dokumentu "Kwalifikacja przedsięwzięcia" z dnia 5 maja 2019 r. załączonego do projektu budowlanego zamierzonej inwestycji (k. 130 projektu), maksymalne odchylenia anten zostały określone przez inwestora – zależności od sektora – na 6° (anteny S1A1, S1A2, S3A1 i S3A2) oraz 4° (anteny S2A1 i S2A2). Dla powyższych odchyleń (a nadto minimalnych określonych dla wszystkich anten na 0°) ustalono pozostałe poszczególne parametry, w tym minimalną wysokość osi głównej wiązki promieniowania nad poziomem zabudowy ustalonym w m.p.z.p. lub warunkach zabudowy oraz minimalną wysokość osi głównej wiązki promieniowania nad poziomem terenu. Parametry te potwierdzono w opracowaniu "Analiza środowiskowa" (k. 147 projektu budowlanego). Tymczasem jak wynika z karty katalogowej wybranej przez inwestora anteny HUAWEI ATR4518R13, odchylenia dla tego modelu zawierają się w przedziale 0°-14° (przy czym, jak wynika z karty katalogowej, możliwe jest wyposażenie anteny w akcesorium umożliwiające mechaniczne odchylenie do 16°). Parametry techniczne anten zatem wyraźnie wskazują inne niż zadeklarowane przez inwestora w Kwalifikacji przedsięwzięcia, maksymalne tilty, co z kolei dezaktualizuje wyniki analizy najbardziej niekorzystnego wpływu urządzeń na otoczenie.

Organ odwoławczy uznając podane w ww. dokumencie podane przez inwestora parametry maksymalnych odchyleń anten za obowiązujące, oparł się, jak stwierdził na zapewnieniu inwestora.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Wojewody o obowiązujących parametrach inwestycji, nie decydują same deklaracje inwestora, że powstrzyma się on zmiany odchylenia anteny powyżej 4° lub 6° (w zależności od anteny), lecz treść decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tym miejscu należy jednak zwrócić uwagę przede wszystkim na okoliczność, że inwestycja nie została poprzedzona decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego (o warunkach zabudowy). W postępowaniu o udzielenie warunków zabudowy, istotną czynnością procesową jest złożenie przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z przepisu art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c, ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz.1945 t.j.), wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Oznacza to, że w przypadku braku wskazania tych parametrów, w tym parametrów technicznych anten (w tym typu anten z jakich składać ma się planowana wieża telekomunikacyjna, ich mocy, ilości, tiltów), obowiązkiem organu jest zobowiązanie inwestora do uzupełnienia wniosku. W niniejszej sprawie, inwestor powoływał się na okoliczność zbędności poprzedzenia planowanej inwestycji decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, z uwagi na obowiązywanie i postanowienia planu miejscowego. W tych warunkach obowiązkiem organu było jednak skonfrontowanie treści wniosku o pozwolenie na budowę i dołączonego do niego projektu budowlanego z postanowieniami planu miejscowego. Z przepisu art. 35 ust. 1 p.b., wynika bowiem, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.).

W przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy nie dokonał stwierdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stwierdził, co prawda, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXVI/352/2005 Rady Gminy Białe Błota z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujące tereny we wsiach: Drzewce, Kruszyn Krajeński, Przyłęki, Prądki, Zielonka, Ciele (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. nr 58, poz. 967), lecz nie wyjaśnił dlaczego. Zaniechał też dokonania analizy postanowień planu z treścią projektu budowlanego, w zakresie niezbędnych parametrów inwestycji, tj. w tym typu anten z jakich składać ma się planowana wieża telekomunikacyjna, ich mocy, ilości, tiltów. Sporna kwestia w sprawie, tj. kąty pochylenia anten (tilty), nie została określona w projekcie budowlanym, ani we wniosku o pozwolenie na budowę, który ma charakter balnkietowy, albowiem nie określa jakichkolwiek parametrów inwestycji. W tych warunkach, wobec braku określenia w decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędnych parametrów inwestycji, w tym parametrów anten, łącznie z określeniem tiltów, wydana decyzja o pozwoleniu na budowę nie precyzuje jakie w istocie oddziaływanie na środowisko będzie zachodziło w przypadku zrealizowania inwestycji. Czy takie, jakie wynika z możliwości technicznych anten, czy takie, które wynika z treści Kwalifikacji przedsięwzięcia, dokumentu załączonego do projektu budowlanego, który jednak nie jest jego częścią, co wynika z art. 34 p.b. Jakkolwiek określenie szczegółowych parametrów anten w Kwalifikacji przedsięwzięcia, jest jak najbardziej pomocne, wraz z zawartymi w ww. dokumencie wyliczeniami oddziaływania inwestycji, lecz nie może to zastępować niezbędnych danych, które winny być zawarte we wniosku o pozwolenie na budowę, a przede wszystkim w projekcie budowlanym. Kwestia podstawowych parametrów inwestycji nie może być bowiem przedmiotem domniemywać, ani dociekań, lecz powinna wynikać z treści decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (vide: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt 1535/11). Skoro jednak w ww. decyzji nie określono tych parametrów, to niezbędnie już winny one wynikać z projektu budowlanego, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

W świetle powyższych uwag, powoływanie się przez organ odwoławczy na twierdzenia inwestora nie jest wystarczające, co do spornej kwestii maksymalnych odchyleń anten, która ma decydujące znaczenie dla tego, jak kształtują się możliwe kierunki emisji wiązki promieniowania. Po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie określa w sposób pewny i jasny omawianych parametrów, może dojść do sytuacji, kiedy parametry te będą interpretowane w sposób odmienny przez różne podmioty.

Należy też zarzucić organom, że brak jest ustaleń w przedmiocie możliwości zdalnego sterowania antenami i związaną z tym możliwością (stałej lub okresowej) zmiany kierunku wiązki promieniowania do poziomu technicznie maksymalnego, tudzież np. czy na odchylenia przekraczające odpowiednio 4° i 6° mogą mieć wpływ siły natury (zwierzęta, silny wiatr). Nie wyjaśniono też, czy inwestor przyjął jakieś zabezpieczenia (rozwiązania techniczne) przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury, polegającą na zwiększeniu odchylenia powyżej deklarowanych 4° i 6°. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu przez organ, a w razie stwierdzenia istnienia takiej możliwości, należało ponownie ustalić oddziaływanie anteny do maksymalnego możliwego jej pochylenia, aby jednoznacznie zbadać od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest oddziaływanie promieniowania. Ewentualne oddziaływanie w przypadku nachylenia pod różnym kątem anten stacji bazowej jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i powinno zostać zweryfikowane w świetle przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz należycie umotywowane w uzasadnieniu decyzji. Ponownej weryfikacji - z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku wynikających z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku – Dz. U. z 2019 r., poz. 2448) - powinny wtedy podlegać azymuty, możliwość pochylenia anteny, możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek działania ludzi i sił natury) oraz odległość, na jaką urządzenie może emitować pole elektromagnetyczne (równoważna moc promieniowana izotropowo).

Zauważyć należy, że składana przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego dla organu. Jest ona bowiem dowodem w postępowaniu administracyjnym i jak każdy inny dowód podlega, zgodnie z art. 80 k.p.a., ocenie organu prowadzącego to postępowanie. Tym samym złożony przez stronę dokument zawierający kwalifikację przedsięwzięcia, podlega wszechstronnej, wyczerpującej, a przede wszystkim samodzielnej ocenie organu administracji w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Ocena wartości dowodowej kwalifikacji przedsięwzięcia, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy bezsprzecznie do obowiązków organu administracji, ponieważ to on rozstrzyga sprawę a nie osoba sporządzająca taką kwalifikację. Taka ocena nie może ograniczać się tylko do zaakceptowania deklaracji inwestora, że nie będzie on wykorzystywał maksymalnych możliwości zamierzonej instalacji bez ujęcia maksymalnych parametrów w projekcie budowlanym. Ponadto bez prawidłowego ustalenia kluczowych, fabrycznie możliwych do uzyskania parametrów inwestycji nie sposób rozstrzygnąć o kwalifikacji planowanej inwestycji w kontekście uznania jej za mogącą zawsze znacząco lub mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wyniki analizy dokonanej w tym względzie przez organ, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji ( art. 107 § 3 k.p.a.).

Dokumentacja, na której w niniejszej sprawie oparł się organ, tj. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" z dnia 5 maja 2019 r., może być oczywiście, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., dowodem w sprawie. Nie może jednak zastąpić swobodnej oceny dowodów oraz ustalenia przesłanek wymaganych przepisami prawa materialnego. Przede wszystkim nie może być przyjęty jako istotny dowód w sprawie bez przeprowadzenia jego wnikliwej analizy w kontekście przede wszystkim procesu dowodzenia, w efekcie którego autor opracowania ocenił, iż planowane przedsięwzięcie jest lub nie jest (jak w niniejszej sprawie) przedsięwzięciem, dla którego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podzielenie kwalifikacji dokonanej w ramach sporządzonego opracowania jest dopuszczalne, ale pod warunkiem, że organ dokona jej właściwej oceny i wypowie się, czy kwalifikacja ta jest sporządzona przez właściwe osoby, czy zawiera fachowe i przekonujące uzasadnienie, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 243/18, dostępny jw.). Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę poglądy te i przywołaną na ich potwierdzenie argumentację w pełni podziela. Analiza akt sprawy potwierdza zaś, że organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do podnoszonej przez skarżącą kwestii istnienia linii wysokiego napięcia w pobliżu planowanej inwestycji.

W reasumpcji stwierdzić należy, że rozpoznając sprawę w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej organ administracji architektoniczno-budowlanej winien uwzględnić zarówno maksymalne możliwe emitowanie pola elektromagnetycznego z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania, ukształtowanie terenu, istniejącą, jak i potencjalną zabudowę. Priorytetową kwestią jest bowiem bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych. Konieczne jest zatem całkowite wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Organ wydając decyzję pozwalającą na budowę stacji bazowej musi mieć pewność, że emitowane promieniowanie nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności (vide - wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3008/15, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 708/15, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2002/13, wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 419/13, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1829/12, dostępne jw.), przy czym przez miejsca dostępne dla ludności, o których stanowi art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, rozumieć należy zarówno tereny, na których istnieje legalna zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i tereny, na których taka zabudowa może być wzniesiona zgodnie z prawem (vide - wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2883/15, z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13 i z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13, dostępne jw.).

W ocenie Sądu sprawie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., gdyż materiał dowodowy, w zakresie w jakim odnosi się do maksymalnych możliwych odchyleń anten, nie został oceniony przez organ wszechstronnie i prawidłowo. Organy naruszyły też art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniach zabrakło rozważań w istotnej kwestii nakładania się lub nachodzenia wiązek emitowanego przez anteny promieniowania. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a decyzja ją poprzedzająca zawierała zawierała tożsame wady. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.