Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1089/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 § 1, i art. 80;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4;
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60;
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Po 1233/22 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 14 listopada 2022 r. nr 736/15/2022 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. N. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 maja 2023 r., sygn. III SA/Po 1233/22 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a. oddalił skargę A. N. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 14 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami.

Wyrok ten zapadł w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjnym wyrokiem z 21 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 657/18 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2017 r., sygn. akt III SA/Po 385/17 oraz decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 16 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał, że organ nie wykazał spełnienia przesłanek pozwalających na pozbawienie strony płatności z tytułu stworzenia sztucznych warunków. Nakazał, by organ rozważył konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie, w szczególności okoliczności współpracy skarżącego z innymi podmiotami.

Od wspomnianego wyroku WSA w Poznaniu z 17 maja 2023 r. wniesiono skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Środek odwoławczy oparto na obu podstawach kasacyjnych. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły:

- art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L z 2013 r. Nr 347, str. 549 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem 1306/2013" poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie z pominięciem wykładni TSUE oraz wyroku NSA pomimo niewykazania okoliczności, które organ winien wykazać, jakoby jedynym celem skarżącego było uzyskanie dopłat z ominięciem limitów, a skarżący w dalszym ciągu prowadzi to gospodarstwo osobiście oraz pomimo okoliczności, że działania skarżącego są zgodne z celami prawodawstwa unijnego w rozumieniu tego artykułu, a uzyskane przez niego płatności zasilą i pozwolą na rozwój powstałego gospodarstwa rodzinnego oraz wykonywanie indywidualnej działalności rolniczej, która jest wykonywana w dalszym ciągu zgodnie z zasadami prawa unijnego. Zdaniem skarżącego przeczy to tezie tworzenia sztucznych warunków, a zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji błędnie ustaliły, iż prowadzone przez skarżącego gospodarstwo rolne nie stanowiło odrębnego gospodarstwa tylko było częścią większego gospodarstwa obejmującego 120 ha i będącego we władaniu A. S. W ocenie skarżącego gospodarstwo skarżącego winno zostać uznane za samodzielne, albowiem sam podejmował w nim decyzje;

- art. 6 ust. 2 pkt 1 b) ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polegała zdaniem skarżącego na przyjęciu, że do prowadzenia osobiście gospodarstwa rolnego niezbędne jest wykonywanie wszelkich czynności osobiście oraz posiadanie sprzętu (posiadania prawa własności) niezbędnego do wykonywania czynności agrotechnicznych, związanych z uprawą lub hodowlą oraz nie korzystanie z podmiotów wyspecjalizowanych w wykonywaniu czynności nie pozostających w bezpośrednim związku z czynnościami uprawy lub hodowli, a związanych z. innymi czynnościami jak sprzedaż płodów rolnych, doradztwo księgowe czy też doradztwo w innym zakresie poza uprawą czy hodowlą. Skarżący podał, że przepis ten nie wskazuje na zamknięty katalog czynności jakie winny mieścić się w tzw. "osobistym" prowadzeniu gospodarstwa, a określenie "pracuje" zostało zinterpretowane w kontekście przepisu art. 22 ustawy Kodeks pracy, który w okolicznościach sprawy nie znajduje zastosowania, bo przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie zawierają odesłania do tego Kodeksu. W ocenie skarżącego należało przyjąć potoczne rozumienie tego pojęcia, jako szereg różnego rodzaju czynności i to nie tylko związanych z bezpośrednio z profilem produkcji w gospodarstwie rolnym. Błędne zastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nastąpiło zdaniem skarżącego pomimo ustalenia, że on sam podejmował decyzje dotyczące gospodarstwa – co do wejścia w posiadanie określonego obszaru gospodarstwa, profilu gospodarstwa, o sprzedaży zwierząt, pomimo iż warunki sprzedaży zlecał innym osobom celem uzyskania maksymalizacji ceny, przez lub za pośrednictwem osoby w grupie osób tworząc niejako grupę sprzedażową oraz co do utrzymywania nabytego gospodarstwa w dalszych latach.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania obejmowały art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych zarzutów, w szczególności zarzutów dotyczących osobistego prowadzenia gospodarstwa ograniczenie się tylko do analizy uzasadnienia decyzji, bez całościowej analizy materiału dowodowego w szczególności całości zeznań świadków, a nie tylko wybranych fragmentów. Zdaniem skarżącego organ i Sąd pierwszej instancji zmierzały do przyjęcia określonego stanu faktycznego, który ustalony został wadliwie, w sprzeczności z faktami samodzielności prowadzenia gospodarstwa, niewłaściwego zastosowania art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w przypadku, gdy beneficjentem wnioskowanych korzyści miał być wyłącznie skarżący, gdy nie istniał związek osobowy i kapitałowy pomiędzy skarżącym a A. S., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, i art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." polegające na oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o część materiału dowodowego pokrywającą się z przyjętym przez organ założeniem spełnienia przez beneficjenta sztucznych warunków, natomiast z pominięciem materiału, który temu zaprzeczał.

Zdaniem skarżącego nie doszło do rozważenia pełnego materiału dowodowego, wadliwie wnioskowano z treści zebranych dowodów, że miało miejsce tworzenie sztucznych warunków i brak osobistego prowadzenia gospodarstwa, podczas gdy z materiału tego wynika, że gospodarstwo prowadzono samodzielnie, błędne ustalenie że doszło do zawarcia pozornej umowy dzierżawy i pozornej sprzedaży bydła, skoro działalność ta jest kontynuowana przez beneficjenta i zmierza do rozwoju, poprawy jakości i standaryzacji produktów w ramach prowadzonego osobiście gospodarstwa, które zostało zrzeszone w A. [...]. Skarżący zaakcentował uznanie grupy producentów rolnych A. [...].

Skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji brak wyjaśnienia, dlaczego uznał, że umowy dzierżawy i sprzedaży zostały zawarte dla pozoru przez beneficjenta, nie wskazując jaki był rzekomy cel tych umów i jakie dowody na to wskazują.

Odpowiadając na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one nieuzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna, w myśl art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczone do oceny zarzutów.

Przede wszystkim zauważyć należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji, a także Naczelny Sąd Administracyjny w warunkach przewidzianego w art. 153 i art. 190 p.p.s.a. związania oceną prawną, wykładnią i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 657/18. Wykładnia ta oraz wskazania co do dalszego postępowania – poza niezachodzącymi w tej sprawie wyjątkami – są wiążące w całym dalszym postępowaniu sądowym (i ewentualnie administracyjnym), czego konsekwencją jest m. in. niemożność na dalszym etapie skutecznego sformułowania zarzutów środka odwoławczego na podstawie poglądów z tą wykładnią i wskazaniami sprzecznych.

Nie oznacza to samo w sobie, że zarzut kasacyjny błędu wykładni prawa materialnego jest niedopuszczalny. Jednakże podważenie wyniku dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni tych przepisów prawa materialnego, które stanowiły przedmiot interpretacji dokonanej wcześniej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zależy od podniesienia przez skarżącego zarzutu naruszenia przepisów regulujących instytucję związania oceną prawną i wykładnią w toku ponownego rozpoznania sprawy. Podobnie, kwestionowanie wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji oceny przeprowadzonych przez organ administracji czynności postępowania i stanowiących ich wynik ustaleń faktycznych bez zakwestionowania prawidłowości wykonania wskazań co do dalszego postępowania jest bezskuteczne.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia art. 153 ani art. 190 p.p.s.a. W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zmierzające do podważenia dokonanych przez organy w tej sprawie ustaleń faktycznych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. uznać należy za nietrafne (niezależnie od tego, że przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie znajdowały zastosowania w tej sprawie). Skoro skarżący nie kwestionuje oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie wywiązania się przez organ z unormowanego w art. 153 p.p.s.a. obowiązku wykonania wskazań co do dalszego postępowania zawartych we wspomnianym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, to zarzuty skargi kasacyjnej skierowane przeciwko ustaleniom faktów w tej sprawie nie mogły zostać poddane merytorycznej ocenie. Dokonanie jej w oderwaniu od wzorca wynikającego ze wskazań zawartych w wiążącym w tej sprawie wyroku jest niedopuszczalne. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej nie pozwala na przeprowadzenie tego rodzaju oceny z urzędu.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew tezom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji sporządził uzasadnienie według reguł wskazanych w tym przepisie. Zawiera ono wszystkie przewidziane w nim elementy, jest jasne i precyzyjne. Wymieniono przepisy, które składały się podstawę prawną wyroku i należycie je wyjaśniono. Sąd wszechstronnie odniósł się do zarzutów skargi, kontestując jednoznacznie stanowisko skarżącego. Nie budzi wątpliwości to, z jakich powodów Sąd skargę oddalił. Podkreślić ponadto należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć podważeniu stanu faktycznego będącego podstawą zaskarżonej decyzji. Tymczasem zarzut ten oparto zasadniczo na kontestowaniu faktów sprawy.

Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., to jego niezasadność wynika z charakteru kwestionowanego unormowania. Statuuje on ogólną kompetencję sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na przewidziane w poszczególnych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. prawne formy działania administracji oraz zaniechania. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie wykroczył poza przyznane przez ustawę uprawnienia orzecznicze. O naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może być mowy.

Nieuzasadnione pozostają także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim, wprawdzie w skardze kasacyjnej znalazło się twierdzenie o sprzecznej ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 60 rozporządzenia 1306/2013, jednakże nie podniesiono także w tym przypadku zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Skarżący nie wykazał, by pogląd prawny wyrażony przez Sąd pierwszej instancji był sprzeczny z oceną prawną zawartą w wiążącym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezależnie od tego skarżący nie wskazał, na czym miałby polegać ów błąd wykładni, ani tego jak powinna brzmieć norma prawna prawidłowo z tego przepisu wyinterpretowana. Czyni to zarzut błędnej wykładni niezasadnym.

Nieskuteczny jest także zarzut wadliwego zastosowania powyższego przepisu, a to wobec braku podważenia ustaleń faktycznych sprawy. Skoro skarżący nie zakwestionował skutecznie oceny Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości podstaw faktycznych zaskarżonej decyzji, to teza o braku podstaw do zastosowania art. 60 rozporządzenia 1306/2013 jest nieuprawniona. Z kolei wymieniony w skardze kasacyjnej przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie stanowił wzorca kontroli legalności działania administracji w tej sprawie. Wiążąca w tej sprawie ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odnosiła się do tego unormowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.