Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3032/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10 K.p.a., art. 77 § 1 i art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 art. 144
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 52
journal: Dz.U. 2015 poz 489
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach eksportowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 335/20 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2020 r. nr WOP.7722.184.2019.HB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedstawienia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 335/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "Pomorski WINB", z dnia 6 marca 2020 r., nr WOP.7722.184.2019.HB, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedstawienia określonych dokumentów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K. Zarzucił:

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 K.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji nie naruszył wskazanych przepisów postępowania i w konsekwencji wadliwe oddalenie skargi;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za stronę postępowania tylko jednego ze współużytkowników wieczystych nieruchomości na której zrealizowano roboty budowlane objęte postępowaniem legalizacyjnym;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu w sprawie, w której rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w ramach sądowej kontroli powinno zostać uchylone a poprzedzające je postępowanie umorzone;

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania wniosku strony o przeprowadzenie postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a.;

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 2 P.u.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. T. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Przypomniał, że w czasie wizji lokalnej, przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "PINB", P. K. stwierdził, że jest jedynym inwestorem budynku. Według uczestnika, w okresie trwania inwestycji, tj. od początku 2019 r., zgłaszał fakt prowadzenia inwestycji, która nie uzyskala zgody ze strony instytucji upoważnionej, jak i zgody uczestnika jako współużytkownika dzialek w 60%.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 2 P.u.s.a. polegającego na wadliwym przyjęciu, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Powołany przepis ustanawia regułę, według której, kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej, czyli kontroli zaskarżonego postanowienia, z zastosowaniem kryteruium legalności. Zarzut jest więc bezpodstawny. Natomiast wadliwość polegająca, zdaniem wnoszącego kasację, na bezzasadnym przyjęciu, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, nie może być wykazana z powołaniem się na normę utrojową art. 1 § 2 P.u.s.a., ale z powołaniem się na przepisy materialne lub procesowe, które zostały zaskarżonym wyrokiem naruszone.

Skuteczność zarzutu naruszenia naruszenia prawa materialnego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. polegającego na niewłaściwym jego zastosowaniu w sprawie, w której rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w ramach sądowej kontroli powinno zostać uchylone a poprzedzające je postępowanie umorzone, jest uwarunkowana zasadnością tezy o istnieniu podstawy do uchylenia postanowienia oraz umorzenia postępowania przez organ zażaleniowy. Dodać warto, że wbrew określeniu skarżącego, zarzut nie ma w niniejszej sprawie charakteru materialnego. Dla porządku można jeszcze zauważyć, że kwestionując wyrok sądu administracyjnego, należałoby powiązać przepisy art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a., ze stosownym przepisem procedury sądowoadminsitracyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania wniosku strony o przeprowadzenie postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia skargi, skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów w postaci odpisu z ewidencji prowadzonej przez Starostę Powiatu Gdańskiego, dalej: "Starosta", doytyczącej wydanych pozwoleń na budowę lub dokonanych zgłoszeń w latach 2009-2011 dla dzialek nr [...] i [...] położonych w K.. Był to zatem wniosek o uzyskanie informacji od Starostry Powiatu Gdańskiego.

Tymczasem, środek dowodowy w postaci uzyskania informacji od organu nie został przewidziany w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt I GSK 1138/11).

Niezależnie od tego można przypomnieć, że P. K. nie przedstawił dokumentu wskazującego na złożenie zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie spornego budynku warsztatowo-garażowego. Okoliczność ta, czyli brak pozwolenia lub zgłoszenia, została odnotowana w protokole oględzin przeprowadzonych na działce nr [...] w K., w dniu 25 września 2019 r., z udziałem skarżącego. Ustalenie to zostało podane także w uzasadnieniu postanowienia PINB z dnia 12 listopada 2019 r. Pomorski WINB, nawiązując do zarzutu podniesionego w zażaleniu, wskazał na pismo Starosty z dnia 10 października 2019 r. Według informacji zawartej w tym piśmie, na budowę przedmiotowej inwestycji, usytuowanej na w/w działce, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wydawał pozwolenia na budowę, nie odnotowano też zgłoszenia budowy przez inwestora.

Nie jest przekonująca teza wnoszącego kasację, że należałoby zbadać także, czy nie było ewentualnej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na budowę spornego budynku na działkach nr [...] i [...] w K.

Dwie części obiektu, położone na działce nr [...] były przedmiotem decyzji PINB z dnia 2 lutego 2009 r. nakazującej rozbiórkę. Część trzecia obiektu o wymiarach 9,40 m x 18,30 m pełniła funkcję garażowo-warsztatową. Zniszczeniu uległo poszycie ściany wspólnej z częścią drugiego obiektu. Konstrukcja nośna w trzeciej części obiektu nie została istotnie uszkodzona.

Budowa spornego budynku została wykonana przez P. K. po rozebraniu zachowanych elementów części trzeciej obiektu, w miejscu trzeciej części budynku, położonej na działce nr [...]. Według ustalenia, dokonanego w trakcie oględzin w dniu 25 września 2019 r., P. K. wybudował budynek o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym 18,10 m x 13,74 m x 5,54 m. Nastepnie wykonał dobudówkę o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym 3,50 m x 9,36 m x 5,54 m. Konstrukcja obu części jest murowano-żelbetowa. Dach o konstrukcji drewnianej, kryty blachą trapezową. Budynek wraz z dobudówką posiada żelbetowe fundamenty. Budynek pełni funkcję warsztatowo-garażową ze zlkalizowanoną w dobudówce częścią socjalną.

Lokalizacja poszczególnych części istniejącego przed pożarem budynku, a także zakres przedmiotowy rozbiórki orzeczonej decyzją z dnia 2 lutego 2009 r. i wykonanie rozbiórki oraz odbudowy na działce nr [...] były i są okolicznościami bezspornymi.

Treść pisma Starosty z dnia 10 października 2019 r. jednoznacznie zaś wskazuje na brak pozwolenia na budowę lub złożenia zgłoszenia w odniesieniu do obiektu położonego na działce nr [...] . Ewentualne pozwolenie na budowę obiektu na działce nr [...] lub [...] w sposób oczywisty nie dotyczyłoby spornego obiektu wykonanego na działce nr [...] . To samo dotyczy ewentualnej akceptacji zgłoszenia.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za stronę postępowania tylko jednego ze współużytkowników wieczystych nieruchomości na której zrealizowano roboty budowlane objęte postępowaniem legalizacyjnym.

Najpierw odnotować należy, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia obowiązywał tekst ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, dalej: "Prawo budowlane", opublikowany w Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.).

W świetle niepodważonych ustaleń, przedstawionych powyżej, skarżący jest inwestorem w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego. Nie było zatem przeszkód do skierowania postanowienia wyłącznie w stosunku do skarżącego, mimo że sporny budynek został usytuowany na nieruchomości stanowiącej przedmiot współużytkowania wieczystego skarżącego i uczestnika.

Zgodnie bowiem z art. 52 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Z przepisu art. 52 wynika więc, że stosowny nakaz powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to niewątpliwie takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2723/13; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2146/13; wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1924/13; wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2100/14).

W pewnych jednak okolicznościach nakaz może zostać skierowany również do inwestora będącego tylko współwłaścicielem nieruchomości, który wykonał samowolnie obiekt budowlany na nieruchomości. Jak argumentowano w orzecznictwie, skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, niemających z samowolną inwestycją nic wspólnego zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty współwłaścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11).

Prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być więc oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. W sytuacji faktyczno-prawnej niniejszej sprawy, zobowiązanie inwestora do przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej nie naruszało art. 52 Prawa budowlanego.

Z poprzedzających rozważań wynika, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., a w konsekwencji także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola została przeprowadzona na działce nr [...] w dniu 25 września 2019 r. Postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane w dniu 12 listopada 2019 r., zaś postanowienie organu drugiej instancji zostało wydane w dniu 6 marca 2020 r. Biorac pod uwagę okres trwania postępowania administracyjnego, zawiadomienie skarżącego o kontroli, udział skarżącego w czynnościach kontrolnych, a także sformułowanie już w zażaleniu tezy o dokonaniu przez inne osoby zgłoszenia robót budowlanych, należy przyjąć, że skarżący nie był pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.