Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1982/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 165 ust. 7, art 169 ust. 4, art 170 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art 58 § 1 1 pkt 1, art 3 § 2 pkt 8 i 9
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 127 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 477/17 o odrzuceniu skargi D. F. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z 9 maja 2017 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 15 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę D. F. (dalej także jako skarżąca) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej także Dyrektor lub organ) w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z 9 maja 2017 r.

Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Pismem z 8 sierpnia 2017 r. D. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia jej odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, zawartej w propozycji pracy z 9 maja 2017 r. Wniosła o uznanie przez Sąd, iż propozycja zatrudnienia, którą otrzymała, jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, podnosząc, że zarówno jej przyjęcie, jak i nieprzyjęcie skutkuje zwolnieniem jej ze służby.

W uzasadnieniu wskazała, że od 1990 r. pełniła służbę w Służbie Celnej, a od 1 marca 2017 r. wykonywała swoje obowiązki w Urzędzie Skarbowym w P.. Natomiast 22 maja 2017 r. otrzymała propozycję pracy, będącą de facto zwolnieniem ze służby, od której 31 maja 2017 r. złożyła odwołanie. Tego samego dnia oświadczyła, że ww. propozycje przyjęła.

W odpowiedzi z 21 czerwca 2017 r. na odwołanie organ poinformował, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, z późn. zm.; "przepisy wprowadzające"), nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia, a także, że propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, w związku z czym nie przysługuje odwołanie w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z 19 lipca 2017 r. podtrzymał stanowisko wyrażone przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie.

Skarżąca podniosła, że propozycja pracy jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, a Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, nie rozpoznając odwołania od tej decyzji, pozostaje w bezczynności, przez co narusza przepisy prawa polskiego, tj. art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i przepisy prawa europejskiego, tj. art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., rekomendacji nr R(80)2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r., Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w 6 września 2001 r., który w art. 17 formułuje zasadę terminowego podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji oraz art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjętej 7 grudnia 2000 r. w Nicei.

Skarżąca podkreśliła, że propozycja pracy wpływa bezpośrednio na jej prawa, bowiem niezależnie od tego czy ją przyjmie czy też nie, zwalnia ją ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza. W sytuacji zatem, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza, niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Zaznaczyła, że otrzymała mianowanie do służby, a podstawa prawna tego stosunku ma charakter administracyjnoprawny. Zarówno zaś akt mianowania, jak i zwolnienia ze służby należy do kategorii decyzji administracyjnej. W przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny, o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania, obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w sprawie postępowania z odwołania oraz zobowiązanie go do podjęcia stosownych działań prawnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na to, że sprawa nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Wskazał, że postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa pisemne propozycje, określające nowe warunki zatrudnienia, nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym. Sama zaś propozycja zatrudnienia nie jest aktem potwierdzającym uprawnienia lub obowiązki, nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej, nie jest więc decyzją administracyjną. Nadto nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, iż dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie.

Postanowieniem z 9 stycznia 2018 r. Sąd pierwszej instancji dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Związek Z. w O.

Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną, czy zaskarżone działanie organu lub jego bezczynność podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd ten, przytaczając art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), "p.p.s.a.", wskazał, że aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie.

Sąd ten wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie polegającą na niedokonaniu czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z 9 maja 2017 r. nr [...], określającej warunki jej zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Warszawie. Zdaniem Sądu taka bezczynność organu nie jest objęta zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., możliwości wniesienia skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego nie przewidują także przepisy szczególne.

Sąd pierwszej instancji, dokonując analizy art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających, wskazał, że wynika z nich uprawnienie właściwego organu do złożenia – w zakreślonym w niej terminie – propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Stosownie do przepisów wprowadzających pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Dokonując oceny charakteru prawnego tej propozycji w kontekście uprawnienia do jego zaskarżenia w trybie administracyjnym, co skutkuje przyjęciem uprawnienia do przeprowadzenia kontroli bezczynności organu w tych sprawach przez sąd administracyjny, Sąd ten stwierdził, że na powyższe wywierają wpływ następujące okoliczności:

1. propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych),

2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji,

3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,

4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS),

5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przedstawiona funkcjonariuszowi propozycja, nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W przedmiotowej sprawie organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, a zatem brak jest administracyjnoprawnego charakteru dla powyższej kompetencji organu.

Sąd ten również nie dostrzegł w przedstawianej funkcjonariuszowi propozycji cech decyzji, od której przysługiwałoby uprawnienie do złożenia środka zaskarżenia w trybie administracyjnym. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, stosownie do art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi zatem jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Skoro złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia, z uwagi na jej charakter nie stanowi czynności bądź aktu, opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie jest również decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., to nie sposób przyjąć, że możliwym jest pozostawanie organu w bezczynności w rozpoznaniu odwołania wniesionego od propozycji pozbawionej charakteru decydującego o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 97/18 i z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 190/18, dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca reprezentowana przez adwokata, zaskarżając postanowienie w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

a) obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt. 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust 1 pkt. 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku - przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 poz. 1948 z późn.zm), poprzez błędną wykładnię ww. przepisów prowadzącą do niezasadnego odrzucenia skargi przez sąd, wskutek uznania, że skarga na brak przekazania odwołania do organu wyższej instancji przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie jest niedopuszczalna, oraz (względnie) że niedopuszczalna jest też skarga na brak rozpoznania odwołania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (w razie gdyby w drodze interpretacji prawnej ustalono, iż to Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie jest organem właściwym do rozpoznania);

II. z możliwie najdalej idącej ostrożności procesowej (chcąc ująć możliwie najszerzej podstawy zaskarżenia ww. postanowienia - na wypadek gdyby Sąd uznał iż przytaczane powyżej przepisy nie mają charakteru materialnoprawnego) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła także uchybienia procesowe mające istotny wpływ na treść końcowego orzeczenia w postaci:

a) obrazy przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt. 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a. oraz w związku z art. 132 i 133 k.p.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust 1 pkt. 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 poz. 1948 z późn.zm), poprzez niezasadne odrzucenie skargi kasacyjnej i tym samym brak przeprowadzenia analizy merytorycznej czy w przedmiotowej sprawie zachodzi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie ze strony Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w rozumieniu rt. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a., w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny sprawy obligował Sąd do poczynienia stosownych rozważeń (merytorycznego rozpoznania skargi).

b) obrazę przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z "art. 1 p. 1, 2 i 3 p.1 p.p.s.a." p.p.s.a. poprzez fakt, iż sąd nie rozpoznał właściwie zakreślonego przez skargę przedmiotu sprawy i przyjął stan faktyczny taki, że skarga dotyczy wyłącznie tego, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie nie przekazał odwołania Skarżącej do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy w istocie skarga w swym kontekście (zakresie) była znacznie szersza, bo zarzut dotyczył też tego, iż ewentualnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie był organem właściwym do rozpoznania ww. odwołania skarżącej i pozostaje w bezczynności poprzez brak rozpoznania tegoż odwołania. Wskazane uchybienie spowodowało brak rozważenia przez sąd ww. kwestii i tym samym odrzucenie skargi, pomimo iż zbadanie wskazanego wątku powinno było mieć merytorycznie miejsce, na podstawie przepisów art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2523), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, czego konsekwencją jest niedopuszczalność odwołania od tej propozycji. Prawidłowo Sąd ten zauważył, że skarżąca nie może się domagać stwierdzenia bezczynności organu

w zakresie dokonania czynności procesowych związanych z jej "odwołaniem".

Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest określony w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Dodatkowo wskazać należy, iż z art. 3 § 3 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2, nie przewidują kontroli sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotem skargi pozostaje bezczynność obejmuje:

- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 § 2 art. 3 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; tj. w sprawach gdy organ właściwy ma wydać decyzje, postanowienie o jakim mowa w pkt 2 i 3, jak też wydać akt czy dokonać czynności o jakich mowa w pkt 4;

- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Wyjaśnić należy, iż ocena przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu i zawartego w niej żądania w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, czy skarga jest dopuszczalna, a następnie rozważenia zasadności skargi w kontekście istnienia prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianych w przepisach obowiązującego prawa.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że D. F. do lutego 2017 r. pełniła służbę w charakterze funkcjonariusza Służby Celnej, następnie od 1 marca 2017 r. wykonywała swoje obowiązki w Urzędzie Skarbowym w P.. Pismem z 9 maja 2017 r. (otrzymanym 22 maja 2017 r.), na podstawie art. 165 ust. 7 tej ustawy, przedstawiono jej propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Warszawie, którą przyjęła 31 maja 2017 r., a więc w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy. W związku z tym od 1 czerwca 2017 r. stała się członkiem korpusu służby cywilnej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3a, art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Z art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Oznacza to, że skarżąca od 1 czerwca 2017 r. wszelkie roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej może kierować do sądu pracy. Wskutek powyższego zachowania (przyjęcia przedmiotowej propozycji), jej dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony.

Jednocześnie wyżej wymieniona wniosła od otrzymanej propozycji odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, w którym stwierdziła, że jej zdaniem złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, którą przyjęła, jest w istocie decyzją o zwolnieniu ze służby.

W związku z powyższym, w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało ustalić, czy w podanych okolicznościach faktycznych skarga na bezczynność Dyrektora w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z 9 maja 2017 r. jest dopuszczalna.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu skarżącej, przedstawiona jej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.

W przypadku, gdyby D. F. w terminie określonym w art. 170 ust. 2 omawianej ustawy nie złożyła oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówiła przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 cyt. ustawy). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 cyt. ustawy). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Jednocześnie ponownie podkreślić należy, iż przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2, nie przewidują kontroli sądu administracyjnego.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że do złożonej skarżącej w piśmie z 9 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie znajduje zastosowania art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a w konsekwencji także art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Z kolei z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. wynika dopuszczalność złożenia skargi na bezczynność także w sprawach dotyczących innych aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Jak wyżej podano, przedstawiona skarżącej propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, od której złożyła ona pismo zatytułowane "odwołanie", nie jest decyzją administracyjną. Przyjęcie tej propozycji skutkowało przekształceniem stosunku służby w stosunek pracy, a spory o roszczenia wynikające z tego stosunku rozstrzyga sąd pracy. W związku z tym stwierdzić należy, iż wniesione przez skarżącą do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie pismo nazwane "odwołaniem" – nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie także przepisy art. 132 i 133 tego Kodeksu. Nie jest to bowiem postępowanie, do którego stosuje się przepisy k.p.a. Oznacza to, że na nierozpoznanie tego pisma skarga na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., nie przysługuje.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

Ponownie wskazać należy, że przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność organu w sprawie "odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby". Biorąc pod uwagę ww. uchwałę zauważyć należy, że: po pierwsze, wbrew stanowisku skarżącej, w przedmiotowej propozycji pracy nie jest "zawarta" decyzja o zwolnieniu jej ze służby; po drugie, dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej, w wyniku przyjęcia przez nią nowych warunków zatrudnienia z 9 maja 2017 r., uległ przekształceniu w stosunek pracy. Skoro na propozycję zatrudnienia nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to skarga nie może także przysługiwać na bezczynność w zakresie przekazania "odwołania" od tej propozycji (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Jest to konsekwencja przyjęcia, że propozycja z 9 maja 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dodatkowo zauważyć należy, że stosunek służbowy skarżącej przekształcił się w stosunek pracy, więc w tej materii wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych na rzecz sądów powszechnych.

Skoro ww. propozycja zatrudnienia nie jest decyzją, ani innym aktem z zakresu administracji publicznej, to "odwołanie" od tego pisma nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, na bezczynność w zakresie rozpatrzenia takiego "odwołania" skarga do sądu administracyjnego również nie przysługuje (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), bowiem złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia nie wszczęło postępowania, do którego stosuje się przepisy k.p.a.

W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej powiązane z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. § 3 tego przepisu, bowiem odrzucając skargę Sąd ten orzekł zgodnie z prawem. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z "art. 1 p. 1, 2 i 3 p.1 p.p.s.a.". Zauważyć bowiem należy, że Sąd ten nie stosował ani art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., ani art. 134 § 1 p.p.s.a., zatem nie mógł ich też naruszyć.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji zawarł wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., a więc zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił. Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien przeprowadzić merytoryczną kontrolę niniejszej sprawy. Jednakże, jak wyżej wykazano, przedmiotowa skarga została prawidłowo odrzucona z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego, w związku z czym zbędne było merytoryczne odnoszenie się do zarzutów skargi.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.