Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 930/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2025-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 2d, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1283
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
article: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 13 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 roku sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 listopada 2024 roku znak: SKO.4115.310.2024 w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta Ozorkowa z dnia 1 października 2024 roku, znak: 475-1/MOPS/odpł.DPS/3582/2024.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 5 listopada 2024 r. znak: SKO.4115.310.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania Przemysława Sobóra działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62 oraz art. 64, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283.), powoływanej dalej jako: "u.p.s." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ozorków z 1 października 2024 r., znak: 475-1/MOPS.odpł.DPS/3582/2024 wydaną na podstawie art. 104 § 1, art. 107 § 1 oraz § 3, art. 108 § 1 k.p.a. oraz art. 8, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 lit a, ust. 2d u.p.s. o ustaleniu odpłatności za pobyt syna B.S. w Domu Pomocy Społecznej, ul. [...],[...] K., powoływanego dalej jako: "DPS" od 5 sierpnia 2024 r., którą naliczono w następującej wysokości: od 5 sierpnia 2024 r. do 31 sierpnia 2024 r. w wysokości 3 256,98 zł, od 1 września 2024 r. w wysokości 3 739,49 zł miesięcznie. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z 22 lipca 2024 r. B. S. został skierowany do DPS. 22 lipca 2024 r. Burmistrz Miasta Ozorkowa ustalił odpłatność za pobyt syna skarżącego w DPS. 30 lipca 2024 r. Starosta Kutnowski wydał decyzję o umieszczeniu syna skarżącego w DPS. Pismem z 12 sierpnia 2024 r. DPS poinformował o przyjęciu syna skarżącego od 5 sierpnia 2024 r.

W związku z tym, że opłata wniesiona przez syna skarżącego nie pokrywa w całości kosztów pobytu w placówce, 21 sierpnia 2024 r. organ przesłał do skarżącego pismo wraz z załącznikami tj.: formularzem umowy i oświadczeniem o niewyrażeniu zgody na jej podpisanie w sprawie ustalenia obowiązku wnoszenia opłaty przez osobę zobowiązaną. 2 września 2024 r. wpłynęło oświadczenie o niewyrażeniu zgody na podpisanie umowy. Pismem z 3 września 2024 r. organ zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie możliwości wnoszenia opłaty za pobyt syna w DPS.

23 września 2024 r. organ przeprowadził wywiad środowiskowy i ustalił, że skarżący jest wdowcem i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochód stanowi wynagrodzenie za pracę, za miesiąc sierpień 2024 r. w kwocie 4 484,16 zł. Zgodnie z oświadczeniem o stanie majątkowym z dnia 23 września 2024 r. skarżący otrzymał odszkodowanie w czerwcu 2024 r. z ubezpieczenia za śmierć małżonki w kwocie 19 000 zł, które zostało uwzględnione jako składnik dochodu, rozliczone w równych częściach na kolejnych 12 miesięcy (19 000:12 = 1 583,33 zł). Łączny dochód wyniósł zatem 6 067,49 zł i tym samym przekroczył ustawowe kryterium 300 % dla osoby samotnie gospodarującej tj. kwotę 2 328 zł.

Organ wyjaśnił, że średni miesięczny koszt utrzymania w DPS ustalony został zarządzeniem nr 8/2024 Starosty Kutnowskiego z dnia 13 marca 2024 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej prowadzonych przez Powiat Kutnowski lub na jego zlecenie w 2024 r. i aktualnie wynosi 5 882,20 zł. Wobec powyższego odpłatność jaką winien wnosić skarżący za pobyt syna w DPS od 5 sierpnia 2024 r. do 31 sierpnia 2024 r. ustalono w kwocie 3 256,98 zł [6 067,49 zł (dochód) - 2328 zł (kryterium dochodowe): 31 dni x 27 dni]. Natomiast od 1 września 2024 r. odpłatność ustalono w kwocie 3 739,49 zł miesięcznie [6067,49 zł (dochód) – 2 328 zł (kryterium dochodowe) = 3 739,49 zł].

Organ I instancji podkreślił, że obowiązujące przepisy prawa nie uzależniają obowiązku wnoszenia opłaty przez zobowiązanych od okoliczności subiektywnych takich jak wzajemne stosunki w rodzinie czy uchylanie się od obowiązku alimentacyjnego na rzecz mieszkańca domu pomocy społecznej. Osoby wnoszące opłatę lub zobowiązane do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej mogą ubiegać się o zastosowanie instytucji zwolnienia z opłaty o czym poinformowano podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego.

Od ww. decyzji odwołanie wniósł P.S. zarzucając naruszenie przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 61 w zw. z art. 8 u.p.s.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Przywołując treść art. 8 ust. 3, ust. 11, art. 36, art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 2, ust. 2d, ust. 2e, ust. 3, art. 64, art. 103 ust. 2 u.p.s. organ wyjaśnił, że pobyt osoby w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a ta odpłatność jest ponoszona zarówno przez osobę, która w takim domu przebywa, jak i przez osoby zobowiązane wobec niej alimentacyjnie.

Kolegium w pierwszej kolejności stwierdziło, że uzyskany przez skarżącego jednorazowy dochód (odszkodowanie) rozlicza się stosownie do wskazań określonych w u.p.s., więc prawidłowo zastosowano art. 8 ust. 11 u.p.s. To na co zostały wydane środki pieniężne nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu. W ocenie organu skarżący może się na tę okoliczność powołać przy składaniu wniosku o zwolnienie z opłaty za pobyt syna w DPS.

Następnie organ wyjaśnił, że skarżący jest jedyną osobą zobowiązaną do partycypacji w odpłatnościach za pobyt syna w DPS. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że źródłem utrzymania jest wynagrodzenie za pracę, za miesiąc sierpień 2024 r. w kwocie 4 484,16 zł oraz zgodnie z oświadczeniem o stanie majątkowym z 23 września 2024 r. skarżący otrzymał odszkodowanie w czerwcu 2024 r. z ubezpieczenia za śmierć małżonki w kwocie 19 000 zł, które zostało uwzględnione jako składnik dochodu, rozliczone w równych częściach na kolejnych 12 miesięcy (19 000:12 = 1 583,33 zł). Łączny dochód skarżącego wynosi zatem 6 067,49 i tym samym przekracza ustawowe kryterium 300 % dla osoby samotnie gospodarującej tj. kwotę 2 328 zł. Skarżący odmówił zawarcia umowy za pobyt syna w DPS w zaproponowanej przez organ wysokości partycypowania w jego kosztach utrzymania. Koszty pobytu mieszkańca DPS aktualnie wynosi 5 882,20 zł. Skarżący powinien ponosić odpłatność za pobyt syna w DPS w kwocie różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania w DPS, a opłatą, która była wnoszona przez syna do wysokości 300% kryterium dochodowego.

Organ wyjaśnił, że interpretację pojęcia "możliwości" z art. 103 ust. 2 u.p.s. ustawodawca pozostawia organowi, należy mieć tu na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty, mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (art. 64 u.p.s.). Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to z przytoczonych regulacji, jak również należy uznać możliwość ustalenia w umowie opłaty uwzględniającej wolę podmiotów ustawowo zobowiązanych, niemniej granice elastyczności w kształtowaniu stosunku prawnego wyznacza ochrona minimalnego dochodu gwarantowanego.

Odnosząc się do kwestii zwolnienia z opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty, Kolegium wyjaśniło, że na etapie postępowania ustalającego wysokość opłaty skarżący nie wystąpił z wnioskiem o zwolnienie z jej ponoszenia. Zwolnienie z art. 64 u.p.s. ma charakter fakultatywny, a wymieniony w nim katalog przesłanek do fakultatywnego zwolnienia jest otwarły. Oznacza to, że po dokonaniu analizy stanu prawnego i faktycznego, w przypadku zaistnienia przesłanek z ww. przepisu bądź innych uzasadnionych okoliczności organ ma możliwość, ale nie konieczność zwolnienia osoby, z opłaty za pobyt członka rodziny w DPS. Ustawodawca stawia wymóg wykazania, szczególnie na podstawie dokumentów, rażącego naruszenia przez mieszkańca DPS obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych na rzecz osoby zobowiązanej do regulowania tych opłat. Organ, rozpatrując wniosek o zwolnienie z opłat powinien mieć na względzie nie tylko słuszny interes, wnioskodawcy, lecz także interes społeczny. Podejmowanie decyzji w granicach wyznaczonych art. 64 u.p.s. wymaga dogłębnej analizy stanu faktycznego, a także odwołania się do zasad współżycia społecznego i wartości chronionych przez porządek prawny. Zwolnienie z opłaty powinno zawsze znaleźć uzasadnienie w wyjątkowych okolicznościach, w przeciwnym razie może dojść do nieuzasadnionego przerzucania na jednostki samorządu terytorialnego obowiązki, partycypowania w kosztach pobytu w placówce i nadmiernego obciążania sektora finansów publicznych, a w konsekwencji całego społeczeństwa. Postępowanie to jest postępowaniem wnioskowym, a zatem koniecznym jest złożenie stosownego wniosku który rozpocznie procedurę mającą na celu zwolnienie z opłaty za pobyt syna w DPS.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. S. zaskarżył w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie art. 7 i art 8 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 61 w zw. z art. 8 u.p.s. i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi nie zgodził się z twierdzeniem, aby odszkodowanie z ubezpieczenia za śmierć żony zostało doliczone jako składnik dochodu i wyjaśnił, że przeznaczył je na zakup nagrobka oraz opłaty związane z pochówkiem żony. Zakup nagrobka został dokonany przed złożeniem oświadczenia majątkowego wobec czego nie posiadał środków w dniu złożenia oświadczenia.

Skarżący wyjaśnił, że z decyzji wynika, że odpłatność za DPS syna od 1 września 2024 r. ma wynosić 3 739,49 zł, zaś jego dochód wynosi 4 484,16 zł. W związku z powyższym po uiszczeniu odpłatności na życie pozostaje 744,67 zł. Miesięczne wydatki skarżącego na utrzymanie domu wynoszą: prąd ok. 200 zł, śmieci 39 zł, telefon 40 zł, telewizja 124 zł, leki 160 zł, jedzenie ok. 600 zł, paliwo (dojazd w odwiedziny do syna ok. 40 km w jedną stronę przynajmniej raz w tygodniu), wydatki na opał, wydatki związane z utrzymaniem domu (podatek od nieruchomości, bieżące naprawy), wydatki związane z utrzymaniem samochodu (składka ubezpieczeniowa, przegląd). Skarżący stwierdził, że pozostała kwota wynagrodzenia nie wystarczy na zaspokojenie własnych potrzeb życiowych. Dodał, że syn wymaga całodobowej opieki, której nie może osobiście nad nim sprawować ze względu na konieczność kontynuowania pracy, a sytuacja w której się znalazł jest naprawdę ciężka.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przenosząc określone w przepisach ustawy p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jaki i przepisów postępowania, co powoduje, że muszą one zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej]. W myśl art. 60 ust. 1 tej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej: obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium;

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania co do wysokości oraz osoby zobowiązanej (por. uchwała NSA z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, wyrok NSA z 14 października 2021 r., I OSK 574/21), co następuje w formie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej bądź decyzji określonej w art. 61 ust. 2d i 2e w zw. z art. 59 ust. 1 powoływanej ustawy. Prawidłowy zaś sposób ustalenia przedmiotowej opłaty polega na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej w sposób określony w art. 6 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną.

W toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie organy ustaliły, że ww. odpłatność w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą ponoszoną przez mieszkańca powinien pokrywać wstępny - zatem skarżący jako ojciec pensjonariusza. Następnie organy ustaliły kwotę obciążającą skarżącego na bazie jego dochodu. Dochód Skarżącego w ocenie Sądu został ustalony w prawidłowy sposób.

W przedmiotowej sprawie istniały co do zasady podstawy do decyzyjnego określenia opłaty za pobyt mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej. W realiach rozpoznawanej sprawy organy podjęły bowiem działania zmierzające do zawarcia ze skarżącym umowy regulującej zasady odpłatności za pobyt syna w placówce – skarżący odmówił zawarcia umowy. Tym samym spełnione zostały formalne przesłanki do ustalenia odpłatności skarżącego w formie decyzji administracyjnej określającej płatności za pobyt syna skarżącego w placówce.

Jest to też o tyle istotne, że odmowa skarżącego zawarcia umowy wyczerpuje hipotezę art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, a przepis ten obliguje przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do uwzględnienia ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, ale też w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a więc nie tylko warunku dochodowego, określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a, ale również możliwości skarżącego. Zatem, choć w przedmiotowej sprawie dopuszczalne było decyzyjne określenie opłaty za pobyt mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej, to jednak zgodnie z art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej obowiązkiem organu przy ustalaniu wysokości opłaty w tym trybie było wzięcie pod uwagę wszystkich ograniczeń ustawowych wyszczególnionych w tym przepisie.

W tym miejscu podkreślić należy, że przepis art. 61 ustawy o pomocy społecznej został znowelizowany z dniem 4 października 2019 r. ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. poz. 1690) poprzez dodanie na mocy art. 1 pkt 7 lit. a ustawy nowelizującej, ust. 2d-2f. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 powoływanej ustawy. Skoro zatem ustawodawca, dokonując przywołanej wyżej nowelizacji, nie zmienił brzmienia art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, który nadal odwołuje się do art. 103 ust. 2, uznać należy, że intencją ustawodawcy było, aby organ przy ustalaniu opłaty uwzględniał nie tylko kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, ale również dochody i możliwości osoby zobowiązanej, o czym wyraźnie stanowi art. 103 ust. 2 (por.: wyrok m.in. WSA w Poznaniu z 2 grudnia 2021 r., II SA/Po 143/21).

Mając na uwadze, że skarżący odmówił zawarcia zaproponowanej przez organ umowy w sprawie odpłatności za pobyt syna w Domu Pomocy Społecznej uznać należy, że organy prawidłowo na podstawie art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, ustaliły wysokość spornej opłaty w drodze decyzji.

W ocenie Sądu organy nie dokonały jednak w sprawie wszystkich koniecznych ustaleń i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie stosownie do wymogów wynikających z art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, czym w istotny sposób naruszyły wskazane regulacje oraz przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślić należy, że przepisy dotyczące zasad ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej mają charakter bezwzględnie obowiązujący i jako takie muszą być ściśle stosowane, bez możliwości jakichkolwiek odstępstw. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organom administracji możliwości działania w ramach uznania administracyjnego i pominięcia lub uwzględniania innych kryteriów niż te, które wskazane zostały w ustawie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd ukształtowany w orzecznictwie na tle wykładni przytoczonego przepisu art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z 31 marca 2022 r., II SA/Op 20/22), że z regulacji tej wynika jednoznacznie, iż w razie gdy nie doszło do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, organ ustala odpłatność w drodze decyzji, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2, jak i wynikających z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że odpłatność może być ustalona tylko wówczas, gdy w przypadku osoby samotnie gospodarującej, dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, a jednocześnie z uwzględnieniem wysokości dochodów i możliwości osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty. Co więcej, w takiej sytuacji ustawodawca wprost wyłączył stosowanie zasady proporcjonalności. Regułę proporcjonalności przewidział bowiem wyłącznie do osób (zstępnych/wstępnych), które odmawiając zawarcia umowy jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (art. 61 ust. 2e i 2f ustawy o pomocy społecznej), który przecież służy m.in. ustaleniu ich możliwości ponoszenia takiej odpłatności. Ustawodawca tylko w takiej sytuacji zezwala na obciążenie ich odpłatnością w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (tak: WSA w Lublinie w wyroku z 26 stycznia 2021 r., II SA/Lu 721/20; WSA w Gliwicach w wyroku z 21 grudnia 2021 r., II SA/Gl 802/21).

W niniejszej sprawie, analiza treści decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że organy ustalając wysokość spornej opłaty uwzględniły w przypadku skarżącego wyłącznie ograniczenia wynikające art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą zstępni w przypadku jeżeli posiadany dochód osoby samotnie gospodarującej jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium. Organy zupełnie natomiast pominęły określony również w art. 61 ust. 2d powoływanej ustawy istotny aspekt sprawy dotyczący "możliwości skarżącego" do ponoszenia opłaty, o którym mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym organy nie uwzględniły wszystkich ograniczeń ustawowych wyszczególnionych w art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w piśmiennictwie przyjmuje się, że interpretację pojęcia "możliwości", o którym stanowi art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, ustawodawca pozostawia organowi i należy mieć tu na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty, mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (art. 64 ustawy o pomocy społecznej). Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to przepisów ustawy (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz do art. 103, wyd. VI, LEX/el. 2021, stan prawny: 14 lipca 2021 r.). W konsekwencji stwierdzić trzeba, że ustalona różnica pomiędzy dochodem skarżącego, a ustalonym kryterium dochodowym nie jest automatycznie kwotą ostateczną ustalaną za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, a jedynie górną granicą tej odpłatności, do której należy zastosować dalsze ograniczenia określone w art. 61 ust. 2d ustawy, tj. wynikające z odesłania do art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem w niniejszej sprawie organy poczyniły ustalenia wyłącznie w zakresie spełnienia przez skarżącego warunku dochodowego, co świadczy o istotnym naruszeniu art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Jest to tym bardziej istotne, że organ pierwszej instancji w dacie wydawania swojej decyzji o ustaleniu opłaty znał sytuację skarżącego. Skarżący w toku postępowania wielokrotnie podnosił argumentację dotyczącą jego wydatków i sytuacji finansowej.

Organy nie rozważyły "możliwości" skarżącego co do ponoszenia opłat za pobyt syna w Domu Pomocy Społecznej, jako mających znaczenie dla ustalenia obowiązku skarżącego na podstawie art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, w ocenie Sądu nie rozpoznały sprawy w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Dokonana ocena merytoryczna jest niepełna i niewystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, a stanowisko organów co do ustalenia wysokości opłaty uznać należy za co najmniej przedwczesne z uwagi na brak ustalenia i rozważenia wszystkich okoliczności istotnych dla oceny możliwości skarżącego. Szczególnie, że wydana decyzja doprowadziła faktycznie do sytuacji w której skarżącemu miesięcznie na przeżycie pozostaje kwota 745 zł.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że organy naruszyły w sposób istotny przepisy art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z zawartą art. 6 k.p.a. zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to m.in. obowiązek podejmowania działań zgodnie z normami obowiązującego prawa tak materialnego jak i regulującymi procedurę podejmowania decyzji. W zakresie procedury art. 7 k.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno dokładnie wyjaśniać podstawy faktyczne i prawne dokonanej przez organ oceny. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Nie wyjaśniając okoliczności dotyczących "możliwości" skarżącego organy nie zrealizowały obowiązków wynikających ze wskazanych powyżej reguł proceduralnych. Nie można tym samym uznać, że podjęte zostały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy stosownie do wymogów ustawy oraz, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, a wobec zgromadzonych dowodów przeprowadzony został prawidłowy proces ich wartościowania i analizy.

Jednocześnie należy zauważyć, że w aktach sprawy przekazanych do Sądu nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego wysokość dochodu mieszkańca DPS-u syna skarżącego. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że (cyt. " W związku z tym, że opłata wniesiona przez Pana syna – B.S. nie pokrywa w całości kosztów pobytu w placówce, tutejszy Ośrodek [...]") syn skarżącego częściowo pokrywa swój pobyt w DPS z wyliczenia dokonanego przez organ wynika, jednak że nie wnosi żadnej opłaty a w aktach sprawy brak jakiejkolwiek informacji na temat dochodów osoby umieszczonej w DPS. Tym samym decyzja w zakresie ustalenia wysokości odpłatności wymyka się jakiekolwiek kontroli. Organy nie ustaliły czy syn skarżącego otrzymuje rentę socjalną a jeżeli nie to dlaczego.

Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że w żaden sposób nie określa końcowego rozstrzygnięcia, wskazuje natomiast jakie kwestie organ jest obowiązany uwzględnić, których uprzednio zaniechał. Obowiązkiem organu jest bowiem przeanalizowanie wszystkich przesłanek i ograniczeń, które zakreślił ustawodawca oraz szczegółowe uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia istoty sprawy na podstawie art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej przy uwzględnieniu wskazanych ograniczeń, o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i przedstawionej przez Sąd w tym zakresie wykładni, organ uwzględni przy tym dokumentację już znajdującą się w aktach sprawy, w tym w szczególności wyniki rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz dokumentację i wyjaśnienia przedłożone przez stronę z uwzględnieniem "możliwości" skarżącego, a następnie wnikliwie uzasadni swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując całokształt przeprowadzonych rozważań, mając na uwadze stwierdzone powyżej naruszenia art. 61 ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 135 powoływanej ustawy p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.