Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 22/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6,  art. 119 pkt 4, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i ust. 3, art. 6 ust. 1, art. 7, art. 10, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 161 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 18
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 16 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie: Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi Redaktora Naczelnego portalu [...] na bezczynność Wójta Gminy P. w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 15 stycznia 2024 r. Redaktor Naczelny portalu [...] (data wpływu do organu 17 stycznia 2024 r.), działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej w skrócie "u.d.i.p.") zwrócił się do Wójta Gminy P. o udostępnienie informacji publicznej:

"1. Podanie wysokości miesięcznego wynagrodzenia (ze wskazaniem daty początkowej) M.G. z tytułu pracy w Radzie Nadzorczej w S., do której należy Gmina P., a na który projekt pozyskano 3 mln. zł. z Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa w 2023 r.

2. Podanie wszystkich innych wynagrodzeń pracowników Urzędu Gminy P. zasiadających w jakichkolwiek organach tej spółdzielni.

3. Podanie wszystkich spotkań (dat wszystkich spotkań), decyzji czy projektów jakie zostały podjęte od daty przelania środków na konto Gminy P.."

Odpowiadając na powyższy wniosek Wójt Gminy P. pismem z 30 stycznia 2024 r. w zakresie punktu 1 wniosku poinformował, że część wniosku w zakresie określonym w punkcie 1 została przekazana do [...], do którego należy Gmina P., jako podmiotu uprawnionego do udzielania ewentualnych odpowiedzi w kwestii wynagrodzeń członków Rady Nadzorczej. Organ nadmienił, że Gmina P. jest jednym z kilkunastu członków tej Inicjatywy, stąd nie jest samodzielnie upoważniona do udzielania informacji dotyczących działalności jej organów.

Jednocześnie organ wskazał, że to Rada Gminy P. podjęła uchwałę o przystąpieniu Gminy P. do spółki S. sp. z o.o. [...] z siedzibą w O. po spotkaniach i zaprezentowaniu idei społecznych form rozwoju mieszkalnictwa przez pracownika Krajowego Zasobu Nieruchomości. Każdy wójt, burmistrz, prezydent oraz KZN miał za zadanie wskazanie osoby bądź osób posiadającej odpowiednie kwalifikacje do reprezentowania gminy, miasta czy krajowego zasobu nieruchomości w spółce zgodnie z uprawnieniem przysługującym według § 18 ust. 2 umowy spółki.

Odnosząc się do punktu drugiego wniosku organ podniósł, że nie posiada wiedzy, na temat pracowników Urzędu Gminy P., którzy zasiadają w organach jakichkolwiek spółdzielni. Z kolei, ustosunkowując się do punktu 3 wniosku Wójt stwierdził, że z uwagi na sposób sformułowania pytania, z którego nie wynika o jakie spotkania, decyzje czy projekty chodzi brak jest możliwości odpowiedzi na zadane pytanie. Jednocześnie poprosił o kierowanie pytań dotyczących czynności podejmowanych przez S. bezpośrednio do podmiotu reprezentującego w/w [...].

W dniu 6 lutego 2024 r. Redaktor Naczelny portalu [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy P., podnosząc zarzuty rażącego naruszenia art. 6 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p., poprzez brak udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia M.G. - z-cy Wójta Gminy P. z tytułu sprawowania funkcji Przewodniczącej Rady Nadzorczej S. sp. z o.o. i podejmowanych działań przez Gminę P. w ramach S. sp. z.o.o. oraz brak wydania w sprawie decyzji odmowej. Wobec sformułowanych zarzutów autor skargi wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy P. do dokonania czynności poprzez udostępnienie informacji wskazanej w punkcie 1a oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi jej autor podkreślił, że 17 stycznia 2024 r. złożył w organie wniosek o informację publiczną dotyczącą wynagrodzeń pracowników Urzędu Gminy P. z tytułu pracy w S. sp. z o.o. W odpowiedzi, pismem z 30 stycznia 2024 r., bez zachowania formy decyzji administracyjnej, otrzymał odmowę udzielenia żądanych informacji z powodu braku zgody pozostałych członków S. sp. z o.o.; informację o przekazaniu wniosku do S. sp. z o.o. oraz, że częściowo wniosek jest niezrozumiały.

Skarżący podkreślił, że SIM działają w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 790 z późn.zm. - dalej w skrócie "ustawa o sfrm"). Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o sfrm, w SIM powołuje się radę nadzorczą. Gmina lub gminy, na których obszarze działa SIM, są uprawnione do wprowadzenia swoich przedstawicieli do składu rady nadzorczej SIM, w liczbie określonej w umowie albo statucie SIM.

Jak wynika z publicznych informacji umieszczonych na stronie internetowej S. sp. z.o.o. M.G. - z-ca Wójta Gminy P. pełni w tej organizacji funkcję Przewodniczącej Rady Nadzorczej. SIM są finansowane z publicznych środków jakie są w zasobach Krajowego Zasobu Nieruchomości, który działa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz.U. z 2023 r., poz. 1054 z późn.zm.). Stosownie do treści art. 43 ust. 1 tej ustawy, KZN prowadzi samodzielną gospodarkę finansową na podstawie rocznego planu finansowego sporządzanego, zgodnie z niniejszą ustawą oraz z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na okres roku obrotowego i dwa kolejne lata. Rokiem obrotowym jest rok kalendarzowy. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1270) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Powyższe przepisy prawne są zgodne z treścią komunikatu jaki ukazał się 11 października 2023 r. w serwisie społecznościowym Facebook na profilu Gminy P., w którym czytamy, m.in. MILIONY DLA GMINY P. z Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa. Dzięki tym środkom powstaną w naszej gminie mieszkania m.in. dla młodych małżeństw, których nie stać na budowę domu, ale stać ich na opłacanie czynszu. Wójt M. F. uczestniczył od samego początku w pracach związanych z pozyskaniem 3 mln zł, które zostaną zainwestowane w gminie P. Symbolicznego przekazania czeku wójtowi w Urzędzie Wojewódzkim w Ł. dokonał minister W.T., wicewojewoda [...] J. B. oraz prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Środki te już zostały przelane na konto Gminy P.

Według skarżącego, z powyższych przepisów oraz stanu faktycznego wynika wyraźnie, że M.G. - z- ca Wójta Gminy P. pełni publiczną funkcję, za którą pobiera publiczne wynagrodzenie, a więc podlegające ustawie o dostępie do informacji publicznej. M.G., na podstawie art. 24h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 z późn.zm.) jest także zobowiązana do składania oświadczeń majątkowych, a więc wynagrodzenie z tytułu zasiadania w Radzie Nadzorczej będzie musiała wykazać w oświadczeniu majątkowym za rok 2023. Ustawa o informacji publicznej jest jednoznaczna co do formy i terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ustawa o informacji publicznej nie zawiera możliwości delegowania wniosków o informację publiczną na inne podmioty lub uzależniania odpowiedzi od uzyskania zgody innych podmiotów - jak to wynika z odpowiedzi na przedmiotowy wniosek o informację publiczną. Takie zachowanie należy traktować jako sprzeczne z przepisami ustawy o informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej Wójt Gminy P. powinien wydać decyzję, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca i stąd zarzut bezczynności. Za sprzeczne z art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. uznać należy wydanie lakonicznego pisemka, w którym brak jest podstaw prawnych w zakresie uzyskania zgody do udzielenia informacji publicznej od innych członków [...] za działanie zgodne z przepisami ustawy o informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, odpowiedź na punkt 3 wniosku jest kuriozalna, ponieważ z jednej strony zawiera niezrozumiałość zadanego pytania, a z drugiej strony zawiera odesłanie do zadawania takich pytań do S. sp. z o.o. Jest rzeczą oczywistą, że art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera bardzo szeroki zakres możliwości żądania informacji publicznej, a skarżący jako osoba postronna i nie będąca członkiem S. sp. z o.o. nie posiada szczegółowych danych na temat podejmowanych działań i w tym zakresie złożył wniosek o informację publiczną. Tym bardziej, że sama S. sp. z o.o. nie publikuje takich danych na swojej stronie internetowej. Brak jest jakichkolwiek informacji o prowadzonej działalności przez ten podmiot, który jest finansowany ze środków publicznych. Na konto Gminy P. wpłynęło 3 mln. zł., z którymi nie wiadomo co się dzieje. Stąd zasadnym jest żądanie, jakie czynności są w tej sprawie podejmowane.

Podsumowując, strona skarżąca stwierdziła, że Wójt Gminy P. nie ma prawa odmawiać informacji publicznej, powołując się na otrzymanie zgody od innych członków S. sp. z o.o., przekazywania wniosku do rozpatrzenia innemu podmiotowi oraz żądania precyzyjnego podania terminu i rodzaju spotkań w sytuacji, gdy podmiot, do którego należy Gmina P. takich informacji nigdzie nie publikuje.

Odpowiadając na skargę Wójt Gminy P. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej odrzucenie w całości na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. ewentualnie o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. lub wniosek został skierowany do niewłaściwego podmiotu, wydanie decyzji jest zbędne, wręcz niedopuszczalne. Wówczas przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania, co wyklucza możliwość stosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub została skierowana do niewłaściwego organu. Co istotne, udzielenie takiej informacji stanowi czynność materialno-techniczną, która nie przybiera formy decyzji administracyjnej i nie mieści się w katalogu, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sytuacja, w której skarga na bezczynność okazała się bezzasadna powoduje, że skarga jest niedopuszczalna i Sąd winien ją odrzucić.

W ocenie Wójta Gminy P. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działań czy bezczynności w zakresie dostępu do informacji publicznej, lecz tylko wówczas, gdy rzeczywiście poddana ich kognicji kwestia do tej materii należy. Jeśli wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które w ocenie organu nie są informacjami publicznymi lub żądania te zostały skierowane do niewłaściwego organu, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że nie jest podmiotem właściwym do udzielenia informacji publicznej. Skarżący w swojej skardze podniósł, że otrzymał odmowę udzielenia informacji z powodu braku zgody pozostałych członków S. sp. z o.o., co nie jest prawdą. Jak wskazano w odpowiedzi na wniosek skarżącego Wójt Gminy P. jako reprezentant Gminy, która jest jednym z kilkunastu wspólników spółki przekazał wniosek do podmiotu będącego w posiadaniu tych informacji. Co więcej, Wójt Gminy P. jako reprezentant Gminy, która jest jednym z kilkunastu wspólników spółki, nie może wykonywać samodzielnie czynności należących do kompetencji zarządu spółki, a to właśnie spółka posiada informacje dotyczące wysokości wynagrodzeń członków Rady Nadzorczej. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1 umowy spółki z dnia 11 października 2023 r. w sprawach nieuregulowanych w umowie stosuje się właściwe przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w tym ustawy z dnia 15 września 2000 roku - Kodeks spółek handlowych.

W przedmiotowej sprawie Gmina P. jako organ jest jednym ze kilkunastu wspólników spółki S. sp. z o.o. w organizacji z siedzibą w O.. Zgodnie z § 15 umowy spółki organami spółki są: Zgromadzenie Wspólników, Rada Nadzorcza oraz Zarząd. W myśl § 20 wskazanej umowy Zarząd składa się z jednego członka (Prezesa). Natomiast zgodnie z § 21 sprawy niezastrzeżone dla innych organów spółki należą do kompetencji Zarządu, a do składania oświadczeń woli w imieniu Spółki uprawniony jest Prezes. Zgodnie z art. 161 § 2 k.s.h. to spółka w organizacji jest reprezentowana przez zarząd albo pełnomocnika powołanego jednomyślną uchwałą wspólników. Tego rodzaju reprezentacja ma charakter wyłączny, tzn. że nikt więcej spoza ww. grona osób nie może reprezentować spółki. Wobec powyższego Wójt Gminy P. jako reprezentant Gminy, która jest jednym z kilkunastu wspólników spółki S. sp. z o.o. w organizacji z siedzibą w O. nie jest podmiotem właściwym do udostępniania informacji publicznej w zakresie wynagrodzeń członków Rady Nadzorczej rzeczonej Spółki bowiem nie może jej reprezentować. Nadto, Wójt Gminy P. posiada informacje dotyczące zasad ustalania wysokości wynagrodzeń członków Rady Nadzorczej, jednak nie jest to tożsame z posiadaniem informacji o wysokości wynagrodzeń konkretnych jej członków, bowiem te wyliczane są na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2016 roku o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami oraz określonego mnożnika. Wójt, jako organ nie jest obowiązany do wytwarzania informacji publicznych na żądanie osoby składającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. do wyliczania wynagrodzenia należnego członkom Rady Nadzorczej Spółki, ponieważ to wnioskujący powinien złożyć wniosek do odpowiedniego podmiotu, który dane informacje posiada. Pisemne poinformowanie o tym, że organ nie posiada danej informacji publicznej nie jest równoważne z odmową jej udzielenia, co wymagałoby wydania decyzji.

Niezależnie od powyższych rozważań organ wskazał na przepis art. 18b pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40, t.j. z dnia 5 stycznia 2023 r.) i podkreślił, że wobec wcześniejszych rozważań uznać należy, iż skarżącemu przysługuje prawo do złożenia skargi na działania bądź zaniechania Wójta Gminy P. właśnie do Rady Gminy a nie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co dodatkowo wskazuje na to, iż przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna i winna ulec odrzuceniu. W sytuacji, gdyby Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, to niewątpliwie przedstawione wyżej argumenty przemawiają za oddaleniem skargi, jako bezzasadnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na brak stanu bezczynności wynikający z udzielonej przez Wójta Gminy P. 30 stycznia 2024 r. odpowiedzi na wniosek skarżącego, czemu skarżący nie zaprzecza.

W piśmie procesowym z 9 kwietnia 2024 r. skarżący poinformował, że S. Sp. z o.o. udzieliła mu odpowiedzi na wniosek o informację publiczną w tym samym zakresie przedmiotowym, co jednoznacznie przesądza o bezprawnym działaniu Wójta Gminy P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W rozpatrywanej sprawie osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy Wójt Gminy P. pozostaje bezczynny w sprawie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem strony skarżącej z 15 stycznia 2024 r.

W pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Szczegółowe zagadnienia związane z dostępem do informacji publicznej zostały unormowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej w skrócie "u.d.i.p."). W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej; organy samorządów gospodarczych i zawodowych; podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Zgodnie z art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1); udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) - czyli na wniosek bądź w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych przez zainstalowane w miejscach, o których mowa w pkt 1, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją; wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o których mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2001 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu.

Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną.

Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, wówczas organ powinien poinformować o tym autora wniosku zwykłym pismem, jeśli zaś tego nie czyni, pozostaje bezczynny.

Sąd dokonując oceny skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej bada wyłącznie to, czy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie o udostępnienie informacji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. oraz czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej i na tym tle ocenia sposób rozpoznania wniosku.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że Wójt Gminy P. będący adresatem wniosku z 15 stycznia 2024 r. jest organem władzy publicznej, zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jeśli tylko ją posiada (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Przechodząc następnie do oceny, czy wniosek strony skarżącej dotyczy informacji publicznej wyjaśnić należy, że w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (vide: wyrok z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14). W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (vide: wyrok z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14). Podkreśla się przy tym, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi odnosić się do sfery faktów (czyli do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ władzy publicznej), a nie do sfery przypuszczeń, bądź informacji, których organ nie wytworzył, nie jest w ich posiadaniu lub zdarzeń przyszłych (vide: wyrok NSA z 24 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1187/21).

Lektura akt sprawy oraz wywiedzionej do Sądu skargi dowodzi, że strona skarżąca przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 15 stycznia 2024 r., skierowanego do Wójta Gminy P., uczyniła szeroko rozumiane zagadnienia związane z działalnością S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji z siedzibą w O. i jej organów. Zakres spornego wniosku o udostępnienie informacji publicznej ponad wszelką wątpliwość nie dotyczył działalności bądź majątku Gminy P., czy też jej organów. Skarżący domagał się między innymi udostępnienia informacji o wysokości miesięcznego wynagrodzenia M.G. z tytułu pracy w Radzie Nadzorczej S. Sp. z o.o. w organizacji z siedzibą w O., nie zaś z tytułu pełnienia funkcji zastępcy Wójta P.; podania wszystkich innych wynagrodzeń pracowników Urzędu Gminy P. zasiadających w jakichkolwiek organach tej spółdzielni; podania wszystkich spotkań (dat wszystkich spotkań), decyzji czy projektów jakie zostały podjęte od daty przelania środków na konto Gminy P. Rozróżnienie tych kwestii ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej bowiem w istocie adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinna być S. Sp. z o.o. w organizacji z siedzibą w O., która jest ich dysponentem, co starał się prawidłowo wyjaśnić Wójt Gminy P. w piśmie z 30 stycznia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek z 15 stycznia 2024 r. oraz w treści odpowiedzi na skargę.

Trzeba mieć na względzie, że dysponent informacji publicznej zobowiązany jest do jej udostępnienia tylko wówczas, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej wnioskodawcy udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, a więc nie jest możliwa realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej, wówczas organ powinien o tym poinformować wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma, czym uwalnia się od zarzutu bezczynności. Innymi słowy, brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania. Powiadomienie wnioskodawcy o braku żądanych danych uwalania adresata wniosku od zarzutu bezczynności w sprawie. Nie można bowiem oczekiwać od podmiotu zobowiązanego udzielenia informacji niebędącej w jego dyspozycji.

Podkreślić w związku z tym trzeba, że S. Sp. z o.o. w organizacji z siedzibą w O., zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 790), jest spółką prawa handlowego, posiada osobowość prawną i ponad wszelką wątpliwość jest podmiotem odrębnym od Gminy P. oraz reprezentującego ją Wójta Gminy P.. Kwestii tej nie zmienia fakt, że Gmina P. jest jednym z kilkunastu wspólników rzeczonej Spółki. Zgodnie z § 15 umowy spółki organami spółki są: Zgromadzenie Wspólników, Rada Nadzorcza oraz Zarząd. Zarząd, składa się z jednego członka - Prezesa Zarządu (§ 20 umowy). Sprawy niezastrzeżone dla innych organów spółki należą do kompetencji Zarządu, a do składania oświadczeń woli w imieniu Spółki uprawniony jest Prezes. Zasady reprezentacji S. Sp. z o.o. w organizacji z siedzibą w O. normuje przepis art. 161 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 18 - dalej w skrócie "k.s.h."), w rozumieniu którego Spółka w organizacji jest reprezentowana przez zarząd albo pełnomocnika powołanego jednomyślną uchwałą wspólników. Z powyższego wynika więc, że spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji, którą jest S. nie może reprezentować wspólnik, w tym wypadku jeden ze wspólników - Gmina P. reprezentowana przez Wójta Gminy P. Jak trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę tego rodzaju reprezentacja ma charakter wyłączny, co w konsekwencji oznacza, że nikt więcej spoza grona podmiotów wymienionych w przywołanym wyżej unormowaniu art. 161 § 2 k.s.h. nie jest uprawniony do udzielania jakichkolwiek informacji o szeroko rozumianej działalności Spółki. Przypomnieć w związku z tym trzeba, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są w szczególności: podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Na gruncie rozpatrywanej sprawy Wójt Gminy P. posiadał wyłącznie informacje o zasadach ustalania wynagrodzeń konkretnych członków Rady Nadzorczej, co nie jest równoznaczne z posiadaniem informacji o wysokości wynagrodzeń konkretnych jej członków, a tego właśnie co do zasady dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że sformułowany pod adresem Wójta Gminy P. zarzut bezczynności jest chybiony. Organ z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. pismem z 30 stycznia 2024 r. ustosunkował się do wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z 15 stycznia 2024 r., uwalniając się tym samym od zarzutu bezczynności. Jednocześnie gołosłowne w świetle materiału aktowego sprawy jest twierdzenie skarżącego jakoby organ odmówił udostępnienia informacji publicznej powołując się na konieczność otrzymania zgody od innych członków S. Sp. z o.o. Organ wskazał bowiem, że część wniosku została przekazana do S. jako podmiotu uprawnionego do udzielania ewentualnych informacji. Wyjaśnił także prawidłowo, że z uwagi na strukturę organizacyjną Spółki nie jest samodzielnie upoważniony do udzielania informacji związanych z działalnością organów tego podmiotu. W tym wypadku organ celem uwolnienia się od zarzutu bezczynności mógł poprzestać na poinformowaniu skarżącego, że żądane informacje publiczne nie są w jego posiadaniu, a podmiotem właściwym w tym zakresie jest S. Sp. z o.o. w organizacji. Ponad wszelką wątpliwość organ nie zlekceważył wniosku skarżącego i nie pozostał wobec niego bierny. Co więcej, organ chcąc zadośćuczynić żądaniu skarżącego uczynił więcej aniżeli przewidział to ustawodawca na gruncie przepisów u.d.i.p., ponieważ przekazał wniosek strony skarżącej do Spółki, która w istocie powinna być jego adresatem.

W przekonaniu Sądu na gruncie rozpatrywanej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej w tym art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, co należy wyraźnie podkreślić, jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Decyzja taka powinna zostać wydana wyłącznie wówczas, gdy organ co prawda posiada wnioskowaną informację, jest jej dysponentem, lecz z przyczyn określonych chociażby w art. 5 u.d.i.p. odmawia jej udostępnienia, co na gruncie rozpatrywanej sprawy nie miało miejsca.

Odnosząc się na zakończenie rozważań do treści punktu 3 wniosku z 15 stycznia 2024 r., zgodzić się trzeba z organem, że budzi on istotne wątpliwości co do rzeczywistej intencji wnioskodawcy. Mianowicie, czy intencją jego autora jest podanie dat wszystkich spotkań odbytych przez Wójta Gminy P. jako reprezentanta Gminy P., czy też może chodzi o spotkania organów S. Sp. z o.o. z organizacji. To samo dotyczy "podania (...) decyzji czy projektów jakie zostały podjęte od daty przelania środków na konto Gminy P.".

Podnieść wobec tego trzeba, że skarżący kierując wnioski o udostępnienie informacji publicznej do podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia winien zadbać przede wszystkim o precyzyjne sformułowanie jego adresata oraz zakresu żądania. Podkreślić również należy, że powołany w piśmie skarżącego z 9 kwietnia 2024 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 26 marca 2024 r. sygn. akt II SAB/Łd 14/24 został wydany w oparciu o inny stan faktyczny sprawy i nie ma jakiegokolwiek odniesienia do sprawy niniejszej.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że wywiedziona na gruncie rozpatrywanej sprawy skarga jest niezasadna, co uzasadnia jej oddalenie. W sprawie brak jest podstaw do odrzucenia skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał sprawę niniejszą w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym mając na względzie brzmienie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.