Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 553/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2025-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Anna Dębowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Aneta Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 maja 2024 roku nr SKO.4141.728.2024. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 24 kwietnia 2024 roku nr 4013.2.0024.3.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego P. L. kwotę 4017 zł (cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 maja 2024 r. nr SKO.4141.728.2024 - po rozpatrzeniu odwołania P. L. prowadzącego działalność pod nazwą E., Ł., ul. O. 72, od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr 4013.2.0024.3.2024 w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), art. 40 ust. 1 i ust. 2, art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 320), dalej u.d.p., uchwały nr LXVIII/2022/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2022 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 6 grudnia 2022 r. poz. 7025) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją z 24 kwietnia 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi nałożył na P. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą E., Ł., ul. O. 72 karę pieniężną w wysokości 12 920,00 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ulic: 1) C. (chodnik) – 4 m2; 2) św. J. (jezdnia) - 6 m2; 3) św. J. (chodnik) - 4 m2, w okresie od dnia 23 października 2023 r. do dnia 10 listopada 2023 r. w celu prowadzenia robót polegających na budowie przyłącza wody i przyłącza kanalizacji sanitarnej dot. działek nr [..], [...], [...] [...] i [...] w obrębie P-8.

W odwołaniu strona zarzuciła:

1) prowadzenie postępowania w sprawie, która jest bezprzedmiotowa, bowiem strona wbrew treści skarżonej decyzji otrzymała zgodę zarządcy, czyli organu na zajęcie pasa drogowego, co zostało potwierdzone porozumieniem - umową z dnia 23 października 2023 r. zawartą z organem oraz decyzją organu z dnia 19 września 2023 r. (nr ZDiT-UU. 40120.3.245.2023) zezwalającą P. L. na budowę przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego;

2) naruszenie prawa do obrony strony, który wbrew treści skarżonej decyzji nie mógł się wypowiedzieć co do zgromadzonego finalnie materiału w sprawie, bowiem otrzymał on jednocześnie skarżoną decyzję oraz powiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia ewentualnych żądań. Jeden i drugi dokument pochodzi z tej samej daty i został przekazany stronie w tym samym dniu;

3) brak przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego i dokonania ustaleń w zakresie faktycznego zajęcia pasa drogi oraz terminu tego zajęcia, co przekłada się na wysokość ewentualnej kary.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ odwołał się do treści art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 u.d.p. Wyjaśnił, że wnioskiem z 23 czerwca 2023 r. strona wystąpiła do Prezydenta Miasta Łodzi o udzielenie zgody na lokalizację przyłącza kanalizacji ogólnospławnej w pasie ul. C. i ul. św. J. w Ł..

W wyniku rozpatrzenia tego wniosku organ I instancji wydał decyzję nr ZDiT-UU.40120.3.245.2023 z dnia 19 września 2023 r. zezwalającą wnioskodawcy na lokalizację przyłącza wodociągowego w pasie drogowym ul. C. (działka nr [...] w obrębie [...]) i przyłącza kanalizacji ogólnospławnej w pasie drogowym ul. św. J. (działka nr [...]w obrębie [...]) na potrzeby nieruchomości zlokalizowanej przy ul. O. - działka nr [...] w obrębie [...] i ul. św. J. - działki nr [...],[...],[...]i [...]w obrębie [...].

Kolegium wskazało, że powyższe zezwolenie, wydawane w trybie art. 39 u.d.p. dotyczy zgody na lokalizację w pasie drogowym określonej inwestycji. Odrębną od powyższego kwestią jest natomiast zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane na podstawie art. 40 u.d.p. Organ podkreślił, że w treści decyzji z 19 września 2023 r. inwestor został poinformowany o konieczności uzyskania takiego zezwolenia. Zgodnie bowiem z treścią pkt 3 ww. decyzji "Przed przystąpieniem do budowy przyłączy należy złożyć wniosek oraz uzyskać decyzję na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r . o drogach publicznych.

Inwestor wystąpił o takie zezwolenie i uzyskał je na okres od 8 marca 2024 r. do czasu likwidacji urządzeń na podstawie decyzji z dnia 8 marca 2024 r. nr 40152.2.0052.2.2024.

Kolegium podniosło, że zgodnie z treścią decyzji lokalizacyjnej z dnia 19 września 2023 r. projektowane przyłącze wody należy realizować w trakcie przebudowy ul. C. za zgodą oraz w ścisłej koordynacji z wykonawcą robót Konsorcjum firm: B. Sp. z o.o. i L. S.A. (pkt 1 decyzji). Budowę przyłącza kanalizacji ogólnospławnej należy wykonać przed planowaną przebudową ulicy św. J. (pkt 2 decyzji). W wykonaniu powyższych obowiązków doszło do zawarcia w dniu 23 października 2023 r. porozumienia pomiędzy: P. L. działającym pod nazwą E., Ł., ul. O. 72, B. Sp. z o.o. z siedzibą w W., ul. J. II 12, działającą w ramach Konsorcjum utworzonego z L. S.A. z siedzibą w M. i Miastem Łódź - Zarządem Inwestycji Miejskich. W treści tego porozumienia strony uzgodniły, że B. udostępni E. w okresie od 23 października 2023 r. do 10 listopada 2023 r. część placu budowy o powierzchni - ul. C. - 4 m2 i ul. św. J. 10 m2 w celu realizacji inwestycji opisanej w preambule porozumienia.

Zdaniem Kolegium bezspornym jest, że na mocy opisanego wyżej porozumienia od dnia 23 października 2023 r. do dnia 10 listopada 2023 r. P. L. zajmował pas drogowy ulic: C. (4 m2) i św. J. (10 m2) celem wykonania robót polegających na przebudowie przyłącza wodociągowego. Kolegium stwierdziło, że czas zajęcia oraz powierzchnia zajęcia wynikały z treści oświadczenia strony, co czyni w ocenie Kolegium bezpodstawnymi zarzuty odwołania dotyczące braku przeprowadzenia przez zarządcę drogi dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie.

Zdaniem Kolegium bezspornym jest również, że w okresie od dnia 23 października 2023 r. do dnia 10 listopada 2023 r. inwestor nie legitymował się zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego ulic: C. i św. J.. Wbrew twierdzeniom inwestora taka zgoda nie wynika z porozumienia z dnia 23 października 2023 r. Porozumienie to, co zostało opisane wyżej, dotyczyło tylko i wyłącznie udostępnienia placu budowy przez B. Sp. z o.o. jako wykonawcę inwestycji polegającej na przebudowie układu drogowego ul. C. (na odcinku do ul. O.). Jak już wskazano, obowiązek zawarcia takiego porozumienia wynikał z wydanej dla skarżącego decyzji lokalizacyjnej z dnia 19 września 2023 r. Z tej samej decyzji wynikał jednak również obowiązek uzyskania od zarządcy drogi (Prezydenta Miasta Łodzi, a nie Spółki B., która jest jedynie czasowym dysponentem terenu, a nie właścicielem - zarządcą drogi) decyzji na zajęcie pasa drogowego. Taką decyzją inwestor nie legitymował się, co prawidłowo skutkowało wszczęciem przez zarządcę drogi postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, zakończonego zaskarżoną decyzją z dnia 24 kwietnia 2024 r. o nałożeniu kary pieniężnej.

Organ wyjaśnił, że w myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Przewidziana w przepisie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały.

W odniesieniu natomiast do zarzutów dotyczących uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, że zawiadomienie z dnia 5 kwietnia 2024 r. o możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy doręczono skarżącemu 12 kwietnia 2024 r., o czym świadczy zwrotne poświadczenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy. Natomiast zaskarżoną decyzję z dnia 24 kwietnia 2024 r., jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru, doręczono stronie 30 kwietnia 2024 r. Zdaniem organu nieuzasadniony jest zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określony w art. 10 § 1 k.p.a. Kolegium uznało, że skutecznie zawiadomiono stronę zarówno o wszczęciu postępowania i możliwości czynnego udziału w postępowaniu, jak również o zgromadzeniu całości materiału dowodowego i możliwości końcowego zapoznania się z tym materiałem. Stronie doręczono też wydaną w wyniku postępowania decyzję, od której strona skutecznie odwołała się do organu II instancji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. L. powyższej decyzji zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.) tj.:

a) art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 1 i 2 u.d.p. przez ich niezastosowanie, w sytuacji w której uczestnik (Prezydent Miasta Łódź reprezentowany przez Zarząd Inwestycji Miejskich w Łodzi) i skarżący podpisali Porozumienie z dnia 23 października 2023 r., w którym uczestnik wyraził zgodę (§ 1 ust. 1 pkt 1 i 2) na udostępnienie skarżącemu pasa drogowego drogi Powiatowej i Gminnej w Dz. P., ulica C. (dz. Nr [...]obr. [...]) i św. J. (Dz. Nr [...]obr. [...]) w Ł., czym zrealizowano zawarcie umowy, o którym mowa w art. 22 ust. 1 i 2 u.d.p. w oparciu o zawarte Porozumienie;

b) art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2, ust. 16 u.d.p. w zw. z § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego poprzez jego zastosowanie i nałożenie kary finansowej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w sytuacji kiedy skarżący posiadał takie zezwolenie w oparciu o Porozumienie z dnia 23 października 2023 r. - § 1 ust. 1 i 2;

c) art. 40 ust. 12 i 4-6 u.d.p. przez jego zastosowanie, w sytuacji nieustalenia przez organ i uczestnika ani okresu zajęcia pasa drogowego przez skarżącego, ani jego powierzchni, podczas gdy wymierzenie kary winno opierać się o terminy i powierzchnię faktycznego zajęcia (prowadzenia prac przez skarżącego), a nie deklarowane wartości zawarte w Porozumieniu z dnia 23 października 2023 r., oparcie się wyłącznie na treści Porozumienia z dnia 23 października 2023 r.

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.) tj.:

a) art. 7 i 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegającej na niewyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nieustaleniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności: niezbadaniu pełnej treści Porozumienia z 23 października 2023 r., w szczególności § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2, w których wyraźnie wskazano, że uczestnik wyraża zgodę za zajęcie pasa drogowego w okresie i powierzchni na jaką została wydana skarżona decyzja, a także niewyjaśnienie przez uczestnika i organ faktycznego czasu i powierzchni zajęcia pasa drogowego przez skarżącego od czego zależy ewentualna kara administracyjna. Organ i uczestnik oparli się zaś tylko na deklarowanym okresie zajęcia i deklarowanym obszarze z Porozumienia z 23 października 2023 r.;

b) art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji kiedy postępowanie przed organ i uczestnikiem było bezprzedmiotowego z uwagi na zawarte Porozumienie z dnia 23 października 2023 r. oraz udzieloną przez uczestnika zgodę i organy I i II instancji winny umorzyć postępowanie prowadzące do nałożenia na skarżącego kary administracyjnej;

c) art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i zredukowanie kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego w zakresie ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tylko do kontroli prawidłowości postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Organ nie przeprowadził ponownie analizy dokumentów ani odwołania złożonego przez skarżącego, skupił się tylko na powtórzeniu tych samych twierdzeń co organ I instancji;

d) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 i art. 15 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego w sposób uniemożliwiający odtworzenie procesu decyzyjnego organu I i II instancji i merytorycznie odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia, a w szczególności brak wskazania, w jaki sposób organ I i II instancji ustaliły, że skarżący zajął bez wymaganego zezwolenia pas drogowy drogi powiatowej i gminnej w Dz. P. ulica C. (dz. Nr [...]obr. [...]) i św. J. (Dz. Nr [...]obr. [...]) w Ł., w sytuacji kiedy taka zgoda była udzielona w ww. Porozumieniu z dnia 23 października 2023 r.

e) art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 i art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie prawa do obrony skarżącego, który wbrew treści skarżonej decyzji organu II instancji nie mógł się wypowiedzieć, co do zgromadzonego finalnie materiału w sprawie, bowiem otrzymał on jednocześnie decyzję Prezydent Miasta Łodzi z 24 kwietnia 2024 r. oraz powiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia ewentualnych żądań. Decyzja organu I instancji i pismo o możliwości zapoznania się z aktami sprawy pochodzi z tej samej daty i zostały przekazane skarżącemu w tym samym dniu, co doprowadziło do braku możliwości obrony praw skarżącego.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Z racji bezprzedmiotowości postępowania przed organem I i II instancji na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o umorzenie w całości postępowania przed organami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia 24 kwietnia 2024 r. w przedmiocie nałożenia na P. L. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przechodząc do kontroli zaskarżonych decyzji wskazać należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.).

W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych.

W świetle art. 40 ust. 3 za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

Natomiast w treści art. 40 ust. 5 u.d.p. określono, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowe. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego lub innego urządzenia obcego mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. go urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (art. 40 ust. 10 u.d.p.).

Opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - art. 40 ust. 11 u.d.p. Z kolei stosownie do treści art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Z powyższych przepisów wynika, że opłata za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg pobierana jest od podmiotu zainteresowanego, który występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia. Zainteresowany uiszcza ją w zamian za zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Opłata jest pobierana niejako za umożliwienie korzystania z pasa drogowego do celów innych niż "drogowe".

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 k.p.a zasada prawdy obiektywnej. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Art. 80 k.p.a. stanowi natomiast, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z zasady prawdy obiektywnej wywodzi się także, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1855/15 LEX nr 2291576). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony możliwym jest dokonanie jego prawidłowej subsumpcji do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie.

Przywołane wyżej zasady znajdują odpowiednie zastosowane na każdym etapie postępowania instancyjnego, a więc także w postępowaniu odwoławczym. W orzecznictwie podkreśla się, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Omawiana zasada, dla organu odwoławczego tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy, który nie może ograniczyć się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (wyrok WSA w Krakowie z 117 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 13/13 LEX nr 1325761). A zatem granice orzekania przez organ II instancji wyznaczają ramy sprawy administracyjnej podlegającej ponownemu rozpoznaniu przez organ odwoławczy, zgodnie z treścią zasady dwuinstancyjności, nie zaś jedynie wnioski i zarzuty odwołania. Mają one jednak wpływ na zakres obowiązków tego organu. Jest on bowiem obowiązany rozpatrzyć i odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych w treści odwołania. Wykonanie tego obowiązku ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości czynionych przez organ odwoławczy ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania narusza art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A także, że odniesienie się do zarzutów nie może mieć charakteru “sygnalnego" chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, LEX nr 1457642, oraz wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08, LEX nr 495343). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia także swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a.

W kontrolowanej sprawie podstawą nałożenia spornej opłaty na skarżącego było umieszczenie w pasie drogowym przyłącza wodociągowego w pasie drogowym ul. C. i przyłącza kanalizacji ogólnospławnej w pasie drogowym ul. Św. J. na potrzeby nieruchomości zlokalizowanej przy ul. O. (działka nr [...]) i ul. św. J. (działki nr [...],[...],[...]i [...]). Skarżącemu decyzją z 19 września 2023 r. organ I instancji zezwolił na lokalizację przyłącza wodociągowego w pasie drogowym ul. C. (działka nr [...]w obrębie [...]) i przyłącza kanalizacji ogólnospławnej w pasie drogowym ul. św. J. (działka nr [...]w obrębie [...]) na potrzeby nieruchomości zlokalizowanej przy ul. O. - działka nr [...]w obrębie [...]i ul. Św. J. - działki nr [...],[...],[...]i [...]w obrębie [...].

Dla sprawy istotne znaczenie ma to, że po wydaniu ww. decyzji z dnia 19 września 2023 r., w dniu 23 października 2023 r. zawarto Porozumienie pomiędzy skarżącym działającym pod nazwą E., zwanym inwestorem a B.Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy al. J.II, działającą w ramach Konsorcjum utworzonego z L. S.A. z siedzibą w M., zwanym generalnym wykonawcą oraz Miastem Łódź - Zarządem Inwestycji Miejskich, zamawiającym.

Z pkt 2 preambuły ww. Porozumienia wynika, że B. Sp. z o.o. oświadczyła, że jest generalnym wykonawcą inwestycji "Przebudowa układu drogowego ul. L. na odcinku od P. do ul. Ż., ul. C. na odcinku do ulicy O., wraz z infrastrukturą techniczną i meblami miejskimi oraz przebudowa ulicy C. w śladzie planowanego przedłużenia ul. K., część III realizowanej na rzecz zamawiającego na podstawie umowy z dnia 29 września 2022 r. (Kontrakt 2). Zamawiający, na podstawie postanowień Kontraktu 2, przekazał B. Sp. z o.o Plac Budowy niezbędny do realizacji Inwestycji 2 (pkt 2 Preambuły).

W pkt 4 ww. Porozumienia E. (skarżący w niniejszej sprawie) oświadczył, iż w celu realizacji Inwestycji I niezbędne jest udostepnienie przez B. Sp. z o.o Placu Budowy przekazanego w ramach Inwestycji 2 w następującej części: 1) ulica C. powierzchnia 4 m2, 2) ulica św. J. powierzchnia 10 m2.

Mając na uwadze powyższe oraz zapisy w zakresie "innych wykonawców" zawarte w umowach dla Kontraktu 1 i Kontraktu 2, strony zawarły Porozumienie, w którym w § 1 ust. 1 uzgodniły, że B. Sp. z o.o udostępni E. do wyłącznej dyspozycji w okresie od 23 października 2023 r. do 10 listopada 2023 r. część Placu Budowy, wskazaną w ust. 1 preambuły, przekazanego B. w ramach realizacji Inwestycji 2, w celu realizacji inwestycji przez E. ww. czynności.

Zamawiający, czyli Miasto Łódź - Zarząd Inwestycji Miejskich wyraziło zgodę na przekazanie części Placu Budowy E., a przekazanie części Placu Budowy miało nastąpić na podstawie protokołu przekazania, do którego miała być załączona dokumentacja zdjęciowa i filmowa sporządzona w dniu przekazania (§ 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Porozumienia). W § 2 Porozumienia postanowiono, że po wykonaniu czynności, o których mowa w ust. 1 preambuły, E. zobowiązany jest do zwrotu części Placu Budowy w stanie niepogorszonym. W § 4 Porozumienia E. zobowiązał się m.in. do zakończenia prac z wykonywaniem modernizacji przyłącza wodociągowego dla inwestycji 1, do dnia 10 listopada 2023 r.

W tym miejscu wskazać należy, że z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary administracyjnej, poza tymi, które nakazują ustalenie, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia, a okolicznościami istotnymi są tu: sam fakt zajęcia pasa drogowego przez określony obiekt, podmiot, który dokonał zajęcia, brak stosownego zezwolenia zarządcy drogi oraz określona powierzchnia zajętego pasa wraz z liczbą dni zajmowania go bez zezwolenia. Istota kontroli pasa drogowego przez uprawnionych pracowników zarządcy danej drogi sprawdza się do tego, że jest ona wykonywana doraźnie bez udziału stron. Zarządca drogi ma obowiązek czuwać, aby droga i jej pas były utrzymywane w należytym stanie, zarówno technicznym, jak i prawnym. Dla realizacji tego celu obowiązany jest za pośrednictwem swoich pracowników monitorować drogi i w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wszcząć postępowanie administracyjne w celu wyjaśnienia stanu rzeczy.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, zarówno organ I instancji, jak i II instancji, nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego oraz nie dokonały oceny postanowień ww. Porozumienia z dnia 23 października 2023 r., które zostało zawarte po wydaniu stronie skarżącej decyzji z dnia 19 września 2023 r. zezwalającej stronie skarżącej na lokalizację przyłącza wodociągowego w pasie drogowym ul. C. (działka nr [...]w obrębie [...]) i przyłącza kanalizacji ogólnospławnej w pasie drogowym ul. Św. J. (działka nr [...]w obrębie [...]) na potrzeby nieruchomości zlokalizowanej przy ul. O. - działka nr [...]w obrębie [...]i ul. św. J. - działki nr [...],[...],[...]i [...]w obrębie [...].

Przypomnieć trzeba, że przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ administracyjny prowadzący postępowanie jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz podjąć wszelkie starania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania decyzji zgodnej z prawem. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i ocenionego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako niezbędnego warunku wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, okres zajęcia pasa drogowego, jak i powierzchnia zajęcia nie zostały należycie udokumentowane. Akta administracyjne nie zawierają dokumentów dotyczących przekazania skarżącemu części Placu budowy przez Generalnego Wykonawcę, zgodnie z postanowieniami Porozumienia, brak jest adnotacji urzędowych i dokumentów fotograficznych. W ocenie Sądu nie jest do zaakceptowania sytuacja domniemywania faktów przyjęta przez organy w tej sprawie.

Istotne z punktu widzenia nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie, ze względu na późniejsze od decyzji lokalizacyjnej Porozumienie z dnia 23 października 2023 r. i jego postanowienia, ma także to, czy Generalny Wykonawca B. Spółka z o.o. miała zezwolenie na zajęcia pasa drogowego, w tym części Placu Budowy, który zobowiązała się przekazać skarżącemu (inwestorowi). Akta administracyjne nie zawierają protokołu przekazania części Placu Budowy skarżącemu, jak również dokumentacji zdjęciowej i filmowej sporządzonej w dniu przekazania Placu Budowy (§ 1 porozumienia - akta admin.), a w konsekwencji nie ustalono, kiedy faktycznie strona skarżąca zajmowała pas drogowy.

Organy nie wyjaśniły zatem kwestii konieczności uzyskania zezwolenia przez skarżącego w kontekście postanowień Porozumienia z dnia 23 października 2023 r. i ewentualnego posiadania zezwolenia na zajęcie na zajęcie pasa drogowego przez Spółkę B. oraz wpływu treści Porozumienia na konieczność uzyskania zezwolenia przez skarżącego. Organy swoje rozstrzygnięcie oparły przede wszystkim na decyzji z dnia 19 września 2023 r.

Nie zostało również potwierdzone, czy udostępnienie pasa drogowego nastąpiło faktycznie w okresie od 23 października 2023 r. do 10 listopada 2023 r. i skarżący przez ten okres pas drogowy zajmował. Sąd zaznacza, że z wniosków o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego z 26 lutego 2024 r. wynika inny okres - od 27 lutego 2024 r. Jeżeli organ stwierdził, że pas drogowy był faktycznie zajmowany przez skarżącego i istniała konieczność uzyskania przez niego zezwolenia, to powinien ustalić dla obliczenia kary także faktyczny okres jego zajmowania.

Podkreślić należy, że wydając decyzje z zakresu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organy powinny w sposób niewątpliwy ustalić kto i w jakim okresie posiadał w pasie drogowym przedmiotowe urządzenie, bowiem obowiązek uiszczenia opłaty obciąża wyłącznie podmioty, które są w posiadaniu urządzenia umieszczonego w pasie drogowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zajmuje pas drogowy ten kto faktycznie posiada określone urządzenia w pasie drogowym (por. wyrok NSA 27 marca 2013 r., sygn. II GSK 23/12 LEX nr 1331840; wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2016 r., sygn. III SA/Po 181/16 LEX nr 2161565).

W przypadku zaś kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co do zasady odpowiedzialność administracyjnoprawna powinna być związana z właścicielem obiektu zajmującego pas drogowy. Jednak od tej zasady dopuszczalne są wyjątki w tych wszystkich przypadkach, w których mamy do czynienia z wieloma podmiotami zajmującymi pas drogowy lub zajęciem tego pasa w imieniu lub na rachunek osób trzecich. W takich sytuacjach przypisanie kary musi być odnoszone do konkretnej sytuacji faktycznej i w jej ramach organ ma ustalić podmiot odpowiedzialny.

Sąd podkreśla, że Miasto Łódź Zarząd Inwestycji Miejskich będąc stroną Porozumienia pomiędzy skarżącym a B. Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z 23 października 2023 r. powinno wiedzieć, czy Porozumienie jest realizowane zgodnie z jego zapisami. Tymczasem okazuje się, że organ nie miał żadnej kontroli nad realizacją prac, a jednocześnie przypomniał sobie o ewentualnej realizacji inwestycji z momentem złożenia przez skarżącego 26 lutego 2024 r. wniosków o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzeń - przyłącza wodociągowego i kanalizacji ogólnospławnej. Takie działanie organu stoi w sprzeczności z treścią art. 8 § 1 k.p.a., w myśl, którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Należy zwrócić uwagę, że w Porozumieniu wskazano tylko umieszczenie urządzeń w pasie ul. C. o powierzchni 4 m2 i ul. św. J. o powierzchni 10 m2 bez podziału, jak to wskazano w treści decyzji organu I instancji, na chodnik i jezdnię ul. św. J.. Okoliczność ta również nie wynika z akt administracyjnych i nie została należycie przez organ wyjaśniona.

Wątpliwości Sądu budzi również stwierdzenie Kolegium zawarte w treści decyzji (str. 3), że czas i powierzchnia zajęcia wynikały z treści oświadczenia skarżącego, co czyni bezpodstawnymi zarzuty odwołania co do braku przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jak już powyżej zaznaczono, okoliczności te nie zostały przez organ w ogóle zbadane w przedmiotowym postępowaniu, a oświadczenie skarżącego nie może zastąpić postępowania dowodowego (poza tym organ nie wskazał, o które oświadczenie skarżącego chodzi).

Końcowo wyjaśnić należy, że decyzją z 19 września 2023 r. organ I instancji zezwolił skarżącemu na lokalizację przyłącza wodociągowego w pasie drogowym ul. C.(działka nr [...]w obrębie [...]) i przyłącza kanalizacji ogólnospławnej w pasie drogowym ul. św. J. (działka nr [...]w obrębie [...]) na potrzeby nieruchomości zlokalizowanej przy ul. O. - działka nr [...]w obrębie [...]i ul. św. J. - działki nr [...],[...],[...]i [...]w obrębie [...]. W punkcie 3 decyzji zawarto pouczenie o konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu realizacji inwestycji. Okoliczność ta będzie miała znaczenie dla zarządcy drogi po ustaleniu ww. okoliczności, przede wszystkim w kontekście skutków zawartego później Porozumienia z dnia 23 października 2023 r..

Dodatkowo podkreślić należy, że w tej sprawie organy zaniechały wykazania przebiegu granic pasa drogowego i powierzchni spornego pasa drogowego za pośrednictwem załączonej z urzędu do akt sprawy dokumentacji inwestycyjnej oraz geodezyjno-kartograficznej. Naruszono zatem spoczywający na organach orzekających w sprawach nakładania administracyjnych kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściwego zarządcy obowiązek jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu zajmującego ten pas (por. np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2019 r., II GSK 3850/16, LEX nr 2653533; wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r., II GSK 587/21, LEX nr 3267790; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 773/20, LEX nr 3662534). Warunkiem prawidłowości ustalenia odpowiedzialności administracyjnoprawnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej w tym przedmiocie jest zgromadzenie w aktach sprawy pewnego i wiarygodnego źródła ustalenia przebiegu granic pasa drogowego oraz jego powierzchni (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 692/23, LEX nr 3683546). Tego rodzaju dowodem źródłowym jest dokumentacja określająca podstawowe parametry geodezyjno-kartograficzne i techniczne pasa drogowego oraz położonej w jego ciągu drogi, a więc dokumentacja, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji.

Ustalenie zatem tego, kto, w jakim okresie i na jakiej powierzchni zajmował pas drogowy ma w sprawie podstawowe znaczenie, bowiem pozwoli na dokonanie oceny, czy była podstawa prawna do obciążenia skarżącego obowiązkiem ponoszenia opłat z tego tytułu za okres podany w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organ nie dokonał prawidłowych ustaleń w tym zakresie.

W związku z nieustaleniem stanu faktycznego sprawy podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego z pkt I a-c są przedwczesne.

Reasumując wskazać należy, że z uwagi na wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania tj: art. 7, art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy mogło bowiem doprowadzić do nieprawidłowego zastosowania prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 4017 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na kwotę kosztów złożył się wpis od skargi, wynagrodznie pełnomocnika i opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie ocena ustaleń zawartych w Porozumieniu z 23 października 2023 r. oraz skutków jakie faktycznie wywarło, uzupełnienie materiału dowodowego o protokoły przekazania terenu i inne ww. dokumenty, które pozwolą na identyfikację okresu faktycznego zajmowania pasa drogowego oraz jego powierzchni, a także podmiotu zajmującego pas. Przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wykonawcy inwestycji, bowiem wykonawca jest odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją i niewątpliwie realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (por. wyroki NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 1149/22 i II GSK 1136/22).

W świetle powyższego jest oczywiste, że organy winny ustalić i rozważyć wszystkie istotne w tym zakresie elementy stosunku prawnego, które miały wpływ na rozkład obowiązków pomiędzy stronami Porozumienia, jak i to, że prace te były wykonywane w ramach większego przedsięwzięcia.

eg