Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2374/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska,, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy ze skargi G. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2374/05

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...], orzekającej pobranie od państwa G. i M. P. (zwanych dalej "zbywcami") jednorazowej opłaty w wysokości 26.617,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uregulowanej w KW nr [...] położonej w rejonie ulicy [...] w W., oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] o powierzchni [...] metrów kwadratowych (zwana dalej "działką") spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie zaszły przesłanki do obciążenia zbywców nieruchomości opłatą w wysokości takiej, jaką ustalił organ I instancji, działający w zgodzie z przepisami art.36 ust.1, 4, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz.717 z późn.zm.). W ocenie SKO Prezydent W. w sposób wyczerpujący i prawidłowy wykazał, powołując się na Uchwałę Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...] (zwaną dalej "planem") oraz stosowny operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, iż spowodowany uchwaleniem planu wzrost wartości działki wyniósł 106 470 zł. Zgodnie z art.55 ust.2 planu równowartość 25% tej kwoty należna jest Gminie w formie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (zwanej dalej "opłatą").

W ocenie organu odwoławczego zbywcy nie mogą skorzystać – wbrew ich stanowisku - z dobrodziejstw art.55 ust.3 planu, który dopuszcza zarachowywanie na poczet opłaty z tytułu wzrostu wartości danej nieruchomości wartości innej nieruchomości, nieodpłatnie przekazanej Gminie. Nie został bowiem spełniony zasadniczy warunek do skonsumowania się tego przepisu w sprawie, tj. zbywcy nie dokonali na rzecz Gminy takiego przekazania. Sam ten fakt rozstrzyga o braku podstaw do zastosowania art.55 ust.3 planu, niezależnie od tego, iż do przekazania nieruchomości Gminie zbywcy faktycznie dążyli, czego potwierdzeniem jest ich deklaracja zawarta w piśmie z dnia 23 października 2003 r.

W ocenie SKO nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty zbywców odnośnie operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania. Zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym a jednocześnie zbywcy, pouczeni o prawie przedstawienia w postępowaniu własnego operatu szacunkowego, z możliwości takiej nie skorzystali. W związku z faktem, iż zbywcy nie wykazali na czym ich zdaniem polega wadliwość operatu zleconego przez organ, nie było podstaw do uwzględnienia ich żądania o przekazanie operatu do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców na podstawie art.157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz.2603 z późn.zm.).

W skardze na powyższą decyzję zbywcy nieruchomości, zwani dalej "skarżącymi" podnieśli, iż od wielu lat konsekwentnie składali Gminie ofertę nieodpłatnego przekazania kilku działek, niemniej Gmina inicjatywy te ignorowała (skarżący przywołali kierowane do Gminy pisma, na które nie uzyskali odpowiedzi: z dnia 23 października 2003 r., 5 lipca 2004 r., 15 maja 2005 r., 27 października 2005 r.). Niedojście rozporządzenia do skutku, a co za tym idzie niemożność pomniejszenia opłaty na zasadzie art.55 ust.3 planu jest zatem wyłącznie wynikiem zaniechania Gminy. Okoliczność ta nie może powodować negatywnych skutków dla skarżących. Odnosząc się do uwagi SKO, iż skarżący nie przedłożyli własnego operatu z wyceny nieruchomości, skarżący wskazali, iż winę za to ponosi Gmina, która nie odpowiedziała na ich pismo z dnia 15 maja 2005 r. Ewidentną wadą operatu szacunkowego jest w ocenie operatu to, iż w świetle jego ustaleń wartość działki zbytej przez skarżących, nie posiadającej uzbrojenia, jest wyższa aniżeli wartość okolicznych działek uzbrojonych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu obowiązującemu w dacie jej wydania, tj. przepisom prawa procesowego (k.p.a.), jak i materialnego (w szczególności przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą").

W ocenie Sądu materiał dowodowy potwierdza zarówno prawidłowość ustaleń faktycznych i prawnych, w oparciu o które organy orzekające w sprawie obciążyły skarżących opłatą, jak i prawidłowość postępowania prowadzonego przez organy obu instancji.

Materialną podstawą obciążenia skarżących opłatą jest art.36 ust.4 oraz art.37 ust.1, 4,5 i 6 ustawy. Przewidziane w tych przepisach przesłanki do naliczenia opłaty zostały w sprawie spełnione, albowiem: 1) uchwalenie planu spowodowało wzrost wartości działki o 106 470 zł, 2) po dniu wejścia planu w życie, co nastąpiło w dniu 18 listopada 1999 r. (art.58 planu) skarżący zbyli działkę (aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2003 r.), 3) postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty wszczęto w przedmiocie 5 lat od dnia wejścia planu w życie (wszczęcie nastąpiło pismem z dnia 22 czerwca 2004 r., doręczonym skarżącym w dniu 29 czerwca 2004 r.). W tej sytuacji zaszły podstawy do ustalenia opłaty w wymiarze 25% kwoty wzrostu wartości działki (art.55 ust.2 planu), tj. 25% z 106 470 zł, tj. w kwocie równowartości 26 617,50 zł.

W związku z zarzutami skargi rozważenia wymaga, czy istotnie, jak twierdzą skarżący, w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybienia w postaci pominięcia przez organy przy orzekaniu art.55 ust.3 planu.

Artykuł 55 planu brzmi w sposób następujący:

"1. Wobec wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla [...] uchwala się jednorazową opłatę, ponoszoną przez właściciela zbywającego nieruchomość, na rzecz Gminy W.

2. Opłata wynosi 25% wzrostu wartości nieruchomości.

3. Powyższa opłata będzie ulegała zmniejszeniu proporcjonalnie do wielkości terenu przekazanego nieodpłatnie Gminie na cele publiczne na obszarze objętym planem".

W ustępie trzecim art.55 plan ustala, iż opłata należna z tytułu zbycia nieruchomości, która zyskała na wartości dzięki uchwaleniu planu, zostanie w odpowiedni sposób pomniejszona, o ile zbywca nieruchomości nieodpłatnie przekazał Gminie na cele publiczne jakąś inną swoją nieruchomość. Cel takiego uregulowania wydaje się być jasny – ma to być zachęta dla właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy do nieodpłatnego rozporządzania częścią tych nieruchomościami na jej rzecz. W ocenie Gminy korzyść w postaci nieodpłatnego uzyskania nieruchomości wydaje się być zatem większa, aniżeli wpływ środków pieniężnych do jej budżetu, skoro z ich części Gmina jest gotowa zrezygnować w ramach zarachowania przewidzianego w art.55 ust.3 planu.

Zadaniem Sądu w niniejszym postępowaniu nie jest ocena, czy zamieszczenie takiej regulacji w planie zagospodarowania przestrzennego było prawnie dopuszczalne, tj. zgodne z przepisami w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też przepisami regulującymi gospodarowanie finansami przez jednostki samorządu terytorialnego. Obowiązkiem Sądu było natomiast dokonanie wykładni przedmiotowego przepisu w celu ustalenia, czy okoliczności faktyczne sprawy wypełniają jego hipotezę.

W związku z powyższym należy poczynić uwagę generalną, iż wykładnia art.55 ust.3 postanowienia planu napotyka na istotne trudności w związku z niedostateczną precyzją jego sformułowań. Pomijając już nawet brak jasności co do tego, jak konkretnie ma następować zmniejszanie opłaty "proporcjonalnie do wielkości terenu przekazanego Gminie na cele publiczne na obszarze objętym planem", podkreślić należy, iż przepis nie wyjaśnia, co może być w jego rozumieniu nieodpłatnym przekazaniem Gminie nieruchomości na cele publiczne (w szczególności nie wymienia tytułów, na podstawie których przekazanie to miałoby następować). Nie jest zatem jasne, czy zakres przedmiotowy przepisu ogranicza się wyłącznie do rozporządzeń dokonywanych w formie darowizny na rzecz Gminy (art. 888 i nast. kodeksu cywilnego), czy też zrzeczenia się (art.179 k.c.), czy też ma również obejmować np. nabycie przez Gminę nieruchomości na zasadzie art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w tym przypadku należałoby jednak ocenić, czy stosowanie instytucji przewidzianej w art.55 ust.3 planu byłoby dopuszczalne w sytuacji, w której sposób rozliczenia się przez gminę z dotychczasowym właścicielem nieruchomości reguluje ustęp trzeci art.98 ustawy).

Abstrahując od powyższego, za najistotniejszy z punktu widzenia niniejszej sprawy element wykładni art.55 ust.3 planu uznać należy konieczność wyjaśnienia, czy z punktu widzenia istnienia podstaw do jego zastosowania w konkretnej sprawie znaczenie ma wyłącznie to, czy warunek do pomniejszenia opłaty w postaci przekazania Gminie nieruchomości nastąpił, czy też w sytuacji, gdy warunek ten nie został spełniony, może być prawnie relewantną okolicznością również i to, iż warunek ten nie został spełniony z tej przyczyny, iż Gmina, której złożono ofertą nieodpłatnego przekazania nieruchomości, oferty tej nie przyjęła.

W ocenie Sądu okoliczność ta miałaby znaczenie tylko w takim przypadku, w którym z art.55 ust.3 planu wynikałoby nie tylko roszczenie podmiotu obciążonego obowiązkiem uiszczenia opłaty o pomniejszenie jej na tej podstawie, iż podmiot ten dokonał przekazania, o którym mowa w przepisie, ale również roszczenie o przyjęcie przez Gminę oferty przekazania tej nieruchomości. Innymi słowy to, czy zainteresowany oferował Gminie przekazanie nieruchomości, czy też nie, miałoby znaczenie w sprawie o ustalenie opłaty tylko wtedy, gdyby z art.55 ust.3 planu wynikał nie tylko obowiązek uwzględnienia przy ustalaniu opłaty wartości działki przekazanej ale również obowiązek przyjęcia przez Gminę oferty takiego przekazania.

O ile by zatem przyjąć koncepcję dwóch roszczeń wynikających z art.55 ust.3 planu, to na gruncie niniejszej sprawy należałoby skonstatować, iż wprawdzie w dacie orzekania przez organy obu instancji warunki do pomniejszenia opłaty nie zostały spełnione (skarżący nie przekazali bowiem nieodpłatnie Gminie żadnych nieruchomości), to jednakże bezspornie skarżący składali Gminie oferty przekazania nieruchomości. Okoliczność ta obligowałaby organy orzekające w przedmiocie opłaty do rozważenia ewentualności wstrzymania się od tego orzekania do czasu gdy Gmina roszczenie o przyjęcie oferty zaspokoi. O ile następnie do przyjęcia oferty by doszło, organy orzekające o opłacie, ustalając jej wysokość, zastosowałyby instytucję pomniejszenia przewidzianą w art.55 ust.3 planu.

Powyższe nie mogło jednakże znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem w ocenie Sądu brak dostatecznych przesłanek do uznania, iż art.55 ust.3 planu nakłada na Gminę obowiązek nieodpłatnego nabycia każdej zaoferowanej jej nieruchomości, stwarzając w tym zakresie skuteczne roszczenie właścicielom nieruchomości położonych na terenie Gminy.

Nie pozostawia wątpliwości co do tego już samo literalne brzmienie ocenianego postanowienia planu, wskazujące jednoznacznie na to, iż przepis ten nie reguluje w ogóle zasad i trybu nieodpłatnego przekazywania nieruchomości Gminie. Przedmiot jego regulacji ogranicza się wyłącznie do zobowiązania organu orzekającego w przedmiocie opłaty do jej pomniejszenia z urzędu w sytuacji, w której podmiot opłatą obciążany dokonał przekazania nieruchomości na rzecz Gminy. Art.55 ust.3 planu uzależnia zatem możliwość pomniejszenia opłaty od zajścia warunku w postaci przekazania Gminie nieruchomości (nie ulega kwestii, iż spełnienie się tego warunku wymaga współdziałania Gminy, musi ona bowiem na przekazanie to wyrazić zgodę), niemniej nie zobowiązuje Gminy do podejmowania działań, które spełnienie się tego warunku winny umożliwić.

W ocenie Sądu art.55 ust.3 planu nie ogranicza zatem Gminy w podejmowaniu decyzji odnośnie tego, czy ofertę nieodpłatnego przekazania nieruchomości przyjąć, czy też nie. Nieprzyjęcie oferty przez Gminę (dokonane stosownym oświadczeniem lub też wynikające z nieodpowiedzenia na ofertę) powoduje, bez względu na przyczyny tego nieprzyjęcia, niemożność zastosowania art.55 ust.3 planu. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, co słusznie skonstatowały orzekające w niej organy.

W związku z zarzutami, jakie skarżący podnieśli w stosunku do operatu szacunkowego należy stwierdzić, iż treść tych zarzutów, podobnie jak i materiał dowodowy sprawy nie dają podstaw do uznania, iż ustalenia operatu odnośnie wartości działki po uchwaleniu planu są błędne.

Na zasadzie art.7 k.p.a. ciężar dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik konkretnej sprawy administracyjnej ciąży na organie administracji. Wynika stąd, iż organ orzekający w przedmiocie nałożenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązany jest wartość tego wzrostu ustalić (do czego niezbędne jest ustalenie wartości przed zmianą planu i po zajściu tej zmiany).

Ustalenie to następuje na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy w zakresie wyceny nieruchomości. Należy wskazać, iż operat, w oparciu o który orzekano w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, sporządzony został w dniu [...] sierpnia 2004 r., pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 230, poz.1924). Z dniem 22 września 2004 r. rozporządzenie to zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz.2109). Oznacza to, iż obecnie zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2005 r., podobnie jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2005 r. winny były zapadać w oparciu o operat odpowiadający wymaganiom zawartym w nowym rozporządzeniu. Należy przyjąć, iż warunek ten został spełniony w niniejszej sprawie. Regulacje starego rozporządzenia, w oparciu o który sporządzono operat, jak i rozporządzenia nowego, odnośnie stosowania w wycenie nieruchomości podejścia porównawczego i metody porównywania parami (§5 rozporządzenia starego i §4 rozporządzenia nowego), zasad wyceny nieruchomości stosowanych na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (§50 rozporządzenia starego i §50 rozporządzenia nowego) oraz wymagań formalnych operatu (§51 – 53 rozporządzenia nowego i §55-57 rozporządzenia starego) są bowiem w zasadzie identyczne. Uznać zatem należy, iż operat z dnia [...] sierpnia 2004 r. spełnia kryteria obowiązujące obecnie.

Sporządzenie operatu szacunkowego przez podmiot fachowy nie oznacza, iż organ administracji zwolniony jest z jego oceny. Zgodnie z art.81 k.p.a. do obowiązków organu administracji publicznej należy bowiem ocena, dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona, czy też nie. Z zestawienia tego przepisu z art.107§3 k.p.a. wynika jednoznacznie, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany jest do oceny każdego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym. Co do zasady każdy taki dowód organ może uznać za wiarygodny, może jednakże również każdemu przeprowadzonemu dowodowi wiarygodności w całości lub części odmówić. Nie ma żadnych przesłanek ku temu aby stosowanie powyższych zasad ograniczać tylko do tych dowodów, które organ przeprowadza bezpośrednio (np. dowodu z przesłuchania świadków) a wyłączać z ich działania dowody uzyskane przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych (opinia rzeczoznawcy). Organ ma zatem prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna, działając w tym zakresie zarówno z urzędu, jak też uwzględniając uwagi, czy też sugestie formułowane przez strony postępowania.

W razie ujawnienia się niejasności, nieścisłości, czy też wątpliwości dotyczących treści operatu organ w pierwszej kolejności winien podjąć próbę ich samodzielnego zinterpretowania, ewentualnie, gdy powyższe nie przyniesie zadawalającego rezultatu, winien zwrócić się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie, uzupełnienie, czy też korektę własnej opinii.

Potrzeba taka nie zaszła jednak w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu ani w toku postępowania administracyjnego, ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie zostały ujawnione okoliczności, które podważałyby wiarygodność operatu.

Odnośnie uwag zgłaszanych przez skarżących należy stwierdzić, iż: (-) w piśmie z dnia 15 maja 2005 r. skierowanym do organu I instancji podnieśli oni, iż nie zgadzają się z dokonanym przez rzeczoznawcę szacunkiem wzrostu wartości, albowiem "różnice wycen na terenie objętym planem zagospodarowania są zbyt duże" (pismo zawiera prośbę o wyznaczenie innego rzeczoznawcy), (-) w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wskazali, iż "podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowił operat szacunkowy, który w opinii Skarżących obarczony jest wieloma błędami merytorycznymi i rachunkowymi. W rezultacie wartość nieruchomości, stanowiąca podstawę zaskarżonej decyzji w sprawie pobrania jednorazowej opłaty, wyliczona jest w sposób nieprawidłowy", (-) w skardze stwierdza się natomiast, iż "część prywatnych terenów zostało przez Gminę uzbrojonych (kanalizacja), podnosząc wartość tych gruntów. Moja [tj. skarżących] część nie ma tej infrastruktury, a wzrost wartości wg Rzeczoznawców jest większy niż na terenach uzbrojonych".

Odnośnie cytowanych powyżej zastrzeżeń skarżących, zawartych w piśmie z dnia 15 maja 2003 r. oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji, należy stwierdzić, iż z uwagi na ich ogólnikowość, brak szczegółowego uzasadnienia i odniesienia się do konkretnych wniosków operatu, uznać je można co najwyżej za wyraz ogólnego niezadowolenia z ustaleń rzeczoznawcy, nie zaś za rzeczową z nimi polemikę. Powyższe nie dawało organowi odwoławczemu żadnych podstaw do kwestionowania tych ustaleń. W skardze skarżący wskazują wprawdzie na konkretną przesłankę, która w ich przekonaniu świadczy o wadliwości ustaleń rzeczoznawcy (według skarżących operat nieprawidłowo przyjmuje, iż gorzej uzbrojona działka skarżących miałaby mieć większą wartość niż działki lepiej uzbrojone), niemniej w ocenie Sądu zarzut ten (także sformułowany w ten sposób, iż skarżący nie odnoszą się do konkretnego fragmentu treści operatu) nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Z zestawienia zawartego na stronie dziesiątej operatu (pkt 6.1 Zestawienie nieruchomości przyjętych do porównań z nieruchomością wycenianą z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego wg stanu na dzień uchwalenia planu miejscowego) wynika bowiem, iż: (-) do porównania z działką skarżących przyjęto działki o nr ewid. [...] i [...], które nie miały lepszego dostępu do infrastruktury niż działka wyceniana a dostęp gorszy (dalszy), (-) wartość działek przyjętych do porównania jest wyraźnie niższa niż wartość działki wycenianej.

W tej sytuacji należy stwierdzić, iż podstaw do uwzględnienia skargi nie ma.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), orzekł jak w sentencji.