Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 5338/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 248 ust. 3, art. 248, art. 246 ust. 1, art. 249 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 95
law: Ustawa z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi t.j.
article: art. 28, art. 61 par. 1, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 133 par. 1, art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 753
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie: Sędzia WSA Urszula Wilk Asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 18 lipca 2023 r. nr DFF.4020.6.2.2023.DS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyznaczenia likwidatora funduszu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 lipca 2023 r. nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego (dalej także jako: organ lub KNF) umorzyła postępowanie wszczęte na skutek wniosku M. P. (dalej także jako: skarżący) w sprawie wyznaczenia, na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 681 ze zm., dalej jako: ustawa o funduszach), likwidatora [...] w likwidacji, innego niż [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W..

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

[...] w likwidacji (dalej jako: Fundusz) został utworzony na czas określony do dnia 30 czerwca 2022 r. W dniu 30 czerwca 2022 r. [...]otworzyło likwidację Funduszu w związku z upływem okresu, na który Fundusz został utworzony.

Skarżący wnioskiem z dnia 14 marca 2023 r. wystąpił do KNF w trybie art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach o zmianę likwidatora Funduszu na inny podmiot niż [...]Spółka Akcyjna z siedzibą w W.. Wniosek został uzupełniony pismem z dnia 16 marca 2023 r.

Uzasadniając wniosek skarżący podał, że jako uczestnik Funduszu posiada uzasadnione wątpliwości odnośnie do działalności aktualnego likwidatora, wskazując na możliwość popełnienia przez niego uchybień polegających m.in. na: prowadzeniu działalności w zakresie zarządzania Funduszem w sposób nierzetelny, nieprofesjonalny i niezapewniający zachowania należytej staranności i niezgodny z zasadami uczciwego obrotu, przekroczeniu ograniczenia inwestycyjnego wynikającego z ustawy oraz statutu Funduszu, nieprzekazanie rocznego sprawozdania finansowego Funduszu za rok 2021 oraz półrocznego sprawozdania finansowego Funduszu za pierwsze półrocze roku 2022.

Uzasadniając wspomnianą na wstępie decyzję KNF wskazał, że zgodnie z art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach Komisja może wyznaczyć innego likwidatora. Zgodnie zaś z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. dalej jako: k.p.a.) stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W ocenie organu skarżący nie ma legitymacji materialnej do wszczęcia postępowania na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach z uwagi na brak interesu prawnego, co uniemożliwiło uznanie go za stronę takiego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwo organ stwierdził, że interes prawny jest szczególnym przypadkiem interesu faktycznego i wynika on z określonego przepisu prawa, odnoszącego się bezpośrednio do sytuacji danego podmiotu. O interesie prawnym można mówić wówczas, gdy można wykazać istniejący związek między obowiązującą normą prawa materialnego (przepisem prawa) a sytuacją prawną określonego podmiotu prawa poprzez wskazanie, że stosowanie tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny powinien wynikać zatem z normy prawnej (z prawa materialnego) przyznającej ochronę danemu podmiotowi.

Zdaniem organu skarżący w sprawie zainicjowanej swoim wnioskiem posiada wyłącznie interes faktyczny. Skoro interes prawny wynika z przyznania podmiotowi określonego uprawnienia lub nałożenia określonego obowiązku wprost w konkretnym przepisie prawa materialnego, to ostatecznym beneficjentem decyzji wydanej przez KNF w trybie art. 248 ust 3 ustawy o funduszach nie są uczestnicy funduszu inwestycyjnego, lecz wyznaczony w sprawie nowy likwidator. Interesowi skarżącego brakuje cechy bezpośredniości, bowiem fakt zmiany likwidatora funduszu inwestycyjnego wpływa jedynie pośrednio na ogół jego praw i obowiązków. Decyzja administracyjna Komisji w przedmiocie zmiany likwidatora odnosi natomiast bezpośredni skutek w sferze prawnej dotychczasowego likwidatora (poprzez zwolnienie z obowiązku realizacji procesu likwidacji) oraz nowego likwidatora, który nabywa prawa i obowiązki względem funduszu inwestycyjnego od poprzedniego likwidatora. Zdaniem organu interes prawny uczestnika funduszu inwestycyjnego nie ma także cechy konkretności. Uczestnik nie może bowiem wskazać konkretnego przepisu prawa materialnego, który konstytuuje jego (zindywidualizowany) interes. Wymóg konkretności interesu prawnego będzie spełniony wyłącznie (poprzez odniesienie do art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach) w odniesieniu do dwóch kategorii podmiotów: dotychczasowego likwidatora oraz potencjalnego likwidatora.

Organ zaznaczył, że skarżący ani we wniosku ani na dalszym etapie postępowania nie wskazał na przepis prawa materialnego, z którego wynika jego interes prawny uzasadniający uznanie go za stronę postępowania, zaś pojęcie interesu faktycznego nie jest tożsame z pojęciem interesu prawnego.

Mając na uwadze powyższe KNF stwierdził, że w związku z tym, iż brak jest strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu decyzji administracyjnej, nie istnieją przesłanki podmiotowe do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Zgodnie z art. 105 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może z przyczyn, które można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie z przyczyn podmiotowych postępowanie stało się bezprzedmiotowe i dlatego organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o wszczęcie przez KNF postępowania z urzędu organ stwierdził, że wszczęcie takiego postępowania nie jest bezpośrednio związane z postępowaniem administracyjnym zakończonym niniejszą decyzją, co oznacza, że niniejsza decyzja w żaden sposób nie przesądza ani o konieczności ani też o możliwości wszczęcia takiego odrębnego postępowania. KNF zwróciła uwagę, że wszystkie okoliczności, o których wiedzę uzyskuje w toku działalności nadzorczej i prowadzonych postępowań, mogą stanowić podstawę do prowadzenia odrębnych postępowań i innych działań nadzorczych. Przy czym wszystkie takie działania nadzorcze objęte są tajemnicą zawodową.

Skargę na opisaną decyzję złożył M.P. wnosząc o jej uchylenie w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący jako uczestnik Funduszu nie miał interesu prawnego do wszczęcia postępowania o zmianę likwidatora na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach, a zatem że nie może być stroną takiego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., co doprowadziło do umorzenia postępowania w sprawie wyznaczenia innego likwidatora Funduszu niż dotychczasowy, którym jest [...] S.A. z siedzibą w W., podczas gdy skarżący jako uczestnik Funduszu ma interes prawny do wszczęcia takiego postępowania o zmianę likwidatora, a zatem powinien zostać uznany za stronę takiego postępowania administracyjnego, a organ powinien poprowadzić przedmiotowe postępowanie zgodnie z żądaniem skarżącego;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania w sprawie, podczas gdy nie zaszła bezprzedmiotowość postępowania, bowiem skarżący ma interes prawny we wszczęciu postępowania o zmianę likwidatora Funduszu na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na poglądy prezentowane w doktrynie oraz w orzecznictwie uzasadniające posiadanie przez niego przymiotu strony w postępowaniu o wyznaczenie innego likwidatora. Zdaniem skarżącego odmowa przyznania mu statusu strony w postępowaniu pozbawia go narzędzi prawnych, które umożliwią mu ochronę swoich interesów na etapie likwidacji Funduszu. W ocenie skarżącego bezpośrednią podstawę jego żądania stanowi art. 248 ust 3 ustawy o funduszach, jednakże jego interes wynika również wprost ze statusu uczestnika funduszu inwestycyjnego, jako posiadacza certyfikatów inwestycyjnych, które inkorporują szereg praw przysługujących uczestnikom konkretnego funduszu. Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że organ dysponując informacjami przekazanymi przez skarżącego wraz z wnioskiem o zmianę likwidatora Funduszu o licznych naruszeniach Towarzystwa w zakresie działalności Funduszu, powinien z urzędu wyznaczyć innego likwidatora po to, aby właściwie zabezpieczyć interesy wszystkich uczestników Funduszu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a) sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga złożona w niniejszej sprawie jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia, czy przepisy ustawy o funduszach, a w szczególności art. 248 ust. 3 tej ustawy przyznają uczestnikom funduszu inwestycyjnego w likwidacji inicjatywę do żądania wszczęcia przez KNF postępowania o wyznaczenie przez Komisję innego likwidatora w trybie określonym w art. 248 ust. 3 ustawy oraz czy uczestnikowi funduszu przysługuje przymiot strony w takim postępowaniu.

W zaskarżonej decyzji organ umarzając postępowanie uznał, że uczestnik funduszu inwestycyjnego nie może być stroną takiego postępowania, a w konsekwencji nie może on żądać od KNF wszczęcia postępowania w sprawie wyznaczenia innego likwidatora, albowiem nie legitymuje się on interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie interesem faktycznym. Organ na skutek wniosku skarżącego wszczął postępowanie, a następnie wobec braku strony postępowania uznał, że jest ono bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności wskazać, że z dniem rozpoczęcia likwidacji funduszu inwestycyjnego podmiotem uprawnionym do jego reprezentacji wobec osób trzecich jest likwidator funduszu. Tak więc od dnia rozpoczęcia likwidacji wyłącznie likwidator jest uprawniony i zobowiązany do zarządzania funduszem oraz do jego reprezentowania, w szczególności w zakresie dokonywania czynności w imieniu funduszu.

Zasady dotyczące wyznaczenia likwidatora funduszu inwestycyjnego reguluje art. 248 ustawy o funduszach. Zgodnie z tym przepisem likwidatorem funduszu inwestycyjnego jest depozytariusz (ust. 1). Jeżeli depozytariuszowi zostało cofnięte zezwolenie na wykonywanie działalności przez ten podmiot lub takie zezwolenie wygasło, likwidatorem funduszu jest towarzystwo zarządzające tym funduszem przed dniem wystąpienia przesłanki rozwiązania funduszu (ust. 1a.). Likwidatorem funduszu inwestycyjnego, który został utworzony na czas określony, może być towarzystwo zarządzające tym funduszem, pod warunkiem, że na dzień wydania zezwolenia na utworzenie tego funduszu statut funduszu inwestycyjnego będzie wskazywał towarzystwo jako likwidatora funduszu inwestycyjnego (ust. 2). Likwidatorem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, który nie jest publicznym funduszem inwestycyjnym zamkniętym, może być towarzystwo zarządzające tym funduszem, pod warunkiem, że statut funduszu inwestycyjnego będzie wskazywał towarzystwo jako likwidatora funduszu inwestycyjnego (ust. 2a). Jeżeli towarzystwu, o którym mowa w ust. 2 i 2a, zostało cofnięte zezwolenie na wykonywanie działalności przez towarzystwo lub takie zezwolenie wygasło, likwidatorem funduszu jest depozytariusz (ust. 2b). W przypadku, o którym mowa w ust. 1a, gdy towarzystwo, a w przypadku, o którym mowa w ust. 2b - depozytariusz, nie może w dniu wystąpienia przesłanki rozwiązania funduszu inwestycyjnego, o której mowa w art. 246 ust. 1, lub w toku likwidacji funduszu, wykonywać czynności likwidatora, likwidatora wyznacza, na wniosek Komisji, sąd rejestrowy (ust. 2c). Likwidatorem wyznaczonym przez sąd może być osoba fizyczna, która posiada pełną zdolność do czynności prawnych i licencję doradcy restrukturyzacyjnego wydawaną na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji doradcy restrukturyzacyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1007), albo spółka handlowa, której co najmniej jeden wspólnik ponoszący odpowiedzialność za zobowiązania spółki bez ograniczenia całym swoim majątkiem albo co najmniej jeden członek zarządu reprezentujący spółkę posiada taką licencję (ust. 2d). Sąd rejestrowy wyznacza likwidatora w terminie 2 dni roboczych od dnia otrzymania wniosku Komisji (ust. 2e). Komisja może wyznaczyć innego likwidatora (ust. 3). Likwidator zgłasza niezwłocznie do rejestru funduszy otwarcie likwidacji funduszu i dane likwidatora (ust. 4).

Z powołanego przepisu wynika, że zasadą jest, iż funkcję likwidatora pełni depozytariusz (art. 248 ust. 1). Depozytariusz powoływany jest w drodze umowy, a zatem powierzenie przez fundusz inwestycyjny określonemu podmiotowi roli depozytariusza, który w momencie likwidacji funduszu pełni również rolę likwidatora, oznacza, że ustawodawca pozostawił funduszowi możliwość wyboru podmiotu, który będzie go reprezentował w procesie likwidacji.

Ustawodawca przewidział wyjątki od zasady przewidzianej w art. 248 ust. 1 ustawy o funduszach, ale w dalszym ciągu, w pierwszej kolejności, pozostawił decyzję w przedmiocie wyznaczenia likwidatora organom funduszu. Stosownie do art. 248 ust. 2 i ust. 2a likwidatorem funduszu inwestycyjnego, który został utworzony na czas określony, może być towarzystwo zarządzające tym funduszem, pod warunkiem że na dzień wydania zezwolenia na utworzenie tego funduszu statut funduszu inwestycyjnego będzie wskazywał towarzystwo jako likwidatora funduszu inwestycyjnego. Towarzystwo zarządzające funduszem może być także likwidatorem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, który nie jest publicznym funduszem inwestycyjnym zamkniętym, pod warunkiem, że statut funduszu inwestycyjnego będzie wskazywał towarzystwo jako likwidatora funduszu inwestycyjnego. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 5 Statutu likwidatorem Funduszu jest [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W., chyba że Komisja wyznaczy innego likwidatora.

Z powołanych przepisów wynika zatem, że zasadą jest powołanie likwidatora funduszu przez podmioty tworzące fundusz inwestycyjny na podstawie stosownej umowy z depozytariuszem lub statutu.

Z kolei zgodnie z art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach, który stanowił podstawę wniosku skarżącego, Komisja może wyznaczyć innego likwidatora. Przepis ten przewiduje wyjątek od zasady ustanowienia likwidatora przez fundusz, który jak wspomniano ma, co do zasady, szeroki zakres swobody, w tym zakresie. Mimo, że ustawa nie wskazuje wprost na charakter czynności podejmowanych przez KNF w trybie art. 248 ust. 3 ani na przesłanki uprawniające ten organ do wyznaczenia innego likwidatora funduszu inwestycyjnego, to należy przyjąć, że KNF w tego typu przypadkach korzysta ze swoich uprawnień nadzorczych przyznanych jej przez ustawodawcę w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rynku finansowego, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości, zaufania do rynku finansowego, a także zapewnienia ochrony interesów uczestników tego rynku (art. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym – Dz.U. z 2023 r., poz. 753 ze zm.). Zatem w przypadku, gdy likwidator funduszu wyznaczony na podstawie art. 248 ust. 1-2a ustawy swoim działaniem stwarza zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania rynku finansowego czy też w sposób rażący narusza interesy uczestników funduszu lub jego wierzycieli, Komisja, działając jako organ nadzoru, powinna podjąć działania w ramach przyznanych jej środków prawnych, a jednym z nich jest możliwość wyznaczenia innego likwidatora. Możliwość skorzystania ze środka prawnego określonego w art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach została przewidziana dla sytuacji wyjątkowych.

Przepisy ustawy o funduszach nie wskazują wprost, czy postępowanie o wyznaczenie innego likwidatora funduszu inwestycyjnego należy do postępowań wszczynanych na wniosek czy też uprawnienie do wszczęcia takiego postępowania należy wyłącznie do KNF, która działa w tego typu sytuacjach z urzędu.

Powyżej przedstawione argumenty, wynikające po pierwsze z konstrukcji art. 248 ustawy o funduszach, który w ust. 1-2a przyznaje uprawnienie wyboru i ustanowienia konkretnego podmiotu w roli likwidatora funduszowi, zaś w ust. 3 wskazuje, że wyjątkowo likwidatora może wyznaczyć Komisja, jak też z przepisów regulujących pozycję ustrojową KNF jako organu dbającego o bezpieczeństwo na rynku finansowym, świadczą o tym, że środek prawny przewidziany w art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach jest jednym ze środków nadzoru przyznanych Komisji, a postępowanie administracyjne na podstawie tego przepisu wszczynane jest z urzędu, w przypadku powzięcia przez Komisję informacji związanych z naruszającym prawo działaniem dotychczasowego likwidatora funduszu lub w przypadku utraty przez niego możliwości działania.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zarówno w orzecznictwie, jak też w doktrynie wskazuje się, że przepis ten musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli chodzi zaś o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1998 r. II SA 1396/97, Lex nr 41909). Przepisy ustawy o funduszach, jak też przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie trybu likwidacji funduszy inwestycyjnych (Dz.U. z 2005 r., Nr 114, poz. 963 ze zm.) nie zawierają norm prawnych, które pozwalałyby likwidatorowi na wykonywanie jakichkolwiek uprawnień na swoją rzecz. Artykuł 249 ust. 1 ustawy o funduszach wskazuje na czynności likwidatora podczas likwidacji funduszu. Dodatkowe obowiązki likwidatora wynikają z powołanego rozporządzenia. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że postępowanie w sprawie wyznaczenia likwidatora prowadzone jest z urzędu (por. Ł. Karasek, Postępowanie w sprawie wyznaczenia likwidatora funduszu inwestycyjnego, Monitor Prawa Bankowego z 2016 r., nr 3, s. 87-88.). Dodatkowo należy wskazać, że z art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach nie wynikają żadne bezpośrednie uprawnienia dla uczestników funduszu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skoro postępowanie, o którym stanowi art. 248 ust 3 ustawy o funduszach, może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, to wniosek skarżącego nie obligował organu do wszczęcia postępowania i wydania w tym zakresie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. W przypadku bowiem postępowań wszczynanych z urzędu o ewentualnym wszczęciu postępowania decyduje organ na podstawie posiadanych przez siebie informacji. Wniosek strony może spowodować wszczęcie takiego postępowania przez organ z urzędu, ale nie daje jej podstaw, aby skutecznie domagać się, by organ ten wszczął postępowanie. Jeśli postępowanie może zostać wszczęte przez organ wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek strony), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. W konsekwencji, wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nigdy nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1367/21, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie, która jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, zostało wszczęte przez organ na wniosek skarżącego. Organ uznał, że wnioskodawca nie jest legitymowany do zainicjowania takiego postępowania z uwagi na brak interesu prawnego. Z uwagi zatem na bezprzedmiotowość postępowania wynikającą z braku u wnioskodawcy przymiotu strony organ umorzył postępowanie. Należy zwrócić uwagę, że organ nie oceniał, w ramach postępowania, merytorycznych zarzutów skarżącego zgłoszonych pod adresem dotychczasowego likwidatora. Nie oznacza to jednak, że wskazane przez skarżącego nieprawidłowości w zakresie procesu likwidacji Funduszu nie powinny zostać wszechstronnie rozważone w ramach nadzorczych środków prawnych przysługujących KNF i w zależności od wyniku takiego postępowania wyjaśniającego organ ten powinien podjąć stosowne działania, łącznie z podjęciem z urzędu postępowania w sprawie zmiany likwidatora, jeśli uzna, że zachodzą ku temu podstawy. Inicjatywa w tym zakresie należy jednak do Komisji.

Z tych też względów, zdaniem Sądu, wszczęcie przez organ postępowania w sprawie na wniosek skarżącego było nieuzasadnione, a skoro zostało ono wszczęte to organ był zobowiązany do jego umorzenia.

Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że w przypadku wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wyznaczenia innego likwidatora przez Komisję w trybie art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach, uczestnik funduszu nie byłby stroną takiego postępowania. Stronami takiego postępowania jest fundusz, którego dotyczy likwidacja oraz dotychczasowy likwidator, a także "inny" likwidator wskazany w decyzji wydanej w trybie art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach, albowiem skutkiem jej wydania będzie nałożenie na niego obowiązku pełnienia tej funkcji. Natomiast postępowanie takie nie dotyczy interesu prawnego uczestników postępowania, gdyż - jak słusznie stwierdził organ w zaskarżonej decyzji - z przepisów prawa materialnego nie wypływają żadne uprawnienia ani obowiązki o charakterze prawnym dla uczestników postępowania. Decyzja administracyjna Komisji w przedmiocie zmiany likwidatora odnosi natomiast bezpośredni skutek w sferze prawnej dotychczasowego likwidatora (poprzez zwolnienie z obowiązku realizacji procesu likwidacji) oraz nowego likwidatora, który nabywa prawa i obowiązki, a także funduszu. Uczestnik postępowania ma wyłącznie interes faktyczny w tego typu sprawie.

W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. w zw. z art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach. Jak wspomniano, postępowanie o wyznaczenie innego likwidatora funduszu jest postępowaniem wszczynanym z urzędu przez KNF, a decyzja wydana na skutek takiego postępowania stanowi jeden z nadzorczych środków przysługujących temu organowi w związku z jego zadaniami w zakresie szeroko pojętego nadzoru nad rynkiem finansowym.

Organ nie naruszył również art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wobec bezprzedmiotowości postępowania w rozpoznawanej sprawie obowiązany był do jego umorzenia.

Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.