Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1662/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98b
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Nina Beczek (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2023 r. sprawy ze skarg M. P., J. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 maja 2022 r. nr KOC/1332/Ac/22 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia 31 stycznia 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M.P., J. W. i M.W. kwotę po 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. P., J.W. i M.W. solidarnie kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania M. P., J. W. i M. W., decyzją z 11 maja 2022 r. nr KOC/1332/Ac/22 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 31 stycznia 2022 r. nr 23/2022 ustalającą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Warszawie w Dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], na skutek jej podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 2 sierpnia 2017 r. nr 422/2017, opłatę adiacencką w wysokości: 67.836,31 zł wobec M. P., 69.758,55 zł wobec J. W., 59.862,44 zł wobec M. W.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy.

Na wniosek M. P., M. W., J. W. i J. M., Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 2 sierpnia 2017 r. nr 422/2017 zatwierdził:

1) podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,3048 ha z obrębu [...] na następujące działki:

- [...] o pow. 0,0410 ha,

- [...] o pow. 0,0382 ha,

- [...] o pow. 0,0384 ha,

- [...] o pow. 0,0387 ha,

- [...] o pow. 0,0437 ha,

- [...] o pow. 0,0265 ha,

- [...] o pow. 0,0783 ha,

razem 0,3048 ha;

2) podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,2945 ha z obrębu [...] na następujące działki:

- [...] o pow. 0,0260 ha,

- [...] o pow. 0,0228 ha,

- [...] o pow. 0,0226 ha,

- [...] o pow. 0,0223 ha,

- [...] o pow. 0,0186 ha,

- [...] o pow. 0,0345 ha,

- [...] o pow. 0,0717 ha,

- [...] o pow. 0,0760 ha,

razem 0,2945 ha

Podział został zatwierdzony pod warunkiem, że: właściciele nieruchomości będących przedmiotem podziału zgodnie ze zobowiązaniem zawartym w akcie notarialnym: Rep. [...] z 12.01.2011 r. dokonają wzajemnego przeniesienia praw do części nieruchomości powstałych w wyniku zatwierdzenia podziału, które wejdą w skład niżej wymienionych działek projektowanych:

- działka nr [...] o pow. 0,06770 ha powstała w wyniku połączenia działek nr: [...] i [...],

- działka nr [...] o pow. 0,0610 ha powstała w wyniku połączenia działek nr: [...] i [...],

- działka nr [...] o pow. 0,0610 ha powstała w wyniku połączenia działek nr: [...] i [...],

- działka nr [...] o pow. 0,0610 ha powstała w wyniku połączenia działek nr: [...] i [...],

- działka nr [...] o pow. 0,0623 ha powstała w wyniku połączenia działek nr: [...] i [...],

- działka nr [...] o pow. 0,0610 ha powstała w wyniku połączenia działek nr: [...] i [...],

- działka nr [...] o pow. 0,1500 ha powstała w wyniku połączenia działek nr: [...] i [...],

- działka nr [...] o pow. 0,0760 ha - droga wewnętrzna

oraz przy zachowaniu warunku, że w przypadku zbywania osobom trzecim prawa własności przysługującego do działek wydzielonych w wyniku podziału oznaczonych numerami [...] ustanowione zostaną służebności drogowe zapewniające tym działkom dostęp do drogi publicznej; za spełnienie niniejszego warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu oznaczonej nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną.

Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna 18 sierpnia 2017 r.

W dniu 9 października 2017 r. M. P., M. W., J. W. i J. M. zwarły umowę częściowego zniesienia współwłasności, umowę sprzedaży i umowę zamiany, w wyniku której M. P. stała się właścicielką działek nr [...], M. W. - działek nr [...], J. W. - działek nr [...], a J. M. – [...]. Ponadto M. P., M. W., J. W. stali się współwłaścicielami działki nr [...].

Naczelnik Wydziału Podziałów Nieruchomości Urzędu m.st. Warszawy w piśmie z 4 września 2020 r. poinformował, że w ewidencji gruntów wprowadzono zmiany polegające na utworzeniu działek wynikowych zgodnie z warunkiem zamieszczonym w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2 sierpnia 2017 r., z wyłączeniem działki nr [...], której podział na działki nr [...] i nr [...] został zatwierdzony prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Południe w Warszawie, VII Wydział Cywilny z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt VII Ns 379/19 oraz że spełnione zostały warunki zatwierdzenia podziału nieruchomości zawarte w sentencji ww. decyzji (utworzono nieruchomości opisane w decyzji i zapewniono im dostęp do drogi publicznej).

Po wszczęciu 2 lipca 2020 r. postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], na skutek jej podziału, rzeczoznawca majątkowy sporządził 8 października 2021 r. operat szacunkowy, określający wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej: przed podziałem działki [...] na dzień 2 sierpnia 2017 r. i po podziale działek: [...] na dzień 18 sierpnia 2017 r.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 31 stycznia 2022 r. ustalił z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na skutek jej podziału opłatę adiacencką w wysokości 67.836,31 zł wobec M. P., 69.758,55 zł wobec J. W., 59.862,44 zł wobec M. W.

Od decyzji tej skarżący wnieśli odwołanie, w którym zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 146 § 1a w zw. z art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 40, § 55 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuzasadnionym zawyżeniem wzrostu wartości nieruchomości, a w konsekwencji znacznym zawyżeniem ustalonej zaskarżoną decyzją opłaty adiacenckiej;

2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i przy wadliwie przeprowadzonej ocenie materiału dowodowego, a w konsekwencji powyższego w warunkach niewykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że wartość nieruchomości po podziale wzrosła;

3. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6 oraz art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony przy podejmowaniu decyzji.

Kolegium rozpatrując odwołanie w pierwszej kolejności przytoczyło przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "ugn" odnoszące się do opłaty adiacenckiej ustalanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, mające zastosowanie w sprawie i powołało się na liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, a następnie stwierdziło, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie, ponieważ operat sporządzony w sprawie nie zawiera wad dyskwalifikujących go jako dowód w sprawie, a organ I instancji wywiązał się z wynikającego z art. 80 kpa obowiązku oceny operatu szacunkowego. Strony w trakcie prowadzonego przed organem I instancji postępowania nie wniosły uwag do operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy wartość nieruchomości przed podziałem określił na dzień 2 sierpnia 2017 r., a po podziale - na dzień 18 sierpnia 2017 r., tj. datę uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodą porównywania parami. Do określenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale przyjęte zostały nieruchomości o podobnej powierzchni, położone na terenie dzielnicy [...] (z uwagi na małą liczbę transakcji w dzielnicy [...], które można było uznać za podobne rozszerzono badany rynek o sąsiednią dzielnicę [...], s. 16 operatu, s. 21-28). Odrębnie została oceniona wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przeznaczona pod drogę wewnętrzną, dla której wyceny zastosowano przepisy § 36 ust. 3 pkt 1 i ust. 6 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (s. 28 operatu). W ocenie Kolegium przyjęte do porównania przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym nieruchomości są nieruchomościami podobnymi.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że na podstawie przepisów Kodeku postępowania administracyjnego dokonuje się weryfikacji operatu od strony formalnej badając, czy opinia została sporządzona i podpisana przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione. Ten zakres kontroli należy do organu administracji i jest dokonywany w oparciu o reguły postępowania dowodowego określone w art. 7, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa i w ocenie Kolegium został prawidłowo zweryfikowany przez organ I instancji. Strony nie wniosły w trakcie postępowania przed organem I instancji żadnych zarzutów. Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania, że sporządzony operat jest nieprecyzyjny i zawiera szereg nieścisłości i że operat został sporządzony z naruszeniem art. 98a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że należy pomniejszyć powierzchnię nieruchomości przyjętą do wyceny o działki wydzielone pod drogi publiczne lub poszerzenie istniejących dróg. Kolegium wskazało, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę wewnętrzną, co potwierdzają postanowienia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Ponadto, z odpisu zupełnego KW nr [...] wynika, że działka nr [...] stanowi grunty orne i jest współwłasnością M. P., J. W. i M. W. Ponadto Kolegium wskazało, że na s. 14 aktu notarialnego z 9 października 2017 r., rep. [...] (umowa częściowego zniesienia współwłasności, umowa sprzedaży i umowa zamiany) strony oświadczyły, że wartość działki nr [...] szacują na kwotę 319.200 zł, a rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości na kwotę 328.213,60 zł (s. 28 operatu). Odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia przy szacowaniu wartości nieruchomości odległości poszczególnych nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunków podłączenia do nich (koszt uzbrojenia działki nr [...] będzie inny niż koszt uzbrojenia działki nr [...], która jest położona 150 m dalej) Kolegium wskazało, że na s. 22 operatu zostały opisane cechy rynkowe nieruchomości. Cecha rynkowa "uzbrojenie" określana jest jako "dobra", gdy w granicach działki znajdują się wszystkie podstawowe urządzenia infrastruktury technicznej (gaz, wodociąg, kanalizacja, sieć energoelektryczna). Rzeczoznawca uznał, że w odniesieniu do cechy rynkowej "uzbrojenie" działka nr [...] miała "dobre" (s. 23 operatu), podczas gdy cecha rynkowa "uzbrojenie" dla działek nr [...] ostała przyjęta jako "słaba", a tylko dla działki nr [...] przejęto cechę "dobre" (s. 27 operatu). Zatem za bezzasadny Kolegium uznało zarzut odwołania jakoby rzeczoznawca majątkowy uznał, że wszystkie działki posiadają taki sam stopień uzbrojenia nadając im cechę "dobre". Wyjaśniło ponadto, że opłatą adiacencką obciążony być może jedynie właściciel nieruchomości wyodrębnionej w nowym kształcie wskutek podziału wcześniej połączonych nieruchomości, i tak ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż powstałe w wyniku podziału i połączenia działki nr: [...] stanowią własność stron postępowania. Operat szacunkowy nie dotyczy powstałej w wyniku zmian działki nr [...], (która następnie została podzielona na działki nr: [...] i [...]), która, zgodnie z zawartym między stronami aktem notarialnym, stała się własnością J. M.

Skargi identyczne w swej treści wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P., J. W. i M. W.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności art. 98a ust. 1 i 1b oraz art. 98b ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

2. przepisów postępowania, tj. w szczególności art. 6, 7, 8 § 1, 10 § 1, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnieśli o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. P. w dniu 12 kwietnia 2022 r. [operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], w obrębie [...] działka nr ewid. [...] (po podziale [...]) dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej], na okoliczność błędnego wyliczenia wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] po jej podziale, a w szczególności na okoliczność wadliwości i błędów jakie zawiera operat szacunkowy z 8 października 2021 r., sporządzony przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych A. S. i K. M., w oparciu o który została wyliczona i ustalona w niniejszej sprawie opłata adiacencka. Do każdej ze skarg został dołączony operat wyżej wskazany.

W uzasadnieniu skarg w pierwszej kolejności podniesiono, że Prezydent m.st. Warszawy wszczął postępowanie 2 lipca 2020 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], a więc wyłącznie w stosunku do jednej z dwóch nieruchomości objętych decyzją podziałową. Tym zawiadomieniem Prezydent wyznaczył granice przedmiotowe postępowania, którymi był związany przez cały tok postępowania aż do jego zakończenia. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego wyznacza bowiem granice tego postępowania. Przedmiot ostatecznego rozstrzygnięcia nie może zatem wykraczać poza granice postępowania wynikające z zawiadomienia o jego wszczęciu. Celem zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego jest bowiem zapewnienie stronom możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu (art. 10 § 1 kpa). Zawiadomienie ma zatem umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej i w konsekwencji pozwala zadbać o należytą ochronę własnych interesów prawnych. Zatem organy były uprawnione do rozstrzygania wyłącznie w zakresie wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej pierwotnie działkę nr [...], nie mogły być w szczególności brane pod uwagę żadne inne nieruchomości niż dawna działka [...]. O ile wartość nieruchomości przed podziałem powinna być ustalona wobec działki nr [...], to jej wartość po podziale powinna zostać ustalona w odniesieniu do działek powstałych tylko z tej działki nr [...] na podstawie decyzji podziałowej - tj. działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Jednak w niniejszej sprawie, wartość nieruchomości po podziale, ustalono nie co do ww. działek, lecz w stosunku do działek powstałych w wyniku ich połączenia z działkami wydzielonymi decyzją podziałową z drugiej nieruchomości nią objętej, tj. stanowiącej działkę nr [...]. W konsekwencji wzrost wartości szacowano i oceniono w stosunku do nieruchomości powstałych:

- nie tylko w wyniku podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...],

- ale również w wyniku podziału działki nr [...] (choć ta nieruchomość pozostaje poza zakresem przedmiotowym niniejszego postępowania),

- a dodatkowo w wyniku scalenia działek z wyżej wymienionych w nowe działki o nr: [...],

- a także w wyniku wydzielenia działki [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...], nieobjętej granicami przedmiotowymi niniejszego postępowania).

Takie rozstrzygnięcie, zdaniem skarżących, oznacza, że organy orzekające w sprawie rażąco naruszyły przepisy art. 98a ust. 1, 1a i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z wyrażoną w art. 6 kpa zasadą praworządności. Jeżeli bowiem organ wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z podziałem jednej nieruchomości (działka nr [...]), to z dyspozycji art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika jednoznacznie, że przedmiotem oceny wartości powinna być ta sama nieruchomość – przed i po podziale. Przepis ten stanowi bowiem o jednej nieruchomości. W niniejszej zaś sprawie oceniono jednak po podziale wartość zupełnie innych nieruchomości – niepowstałych wyłącznie w wyniku podziału działki nr [...].

W ocenie skarżących, rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie nie sposób uzasadniać również na gruncie art. 98b ust 1 i 2 u.g.n. (przy odpowiednim zastosowaniu art. 98a u.g.n.). Przepis ten – w przeciwieństwie do art. 98a ust. 1 u.g.n. – stanowi wprawdzie o więcej niż jednej nieruchomości (których wartość w kontekście opłaty adiacenckiej jest oceniana przed i po połączeniu oraz podziale), jednak zastosowanie tego przepisu, byłoby możliwe, gdyby organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie opłaty adiacenckiej co do dwóch nieruchomości – tj. działek [...] i [...], a wszczął wyłącznie co do jednej działki [...]. Nie mógł zatem orzekać w tej sprawie o innej nieruchomości lub biorąc pod uwagę okoliczności związane z inną nieruchomością – tj. działką nr [...] i jej podziałem (a dodatkowo jeszcze połączeniem z działkami powstałymi po podziale działki [...]). Zupełnie inaczej powinny zostać wówczas wskazane podstawy prawne, które winny wprost odwoływać się również do art. 98b ust. 1 u.g.n. Prezydent w sentencji decyzji w ogóle zaś nie wskazał tej podstawy.

W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący zakwestionowali prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego i zarzucili wadliwe wyliczenie wartości nieruchomości wskazując, że podstawę oszacowania wartości przed podziałem stanowiła nieruchomość obejmująca wyłącznie działkę nr [...]. Jednak po podziale, oszacowano już wartość nie tych działek, które powstały w wyniku podziału działki nr [...], lecz większych nieruchomości powstałych z połączenia tych działek z działkami powstałymi w wyniku podziału działki nr [...]. To zdaniem skarżących, doprowadziło do błędnego ustalenia podwyższenia wartości – już tylko z samych względów powierzchniowych – w sytuacji gdy przed podziałem oceniano wartość jednej, a po podziale wartość dwóch (wcześniej istniejących) nieruchomości. W tym zakresie wadliwy jest również operat szacunkowy, który stał się podstawą do wyliczenia opłaty adiacenckiej. W ocenie skarżących powołany wyżej operat jest nieprecyzyjny i zawiera szereg błędów i nieprawidłowości. Skarżący podkreślili, że fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, sam w sobie nie jest wystarczający do uznania jego prawidłowości i wartości dowodowej. To bowiem na organie wydającym decyzję w sprawie opłaty adiacenckiej ciąży ostateczny obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie także obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej w toku postępowania opinii. Organy obydwu instancji nie przeprowadziły jednak właściwej analizy i oceny poprawności sporządzonego operatu szacunkowego, który stanowił podstawę orzekania w sprawie. Operat szacunkowy będący podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej został bowiem sporządzony w sposób wadliwy, zawiera liczne i istotne błędy merytoryczne dotyczące wyceny nieruchomości, które wpłynęły na ostateczne rozstrzygnięcie. Mianowicie w sporządzonym dokumencie rzeczoznawca w pkt 5 zamieścił definicję "stanu nieruchomości", po czym opisał tylko stan zagospodarowania i stan techniczno - użytkowy przed poddziałem i po podziale. Nie dokonał natomiast badania stanu prawnego, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej przed podziałem i po podziale. Błędem decydującym o wadliwości operatu w całości i jego nieprzydatności, jako dowodu w sprawie jest fakt, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości przed podziałem dla działki nr [...] o pow. 0,3048 ha, zaś po podziale określił wartość nieruchomości dla działek [...] o łącznej powierzchni 0,4493 ha. Różnica w powierzchni nieruchomości w stanie przed i po podziale wynosi 1.445 m2. Rzeczoznawca nie wziął pod uwagę, że działki: [...] nie powstały jedynie w wyniku podziału samej działki [...], ale z działek [...]. Działka [...] stanowi przedmiot własności innej osoby. Działki po podziale o nr: [...] powstały nie tylko z podziału działki [...], ale również w wyniku następczego połączenia z nimi innych nieruchomości (działki powstałe po podziale dz. nr [...]). Tu, zdaniem skarżących, tkwi podstawowy błąd metodologiczny, ale także logiczny operatu i dalej decyzji obu instancji wydanych w sprawie. W ocenie skarżących już na pierwszy rzut oka – bez wiedzy specjalistycznej – dostrzec można wadliwość wyceny, która przed podziałem ocenia określoną nieruchomość, a po podziale dokonuje oceny nieruchomości o ponad 1.100 m2 większej. Tak przeprowadzona ocena zawsze doprowadzi do ustalenia wzrostu wartości, już tylko ze względu na większą powierzchnię nieruchomości ocenianej po podziale w stosunku do nieruchomości pierwotnej – sprzed podziału. Podstawy do tego rodzaju zabiegów/wyceny nie daje zaś ani art. 98a, ani art. 98b u.g.n.

Podziału nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] dokonano m.in. w trybie art. 98b u.g.n., ale decyzja podziałowa miała za przedmiot dwie nieruchomości: działkę [...] i [...], a nie tylko działkę wskazaną jako przedmiot niniejszego postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej. W wyniku podziału, a następnie połączenia w nowe regularne działki ewidencyjne, powstały działki pod zabudowę i działka pod drogę wewnętrzną (dz. nr [...] powstała w wyniku podziału dz. Nr [...]). Działka nr [...] weszła w część działek pod zabudowę o nr: [...] (tj. 7 działek o numerach [...]). Jednak dla prawidłowego ustalenia, czy w niniejszej sprawie istnieją podstawy do naliczenia opłaty adiacenckiej zasadnicze znaczenie ma fakt, jakie działki powstały (o jakich parametrach i w jakiej cenie) i jaką ich część (ile metrów kwadratowych) tworzą działki powstałe z pierwotnej działki nr [...]. Należy wycenić każdą z nowo powstałych działek tj. nr [...] i ustalić, ile metrów kwadratowych poprzednio istniejącej działki nr [...] je tworzy. Należałoby przed podziałem wycenić każdy metr kwadratowy działki nr [...], a następnie wycenić każdy metr kwadratowy działek: [...]. Do ustalenia opłaty adiacenckiej należy wziąć tylko tę powierzchnię – część ww. działek (ich części), które powstały w wyniku podziału działki [...]. Ponadto nowo wydzielone działki różnią się od siebie chociażby dostępem do drogi, dostępem do urządzeń infrastruktury technicznej, sąsiedztwem czy wielkością. W związku z tym każda z nich może mieć inną wartość i cenę. Nie można również brać do wyceny nieruchomości, które każdy z właścicieli finalnie otrzymał (bo to wyrównują oni między sobą dopłatami), ale należy uwzględnić wartości wszystkich działek powstałych po podziale i wyliczyć, jaką ich część w metrach stanowią działki powstałe z działki nr [...]. Dodatkowo skarżący zarzucili, że rzeczoznawca, przy określaniu wartości nieruchomości po podziale, nie uwzględnił odległości tych nieruchomości (dz. nr: [...]) od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunków podłączenia do nich. Inny bowiem będzie koszt uzbrojenia w infrastrukturę techniczną działki nr [...], a inny będzie koszt uzbrojenia działki [...], która jest położona 150 m dalej. Rzeczoznawca majątkowy uznał, że wszystkie działki posiadają taki sam stopień uzbrojenia, nadając im jedną i tę samą cechę "dobre". Skarżący zaznaczyli przy tym, że metody i podstawy przyjęte przez rzeczoznawcę przy sporządzaniu operatu szacunkowego w niniejszej sprawie, nie znajdują żadnego uzasadnienia/potwierdzenia na gruncie literatury fachowej. Z powyższych względów, w ocenie skarżących operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono opłatę adiacencką powinien zostać odrzucony w całości. Nie stanowi bowiem wartościowego dowodu w sprawie. Operat szacunkowy zawierający liczne błędy merytoryczne w istocie nie rozstrzyga w żaden sposób prawidłowo, że w wyniku podziału działki [...] nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Na skutek opisanych wyżej błędów i nieprawidłowości, jest on nierzetelny, wewnętrznie sprzeczny oraz nieprawidłowy, wobec tego nie może zostać uznany za przekonywujący i wystarczający dowód dla potrzeb niniejszego postępowania. W konsekwencji tych błędów, błędnie ustalono również opłatę adiacencką, zarówno co do zasady, jak i co do wysokości.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarga M. P. została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1662/22, skarga J. W. została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1663/22, zaś skarga M. W. – pod sygn. akt I SA/Wa 1664/22. Następnie postanowieniem z dnia 26 lipca 2022 r., wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt: I SA/Wa 1662/22, I SA/Wa 1663/22 i I SA/Wa 1664/22, i prowadzenia ich pod sygn. akt I SA/Wa 1662/22.

Na rozprawie Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. P. w dniu 12 kwietnia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi są zasadne, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Rozważania jednak zacząć należy od kwestii proceduralnej, a mianowicie wniosku skarżących zgłoszonego w skargach o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego 12 kwietnia 2022 r., którego Sąd na rozprawie w dniu 12 maja 2023 r. nie uwzględnił, bowiem wniosek ten nie stanowi dowodu uzupełniającego z dokumentów, o których mowa w treści art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), zwanej dalej "ppsa". Co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który – na podstawie art. 133 § 1 ppsa – kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt administracyjny. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa, z którego wynika, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu jedynie z dokumentów i to wyłącznie wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego, co należy rozumieć jako konieczność odroczenia rozprawy. Opinii biegłego z 12 kwietnia 2022 r. przedłożonej przez stronę na etapie postępowania sądowego nie można uznać za dowód w sprawie. Ponieważ opinia ta nie została sporządzona na etapie postępowania administracyjnego, jako dowód przeprowadzony przed organem w sprawie i w świetle art. 84 kpa nie ma waloru dowodu z opinii biegłego. Opinia ta ma wyłącznie cechy dokumentu prywatnego. Gdyby zaś sąd dokonał jej oceny, byłaby ona równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. W myśl bowiem art. 133 § 1 ppsa sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ppsa. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt administracyjnych sprawy, to tym samym, badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, czy też orzekał na podstawie niekompletnych akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt administracyjnych sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, a także wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2342/15). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności działań organów administracji publicznej. Dodać należy, że złożony przez skarżących do akt sądowych sprawy operat szacunkowy z 12 kwietnia 2022 r. nie był elementem materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania przez organy administracji publicznej, a co więcej nie był on im nawet znany, gdyż złożony został dopiero na etapie postępowania sądowego. W tym miejscu podkreślić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kolejnej (trzeciej) instancji administracyjnej i w jej toku nie następuje weryfikacja materiału dowodowego zmierzającego do konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego, lecz ocena – kontrola pod względem zgodności z prawem postępowania administracyjnego i aktu wydanego przez organ administracyjny. Stąd też możliwości prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym są bardzo ograniczone tylko do dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Regulacja zawarta w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Strona mogła to uczynić na etapie postępowania prowadzonego przez organy administracyjne. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie powołanego art. 106 § 3 jest jedynie ocena, czy organy ustaliły ten stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Dodać także należy, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwalają sądowi administracyjnemu na przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Opinia biegłego jest innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 tej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1445/11).

Z uwagi na fakt, że Sąd skargi uwzględnił, załączony do skarg operat szacunkowy z 12 kwietnia 2022 r. będzie mógł być zgłoszony, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, jako dowód z dokumentu prywatnego w sprawie na etapie ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, którego wiarygodność oraz moc dowodowa podlegać będzie ocenie organów ponownie prowadzących postępowanie administracyjne. Zgodnie bowiem z art. 78 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, co do zakresu wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego wyłącznie w stosunku do jednej z dwóch działek i w związku z tym wartość nieruchomości po podziale ustalono nie co do działek powstałych z działki [...], lecz w stosunku do działek powstałych w wyniku ich połączenia z działkami wydzielonymi decyzją podziałową z drugiej działki [...], przyznać należy rację skarżącym, że granice przedmiotowe postępowania administracyjnego wyznacza zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Przedmiot ostatecznego rozstrzygnięcia nie może zatem wykraczać poza granice postępowania wynikające z zawiadomienia o jego wszczęciu. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut ten jest niezasadny. Działka nr [...] nie mogła być objęta przedmiotowym postępowaniem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wobec skarżących, ponieważ nieruchomość objęta decyzją podziałową o nr [...], stanowiła własność J. M., działka ta została następnie podzielona na 8 innych działek, które zostały przez J. M. sprzedane skarżącym, te zaś działki wydzielone z działki [...] weszły w skład nowoprojektowanych działek. Powstałe w wyniku podziału, a następnie połączenia, działki nr: [...] stanowią własność skarżących. Na mocy bowiem umowy częściowego zniesienia współwłasności, umowy sprzedaży i umowy zamiany z 9 października 2017 r. M. P. stała się właścicielką działek [...], M. W. stał się właścicielem działek [...], J. W. – działek [...], zaś w stosunku do działki [...] wymienieni skarżący stali się jej współwłaścicielami. Postępowanie administracyjne nie mogło natomiast objąć działki 299, ponieważ jej właścicielką stała się J. M., a opłatą adiacencką obciążony może być jedynie właściciel nieruchomości wyodrębnionej w nowym kształcie wskutek podziału wcześniej połączonych nieruchomości. Przedmiotem wyceny po podziale i połączeniu działek mogły być tylko nowopowstałe działki projektowane, stanowiące odrębny przedmiot własności.

Zasadne są natomiast zarzuty skarg dotyczące wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego.

Uzasadnienia decyzji obu instancji wskazują na potrzebę przypomnienia organom orzekającym w sprawie, że dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 § 1, art. 80 kpa). Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Operat szacunkowy ma z istoty swej stanowić dla organu pomoc, ale tylko w takim zakresie, w jakim dla oceny ustalonego stanu faktycznego konieczna jest wiedza specjalistyczna i w jakim kompetencje biegłego określone zostały odpowiednimi przepisami. Operat szacunkowy nieruchomości stanowi podstawowy dowód dla ustalenia jednej z podstawowych dla rozpoznawanej sprawy okoliczności faktycznej, a mianowicie wzrostu wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale nieruchomości. Organ orzekający o ustaleniu opłaty adiacenckiej podejmuje decyzję w oparciu o wycenę nieruchomości przez rzeczoznawcę według stanu nieruchomości przed zdarzeniem adiacenckim i po zdarzeniu adiacenckim. Wycena stanowi konieczny dowód w sprawie, który – jak każdy dowód – podlega ocenie organu. Ocena ta nie może ograniczyć się do stwierdzenia formalnego związania organu ustaleniami rzeczoznawcy, którego operat podlega ocenie jedynie pod względem formalnym. Organ jest bowiem zobowiązany sprawdzić na jakich przesłankach rzeczoznawca oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. W przeciwnym razie powstanie sytuacja, w której podmiotem rozstrzygającym sprawę byłby w istocie rzeczoznawca, a nie organ. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 kpa) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że organy nie dokonały żadnej analizy sporządzonego operatu szacunkowego, ograniczając się jedynie do bardzo ogólnego, standardowego i lakonicznego stwierdzenia, że opinia została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi, że jest spójna, logiczna, rzetelna i kompletna, i może zostać przyjęta jako podstawa do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. W zakresie poprawności operatu szacunkowego i jego oceny organy nie przeprowadziły żadnej własnej analizy w zakresie, w jakim nie jest wymagana wiedza specjalistyczna. Decyzje organów obu instancji pozbawione są dogłębnej analizy operatu, rzetelnej i wnikliwej. Ocena operatu szacunkowego nie może sprowadzać się tylko do stwierdzenia, że operat jest spójny, logiczny i nie zawiera niejasności. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego nie jest rozstrzygnięciem sprawy, ale dowodem w sprawie, który podlega ocenie organu (art. 80 kpa w zw. z art. 84 § 1 kpa), a następnie Sądu. Zarówno z treści decyzji organu I instancji, jak i organu odwoławczego wynika, że nie dokonano oceny operatu szacunkowego zgodnie z powyższymi wymogami.

Ustalona w kontrolowanym postępowaniu opłata adiacencka nie była związana z typowym podziałem nieruchomości prowadzonym w ramach art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ugn", lecz została ustalona wskutek procedury przewidzianej w art. 98b ugn. Stanowi on, że właściciele nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości. Do wniosku należy dołączyć, złożone w formie aktu notarialnego, zobowiązanie do dokonania zamiany działek a następnie podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że właściciele dokonają, w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części ich nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek gruntu. W razie nierównej wartości zamienianych części nieruchomości stosuje się art. 15 ugn, który stanowi z kolei, że w przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. W sprawach, o których mowa w art. 98b ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 93, art. 94, art. 96, art. 97 ust. 1-2, art. 98, art. 98a oraz art. 99 ugn (na mocy ust. 2). Podkreślić należy, że połączenie i ponowny podział nieruchomości służą uzyskaniu działek o konfiguracji i powierzchni umożliwiającej ich racjonalne zagospodarowanie. Przepisy, które mają zastosowanie do połączenia i ponownego podziału nieruchomości, należy stosować odpowiednio, uwzględniając specyfikę tego połączenia i podziału. W tym zakresie należy przyjąć, że już samo odesłanie do odpowiedniego jedynie stosowania przepisu o możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej również po wystąpieniu zdarzenia prawnego w postaci podziału nieruchomości uprzednio połączonych (scalonych), wskazuje na konieczność uwzględniania przy ustalaniu opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98b ust. 2 ugn specyfiki decyzji, o której mowa w art. 98b ust. 1 i 3 ugn. Specyfika zaś postępowania opisanego art. 98b ugn polega na złożonym i ścisłym powiązaniu geodezyjnego podziału nieruchomości z jej prawnym podziałem w sytuacji decyzyjnego podziału na działki gruntu nieruchomości uprzednio połączonych. Z uwagi zaś na to, że opłatą adiacencką obciążony może być jedynie właściciel nieruchomości wyodrębnionej w nowym kształcie wskutek podziału wcześniej połączonych nieruchomości (lub użytkownik wieczysty, jeżeli połączenie i podział dotyczy nieruchomości pozostających w użytkowaniu wieczystym), jeszcze przed naliczeniem opłaty adiacenckiej, musi się dokonać również podział prawny nieruchomości, a jego dokonanie powinno bezspornie wynikać z materiału dowodowego zebranego w sprawie. Złożoność związania podziału geodezyjnego z podziałem prawnym w instytucji połączenia nieruchomości i ponownego ich podziału dotyczy płaszczyzny geodezyjnej i prawnej. Na płaszczyźnie geodezyjnej polega ono na tym, że łączy się geodezyjnie wiele nieruchomości stanowiących własność różnych osób i dopiero po ich połączeniu dzieli się na nowe działki przy zachowaniu kryteriów wymaganych przy podziale nieruchomości (art. 98b ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących klasycznego podziału nieruchomości). Wydzielone w ten sposób działki mogą obejmować grunty należące do różnych osób. Na płaszczyźnie prawnej związanie wyraża się w tym, że dopóki nie dojdzie do zawarcia umowy zamiany, dopóty połączenie i podział geodezyjny będą odbiegać od aktualnego stanu prawnego a konkretnie będą z nim sprzeczne. Zważyć przy tym należy, że odpowiednie (a nie wprost) stosowanie przepisu o możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej również w następstwie wzrostu wartości nieruchomości wskutek decyzji o zatwierdzeniu połączenia nieruchomości i ich podziału na nowo, wymaga wyważenia przez organ, w jakim zakresie przysporzenie majątkowe (wzrost wartości nieruchomości) związany jest z samym geodezyjnym połączeniem i podziałem nieruchomości. Obciążenie opłatą adiacencką wymagało wykazania, że wzrost wartości nieruchomości jest oczywistą konsekwencją decyzji o podziale i połączeniu nieruchomości.

Analiza przedmiotowego operatu szacunkowego wskazuje, że rzeczoznawca dla określania wartości rynkowej nieruchomości zastosował podejście porównawcze. Taka metodologia szacowania nieruchomości przewidziana została w art. 153 ust. 1 ugn. Opiera się ona na złożeniu, że wartość wycenianej nieruchomości odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były dotąd przedmiotem obrotu rynkowego. Omawiane podejście może być zatem stosowane, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnej do nieruchomości wycenianej. Wymaga jednak skorygowania cen ze względu na cechy różniące nieruchomości, podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnienia zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Wykładnia celowościowa przywołanego przepisu wskazuje również, że zastosowanie tego podejścia może dawać najlepsze wyniki (obiektywną wartość), jeżeli nieruchomości porównawcze są identyczne (lub prawie identyczne) z przedmiotem wyceny, położone są w niedalekiej odległości, a transakcje zostały zawarte na stabilnym rynku, w stosunkowo niedawnym czasie. Oczywiście ustawodawca zdawał sobie sprawę, że nieruchomości nie mogą być absolutnie identyczne, dlatego przewidział wymóg stosowania korekt i poprawek dla wyeliminowania różnic. W ramach podejścia porównawczego rzeczoznawca zastosował metodę porównywania parami, która dla tego podejścia przewidziana została w § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555). Zastosowana metoda wymagała zatem porównania nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem transakcji i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Z przedstawionych przepisów wywieść można, że jednym z podstawowych elementów procesu szacowania nieruchomości przy zastosowaniu wskazanych metodologii jest wybór nieruchomości, których ceny transakcyjne posłużą do sformułowania opinii o wartości przedmiotu wyceny. Przepisy nie określają szczegółowo w jaki sposób dokonać takiego wyboru, pozostawiając to rzeczoznawcy. Niewątpliwie jednak przy dokonywaniu tego wyboru należy pamiętać, że dokonuje się go dla określania wartości rynkowej nieruchomości. W myśl art. 151 ust. 1 ugn wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W literaturze przedmiotu odnoszącej się do szacowania nieruchomości zaznacza się, że wybór nieruchomości (o którym wyżej mowa) powinien opierać się na logicznym rozumowaniu, wspartym stosownymi danymi z dokumentów. Jednoznaczne brzmienie przywołanego wyżej przepisu nakazuje przyjąć, że dokonując wyboru nieruchomości przyjmowanych do porównania, rzeczoznawca powinien przede wszystkim opierać się na faktach wynikających wprost z dostępnych źródeł danych o nieruchomościach i ich cenach. Nie może zaś w tym względzie kierować się własnymi preferencjami lub odczuciami wynikającymi z interpretacji tych faktów. W wyniku wyceny nieruchomości rzeczoznawca określa bowiem jej wartość rynkową na postawie wcześniejszej analizy rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen (por. § 3 rozporządzenia). Wobec przedstawionych regulacji, od prowadzącego postępowanie organu wymagane było zatem wyjaśnienie i rozważenie, czy w świetle powyższych rozważań uwzględnione zostały przy ustalaniu wartości nieruchomości powyższe wymogi. Dodatkowo zauważyć należy, że wartość rynkowa nieruchomości ustalana w podejściu porównawczym pozostaje w bezpośredniej relacji do cen konkurencyjnych nieruchomości podobnych, ale również zależy od określonych reguł ekonomicznych (substytucyjności, popytu i podaży i innych zewnętrznych). Czynnikami takimi mogą być również posiadane przez strony transakcji informacje co do przyszłego przeznaczenia nieruchomości, które skłaniają je do nabycia nieruchomości w określonym momencie i za określoną cenę. W konsekwencji również wyjaśnienia i oceny wymagało, czy dobór nieruchomości przyjętych do porównania spełniał wymagania nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, co konsekwentnie podnoszą skarżący.

Poza przedstawionymi uwagami, zauważyć należy, że w przypadku wtórnego podziału nieruchomości do ustalenia wartości nieruchomości winno się brać pod uwagę wartość początkową nieruchomości oraz wartość finalną, tj. wartość po dokonaniu podziału. W kontrolowanej sprawie mamy bowiem do czynienia z podziałem dwóch działek ewidencyjnych [...] i [...], z których powstało kilkanaście mniejszych działek, a następnie z tych nowopowstałych działek wyodrębniono 8 działek projektowanych powstałych z połączenia działek wydzielonych z działki [...] i [...]. Nie był to typowy podział nieruchomości, bo w procedurze nie brała udziału jedna nieruchomość, lecz dwie nieruchomości wieczystoksięgowe, stanowiące własność różnych osób fizycznych. Finalnie w wyniku podziału, połączenia, a następnie wydzielenia projektowanych działek powstało kilka działek w wyniku połączenia z mniejszymi działkami powstałymi na skutek podziału działek pierwotnych. Jeśli chodzi o finalną wycenę na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej zasadne było dokonanie wyceny każdej z nowopowstałych a "warunkowanych" precyzyjnie w decyzji zatwierdzającej podział działek budowlanych połączonych każdorazowo z dwóch mniejszych działek. W efekcie w wyniku podziału powstało 7 działek budowlanych i działka przeznaczona pod drogę wewnętrzną – dla zapewnienia warunku z art. 93 ust. 3 ugn, stanowiącego, że każda nowopowstała w wyniku podziału działka musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, a za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej. Powierzchnia nieruchomości wieczystoksięgowych nie uległa zmianie wskutek samego podziału geodezyjnego. Jednak był to podział dokonany pod pewnymi warunkami i zmierzał do utworzenia z dwóch działek – wielu nowych regularnych działek. Powierzchnie tych działek, połączonych z dwóch mniejszych – mają istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż finalnie składają się na nowe nieruchomości w rozumieniu przepisów kc. Zgodnie natomiast z jednoznacznym brzmieniem art. 98a ust. 1b zdanie trzecie ugn w zw. z art. 98b ust. 2 ugn, na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej wartość nieruchomości po podziale przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi, przy czym przepis ten ma w kontrolowanej sprawie zastosowanie odpowiednie – a więc z uwzględnieniem specyfiki procedury z art. 98b ugn. Stąd też, istniejąca przed podziałem i połączeniem nieruchomość wieczystoksięgowa nr [...] powinna być przedmiotem wyceny dla zobrazowania wartości każdej przed dokonaniem podziału i połączenia w trybie i na zasadach określonych w art. 98b ugn. Aby można było mówić jaką korzyść uzyskał każdy z dotychczasowych właścicieli działek (tzn. o ile wzrosła wartość ich dotychczasowej nieruchomości) – należało dokonać wyceny "wyjściowej", a więc wycenić ją sprzed dokonania jej podziału, a następnie porównać areał powstały w wyniku podziału, tj. areał tworzący regularne działki i działkę wydzieloną pod drogę wewnętrzną i "nałożyć" to na dotychczasową działkę [...]. Ponieważ różnice w areałach nowopowstałych działek w stosunku do dotychczas posiadanej powierzchni, zgodnie z art. 15 ugn w zw. z art. 98b ust. 3 ugn, właściciele wyrównują między sobą (sami decydując kto, ile i jakie działki otrzyma), na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej konieczne jest ustalenie po pierwsze jaka była wartość 1 m2 działki nr [...] przed dokonaniem podziału na 7 mniejszych powierzchniowo działek, po drugie dokonanie wyceny nowopowstałych działek powstałych z podziału i połączenia, tj. np. działki nr 293 powstałej w wyniku połączenia działek nr [...] i [...] i następnie określenie wzrostu wartości nieruchomości każdego metra kwadratowego przypadającego pierwotnie istniejącej działce nr [...], jako nieruchomości wyjściowej w stosunku do nowej działki połączonej z działek nr [...] i [...] (por. w tym zakresie M. Durzyńska, Podział i połączenie a opłata adiacencka, Geodeta nr 3/2020). Istotą problemu w kontrolowanej sprawie jest dokonanie matematycznego "rozliczenia" korzyści uzyskanych przez właścicieli nieruchomości biorących udział w procedurze określonej w art. 98b ugn. Istotą sprawy jest wskazanie przez organ administracji (na potrzeby daniny publicznej), o ile wzrosła wartość każdego metra kwadratowego początkowej nieruchomości, tj. pierwotnie usytuowanej działki nr [...] w stosunku do wartości każdego metra każdej nowej regularnej działki, w skład której wchodzi część pierwotnej działki nr [...] (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2201/22). W ocenie Sądu organy nie uwzględniły tych aspektów ani specyfiki procedury z art. 98b ugn.

Na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej operat szacunkowy nie podlega aktualizacji, gdyż dotyczy wyceny dokonywanej na konkretną datę podziału, w tym przypadku na 2017 r. Wszelkie późniejsze zmiany na gruncie, w tym jego zabudowa czy zmiana przeznaczenia, ewentualne immisje itd. nie mają znaczenia dla wyniku wyceny na potrzeby sprawy dotyczącej wzrostu wartości nieruchomości powstałego wskutek podziału dokonanego w 2017 r., bo tylko stan nieruchomości i ceny z tej daty mają znaczenie w sprawie. Art. 98a ust. 1b ugn należy traktować jako lex specialis w stosunku do art. 151 ust. 1 ugn, a więc przepisy dotyczące aktualizacji zawarte w art. 156 ust. 3 i 4 ugn nie mają tu zastosowania, bo ceny nieruchomości z 2017 r. nie uległy zmianie w 2023 r., są to te same ceny, i wycena musi opierać się na transakcjach dokonanych w 2017 r. – a nie na transakcjach aktualnych, a przy tym żadne zmiany uwarunkowań nie mają tu znaczenia. Przewidziana w art. 156 ust. 4 ugn aktualizacja operatu ma zaś znaczenie w sytuacji, gdy wycena dokonywana jest "na datę wyceny", wówczas istotnie, zmiany dokonujące się na nieruchomości czy np. wzrost lub spadek cen rynkowych, może mieć przełożenie na jej cenę "aktualną", stąd mówi się o "aktualizacji operatu", jednak w sytuacji, gdy przepis szczególny jednoznacznie wskazuje na wymaganą datę wyceny nieruchomości z okresu dotyczącego decyzji zatwierdzającej podział, a więc o dacie innej niż data sporządzenia operatu, to jego aktualizacja jest bezprzedmiotowa.

Przedstawione wyżej uchybienia dają podstawę do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 6, art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, które to naruszenia ze względu na swój charakter mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania zasądzonych w punkcie 2. sentencji wyroku orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 202 § 1 ppsa, które obejmują zwrot wpisów sądowych od skarg uiszczonych przez każdego ze skarżących. Natomiast o kosztach postępowania zasądzonych w punkcie 3. sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa, które obejmują wysokość kosztów zastępstwa prawnego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 15 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.), z uwagi na złożenie pełnomocnictwa procesowego przed rozprawą w dniu 27 kwietnia 2023 r. do reprezentowania M. P. i złożenie pełnomocnictw procesowych na rozprawie do reprezentowania J. W. i M. W.

Sąd nie uwzględnił uiszczonych opłat skarbowych od dokumentów stwierdzających udzielenie pełnomocnictw, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2142 z późn. zm.) nie podlega opłacie skarbowej złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w sprawach załatwianych na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że wszystkie powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).