Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 120/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a)
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art/ 46 ust. 2a
journal: Dz.U. 2022 poz 2094
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.)
article: art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 120/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 sierpnia 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędziowie: WSA Inga Gołowska, WSA Michał Niedźwiedź (spr.), Protokolant: specjalista Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2023 r., sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 6 grudnia 2022 r. nr FE-I.3160.7.2020 w przedmiocie zwrotu dofinansowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zarządu Województwa Małopolskiego na rzecz Gminy K. kwotę 41.897 (czterdziestu jeden tysięcy osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1.1. Decyzją z 2 marca 2021 r. (FE-1.3160.7.2020 ) Zarząd Województwa Małopolskiego zobowiązał Gminę K. do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie 2 689 674,74 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków europejskich otrzymanych przez beneficjenta w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013.

1.2. Gmina złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją.

1.3. Decyzją z 6 grudnia 2022 r. (nr FE-I.3160.7.2020) Zarząd Województwa Małopolskiego uchylił powyższą decyzję. Tym niemniej również zobowiązał Gminę do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie 2 689 674,74 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków europejskich otrzymanych przez beneficjenta w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013.

2.1. W skardze na powyższą decyzję, wywiedzionej przez Gminę, podniesiono zarzuty naruszenia następujących przepisów:

1a) art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") przez wydanie w pierwszej instancji dwóch decyzji w tej samej sprawie w rożnych datach ( 2 marca 2021 r. i 5 marca 2021 r.);

2a) art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. póz. 1634 ze zm.; dalej jako "u.f.p.") przez ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i wydanie decyzji o zwrocie środków w zw. z błędnym stwierdzeniem nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków europejskich na skutek uznania, że:

- w okresie trwałości na terenie strefy aktywności gospodarczej w K. nie zlokalizowano żadnego przedsiębiorstwa, a w konsekwencji, że Gmina nie osiągnęła wskaźnika rezultatu, podczas gdy z ustalonego przez Organ stanu faktycznego wynika, że wskaźnik został osiągnięty, gdyż na terenie strefy działalność gospodarczą prowadziło w okresie trwałości co najmniej 5 przedsiębiorców (M. N., E. sp. z o.o., B. K., W. K. i D. K.), a po sprzedaży terenu strefy na rzecz jednego przedsiębiorcy wartość wskaźnika uległa zmianie i ostatecznie została ustalona na poziomie jednego przedsiębiorstwa;

- na terenie strefy nie powstały miejsca pracy, a w konsekwencji, że Gmina nie osiągnęła wskaźnika rezultatu, podczas gdy z ustalonego przez Organ stanu faktycznego wynika, że wskaźnik został osiągnięty, gdyż przedsiębiorcy prowadzący na terenie strefy działalność gospodarczą zatrudnili łącznie więcej niż 20 pracowników;

2b) art. 57 ust. 1 akapit pierwszy w zw. z art. 88 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25, z późn. zm.) przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że beneficjent może być zobowiązany w okresie trwałości do dalszej realizacji projektu poprzez np. podejmowanie działań mających na celu osiągnięcie wskaźników rezultatu, podczas gdy z ww. przepisów wynika, że okres trwałości dotyczy operacji zakończonych tj. takich, w których wszystkie działania zostały faktycznie przeprowadzone, a na beneficjencie ciąży jedynie zakaz poddawania zakończonej operacji zasadniczej modyfikacji;

2c) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca Gmina była zobowiązana do osiągnięcia wskaźników rezultatu po zakończeniu realizacji projektu pod rygorem zwrotu środków, podczas gdy nie wynika to z umowy o dofinansowanie, a przedmiotem zobowiązania skarżącej Gminy była realizacja projektu w sposób, który zapewni m. in. osiągnięcie wskaźników rezultatu i zobowiązanie to zostało wykonane z chwilą oddania do użytkowania K. Strefy Aktywności Gospodarczej;

2d) art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie pierwsze rozporządzenia 2988/95 przez jego błędne zastosowanie do oceny przedawnienia, pomimo że zarzucana beneficjentowi nieprawidłowość polegająca na nieosiągnięciu wskaźników rezultatu w określonym terminie nie ma charakteru ciągłego;

2e) art. 66a u.f.p. przez:

- jego niewłaściwe zastosowanie jako przepisu prawa materialnego do oceny przedawnienia, którego bieg rozpoczął się przed dniem wejściem w życie tego przepisu;

- jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jest on przepisem szczególnym względem art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, podczas gdy stanowi on przepis szczególny względem art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2988/95, a więc reguluje okres wykonania decyzji o zwrocie środków, a nie jej wydania;

2f) art. 70 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa przez jego niezastosowanie do oceny przedawnienia, pomimo że przepis ten powinien znaleźć zastosowanie na podstawie art. 3 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 jako przepis prawa krajowego wprowadzający dłuższy okres przedawnienia niż przewidziany w ust. 1 akapit pierwszy zdanie pierwsze tego rozporządzenia;

2g) art. 153 ust. 1 w zw. z art. 152 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1303/2013 przez niezastosowanie przepisów tego rozporządzenia do oceny skutków ew. nieosiągnięcia wskaźników rezultatu, pomimo że zgodnie z ww. przepisami rozporządzenie 1303/2013 ma zastosowanie do programów operacyjnych zatwierdzonych na podstawie rozporządzenia 1083/2006 (MRPO 2007-2013) po ich zamknięciu (2.08.2018 r.), a w konsekwencji niewzięcie pod uwagę motywu 22 rozporządzenia 1303/2013 i uwzględnienie wskaźników rezultatu do celu korekty finansowej wbrew przepisom tego rozporządzenia;

2h) art. 54 § 1 pkt 3 i 7 O.p. w zw. z art. 67 u.f.p. przez ich niezastosowanie i naliczenie odsetek za cały okres trwającego 3 lata postępowania dwuinstancyjnego, pomimo iż postępowanie prowadzone było przewlekle, za co odpowiedzialność ponosi organ prowadzący to postępowanie;

2i) art. 98 ust. 2 akapit pierwszy zdanie drugie rozporządzenia 1083/2006 i art. 143 ust. 2 zdanie trzecie rozporządzenia art. 1303/2013 przez ich niezastosowanie i naruszenie zasady proporcjonalności przez wydanie decyzji o zwrocie całości dofinansowania bez uwzględnienia charakteru i wagi ewentualnych nieprawidłowości, polegających co najwyżej na nieprecyzyjnym (niekompletnym) sporządzaniu niektórych dokumentów sprawozdawczych w zakresie stopnia realizacji wskaźników fakultatywnych;

3a) art. 207 ust. 12 u.f.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez ponowne rozpatrzenie sprawy z udziałem pracowników, którzy brali udział w wydaniu decyzji wydanej na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. tj. B. S. i J. D.;

4a) art. 46 ust. 2a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (Dz. U. z 2022 r. poz. 2094 ze zm.; dalej jako "u.s.w.") przez podpisanie decyzji z dn. 5.03.2021 r. bez upoważnienia;

4b) art. 100 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie i odmowę zawieszenia postępowania, pomimo że w sprawie występuje zagadnienie wstępne podlegające kompetencji sądu powszechnego, a brak jest uzasadnienia dla rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ we własnym zakresie;

4c) art. 25 pkt 1) w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 8) ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z Uchwałą nr 732/13 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 13 czerwca 2013 r. w sprawie przyjęcia Wytycznych Instytucji Zarządzającej MRPO 2007-2013 w zakresie kontroli i monitorowania projektów przez niezawiadomienie skarżącej Gminy o "kontroli" przeprowadzonej w dniu 6.11.2019 r. oraz nieumożliwienie złożenia wyjaśnień i dokumentów, czego konsekwencją było błędne ustalenie, że wskaźniki rezultatu nie zostały osiągnięte;

4d) art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego i pominięcie w tej ocenie:

- zgromadzonych dowodów potwierdzających prowadzenie na terenie strefy działalności gospodarczej tj. umowy najmu z dnia 1 października 2018 r. zawartej przez Pana M. N. z firmą R., faktur potwierdzających zakup materiałów budowlanych i instalacyjnych przeznaczonych na budowę bazy na terenie strefy tj. 153 pustaków, płyty żelbetowej o wymiarach 300x150x15 cm, 2 zbiorników betonowych wraz z transportem o pojemności 12 m3 , tony piasku, 2 szt. kontenerów wraz z transportem i posadowieniem, zadaszenia magazynu soli i jego wykonania oraz zestawu alarmowego i akcesoriów do monitoringu wraz z montażem alarmu i przebudową systemu monitoringu, umowy najmu z obsługą sprzętu zawartej przez R. z F. oraz korespondencji skarżącej Gminy z przedsiębiorcami prowadzącymi działalność na terenie [...]SAG, informującej o prowadzonej działalności gospodarczej oraz o dalszych zamierzeniach inwestycyjnych;

- dowodów potwierdzających zatrudnienie pracowników przez przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie strefy tj. wykazu pracowników wykonujących zadanie zimowego utrzymania drogi krajowej nr 79 wraz z kopiami umów o pracę i deklaracjami ZUS oraz oświadczenia firmy R. o wykonywanej przez nią działalności i zatrudnianych pracownikach;

4e) art. 75 § 1 zd. 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez dopuszczenie i oparcie ustaleń faktycznych na dowodzie sprzecznym z prawem tj. "notatce służbowej nr 1" sporządzonej w wyniku "kontroli" przeprowadzonej z naruszeniem przepisów wym. w lit. c) powyżej oraz z przekroczeniem zakresu upoważnienia, które umocowywało zespół kontrolujący wyłącznie do przeprowadzenia oględzin, natomiast już nie do dokonywania oceny prawnej;

4f) art. 78 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka - Burmistrza Gminy K. dla uzyskania informacji o rzeczywistym stanie realizacji projektu na dzień zakończenia okresu trwałości oraz oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka - przedstawiciela MARR dla wykazania jakie konkretne działania podjęła MARR w wykonaniu umowy o pozyskanie inwestorów do [...]SAG, pomimo że przedmiotem ww. dowodów były okoliczności mające kluczowe znaczenie dla sprawy.

2.2. Pełnomocnik Gminy w pierwszej kolejności sformułował wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako "P.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w części zobowiązującej Gminę do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie 2 689 674,74 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych oraz określającej termin, od którego nalicza się odsetki.

Dalej wniósł ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. w części zobowiązującej Gminę do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie 2 689 674,74 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych oraz określającej termin, od którego nalicza się odsetki.

Ponadto pełnomocnik Gminy wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 w zw. z § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Strona wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

2.3. W piśmie z 4 stycznia 2023 r. pełnomocnik Gminy uzupełnił skargę poprzez rozwinięcie argumentacji poszczególnych zarzutów skargi.

2.4. W odpowiedzi na skargę organ ustosunkował się do poszczególnych zarzutów strony skarżącej i wniósł o oddalenie jej skargi.

2.5. W piśmie z 14 kwietnia 2023 r. strona skarżąca sformułowana na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów:

- notatki urzędowej z 20 lutego 2023 r.;

- wydruków z portalu prowadzonego przez organ na dzień 14 kwietnia 2023 r.

dla wykazania, że organy Województwa Małopolskiego konsekwentnie uważają [...]SAG za działającą, co stoi w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi w toku postępowania, które doprowadziło do wydania skarżonego aktu.

W piśmie tym zawarto również replikę na odpowiedź organu na skargę.

2.6. W piśmie z 24 kwietnia 2023 r. organ ustosunkował się do twierdzeń podniesionych przez stronę skarżącą w jej kolejnych pismach.

Do pisma tego organ załączył pozew cywilny wniesiony przeciwko organowi przez stronę skarżącą, a dotyczący ustalenia treści Umowy o dofinansowanie Projektu w ramach Osi Priorytetowej 4, Infrastruktura dla rozwoju gospodarczego Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 nr [...] zawartej w dniu 11.06.2012 r. w Krakowie pomiędzy Zarządem Województwa Małopolskiego a Gminą K.

2.7. W piśmie z 19 maja 2023 r. Gmina ustosunkowała się do treści powyższego pisma organu, jak również po raz kolejny rozwinęła argumentację dotycząca poszczególnych zarzutów skargi.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

3.1. Skarga okazała się zasadna.

3.2. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja z 2 marca 2021 r., wydana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, została podjęta podczas posiedzenia Zarządu Województwa Małopolskiego.

Posiedzeniu temu przewodniczył wpierw Marszałek Województwa Małopolskiego W. K., po czym opuścił obrady i przekazał nad nimi przewodnictwo Wicemarszałkowi Województwa Małopolskiego Ł. S. Marszałek Województwa Małopolskiego nie był obecny nie był obecny przy wydawaniu przedmiotowej decyzji (k. 1007-1011 akt). Decyzja ta została podpisana przez Wicemarszałka Województwa Małopolskiego Ł. S. W tym kontekście, w motywach decyzji z 6 grudnia 2022 r., organ wyjaśnił, że "upoważnienie dla Wicemarszałka Województwa Małopolskiego do podpisania decyzji z 2 marca 2021 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania, znak: FE-1.3160.7.2020, wynika z faktu, że obradom podczas podejmowania ww. decyzji przewodniczył Pan Ł. S. - Wicemarszałek Województwa Małopolskiego, zgodnie z udzielonym mu upoważnieniem przez Marszałka Województwa Małopolskiego." (s. 111).

Rzecz jednak w tym – jak trafnie dostrzegł pełnomocnik Gminy – że fakt udzielenia pełnomocnictwa do podpisywania decyzji, o których jest mowa w art. 46 ust. 2a u.s.w., nie może być wywodzony z samego przekazania przez Marszałka Województwa Małopolskiego przewodniczenia w prowadzeniu obrad.

Wykładnia językowa tegoż przepisu prowadzi do wniosku, że podpisywanie decyzji wydanych w sprawach z zakresu administracji publicznej leży w wyłącznym zakresie kompetencji marszałka województwa. Z art. 46 ust. 2a u.s.w. wynika zatem, że przepis ten ma charakter lex specialis w stosunku do ogólnej zasady, wynikającej z art. 107 § 1 k.p.a.; zgodnie z którą rozstrzygnięcia organów kolegialnych winny być podpisywane przez wszystkich jego członków, biorących udział w ich wydaniu. Przepis ten stanowi wyraz pewnego uproszczenia dotyczącego formy decyzji wydawanych przez organ kolegialny, jakim jest zarząd województwa. Polega ono na tym, że decyzja zarządu województwa nie wymaga dla swej ważności podpisu wszystkich jego członków, biorących udział w jej wydaniu, a jedynie marszałka. Tym samym decyzje zarządu zawsze podpisuje marszałek województwa i to niezależnie od uczestnictwa w ich podjęciu. Należy mieć przy tym na uwadze, że skoro przywołany przepis stanowi lex specialis, niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca, a prymat należy przyznać wykładni językowej (zob. K. Bandarzewski, [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, pod red. P. Chmielnickiego, LexisNexis Warszawa 2005r., s. 239).

Podkreślić przy tym należy, że wydawanie decyzji administracyjnych ma doniosłe znaczenie. Na mocy takich decyzji następuje bowiem ustalenie, odebranie, nałożenie na stronę konkretnego uprawnienia, czy też obowiązku. Tym samym akt administracyjny nie może być podpisywany w sposób dowolny, ale tylko przez ten organ, którego kompetencję stanowi prawo do wydania decyzji. Przekazanie tych kompetencji musi mieć wyraźną podstawę prawną, jak również znajdować odzwierciedlenie w odpowiednich dokumentach. Tych zaś w aktach administracyjnych brakowało.

Powyższe oznacza, że zarzut naruszenia art. 46 ust. 2a u.s.w. poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowania okazał się trafny.

Z uwagi na dostrzeżone uchybienia formalne przy podejmowaniu decyzji Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze gdyż było to przedwczesne.

3.3. Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji raz jeszcze ustali, na jakiej podstawie Wicemarszałek Województwa Małopolskiego Ł. S. podpisał decyzję z 2 marca 2021 r. W tym celu przede wszystkim zbada, czy istnieją dokumenty potwierdzające przekazanie tych kompetencji, jak również oceni ich znaczenie prawne.

3.4. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 205 § 2 w zw. z art. 200 tej ustawy.