Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 384/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 99 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 499
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r Prawo farmaceutyczne - t.j.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1577/19 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2018 r. (nr [...]); 3) zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Spółki A 1377 (jeden tysiąc trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; 4) nakazuje zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Spółki A kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 listopada 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1577/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę Spółki A (dalej zwanej "Skarżącą") na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej zwanego "GIF") z [...] maja 2019 r. (nr [...]) w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] października 2004 r. (nr [...]) Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Rzeszowie (dalej zwany "WIF") udzielił [...] Spółce jawnej z siedzibą w [...] zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...].

W dniu [...] czerwca 2018 r. Skarżąca wystąpiła o zmianę powyższego zezwolenia polegającą na: 1) zmianie podmiotu prowadzącego aptekę z [...] Spółka jawna z siedzibą w [...] na Skarżącą; 2) zmianie nazwy apteki na Apteka [...]. Do wniosku Skarżąca załączyła: 1) dwie umowy z 30 maja 2018 r. przeniesienia ogółu praw i obowiązków przysługujących wspólnikom T. Ś. i J. S. w [...] Spółce jawnej na rzecz odpowiednio: G. K. i A. K., 2) protokół z zebrania wspólników [...] Spółka jawna, 3) tekst jednolity umowy spółki jawnej, 4) wnioski o zmianę danych w Krajowym Rejestrze Sądowym.

WIF, powołując się na art. 99 ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 499; dalej zwanej "Pf"), wezwał Skarżącą do przedłożenia prawa do wykonywania zawodu wspólników Skarżącej, a także do złożenia wyjaśnień dotyczących przedmiotu jej działalności, wskazując że we wniosku o zmianę danych w Krajowym Rejestrze Sądowym znalazł się wpis, zgodnie z którym przedmiotem działalności Skarżącej jest także "badanie rynku i opinii publicznej", podczas gdy w świetle art. 99 ust. 4 Pf może to być wyłącznie prowadzenie apteki.

W odpowiedzi na wezwanie Skarżąca stwierdziła, że nie występowała z wnioskiem o udzielenie zezwolenia, a zatem nie ma uzasadnienia prawnego wzywanie jej do wykazania, że spełnia wymagania niezbędne do otrzymania zezwolenia.

Decyzją z [...] września 2018 r. WIF odmówił zmiany wskazanego wyżej zezwolenia na prowadzenie apteki we wnioskowanym zakresie.

Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z [...] maja 2019 r. GIF utrzymał w mocy decyzję WIF. Uznał, że zmianie zezwolenia w części dotyczącej zmiany nazwy podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki sprzeciwia się art. 99 ust. 4 pkt 2 Pf (w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Prawo farmaceutyczne - Dz. U. z 2017 r., poz. 1015; dalej zwanej "ustawą nowelizującą Pf"). Z przepisu tego wynika bowiem, że prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu farmaceuty. GIF wskazał, że nowymi wspólnikami w spółce jawnej, na którą było udzielone zezwolenie, zostali G. K. i A. K., którzy nie są farmaceutami posiadającymi prawo wykonywania zawodu. Zdaniem GIF, zmiana zezwolenia w brzmieniu zawnioskowanym przez Skarżącą doprowadziłaby de facto do obejścia obowiązującego od 25 czerwca 2017 r. (tj. daty wejścia w życie ustawy nowelizującej Pf) zakazu uzyskiwania zezwolenia przez spółkę jawną, której wspólnikami są osoby inne niż posiadające prawo wykonywania zawodu farmaceuty. GIF podkreślił, że wnioskowana zmiana nie ma charakteru "technicznego", lecz dotyczy zmiany wspólników spółki jawnej, a zatem chodzi o faktyczne zmiany osobowe w spółce, której działalność w obecnym stanie prawnym została ograniczona w zakresie prowadzenia apteki w ten sposób, że wspólnikami mogą być jedynie osoby wykonujące zawód farmaceuty.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję GIF. Zarzuciła m.in. naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Pf (przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, wydanego przed wejściem w życie wskazanej ustawy, stosuje się przepisy Pf w brzmieniu nadanym wskazaną nowelizacją) oraz art. 99 ust. 4 Pf (przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten w obecnym brzmieniu ma zastosowanie w przypadku zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, mimo że jego wykładnia wskazuje, że odnosi się wyłącznie do przypadków wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia na prowadzenie apteki i nie ma zastosowania w przypadku zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki).

WSA oddalił skargę.

Zdaniem WSA, organy administracji zasadnie uznały, że podmiot występujący o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki, które to zezwolenie uzyskał przed wejściem w życie ustawy nowelizującej Pf, musi spełniać wymogi nałożone obecnie obowiązującymi przepisami Pf. WSA stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej konieczne jest, aby ubiegający się o nie podmiot spełniał wymogi określone w art. 99 ust. 4 Pf.

Powołując się na art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej Pf, WSA zaznaczył przy tym, że również przepisy intertemporalne wskazują, że do zmiany zezwolenia, a nie tylko jego uzyskania, konieczne jest spełnienie wymogów z art. 99 ust. 4 Pf. Zdaniem WSA, złożenie przez Skarżącą wniosku o zmianę zezwolenia po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej Pf oznaczało wszczęcie nowego postępowania pod rządami Pf w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą Pf. W ocenie WSA, w tej sytuacji nie mógł znaleźć zastosowania przepis przejściowy art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej Pf, ponieważ odnosił się on wyłącznie do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki.

WSA podkreślił, że w świetle art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Pf podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne mogą nadal je prowadzić w oparciu o posiadane zezwolenia, jednakże w niezmienionym kształcie i treści. Po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej Pf wszelkie zmiany zezwolenia muszą być zgodne z Pf w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą Pf. Z uwagi na to WSA uznał, że nie jest możliwa zmiana zezwolenia w sytuacji, w której wspólnikami spółki jawnej miałyby zostać osoby, które nie są obecnie uprawnione do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Zdaniem WSA, wprawdzie wniosek Skarżącej dotyczył jedynie zmiany nazwy podmiotu i apteki, ale organ był uprawniony do badania struktury wewnętrznej wnioskodawcy, bowiem osobowy charakter spółki jawnej i zasady dotyczące określania jej firmy są czynnikami decydującymi o tym, że zmiana nazwy spółki została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przyjęcie odmiennego poglądu doprowadziłoby w istocie do obejścia obowiązującego od 25 czerwca 2017 r. zakazu uzyskiwania zezwolenia przez spółkę jawną, której wspólnikami są osoby inne niż posiadające prawo wykonywania zawodu farmaceuty. W ocenie WSA, uwzględnienie wniosku Skarżącej skutkowałoby zmianą zezwolenia na rzecz spółki jawnej, której skład osobowy jest niezgodny z art. 99 ust. 4 pkt 2 Pf.

WSA uznał też, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zmiany zezwolenia w trybie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej zwanej "kpa"). Stwierdził, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. W ocenie WSA, wskazana wyżej zmiana stanu prawnego stanowiła podstawę odmowy zmiany zezwolenia.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi (tj. uchylenie decyzji GIF i WIF), względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Ponadto Skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, tj.: 1) pisma Rzecznika Małych i Średnich przedsiębiorców z 18 lutego 2019 r. skierowanego do Ministra Zdrowia oraz 2) pisma Ministra Zdrowia z 12 kwietnia 2019 r. skierowanego do Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców - dla wykazania faktów, że w odpowiedzi na wniosek Rzecznika Minister Zdrowia dokonał wykładni art. 99 ust. 4 Pf oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Pf oraz że wykładnia art. 99 ust. 4 Pf i art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Pf dokonana przez Ministra Zdrowia jest zbieżna z wykładnią tych przepisów, za którą opowiada się Skarżąca, a przeciwna do wykładni przyjętej w niniejszej sprawie przez WIF, GIF i WSA.

Skarżąca zarzuciła wyrokowi WSA:

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 141 § 4 ppsa przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do przedstawionej w skardze argumentacji Skarżącej dotyczącej wykładni autentycznej art. 99 ust. 4 Pf oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Pf przedstawionej w piśmie Ministra Zdrowia z 12 kwietnia 2019 r. skierowanym do Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej zwanym też "objaśnieniami Ministra Zdrowia"), podczas gdy:

- argumentacja ta miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jednoznacznie wskazując na prawidłowość przyjętej przez Skarżącą wykładni art. 99 ust. 4 Pf oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Pf, a tym samym na wadliwość wykładni ww. przepisów przyjętej przez organy Inspekcji Farmaceutycznej (WIF i GIF),

- w związku z czym należyta ocena tej argumentacji powinna była doprowadzić do wydania przez WSA odmiennego wyroku, tj. uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji WIF i decyzji GIF,

a ponadto brak jakiegokolwiek odniesienia się przez WSA do kwestii dokonanej przez Ministra Zdrowia wykładni art. 99 ust. 4 Pf i art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Pf uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku w zakresie stanowiska, jakie WSA zajął wobec wykładni autentycznej przedstawionej w objaśnieniach Ministra Zdrowia;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 135 ppsa oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107; dalej zwanej "pusa"), a także w związku z art. 155 kpa przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji WIF i decyzji GIF, mimo że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

z naruszeniem art. 155 kpa polegającym na odmowie zastosowania tego przepisu wskutek przyjęcia, że na przeszkodzie jego zastosowaniu stoi zmiana stanu prawnego, która nastąpiła po wydaniu zezwolenia Skarżącej, w związku z wejściem w życie ustawy nowelizującej Pf, która nadała nowe brzmienie art. 99 ust. 4 Pf,

podczas gdy art. 99 ust. 4 Pf w aktualnym brzmieniu nie znajduje zastosowania do zezwoleń wydanych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej Pf, w tym do zezwolenia Skarżącej, wobec czego ww. zmiana stanu prawnego pozostaje irrelewantna dla możliwości zastosowania art. 155 kpa w niniejszej sprawie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 135 ppsa oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 pusa przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji WIF i decyzji GIF, mimo że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Pf oraz art. 99 ust. 4 pkt 2 Pf przez ich błędną wykładnię, która została w pełni zaaprobowana przez WSA;

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

4) art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Pf w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 6 kpa, art. 7a § 1 kpa, art. 8 § 1 kpa oraz art. 8, art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 650; dalej zwanej "Pp") przez błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Pf polegającą na przyjęciu, że:

- po wejściu w życie ustawy nowelizującej Pf, tj. po 25 czerwca 2017 r., zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed tą datą (dotychczasowe zezwolenia) zachowują ważność jedynie "w niezmienionym kształcie i treści",

- wobec czego wszelkie zmiany dotychczasowych zezwoleń muszą być oceniane pod kątem zgodności z wymogami wprowadzonymi ustawą nowelizującą Pf,

- co w efekcie prowadzi do objęcia dotychczasowych zezwoleń nowym reżimem prawnym wprowadzonym przepisami ustawy nowelizującej Pf,

podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Pf, zgodna z literalnym brzmieniem tego przepisu, a także uwzględniająca zasady, które wynikają z art. 2 Konstytucji (zasada ochrony praw nabytych wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawnego), art. 6 kpa (zasada praworządności), art. 8 Pp (wymóg, by ograniczenia i obowiązki były nakładane na przedsiębiorców przez ustawodawcę w sposób wyraźny), art. 7a kpa i art. 11 ust. 1 Pp (zasada "in dubio pro libertate") oraz art. 8 § 1 kpa i art. 12 Pp (zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej) nakazuje przyjąć, że:

- po wejściu w życie ustawy nowelizującej Pf dotychczasowe zezwolenia pozostają w obrocie prawnym i funkcjonują w tym obrocie na dotychczasowych zasadach,

- co oznacza, że wymogi wprowadzone ustawą nowelizującą Pf znajdują zastosowanie wyłącznie do zezwoleń, o których wydanie wystąpiono po wejściu w życie tej ustawy, tj. po 25 czerwca 2017 r.,

- w związku z czym, w sytuacji, gdy podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną zwraca się do organów Inspekcji Farmaceutycznej o zmianę dotychczasowego zezwolenia, organy te nie są uprawnione do badania, czy wymogi wprowadzone przepisami ustawy nowelizującej Pf zostały w przypadku tego zezwolenia spełnione, ani czy będą spełnione po jego zmianie;

5) art. 99 ust. 4 pkt 2 Pf w związku z art. 6 kpa, art. 7a § 1 kpa, art. 8 § 1 kpa oraz art. 8, art. 11 ust. 1 i art. 12 Pp przez błędną wykładnię art. 99 ust. 4 pkt 2 Pf, polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku wystąpienia przez podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną o zmianę dotychczasowego zezwolenia,

podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 99 ust. 4 pkt 2 Pf zgodna z literalnym brzmieniem tego przepisu, a także uwzględniająca zasady, które wynikają z art. 6 kpa (zasada praworządności), art. 8 Pp (wymóg, by ograniczenia i obowiązki były nakładane na przedsiębiorców przez ustawodawcę w sposób wyraźny), art. 7a kpa i art. 11 ust. 1 Pp (zasada "in dubio pro libertate") oraz art. 8 § 1 kpa i art. 12 Pp (zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej) nakazuje przyjąć, że:

- wymóg ustanowiony w art. 99 ust. 4 pkt 2 Pf aktualizuje się wyłącznie w przypadku ubiegania się przez przedsiębiorcę o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, nie zaś o zmianę zezwolenia już posiadanego,

- w związku z czym przepis ten może być stosowany wyłącznie do nowych zezwoleń, a dotychczasowe zezwolenia pozostają poza zakresem jego zastosowania.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z 23 lipca 2020 r. "Związek B" (dopuszczony następnie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika jako organizacja społeczna) przedstawił swoje stanowisko w sprawie, zbieżne ze stanowiskiem Skarżącej.

W piśmie procesowym z 31 stycznia 2022 r. Skarżąca uzupełniła argumentację prawną przedstawioną w skardze kasacyjnej.

W piśmie procesowym z 11 lutego 2022 r. "Związek B" uzupełnił stanowisko wyrażone w piśmie z 23 lipca 2020 r.

W piśmie procesowym z 21 lutego 2022 r. Naczelna Izba Aptekarska (uczestnik postępowania) przedstawiła obszerne stanowisko w sprawie. Wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym: 1) pełnomocnicy Skarżącej podtrzymali stanowisko i wnioski zaprezentowane w skardze kasacyjnej oraz w pismach procesowych, 2) pełnomocnik GIF wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie; 3) pełnomocnik Naczelnej Izby Aptekarskiej podtrzymał argumentację przedstawioną przez pełnomocnika GIF i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako całkowicie niezasadnej, 4) pełnomocnik "Związku B" podtrzymał stanowisko wyrażone w pismach procesowych i poparł stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na posiedzeniu jawnym (art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie go na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna.

Skarga kasacyjna została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, w którym uznał on za zasadne stanowisko organów, przyjmujących że w przypadku wystąpienia o zmianę zezwolenia (w zakresie zmiany nazwy podmiotu prowadzącego aptekę ogólnodostępną i nazwy apteki) udzielonego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej prawo farmaceutyczne, podmiot ten musi spełniać nowe, ostrzejsze warunki wymagane dla prowadzących apteki, przewidziane Pf po zmianie. W skardze kasacyjnej zawarto zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, z tym, że zarzuty o charakterze procesowym (zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzuty materialnoprawne (zarzut nr 4 i 5) dotyczące błędnej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Pf oraz art. 99 ust. 4 pkt 2 Pf mają charakter komplementarny wobec siebie, zatem zostaną rozpatrzone łącznie.

W związku z przebiegiem zasadniczej osi sporu w rozpoznawanej sprawie konieczne jest zatem przesądzenie, czy do "starych" zezwoleń, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Pf znajdą zastosowanie warunki określone w art. 99 ust. 4 Pf po nowelizacji.

Skarżąca zakwestionowała wykładnię prezentowaną przez WSA, wskazując zarówno na literalne brzmienie przepisu, jak i na inne rodzaje wykładni, a także stanowisko Ministra Zdrowia przedstawione w piśmie z 12 kwietnia 2019 r. skierowanym do Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, któremu przypisywała walor wykładni autentycznej. Stwierdziła również, że wykładnia omawianego przepisu przyjęta w sprawie jest sprzeczna z podstawowymi zasadami polskiego prawa publicznego, takimi jak zasada ochrony praw nabytych, zasada praworządności, zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasada swobody działalności gospodarczej oraz zasady przyjaznej interpretacji (in dubio pro libertate).

Zdaniem WSA, podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne mogą nadal je prowadzić w oparciu o posiadane zezwolenia, jednak "w niezmienionym kształcie i treści".

Z tą interpretacją nie można się zgodzić, gdyż nie przemawia za nią ani wykładnia językowo–logiczna, ani systemowa, ani celowościowa. W art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Pf, który wraz z ustępem pierwszym określa zakres stosowania "nowych" wymagań w stosunku do podmiotów prowadzących apteki ogólnodostępne, stwierdzono wprost, że tzw. "stare" zezwolenia (zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy) zachowują ważność. Przy takim brzmieniu przepisu ustawodawca nie przewidział jednocześnie, np. w innych przepisach przejściowych, konieczności dostosowania prowadzonej działalności do nowych wymagań, uprawniona jest zatem konstatacja, że skoro podmioty posiadające "stare" zezwolenia mogą prowadzić działalność na dotychczasowych warunkach, to niepotrzebne było regulowanie jej dostosowywania, w przeciwnym wypadku taki zabieg legislacyjny byłby niezbędny dla zachowania praw nabytych z już udzielonych zezwoleń. Z kolei w ust. 1 omawianego artykułu przewidziano możliwość uzyskiwania zezwoleń na starych zasadach, również po wejściu w życie przepisów nowych, stanowiących bardziej restrykcyjne zasady prowadzenia działalności gospodarczej w ww. zakresie. Z żadnej z tych norm nie wynika również, aby do starych zezwoleń należało – i ewentualnie w jakim zakresie – stosować nowe przepisy.

Słusznie też wskazywała Skarżąca, że przeciwko wykładni prezentowanej przez organ, zaaprobowanej przez WSA, przemawia cel wprowadzenia przepisów nowelizujących ustawę Pf, który wyrażono w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej, w sposób następujący: "(...) zaproponowane w projekcie środki prowadzą do zamierzonych celów, tj. wstrzymują otwieranie nowych aptek i punktów aptecznych w obecnym kształcie (...)". Zatem celem tym było "wstrzymanie otwierania nowych aptek" na dotychczasowych zasadach, a nie uniemożliwienie lub utrudnianie funkcjonowania aptek działających w oparciu o "stare" zezwolenia. W konsekwencji odmienna interpretacja narusza ratio legis omawianych przepisów intertemporalnych, zgodnie z którymi ustawodawca zachował "stare" zezwolenia, dopuszczając funkcjonowanie równoległe dwóch rodzajów zezwoleń – w oparciu o stary i nowy reżim prawny.

Jednocześnie, gdyby przyjąć interpretację tych przepisów taką, jaką zastosowano w sprawie, prowadziłoby to do całkowicie dysfunkcjonalnych wniosków, gdyż możliwa byłaby sytuacja, że w tym samym czasie (już po wejściu w życie nowelizacji) jeden podmiot mógłby uzyskać nowe zezwolenie na "starych" zasadach, gdy tymczasem inny podmiot już dysponujący "starym" zezwoleniem nie mógłby uzyskać jego zmiany na dotychczasowych zasadach.

W tym miejscu podkreślenia też wymaga, że w ustawie Prawo farmaceutyczne przewidziano odmienne rodzaje postępowań administracyjnych związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą, czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna. W przepisach Pf po nowelizacji przewidziano również inne, nieznane dotychczas wymogi dla zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 99 ust. 3a, 3b), które wprost odnoszą się do postępowania administracyjnego o udzielenie zezwolenia ("zezwolenia [...] nie wydaje się", "zezwolenie wydaje się"), a nie postępowania w sprawie zmiany, czy cofania zezwolenia. Analogicznie uregulowano kwestię nowych wymogów podmiotowych do prowadzenia apteki w ust. 4 art. 99 Pf po nowelizacji, wskazując że "prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada (...) 2) spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w pkt 1" W literaturze i orzecznictwie zwracano uwagę na konieczność szczególnej i ścisłej wykładni przepisów kompetencyjnych (a taki charakter mają art. 99 ust. 3, 3a, 3b i 4 Pf po nowelizacji), podkreślając że w przypadku interpretacji takich przepisów istotne są konstytucyjne zasady dotyczące podstaw prawnych działania władzy publicznej. "Taka interpretacja tych przepisów, że można je stosować w innym postępowaniu, poza postępowaniem o udzielenie zezwolenia, jest niedopuszczalna, bo naruszałaby konstytucyjną zasadę legalizmu (wyrażoną już w art.7 Konstytucji RP) nakazującą, by organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Wola ustawodawcy, szczególnie przy tworzeniu przepisów prawa publicznego, w tym zwłaszcza materialnego prawa administracyjnego, przy występowaniu w jego sferze znaczących ograniczeń i wręcz rygorów, powinna być wyrażona w sposób dookreślony, wyraźny i jasny dla adresatów jego norm (przede wszystkim dla przedsiębiorców i organów stosujących prawo). Kompetencji władzy publicznej nie można domniemywać ani też interpretować rozszerzająco, a podstawowe znaczenie przy określaniu zakresu kompetencji ma wykładnia językowa przepisu kompetencyjnego" (por. D. Pudzianowska, A. Rabiega-Przyłęcka, "Cofanie zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych z powodu przekroczenia ograniczeń antykoncentracyjnych – analiza problemu w świetle orzecznictwa", opubl. PPH 2021/11/18 – 27, również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2020 r., sygn. akt: II GSK 3025/17, II GSK 3026/17, II GSK 3027/17).

W konsekwencji nie można stwierdzić, że zakresem działania normy wynikającej z art. 99 ust. 4 Pf zostały objęte również te zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, które zostały udzielone pod rządami starych przepisów i co do których z jakichś przyczyn wystąpiono o ich zmianę. Wykładnia językowa ww. przepisu, wsparta wykładnią celowościowo-funkcjonalną warunkowaną także wyżej omówionym celem wprowadzenia nowelizacji, prowadzi zatem do takiego samego rezultatu – że przepis ten znajduje zastosowanie przy udzielaniu nowych zezwoleń, a nie zmianie "starych", udzielonych w oparciu o inny reżim prawny.

Zaprezentowanej wyżej wykładni nie przełamuje zasada bezpośredniego działania prawa nowego dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego, do której odwołał się WSA, powołując się na art. 6 kpa, a z którego wywodzi się obowiązek organu administracji publicznej stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Podkreślenia bowiem wymaga, że wyżej omówione szczegółowo względy nie pozwalają na przyjęcie, że normą obowiązującą dla "starych" zezwoleń, w dniu wydania decyzji, był art. 99 ust. 4 Pf po nowelizacji. Wbrew twierdzeniom WSA z przepisu przejściowego zamieszczonego w nowelizacji Prawa farmaceutycznego nie wynika, że podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne mogą je prowadzić w oparciu o posiadane zezwolenie, ale "w niezmienionym kształcie i treści", gdyż przepis ten brzmi w ten sposób, że "zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed wejściem w życie ustawy zachowują ważność". Trafnie w tej kwestii wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 2003 r. w sprawie o sygn. akt SK 12/03, w którym Trybunał podkreślił, powołując się na swoje wcześniejsze orzecznictwo, że "przy retroakcji niewłaściwej (zasada bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego, retrospekcja) Trybunał Konstytucyjny uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (...)". Jednak Trybunał wskazał również, że "obiegowo przyjmowana teza, jakoby istniało swoiste >>domniemanie<< przemawiające za bezpośrednim działaniem prawa nowego jest – obecnie znacznym konstytucyjnym uproszczeniem. (...) Mówiąc inaczej: na tle utrwalonego stanowiska TK na wypadek kolizji bezpośredniego działania ustawy nowej i interesu jednostki można mówić raczej o odwróceniu »domniemania« przemawiającego za zasadą bezpośredniego działania ( retrospektywności). Ta ostatnia dochodzi do głosu tylko na wypadek wykazania wyraźnie ważnego interesu publicznego. Sprawdzenia (analizy), czy w danym wypadku taki ważny interes występuje, dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej, a więc Trybunał Konstytucyjny lub sąd orzekający. Tak więc w świetle orzecznictwa TK kwestię intertemporalną o tyle tylko rozwiązuje się optując za zasadą stosowania ustawy nowej, o ile przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym dostosowania się do zaistniałej sytuacji (wyrok z 15 września 1998r., K 10/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 64.)". W rozważanym wypadku należało uznać, że wątpliwości intertemporalne zostały rozwiązane przez ustawodawcę, który przyjął zasadę działania prawa dotychczasowego w stosunku do "starych" zezwoleń i jednocześnie odstąpił od uregulowania kwestii czasu i trybu dostosowania dotychczas prowadzonej działalności do nowych wymagań. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również wykładnia (objaśnienie prawne) wydane przez Ministra Zdrowia na wniosek Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców w piśmie z 12 kwietnia 2019 r. Jakkolwiek nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że wykładnia dokonana przez Ministra Zdrowia ma walor wykładni autentycznej, gdyż pojęcie to jest co do zasady zarezerwowane dla wykładni dokonywanej przez podmiot, który dany przepis ustanowił, to ma ona swoją wagę jako pochodząca od konstytucyjnego organu odpowiedzialnego za ochronę zdrowia oraz biorącego udział w procesie legislacyjnym omawianej nowelizacji. Minister Zdrowia w ww. objaśnieniach jednoznacznie stwierdził, że w jego ocenie wymagania zakreślone w art. 99 ust. 4 Pf dotyczą wyłącznie podmiotów, które wystąpiły o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w dacie obowiązywania przedmiotowego przepisu. W ocenie Ministra Zdrowia, za taką interpretacją przemawia w szczególności brzmienie przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r., które ograniczone zostały do zapisu mówiącego o zachowaniu mocy obowiązującej przez zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wydane przed wejściem w życie ustawy (art. 2 ust. 2). Regulując kwestie intertemporalne, ustawodawca nie wprowadził nakazu dostosowywania się posiadaczy uprzednio wydanych zezwoleń do wymagań zakreślonych w nowym brzmieniu art. 99 ust. 4 Pf. Jeżeli więc przepisy przejściowe zawarte w ustawie z 7 kwietnia 2017 r. zakładają zachowanie mocy obowiązującej zezwoleń wydanych przed jej wejściem, a jednocześnie nie nakazują ich posiadaczom dostosowania się do nowych wymagań wprowadzonych ustawą, to bezpodstawne jest twierdzenie, że wymagania te mają charakter retroaktywny.

Podsumowując ten wątek, skoro kwestie intertemporalne zostały rozwiązane przez ustawodawcę, to nie istnieje potrzeba dokonywania przez organ stosujący prawo dalszej analizy oraz wyważania interesu publicznego i interesu jednostki, dla uzyskania odpowiedzi, czy w danym wypadku do stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego należy stosować prawo stare, czy nowe, gdyż podjęcie odpowiedniej decyzji ustawodawczej musiało już zostać poprzedzone stosowną analizą właśnie przez ustawodawcę.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem zasadność ocenianych zarzutów skargi kasacyjnej, przyjmując że analiza przepisu o charakterze przejściowym (art. 2 ustawy nowelizującej Pf) prowadzi do wniosku, że tzw. "stare zezwolenia" udzielone przed wejściem w życie omawianej nowelizacji mogą być wykonywane na starych zasadach, a nowe wymogi wynikające z art. 99 ust. 4 Pf po nowelizacji nie znajdują do nich zastosowania, i to również wtedy, gdy postępowanie w przedmiocie zmiany "starego" zezwolenia zostało wszczęte już po wejściu ustawy nowelizującej Pf w życie.

Zasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 155 kpa, sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. W punkcie wyjścia należy przypomnieć i podkreślić, że wnioskodawcą oraz podmiotem, do którego były skierowane wydane w sprawie decyzje, a następnie skarżącymi w sprawie nie byli wspólnicy spółki jawnej, lecz spółka jawna - posiadająca odrębną od wspólników podmiotowość prawną. Po drugie, o czym już wyżej wspomniano, w Pf została przewidziana możliwość zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Wreszcie, w dotychczasowym orzecznictwie sądowadministracyjnym, w tym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczano zmianę decyzji o zezwoleniu na prowadzenie apteki w zakresie danych podmiotu prowadzącego aptekę i nazwy apteki (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2011 r., sygn. akt II GSK 871/10). Słusznie wskazał w tym zakresie WSA, że zmiana treści zezwolenia na prowadzenie apteki może nastąpić w drodze decyzji zmieniającej wydawanej na podstawie art. 155 kpa w zw. z art. 105 ust. 2 Pf, gdyż w Pf nie uregulowano samodzielnie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia. W dalszym ciągu nie można już jednak zgodzić się z WSA, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zmiany zezwolenia w trybie art. 155 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego z udziałem tych samych stron. WSA uznał, że "wskazana powyżej zmiana stanu prawnego stanowiła podstawę odmowy zmiany zezwolenia". W związku z tym podkreślić trzeba, że przez tożsamość stanu prawnego i faktycznego w rozumieniu art. 155 kpa należy rozumieć – w sytuacji dokonania zmiany stanu prawnego – jako zachowanie czy utrzymanie materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego, przez nową regulację prawną (nową ustawę), a nie ich identyczność. Nowa regulacja, która zachowuje, bądź nawet nieznacznie zmienia normę stanowiącą podstawę wydania decyzji ostatecznej, nie jest przeszkodą zmiany decyzji na podstawie art. 155 kpa, po zmianie prawa, jeśli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienioną decyzją. Powołując się na wcześniejsze wywody uznać należało, że stan prawny odnośnie do zmienianego (udzielonego pod rządami "starych" przepisów) zezwolenia nie uległ zmianie, w związku z tym przyjąć też trzeba, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zaburzenia tożsamości ram stanu i prawnego i faktycznego postępowania. Odnośnie do zmiany stanu faktycznego, na które powoływały się w swoich stanowiskach uczestnik i organ, a którą to zmianę łączą ze zmianą podmiotu prowadzącego aptekę – to po pierwsze, WSA nie kwestionował tożsamości stron i ani organ, ani uczestnik nie zakwestionowały tego stanowiska we właściwym trybie, po drugie zaś, jak wcześniej zauważono, stroną postępowania zarówno o wydanie zezwolenia, jak i jego zmianę była ta sama spółka jawna, która, co również wcześniej zaznaczono, ma odrębną podmiotowość prawną od wspólników (art. 8 ksh).

Nie został natomiast uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 ppsa, który autor skargi kasacyjnej łączy z nieodniesieniem się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji przedstawionej w piśmie Ministra Zdrowia z 12 kwietnia 2019 r., podczas gdy argumentacja ta miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wskazując jednoznacznie na prawidłowość prezentowanej przez Skarżącą wykładni art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej Pf i art. 99 ust. 4 Pf (zarzut 1 petitum skargi kasacyjnej).

W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna bowiem umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez WSA, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, że wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 ppsa, nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16).

Konkludując należy zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 ppsa i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa okazał się więc nieusprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając jednak, że skarga kasacyjna co do zasady okazała się uzasadniona, gdyż naruszono prawo materialne w omówiony wyżej sposób, co miało wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, i jednocześnie uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną na podstawie na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji. Rozpoznając wniosek Skarżącej o dokonanie zmiany zezwolenia organ uwzględni wskazaną wykładnię prawa materialnego.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od GIF na rzecz Skarżącej 1377 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu sądowego od skargi (200 zł), opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (100 zł), należnego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika za udział w postępowaniu przed WSA (480 zł) oraz wynagrodzenie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej i udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez pełnomocnika, który nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA (480 zł).

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 225 ppsa nakazał zwrócić Skarżącej ze środków budżetowych WSA 400 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej. Skarżąca uiściła bowiem wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 500 zł, podczas gdy należny wpis wynosił 100 zł, stosownie do § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 535).