Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 417/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 154
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 545/13 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 545/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość położona w gminie O., obręb G., oznaczona w ewidencji gruntów, jako działka nr [...], o pow. 0,7247 ha, decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr [...] z dnia [...] września 2011r., znak: [...], została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku M. – O., pododcinek "[...]" od km [...] do km [...].

Decyzją z [...] listopada 2012 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 140.433 zł za prawo własności przedmiotowej nieruchomości, przejętej z mocy prawa od skarżącego przez Skarb Państwa oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył T.P.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej, jako: "specustawa"), zgodnie, z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej, jako: "u.g.n."). W myśl art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ odwoławczy podniósł, że w tej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego przez rzeczoznawcę majątkowego S. J. w dniu [...] czerwca 2012. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość drzewostanu, ze względu na brak transakcji nieruchomościami posiadającymi podobne naniesienia, określił w podejściu kosztowym. Wyceniana nieruchomość jest niezabudowana, zadrzewiona i zakrzewiona, stanowi teren pagórkowaty, trudno dostępny. Wyceniana działka położona jest w sąsiedztwie niezabudowanych nieruchomości rolnych. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ostróda, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w Ostródzie z dnia [...] maja 1998 r. Nr [...] przeznaczona została pod obszary potencjalnych dolesień systemowych i zadrzewień. Niemniej jednak decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008 r., Wójt Gminy Ostróda ustalił na działce nr [...] - z której na mocy decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej została wydzielona działka nr [...]- warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego parterowego z poddaszem użytkowym z trzema garażami oraz wolno stojącego budynku gospodarczego. W celu realizacji zasady korzyści we wstępnych warunkach wyceny biegły przeanalizował nieruchomości nabywane na cele drogowe oraz nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym. Biegły stwierdził, iż ceny transakcyjne nieruchomości drogowych są wyższe niż niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę. Z tego też względu wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona w oparciu o transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod budowę dróg różnej kategorii. Określając cechy mające wpływ na wartość tego typu nieruchomości biegły zaznaczył, że szczególne znaczenie do oceny walorów tych nieruchomości mających wpływ na poziom cen transakcyjnych, ma ich lokalizacja w odniesieniu do terenów zurbanizowanych i zabudowanych oraz ich powierzchnia, jako miernik udziału powierzchni związanej bezpośrednio z planowaną wcześniej inwestycją mieszkaniową w ogólnej powierzchni nieruchomości. W operacie szacunkowym zaznaczył, że analizowany segment rynku nieruchomości za względu na małą ilość transakcji wykazuje małą zmienność poziomu cen w czasie.

Zdaniem organu operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej, jako: "rozporządzenie"), przyjmując do porównań transakcje gruntami nabywanymi na cele drogowe. Odpowiadając zaś na zarzuty odwołania, organ wskazał, iż do kwestii uznania sporządzonego operatu przez jego autora za wadliwy, należy wskazać, że rzeczoznawca majątkowy S. J. w piśmie z dnia [...] października 2012 r., stwierdził jedynie, że faktycznie zaistniał błąd w wyliczeniu powierzchni objętej transakcją z pozycji 10 zestawienia zawartego na stronie 10 operatu szacunkowego, niemniej jednak nie zmienia to wniosków dokonanych na podstawie zestawionych transakcji. Tym samym uznać go należy za oczywistą omyłkę pisarską. Ponadto odnosząc się do kwestii przedstawionego przez skarżącego zestawienia nieruchomości podobnych do szacowanego gruntu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego L. D. oraz, jego zdaniem, błędnego określenia cech wpływających na wartość szacowanego gruntu oraz przyjętej bazy transakcyjnej wskazać trzeba, że wybór metody wyceny nieruchomości, wybór bazy porównawczej oraz cech różnicujących należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego.

T. P., pismem z 22 lutego 2013 r. skarżący złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że rzeczoznawca majątkowy S. J. sporządził operat niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, w sposób wyjątkowo pobieżny, niewłaściwy metodycznie i sporządzony w taki sposób, aby jak najbardziej obniżyć ceny transakcji. Zdaniem skarżącego operaty tego rzeczoznawcy majątkowego są wadliwe, co wynika z opinii Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych złożonych w sprawach I SA/Wa 133/13 i I SA/Wa 172/13. Ponadto skarżący podniósł, że biegły większość cen transakcyjnych przyjmuje z transakcji dokonanych w drodze przetargu, co obniża ich wartość. Dodatkowo skarżący podniósł, że skierowanie decyzji do "Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie" jest skierowaniem jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, a Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie ma interesu prawnego w tej sprawie i nie może być jej stroną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową objętej wywłaszczeniem nieruchomości i prawidłowości jego oceny - jako dowodu w prowadzonym postępowaniu.

Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało stosownie do art. 18 specustawy. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi art. 134 ust. 1 u.g.n., wskazujący m.in. na "stan nieruchomości". Pojęcie to sprecyzowane zostało przez ustawodawcę w art. 4 pkt 17 u.g.n. wskazującym, że należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Wartość rynkową nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. Operat szacunkowy, jako stanowiący efekt pracy powołanego w postępowaniu biegłego, powinien być sporządzony w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - a w szczególności § 36. Zgodnie z 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Przy czym nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Z kolei, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4).

W sprawie niniejszej organy administracji ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego S. J., uznając sporządzone przez niego operaty szacunkowe z [...] czerwca 2011 r. za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Ocenę tę Sąd I instancji w pełni podzielił. Operaty zostały sporządzone i podpisane przez uprawnioną do tego osobę, nie zawierają pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Zdaniem Sądu, organ obowiązany jest dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 75 i 80 k.p.a. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia. Powinna również obejmować ocenę, czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 kpa organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Następnie w uzasadnieniu zajętego stanowiska winien należycie wyjaśnić motywy zajętego stanowiska i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego.

Organy orzekające w tej sprawie dokonały właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego - w swoich decyzjach przedstawiły w sposób szczegółowy, dlaczego uznały wartość dowodową tej opinii. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego nieprawidłowego ustalenia wartości nieruchomości w sporządzonej opinii biegłego, Sąd I instancji wskazał, że operat szacunkowy stanowi jeden z dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym i podlega ocenie organu, tak jak każdy inny dowód. Natomiast zgodnie z przepisem art. 157 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z powyższej regulacji wynika m.in., że strona - kwestionując ustalenia operatu - powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Takim środkiem dowodowym może być np. operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacujący wartość tej samej nieruchomości. Przedłożony organowi przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, będzie podlegał takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Przedłożone przez skarżącego zestawienie cen transakcji nieruchomościami gruntowymi sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego L.D. nie jest operatem i nie może stanowić dowodu w sprawie podlegającego ocenie, jak operat. Strona uprawniona była także odwołać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, celem oceny prawidłowości merytorycznej operatu sporządzonego na zlecenie organu administracji. Podkreślić należy, że biegły posiada wiadomości specjalne z danej dziedziny i w oparciu o nie wycenia nieruchomość. Zatem jego status zbliżony jest do zawodu zaufania publicznego. Tymczasem samo powołanie poszczególnych cen nieruchomości, które w opinii skarżącego wystąpiły w obrocie nieruchomościami oraz przywołanie warunków zawarcia tych transakcji, bez podania źródła wiedzy o nich, przy jednoczesnej klarownej, i wystarczającej analizie zawartej w operacie szacunkowym uznać należy za dalece niewystarczające, aby zgłoszony dowód został uznany za wiarygodny. Określając wartość nieruchomości organ zobowiązany był natomiast określić, czym się kierował dokonując oceny przedłożonych dowodów, co też w niniejszej sprawie uczynił w sposób przejrzysty.

Zarzut skarżącego, że ustalone odszkodowanie nie jest słuszne, bowiem jest zaniżone nie został podzielony przez Sąd I instancji, ponieważ biegły szczegółowo wyjaśnił, w jaki sposób określił wartość wycenianej nieruchomości. Kwota określona przez biegłego nie musi być identyczna do wartości oczekiwanej przez skarżących. Odszkodowanie zostało ustalone przy stosowaniu przepisów, których konstytucyjność nie została podważona. Uzyskanie przez inne osoby wyższego odszkodowania nie dowodzi nierównego traktowania obywateli. Ustalenie wartości każdej nieruchomości następuje indywidualnie, na podstawie odrębnego operatu szacunkowego, przy uwzględnieniu indywidualnych cech nieruchomości porównywanych. Wartość nieruchomości należy szacować indywidualnie, gdyż każda nieruchomość charakteryzuje się specyficznymi cechami rynkowymi, stąd sam fakt położenia nieruchomości w pobliżu nie musi powodować ich porównywalnej wartości. Także podniesione przez skarżącego sprawy sygn. akt I SA/Wa 133/13 oraz I SA/Wa 172/13 i wydane w nich wyroki pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Są to, bowiem odrębne postępowania, dotyczące różnych nieruchomości, zakończone odrębnymi decyzjami.

Na aprobatę nie zasługiwał również zarzut skarżącego braku przymiotu strony Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (art. 28 k.p.a). O tym zaś czy określony podmiot ma interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Innymi słowy jednostka będzie miała interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje, uzasadnione treścią normy prawa materialnego, realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Tak rozumiany interes prawny w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania w trybie i na zasadach określonych w specustawie, a tym samym przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a, mają z jednej strony podmioty zobowiązane do wypłaty tego odszkodowania, z drugiej zaś wyłącznie osoby, które w dacie wywłaszczenia (uzyskania waloru ostateczności decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej) legitymowały się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, iż w postępowaniu odszkodowawczym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca drogi, jest zobowiązany do ponoszenia kosztów związanych z nabywaniem nieruchomości na cele drogowe i do niego była decyzja skierowana.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na tym, że Sąd nie zastosował środka określonego w ustawie w sytuacji, gdy organ naruszył wskazane przepisy kpa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. tj.:

1. uznanie, że operat szacunkowy – mimo przyznania przez rzeczoznawcę, że pomylił on pow. transakcji, a tym samym cenę jednostkową m² - prawidłowo odzwierciedla wartość szacowanej nieruchomości, w sytuacji, gdy omyłka ta doprowadziła do ustalenia średniej ceny mniejszej niż wynikałoby to z operatu nieobarczonego ową omyłką,

2. bezzasadne i sprzeczne z częścią deskryptywną wyroku twierdzenie Sądu, że operaty "nie zawierają pomyłek, ani istotnych braków, czy niejasności", w sytuacji, gdy istotne omyłka została wykazana i zlokalizowana w toku postępowania administracyjnego i przyznana przez rzeczoznawcę;

3. bezzasadne odmówienie mocy dowodowej przedstawionemu w sprawie przed organem dokumentowi podpisanemu przez innego rzeczoznawcę majątkowego L.D. "zestawienie cen transakcji nieruchomości" – wykazującym omyłkę rzeczoznawcy S. J. oraz pełen wykaz transakcji nieruchomości podobnych i zarzucającym S. J. wybranie niemal wyłącznie nieruchomości zakupionych w drodze przetargu i wadliwe stwierdzenie przez Sąd, że dokument ten tylko, dlatego, że nie jest operatem szacunkowym, to nie stanowi dowodu w sprawie;

4. bezzasadne uznanie, że zestawienie przedstawione przez rzeczoznawcę L.D. "jest niewiarygodne" przez brak wskazanie źródła, podczas gdy dla rzeczoznawców i organów baza elektroniczna transakcji stanowi notoria, które można było zweryfikować, gdyby organ zechciał był się do tego odnieść w postępowaniu, jak mu przepisy prawa nakazują.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, opisał swoje zastrzeżenia, co do stanowiska Sądu I instancji przedstawionego w zaskarżonym wyroku, podkreślając, że opisana część deskryptywna a następnie uzasadnienie pozostają ze sobą w sprzeczności, wyraźna sprzeczność istnieje także w przedstawionych motywach wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, która jednak nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ustalenie odszkodowania w rozpoznawanej sprawie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz stosowanych odpowiednio przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości nabyte z mocy prawa w trybie specustawy wszczynane jest z urzędu, co wynika z brzmienia art. 12 ust. 4a tej ustawy. Podstawę zaś ustalenia wysokości odszkodowania - w myśl art. 134 ust. 1 u.g.n. stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartością rynkową jest natomiast najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku (art. 151). Przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualne kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Samo ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy, który opinię ta przedstawia na piśmie w formie operatu szacunkowego, o czym stanowią art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. Zasadnicze, zatem znaczenie dla oceny legalności wydanej w takim postępowaniu decyzji ma to, czy w toku postępowania i rozstrzygania sprawy zachowane zostały reguły postępowania administracyjnego, a jeśli nie, czy ich naruszenie miało wpływ na jej wynik, oraz czy sporządzony na potrzeby tego postępowania operat szacunkowy, w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego, tj. specustawy, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, był dowodem wiarygodnym, umożliwiającym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i czy wysokość orzeczonego odszkodowania stanowi realizację gwarantowanego konstytucyjnie prawa do uzyskania słusznego odszkodowania za odjętą własność.

W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ten właśnie dowód - operat szacunkowy, wykazując jego wadliwość w zakresie określonym w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednak, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oceniły wartość dowodową sporządzonego przez S. J. operatu szacunkowego, nie uchybiając w tym zakresie przepisom art. 7, art. 75, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest, więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. W tej sprawie operat został sporządzony przy poszanowaniu reguł ustanowionych w przepisach specustawy, ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też rozporządzenia. Poprawność wyceny z punktu widzenia zgodności z prawem zastosowanego podejścia i metody, przyjętych w operacie założeń, niewkraczających w obszar wiedzy specjalistycznej, nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Formułowane natomiast przez skarżącego kasacyjnie w stosunku do sporządzonego operatu zastrzeżenia stanowią w istocie polemikę z ustaleniami rzeczoznawcy.

Podkreślić należy, że skarżący nie przedłożył własnego kontroperatu. Nie skorzystał także z możliwości określonej w art. 157 ust. 1 u.g.n., tj. nie zwrócił się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu.

Jednocześnie do podnoszonych na etapie postępowania administracyjnego zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, rzeczoznawca S. J. odniósł się w pismach z dnia [...] lipca 2012 r. oraz z dnia [...] października 2012 r. Rzeczoznawca odniósł się m.in. do zestawienia transakcji rynkowych dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego L. D., wskazując, że w zestawieniu tym występują istotne błędy merytoryczne. W pozycji 6 błędnie obliczona została powierzchnia wynikająca z udziału w działce nr [...] ob. L. Nadto transakcja o wartości 63.920 zł obejmuje nie tylko działkę nr [...] obr. L., lecz także udziały wynoszące 1/17 w działkach nr [...] - pow. 2787 m², nr [...] - pow. 165 m², nr [...] - 584 m², nr [...] - 43 m². Z kolei z transakcji z pozycji 4 zastawienia obr. L., nieuwzględniono obok sprzedaży działki nr [...] udziału 1/5 w działce [...] o pow. 815 m². Takie błędy prowadzą, zdaniem rzeczoznawcy, do zawyżenia poziomu cenowego transakcji. Na potwierdzenie wskazanych uchybień załączono wydruk transakcji z rejestru prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w Ostródzie. S. J. podniósł, że przedłożony zestaw transakcji nie powinien być dowodem w sprawie określenia prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Dalej z wyjaśnień rzeczoznawcy wynika, że wykazany przez stronę błąd w wyliczeniu powierzchni objętej transakcją z pozycji 10 zestawienia, nieuwzględniający udziału w działce stanowiącej drogę, nie zmienia wniosków dokonanych na podstawie zestawionych transakcji, które były podstawą oszacowania wartości analizowanej nieruchomości w oparciu o transakcje drogowe z uwzględnieniem zasad korzyści. Wobec tego rzeczoznawca podtrzymał przyjęty w kwestionowanym operacie sposób wyceny przedmiotowej działki oraz określone w nim wartości.

Całość materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie, w tym operat szacunkowy, stanowisko skarżącego i przedstawione przez niego zestawienia transakcji sporządzone przez L.D. (niebędące operatem) oraz opinia S.J. wskazana w pismach z dnia [...] lipca 2012 r. i z dnia [...] października 2012 r. podlegały ocenie organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Operat szacunkowy został, bowiem należycie oceniony i przeanalizowany w toku postępowania administracyjnego, a także następnie przez Sąd administracyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza materiału dowodowego wskazuje, że wykazany przez skarżącego błąd w operacie (na który zwrócił uwagę również sam rzeczoznawca) nie podważa jego wiarygodności, jako takiego. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do ewentualnej jego wadliwości, nie mogą być uznane za zasadne, szczególnie, że w sprawie nie złożono kontroperatu na poparcie stawianych tez, ani nie wystąpiono w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.

Z tych przyczyn, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjnym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.