Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2788/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 116/20 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2020 r. nr WOK.7721.2.2020.MKrz w przedmiocie stwierdzenia braku obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., II SA/Go 116/20, oddalił skargę H. W. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej LWINB) z dnia 31 stycznia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia braku obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 13 września 2018 r. A. C. i P. C. – właściciele posesji w Z. przy ul. [...] (działka nr [...]) zawnioskowali o przeprowadzenie kontroli legalności umieszczenia okien w ścianie granicznej budynku mieszkalnego w Z. przy ul. [...] (działka nr [...]).

Decyzją z dnia 9 kwietnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) stwierdził, że nie zachodzi konieczność nałożenia na właścicieli nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w Z. – A. i P. C., obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami prac polegających na wybudowaniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami okiennymi umieszczonymi w ścianie granicznej od strony posesji przy ul. [...] w Z.

LWINB decyzją z 5 czerwca 2019 r. uchylił decyzję PINB z 9 kwietnia 2019 r.

Po rozpoznaniu odwołania H. W. LWINB zaskarżoną decyzją z dnia 31 stycznia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

H. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na decyzję organu II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę.

W ocenie Sądu, organ prowadzący postępowanie wypełnił zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób wystarczający wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska strony skarżącej. Wystarczająco też wyjaśnił podstawę prawną decyzji i przytoczył przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, iż skarżąca odmiennie ocenia dowody zgromadzone w sprawie i w konsekwencji wyciąga z nich odmienne wnioski, nie oznacza, że wydane rozstrzygnięcie jest wadliwe. Przeciwnie, organ podjął niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydał trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. W szczególności organ ustalił, że budynek mieszkalny, w którego ścianie znajdują się sporne otwory okienne, został wybudowany w oparciu o decyzję Urzędu Miejskiego w Z. o pozwoleniu na budowę z dnia 12 grudnia 1978 r., przy czym dokumentacja dotycząca budowy tego budynku nie zachowała się. Sporne otwory okienne istniały od samego początku powstania budynku mieszkalnego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie ujawniono materiału dowodowego świadczącego o odmiennym stanie rzeczy. Organy orzekające w sprawie słusznie przyjęły, że skoro przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to obecnie nie można wymagać od właściciela okazania takich dokumentów, ani tym bardziej wyprowadzać z faktu braku tych dokumentów negatywnych dla niego konsekwencji. Organy w tym zakresie podjęły konieczne działania i prawidłowo przyjęły, że wobec braku dokumentacji budowlano - technicznej w archiwach urzędów, nie można przyjąć, że budynek wraz z otworami okiennymi w ścianie granicznej został wykonany samowolnie bez pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła H. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości. Wyrokowi temu zarzuciła:

- naruszenie art. 141 § 2 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a., przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wydanego wyroku do części zarzutów postawionych przez skarżących decyzji organu administracyjnego II instancji, tj. do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., co stanowi istotne uchybienie procesowe albowiem świadczy, iż Sąd nie rozpoznał skargi dokładnie, wnikliwie i zgodnie z prawem,

- niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi oraz utrzymaniu w obrocie prawnym decyzji organów obu instancji pomimo niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a same decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa poprzez potraktowanie niniejszej sprawy w sposób schematyczny, a nie indywidualny, a także ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji wyłącznie do przytoczenia przepisów prawa bez jakiegokolwiek merytorycznego ustosunkowania się do nich,

- naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2018.1202; dalej p.b.) poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie z uwagi na niedopuszczalność sytuowania okien w ścianie granicznej zachodzą okoliczności przewidziane w tym przepisie, co skutkować winno nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania,

- naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i przyjęciu, że brak jest podstaw przemawiających za koniecznością nałożenia na współwłaścicieli nieruchomości w Z. przy ul. [...] (działka nr [...]) A. i P. C. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami prac, polegających na wybudowaniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami okiennymi umieszczonymi w ścianie granicznej od strony nieruchomości w Z. przy ul. [...] ([...]), podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że sytuowanie okien w ścianie granicznej było w dacie budowy dopuszczalne po uzyskaniu pisemnej zgody właściciela działki sąsiedniej, a zgody takiej brak.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 2 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a.

W myśl art. 141 § 2 p.p.s.a., w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku sporządza się w terminie czternastu dni od dnia zgłoszenia wniosku.

Stosownie zaś do art. 113 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. zauważyć wypada, że – jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, jeśli przewodniczący zamknie rozprawę, gdy w ocenie sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub w ogóle nie zamknie rozprawy, czy też gdy zamknie rozprawę nie udzielając głosu stronom albo gdy strony nie zostały o terminie rozprawy prawidłowo powiadomione lub złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie, bądź w sytuacji, gdy Sąd nie uznał sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy, o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przepis ten ma charakter techniczny, "porządkowy". Reguluje on jedynie jedną z kompetencji przewodniczącego, która wynika z jego funkcji. Zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, albowiem dla skutecznego oparcia zarzutu na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) konieczne jest ustalenie, że to naruszenie dotyczyło istotnych przepisów postępowania, gdyż tylko naruszenie takich przepisów może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. zawiera dyspozycję w postaci obowiązku zamknięcia rozprawy, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis ten nie stanowi podstawy dla stawiania zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych (por. np. wyroki NSA z 12 stycznia 2017 r., I OSK 1788/15 - LEX nr 2230147; z 20 grudnia 2016 r., II OSK 630/15 - LEX nr 2205274; z 17 listopada 2016 r., II OSK 319/15 - LEX nr 2177603; z 30 listopada 2016 r., I GSK 154/15 - LEX nr 2177145; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 323/15 - LEX nr 2227655).

Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by Sąd I instancji naruszył powyższe unormowania. Podnosząc ten zarzut skarżąca w szczególności nie twierdziła, że uzasadnienia wyroku nie sporządzono w terminie wskazanym w art. 141 § 1 p.p.s.a. Przyjmując zaś, że w jej ocenie WSA naruszył art. 113 § 1 p.p.s.a. przez zamknięcie rozprawy przed dostatecznym wyjaśnieniem sprawy, gdyż nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., a art. 141 § 2 p.p.s.a. naruszył przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wydanego wyroku do tego zarzutu, abstrahując od takiego rozumienia znaczenia powyższych unormowań, zauważyć wypada, że Sąd I instancji rozważał kwestię prawidłowości zastosowania przez organ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i ocenił, że organ prowadzący postępowanie wypełnił zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Odmienna ocena zastosowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez organ nie świadczy o tym, że Sąd I instancji zarzutu naruszenia tych przepisów nie rozważył. To, że dokonana przez WSA ocena była inna od oczekiwanej przez stronę nie oznacza, że oceny takiej w ogóle nie było.

Podobnie w skardze kasacyjnej nie wykazano zasadności zarzutu niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. to tzw. przepisy wynikowe, mówiące o wyniku sprawy, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego (lit. a) lub przepisów postępowania innego niż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. c). Unormowania te nie stanowią samodzielnej podstawy kasacyjnej. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym (por. np. wyroki NSA z 12 stycznia 2017 r., II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14). Jak już wyżej wskazano, chodzi tu o przepisy prawa materialnego (lit. a) lub przepisy postępowania administracyjnego (lit. c), a nie o przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co do art. 113 § 1 p.p.s.a. aktualne są tu przedstawione wyżej uwagi dotyczące tego unormowania.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. zauważyć trzeba, że możliwość stosowania tego przepisu powiązana jest z treścią art. 50 ust. 1 p.b. Stosownie do tego unormowania, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

W rozpatrywanej sprawie nie wykazano, by przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Podkreślić należy, że nie można domniemywać samowolnego wykonywania robót budowlanych, lecz fakt takiego ich wykonywania należy jednoznacznie ustalić (por. wyrok NSA z 15 września 2022 r., II OSK 3193/19). Nie wykazano też, by roboty te zrealizowano w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, jak również by wykonano je w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Jest przy tym poza sporem, że nie były to roboty zrealizowane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 p.b.

Brak powyższego powiązania powoduje, że zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie mógł zostać uwzględniony.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. zauważyć wypada, że WSA tych przepisów nie stosował. Sądy administracyjne orzekają bowiem na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli zaś chodzi o dokonanie przez Sąd I instancji oceny stosowania tych przepisów przez organy administracyjne, to aktualne są w tym zakresie uwagi poczynione przy odnoszeniu się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.