Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 590/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 924/20 w sprawie ze skargi K.T. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku dostarczenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 1 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 924/20, oddalił skargę K. T. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z wnioskiem skarżącego z 26 marca 2018 r. o legalizację budynku magazynowego o konstrukcji stalowej, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] w [...], położonej przy ul. [...], w [...] w Dzielnicy [...], w dniu 6 czerwca 2018 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (PINB) przeprowadził zapowiedzianą kontrolę na terenie wskazanej nieruchomości. W trakcie kontroli stwierdzono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości usytuowany jest budynek magazynowy o konstrukcji szkieletowej stalowej na słupach skratowanych i dźwigarach dachowych. Słupy zakotwiczone są do stóp fundamentowych w gruncie. Obiekt wykorzystywany jest przede wszystkim do składowania elementów drogowo-budowlanych i elementów stalowych. Elewacja budynku wykonana z blachy stalowej jest częściowo silnie skorodowana. Na podstawie oględzin zewnętrznych nie stwierdzono ugięć konstrukcji stalowej lub uszkodzeń. Skarżący wyjaśnił do protokołu, że według jego wiedzy obiekt powstał w 1986 r., chociaż on nabył obiekt w 2009 r.

W trakcie kolejnej kontroli, która odbyła się 7 maja 2019 r. (obiektu nie udostępniono do kontroli - właściciel nieobecny) ustalono, że w ww. obiekcie trwają roboty budowlane, tj. wymieniane są elementy pokrycia dachu i elewacji zewnętrznej.

W dniu 7 czerwca 2019 r. odbyła się następna kontrola, w trakcie której stwierdzono, że na terenie ww. nieruchomości usytuowany jest budynek magazynowy o wymiarach 9,38 m x 46,37 m. Wykonane zostały następujące roboty budowlane: zdemontowano całość pokrycia dachowego i elewacji budynku, wykonano nową konstrukcję dla montażu płyt elewacyjnych zamontowaną na wspornikach do istniejących wcześniej słupów nośnych, wykonano antresolę w budynku ze stali ocynkowanej, wykonano nowe pokrycie dachu, wykonano nowe drzwi wjazdowe i wyjazdowe, wykonano nowe wzmocnienia w węzłach łączących dźwigary dachowe ze słupami oraz wykonano nową posadzkę wewnątrz budynku oraz opaskę z kostki brukowej wokół budynku.

Zawiadomieniem z 12 czerwca 2019 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej budynku magazynowego, usytuowanego w południowo-wschodnim narożniku działki nr ewid. [...] z obrębu [...], zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] a w dniu 22 października 2019 r., postanowieniem nr [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie ww. budynku magazynowego usytuowanego przy ul. [...] w [...] oraz nałożył na B. i K. T. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia wymienionego postanowienia. Organ zobowiązał inwestorów w szczególności do dostarczenia: zaświadczenia Prezydenta m. st. Warszawy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przy czym wszystkie dokumentu powinny być aktualne na dzień ostatecznego opracowania projektu budowlanego. Organ wyjaśnił przy tym, że projekt budowlany powinien być sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, oraz zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462); oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ pierwszej instancji wydał powyższe postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: P.b.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.).

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia PINB podkreślił, że według informacji skarżącego przedmiotowy obiekt wybudowano w 1987 r. na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]. Jednak weryfikacja decyzji Naczelnika Miasta [...] nr [...] z 6 sierpnia 1986 r. oraz załączników do niej prowadzi do wniosku, że ww. decyzja nie dotyczy przedmiotowego budynku. Ponadto stwierdzone przez organ roboty budowlane polegające na budowie nowego budynku są robotami wymagającymi uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie mieszczą się w katalogu zwolnień zawartym w art. 29 P.b. W przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, tj. z naruszeniem art. 28 P.b. zastosowanie znajdują przepisy art. 48 P.b. Właściciele nie zgłosili do właściwego organu budowy przedmiotowego budynku, który powstał pomiędzy 6 czerwca 2018 r. a 7 maja 2019 r. PINB stwierdził, że przedmiotowy budynek od początku powstawał bez wymaganego prawem pozwolenia i w perspektywie czasu zmieniała się jego kwalifikacja, gdyż kiedyś opisany był jako wiata, a dziś jest budynkiem kubaturowym magazynowym. Stwierdzony stan faktyczny wypełnia zatem przesłanki zastosowania trybu z art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., uprawniającej organ nadzoru budowlanego do wstrzymania robót budowlanych i nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, które są niezbędne do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) postanowieniem z 25 lutego 2020 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, uchylił ww. postanowienie PINB z 22 października 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 P.b.

W ocenie MWINB, jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, na terenie ww. działki znajdowała się pierwotnie wiata magazynowa, co znajduje potwierdzenie w załączonym do projektu budynku administracyjno-pomocniczego zaplecza budowy Osiedla [...] (stanowiącego załącznik do decyzji Naczelnika Miasta [...] nr [...] z 6 sierpnia 1986 r.). W planie zagospodarowania zaplecza budowy oznaczono tę wiatę numerem 18. Wiata najprawdopodobniej została następnie przekształcona w budynek magazynowy, co potwierdziły ustalenia kontrolne organu pierwszej instancji. Mając na uwadze zakres robót budowlanych wykonanych w ww. magazynie, w ocenie MWINB, brak było podstaw dla przyjęcia, że mamy do czynienia z przebudową opisywanego na wstępie obiektu magazynowego. Przeprowadzone w dniu 7 czerwca 2019 r. czynności kontrolne potwierdziły bowiem wykonanie robót budowlanych polegających na: zdemontowaniu całości pokrycia dachowego i elewacji budynku, wykonaniu nowej konstrukcji dla montażu płyt elewacyjnych zamontowanej na wspornikach do istniejących wcześniej słupów nośnych, wykonaniu antresoli w budynku ze stali ocynkowanej, wykonaniu nowego pokrycia dachu, wykonaniu nowych drzwi wjazdowych i wyjazdowych, wykonaniu nowego wzmocnienia w węzłach łączących dźwigary dachowe ze słupami, oraz wykonaniu nowej posadzki wewnątrz budynku oraz opaski z kostki brukowej wokół budynku. Powyższy zakres robót wypełnia przesłanki odbudowy, która z kolei zawarta jest w definicji budowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 P.b. Ponadto jak wskazano w protokole nr [...] z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 16 stycznia 2020 r. na zlecenie organu odwoławczego, w celu montażu płyt elewacyjnych budynku magazynowego wykonano w całości nową konstrukcję, a wykonanie przedmiotowych prac wymagało zdemontowania całości konstrukcji uprzednio istniejącej. Fakt całkowitej wymiany elementów konstrukcyjnych potwierdziła również przedłożona przez skarżącego ekspertyza techniczna stanu technicznego konstrukcji istniejącej hali oraz wykonanych robót remontowych hali magazynowej o konstrukcji stalowej autorstwa mgr inż. R.G. z 11 września 2018 r. MWINB wskazał przy tym, że zły stan techniczny obiektu budowlanego pozostaje bez wpływu na ocenę legalności jego odbudowy. W przypadku bowiem ustalenia, że elementy konstrukcyjne nie nadają się do dalszego wykorzystania inwestor powinien wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na odbudowę spornego obiektu.

Mając na uwadze powyższe wskazania organ odwoławczy stwierdził, że opisywane roboty budowlane polegające na wykonaniu nowego obiektu budowlanego w miejscu uprzednio istniejącego są robotami wymagającymi uzyskania pozwolenia na budowę określonego w art. 28 P.b., bowiem roboty te nie mieszczą się w katalogu zwolnień zawartym w art. 29 P.b.

Uzasadniając uchylenie wydanego w sprawie postanowienia MWINB zwrócił uwagę na uprzednią konieczność zbadania przez organ powiatowy występowania na gruncie badanej sprawy określonych w art. 48 P.b. przesłanek legalizacyjnych, tj. zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisami techniczno-budowlanymi. Postępowanie legalizacyjne może być bowiem uruchomione dopiero wtedy, gdy zostają spełnione przesłanki prawne do legalizacji obiektu. Organ drugiej instancji zauważył, że mapa sytuacyjna załączona do ww. ekspertyzy technicznej i obrazująca usytuowanie budynku magazynowego może sugerować wątpliwości związane z jego prawidłową lokalizacją w świetle §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zauważyć bowiem należy, że uprzednio istniejąca wiata oddalona była od granicy działki sąsiedniej o 3 m. Organ odwoławczy wskazał, że co prawda skarżący dokonał zgłoszenia remontu budynku magazynowego, to jednak nie można uznać dokonanego zgłoszenia za skuteczne. Przedmiotowe zgłoszenie dotyczyło bowiem wykonania prac remontowych polegających wyłącznie na wymianie poszycia ścian, wymianie poszycia dachowego, wymianie stolarki drzwiowej, montażu obróbek blacharskich, montażu orynnowania, a także wzmocnieniu konstrukcji nośnej budynku - słupów i podciągów. Tymczasem, w wyniku prowadzonych prac dokonano zdemontowania całości pokrycia dachowego i elewacji budynku, wykonano nową konstrukcję dla montażu płyt elewacyjnych zamontowanej na wspornikach do istniejących wcześniej słupów nośnych (co wymagało zdemontowania całości konstrukcji uprzednio istniejącej) oraz wykonano szereg innych prac, co prowadzi do wniosku, że wskazywany przez skarżącego zakres robót budowlanych w znaczny sposób odbiegał od zakresu prac, jakie określone zostały w dokonanym przez niego zgłoszeniu. Tym samym w sprawie legalności wykonanych faktycznie robót budowlanych nie można skutecznie powoływać się na ww. zgłoszenie.

Skargą K. T. zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. i art. 48 P.b.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Sąd podniósł m.in. – mając na względzie podkreślanie przez skarżącego, że nabył nieruchomość wraz z przedmiotowym budynkiem magazynowym dopiero w 2009r. – że z obowiązującej ustawy Prawo budowlane wynika zasada, że za naruszenie prawa budowlanego odpowiada każdorazowy właściciel obiektu budowlanego, bez względu na szczegółowe okoliczności sprawy. Analiza uzasadnienia postanowienia MWINB wskazuje, że organy nadzoru budowlanego interesują się natomiast przede wszystkim robotami budowlanymi wykonywanymi przez skarżącego od 2018 r. przy budynku magazynowym o wymiarach 9,39 m x 46,37.

Zdaniem Sądu MWINB zasadnie wskazał organowi pierwszej instancji, aby w ponownym postępowaniu zbadać, czy w związku z robotami budowlanymi prowadzonymi przez skarżącego i nazywanymi remontem nie doszło naruszenia prawa, do którego ma zastosowanie art. 48 P.b., to jest ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zdecydowanie, że jeżeli określony budynek powstał w wyniku samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r., a następnie był przebudowywany i remontowany, w tym również został rozbudowany, to nie można uznać, że jego budowa zakończyła się przed datą wejścia ustawy w życie. Jest to tzw. ciąg samowoli budowlanych. W konsekwencji, w sprawie dotyczącej ewentualnej legalizacji budynku nie mogą znaleźć zastosowania przepisy prawa budowlanego z 1974 r., lecz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

Sąd podzielił pogląd MWINB, że ani zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia 1 marca 2018 r. nie może być uznawane za skuteczne, a przez to zapewniające robotom budowlanym przy budynku magazynowym waloru legalności, ani prowadzonych robót nie można uznać za remont. W stosunku do pierwszej kwestii organ drugiej instancji ustalił, że wykonano istotne roboty budowlane, takie jak nowa konstrukcja dla montażu płyt elewacyjnych osadzona na wspornikach do istniejących wcześniej słupów nośnych (co wymagało zdemontowania całości konstrukcji uprzednio istniejącej) oraz wewnętrzna antresola ze stali ocynkowanej. Te prace nie były objęte zgłoszeniem i między innymi z tego powodu organ architektoniczno-budowlany nie wyraził sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia. Kiedy całość tych robót budowlanych została ustalona i kiedy też ustalono, że część robót polegała na rozbiórce istniejących elementów i zastąpieniu ich nowymi, organ drugiej instancji miał podstawy stwierdzić, że wskazywany przez skarżącego zakres robót budowlanych w istotnym stopniu odbiegał od zakresu prac, jakie określone zostały w dokonanym przez niego zgłoszeniu.

Z kolei zakwalifikowanie przez skarżącego przeprowadzonych robót jako remontu nie mogło zostać uznane przez organy właściwe w sprawie za prawidłowe ze względu na definicję pojęcia "remont" zamieszczoną w art. 3 pkt 8 P.b. Przepis ten stanowi, że za remont należy uważać "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Kluczową cechą remontu jest zatem "odtworzeniu stanu pierwotnego" określonego obiektu. Przeciwnie, wprowadzenie nowych elementów konstrukcyjnych lub nowych rozwiązań, niesprowadzających się do nowych materiałów (wyrobów budowlanych) wyklucza uznanie wykonanych robót za remont.

Sąd wskazał, iż jest świadom tego, że definicja legalna remontu zamieszczona w obowiązującej ustawie nie opiera się na intuicjach i zwyczajach językowych powszechnie przyjmowanych w Polsce. Stwierdził, że ustawa wprowadziła jednak wąskie rozumienie remontu aby odróżnić takie działania od budowy, odbudowy, przebudowy i innych jeszcze robót budowlanych. Z każdą z nich wiążą się bowiem określone prawa i obowiązki inwestorów. Skarżący jako osoba prowadząca działalność profesjonalną nie może więc twierdzić, że pisał o remoncie w potocznym znaczeniu. Taki sens słów i wyrażeń użytych w tekście aktu normatywnego, zwłaszcza ustawy, dopuszczalny jest tylko wówczas gdy ów akt normatywny nie zawiera legalnej definicji. W rozpatrywanym przypadku jest zdaniem Sądu inaczej. Celem przedstawionej analizy głównych problemów prawnych występujących w rozpatrywanej sprawie było wyjaśnienie stanowiska organu drugiej instancji, który wydał zaskarżone postanowienie, a przez to wyjaśnienie racji, dla których organ ten uchylił postanowienie PINB z 22 października 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji. Sąd podzielił interpretację przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie oraz interpretację ustaleń faktycznych, w szczególności robót budowlanych prowadzonych przez skarżącego. Dlatego też zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 48 P.b., ani art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie którego organ drugiej instancji uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Sąd nie stwierdził także istotnych braków w zgromadzonym materiale dowodowym stąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym, biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie i w konsekwencji stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna.

Skargą kasacyjną K. T. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 k.p.a.,

2) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 w związku z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie oraz uznanie, iż skarżący w miejscu uprzednio istniejącej wiaty wykonał nowy budynek magazynowy, nie zaś remont budynku istniejącego, w sytuacji gdy skarżący dokonał w dniu 1 marca 2018 r. skutecznego zgłoszenia remontu w/w budynku opisanego w zgłoszeniu jako wiata magazynowa oraz wykonał następnie wyłącznie prace opisane w w/w zgłoszeniu rozszerzone wyłącznie o wymianę elementów konstrukcyjnych, co było związane ze stwierdzonym zagrożeniem życia i mienia, przy czym nie zostały wymienione wszystkie elementy konstrukcyjne, w tym stopy fundamentowe oraz wylewka, zaś organ architektoniczno budowlany nie wniósł do w/w zgłoszenia sprzeciwu w szczególności nie zanegował faktu, iż zgłoszenie dotyczy budynku magazynowego co potwierdza, iż w ocenie organu architektoniczno budowlanego obiekt w chwili zgłoszenia był wiatą magazynową.

Wobec powyższych zarzutów w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego należy podkreślić, iż w realiach niniejszej sprawy, co do zasady, organ odwoławczy prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., tj. uchylił zaskarżone postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, celem dokonania niezbędnych ustaleń w zakresie dopuszczalności prowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec samowolnej odbudowy przedmiotowego budynku magazynowego.

Przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego znajdują zastosowanie w wypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, iż dany obiekt budowlany jest w budowie lub został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. W przepisach tych ustawodawca określił warunki, w jakich możliwe jest nakazanie przez organ nadzoru budowlanego wstrzymania prowadzonych samowolnie robót budowlanych oraz wskazał jakiego rodzaju dokumenty są wymagane w celu stwierdzenia możliwości legalizacji danego obiektu. Organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym musi przede wszystkim ustalić czy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak też warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki. Jest to podstawowy warunek legalizacji. Brak zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy sprzeczność z warunkami technicznymi sprawia, że bezprzedmiotowe jest badanie pozostałych przesłanek legalizacji. Organ wstępnie ocenia zgodność inwestycji z tymi przepisami oraz z przepisami techniczno-budowlanymi jeszcze przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. W wypadku stwierdzenia, że istnieje możliwość legalizacji inwestycji organ decyduje o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, a więc zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 przy czym do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (pkt 2). Zgodnie z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej w realiach tej sprawy prawidłowo ustalono, że skarżący dokonał odbudowy budynku magazynowego o wymiarach 9,38 x 46,37 m. na działce nr [...] przy ul. [...] w[...]w warunkach samowoli budowlanej.

Nie jest kwestionowane, iż na ww. działce znajdowała się pierwotnie wiata magazynowa przekształcona samowolnie w budynek magazynowy. W dniu 1 marca 2018 r. K. T. zgłosił remont tego budynku magazynowego polegający na wymianie poszycia ścian, wymianie poszycia dachowego, wymianie stolarki drzwiowej, montażu obróbek blacharskich, montaż orynnowania, wzmocnienie konstrukcji nośnej budynku (słupów i podciągów). Z kolei pismem z dnia 26 marca 2018 r. zgłosił wniosek o legalizację tego budynku magazynowego w konstrukcji stalowej. Przeprowadzone w dniu 7 czerwca 2019 r. czynności kontrolne potwierdziły wykonanie przy ww. obiekcie robót budowlanych polegających na: zdemontowaniu całości pokrycia dachowego i elewacji budynku, wykonaniu nowej konstrukcji dla montażu płyt elewacyjnych zamontowanych na wspornikach do istniejących wcześniej słupów nośnych, wykonaniu antresoli w budynku ze stali ocynkowanej, wykonaniu nowego pokrycia dachu, wykonaniu nowych drzwi wjazdowych i wyjazdowych, wykonaniu nowego wzmocnienia w węzłach łączących dźwigary dachowe ze słupami oraz wykonaniu nowej posadzki wewnątrz budynku oraz opaski z kostki brukowej wokół budynku. Z kolei z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 16 stycznia 2020 r. na zlecenie organu odwoławczego, wynika, że w celu montażu płyt elewacyjnych budynku magazynowego wykonano w całości nową konstrukcję, a wykonanie przedmiotowych prac wymagało zdemontowania całości konstrukcji uprzednio istniejącej. Fakt całkowitej wymiany elementów konstrukcyjnych potwierdziła również przedłożona przez skarżącego ekspertyza techniczna stanu technicznego konstrukcji istniejącej hali oraz wykonanych robót remontowych hali magazynowej o konstrukcji stalowej autorstwa mgr inż. R. G. z 11 września 2018 r. (patrz wnioski na stronie 8 ekspertyzy). Powyższe ustalenia pozwoliły na przyjęcie stanowiska, iż opisane roboty budowlane polegające na wykonaniu nowego obiektu budowlanego w miejsce istniejącego są robotami wymagającymi uzyskania pozwolenia na budowę a brak takiego pozwolenia powoduje, iż w sprawie zastosowanie ma art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji za organem odwoławczym uznał, że zgłoszenie z dnia 1 marca 2018 r. nie mogło odnieść oczekiwanego skutku a przez to zapewnić robotom budowlanym przy budynku magazynowym waloru legalności. Zasadnie bowiem podniesiono w motywach zaskarżonego wyroku, że wykonano istotne roboty budowlane, takie jak nowa konstrukcja dla montażu płyt elewacyjnych osadzona na wspornikach do istniejących wcześniej słupów nośnych (co wymagało zdemontowania całości konstrukcji uprzednio istniejącej) oraz wewnętrzną antresolą ze stali ocynkowanej, zaś te prace nie były objęte zgłoszeniem.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż kiedy ustalono, że część robót polegała na rozbiórce istniejących elementów i zastąpieniu ich nowymi, organ drugiej instancji miał podstawy stwierdzić, że wskazywany przez skarżącego zakres robót budowlanych w istotnym stopniu odbiegał od zakresu prac, jakie określone zostały w dokonanym przez niego zgłoszeniu.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 w związku z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie oraz uznanie, iż skarżący w miejscu uprzednio istniejącej wiaty wykonał nowy budynek magazynowy, nie zaś remont budynku istniejącego, w sytuacji gdy skarżący dokonał w dniu 1 marca 2018 r. skutecznego zgłoszenia remontu w/w budynku opisanego w zgłoszeniu jako wiata magazynowa oraz wykonał następnie wyłącznie prace opisane w w/w zgłoszeniu rozszerzone wyłącznie o wymianę elementów konstrukcyjnych, co było związane ze stwierdzonym zagrożeniem życia i mienia, przy czym nie zostały wymienione wszystkie elementy konstrukcyjne.

Wykonanych prac przy obiekcie przedmiotowego budynku magazynowego, wbrew stanowisku skarżącego, nie można uznać za remont. Przedstawione wyżej ustalenia z dokonanych w dniach 7 czerwca 2019 r. jak i 16 stycznia 2020 r. czynności kontrolnych, jak również stanowisko potwierdzone ekspertyzą techniczną z dnia 11 września 2018 r. rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. R. G. wskazują jednoznacznie, iż zakres prac w tym związanych z potrzebą wymiany wszystkich elementów konstrukcyjnych obiektu, nie pozwala uznać wykonanych prac za remont. Wprost przeciwnie wskazany wyżej zakres robót przy spornym obiekcie oznacza, że odpowiada on definicji budowy (odbudowy) z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a nie - remontu z art. 3 pkt 8 omawianej ustawy. Definicja tego pojęcia zawarta w powołanej wyżej normie wskazuje, iż przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Podkreślić należy, że remont ingeruje w obiekt, ale w zakresie umożliwiającym dalsze użytkowanie i eksploatację tego samego obiektu, tyle że z wprowadzonymi ulepszeniami (inne materiały budowlane), które nie prowadzą do powstania nowej substancji budowlanej. Natomiast roboty prowadzące do powstania nowej substancji budowlanej, tak jak w niniejszej sprawie, stanowią budowę, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). Powstanie nowej substancji budowlanej odróżnia remont od budowy, w tym odbudowy czy rozbudowy (por. np. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., II OSK 971/17). Dodać wypada, że z punktu widzenia Prawa budowlanego nie ma znaczenia czy budowa budynku następuje jako taka, która jest realizowana po raz pierwszy, czy nawiązuje do niegdyś istniejących rozwiązań. Jeżeli część budynku została rozebrana, to ponowne wybudowanie tej dawniej rozebranej części wymaga dopełnienia warunków formalnych wynikających z przepisów ustawy, tak jak każda inna budowa (rozbudowa, odbudowa). Rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, bowiem zostało wcześniej rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy.

Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych niż użyto w stanie pierwotnym, nie może być rozumiana jako remont, gdyż wtedy zbędne by było takie pojęcie jak odbudowa (zob. wyroki NSA: z 7 września 2017 r., II OSK 23/16; z 20 października 2011 r., II OSK 1483/10; z 19 kwietnia 2011 r., II OSK 693/10; z 20 kwietnia 2012 r., II OSK 281/11). Dla ustalenia czy miała miejsce odbudowa, czy też remont obiektu, kluczowe znaczenie będzie zatem miało nie ustalenie czy inwestor użył nowych materiałów budowlanych, lecz ustalenie czy doszło do całkowitego, względnie prawie całkowitego rozebrania obiektu istniejącego niweczącego jego istnienie, a następnie budowy obiektu od nowa. I właśnie z takim przypadkiem odbudowy mamy do czynienia w tej sprawie.

To zaś uzasadniało wdrożenie postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Niemniej jednak nałożenie na skarżącego obowiązków w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 22 października 2019 r. nie zostało poprzedzone uprzednim zbadaniem dwóch zasadniczych kwestii dopuszczających dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego, a to wyjaśnienia przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także oceny inwestycji z przepisami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, tym bardziej, iż organ odwoławczy podniósł wątpliwości związane z prawidłowym usytuowaniem spornego obiektu w świetle § 12 tychże warunków technicznych. Zatem prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., w realiach tej sprawy, nie budzi wątpliwości.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego w zaskarżonym wyroku WSA pomimo postawienia zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w ogóle nie odniósł się do powyższego, jak też nie odniósł się do wskazywanych w skardze braków w dokonaniu przez organy ustaleniach czy w trakcie wykonywanych robót doszło do wymiany wszystkich elementów konstrukcyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny poddając ocenie powyższy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom przewidzianym art. 141 § 4 p.p.s.a. i umożliwia jego kontrolę instancyjną. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i właściwie uzasadnił swoje stanowisko co do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, odnosząc się do zarzutów skargi. W zakresie zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. uznał go za nieusprawiedliwiony – patrz strona 12 uzasadnienia, podobnie jak i wskazał na to, że wykonane prace wymagały zdemontowania całości konstrukcji uprzednio istniejącej- strona 11 uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, zdaniem NSA, zawiera wyczerpujące wyjaśnienie powodów oddalenia skargi z przytoczeniem danych obrazujących stan faktyczny rozpoznanej sprawy. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które zostało sporządzone zgodnie z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 p.p.s.a., dowodzi, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w prawidłowy sposób wywiązał się ze swoich obowiązków i zastosował przy tym adekwatny do wyniku tej kontroli środek. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do uznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., formułuje wymóg zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie nakłada natomiast na Sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań i w związku z tym działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.