Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 804/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi B. W. i P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 26 lutego 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 4712,20 zł (słownie: cztery tysiące siedemset dwanaście złotych 20/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 sierpnia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 572] - dalej k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną przez B. W. i P. W. (dalej również: zobowiązani; skarżący; strona skarżąca) decyzję Wójta Gminy K. (dalej również: Wójt; organ I instancji) z dnia 26 lutego 2024 r. nr [...], wydaną w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia 26 lutego 2024 r. Wójt Gminy K. , działając na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1-2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) - dalej: u.g.n. w związku z uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia 28 lutego 2005 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz.Woj.W.. z 2005 r. nr [...], poz. [...]), ustalił B. i P. W. - współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. , stanowiącej działkę nr ewid. [...] o pow. 1872 m˛ i działkę nr ewid. [...] o pow. 2785 m˛, obręb P., gmina K. , w wyniku ich podziału zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy K. z dnia 20 maja 2021 r. nr [...], po podziale stanowiącej działki o nr ewid.: [...] o pow. 930 m˛, [...] o pow. 935 m˛ i [...] o pow. 2792 m˛. Jednocześnie, na wniosek właścicieli powyżej nieruchomości rozłożył tę opłatę na 10 rat.

Uzasadniając decyzję, Wójt powołał się na przepisy art. 98a u.g.n. oraz uchwały Rady Gminy K. ustalającej 30% stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Organ I instancji stwierdził, że zaistniały okoliczności do ustalenia opłaty adiacenckiej.

W toku postępowania organ powołał do sporządzenia operatu szacunkowego rzeczoznawcę majątkowego. Oceniając przeprowadzony dowód, organ I instancji uznał operat szacunkowy za rzetelny i pod względem formalnym sporządzony zgodnie z wymogami prawa. Wobec tego przyjął, że może on stanowić dowód w sprawie na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił z uwagi na jej podział. Dlatego też na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego ustalono wysokość przedmiotowej opłaty.

W odwołaniu od tej decyzji zobowiązani, reprezentowani przez pełnomocnika procesowego zarzucili: 1) naruszenie art. 39 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe doręczenie decyzji - wszystko to w powiązaniu z art. 2 pkt ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. 2023 r., poz. 285 ze zm.), co skutkuje brakiem skutecznego doręczenia decyzji pełnomocnikowi i tym samym oznacza, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego; 2) art. 98a ust. 1, 1b i art. 153 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez przyjęcie błędnej wartości nieruchomości (w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy), a w konsekwencji niewłaściwym ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej, w której uwzględniono transakcje, odnoszące się do nieruchomości odmiennych aniżeli nieruchomość wyceniana, a w konsekwencji wydanie decyzji opartej na wadliwym operacie szacunkowym, gdzie wykonana wycena i zawarte w niej podejście porównawcze nie zostały sporządzone na podstawie nieruchomości podobnych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, w szczególności ze względu przeznaczenie nieruchomości, tj. cechę wpływającą na jej wartość; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i pominięcie przedstawionego przez skarżących dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego, a także brak odniesienia się do twierdzeń i dowodów przedstawionych przez zobowiązanych w toku postępowania; 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, w szczególności poprzez brak odniesienia się do twierdzeń i zarzutów stron składanych w toku postępowania oraz braku analizy dowodu złożonego przez strony w postaci operatu szacunkowego z dnia 27 marca 2023 r.; 5) art. 8 k.p.a. poprzez brak analizy zleconego przez organ operatu szacunkowego, w szczególności zaniechanie sprawdzenia, czy rzeczoznawca majątkowy dokonał właściwego doboru nieruchomości podobnych oraz prawidłowo przedstawił cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej; 6) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu, zainteresowani wnieśli: 1) w przypadku uwzględnienia zarzutu nr 1 - o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania i zwrócenie sprawy do organu I Instancji, 2) w przypadku braku uwzględnienia zarzutu nr 1 - o chylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego lub ewentualnie uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 2 sierpnia 2024 r., stwierdziło, że nie ma podstaw do uwzględnienia odwołania.

Kolegium przywołało treść art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n., wskazując na podstawowe zasady ustalania opłaty adiacenckiej.

Według organu II instancji, poza sporem jest, że na wniosek strony, jako właścicieli położonej w P. nieruchomości gruntowej, oznaczonej przed podziałem geodezyjnym jako działki nr [...], [...], Wójt Gminy K. decyzją z dnia 20 maja 2021 r. zatwierdził projekt podziału tejże nieruchomości. Natomiast Rada Gminy K. określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału na 30%. Powyższa uchwała obwiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Ponadto, od daty uzyskania przez decyzję zatwierdzającą podział waloru ostateczności (do daty wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty) nie upłynął okres trzech lat. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej wobec zobowiązanych.

Oceniając sporządzony operat szacunkowy, Kolegium wskazało na treść art. 146 ust. 1a u.g.n. i stwierdziło, że operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy wybierają właściwe podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego [Dz.U. z 2021 r., poz. 555] - dalej: rozporządzenie RM. Organ podniósł, że zgodnie z § 55 ust. 2 tego rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Rzeczoznawca majątkowy powinien ponadto zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących.

Według Kolegium, dokonana przez ten organ ocena operatu potwierdza stanowisko organu I instancji, że sporządzona przez rzeczoznawcę wycena wartości nieruchomości przed i po podziale jest prawidłowa i może stanowić dowód w sprawie na okoliczność, że w wyniku podziału wzrosła wartość nieruchomości. Zakres treściowy tego operatu odpowiada wymogom wynikającym z przepisów § 55 ust. 2 i § 56 ust. 4 oraz § 57 ust. 1 rozporządzenia RM, wobec czego opinia biegłego nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej.

Zdaniem organu II instancji, rzeczoznawca prawidłowo ustalił stan nieruchomości przed podziałem, przyjmując stan na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Organ wyjaśnił, że pod pojęciem stanu nieruchomości należy rozumieć: stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której jest położona.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę a to, że rzeczoznawca w sporządzonym operacie szczegółowo wyjaśnił sposób ustalenia wartości nieruchomości w stanie przed i po podziale oraz w sposób dokładny opisał podejście i metodę szacowania, jak również uzasadnił dobór przyjętej metody. Do wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Organ wyjaśnił, na czym polega podejście porównawcze (art. 153 ust. 1 u.g.n.), jak i co rozumie się przez nieruchomość podobną (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Nadto wskazał, że ceny uzyskane za nieruchomości podobne koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, gdy są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Organ wskazał też, że zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia RM przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Biegły wskazał w operacie podstawy formalno-prawne oraz źródła danych merytorycznych. Analiza rynku nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę dotyczyła analizy kształtowania się cen nieruchomości niezabudowanych, ich struktury i powierzchni. Biegły scharakteryzował rynek, do którego należy szacowana nieruchomość. Opinia biegłego zawiera również szczegółowo przedstawioną metodykę wyceny wraz z jej uwarunkowaniami prawnymi i formalnymi. Rzeczoznawca opisał i uzasadnił swój wybór dotyczący podejścia i metody oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości.

Następnie Kolegium wskazało, że dla potrzeb wyceny przeanalizowano nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową o powierzchniach dużych, większych niż normatywne minimum 0,1600 ha. Zasięg rynku obejmował obszar gminy K. . Biegły wyróżnił cechy mające wpływ na wartość nieruchomości, pod kątem doboru transakcji nieruchomościami niezabudowanymi o przeznaczeniu pod tereny mieszkaniowo-usługowe o powierzchniach dużych. Charakterystykę wybranych atrybutów wraz z ich gradacją rzeczoznawca opisał w operacie szacunkowym, a także przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową o powierzchniach do 0,1600 ha. Zasięg rynku obejmował obszar gminy K. , obręb P.. Biegły wyróżnił cechy mające wpływ na wartość nieruchomości, a według opinii biegłego to: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie (waga atrybutu 30%), uzbrojenie techniczne i drogi dojazdowe (waga atrybutu 20%), powierzchnia nieruchomości (waga atrybutu 10%), możliwość zagospodarowania (waga atrybutu 40%). Charakterystykę wybranych atrybutów wraz z ich gradacją rzeczoznawca opisał w operacie operatu szacunkowym. Analiza zmian czasowych wykazała, że w badanym rejonie w przyjętym okresie analizy trend czasowy wykazał, że ceny na nieruchomości podobne utrzymywały się na zbliżonym, wyrównanym poziomie, zatem odstąpiono od korekty cen z tytułu upływu czasu.

Organ II instancji wskazał na to, że nieruchomość według stanu przed podziałem obejmowała działki nr ewid. [...] i [...] obręb P.. Uwzględniając przeznaczenie i powierzchnię tych działek, oszacowania wartości dokonano na podstawie próbki zawartej w tabeli nr 1, zaś w tabeli nr 7 na str. 16 rzeczoznawca, opierając się na wybranych transakcjach, przeprowadził proces wyceny działek nr ewid. [...] i [...], w wyniku czego oszacowana wartość jednostkowa to [...] zł/m˛, zatem łączną wartość nieruchomości przed podziałem określono w wysokości [...] zł.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że określenie wartości nieruchomości po podziale geodezyjnym sprowadza się do sumy wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Organ wskazał w tym względzie, że w celu oszacowania wartości nieruchomości po podziale rzeczoznawca dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału na podstawie próbki transakcji zawartych w tabeli nr 1 ([...]) oraz na podstawie próbki transakcji zawartych w tabeli nr 4 ([...] i [...]). Dla działki nr [...] oszacowana wartość jednostkowa to [...] zł/m˛; wartość działki po podziale określono w wysokości [...] zł (tabela nr 10); dla działki nr [...] oszacowana wartość jednostkowa to [...] zł/m˛; wartość działki po podziale określono w wysokości [...] zł (tabela nr 12). Dla działki nr [...] wartość to odpowiednio [...] zł/m˛ i łącznie [...] zł. Organ stwierdził też, że rzeczoznawca dokonał końcowego podsumowania wyceny, która jednoznacznie wykazała, że w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości nastąpił wzrost wartości w wysokości [...] zł. Wobec powyższego należało ustalić opłatę adiacencką w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości, tj. [...] zł * 30% = [...] zł.

Kolegium uznało, że operat szacunkowy w kontrolowanej sprawie został przez rzeczoznawcę sporządzony z zachowaniem należytej staranności, w sposób jasny i przejrzysty oraz z uwzględnieniem wymogów rozporządzenia RM. Operat ten jest spójny, logiczny i czytelny w zakresie określenia rodzaju nieruchomości przyjętych do porównania, czynników wpływających na kształtowanie cen transakcyjnych, korekty cen nieruchomości przyjętych do porównania ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Autor operatu szacunkowego zawarł w opinii dostatecznie szczegółowy opis nieruchomości przyjętych do porównania, jak również opis cech, które miały znaczenie przy wycenie. Tak sporządzony operat, jest w pełni wiarygodnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Organ II instancji zaważył również, że przedłożona opinia, jako jeden ze środków dowodowych służących organowi załatwieniu sprawy, podlegała w myśl art. 80 k.p.a. swobodnej ocenie dokonywanej przez organy i takiej jego oceny organ dokonał.

Kolegium w podsumowaniu stwierdziło, że: operat szacunkowy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę; operat szacunkowy - zawiera wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności; zawiera przedmiot i zakres wyceny; zakres wyceny obejmuje określenie wartości prawa własności nieruchomości gruntowej według stanu przed i po podziale geodezyjnym - wycenie podlega sam grunt bez części składowych nieruchomości; wskazuje cel wyceny - określenie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej według stanu przed podziałem oraz po podziale geodezyjnym dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej; operat szacunkowy zawiera podstawę formalną wyceny - postanowienie o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego; w operacie szacunkowym wskazane są źródła informacji, z których rzeczoznawca korzystał przy wycenie nieruchomości; operat szacunkowy zawiera określenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, a mianowicie: datę sporządzenia operatu szacunkowego, datę na którą określono wartości, datę na którą określono stan nieruchomości przed podziałem geodezyjnym i po podziale geodezyjnym, w operacie szacunkowym zawarty jest opis i stan wycenianej nieruchomości oraz jej przeznaczenie; operat przedstawia i uzasadnia wybór podejścia, metody i techniki wyceny oraz wskazanie rodzaju określanej wartości, rzeczoznawca do wyceny przyjął wartość rynkową nieruchomości przed po podziale geodezyjnym z zastosowaniem podejścia porównawczego przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej; operat przedstawia obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem, zawiera on analizę i charakterystykę rynku nieruchomości: rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową wycenianej nieruchomości gruntowej według stanu przed podziałem geodezyjnym jak i po podziale na podstawie zbioru nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne i cechy tych nieruchomości; dla potrzeb opinii biegły przeanalizował transakcje sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z terenów stanowiących rynek lokalny i rynki lokalne podobne pod względem rodzaju i obszaru, przeprowadzona analiza wskazała, że na wartość nieruchomości przed i po podziale największy wpływ wywierają takie cechy jak: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, parametry działki, dostęp do infrastruktury, uwarunkowania urbanistyczne i prawne oraz wielkość powierzchni działki.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że doręczenie decyzji rzeczywiście było błędne, ale okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia ani też nie naruszyła interesu prawnego ani faktycznego strony, ani jej pozycji procesowej.

Ponadto organ II instancji zauważył, że przedłożenie przez stronę kontroperatu, jeśli by nawet znacznie się różnił od operatu zleconego przez organ, nie dyskwalifikuje takiego operatu jako dowodu w sprawie, strona mająca wątpliwości co do jego merytorycznej zawartości może wystąpić do organizacji rzeczoznawców majątkowych o ocenę sporządzonych operatów. Inicjatywa powinna jednak należeć do strony, gdyż to ona podważa zlecony przez organ operat szacunkowy, natomiast w ocenie organu nie budzi on wątpliwości i jak wykazano w decyzji - operat ten opracowany został zgodnie z przepisami prawa. Organ odwoławczy stwierdził również, że do wątpliwości zgłaszanych przez stronę już na etapie postępowania w pierwszej instancji odniósł się rzeczoznawca majątkowy, jako autor operatu szacunkowego. Według Kolegium "wyjaśnienia rzeczoznawcy wydają się miarodajne oraz odpowiadają na wszystkie zastrzeżenia (...) [skarżących].

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji podziałowej obszar działek w przeważającym stopniu objęty był przeznaczeniem pod tereny usługowe o działalności mało uciążliwej z możliwością sytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego (U/MN). Z treści planu wynikają m.in. następujące ustalenia: nowo projektowana i nowo wydzielana działka nie może mieć powierzchni mniejszej niż 800 m˛; na terenach, o których mowa, można lokalizować obiekty zabudowy mieszkaniowej pod warunkiem, że będą one stanowiły funkcję uzupełniającą z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jak wynika z treści planu miejscowego, na działkach będących przedmiotem oszacowania możliwa jest zarówno zabudowa o charakterze usługowym, jak i mieszkaniowym jednorodzinnym, a ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy mieszkaniowej nie różnią się istotnie od ustaleń dla terenów o przeznaczeniu MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej) czy terenów MN (tereny zabudowy mieszkaniowej. Według organu wszystkie nieruchomości przyjęte w operacie do porównań spełniają kryterium nieruchomości podobnej.

Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wskazał w tym względzie na to, że w wyniku analizy rynku nieruchomości niezabudowanych, zaprezentowanej w tabelach nr 1 i nr 4, wyodrębniono nieruchomości podobne m.in. pod względem: położenia nieruchomości znajdujących się na terenie miejscowości P., z dopuszczalnym przepisami prawa rozszerzeniem obszaru o pozostałe miejscowości na terenie gminy K. - jako lokalny rynek nieruchomości; stanu prawnego - nieruchomości będące przedmiotem prawa własności; przeznaczenia - pod zabudowę o charakterze mieszkaniowo-usługowym, jako funkcje uzupełniające się i gdzie przez zabudowę mieszkaniową rozumie się zabudowę jednorodzinną; sposobu korzystania - grunty niezabudowane. Organ wskazał również na to, że w procesie analizy rynku nieruchomości podobieństwo transakcji przyjętych do porównań uwarunkowano powierzchnią gruntu.

Kolegium podniosło, że biegły wskazał, iż na rynku nieruchomości praktycznie nie występują nieruchomości identyczne, a przyjęcie do porównań nieruchomości podobnych, lecz cechujących się indywidualnymi uwarunkowaniami jest w procesie wyceny zjawiskiem naturalnym i podlega odpowiedniej korekcie z uwzględnieniem cech tych nieruchomości. W toku analizy rynku nieruchomości podobnych wyodrębnia się cechy rynkowe najistotniej determinujące badany zbiór, a następnie w proce szacowania ocenia się wycenianą nieruchomość pod kątem wyodrębnionych w procesie analizy rynku cech rynkowych w odniesieniu do cech nieruchomości przyjętych do porównań. Określona wartość jest wynikiem przeprowadzonego porównania. Następnie organ zauważył, że rzeczoznawca odniósł się do zarzutów strony i wyjaśnił zasady tworzenia i wykorzystania zbioru danych w procesie szacowania nieruchomości, jak również wyjaśnił, że rozszerzenia obszaru badanego rynku nieruchomości podobnych o inne miejscowości położone na obszarze tej samej gminy jest praktyką wynikającą z treści rozporządzenia RM i podyktowany jest rzadkim występowaniem w analizowanym okresie transakcji nieruchomościami podobnymi położonymi na obszarze miejscowości P.. Powyższe nie narusza w żadnym stopniu rzetelności utworzonej bazy danych, tym bardziej że uzyskany w toku analizy rynku zbiór nieruchomości podobnych jest spójny i wiarygodny, a w świetle praktyki szacowania nieruchomości wystarczający do przeprowadzenia wyceny.

Ponadto Kolegium, powołując się na zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.), wyjaśniło, że powyższa opłata jest wyłącznie wynikiem dokonanego na wniosek właściciela podziału ewidencyjnego nieruchomości. W tym zakresie organ odwołał się do poglądów orzecznictwa i przedstawiając wykładnię art. 98 a u.g.n., wyjaśnił, że wzrost wartości, który musi być wykazany przez rzeczoznawcę, opiera się na przyjęciu, że wartość 1 m kw. nieruchomości o mniejszym areale jest wyższa niż w działce o większej powierzchni, gdyż mniejsze powierzchniowo działki gruntu są korzystniejsze do zagospodarowania. Organ zauważył, że opinia rzeczoznawcy jest jedynym dowodem w sprawie. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości nie podlegają bezpośredniej kontroli organów. Wynika z tego, że ocenie nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania.

Organ odwoławczy stwierdził też, że z żądaniem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić nie tylko zamawiający operat (w tej sprawie - organ), ale również może to być osoba, wobec której zamawiający posługuje się wyceną. Według organu nic nie stało na przeszkodzie, by potrzebę weryfikacji operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. zgłosiła w niniejszej sprawie strona skarżąca, która jednak z uprawnienia tego nie skorzystała, zatem prezentowaną w odwołaniu argumentacją strona nie podważyła skutecznie mocy dowodowej operatu szacunkowego ani przyjętych na jego podstawie ustaleń organu.

Kolegium stwierdziło końcowo, że nie dopatrzyło się przy wydaniu decyzji naruszenia prawa, które powodowałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W szczególności w kontrolowanej sprawie organy rozstrzygnęły jej istotę na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego; organ odwoławczy dokonał też oceny operatu szacunkowego jako dowodu - z uwzględnieniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dowód ten nie budzi zastrzeżeń organu II instancji z punktu widzenia fachowości, zgodności z prawem, staranności i przeprowadzonych wyliczeń, wobec czego zasadnym było dokonanie na podstawie takiego dowodu kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie. Ustalenia przyjęte przez biegłego na potrzeby wyceny wartości nieruchomości uwzględniały wszystkie okoliczności związane z podziałem przedmiotowych gruntów, co czyni operat prawidłowym. W sytuacji natomiast gdy operat szacunkowy stanowi jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej, należało uznać, że opłata została ustalona prawidłowo.

W skardze na decyzję odwoławczą B. W. i P. W., reprezentowani przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania:

1. art 134 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia przez Kolegium niedopuszczalności odwołania, podczas gdy organ I Instancji zaniechał doręczenia decyzji za pośrednictwem ePUAP, czym naruszył art. 39 § 1 w zw. "art. 39 zn1" k.p.a. w zw. z "art. 2 pkt" ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 285 ze zm.) - dalej: ustawa o doręczeniach elektronicznych w zw. z art. 147 ust. 2 i 3 ustawy o doręczeniach elektronicznych, poprzez wysłanie decyzji Wójta na adres pełnomocnika skarżących przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 33 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2022 r., poz. 896, 1933 i 2042), pomimo że korespondencja w toku postępowania administracyjnego pomiędzy pełnomocnikiem i organem I instancji była doręczana na elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP, co skutkowało brakiem skutecznego doręczenia decyzji Wójta pełnomocnikowi i tym samym oznacza, że decyzja Wójta nie weszła do obrotu prawnego,

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez brak zrealizowania obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, tj.: 1) aprioryczne i automatyczne przyjęcie, że wszystkie nieruchomości przyjęte w operacie sporządzonym na zlecenie organu I instancji (dalej: operat) spełniają kryterium nieruchomości podobnej, podczas gdy w operacie tym za nieruchomości podobne do nieruchomości o dominującym przeznaczeniu usługowym błędnie uznano nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym lub mieszanym (mieszkaniowo-usługowym), 2) błędne ustalenie przeznaczenia nieruchomości dzielonej na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia 27 kwietnia 1998 r., zmienioną uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia 22 maja 2006 r. - dalej: MPZ, poprzez ustalenie, że na działkach będących przedmiotem oszacowania, ustalenia dotyczące zabudowy mieszkaniowej nie różnią się istotnie od ustaleń dla terenów o przeznaczeniu MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej) czy terenów MW (tereny zabudowy mieszkaniowej), podczas gdy z MPZ wynika, że działki te przeznaczone są w przeważającej funkcji pod zabudowę usługową (z jedynie uzupełniającą funkcją mieszkaniową), 3) pominięcie dowodu z przedłożonej przez skarżących w toku postępowania decyzji Wojewody W. nr [...] przesądzającej, iż przeznaczeniem podstawowym dzielonej nieruchomości są usługi, 4) pominięcie przedstawionego przez skarżących dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego - dalej: kontroperat, z której jednoznacznie wynika, że w przypadku przyjęcia do porównania nieruchomości podobnych o przeznaczeniu usługowym lub dominującym usługowym (a więc takim jakie przeznaczenia ma dzielona nieruchomość) wzrost wartości nieruchomości jest istotnie niższy w porównaniu do sytuacji, gdy do porównania w operacie przyjęto (błędnie) nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym lub mieszanym, 5) brak analizy porównawczej operatu i kontroperatu, a tym samym brak ustalenia istotnych różnic w określeniu "nieruchomości podobnych" w operacie i kontroperacie, jak i brak rozstrzygnięcia wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść skarżących, 6) przeniesienie na skarżących obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego poprzez wskazanie, że to skarżący powinni wystąpić o ocenę operatu przez organizację rzeczoznawców majątkowych, podczas gdy skarżący złożyli w sprawie kontroperat, który powinien zostać poddany ocenie Kolegium skutkującej dostrzeżeniem istotnych różnic w określeniu "nieruchomości podobnych" w obu operatach i w związku z istotnymi rozbieżnościami powinno to skutkować wykorzystaniem przewidzianej w art. 157 u.g.n. możliwości zewnętrznej weryfikacji operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców, 7) brak rozpatrzenia zastrzeżeń do wyceny składanych w toku postępowania administracyjnego (pisma skarżących z dnia 5 października 2022 r., 5 grudnia 2022 r. oraz 31 marca 2023 r.), co skutkowało brakiem uwzględnienia w toku wydawania zaskarżonej decyzji odwoławczej, że sporządzony na zlecenie organu I Instancji operat był wadliwy, a rzeczoznawca majątkowy powołany przez organ I Instancji oparł się w dużej mierze na nieruchomościach niebędących nieruchomościami podobnymi w rozumieniu ustawy;

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, w szczególności: 1) brak odniesienia się do twierdzeń i zarzutów skarżących składanych w toku postępowania i w odwołaniu, tj.: brak odniesienia się do twierdzenia skarżących, iż działki o wiodącej funkcji mieszkaniowej nie są działkami podobnymi do działek o wiodącej funkcji usługowej; brak wyjaśnienia dlaczego w operacie do wskazania poziomu cen działek o dużych powierzchniach wzięto w większości działki spoza P. , natomiast do wyceny działek o mniejszych powierzchniach wzięto działki wyłącznie z P. – a więc z różnych zakresów obszarowych – i jaki to miało wpływ na wycenę; brak wyjaśnienia, czy wskazane w operacie działki były zbywane pojedynczo czy też w ramach sprzedaży hurtowej (wiele działek w ramach jednej transakcji) co mogło mieć wpływ na poziom cen; brak odniesienia się do kwestii wyboru przez biegłą sporządzającą operat metody korygowania ceny średniej, podczas gdy skoro na badanym rynku brak było wystarczającej liczby transakcji do porównania, biegła mogła wykorzystać inną metodę, np. metodę porównywania parami, co mogło mieć wpływ na ustalenie zawyżonego poziomu opłaty adiacenckiej; 2) brak odniesienia się do kwestii błędnego doręczenia decyzji przez organ I instancji, w tym pominięcie ustalenia i uzasadnienia, czy w przypadku braku dokonania obligatoryjnego doręczenia decyzji za pośrednictwem systemu ePUAP, możliwe i skuteczne jest doręczenie decyzji Wójta przesyłką rejestrowaną; 3) brak odniesienia się przez Kolegium do sformułowanego w odwołaniu zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a.;

4. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegającej na: 1) braku odniesienia się przez Kolegium do wszystkich argumentów zawartych w odwołaniu ("przemilczenie ich"), co stoi w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, 2) utrzymaniu w mocy decyzji Wójta, zgodnie z którą termin płatności pierwszej raty opłaty w wysokości [...] zł mijał 16 sierpnia 2024 r. (tj. po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wójta stała się ostateczna, co nastąpiło w dniu wydania decyzji Kolegium, tj. 2 sierpnia 2024 r,), a następnie nadanie decyzji do skarżących 26 sierpnia 2024 r., co spowodowało, że już w dniu odebrania decyzji skarżący pozostawali bez własnej winy w zwłoce co do płatności pierwszej raty opłaty;

5. art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie pełnomocnikowi skarżących jednego egzemplarza decyzji odwoławczej skierowanej do B. W. i P. W., co czyni niemożliwym ustalenie, której ze stron postępowania decyzja ta została w istocie doręczona;

6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy Kolegium winno było na podstawie art. 136 § 2 k.p.a. przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy i wobec faktu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję Wójta w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 98a ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie błędnej wartości nieruchomości (z oparciem na wadliwie sporządzonym operacie), a w konsekwencji niewłaściwe ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej, w której uwzględniono transakcje, odnoszące się do nieruchomości odmiennych aniżeli nieruchomość wyceniana;

2. art. 98a ust. 1b u.g.n. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta z oparciem na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, a w konsekwencji niewłaściwym ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej;

3. art. 153 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta opartej na wadliwym operacie szacunkowym, gdzie wykonana wycena i zawarte w niej podejście porównawcze nie zostały sporządzone z oparciem się na nieruchomościach podobnych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, w szczególności ze względu przeznaczenie nieruchomości, tj. cechę wpływającą na jej wartość.

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżących wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w całości i rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia decyzji organu I instancji, 2) rozpoznanie sprawy na rozprawie, 3) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, 4) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli nie uczyni tego Kolegium.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy podniósł również, że okoliczność niedoręczenia decyzji przez organ I instancji w postaci elektronicznej nie miała żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia ani nie naruszyła interesu prawnego i faktycznego strony, ani też jej pozycji procesowej, a doręczenie w tradycyjnej formie było skuteczne.

Postanowieniem z dnia 18 listopada 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wnioski i argumentację skargi. Zwrócił szczególną uwagę na kwestie proceduralne dotyczące wadliwego doręczenia decyzji, która powinna być doręczona za pomocą platformy ePUAP, jak i zakwestionował doręczenie decyzji tylko w jednym egzemplarzu, podczas, gdy pełnomocnik reprezentuje dwie strony. Wskazał również na naruszenie przepisów postępowania – wielość tych naruszeń – w zakresie odniesienia się do uwag i zastrzeżeń zgłaszanych w toku postępowania, jak brak analizy porównawczej operatu oraz przedłożonego przez strony kontroperatu w postępowaniu. Podtrzymał zarzuty dotyczące operatu w zakresie błędnego przyjęcia nieruchomości podobnych, wskazując, że przeznaczenie nieruchomości pod usługi i uzupełniającą zabudowę mieszkaniową jest różne od przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniowo-usługową czy mieszkaniową. Podniósł, że nieruchomości mieszkaniowe mają w tej gminie inną wartość niż nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym. Dodał, że skarżący usiłowali zmienić przeznaczenie swojego gruntu (w drodze zmiany planu miejscowego) z usługowo-mieszkaniowego na usługowy, jednak ostatecznie do tego nie doszło. Ponadto pełnomocnik stwierdził, że rozbieżności (wątpliwości) co do wartości nieruchomości powinny być rozstrzygane na korzyść stron. Jego zdaniem, jeżeli strony przedstawiały w toku postępowania dowody i zastrzeżenia dotyczące wyceny nieruchomości, to organ powinien wystąpić do organizacji rzeczoznawców majątkowych samodzielnie o weryfikację sporządzonego operatu. Końcowo pełnomocnik stwierdził, że naruszenie prawa materialnego doprowadziło do błędnego ustalenia wartości nieruchomości, wzrostu wartości i ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu – nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Kolegium utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wydaną w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na wniosek właściciela (opłaty adiacenckiej).

Sąd, w wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli, po zapoznaniu się z zakwestionowanymi decyzjami oraz stanowiskiem strony skarżącej i organu odwoławczego (odpowiedzią na skargę), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób upoważniający do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi okazały się słuszne. Sąd stwierdził w stosunku do zakwestionowanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji takie istotne uchybienia, które stanowiły podstawę do uchylenia obydwu tych decyzji.

Przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym było ustalenie na podstawie art. 98a u.g.n. opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. , stanowiącej działkę nr ewid. [...] o pow. 1872 m˛ i działkę nr ewid. [...] o pow. 2785 m˛, obręb P., gmina K. , w wyniku ich podziału zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy K. z dnia 20 maja 2021 r. nr [...], po podziale stanowiącej działki o nr ewid.: [...] o pow. 930 m˛, [...] o pow. 935 m˛ i [...] o pow. 2792 m˛. Jednocześnie, na wniosek właścicieli powyżej nieruchomości rozłożył tę opłatę na 10 rat. Ustalenie przedmiotowej opłaty nastąpiło przy zastosowaniu stawki opłaty adiacenckiej określonej w uchwale Rady Gminy K. nr [...] z dnia 28 lutego 2005 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz.Woj.W.. z 2005 r. nr [...], poz. [...]), wynoszącej 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Z zaskarżonych decyzji i operatu szacunkowego z dnia 5 września 2022 r. sporządzonego na zlecenie organu I instancji przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego wynika, że na skutek przedmiotowego podziału nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o [...] zł [różnica pomiędzy wartością [...] zł przed podziałem i [...] zł po podziale], który uzasadniał ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie stawki obowiązującej w dacie ostatecznej decyzji podziałowej.

Zasady ustalania przedmiotowej opłaty w niniejszej sprawie wynikają z niżej przywołanych przepisów prawa.

Zgodnie z art. 98a u.g.n. (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1145), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b).

Zdaniem Sądu warunek obowiązywania uchwały, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., w dacie wydania ostatecznej decyzji podziałowej został spełniony. W sprawie zastosowano również stawkę procentową opłaty wynikającą z takiej uchwały. Dodać należy, że dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej znaczenie prawne ma stawka procentowa obowiązująca w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Natomiast stawka procentowa obowiązująca w dniu ustalania opłaty adiacenckiej nie ma zaznaczenia prawnego dla określenia wysokości tejże opłaty (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 800/09, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W następnej kolejności, ze względu na sposób sformułowania zarzutów skargi, Sąd w pierwszej kolejności zajął się problematyką dotyczącą skuteczności doręczenia decyzji organu I instancji i braku zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 134 k.p.a. Kwestię tę Sąd omawia łącznie ze skierowanym pod adresem Kolegium zarzutem naruszenia art. 109 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., dotyczącym nieskutecznego doręczania skarżącym decyzji odwoławczej.

W ocenie Sądu, nie ma żadnych podstaw do tego, by uznać brak skuteczności doręczenia decyzji Wójta, jak i decyzji Kolegium w przedmiotowej sprawie.

Decyzja organu I instancji została wydana w formie pisemnej i w takiej postaci doręczono ją pełnomocnikowi stron. Tym samym, w ocenie Sądu weszła ona do obrotu prawnego i mogła być przedmiotem skutecznego zaskarżenia w trybie odwoławczym. Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. Sposoby doręczania pism reguluje art. 39 k.p.a. (przez operatora pocztowego, przez pracowników oraz inne upoważnione osoby lub organy), jak również art. 39ą § 1 k.p.a. (za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną). Według art. 39ą § 3 k.p.a., w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i § 2 pkt 1, organ administracji publicznej doręcza pisma: 1) przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2023 r. poz. 1640), albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zgodnie zaś z art. 14 § 1a k.p.a. sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Przepisy zatem dopuszczają dwie równorzędne formy załatwienia sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 390/23, dostępny jw.).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 1780/22 (dostępnym jw.), przyjąć należy, że w przypadku, gdy decyzja jest utrwalona w postaci papierowej, wówczas decyzja powinna zostać doręczona stronie na piśmie w takiej właśnie postaci, natomiast, gdy decyzja stanowi dokument elektroniczny, powinna ona zostać doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej z zachowaniem wymogu jej podpisania podpisem elektronicznym (kwalifikowanym podpisem elektroniczny, podpisem zaufanym, podpisem osobistym). Ponadto, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w doktrynie prawa administracyjnego, że doręczenie na adres do doręczeń elektronicznych nie jest możliwe np. wtedy, gdy pismo zostało utrwalone na papierze lub gdy adresat nie posiada adresu do doręczeń elektronicznych (patrz: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 39, teza 10; por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 47/22, dostępny jw.). Dla skuteczności takiego doręczenia nie ma znaczenia, że pełnomocnik skarżących wnosił w tej sprawie pisma za pomocą platformy ePUAP.

W niniejszej sprawie organ I instancji skorzystał z formy pisemnej (tradycyjnej, na papierze z podpisem poprzez podanie imienia i nazwiska oraz organu upoważnionego do wydania decyzji), do czego był w pełni uprawniony. W związku z tym doręczenie decyzji w tej postaci stronom postępowania było skuteczne. Organ II instancji nie miał żadnych podstaw do zastosowania art. 134 k.p.a. i wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.

W odniesie do zarzutu naruszenia art. 109 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. Sąd wyjaśnia, że w pełni podziela stanowisko, że dla strony skutki prawne doręczenia powstają już z chwilą odbioru korespondencji przez jej pełnomocnika. Bez znaczenia dla oceny skuteczności tej czynności jest powoływanie się na okoliczność, że organ przekazał pełnomocnikowi decyzję jedynie w jednym egzemplarzu, w sytuacji, gdy dotyczyła ona dwóch stron postępowania, które łącznie reprezentuje (tak NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1966/21, dostępnym jw.).

W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy strona działa przez przedstawiciela (art. 30 § 2 i 3 k.p.a.), pisma doręcza się temu przedstawicielowi (art. 40 § 1 k.p.a.). Jednocześnie gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.) Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany doręczać pisma pełnomocnikowi strony, o którego ustanowieniu został powiadomiony. Doręczenie decyzji tylko stronie, jeśli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika będzie bezskuteczne (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1844/11, LEX nr 1358417). Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie zakazuje doręczeń pod adresem strony, która ustanowiła pełnomocnika, lecz jedynie nakazuje doręczanie pism ustanowionemu pełnomocnikowi. Powołany przepis nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym również orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r. sygn. akt I GSK 4916/16, LEX nr 2614751 oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 98/11, LEX nr 1219180). Jako nieznajdujące oparcia w przepisach ustawy należy uznać żądanie doręczenia pełnomocnikowi stron takiej liczby decyzji administracyjnych, ile stron reprezentuje dany pełnomocnik. Zatem, jeżeli małżonkowie ustanowili wspólnego pełnomocnika do reprezentowania ich w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, to doręczenie przez organ pełnomocnikowi jednego odpisu decyzji dotyczącej obojga małżonków, uznać należy za prawidłowe i skuteczne w stosunku do obojga małżonków. Z brzmienia art. 40 § 2 i § 3 k.p.a. wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie wynika obowiązek doręczenia pełnomocnikowi takiej liczby odpisów decyzji ile stron reprezentuje. Doręczenie korespondencji pełnomocnikowi strony traktuje się jak doręczenie samej stronie. Oznacza to, że dla strony skutki prawne doręczenia powstają już z chwilą odbioru korespondencji przez jej pełnomocnika. Przy czym bez znaczenia dla oceny skuteczności tej czynności jest powoływanie się na okoliczność, że organ przekazał pełnomocnikowi decyzję jedynie w jednym egzemplarzu w sytuacji, gdy dotyczyła ona dwóch stron postępowania, które łącznie reprezentuje. Skoro zgodnie z art. 40 § 3 k.p.a. w sprawie wszczętej na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism, to tym bardziej jeżeli wskazały jednego pełnomocnika możliwe jest doręczenie jednego egzemplarza skierowanej do nich decyzji temu pełnomocnikowi, zwłaszcza, że w sprawie wydana została jedna decyzja zaadresowana do obu stron postępowania. Nie mogły zatem znaleźć w tej sprawie uznania argumenty wskazujące na konieczność doręczenia pełnomocnikowi małżonków dwóch egzemplarzy decyzji, skoro ustanowili oni jednego pełnomocnika, do którego adresowana była korespondencja.

Zarzut dotyczący braku wypowiedzenia się Kolegium (a przez to uchybienia art. 107 § 3 k.p.a.) w zakresie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez organ I instancji był zasadny, jakkolwiek nie miał istotnego znaczenia w sprawie. Pełnomocnik nie wskazał bowiem, jakie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mógłby powołać przed załatwieniem sprawy przez organy, gdyby dopełniono przedmiotowego obowiązku informacyjnego. Wszystkie swoje zastrzeżenia pełnomocnik wyraził zaś w terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji, natomiast Kolegium nie zgromadziło żadnego nowego, nieznanego stronie materiału procesowego. W związku z tym uchybienie to samodzielnie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, jednakże wpisywało się w łącznie ujmowane uchybienia procesowe organów obydwu instancji.

W sprawie nie miało miejsca naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w zakresie nadania decyzji II instancji do skarżących w dniu 26 sierpnia 2024 r., co spowodowało, że już w dniu odebrania decyzji skarżący pozostawali bez własnej winy w zwłoce co do płatności pierwszej raty opłaty.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 zd. 4 u.g.n., przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W art. 148 ust. 1 u.g.n. przewidziano, że obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. W przypadku rozłożenia opłaty na raty obowiązek ten dotyczy wpłacenia pierwszej raty. Niemniej jednak z uwagi na art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Ten skutek prawny odnosi się tak samo do organu, jak i do strony biorącej udział w postępowaniu. Dlatego też przepis art. 148 ust. 1 u.g.n. należy czytać systemowo, w połączeniu z pełną regulacją prawną, w tym oczywiście z przepisami procedury administracyjnej, zawartymi w Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie w oderwaniu od kontekstu danej sprawy bazując na literalnym jego brzmieniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 618/20, dostępny jw.). Stąd też omawiany zarzut jest nietrafny. Ewentualne opóźnienie w wyekspediowaniu do stron postępowania (ich pełnomocnika) przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję nie ma wpływu na ocenę legalności tej decyzji.

W następnej kolejności Sąd odniesie się do łącznie ujmowanych zarzutów dotyczących naruszeń przepisów postępowania i prawa materialnego, zgłoszonych w związku z wadliwą oceną sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego z dnia 5 września 2022 r. (z potwierdzeniem jego aktualności z dnia 17 stycznia 2024 r.), jak i samym oszacowaniem (ustaleniem) wzrostu wartości nieruchomości i ustaloną na tej podstawie opłatą adiacencką.

Niezależnie od powyższego, Sąd wyjaśnia, że według art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 4, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Niemniej jednak art. 156 ust. 5 u.g.n. stanowi, że przepisy ust. 3 i 4 nie naruszają uregulowań wynikających z przepisów odrębnych.

W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela to stanowisko orzecznictwa, które wskazuje na specyfikę ustalania opłaty adiacenckiej, podobnie jak i opłaty planistycznej, tj. opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek określonych zdarzeń (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 921/23, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo).

Otóż, wyceny nieruchomości przy ustalaniu opłaty adiacenckiej dokonuje się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a nie według cen z daty wyceny, jak wynika to z art. 151 ust. 1 u.g.n. wskazującego na wartości rynkową nieruchomości z daty jej wyceny. Wobec tego należy uznać, że art. 98a ust. 1b u.g.n. zdanie pierwsze stanowi w tym zakresie lex specialis w stosunku do art. 151 ust. 1 u.g.n., jak również w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. – i wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n.

W konsekwencji, przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. dotyczące daty przydatności operatu szacunkowego i jego aktualizacji nie mają zastosowania przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, gdyż inaczej jest rozumiana ważność operatu szacunkowego dla celów ustalenia tej opłaty (wartość nieruchomości ustala się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna). Dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału wycenia się wartość nieruchomości na ten sam dzień, ale raz według stanu przed podziałem (na dzień, w którym wydana została decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości) i powtórnie według stanu z dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. W orzecznictwie (patrz: wyżej przywołany wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 921/23) zwraca się uwagę, że taka konstrukcja prawna gwarantuje, że zmiana wartości nieruchomości jest spowodowana tylko jednym czynnikiem, tj. geodezyjnym podziałem nieruchomości. Przyjęcie za punkt wyjścia do wyceny jednego dnia, tj. daty, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, który jako zdarzenie prawne jest już zaszłością historyczną w dacie dokonywania szacunków, powoduje, że wycena nie wymaga aktualizacji.

W tych sprawach, w których wysokość opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie, operat szacunkowy sporządzony winien odnosić się do zdarzenia przeszłego, to jest do cen nieruchomości w dacie sprzedaży, co oznacza że kwestia aktualności operatu dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje bez znaczenia (por. np. wyroki NSA z dnia: 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1225/11, 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 69/13, 27 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 801/15, 1 lutego 2019 r. syn. akt II FSK 314/17 i 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 390/22 - orzecznictwo dotyczące opłaty ustalanej na podstawie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130], dostępne jw.).

Dodać należy, że według przepisu § 85 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832) – które z dniem 9 września 2023 r. (patrz: § 86 tego rozporządzenia) zastąpiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555) – do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Dlatego też operat szacunkowy z 2022 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, mógł być wykorzystany w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot ustalenie opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości skarżącego.

Odnosząc się zaś stricte do – jak już wspomniano – łącznie ujmowanych zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów art. 98a ust. 1 i 1b oraz art. 153 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., Sąd wyjaśnia, że rozstrzygnięciu administracyjnemu należy stawiać takie podstawowe wymagania, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz i motywowania stanowiska organu (art. 107 § 3 k.p.a.). Poza tym podkreślić należy, że z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego powyższe wymogi należy również stawiać rozstrzygnięciu organu odwoławczego.

Mając to na względzie, Sąd stwierdza, że z całokształtu okoliczności niniejszej sprawy wynika, że zaskarżona decyzja nie sprostała wyżej określonym wymaganiom. Organy nie zbadały wszechstronnie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym nie przedstawiły odpowiedniej oceny operatu szacunkowego. Sąd w szczególności podkreśla, że organy dopuściły się uchybień w zakresie oceny operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu i oparcia na tym dowodzie podstawowych ustaleń faktycznych oraz rozstrzygnięcia sprawy.

W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. przywołany art. 154 ust. 1 u.g.n.). Brzmienie tego przepisu wskazuje na to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15, 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15, 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2689/18 i 24 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 947/21 - dostępne jw.).

Konsekwentnie zatem, to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Organ ma jednakże obowiązek ocenić, czy z treści operatu nie wynika, iż zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, jak i czy nie zachodzą inne okoliczności wpływające na ocenę tego dowodu. Zgodnie bowiem z art. 152 u.g.n. sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3 zd. pierwsze). Według art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

W tym kontekście, mając na uwadze przepisy art. 154 u.g.n. oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz zastosowaną przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie podejście i metodę wyceny, należy podkreślić, że do oszacowania wartości nieruchomości przed podziałem oraz po podziale geodezyjnym należy przyjmować wyłącznie nieruchomości podobne.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie - tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać przede wszystkim oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek oraz braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Operat szacunkowy ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, na organie administracji ciąży obowiązek oceny wiarygodności i przydatności w danej sprawie tego operatu. Obowiązkiem organu jest zatem ocena nie tylko, czy operat ten spełnia warunki formalne, ale także, czy jest logiczny, zupełny i uzasadnia w sposób prawidłowy przyjętą przez rzeczoznawcę metodę pracy i wnioski w nim zawarte (tak NSA w wyroku z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1841/14, dostępnym jw.).

Z kolei dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącym, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Istnieje także możliwość opracowania innego operatu szacunkowego określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 3 u.g.n.), a w przypadku sporządzenia rozbieżnych operatów, dalsza możliwość ich oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n.). Ponadto, możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie – w sytuacji, gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji – zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (patrz: wyroki NSA z dnia: 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, 7 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 1434/11, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 - dostępne jw.). Przyjmuje się zatem, że aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n.

W związku z tym należy podkreślić, że ani sąd administracyjny, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Założenie, że organ dysponuje w takim stopniu wiedzą specjalistyczną dezawuowałoby rolę biegłego, a właściwie czyniłoby go zbędnym w postępowaniu, albowiem organ dysponujący wiedzą specjalną sam mógłby ustalać okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Konstatacja taka byłaby wprost sprzeczna z modelem postępowania w tym zakresie, przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że organy rozstrzygające sprawę nie dokonały wszechstronnej oceny operatu z września 2022 r., sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego. Organy niezasadnie też powołały się na wyjaśnienia tego rzeczoznawcy, który odnosił się do uwag pełnomocnika skarżących i przedstawionego w toku postępowania kontroperatu z dnia 27 marca 2022 r., sporządzanego na zlecenie stron przez innego rzeczoznawcę.

Pierwszą i zasadniczą kwestią niewyjaśnioną w toku postępowania jest ocena, czy operat z września 2022 r. oszacował nieruchomość (działki) przed i po podziale, przyjmując zgodnie z art. 154 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. do porównań nieruchomości mające cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. To zaś wiązało się z wyjściowym ustaleniem, czy wszystkie nieruchomości przyjęte w operacie do porównań spełniają kryterium nieruchomości podobnej (zastosowano podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej).

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji podziałowej – patrz: uchwała Rady Gminy K. nr [...] z dnia 27 kwietnia 1998 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. w obszarze terenów zainwestowanych, ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa P. nr [...] pod poz. 95, następnie zmieniona uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia 22 maja 2006 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. w obszarze terenów zainwestowanych (Dz.Urz.Woj.W.. z dnia 20 września 2006 r. nr [...], poz. [...]) – obszar działek w przeważającym stopniu objęty był przeznaczeniem pod tereny usługowe o działalności mało uciążliwej z możliwością sytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego (U/MN). Z treści planu wynikają m.in. następujące ustalenia: nowo projektowana i nowo wydzielana działka nie może mieć powierzchni mniejszej niż 800 m˛; na terenach, o których mowa, można lokalizować obiekty zabudowy mieszkaniowej pod warunkiem, że będą one stanowiły funkcję uzupełniającą z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Według organu, na działkach będących przedmiotem oszacowania możliwa jest zarówno zabudowa o charakterze usługowym, jak i mieszkaniowym jednorodzinnym, a ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy mieszkaniowej nie różnią się istotnie od ustaleń dla terenów o przeznaczeniu MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej) czy terenów MN (tereny zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem Sądu, takie stanowisko organu nie zostało jednak odpowiednio umotywowane.

Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości należy określić zasadniczo jako teren zabudowy usługowo-mieszkaniowej, ale rozumianej jako usługi nieuciążliwe z uzupełnieniem o zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tymczasem rzeczoznawca przy wycenie nieruchomości szacowanej przyjmował w operacie konsekwentnie do porównania nieruchomości niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Operat nie zawierał w tym zakresie żadnej analizy. Biegły odnotował jedynie, że działki były częściowo poznaczone pod tereny usługowe o działalności mało uciążliwej z możliwością sytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego (U/MN) oraz częściowo pod tereny dróg publicznych (KDP). Organy poprzestały zaś na przyjęciu stanowiska tego rzeczoznawcy - na podstawie jego wyjaśnień z dnia 14 października 2022 r., 28 grudnia 2022 r. i 17 kwietnia 2023 r., odnoszących się do uwag pełnomocnika w pismach z dnia 5 października 2022 r., 6 grudnia 2022 r. i 31 marca 2023 r. dotyczących operatu szacunkowego z dnia 5 września 2022 r. Rzeczoznawca wypowiedział się wprawdzie w zakresie przeznaczenia działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz co do podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań, znajomości cech rynkowych nieruchomości podobnych, obszaru analizy dla poszczególnych zbiorów nieruchomości, jednakże organy nie poddały tego stanowiska odpowiedniej ocenie, w szczególności pod kątem ustalenia przeznaczenia nieruchomości szacowanej i podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań.

Sąd zauważa, że w piśmie z dnia 28 grudnia 2022 r. rzeczoznawca sformułował wniosek co od tego, że z treści planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że na działkach będących przedmiotem oszacowania jest możliwa zabudowa o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym, co dodatkowo potwierdza charakter istniejącej zabudowy na działkach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, a objętych tym samym przeznaczeniem (U/MN) w planie zagospodarowania przestrzennego. Biegły stwierdził, że w dacie dokonywania oględzin nieruchomości działka nr [...] (powstała w wyniku podziału działek nr [...] i [...]) była zabudowana budynkiem o funkcji mieszkaniowej, a działka nr [...] (powstała w wyniku podziału działek nr [...] i [...]) była w trakcie zabudowy podobnym budynkiem o funkcji mieszkaniowej. Według rzeczoznawcy szczegółowe postanowienia planu wpływające na możliwości zagospodarowania działek będących przedmiotem oszacowania zostały uwzględnione i ocenione w cesze pn. "możliwości zagospodarowania" w odniesieniu do charakterystyki nieruchomości podobnych przyjętych do porównań, do których to przyjęto nieruchomości podobne przeznaczone pod zabudowę o charakterze mieszkaniowo-usługowym jako funkcje uzupełniające się i gdzie przez zabudowę mieszkaniową rozumie się zabudowę jednorodzinną. Natomiast w piśmie z dnia 17 kwietnia 2023 r., odnosząc się do treści operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego (do przedstawionego przez skarżących kontroperatu z dnia 27 marca 2023 r.), zauważył, że wykorzystane w przedstawionym operacie szacunkowym transakcje, na podstawie których dokonuje się określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, "położone są terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowo opisanych jako tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a nie (tak jak w przypadku przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości) pod tereny usługowe o działalności mało uciążliwej z możliwością sytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego", gdzie zgodnie z ustaleniami szczegółowymi planu można lokalizować obiekty zabudowy mieszkaniowej pod warunkiem, że będą one stanowiły funkcję uzupełniającą z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Powyższe miało w ocenie rzeczoznawcy dowodzić, że oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości w przekazanym przez stronę operacie szacunkowym "zostało dokonane (podobnie jak w operacie szacunkowym z dnia 5 września 2022 r. [...]jego autorstwa) w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę o charakterze mieszkaniowo-usługowym jako funkcji uzupełniających się".

Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzestało zaś na powieleniu tezy rzeczoznawcy zawartej w piśmie z dnia 14 października 2022 r., że jak wynika z treści planu miejscowego, na działkach będących przedmiotem oszacowania możliwa jest zarówno zabudowa o charakterze usługowym, jak i mieszkaniowym jednorodzinnym, a ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy mieszkaniowej nie różnią się istotnie od ustaleń dla terenów o przeznaczeniu MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej) czy terenów MN (tereny zabudowy mieszkaniowej. Organ powtórzył też tezę biegłego, że wszystkie nieruchomości przyjęte w operacie do porównań spełniają kryterium nieruchomości podobnej.

Takie stanowisko nie świadczy o wszechstronnym ustaleniu i rozważeniu okoliczności sprawy. Oszacowanie nieruchomości musi bowiem opierać się na porównaniu jej z nieruchomościami podobnymi, gdyż jest to podstawowy wymóg wynikający z przepisów ustawowych. Operat szacunkowy powinien zaś w tym względzie zostać przez organ oceniony z tej perspektywy. Tylko wtedy, gdy powyższe wymogi są zachowane, może bowiem stanowić wiarygodny dowód, na podstawie którego organ jest uprawniony do ustalenia wartości nieruchomości, ewentualnego wzrostu wartości na skutek jej podziału, jak i do odpowiedniego wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Powyższe jest o tyle istotne, że pełnomocnik skarżących w toku postępowania kwestionował tę podstawową dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność. Natomiast organy nie nadały tej kwestii odpowiedniego znaczenia. Znamienne jest, że Kolegium poprzestało na stwierdzeniu, że do wątpliwości zgłaszanych przez stronę już na etapie pierwszoinstancyjnym odniósł się rzeczoznawca majątkowy - autor operatu szacunkowego, a "wyjaśnienia rzeczoznawcy wydają się miarodajne oraz odpowiadają na wszystkie zastrzelenia odwołującej". Takie odniesienie się do przedmiotowego zagadnienia w sposób istotny narusza wyżej przywołane przepisy postępowania, skoro dotyczy kwestii o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy.

Tymczasem skarżący podnosili, że przeznaczenie i wartość przedmiotowych nieruchomości nie są tożsame z nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowym. Pełnomocnik powoływał się też w trakcie postępowania na decyzję Wojewody W. z dnia 10 stycznia 2018 r. nr [...], która miała dowodzić, że przeznaczeniem podstawowym podzielonej nieruchomości są usługi. Wprawdzie dowodu tego nie przedłożył do sprawy o sygn. [...], niemniej jednak w piśmie z dnia 31 marca 2023 r., w którym powołał się na ten dowód, jednoznacznie przedstawił swoje stanowisko, odnosząc się do treści tej decyzji. Z kolei kopia tejże decyzji, jak i inne wydane w postępowaniach budowlanych, na które powołano się w przedmiotowym piśmie, zostały dołączone do akt pokrewnej sprawy o sygn. [...] (gdzie adresatem opłaty adiacenckiej dla innych, sąsiednich działek o tożsamym przeznaczeniu była B. W.). Organy nie odniosły się do tej kwestii przy ustalaniu przeznaczenia działek podlegających podziałowi i oszacowaniu, mimo że mogła mieć wpływ na ocenę sprawy, skoro miała sygnalizować, że organy architektoniko-budowlane rozumieją przeznaczenie i dopuszczalny sposób zagospodarowania tej nieruchomości w inny sposób niż przyjęty przez rzeczoznawcę i organy orzekające w sprawie opłaty adiacenckiej.

Zdaniem Sądu, w takim stanie sprawy nie można uznać przedstawionej przez organy oceny operatu szacunkowego za prawidłową, a zatem i wszelkich ustaleń poczynionych na podstawie tego dowodu.

Ze względu na dopuszczalne przeznaczenie terenu pod usługi nieuciążliwe z dopuszczeniem uzupełniającej zabudowy o charakterze mieszkaniowym (jednorodzinnym) nie dyskwalifikuje to a limine prawidłowości przybrania do porównań działek o podwójnym przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym lub nawet tylko mieszkaniowym, ale wyłącznie pod warunkiem, że w danych okolicznościach (uwarunkowaniach konkretnej sprawy) zostało zachowane przeznaczenie nieruchomości jako jedno z kryteriów podobieństwa, o którym mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2417/20, dostępny jw.). W sprawie nie zostało jednakże dowiedzione, że przyjęto do porównania działki, które ze względu na ich przeznaczenie były podobne, a zatem i to, czy uprawnione jest zastosowanie z tego względu podejścia porównawczego, zaś rzeczoznawca trafnie uwzględnił przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, prawidłowo je identyfikując.

Sąd podkreśla, że zagadnienie doboru nieruchomości podobnych podlega kontroli zgodności z prawem, jakkolwiek z wyłączeniem kwestii wymagających wiadomości specjalnych, które posiada rzeczoznawca majątkowy.

Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. To na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (patrz np. wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2882/18 i 27 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1802/20, dostępne jw.). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu – bądź nie – przez decydenta procesowego (tu: organ administracji publicznej). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości. Ocena przydatności tego dowodu i jego poprawności nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (por. wyroki NSA z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1112/19 i 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1693/21, dostępne jw.).

Poza tym organy nie przedstawiły również oceny własnej w zakresie przedstawionego przez stronę dowodu z kontroperatu. Nie chodzi przy tym o ocenę, czy kontroperat podważa operat sporządzony na zlecenie organu, lecz o to, jaka jest wiarygodność dowodu w zakresie alternatywnej wyceny nieruchomości – tym bardziej w kontekście w argumentacji skarżących podważającej prawidłowość doboru nieruchomości podobnych w procesie oszacowania wartości nieruchomości objętej podziałem.

W takiej sytuacji zastrzeżenia skarżących dotyczące działania organów w niniejszej sprawie, jak i oceny przydatności dowodowej operatu, na podstawie którego ustalono istotne okoliczności sprawy, należało uznać za zasadne. Co najmniej przedwczesne w takich warunkach było też stanowisko organu, że strona powinna skorzystać z możliwości wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych o ocenę sporządzonych operatów, czego nie uczyniła.

Wszystkie powyżej wskazane zastrzeżenia Sądu, dotyczące uchybień organów obydwu instancji w rozpatrzeniu sprawy, świadczyły o istotnym naruszeniu przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stosunku do organu II instancji - w zw. z art. 15 k.p.a. Nastąpiło to w powiązaniu z wyżej przywołanymi przepisami prawa materialnego (w szczególności art. 98a ust. 1 i 1b, art. 4 pkt 16 we zw. z art. 153 u.g.n.).

W ocenie Sądu organy nie podjęły wszelkich możliwych działań w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Doprowadziło to do co najmniej przedwczesnego wydania decyzji o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie, skoro kwestia określenia wartości dzielonej nieruchomości – powiązana z uprzednią oceną przydatności dowodowej operatu szacunkowego – jest nadal otwarta. Brak było jednakże podstaw do uznania zarzutu naruszenia art. 81a § 1 k.p.a, gdyż w sprawie nie można na tym jej etapie przyjąć tezy o zachodzeniu nieusuwalnych wątpliwości co do okoliczności faktycznych.

Zarazem Sąd uznał, że ze względu na brak prawidłowego rozpatrzenia sprawy należy uchylić nie tylko zaskarżoną decyzję, ale i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zakwestionowane rozstrzygnięcia nie zostały bowiem oparte na wnikliwej analizie wszystkich istotnych okoliczności z perspektywy przepisów postępowania i prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie. W konsekwencji brak jest wykazania, że organ oparł się na pełnych ustaleniach faktycznych umożliwiających końcowe rozstrzygnięcie sprawy decyzją ustalającą opłatę. Finalnie, rozstrzygnięcie to nie było zatem wynikiem należytej realizacji zasad legalności i praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady wzbudzania zaufania stron do organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Wszystko to będzie wymagało w pierwszej kolejności ponownej oceny okoliczności sprawy i poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych.

Przede wszystkim rozważenia wymagać będzie zasadność zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego o ponowne wyjaśnienie kwestii dotyczących przeznaczenia nieruchomości szacowanej i nieruchomości porównywanych przy wyborze transakcji wykorzystanych do wyceny wartości rynkowej nieruchomości - w kontekście doboru transakcji obejmujących nieruchomości podobne. Należy również odpowiednio wyczerpująco odnieść się do zastrzeżeń zgłaszanych przez pełnomocnika skarżących, w tym do kontroperatu przedłożonego w toku postępowania administracyjnego.

Następnie, w zależności od wyników postępowania wyjaśniającego i końcowej oceny materiału dowodowego, rzeczą organu będzie rozważenie, czy stan sprawy uzasadnia jej merytoryczne załatwienie poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej, a jeśli tak, to w jakiej wysokości.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak również § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając na rzecz skarżących solidarnie kwotę 4712,20 zł z tego tytułu. Sąd uwzględnił wynik sprawy, wniosek strony i wysokość uiszczonych kosztów sądowych (wpisu stosunkowego od skargi) oraz koszty związane korzystaniem z zastępstwa procesowego (w tym opłaty od pełnomocnictwa).

Sąd na koniec wyjaśnia, że nie uwzględnił wskazanego w uzasadnieniu wniosku o zasądzenie kosztów postępowania wydatku skarżących w kwocie 1590 zł brutto, według załączonej faktury VAT (z potwierdzeniem przelewu) dotyczącej ceny wykonania kontroperatu na zlecenie skarżących. Koszty poniesione w toku postępowania administracyjnego nie stanowią kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w rozumieniu art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Przepis art. 200 p.p.s.a. wyraźnie statuuje zasadę kosztów celowych, zaś w art. 205 § 2 p.p.s.a wyczerpująco wskazano, jakie koszty i wydatki strony reprezentowanej przez pełnomocnika, który jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się do niezbędnych kosztów postępowania. Katalog określony w art. 205 p.p.s.a. ma charakter wiążący i wyczerpujący, a zatem nie może być rozszerzany na inne wydatki, które nie są w nim wymienione (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt II OZ 1183/09, dostępne jw.).