Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2202/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 8 ust. 7, art. 21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 777/19 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 3 lipca 2018 r. nr DO.7.6613.10.2017.SO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 777/19, oddalił skargę Prezydenta Miasta Gdyni na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 3 lipca 2018 r., nr DO.7.6613.10.2017.SO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 9 sierpnia 1965 r. nr USW III w 1/31/65 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Urzędu Spraw Wewnętrznych w Gdańsku, na podstawie art. 1, 14 i 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94; dalej, jako "ustawa z 1958 r.") i art. 97 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa – Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni części nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...] oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...] i [...] o powierzchni 11 685 m2, należącej do J. C., M. W., J. T., S. T. i H. W.

Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją nr D.849/KW/65 z dnia 9 lutego 1966 r. nie uwzględniła złożonego od powyższej decyzji odwołania i zatwierdziła zaskarżoną decyzję.

Wnioskiem z dnia 10 listopada 2006 r., sprecyzowanym pismem z dnia 20 lutego 2009 r., spadkobiercy właścicieli wyżej opisanej nieruchomości, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji, w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Decyzją nr BOI-8y-787-R-309/11 z dnia 2 marca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lutego 1966 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 1965 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją nr BOI-81-787-WP-120/12 z dnia 9 lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia 2 marca 2012 r.

Wobec złożenia skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1799/12, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, a także decyzję tego organu z dnia 2 marca 2012 r. (punkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (punkt 2) i orzekł o kosztach postępowania (punkt 3).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1858/14, oddalił skargę kasacyjną złożoną od powyższego wyroku przez Prezydenta Miasta Gdynia.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją nr DO.8.6613.1197.2016.PU z dnia 25 października 2017 r. stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lutego 1966 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 1965 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją nr DO.7.6613.10.2017.SO z dnia 3 lipca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia 25 października 2017 r.

Argumentując powyższe rozstrzygnięcie Minister powołał się na prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r., w którym stwierdzono, że doszło w niniejszej sprawie do rażącego naruszenia przepisu art. 21 ustawy z 1958 r. Minister wskazał, że Sąd uznał, iż oparcie się przez organ wywłaszczeniowy na opiniach sporządzonych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia i przeprowadzenie rozprawy bez udziału biegłych w sytuacji, gdy strony kwestionowały wysokość odszkodowania (w szczególności, gdy było ono wyliczone za 75 % nieruchomości) naruszało przepis art. 21 ustawy z 1958 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2016 r. podtrzymał stanowisko zawarte w wyroku Sądu I instancji wskazując, iż nieprzeprowadzenie rozprawy w zakresie odszkodowania, niepowołanie biegłych przez organ wywłaszczeniowy oraz nieprzedstawienie ich umotywowanych opinii w toku postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego w przedmiotowej sprawie rażąco naruszyło art. 21 ustawy z 1958 r.

Mając na uwadze wiążącą organ w przedmiotowej sprawie ocenę prawną Minister wskazał, że kwestionowane decyzje w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Przechodząc do oceny kolejnej kwestii podniesionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, tj. prawidłowości przyznanej kwoty odszkodowania. Minister podniósł, że wywłaszczona nieruchomość zgodnie z decyzją lokalizacyjną Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni nr H/56/64 z dnia 12 grudnia 1964 r. przeznaczona była pod urządzenie terenów rekreacyjnych.

Ustosunkowując się do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister podkreślił, że skoro w niniejszej sprawie wywłaszczenie nie nastąpiło na cele budowy ulicy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, to brak było podstaw do zastosowania art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r. i zaniżenia odszkodowania za 25 % powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Wskazano, że powyższe zostało ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2016 r. jako rażące naruszenie wskazanego przepisu.

Mając powyższe na uwadze Minister uznał, że kwestionowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 21, a także art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r. w części dotyczącej przyznania właścicielom nieruchomości odszkodowania. Jednocześnie organ wskazał, że decyzje te nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta Gdyni wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Gdyni.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji powołał się na wydane w sprawie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2016 r., w których jednoznacznie przyjęto, że naruszenia art. 21 i 8 ust. 7 ustawy z 1958 r. miały charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

WSA, powołując się na treść art. 153 p.p.s.a., przytoczył ocenę, a także rozważania i wnioski przedstawione w powyższych orzeczeniach.

W ocenie Sądu I instancji Minister, stosując się do stanowiska Sądów orzekających w niniejszej sprawie, zasadnie stwierdził nieważność kwestionowanych decyzji z powodu rażącego naruszenia art. 21 oraz art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r. Zdaniem Sądu I instancji, wobec przesądzenia przez NSA w powołanym wyżej wyroku, że organ wywłaszczeniowy naruszył w sposób rażący art. 21 ustawy w zakresie ustalenia odszkodowania, organ nadzoru przy ponownym rozpatrzeniu sprawy już z tego tylko powodu był uprawniony, a wręcz zobowiązany do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji w części dotyczącej odszkodowania. Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia charakteru wywłaszczonej nieruchomości oraz dokładnego celu na jaki została wywłaszczona, jak również zbadania przeznaczenia przedmiotowych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz faktycznego wykorzystania działek w dacie wywłaszczenia zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie, wbrew zarzutom skargi, nie może spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Już bowiem z tej przyczyny, że przy wydawaniu kwestionowanych decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania doszło do rażącego naruszenia art. 21 ustawy z 1958 r. organ zobligowany był zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić ich nieważność. Z tych względów zarzuty skargi Sąd I instancji uznał za chybione. Ponadto Sąd I instancji zaznaczył, że organ na podstawie znajdującego się w aktach sprawy materiału dokumentacyjnego stwierdził, iż przy wydawaniu kwestionowanych decyzji doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 7 ww. ustawy. Brak bowiem było podstaw do zastosowania tego przepisu i obniżenia wysokości odszkodowania z uwagi na przeznaczenie przedmiotowych działek zgodnie z decyzją lokalizacyjną z 1964 r. pod urządzenie terenów rekreacyjnych. Wywłaszczenie nie nastąpiło na cele ani budowy ulicy ani na poszerzenie ulicy ani też na wyrównanie granic zieleni publicznej. Jak wskazał NSA w wiążącym w sprawie niniejszej wyroku pomniejszenie odszkodowania w przypadku nie zaistnienia z przesłanek z art. 8 ust. 7 ustawy stanowiło naruszenie prawa i to rażące. Ponadto Sąd ten wskazał, że w niniejszej sprawie rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wymagało odniesienia się do kwestii, jaki charakter miała wywłaszczona działka oraz na jaki cel została wywłaszczona, do czego organ nadzoru się odniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Prezydent Miasta Gdyni, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji wskazań dot. dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1799/12 oraz wyroku NSA z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1858/14, w szczególności wskazań, co do konieczności ustalenia charakteru wywłaszczonej nieruchomości (budowlanego bądź nie) oraz dokładnego celu na jaki została wywłaszczona, a także przez uznanie, że wystarczającym działaniem organu nadzoru w tym zakresie było jedynie powtórzenie stanowisk wyrażonych przez Sądy w ww. wyrokach;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r. przez oddalenie skargi Prezydenta Miasta Gdyni na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 3 lipca 2018 r. w wyniku błędnego założenia przez Sąd I instancji, iż nie było potrzeby ustalenia przez organ nadzoru przeznaczenia działki nr [...] oraz [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz faktycznego wykorzystania działek w dacie wywłaszczenia, co skutkowało niezasadnym przyjęciem, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod urządzenie terenów rekreacyjnych i w konsekwencji stwierdzeniem, że brak było w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania przez organ wywłaszczeniowy art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi Prezydenta Miasta Gdyni na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 3 lipca 2018 r. w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż podjęte zostały przez organ nadzoru wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - tj. organ nadzoru w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył całość materiału dowodowego, a w szczególności prawidłowo ustalił charakter wywłaszczonych parceli oraz dokładny cel ich wywłaszczenia w kontekście art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r., podczas gdy w rzeczywistości organ nadzoru ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod urządzenie terenów rekreacyjnych, bez wyjaśnienia dokładnego jej przeznaczenia i charakteru, co skutkowało niezasadnym przyjęciem, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania przez organ wywłaszczeniowy art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy z 1958 r. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji za organem nadzoru, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 21 ustawy z 1958 r. oraz ograniczeniu się jedynie do powtórzenia stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1858/14, podczas gdy stwierdzenie rażącego naruszenia prawa może dotyczyć wyłącznie rozstrzygnięcia w sposób oczywisty sprzecznego z przepisem wyraźnym, niewymagającym wykładni, co nie zachodzi w przypadku przepisu art. 21 ustawy, wykładnia którego ewaluowała na przestrzeni lat i wywoływała rozbieżności.

Skarżący kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.,

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Złożono wniosek o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

W sprawie nie została złożona odpowiedź na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono występowania żadnej z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak również norm prawa materialnego. Wszystkie zarzuty procesowe koncentrują się na nieuwzględnieniu wskazań zawartych w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1799/12 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1858/14. Według skarżącej kasacyjnie Gminy organy orzekające w sprawie, rozpoznając sprawę po uchyleniu uprzednio wydanych decyzji nie wykonały zaleceń dotyczących ustalenia charakteru wywłaszczonej nieruchomości (budowlanego bądź nie) oraz dokładnego celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona, jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz faktycznego wykorzystania działek w dacie wywłaszczenia. W ocenie skarżącej Gminy Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy procesowe przez uznanie, że wystarczającym działaniem organu nadzoru w tym zakresie (dotyczącym braku powyższych ustaleń), było jedynie powtórzenie stanowisk wyrażonych w wymienionych wyrokach wydanych w sprawie. Również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy z 1958 r. dotyczy ograniczenia się organów jedynie do powtórzenia stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1858/14 i błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za organem nadzoru, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 21 ustawy z 1958 r.

Powyższy sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej wymaga szczegółowego odniesienia się do wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych, ich dokładnej analizy w kontekście art.153 p.p.s.a., czyli mocy wiążącej wykładni i wskazań zawartych w tych wyrokach.

Przed przystąpieniem do tej analizy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Piśmiennictwo i praktyka sądowa jednolicie przyjmują, że w świetle treści art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ustanowiona w ww. przepisie zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (zob. T. Woś, Komentarz do art. 153, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 895; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 maja 2007 r., sygn. akt I FSK 857/06; 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, źródło CBOSA). Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 P.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1531/21, źródło CBOSA).

Wymaga zatem przypomnienia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1799/12, uchylając decyzje organów nadzoru WSA wskazał, że w kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzjach wywłaszczeniowo-odszkodowawczych do ustalenia wysokości odszkodowania zastosowano m.in. przepisy art. 8 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organy, ustalając w postępowaniu zwykłym wysokość odszkodowania, pomniejszyły je, powołując się na treść art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r. (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94), który przewidywał, że wywłaszczenie działki budowlanej nie przekraczającej 25 % jej obszaru odbywa się bez odszkodowania. Równocześnie koniecznym było wykazanie spełnienia zawartych w tym przepisie przesłanek, tj.: celu wywłaszczenia gruntu, który stanowiła budowa lub poszerzenie ulicy lub placu, wyrównanie granic zieleni publicznej, a także charakteru działki mającej podlegać wywłaszczeniu, która miała stanowić działkę budowlaną. Odstąpienie od orzekania za pełnym odszkodowaniem za wywłaszczenie działki, która nie była działką budowlaną lub gdy wywłaszczenie było przeznaczone na inny cel niż wskazane w powyższym przepisie, WSA uznał za rażące naruszenie przepisu art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaznaczono, iż pozbawienie w takim przypadku właściciela nieruchomości odszkodowania było również nie do pogodzenia z zasadą praworządności, określoną w art. 4 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r.

WSA wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów z 1965 r. wynika, że działka nr [...] oznaczona była jako zieleń, a działka nr [...] jako ulica. Natomiast z odpisu księgi wieczystej z 20 marca 1964 r. Tom [...] wykaz [...], prowadzonej przez Sąd Powiatowy w Gdyni wynika, że nieruchomość stanowi rolę, ulicę. Z wniosku wywłaszczeniowego z 15 kwietnia 1965 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni wynika, że tereny, o wywłaszczenie których ubiegał się wnioskodawca, były niezabudowane i częściowo użytkowane pod ulice. Sąd Wojewódzki podkreślił, że materiał dowodowy sprawy nie wskazuje, by działki nr [...] i [...], a także działka, z której zostały one wydzielone, były działkami budowlanymi. Powyższa okoliczność nie wynikała również z opinii biegłych W. W. i Z. K.

Wskazano również, że zarówno organy w postępowaniu zwykłym, jak i organ nadzoru, nie dokonały ustaleń w zakresie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (o ile taki obowiązywał), nie przeprowadziły dowodów z innych dokumentów potwierdzających charakter nieruchomości (sposób jej przeznaczenia i wykorzystywania).

Stwierdzono, że organ nadzoru nie badając przeznaczenia działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani faktycznego wykorzystania działek w dacie ich wywłaszczenia, naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepis art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r. jako wzorca kontroli decyzji. Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r. jedynie wywłaszczenie działki budowlanej i na cele wskazane w tym przepisie uprawniało organ do pomniejszenia odszkodowania.

Minister nie zbadał również, na jaki konkretnie cel miały być wywłaszczone przedmiotowe działki, jaki rodzaj inwestycji miał być na nich zrealizowany. Jak wynika z decyzji lokalizacyjnej z 12 listopada 1964 r., ustalono lokalizację szczegółową na teren rekreacyjny. Jednakże cel rekreacyjny nie jest objęty dyspozycją art. 8 ust. 7 ustawy, który przy wywłaszczeniu części działki budowlanej pozwalałby na pomniejszenie odszkodowania. Wobec tego za konieczne uznano ustalenie rodzaju inwestycji realizowanej w ramach celu określonego jako "teren rekreacyjny" na wywłaszczonych działkach.

WSA stwierdził, że opinie biegłych Z. K. i W. W. zostały sporządzone na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, co stoi w oczywistej sprzeczności z przepisem art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r., gdyż wbrew obowiązkowi ustanowionemu w tym przepisie, biegli nie zostali powołani przez organ administracji prowadzący postępowanie, lecz przez podmiot, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie. W tym kontekście wskazano na niezasadność argumentów ponoszonych przez organ, że kwota odszkodowania wynikała z prostego równania matematycznego, więc nie ma istotnego znaczenia, na czyje zlecenie działali biegli.

WSA, powołując się na przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uznał, że decyzje nadzorcze, odmawiające stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych w częściach orzekających o odszkodowaniu, wydane zostały z naruszeniem prawa, co uzasadniało ich uchylenie.

Z przytoczonego szczegółowo wywodu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 lutego 2014 r. wynika, że Sąd ten istotnie wytknął organowi nadzoru brak wyczerpujących ustaleń w zakresie dotyczącym przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, charakteru tej nieruchomości i faktycznego wykorzystania działek w dacie wywłaszczenia, w szczególności w kontekście art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Ale też Sąd ten w kontekście art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. podkreślił, że opinie w sprawie sporządzili biegli na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, a nie biegli powołani przez organ administracji prowadzący postępowanie, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art.21 ustawy z 1958 r.

Ocenę dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., skargę kasacyjną Gminy Gdynia. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że wydane w sprawie decyzje rażąco naruszały art.21 ustawy z 1958 r.

W uzasadnieniu omawianego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w sprawie kluczowe są dwie kwestie: powołania biegłych (art. 21 ustawy) i pomniejszenia odszkodowania (art. 8 ustawy).

NSA powołał się na przesłanki z art. 21 ustawy z 1958 r., których spełnienie przesądza o prawidłowości ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, tj.: obowiązek przeprowadzenia rozprawy, powołanie biegłych przez organ wywłaszczeniowy, wysłuchanie opinii biegłych na rozprawie, szczegółowe uzasadnienie opinii biegłych. Wskazano, że wymogi te powinny być spełnione łącznie, wówczas można mówić o zachowaniu praw wywłaszczonych do odszkodowania.

Następnie NSA wskazał, że w zawiadomieniu (obwieszczeniu) o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego podany został termin rozprawy wywłaszczeniowej na 24 czerwca 1965 r. (zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń i przesłane następcom prawnym właściciela, choć nie wszystkim). Rozprawa się odbyła, jednak nie brały w niej udziału strony ani biegli. W aktach sprawy znajdują się opinie szacunkowe, wszystkie z 15 czerwca 1965 r., sporządzone przez dwóch biegłych, z których jeden opracował obie opinie określające różną wartość nieruchomości, a organ wywłaszczeniowy zwrócił się do niego o uzupełnienie tych opinii z uwagi na nieprawidłowość oszacowania. W decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu ustalona została kwota, którą ustalili obaj biegli w opiniach z 15 czerwca 1965 r. Opinie biegłych zostały opracowane na zlecenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z 7 czerwca 1965 r., występującego z wnioskiem o wywłaszczenie.

NSA wskazał, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie był zobowiązany, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. do wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości za cenę określoną według zasad podanych w przepisie. Cenę tę mógł ustalić biegły z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej, jego opinia co do wartości nieruchomości nie może być jednak utożsamiana z opinią biegłego powołanego przez organ wywłaszczeniowy w tym postępowaniu. Powołanie się przez organ wywłaszczeniowy na opinię biegłego wydaną na zlecenie ubiegającego się o wywłaszczenie nie wypełnia przesłanki wysłuchania opinii biegłego powołanego przez organ wywłaszczeniowy, o której mowa w art. 21 ustawy z 1958 r. Zaznaczono, iż nie ma przy tym znaczenia, że odszkodowanie obliczało się w istocie według ściśle ustalonych przepisami zasad. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu wywłaszczeniowym biegli nie zostali powołani przez prowadzący postępowanie Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, nie zawiadomiono ich tym samym o rozprawie administracyjnej.

W postępowaniu wywłaszczeniowym istniał obowiązek przeprowadzenia rozprawy, która powinna być poświęcona tak samemu wywłaszczeniu – art. 8 ust. 7 i art. 20 ustawy, jak i odszkodowaniu – art. 21 ustawy. NSA uznał, iż pominięcie któregoś przedmiotu powoduje, że rozprawa w tym zakresie nie została przeprowadzona. Stwierdzono, że rozprawa w zakresie odszkodowania nie została w istocie przeprowadzona, biegli nie zostali powołani, nie przedstawiono ich szczegółowo umotywowanych opinii, co wyraźnie wynika z akt, w tym z protokołu rozprawy, która przy tym nie wiadomo kiedy została przeprowadzona, bowiem protokół jest niedatowany.

W konsekwencji NSA uznał, że powyżej opisane naruszenia art. 21 ustawy z 1958 r. za mające charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości określenia odszkodowania w świetle art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r. NSA wskazał, że rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wymagało odniesienia się do kwestii, jaki charakter miała wywłaszczona działka oraz na jaki cel została wywłaszczona. Przesłanki te winny być spełnione łącznie. Jeżeli bowiem nawet charakter działki mieścił się w ww. art. 8 ust. 7, zaś inny był cel wywłaszczenia nie było podstaw do obniżenia odszkodowania i odwrotnie – cel wywłaszczenia mieścił się w tym przepisie, charakter działki nie. Pomniejszenie odszkodowania zatem w przypadku nie zaistnienia którejś z przesłanek z art. 8 ust. 7 ustawy stanowiło rażące naruszenie tego przepisu.

NSA stwierdził, że Sąd I instancji zasadnie uchylił zaskarżone decyzje nadzorcze, bowiem odmówiły one stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowania w części odszkodowania w sytuacji, gdy były one rażąco niezgodne z art. 21 ustawy, zaś kwestia pomniejszenia odszkodowania nie była zbadana, zgodnie z zasadami postępowania.

Jak zatem wynika z obszernie przytoczonych fragmentów uzasadnień wydanych w sprawie wyroków została w sposób jednoznaczny przesądzona kwestia dotycząca wadliwości decyzji poddanych kontroli w trybie nadzwyczajnym i to wadliwości decyzji w stopniu rażącym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej opisanym wyroku w sposób jednoznaczny stwierdził, że decyzje o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w części dotyczącej odszkodowania rażąco naruszały z art. 21 ustawy. Organ nadzoru ponownie rozpoznając sprawę istotnie nie zbadał ani przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego ani jej charakteru w dacie wywłaszczenia i tym samym istotnie nie wykonał dokładnie wszystkich zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lutego 2014 r. Jednakże w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nadzoru stwierdził, że podstawę prawną do ustalenia odszkodowania stanowił art. 8 ust.6 pkt 3 ustawy z 1958 r., zaś art. 8 ust.7 tej ustawy nie miał zastosowania. Organ nadzoru powołał się na decyzję lokalizacyjną z 12 grudnia 1964 r., z której wynikało, że przedmiotowe działki przeznaczone były pod urządzenie terenów rekreacyjnych, nie zaś na cele wymienione w art.8 ust.7 ustawy z 1958 r. Rację ma zatem skarżąca kasacyjnie Gmina, że organ nadzoru nie poczynił wyczerpujących ustaleń, których wykonanie zalecił Sąd Wojewódzki, chociaż wyraził swe stanowisko w kwestii nie mającego zastosowania w sprawie art.8 ust.7 ustawy z 1958 r. Należy zatem uznać, że zarzuty procesowe podniesione w skardze kasacyjnej są słuszne, jednakże mogłyby one być uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyby uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Analogicznie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie decyzje, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2016 r. jednoznacznie stwierdził, że poddane kontroli w postępowaniu nadzorczym decyzje wywłaszczeniowo – odszkodowawcze, w części dotyczącej odszkodowania, dotknięte były wadą rażącego naruszenia prawa (art.21 ustawy z 1958 r.), to tą oceną orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny jest związany. Niewątpliwie organ nadzoru obowiązany był poczynić ustalenia, o których była mowa wyżej, jednakże niepoczynienie tych ustaleń nie skutkuje w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż wynik tych ustaleń nie mógł podważyć wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2016 r., sygn. I OSK 1858/14. A tym bardziej, że z akt wynika bezspornie, że przedmiotowa nieruchomość - zgodnie z decyzją lokalizacyjną Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni nr H/56/64 z dnia 12 grudnia 1964 r. – została wywłaszczona z przeznaczeniem pod urządzenie terenów rekreacyjnych, nie zaś na cele wymienione w art.8 ust.7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

W kontekście wiążącego, wyżej szczegółowo opisanego, stanowiska wyrażonego w sprawie przez sądy administracyjne, nie mógł być uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego tj. art.21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., którego, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, wykładnia "ewaluowała na przestrzeni lat i wywoływała rozbieżności." Podnoszona w skardze kasacyjnej zmiana wykładni prawa - art.21 ustawy z 1958 r. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy i wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 2016 r. nie mogła odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej.

W tych okolicznościach sprawy zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uwzględnione.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.