Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 400/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 73 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia akt sprawy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 czerwca 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia 9 maja 2016 r., nr akt [..], o odmowie udostępnienia skarżącej akt sprawy nr [..].

Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r. E. P. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o wyznaczenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy prowadzonej przez SKO, nr [..]. W uzasadnieniu wyjaśniła i udokumentowała, że od 1995 r. jest dzierżawcą nieruchomości, której dotyczy prowadzone postępowanie i przysługuje jej prawo pierwokupu. Rozpoczęła wykup gruntów jednak procedura została wstrzymana do czasu załatwienia sprawy przez Kolegium. Dzierżawa jest tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością zaś wynikającej z niej ustawowe prawo pierwokupu daje wnioskodawcy interes prawny do udziału w postępowaniu, w tym do przeglądania akt sprawy.

Postanowieniem z dnia 9 maja 2016 r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło udostępnienia E. P. akt sprawy prowadzonej pod nr. [..], z uwagi na brak przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. P. zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nie posiada interesu w udostępnieniu jej akt postępowania, naruszenie art. 73 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie jest stroną postępowania i nie przysługuje jej prawo wglądu do akt sprawy. Wniosła o ponowne rozpatrzenie przedmiotowego wniosku, zmianę zaskarżonego postanowienia i udostępnienie jej akt postępowania. Według niej sprawa dotyczy jej praw i obowiązków. Wnioskodawczyni jest dzierżawcą przedmiotowego gruntu, na którym prowadzi działalność gospodarczą rolną. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 lutego 1961 r. nr [..] w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonej we wsi K. pow. T. o powierzchni 81,04 ha, w sposób istotny wpłynie na jej prawa i obowiązki. Przede wszystkim wygaśnie umowa dzierżawy oddająca przedmiotową nieruchomość w posiadanie zależne. Ponadto, charakter prowadzonej działalności wymaga wcześniejszej wiedzy o tym, kto jest lub będzie w przyszłości prawnym właścicielem gruntu. Wnioskodawczyni przywołała wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Po 963/13, w którym wskazano, że z art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika interes prawny dzierżawcy, skoro decyzja podjęta w postępowaniu zwrotowym ma bezpośredni wpływ na jego sytuację prawną. W razie ostatecznego orzeczenia o zwrocie przedmiotu dzierżawy umowa, z upływem 3 miesięcy wygasa niezależnie od woli stron zawartej umowy. Wobec tego dzierżawca nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego. Zdaniem wnioskodawczyni to orzeczenie ma zastosowanie do niniejszej sprawy. Wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej doprowadzi do zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Rozpatrując wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 7 czerwca 2016 r., nr [..], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w przepisach art. 73 i 74 k.p.a. uregulowane zostało prawo i zakres dostępu stron do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności te, stosownie do art. 73 § 1a k.p.a., są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Na mocy art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 73 § 3 k.p.a.). Wskazano, że na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

W odniesieniu do kwestii strony postępowania SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle dorobku doktryny prawa i judykatury przez interes prawny rozumieć należy interes indywidualny, konkretny, aktualny (a nie ewentualny, hipotetyczny, mogący zaistnieć w przyszłości) i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny musi być wywiedziony z konkretnego przepisu prawa materialnego. Innymi słowy mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można bezpośrednio i skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Ponadto interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być wywiedziony nie tylko z norm materialnego prawa administracyjnego ale także prawa cywilnego. W szczególności przyjmuje się, że właściciel nieruchomości ma wynikający z art. 140 k.c. interes prawny do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych dotyczących bezpośrednio jego nieruchomości, a także w postępowaniach, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie przez niego przysługującego mu prawa własności. Zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Interes prawny w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości użytkowanej (oraz nieruchomości sąsiedniej przy założeniu tożsamym jak powyżej) będzie miał również użytkownik wieczysty. Zgodnie z art. 233 k.c., może on bowiem w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Z kolei treść umowy dzierżawy z której swój interes prawny wywodzi wnioskodawczyni określa art. 693 § 1 k.c. W świetle tego przepisu, dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Źródłem jego uprawnień jest wyłącznie stosunek prawny łączący go z wydzierżawiającym. Jest to więc interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost - niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem - dawałaby mu prawo do gruntu. Zatem natura posiadanego przez dzierżawcę gruntu interesu nie umożliwia mu występowania w postępowaniu administracyjnym dotyczącym dzierżawionej nieruchomości lub nieruchomości sąsiednich.

Kolegium wyjaśniło, że rozpoznając ponownie wniosek skarżącej w całości podziela argumentację sformułowaną w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 maja 2016 r. Uprawnienia zawarte w art. 73 k.p.a. zastrzeżone zostały dla podmiotu posiadającego przymiot strony. Zatem oczywistym jest, że uprawnienie wnioskodawcy winno się ocenić najpierw kierując się treścią art. 28 k.p.a. Co istotne norma ta wyklucza subiektywną ocenę legitymacji procesowej podmiotu żądającego określonej czynności prawnej, ponieważ w rozumieniu tego przepisu przymiot strony wynika ze stosunku prawnego. Rozstrzygnięcie takie stanowi wynik oceny legitymacji strony wnoszącej żądanie. Na takie rozstrzygnięcie nie ma wpływu argumentacja wnioskodawczyni zawarta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów art. 28 k.p.a. i 73 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono niezgodność z przepisami prawa procesowego, tj. art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 693 § 1 k.c. w związku z art. 3 ust. 3 ustawy o podatku rolnym i w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez przyjęcie, że skarżąca nie ma interesu prawnego, a jedynie faktyczny w udostępnieniu jej akt postępowania, a zatem nie ma przymiotu strony i nie przysługuje jej prawo wglądu do akt, w okoliczności, gdy skarżąca posiada interes prawny w sprawie i przysługuje jej prawo wglądu do akt wynikające z posiadania oraz stosunku dzierżawy łączącej ją ze Skarbem Państwa. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu do udostępnienia jej akt postępowania SKO [..].

Według skarżącej okoliczność, że jest dzierżawcą nieruchomości rolnej położonej w miejscowości K. należącej do zasobów Skarbu Państwa od dnia 1 marca 1995 r., której przewidywany czas zakończenia to dzień 28 luty 2018 r., z możliwością przedłużenia jej trwania. Posiada prawo pierwokupu wobec gruntów tych została wszczęta procedura sprzedaży przed ANR. Skarżąca wywodzi swój interes z umowy dzierżawy wskazując, że nawet orzecznictwo sądowoadministracyjne potwierdza, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe, zwłaszcza jeżeli ewentualna ostateczna decyzja stwierdzająca przejście własności nieruchomości na gminę będzie miała bezpośredni wpływ sytuację prawna danego podmiotu. Źródłem interesu prawnego skarżącej jest stosunek dzierżawy, o którym stanowią przepisy prawa cywilnego materialnego. Jeżeli w sprawie zapadnie decyzja ostateczna to będzie ona wywierała bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącej. Faktem jest bowiem, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 lutego 1961 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonej we wsi K. w sposób istotny wpłynie na prawa i obowiązki skarżącej. Przede wszystkim, wygaśnie umowa dzierżawy, oddająca przedmiotową nieruchomość w posiadanie zależne, które jest prawem rzeczowym. Interes prawny skarżącej wywodzi się więc z prawa cywilnego, a konkretnie prawa rzeczowego.

Ponadto istotne są też dalsze skutki rzeczowe i obowiązki prawne po stracie dzierżawcy. Skarżąca posiada prawo pierwokupu do przedmiotowej nieruchomości, które również rodzi po stronie skarżącej prawa i obowiązki - przede wszystkim prawo do pierwszeństwa w zakupie nieruchomości, a zatem prawo do przeniesienia na nią własności. Prawo własności jest źródłem interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 k.p.a.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości rolnej Skarbu Państwa przysługuje dzierżawcy zbywanej nieruchomości, jeżeli dzierżawa trwała faktycznie przez okres 3 lat. Skarżąca dzierży przedmiotową nieruchomość przez okres ponad 20 lat. Przysługuje jej zatem na mocy wskazanej ustawy prawo pierwokupu. Jeżeli jednak w toku sprawy o stwierdzenie nieważności, decyzja ostateczna o przejęciu na własność Państwa dzierżonej nieruchomości zostanie faktycznie uznana za nieważną, to prawo pierwokupu skarżącej wynikające wprost z ustawy, wygaśnie. Wobec tego faktu, interes prawny skarżąca wywodzi również z ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, na co organ w ogóle nie zważył. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżąca wskazała, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej dotyczy prawa własności Skarbu Państwa do dzierżonej przez skarżącą nieruchomości, a zatem rozstrzygnięcie w tej sprawie wpłynie bezpośrednio na prawo skarżącej do dzierżawy i posiadania zależnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenia podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie podjęto w zgodzie z przepisami prawa materialnego i procesowego.

W niniejszej sprawie kontroli legalności poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym ponownie odmówiono skarżącej prawa udostępnienia akt sprawy prowadzonej przed tym organem pod nr. [..], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 7 lutego 1961 r., nr [..] w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonej w miejscowości K.

Zaskarżone postanowienia podjęto w trybie i na zasadach określonych w art. 73 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Powyższe oznacza, że postępowanie administracyjne oraz akta postępowania administracyjnego są jawne dla stron, zarówno w trakcie postępowania, jak i po jego zakończeniu. Reguła ta wynika m.in. z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym w szczególności z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zasady prawdy materialnej oraz zasady zaufania obywateli do państwa. Przepis ten przyznaje stronie podstawowe uprawnienia w zakresie dostępu do akt sprawy polegające na przeglądaniu akt, sporządzaniu notatek, kopii i odpisów, żądaniu uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy, żądaniu wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów – o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

Z treści art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i 2 k.p.a. przysługuje podmiotowi, który ma przymiot strony, w niniejszym przypadku - w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym rozstrzygnięcie wniosku skarżącej o udostępnienie akt sprawy odnoszącej się do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości, którą ona dzierżawi, wymagał w pierwszej kolejności zbadania jej uprawnienia do występowania w tej sprawie jako strony. Weryfikacji podlegały zatem uprawnienia materialnoprawne skarżącej.

Analizując akta sprawy w świetle obowiązujących przepisów sąd doszedł do przekonania, że SKO prawidłowo zweryfikowało status prawny skarżącej w rozumieniu art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Reguła ta bazuje na przesłance interesu prawnego pojmowanego jako konkretny, indywidualny, aktualny, realny związek sytuacji prawnej danego podmiotu z treścią regulacji materialnoprawnej lub procesowej podlegającej konkretyzacji w danej sprawie administracyjnej. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994 r., s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie związek tego rodzaju pomiędzy sytuacją prawną strony a wynikiem postępowania sądowego nie istnieje.

Z ustaleń poczynionych prawidłowo w sprawie wynika, że skarżąca na podstawie umowy dzierżawy z dnia 7 kwietnia 1995 r. dzierżawi od Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy nieruchomości rolne na terenie gminy M. i G. o łącznej powierzchni 317,2974 ha. Części z tych nieruchomości położonych we wsi K. dotyczy postępowanie toczące się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji z 1961 r. będącej podstawą przejścia tych gruntów na własność Państwa. W ocenie skarżącej jej interes prawny do wglądu w akta sprawy o stwierdzenie nieważności wynika z istniejącej umowy dzierżawy oraz powiązanego z nią i przysługującego skarżącej prawa pierwokupu tych nieruchomości, którego realizację skarżąca już zainicjowała.

Odnosząc się do tych argumentów w pierwszej kolejności sąd podzielił stanowisko organu, który uznał, że umowa dzierżawy kształtująca stosunek obligacyjny, a nie prawnorzeczowy do nieruchomości, nie kreuje interesu prawnego skarżącej. Oczywiście umowa, którą od 1995 r. realizuje skarżąca i w ramach której korzysta ona ze wskazanych gruntów rolnych regulowana jest przepisami prawa materialnego – Kodeksu cywilnego, ale źródłem uprawnień skarżącej do nieruchomości są postanowienia wskazanej umowy, a nie przepisy prawa materialnego, w tym również przepisy prawa cywilnego, które w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a. wyłącznie mogą kształtować interes prawny bądź obowiązek decydujący o statusie strony w postępowaniu administracyjnym. Sytuacja prawna skarżącej w stosunku do nieruchomości ma podstawę w stosunku zobowiązaniowym, na którego zdarzenia prawne mogą oddziaływać w różny sposób i co nie musi uzasadniać przyznania skarżącej szczególnej ochrony tego stosunku.

Status strony w postępowaniu administracyjnym można wyprowadzić jedynie z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego bądź obowiązku. Norma taka powinna stanowić podstawę do skutecznego żądania czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądania zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Charakter umowy cywilnoprawnej, na mocy której skarżąca korzysta z udostępnionej jej odpłatnie przez Agencję Nieruchomości Rolnych nieruchomości, nie pozwala na przyjęcie, by realizacja roszczeń reprywatyzacyjnych byłych właścicieli wpływała na określone umową jej uprawnienia, te bowiem są jedynie uprawnieniami pochodnymi. Zgodnie z art. 693 § 1 K.c. przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Dzierżawa jako stosunek o charakterze zobowiązaniowym, nie wiąże się z prawem do gruntu, bowiem daje dzierżawcy jedynie prawo do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Z tego nie wynika interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2003 r., sygn. akt I SA 3170/01 - LEX nr 159223). Ewentualne przejście przedmiotu własności ze Skarbu Państwa na inny podmiot nie spowoduje wygaśnięcia dzierżawy, żaden bowiem przepis prawa materialnego nie przewiduje w takiej sytuacji skutku w postaci wygaśnięcia umowy dzierżawy. Powyższe stanowisko potwierdza dyspozycja zastosowanego odpowiednio na zasadzie art. 694 K.c., przepisu art. 678 § 1 K.c., który stanowi, że w razie zbycia rzeczy najętej (dzierżawionej) w czasie trwania najmu (dzierżawy) nabywca wstępuje w stosunek najmu na miejsce zbywcy. Może jednak wypowiedzieć najem z zachowaniem ustawowych terminów wypowiedzenia. Oznacza, że wskutek zmiany podmiotowej w obrębie wydzierżawiającego nie następuje automatycznie żadna zmiana w pozycji dzierżawcy. Zmiana ta nie jest wykluczona, ale zależeć będzie od woli nowego właściciela i podjęcia przez niego konkretnych działań prawnych zmierzających do rozwiązania umowy dzierżawy. Takie czynności prawne nie są jednak w żaden sposób powiązane z wynikiem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o przejściu własności na Państwo.

W świetle powyższego los prawny dzierżawionej nieruchomości z pewnością wpłynie na sytuację faktyczną skarżącej, ale kształtowaną postanowieniami umowy dzierżawy, co w konsekwencji nie pozwala przyjąć, że status skarżącej ma swe źródło w prawie materialnym. Jest to sytuacja, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Również wbrew twierdzeniom skarżącej jej żądanie nie może zostać zaspokojone z powołaniem się na prawo pierwokupu dzierżawionych nieruchomości. W tym zakresie w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1491) dzierżawcy zbywanej nieruchomości przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości wchodzących w skład zasobu po cenie ustalonej w sposób określony w ustawie, jeżeli dzierżawa trwała faktycznie przez okres co najmniej trzech lat. Przepis ten reguluje kwestię pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości. Przepis ten w swym pierwotnym brzmieniu normował kwestię pierwokupu. Nowelizacja w tym zakresie została dokonana z dniem 15 czerwca 1999 r., przy czym utożsamienie instytucji pierwokupu i pierwszeństwa jest nieuzasadnione (por. np. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 1995 r., sygn. akt III CZP 161/94, LexisNexis nr 303659, OSNC 1995, nr 5, poz. 71). Potwierdza to także treść art. 29 ust. 1g ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, zgodnie z którym do kwestii uregulowanych w art. 29 ust. 1 tej ustawy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące prawa pierwokupu (art. 596-602 i art. 695 § 2 K.c.). Istota pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości została określona w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r., sygn. akt III CZP 62/92, LexisNexis nr 296708 (OSNCP 1992, nr 12, poz. 214). W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że pierwszeństwo polega przede wszystkim na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz. Jego konstrukcja jurydyczna jest oparta nie na uprawnieniu, lecz na tkwiącym immanentnie w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający. Realizacja pierwszeństwa jest zatem możliwa dopiero wówczas, gdy adresat zakazu stworzy swym zachowaniem sytuację, w której zakaz staje się aktualny. Te sytuacje stanowią jednocześnie granice, w jakich uprzywilejowanie pierwszeństwem, oznaczające intencjonalne pogorszenie sytuacji prawnej jednej ze stron, znajduje uzasadnienie w przyzwoleniu ustawodawcy. Ustawowe pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości nie jest równoznaczne z roszczeniem. Pierwszeństwo samo z siebie nie jest źródłem powstania roszczenia. Konstrukcja pierwszeństwa nie przewiduje obowiązku zbycia nieruchomości na rzecz uprawnionego, którego korelatem byłoby odpowiednie roszczenie po stronie tegoż uprawnionego. Prawo pierwszeństwa nie jest zatem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie przymuszające właściciela do sprzedaży nieruchomości. Wobec tego dzierżawca jest pozbawiony narzędzi prawnych umożliwiających realizację pierwszeństwa, co czyni jego żądanie ugruntowanym faktycznie, a nie prawnie.

Wobec tego również i przysługujące skarżącej jako dzierżawcy prawo pierwszeństwa w zakupie nieruchomości nie legitymizuje jej udziału w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa.

W tej sytuacji uznanie skarżącej za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 7 lutego 1961 r. w celu udostępnienia jej akt tego postępowania było niemożliwe. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo odmówiło skarżącej dostępu do akt sprawy nr [..] nie przypisując jej zasadnie przymiotu strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.