Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1873/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 158 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. P. (P.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 12 września 2023 r. nr SKO I 427/174/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia nieodpłatnie nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 lutego 1980 r. Naczelnik Gminy w R. orzekł o przejęciu nieodpłatnie na rzecz Państwa działki stanowiącej własność A. i K. M. , nr 1 o pow. 665 m2, wpisanej w rejestrze gruntów pod poz. [...] wsi S. Gmina R..

W dniu 28 czerwca 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej: SKO) wpłynął wniosek obecnie skarżącego M. P. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Skarżący wskazał, że doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. z 1977 r. Nr 32, poz. 140), zwanej dalej ustawą z 1977 r., w zw. z art. 101 § 1 oraz art. 102 k.p.a. w brzmieniu pierwotnym, poprzez przejęcie przez Państwo, a następnie nadanie tej decyzji klauzuli ostateczności przez Wójta Gminy R. w dniu 19 stycznia 2021 r. mimo, iż decyzja z 1980 r. nie wywołała skutków prawnych i nie stała się ostateczna. Skarżący zarzucił także rażące naruszenie art. 53 ust. 1 i art. 56 ustawy z 1977 r., poprzez dokonanie nieodpłatnego przejęcia przedmiotowej działki, podczas gdy powyższe przepisy przewidywały odpłatne przejęcie nieruchomości przez Państwo. Wskazał również, iż brak jest dowodów potwierdzających doręczenie wskazanej decyzji stronom postępowania.

Decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r. SKO umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1980 roku.

W wyniku złożonej przez skarżącego skargi na powyższą decyzję SKO, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 509/22, uchylił zaskarżoną wówczas decyzję i wskazał, że nie było wystarczające ustalenie, że decyzja z 1980 r. wydana została 42 lata temu. W ocenie Sądu istotna jest data doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji, co w toku postępowania nie zostało ustalone. W ocenie Sądu, wobec braku powyższych ustaleń nie było możliwości zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania w sprawie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2021 r. poz. 1491), zwanej dalej ustawą nowelizującą.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, SKO zaskarżoną obecnie decyzją, po raz kolejny umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1980 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pierwotni właściciele przedmiotowej działki wystąpili z wnioskiem o jej nieodpłatne przekazanie w związku z budową cmentarza komunalnego w S., a z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż zwolniono Skarb Państwa z obowiązku zapłaty za przekazaną nieruchomość. Zaznaczył także, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zapewniono stronom postępowania możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym. Nadto, w dniu 26 kwietnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko, natomiast pełnomocnik organu zaproponował ugodę polegającą na zamianie działek, do której jednak nie doszło. Następnie w dniu 11 lipca 2023 r. organ I instancji przesłał do Kolegium pozyskane nowe dowody w sprawie, tj. w archiwum Urzędu Gminy zidentyfikowano teczkę założoną dla wniosków składanych w 1980 r. zatytułowaną "Przejmowanie nieruchomości rolnych na rzecz Państwa". Na stronie rejestrowej pod pozycją nr 6 widnieje wpis zatytułowany "Wniosek dotyczy przekazania działki na rzecz Skarbu Państwa nieodpłatnie. M. A.. S. [...]". Co więcej, Gmina R. zwróciła się do Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa U. w celu odnalezienia oryginałów dokumentów dotyczących podstawy nabycia przez nich działki nr 1 w S.. Nadleśnictwo udostępniło Gminie decyzję z 1980 r., na której widnieje adnotacja, iż wobec niezaskarżenia decyzji w czasie i trybie ustawowo przewidzianym stała się ostateczna z dniem 28 października 1984 r. i podlega wykonaniu. Ponadto, do SKO przedłożono protokół zdawczo-odbiorczy sporządzony w dniu 25 listopada 1995 r. w Z. w sprawie przekazania w zarząd Lasom Państwowym Nadleśnictwo w U. m.in. przedmiotowej działki. Do protokołu dołączony został wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu 3 listopada 1995 r., z którego wynika, iż właścicielem działki 1 w S., według stanu na 1994 r., jest Skarb Państwa-PFZ, a jako podstawę wpisu prawa własności powołano decyzję z 1980 r. Jednocześnie Wójt w piśmie z dnia 3 sierpnia 2023 r. wyjaśnił, iż zarzut nadania klauzuli ostateczności rozstrzygnięciu wydanemu w tak odległym czasie nie znajduje uzasadnienia w sytuacji ujawnienia egzemplarza decyzji ze stwierdzeniem jej ostateczności już w 1984 r., co potwierdza zasadność czynności nadania analogicznej klauzuli z dnia 19 stycznia 2021 r.

Wobec tego SKO stwierdziło, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie podpada pod hipotezę normy wynikającej z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy prawidłowa analiza rzeczonego przepisu prowadzi do wniosku, że przedmiotowa regulacja znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat, natomiast decyzja z 1980 r. nigdy nie została ogłoszona ani doręczona stronom postępowania, w konsekwencji czego brak jest podstaw do zastosowania powyższej regulacji;

- art. 53 ust. 1 oraz art. 56 ustawy z 1977 r., poprzez ich zastosowanie i dokonanie nieodpłatnego przejęcia przedmiotowej działki, podczas gdy powyższe przepisy regulują kwestię odpłatnego przejęcia nieruchomości przez organy państwowe, co powoduje, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa co powoduje, że decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- art. 52 ust. 2 ustawy z 1977 r. w zw. z art. 101 § 1 i art. 102 obowiązującej ówcześnie ustawy k.p.a., poprzez bezpodstawne przejęcie przez Naczelnika Gminy R. nieruchomości stanowiącej własność poprzedników prawnych skarżącego bez doręczenia decyzji o przejęciu nieruchomości jej właścicielom (stronom postępowania), a następnie nadanie przedmiotowej decyzji klauzuli ostateczności przez Wójta w dniu 19 stycznia 2021 r., mimo iż decyzja z 1980 r. nie wywołała skutków prawnych i nie stała się ostateczna w związku z brakiem skutecznego doręczenia stronom postępowania;

- art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez stronniczą i dowolną ocenę materiału dowodowego oraz zaniechanie rozpatrzenia postępowania w oparciu o kompleksowo zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności zignorowanie faktu, iż poprzednicy prawni skarżącego nie mieli możliwości zaznajomienia się z treścią decyzji wobec braku doręczenia jej stronom postępowania, w konsekwencji czego należy przyjąć, iż decyzja z 1980 r. nie może być traktowana jako akt obowiązujący.

Wobec tak przedstawionych zarzutów, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z 1980 r. w całości, ewentualnie, na wypadek braku uwzględnienia zarzutów, które skutkują nieważnością zaskarżonej decyzji, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawił okoliczności i argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem kontrola, przeprowadzona przez Sąd w oparciu o art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., nie dała podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem postępowania toczącego się przed organem administracji publicznej była ocena możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia 22 lutego 1980 r. dotyczącej nieodpłatnego przejęcia nieruchomości. Organ umorzył postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności powołując się na art. 158 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, wskazując na upływ czasu, skutkujący wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia. Z kolei strona skarżąca zarzuciła błędne zastosowanie w/w przepisów wskazując, że decyzja z 1980 r. nie została ogłoszona ani doręczona stronie.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie odnośnie kryteriów dopuszczalności weryfikacji decyzji po upływie trzydziestu lat od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji w świetle zgormadzonego w toku postępowania materiału dowodowego.

Sięgając do treści art. 158 § 3 k.p.a. wskazać trzeba, że ustawodawca uzależnił możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego od czynnika o charakterze obiektywnym – a mianowicie upływu określonego czasu. Jest to termin o charakterze prekluzyjnym, a zatem w razie jego przekroczenia nie da się uchylić od skutków prawnych przewidzianych w przepisie. Bieg wspomnianego terminu rozpoczyna się od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2427/22, zgodnie z którym sam fakt wejścia decyzji do obrotu prawnego (jej ogłoszenie lub doręczenie którejkolwiek ze stron) traktować należy jako okoliczność oznaczającą początek biegu terminu do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało więc ustalenie daty wejścia do obrotu prawnego decyzji z dnia 22 lutego 1980 r., co zarazem wprost wynikało z wyroku tut. Sądu z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 509/22. Organ, realizując zalecenia zawarte w tym orzeczeniu ustalił, że wspomniana decyzja stała się ostateczna w dniu 28 października 1984 r., co wynika z treści klauzuli prawomocności (pieczęci urzędowej) naniesionej na oryginał decyzji zalegający w aktach sprawy. Tym samym, biorąc pod uwagę treść art. 129 § 2 k.p.a. należało uznać, że decyzja ta została doręczona najpóźniej w dniu 13 października 1984 r.

Ze względu na brak innych dowodów wskazujących na fakt doręczenia oraz datę dokonania tej czynności, a zwłaszcza brak zwrotnego potwierdzenia odbioru wspomnianej decyzji przez stronę, uznać przyjdzie, że wspomniana klauzula stanowi jedyny, a zarazem dostateczny dowód potwierdzający okoliczność mającą zasadnicze znaczenie procesowe. Nadanie klauzuli ostateczności stanowi bowiem formę urzędowego poświadczenia pewnych faktów, zbliżoną do zaświadczenia, z tą różnicą, że w przypadku zaświadczenia konieczna jest inicjatywa strony w jego uzyskaniu, natomiast poświadczenie pewnych faktów notoryjnie znanych organowi następuje z urzędu (podobnie T. Dziuk: Klauzula ostateczności decyzji administracyjnej, PiP z 2014 r., Nr 6, s. 53 – 54). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej materiał dowodowy w niniejszej sprawie został uzupełniony o oryginał decyzji zawierający wspomnianą wyżej klauzulę jej ostateczności, umożliwiając tym samym ustalenie daty wejścia tej decyzji w życie. Zarazem, ewentualne podważenie jej wiarygodności wymagałoby przedłożenia dowodów wskazujących na inną datę doręczenia decyzji. Wobec ich braku trudno jest kwestionować treść wspomnianej klauzuli na decyzji i wywodzić, iż wobec braku jednoznacznego dowodu jej doręczenia nie weszła ona do obrotu prawnego. Konsekwencją naniesienia tego rodzaju klauzuli na oryginał lub odpis decyzji jest związanie wszystkich organów i sądów jej mocą dowodową, a zignorowanie jej treści mogłoby być zakwalifikowane jako istotne naruszenie reguł postępowania dowodowego.

Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy R. w 1980 roku, obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. z 1957 r., Nr 2, poz. 66 ), kategoryzujące materiały archiwalne wedle takich, które mają wartość historyczną i takie, które jej nie mają. Z rozporządzenia tego wprost wynikało, że składnice akt były zobligowane do przechowywania akt na okres 5 lub 10 lat (§ 10 rozporządzenia). Z kolei zarządzenie Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 kwietnia 1963 r. w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalania terminów ich przechowywania (M.P. z 1963 r. nr 37, poz. 184) wskazywało kategorie poszczególnych dokumentów, przypisując im określoną klasyfikację warunkującą okres przechowywania akt. Działania podjęte przez organ I instancji już po wydaniu wyroku Sądu z dnia 13 września 2022 r. zmierzały do ustalenia, czy decyzja została doręczona. Wobec braku dowodu doręczenia, przy jednoczesnym odnalezieniu oryginału decyzji z 22 lutego 1980 r. z naniesioną na nią klauzulą ostateczności, w dostateczny sposób ustalono datę jej wejścia do obrotu prawnego. Przywołane wyżej akty prawne dotyczące archiwizacji dokumentów jako maksymalny okres przechowywania akt przewidywały okres 25 lat. Tymczasem od daty wydania decyzji do momentu zainicjowania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie upłynęło 41 lat. Nawet uwzględniając fakt, że wedle dostępnej wiedzy doręczenie wspomnianej decyzji nastąpiło dopiero 13 października 1984 r., to nadal jest to okres definitywnie przekraczający czas przechowywania akt. Zarazem, wspomniana klauzula stanowi jedyny dostępny dowód na to, że do doręczenia w istocie doszło.

Oceniając tym samym działania SKO w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzeć się naruszeń prawa. Sięgając do treści art. 16 § 1 k.p.a. wskazać przyjdzie, że zawarta w nim zasada trwałości decyzji ostatecznych odnosi się do wartości fundamentalnych z perspektywy porządku prawnego, a mianowicie bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 września 2023 r., sygn. II SA/Wr 263/22). Tym samym wobec braku innych dowodów organ zasadnie przyjął, że jedyną, pewną okolicznością, którą w toku postępowania udało się ustalić jest data uzyskania waloru ostateczności. Skoro zaś nastąpiło to w formie czynności materialno-technicznej dokonanej przez uprawniony organ, która wywołuje określone skutki prawne, to brak jest podstaw do podważenia jej znaczenia jako dowodu na zaistnienie określonych okoliczności faktycznych.

Przedstawione wyżej rozważania przesądzają o prawidłowości zastosowania przez organ dyspozycji art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, co skutkować musiało umorzeniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która weszła do obrotu prawnego ponad 30 lat przed wszczęciem postępowania nieważnościowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl