Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1770/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64e
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4,art. 17 ust. 1b i art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1500/22 w sprawie ze sprzeciwu A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 16 sierpnia 2022 r. znak SKO-NP-4115-378/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz A.M. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 16 sierpnia 2022 r. znak SKO-NP-4115-378/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 30 listopada 2022 r. III SA/Kr 1500/22 oddalił sprzeciw.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 25 kwietnia 2022 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Krynicy Zdroju wpłynął wniosek A.M. (dalej skarżąca), reprezentowanej przez adw. K.G., o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J.M. (dalej podopieczna) legitymującą się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji, w którym datę jej powstania określono na 1 listopada 2019 r. [k. 35-27 akt administracyjnych].

Decyzją z 14 czerwca 2022 r. znak OPS.KŚR.5211.1035.21.22.2022 (dalej decyzja z 14 czerwca 2022 r.) Burmistrz Krynicy Zdroju (dalej Burmistrz) odmówił przyznania A.M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J.M. [k. 16 akt administracyjnych].

Burmistrz wskazał, że bezspornym jest, że na skarżącej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ([Dz.U. z 2020 r. poz. 1359] dalej kro), ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do matki. Zgromadzona w sprawie dokumentacja zawiera szczegółowy opis stanu zdrowia matki i zakresu czynności wykonywanych przez skarżącą.

Burmistrz ustalił, że opieka skarżącej nad niepełnosprawną matką, której stan zdrowia ulega ciągłemu pogorszeniu, szczególnie po przebytych udarach, w wyniku których nie jest w stanie samodzielnie się poruszać, jest sprawowana w sposób długotrwały i ciągły, wymagający dużego nakładu pracy i zaangażowania, co nie pozwala na podjęcie przez skarżącą jakiejkolwiek pracy, nawet w niepełnym wymiarze. Skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną matką, która jest osobą przewlekle chorą, korzystającą z pampersów, mającą problemy z samodzielnym poruszaniem się, co powoduje konieczność stałego nadzoru i pomocy przy codziennych, pilnych, niecierpiących zwłoki czynnościach opiekuńczych i innych czynnościach higienicznych.

Mimo dokonania tych ustaleń, organ I instancji stwierdził, że w zaprezentowanym stanie faktycznym i prawnym nie zostały spełnione wszystkie przesłanki ustawowe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b uśr. Art. 17 uśr ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co oznacza że przyznanie wnioskowanego świadczenia uzależnione jest od spełnienia wszystkich zawartych w nim przesłanek. Organ podkreślił, że na dzień wydania decyzji ustawodawca nie dokonał zmiany omawianego przepisu, różnicującego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na czas powstania niepełnosprawności i mimo że jest on niezgodny z Konstytucją RP, to nadal obowiązuje. W związku z tym Burmistrz odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia [k. 39 akt administracyjnych].

W odwołaniu skarżąca zarzuciła decyzji z 14 czerwca 2022 r. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b uśr bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. K 38/13 (dalej wyrok K 38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe zarzuty, odwołująca wniosła o uchylenie w całości decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia [k. 17 akt SKO; k. 23-27 akt sądowych].

Decyzją z 16 sierpnia 2022 r. znak SKO-NP-4115-378/22 (dalej decyzja z 16 sierpnia 2022 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu (dalej Kolegium), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej kpa) i art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, dalej uśr), uchyliło w całości decyzję Burmistrza Krynicy Zdroju z 4 czerwca 2022 r. znak OPS.KŚR.5211.1035.21.22.2022 o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J.M. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Odnosząc się do uzasadnienia decyzji I instancji, Kolegium stwierdziło, że została ona wydana na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją, zatem w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ pomocowy art. 17 ust. 1b uśr. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21.10.2014 r. K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W tej sytuacji przepis ten od momentu wejścia w życie wyroku K 38/13 nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Jeżeli Konstytucja dopuszcza wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP), to tym bardziej należy opowiedzieć się za niedopuszczalnością wydania orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej w oparciu o przepis, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP.

Kolegium podkreśliło, że organy administracji, wydając decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną, dopuszczają się naruszenia zarówno prawa materialnego, jak też art. 6 kpa. W świetle poczynionych rozważań nie można było w żaden sposób uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok K 38/13 nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (póki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 uśr, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną, co wynika z podstawowych zasad krajowego porządku prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić przedstawione stanowisko i wynikające z niego wskazówki interpretacyjne dotyczące wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 38/13, przyjmując, że z art. 17 ust. 1b uśr nie można wywodzić normy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego datą powstania niepełnosprawności osoby objętej opieką, skoro tak sformułowany warunek został uznany za niekonstytucyjny.

Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie ustaleniu podlega także to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i czy nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie. Z uwagi na brak wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji I instancji do tych kwestii, udzielenie na nie odpowiedzi nie było możliwe. Tym samym, nie było możliwe stwierdzenie zaistnienia przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia.

W ocenie Kolegium, dokonując merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej, organ odstąpił od wszechstronnego wyjaśnienia, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki, od których ustawodawca uzależnił przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Kolegium podniosło, że organ I instancji nie wykazał w sposób dostateczny, czy brat skarżącej z obiektywnych względów nie może uczestniczyć - w ramach ciążącego na nim w takim samym stopniu, co na skarżącej, obowiązku alimentacyjnego - w sposób pośredni w opiece nad niepełnosprawną matką. Organ pomocowy w prowadzonym postępowaniu ograniczył się jedynie do ustalenia, że niepełnosprawna matka ma, prócz skarżącej, jeszcze syna M.M.

Obowiązek alimentacyjny nie musi polegać tylko na osobistych staraniach osób zobowiązanych do alimentacji, ale może przybrać także inną formę pomocy takiej osobie, np. współopłacenie usług opiekuńczych. Burmistrz, ustalając krąg osób obowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnej, jak i to czy są one w stanie wywiązać się z ciążącego na nich w takim stopniu, co na odwołującej, obowiązku alimentacyjnego względem niepełnosprawnej matki, kwestii tej w ogóle nie zbadał.

Zgodnie z wytycznymi Kolegium, Burmistrz nie powinien był w tym zakresie poprzestać na ogólnych stwierdzeniach, że brat skarżącej nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną matką z uwagi na to, że nie utrzymuje z nią, jak i ze skarżącą kontaktu, ale winien ustalić aktualne miejsce jego pobytu i w przypadku ustalenia, że zamieszkuje na terenie Polski, wystąpić do organu pomocy społecznej w miejscu jego zamieszkania o przeprowadzenie z nim wywiadu środowiskowego. Takie działanie umożliwi poznanie całokształtu jego sytuacji rodzinnej, bytowej i zdrowotnej, jako osoby obowiązanej do alimentacji względem osoby wymagającej opieki i pozwoli na rozstrzygnięcie, czy po jego stronie występują rzeczywiście obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad matką.

Po dogłębnym wyjaśnieniu wskazanych kwestii, organ pomocy społecznej winien dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej, badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 uśr, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b uśr został uznany za niekonstytucyjny począwszy od 23 października 2014 r. [Dz.U. z 2014 r. poz. 1443] na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 38/13.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, m.in., jeżeli strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zakaz jednoczesnego pobierania świadczeń, wynikający ze zbiegu uprawnień, uchyla dopiero oświadczenie wnioskodawcy o wyborze korzystniejszego świadczenia, co wynika z art. 27 ust. 5 uśr.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z materiału dowodowego, skarżąca ma przyznane prawo do zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad matką. Zatem dla dalszego procedowania wniosku niezbędne jest oświadczenie skarżącej, czy rezygnuje z zasiłku dla opiekuna. Dopiero po ustaleniu powyższego organ może rozważyć przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, po przeprowadzeniu pełnego postępowania.

Kolegium stwierdziło, że wobec faktu, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, przeprowadzenie tego postępowania przez Kolegium naruszałoby zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wobec powyższego Kolegium uchyliło decyzję I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji [w aktach SKO].

Od decyzji z 16 sierpnia 2022 r. znak SKO-NP-4115-378/22 A.M., reprezentowanej przez adw. K.G., wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc na podstawie art. 64b § ppsa o: uchylenie zaskarżonej decyzji; zasądzenie na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania, w kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania i podniosła, że Kolegium dokonało błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadnie zastosowało w przedmiotowej sprawie art. 138 § 2 kpa, uchylając decyzję I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż w rzeczywistości kwestie wskazane jako podstawy zastosowania tego przepisu nie występują. Zdaniem skarżącej, organ I instancji wywiązał się z ciążących na nim obowiązków w zakresie postępowania dowodowego i okoliczności związane z bratem skarżącej nie zostały pominięte. Burmistrz dostatecznie dokładnie wyjaśnił spełnienie wszystkich przesłanek przyznania świadczenia. Skarżąca podkreśliła, że wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia złożyła oświadczenie o rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna, a zatem jej wola została jednoznacznie zakomunikowana (k. 6-9 akt sądowych; k. 27 akt administracyjnych).

W piśmie z 26 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wskazało, że nie znalazło podstaw do uwzględnienia sprzeciwu od decyzji w całości i przez uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji na podstawie art. 138 § 1 albo 4 kpa (k. 2 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem III SA/Kr 1500/22 na podstawie art. 151a § 2 ppsa, oddalił sprzeciw.

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał sprzeciw za nieuzasadniony, wskazując, że spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 kpa. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych. W ocenie Sądu I instancji, z twierdzeń Kolegium wynika, że organ I instancji dopuścił się poważnych uchybień na etapie gromadzenia materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Koniecznym jest, by wypowiedź organu II instancji była w tym zakresie stanowcza. Stanowisko Kolegium ten wymóg spełnia. Sąd I instancji podzielił pogląd Kolegium, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Przywołany w decyzji I instancji art. 17 ust. 1b uśr nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b uśr należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji, niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b uśr, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podzielił (wyroki NSA z: 29.4.2019 r. I OSK 300/19; 26.4.2019 r. I OSK 8/19, cbosa).

Postępowanie dotyczące przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymaga uwzględniania szeregu okoliczności dotyczących sytuacji osobistej i rodzinnej osoby ubiegającej się o to świadczenie i osoby potrzebującej opieki. Dla wyprowadzenia prawidłowych wniosków, będących podstawą decyzji w tym przedmiocie, konieczne jest zachowanie odpowiedniej staranności w zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego przez organ I instancji.

Stosownie do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, np. w wyrokach z: 26.4.2021 r. III SA/Kr 1065/20; 28.1.2022 r. III SA/Kr 1386/21 i III SA/Kr 1418/21; 25.2.2022 r. III SA/Kr 1480/21; 29.3.2022 r. III SA/Kr 1601/21; 3.6.2022 r. III SA/Kr 372/22; 23.6.2022 r. III SA/Kr 39/22; 13.9.2022 r. III SA/Kr 409/22; 14.10.2022 r. III SA/Kr 731/22; 28.10.2022 r. III SA/Kr 935/22, cbosa), w których Sąd wskazał, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma, prócz osoby skarżącej, jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby, to realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad wymagającym opieki. Dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, również realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, winny wspomóc tę osobę w inny sposób, tj. finansując pomoc w opiece nad nią. Stosownie do wskazań Kolegium, organ I instancji winien był dokonać ustaleń, czy syn wymagającej opieki, zwłaszcza ze względu na zakres czynności opiekuńczych, jest w stanie wspomóc skarżącą w opiece nad matką w zakresie pozwalającym mu na podjęcie pracy zarobkowej, stosownie do art. 129 § 2 kro, która to okoliczność ma znaczenie dla oceny, czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę wnioskującą o świadczenie pielęgnacyjne a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 kro). Krewnych w tym samym stopniu [w tym wypadku dzieci - uw. WSA] obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 kro). Zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego (art. 135 § 1 kro). Wykonanie obowiązku alimentacyjnego [...] wobec osoby niepełnosprawnej może [ale nie musi - uw. WSA] polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania [...] uprawnionego (§ 2). Osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania [...], będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w tej samej kolejności, byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która winna była te świadczenia spełnić (art. 140 § 1 kro). Okoliczności te mają znaczenie dla oceny, czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym, m.in., współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekuna czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej jej stanu zdrowia) - istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie (np. wyroki WSA w Krakowie z: 10.10.2022 r. III SA/Kr 699/22; 12.9.2022 r. III SA/Kr 335/22, cbosa).

Sąd I instancji uznał, że Kolegium prawidłowo wskazało, że w sprawie niezbędne jest prawidłowe ustalenie możliwości spełnienia przez brata skarżącej obciążającej go części obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Podstawą koniecznych w sprawie rozważań winno być poszerzone postępowanie wyjaśniające. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie da możliwość oceny spełnienia przesłanki istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. W niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji nie daje jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. Organ I instancji nie podjął możliwych i koniecznych czynności dla zweryfikowania wskazanej okoliczności, które to okoliczności determinują ocenę spełnienia spornej przesłanki umożliwiającej przyznanie świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 uśr. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie da możliwość oceny spełnienia przesłanki istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Decyzja I instancji była zatem wadliwa z przyczyn uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej przez Kolegium. Organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy dającego podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Realizacja powyższego obowiązku na etapie postępowania odwoławczego pozbawiłaby stronę jednej instancji, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. Powyższe uchybienia organu I instancji dawały podstawy do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej, w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sytuacji Sąd uznał rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego za zasadne i nienaruszające art. 138 § 2 kpa ani zasady dwuinstancyjności postępowania. Dlatego ocenił sprzeciw jako nieusprawiedliwiony (k. 36, 47-52 akt sądowych).

Skargę kasacyjną na złożyła skarżąca, reprezentowana przez adw. K.G., zaskarżając wyrok III SA/Kr 1500/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 151a § 2 w zw. z art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez przyjęcie, że decyzja II instancji jest zgodna z prawem, podczas gdy prawidłowe ustalenie okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że organ II instancji posiadał informacje wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez uchylenie decyzji I instancji i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty zgodnie z żądaniem skarżącej kasacyjnie, a okoliczności kluczowe dla sprawy, w szczególności kwestie dotyczące sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, zostały wystarczająco wyjaśnione przez organ I instancji.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; przyznanie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się rozprawy (k. 59-61v akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zgodnie z art. 182 § 2a ppsa, skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego [...]. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z powyższą regulacją, rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 151a § 2 w zw. z art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez niezasadne oddalenie sprzeciwu, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych jako wzorce kontroli przepisów prawa.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64e ppsa). Rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw, Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany zbadać jedynie - z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 183 ppsa - czy organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, jeśli została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa).

O kasacyjnym charakterze decyzji odwoławczej nie przesądza powołanie art. 138 § 2 kpa jako jej proceduralnej podstawy prawnej, ale - przede wszystkim - sformułowanie samej osnowy oraz wynikający z uzasadnienia cel z punktu widzenia celu, jakiemu winny służyć decyzje kasacyjne w świetle uregulowań normatywnych [...] nie mają charakteru kasacyjnego decyzje organu odwoławczego wydane bez spełnienia przesłanki z art. 138 § 2 kpa i w innym celu niż wynikający z treści tego przepisu (uzasadnienie wyroku NSA z 16.11.1990 r. SA/Wr 523/90, z glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1992/6/123, akceptowane przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002, s. 702, uw. 72).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19.9.2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla w: w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 724-725, cz. VI, uw. 6 do art. 138).

Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1.1997 r. III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998/3/7; wyrok NSA z: 22.9.1981 r. II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83, ONSA 1983/1/38, akceptowane przez B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 856 nb 14) - winien być interpretowany właściwie.

Organ II instancji ma możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 kpa (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; A. Wróbel - op. cit., s. 724, cz. VI, uw. 5 do art. 138; glosa krytyczna R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r. II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41). Jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji art. 136 i art. 138 kpa, dokonanej art. 1 pkt 33 i 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uregulowanie przewidziane w art. 138 § 2 kpa miało i ma na celu wyeliminowanie zbędnego powtarzania postępowania przez organ I instancji, a przez to działanie zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania. Cel ten uwidocznił się jeszcze bardziej na skutek dokonanej przez art. 1 pkt 21 lit. b) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6 poz. 18) zmiany art. 138 § 2 kpa z dniem 11 kwietnia 2011 r. (wyrok z 2.12.2011 r. II OSK 1774/10).

Prawo materialne determinuje, jakie i jak należy zastosować przepisy procesowe. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy Kolegium prawidłowo oceniło przeprowadzone przez Burmistrza postępowanie, a w dalszej kolejności, czy organ odwoławczy winien samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 136 kpa), czy też uchylić decyzję I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa).

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że - rozpoznając sprzeciw - sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, niemniej jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyroki NSA: z 8.8.2018 r. I OSK 2045/18 i z 11.12.2018 r. I OSK 4191/18, cbosa).

W przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.2.2019 r. II OSK 132/19 (cbosa), oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Art. 64e ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

W rozpoznawanym przypadku konieczne było odniesienie się także do kwestii materialnoprawnych, bo przepisy te miały wpływ na ocenę postępowania Sądu I instancji. Sąd I instancji szeroko odniósł się do zagadnień materialnoprawnych, uznając że w świetle powołanych norm materialnoprawnych, decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stanowisko Sądu I instancji okazało się nietrafne.

Burmistrz w decyzji z 14 czerwca 2022 r. prawidłowo ustalił wszystkie przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 14 maja 2012 r. przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką J.M., legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności dnia 27 września 2005 r. na stałe, ze wskazaniem przyczyny niepełnosprawności: 10-N/04-O [k. 1 akt administracyjnych]. Jedynie z uwagi na zmianę ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw [w części niekonstytucyjnej - uw. NSA], decyzją z 30 maja 2014 r. przyznano skarżącej zasiłek dla opiekuna, który do chwili obecnej [14 czerwca 2022 r.] jest wypłacany. Po przeanalizowaniu akt sprawy, na podstawie przedstawionych dokumentów, wywiadów środowiskowych przeprowadzanych cyklicznie przez pracownika socjalnego na rzecz pobierania zasiłku dla opiekuna i wywiadu środowiskowego przeprowadzonego na rzecz wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, bezspornym jest, że na skarżącej, zgodnie z przepisami kro ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki. Dokumentacja szczegółowo opisuje ciężki stan zdrowia matki, zakres czynności wykonywanych przez skarżącą. Burmistrz stwierdził, że opieka nad niepełnosprawną matką, której stan zdrowia ulega ciągłemu pogorszeniu, szczególnie po przebytych udarach, w których wyniku nie jest w stanie samodzielnie się poruszać, jest sprawowana w sposób długotrwały i ciągły, wymagający dużego nakładu pracy i zaangażowania, co nie pozwala na podjęcie przez skarżącą jakiejkolwiek pracy, nawet w niepełnym wymiarze. Burmistrz stwierdził, że skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną matką - osobą przewlekle chorą, korzystającą z pampersów, mającą problemy z samodzielnym poruszaniem się, co powoduje konieczność stałego nadzoru i pomocy przy codziennych, pilnych, nie cierpiących zwłoki czynnościach opiekuńczych, innych czynnościach higienicznych, przygotowaniu posiłków. Zaangażowanie w opiekę uniemożliwia skarżącej zadbać o własne potrzeby, wyklucza podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze. W załączonym oświadczeniu skarżąca wyraziła wolę zrezygnowania z przysługującego jej prawa zasiłku dla opiekuna, z chwilą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego (s. 2 akapit 2-4 decyzji z 14 czerwca 2022 r. k. 39 akt administracyjnych; [art. 133 § 1 ppsa; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 724-726, nb 3-4 do art. 133; k. 1, 3, 5-5v, 5b; 6-6v, 6b; 7-7a; 8-8v, 8a, 8c-8cv-8d; 9-9v; 10-10a; 11-11v; 12-12v; 12av; 15; 17-17a; 18-18a; 20-20a; 21-21a; 22-22v; 23-23a; 26-26a; 27; 29-29b; 30-30v; 37-37a akt administracyjnych]. Orzeczeniem z 9 kwietnia 2020 r. nr 022140897 Lekarz Orzecznik ZUS ustalił, że skarżąca jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji; data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji: istniała w dniu 01.11.2019 r. (k. 30-30v akt administracyjnych).

Jedynym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była niekonstytucyjna regulacja zawarta w art. 17b uśr (s. 2 akapit 5- s. 3 akapit 1 decyzji 14 czerwca 2022 r.; k. 39 akt administracyjnych).

Kolegium w zaskarżonej decyzji trafnie wskazało, powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. K 38/13, że od dnia 23 października 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443), ta część przepisu art. 17b, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd I instancji trafnie wskazał "iż podziela pogląd organu II instancji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b uśr, należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego [...]" (s. 8 akapit 1 uzasadnienia wyroku III SA/Kr 1500/22). W ten sposób Sąd I instancji usunął jedyną przeszkodę, błędnie postrzeganą przez Burmistrza jak przesłanka negatywna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (s. 2 akpit 5 - s. 3 akapit 1 decyzji z 14 czerwca 2022 r.).

Niesłusznie Kolegium uznało, że Burmistrz winien ustalić aktualne miejsce pobytu przyrodniego brata skarżącej a syna podopiecznej i w przypadku ustalenia, że brat skarżącej zamieszkuje na terenie RP wystąpić do organu pomocy społecznej w miejscu zamieszkania ww. o przeprowadzenie z nim wywiadu środowiskowego, celem poznania całokształtu jego sytuacji rodzinnej, bytowej i zdrowotnej jako osoby obowiązanej do alimentacji względem osoby wymagającej opieki i pozwoli na rozstrzygnięcie, czy po jego stronie występują obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad matką (s. 8 akapit 3 decyzji z 16 sierpnia 2022 r.; k. 40 akt administracyjnych). Sąd I instancji nietrafnie pogląd ten aprobował, powołując art. 128, 129 § 2, art. 135 § 1, art. 140 § 1 kro (s. 8-10 uzasadnienia wyroku III SA/Kr 1500/22). Tymczasem ustawodawca wskazał na inne osoby, na których zgodnie z przepisami z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny [...] (art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr) jedynie by ograniczyć katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca w art. 128 i art. 129 § 1 i 2 kro określił, na czym polega obowiązek alimentacyjny i w jakiej kolejności obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych wskazał na kolejność osób, które są uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego. Córka i syn matki są w tej samej kolejności uprawnionych, zatem syn nie wyprzedza córki. Wskazane przepisy art. 128, 129 § 2, art. 135 § 1, art. 140 § 1 kro nie są w kontrolowanej sprawie relewantne w takim zakresie, jak wskazał to zaskarżony wyrok. Skoro na córce ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki i córka nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr), a córka co najmniej od 14 maja 2012 r. sprawuje rzeczywistą, całodobową opiekę nad matką, rezygnując z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej, by poszukiwać syna podopiecznej i ustalać jego sytuację rodzinną, życiową i majątkową w niniejszej sprawie (nie były i nie są to bowiem fakty istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy). Przykładowo - sięganie do art. 132 kro jest wówczas uzasadnione, gdy osoba obowiązana w bliższej kolejności, nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu na czas środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Córka i syn są wobec matki w takim samym stopniu pokrewieństwa (art. 617 § 1 i 2 kro), a córka od ponad 11 lat sprawuje stałą opiekę nad matką, przeto taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie zachodzi. Przywołane przez Sąd I instancji art. 135 § 1 i art. 140 § 1 kro nie są relewantne, bowiem sprawa o świadczenie pielęgnacyjne nie dotyczy zakresu świadczeń alimentacyjny ani regresu z tytułu dostarczenia drugiemu środków utrzymania.

Przekracza kognicję organów administracji publicznej i Sądu administracyjnego wskazywanie, jak mogłaby wyglądać pomoc syna (który od lat nie utrzymuje kontaktów z matką) ofiarowana siostrze, która co najmniej do 14 maja 2012 r. bez zarzutu opiekuje się na stała ciężko chorą matką. Supozycje w tej materii nie biorą pod uwagę ani wrażliwości, ani poczucia naturalnego skrępowania matki w sytuacjach intymnych wobec dorosłego syna, potrzeb emocjonalnych ciężko chorej 76-letniej matki ani nabytych w ciągu 11 lat opieki nad matką niepoślednich i sprawdzonych w praktyce umiejętności opiekuńczych córki. Hipotetyczna możliwość wspierania siostry przez brata, który nigdy takiej pomocy matce i siostrze nie oferował, sprzeczna jest z zasadami doświadczenia życiowego. W żaden sposób nie wpływa na ocenę, czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą, bo związek ten został prawidłowo ustalony i oceniony w decyzji z 14 maja 2012 r. i z 14 czerwca 2022 r. Stale pogarszający się stan zdrowia matki pozwala na przyjęcie, że w ciągu ostatnich 11 lat ów bezpośredni związek przyczynowy istniał i istnieje. Nietrafnie Sąd I instancji wskazał, że "Dopiero tak przeprowadzone postępowanie da możliwość oceny spełnienia przesłanki istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką" (s. 10 akapit przedostatni uzasadnienia wyroku III SA/Kr 1500/22).

Wykładnia oświadczenia woli, zawartego we wniosku z 20 kwietnia 2022 r. i oświadczeniu z 20 kwietnia 2022 r. (k. 35, 27 akt administracyjnych) prowadzi do wniosku, że skarżąca wniosła o przyznanie jej w miesiącu kwietniu 2022 r., w którym złożyła ów wniosek, świadczenia pielęgnacyjnego, z równoczesnym uchyleniem decyzji, którymi przyznano jej uprzednio zasiłek dla opiekuna. Zamiar skarżącej we wniosku z 20 kwietnia 2022 r. był jednoznaczny i w żadnym razie nie zachodziły podstawy do przyjęcia, że celem skarżącej było kumulatywne pobieranie obu tych świadczeń skoro wnioskowała o uchylenie decyzji przyznających jej zasiłek dla opiekuna. Już w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona dokonała stosownego wyboru zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 uśr, i dała temu w sposób jasny wyraz.

Za rezultatem wykładni oświadczenia woli skarżącej zawartego we wniosku z 20 kwietnia 2022 r. i w oświadczeniu wnioskodawcy z 20 kwietnia 2022 r. jako skutecznego dokonania wyboru świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 uśr przemawia treść obu tych dokumentów (w tym wprost wskazanie we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego załączonego do wniosku oświadczenia wnioskodawcy ("Do wniosku załączam następujące dokumenty: 1) Pełnomocnictwo, oświadczenie o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna"; k. 35, 35b, 34, 32d akt administracyjnych), które przy starannej wykładni adresata winny były doprowadzić do przyjęcia tego samego znaczenia oświadczenia woli - do uznania przez Burmistrza, że skarżąca dokonała wyboru świadczenia (art. 65 § 1 i 2 kc). Do takiego samego rezultatu prowadzi ustalenie sensu oświadczenia woli prowadzi ustalenie na podstawie przypisania normatywnego (uzasadnienie uchwały III CZP 66/95; art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 uśr).

W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 uśr przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Nadrzędnym celem art. 27 ust. 5 uśr, ustalonego w obecnym brzmieniu w 2017 r., jest uniemożliwienie kumulacji świadczeń, które przysługują uprawnionemu z powodu braku aktywności zawodowej spowodowanej koniecznością opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny (uzasadnienie do rządowego projektu ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin - druk sejm. VIII/1625). Osoba uprawniona do przyznania świadczeń ma prawo do wyboru najkorzystniejszego z nich. Samo złożenie wniosku o przyznanie innego świadczenia winno być przez organ traktowane jako chęć skorzystania z prawa wyboru (wyroki NSA z: 29.4.2019 r. I OSK 300/19, Lex 2677670; 10.12.2019 r. I OSK 200/19, Lex 2768263; wyroki WSA w: Gdańsku z 7.11.2019 r. III SA/Gd 559/19, Lex 2739333; Opolu z 10.5.2018 r. II SA/Op 138/18, Lex 2493195). Właściwy organ administracji, jak wskazują sądy administracyjne, nie może czynić stronie żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego. Winien natomiast sam podjąć czynności, by strona miała prawo z wyboru skorzystać (art. 7 i 8 § 1 kpa; wyroki WSA w: Krakowie z 10.6.2020 r. III SA/Kr 504/20, Lex 3012172; Gdańsku z: 4.6.2020 r. III SA/Gd 447/20, Lex 3017882 i 14.5.2020 r. III SA/Gd 410/20, Lex 2983922; Lublinie z 6.05.2020 r. II SA/Lu 199/20, Lex 2987202).

Nie jest jednocześnie konieczne dla zagwarantowania wyboru, by uprawniona musiała zrezygnować z przyznanego wcześniej świadczenia przed wydaniem decyzji administracyjnej o przyznaniu jej świadczenia korzystniejszego. Wprowadzałoby to niepożądany stan niepewności dla strony, która musiałaby zrezygnować z otrzymywanego świadczenia zanim otrzyma zapewnienie o przyznaniu jej świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 § 1 i art. 9 kpa, organ administracji jest obowiązany w pierwszej kolejności sprawdzić, czy strona spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia korzystniejszego. Dopiero wówczas może poinformować stronę, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie wcześniej otrzymanego świadczenia (wyrok NSA z 13.7.2018 r. I OSK 235/18, Lex 2531523. W stanie faktycznym przedmiotowego orzeczenia sąd pierwszej instancji wskazał organom administracyjnym na możliwość zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia korzystniejszego, do czasu wyeliminowania przeszkody do jego przyznania, jaką była decyzja o otrzymywanym już zasiłku. Wskazano na możliwość jednoczesnego przyznania świadczenia korzystniejszego i uchylenia świadczenia otrzymywanego dotychczas, nawet poprzez rozstrzygnięcie w jednej decyzji administracyjnej). Już samo złożenie wniosku o kolejne świadczenie winno być w sposób dorozumiany traktowane przez organ jako chęć skorzystania przez stronę z prawa wyboru. Przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego nie jest sytuacją nieodwracalną, a w świetle art. 27 ust. 5 uśr wybór dokonany przez uprawnionego jest podstawą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o wcześniej przyznanym świadczeniu (wyrok WSA w Gdańsku z 7.11.2019 r. III SA/Gd 559/19, Lex 2739333; wszystkie ww. wyroki aprobowane przez A. Główczewską w: red. P. Rączka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 647-649, w przypisach 118-122; uw. 8 do art. 27).

Art. 27 ust. 5 uśr stanowi o "wyborze" przez stronę świadczenia, a zatem nie nakłada nawet na stronę obowiązku by składała formalny, odrębny wniosek o uchylenie decyzji uprzednio przyznającej inne, konkurencyjne świadczenie, co do którego wykluczona jest kumulacja. Samo wskazanie przez stronę na świadczenie, które chce otrzymywać zgodnie ze swoją wolą oznacza zarazem rezygnację ze świadczenia dotychczas pobieranego.

Dopuszczalna jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 uśr wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (wyroki NSA z: 3.1.2013 r. I OSK 1129/12; 1.4.2014 r. I OSK 980/13; 4.8.2017 r. I OSK 2257/16; 22.2.2021 r. I OSK 2508/20; 28.10.2021 r. I OSK 729/21; 25.11.2021 r. I OSK 1004/20; 28.3.2022 r. I OSK 894/21, cbosa). W wyroku z 17.4.2014 r. I OSK 989/13 NSA trafnie wskazał, że deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP 2008/5/s. 47 i n.; wyrok Sądu Najwyższego z 19.2.2009 r. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyroki NSA z: 28.10.2009 r. II GSK 153/09; 3.1.2013 r. I OSK 1129/12; A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151; wyrok NSA z 28.3.2022 r. I OSK 894/21).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie pogląd ów w pełni aprobuje.

Zamiana zasiłku dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne, na skutek postawy organu I instancji czyni koniecznym rozliczenie obu świadczeń ustalonych za ten sam okres (od 25 kwietnia 2022 r. - gdy wniosek wpłynął do Burmistrza - do dnia poprzedzającego wydanie decyzji reformatoryjnej o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego przez Kolegium), z których jedno już zostało wypłacone, a właściwy organ winien tego dokonać przez wzajemną kompensatę świadczeń i wypłacony stronie zasiłek dla opiekuna za okres od 25 kwietnia 2022 r. do dnia poprzedzającego wydanie decyzji reformatoryjnej o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego przez Kolegium przez wypłacenie skarżącej różnicy między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku dla opiekuna (wyroki WSA w: Opolu z 20.9.2018 r. II SA/Op 302/18; Poznaniu z 11.4.2019 r. II SA/Po 158/19). Wobec dokonania wyboru świadczenia, nie zachodzi przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr.

Zasada pomocniczości umacniająca uprawnienia obywateli (Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) nakazuje taką wykładnię powołanych wyżej przepisów, by świadczenie pielęgnacyjne rzeczywiście wspierała rodzinę obarczoną osobiście sprawowaną przez opiekuna nad podopiecznym niepełnosprawnym w stopniu znacznym (art. 2, 18, 69 i 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP).

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Na podstawie art. 151a § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdziwszy naruszenia art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 2 sentencji). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, realizując zasadę art. 12 § 1 kpa, uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku I OSK 1770/23 (art. 153 ppsa).

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w punkcie 3 sentencji, na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa. Wysokość kosztów zastępstwa procesowego skarżącej ustalono - za pierwszą instancję na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), tj. 480 zł, a za drugą instancję na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia, tj. 240 zł.