Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1580/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1470/20 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2020 r. znak DOA.7110.332.2019.MMS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1470/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 15 czerwca 2020 r., znak: DOA.7110.332.2019.MMS, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 czerwca 2019 r., nr 555/OPON/2019, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia 18 października 2016 r., nr 1809/2016, zmieniającej decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia 21 października 2015 r., nr 1326/2015, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku usługowego i instalacji gazowej oraz urządzeń budowlanych i rozbiórki istniejącego budynku usługowego na działkach o nr ew. [...] oraz [...] w Konstancinie-Jeziornie.

Sąd wskazał, że § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wg treści na dzień pozwolenia na budowę – Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) wyraźnie dotyczył minimalnej odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną budynku projektowanego na działce budowlanej.

Wymienione wyżej rozporządzenie w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie definiowało działki budowlanej, jak jest to dokonane w obecnie obowiązującym § 3 pkt 1a rozporządzenia. Nie oznacza to jednak, że obowiązujące wówczas prawo nie definiowało takiej działki. Zgodnie z art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774) przez "działkę budowlaną" należało rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.

Zgodnie zaś z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778) przez "działkę budowlaną" należało również rozumieć niezabudowaną nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Innymi słowy, o tym, czy działka gruntu była budowlana decydowała wyłącznie to, czy jej wielkość, cechy geometryczne oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają wybudowanie na niej obiektu budowlanego.

Wobec jasnej i precyzyjnej definicji legalnej działki budowlanej fakt uczynienia o tym wzmianki w katastrze (ewidencji gruntów) lub w dziale I księgi wieczystej nie ma znaczenia prawnego. Nawet bowiem brak takiej wzmianki w dokumentach geodezyjnych nie przesądza o braku budowlanego charakteru działki, jeżeli odpowiada ona wymaganiom prawnej definicji. Ponadto, dział I księgi wieczystej (opis nieruchomości) ani nie jest objęty domniemaniami zgodności wpisu, ani rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Domniemania i rękojmia dotyczą bowiem prawa na rzeczy nieruchomej, a nie jej opisu.

Definicja obiektu budowlanego zawarta jest w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zwanej dalej "P.b.". W brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) przez obiekt budowlany należało rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

O ile bezspornym jest, że na działce skarżącej nr [...] o szerokości 2-3 m i [...] o szerokości ok. 5,5 m, nie można wybudować budynku lub budowli (w rozumieniu art. 3 pkt 2 i 3 P.b.), o tyle pełnomocnik skarżącej wskazuje na możliwość budowy na niej obiektu małej architektury, wywodząc z tego wniosek o budowlanym charakterze takiej działki.

Obiektem małej architektury, wg obowiązującego wówczas art. 3 pkt 4 P.b., były niewielkie obiekty, a w szczególności kultu religijnego, jak np. kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Obiekty małej architektury nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b., a więc nie muszą spełniać norm odległościowych, wymienionych w § 12 ww. rozporządzenia z 2002 r., gdyż te dotyczą sposobu posadowienia budynków. Błędne jest więc twierdzenie pełnomocnik skarżącej, że posadowienie planowanego budynku w zbliżeniu do jej granicy w jakikolwiek sposób uniemożliwia jej zagospodarowanie działki nr [...] lub [...] zgodnie z jej przeznaczeniem, gdyż jedynym możliwym prawnie sposobem zagospodarowania tak niewielkich działek jest budowa obiektu małej architektury.

Z powyższych względów GINB nie miał racji, twierdząc, że działka skarżącej oznaczona nr [...] i [...] nie może być użyta na cele budowlane (choć umożliwiają one jedynie wzniesienie obiektu małej architektury) i dlatego § 12 rozporządzenia z 2002 r. nie ma zastosowania. Tym niemniej, ta wada decyzji organu II instancji nie miała wpływu na wynik sprawy, a więc nie jest podstawą do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.".

Występujące w tej sprawie naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. jest wprawdzie oczywiste, ale nie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż nie powoduje takich skutków społeczno-gospodarczych, które nie są do zaakceptowania w państwie prawa. W tej konkretnej sprawie naruszenie obowiązujących norm odległościowych od granicy nieruchomości skarżącej w żaden sposób nie uniemożliwiło jej zagospodarowania swoich działek zgodnie z ich przeznaczeniem. Skarżąca nadal może – tak jak mogła i wcześniej – wznieść zarówno na działce nr [...], jak i [...], kapliczkę, krzyż przydrożny, figurę, posąg, wodotrysk i inne obiekty architektury ogrodowej, a także piaskownicę, huśtawki, drabinki, śmietniki. Żadnych zaś budynków lub budowli i tak nie mogła wznieść przed udzieleniem kwestionowanego co do ważności pozwolenia na budowę, gdyż nie pozwalały na to parametry wielkościowe jej działek.

Podnoszony przez pełnomocnik skarżącej zarzut zaprojektowania wyjścia z planowanego budynku "wprost na działkę skarżącej" wymaga wyjaśnienia. Organ II instancji ustalił w tym zakresie, że z rys. nr A01, Rzut parteru, wynika, iż dwa fragmenty budynku z zaprojektowanymi otworami wejściowymi zostały odsunięte od granicy działki o nr [...] o około 1 m i około 4 m. Rację ma skarżąca, że zaprojektowanie wejścia do budynku we fragmencie budynku cofniętym o około 1 m od granicy działki o nr [...] może stanowić naruszenie jej prawa, bowiem wyjście z tego budynku zostało zaprojektowane wprost na działkę wnioskodawczyni. Nie można jednak pominąć okoliczności, że projekt budowlany zamienny przewiduje także drugie wejście do budynku w tym fragmencie budynku, który został cofnięty o ok. 4 m od granicy działki o nr [...], tak że dostęp do budynku jest możliwy również od strony działki drogowej o nr [...]. Sąd stwierdził, że dostęp do budynku jest możliwy nie tylko od strony działki skarżącej, ale również od strony działki drogowej o nr ew. [...].

Powyższe ustalenia faktyczne organu wynikają z analizy projektu budowlanego i są z nim zgodne. Tym niemniej, skoro nadmierne zbliżenie projektowanego budynku do granicy z działką nr [...] narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., ale nie w stopniu rażącym, to tym samym (wg argumentacji a maiori ad minus) zaprojektowanie wyjścia z budynku w odległości 1 m od granicy z tą działką nie wywołuje samo w sobie niedających się zaakceptować skutków społecznych lub gospodarczych. Zwłaszcza, biorąc pod uwagę możliwy prawnie sposób zagospodarowania działki nr [...].

Sam fakt zaprojektowania jednego z wejść do budynku w zbliżeniu do działki skarżącej nie powoduje jeszcze naruszenia prawa własności lub posiadania skarżącej. Ani inwestor, ani mieszkańcy projektowanego budynku nie mają bowiem prawa naruszać własności lub posiadania skarżącej, a tym samym bezumownie korzystać z jej nieruchomości. Ochrona jednakże prawa własności i posiadania jest domeną prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Zakaz samowolnego naruszania posiadania skarżącej wynika z art. 342 Kodeksu cywilnego; w razie jego naruszenia (na razie potencjalnego) skarżącej przysługuje roszczenie posesoryjne z art. 344 § 1 K.c. W wypadku naruszenia prawa własności, wbrew zakazowi z art. 140 K.c. – skarżącej przysługuje roszczenie negatoryjne z art. 222 § 2 K.c.

Odnośnie zaś zaprojektowania – jak twierdzi pełnomocnik skarżącej – w ostrej granicy z działką nr [...] śmietnika, słusznie stwierdził GINB, że nie wynika to z projektu zagospodarowania terenu. Zgodnie z tym projektem śmietnik został zaprojektowany w odległości 11,5 m od granicy działki o nr ewid. [...]. Powstające wątpliwości odnośnie zgodności projektu zagospodarowania terenu "z częścią graficzną" są pozorne. Inwestor może wybudować śmietnik wyłącznie tam, gdzie został on przewidziany w podlegającym zatwierdzeniu (jako część projektu budowlanego) projekcie zagospodarowania terenu. W razie odstąpienia inwestora od takiego sposobu budowy, organy nadzoru budowlanego będą władne doprowadzić budowę do stanu zgodnego z prawem.

Ponadto zdaniem Sądu, wbrew zarzutom pełnomocnik skarżącej, poprawnie odniósł się GINB do kwestii zapewnienia niezbędnych miejsc parkingowych dla zamierzenia budowlanego.

Zasadą jest, że miejsca parkingowe projektuje się i buduje na nieruchomości inwestycyjnej. Ta zasada doznaje jednak wyjątków, polegających na tym, że jeżeli nie jest możliwe takie zaprojektowanie, to dopuszczalne jest tzw. zbilansowanie miejsc postojowych, również na innych nieruchomościach, w tym w przestrzeni publicznej.

Jednak w każdym konkretnym przypadku właściwy organ musi ustalić, czy dotychczas istniejące faktyczne zagospodarowanie terenu pozwala na zaprojektowanie i urządzenie miejsc postojowych dla planowanego obiektu na działce inwestora, czy ewentualnie dopuszczalne jest zapewnienie miejsc postojowych (parkingowych) poza terenem inwestycji. Zgodnie z § 27 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r., w przypadku, gdy na działce inwestora brak miejsca, dopuszcza się bilansowanie miejsc postojowych dla samochodów wyznaczonych w przestrzeni dróg i placów publicznych, za zgodą zarządcy drogi.

Jak wynika z akt sprawy, 2 września 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy Konstancin-Jeziorna oświadczył, że wyraża zgodę na takie bilansowanie z miejscami drogi gminnej (ul. [...]). Ponadto, 25 sierpnia 2015 r. Urząd Miasta i Gminy Konstancin-Jeziorna wyraźnie stwierdził, że w pasie drogowym ul. Bielawskiej na działce nr [...] znajduje się 34 oznakowanych publicznych miejsc parkingowych, z których może korzystać każdy, na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych i innych przepisach praw.

Dlatego słusznie uznał GINB, że z uwagi na określone w prawie miejscowym wymogi dotyczące zapewnienia ilości miejsc parkingowych, wielkość działek inwestycyjnych oraz konieczność zachowania określonych w rozporządzeniu z 2002 r. odległości miejsc postojowych od budynków nie było możliwości do zaprojektowania 14 miejsc postojowych na terenie nieruchomości inwestycyjnej. Skoro dopuszczalna prawnie i faktycznie stała się kompensacja brakujących miejsc z już istniejącymi w przestrzeni publicznej, to kwestionowana co do ważności decyzja nie mogła naruszać rażąco § 18 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., a GINB stanowisko w tym zakresie uzasadnił prawidłowo.

W ocenie Sądu, nie sposób za zasadny uznać zarzut naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zanim organ podejmie decyzję o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji, musi wyważyć skutki, jakie z tego powstaną w odniesieniu do tych skutków, jakie taka decyzja ostateczna mogła spowodować. W niniejszej sprawie porównanie tych skutków prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji (zmieniającej) zezwalającej na budowę budynku usługowego i instalacji gazowej oraz urządzeń budowlanych i rozbiórki istniejącego budynku usługowego na działkach o nr [...] oraz [...] w Konstancinie-Jeziornie wywołałoby skutki niewspółmierne do rzeczywistego (a więc niezarzucanego) uszczerbku praw skarżącej.

W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. "poprzez pominięcie ochrony interesów skarżącej właściciela działki, której interes został naruszony poprzez wybudowanie inwestycji w ostrej granicy z działką skarżącej na rzecz ochrony podmiotu silniejszego, jakim jest deweloper". Po pierwsze, budynek projektowany nie znajduje się "w ostrej granicy", ale rzeczywiście (o czym była już mowa) nie zachowuje przewidzianych odległości.

Po drugie, zgodnie z tym artykułem, obiekt budowlany, jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Projektowana inwestycja nie pozbawiła niewątpliwie skarżącej dostępu do drogi publicznej.

Natomiast art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. jest normą o charakterze ogólnym. Brak powiązania go z przepisami materialnoprawnymi, których naruszenie stanowi nieposzanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich powoduje, że zarzut naruszenia tylko tego przepisu jest nieskuteczny procesowo. Skoro ponadto skarżąca – w ramach władztwa nad rzeczą przewidzianego w art. 140 K.c. i dopuszczalnego przepisami Prawa budowlanego – nadal może swoimi nieruchomościami rozporządzać i korzystać z nich w taki sam sposób, jak przed pozwoleniem na budowę, to trudno jest uznać zarzuty pełnomocnik skarżącej, dotyczące tego przepisu, podnoszone w pismach procesowych i w skardze za uzasadnione.

W ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, jako organ odwoławczy, nie opierając się jedynie na ocenie decyzji Wojewody Mazowieckiego i nie naruszając art. 15 K.p.a., ale dokonując własnych ustaleń – o czym świadczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sporządzone ono zostało zgodnie z regułami, wynikającymi z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Nie naruszył tym samym zasad wynikających z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ prawidłowo utrzymując w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nie naruszył też art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przyjętego za podstawę decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi skarżącej, podczas gdy kwestionowana decyzja GINB wydana została z naruszeniem, tj.

- art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. przez błędne przyjęcie, że projekt budowlany zamienny na budowę budynku usługowego i instalacji gazowej oraz urządzeń budowalnych i rozbiórki istniejącego budynku usługowego na działkach o nr [...] oraz [...] w Konstancinie-Jeziornie objęty decyzją Starosty Piaseczyńskiego z dnia 18 października 2016 r., nr 1809/2016, pomimo posiadających wad i niezgodności z przepisami ww. rozporządzenia z 2002 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

- § 12 ww. rozporządzenia przez brak zachowania wymaganych odległości od granicy z działkami sąsiednimi, jak również zaprojektowanie i wykonanie wejścia z wybudowanego budynku objętego zaskarżoną decyzją wprost na działkę o nr [...] stanowiącą współwłasność skarżącej poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że pomimo, iż działka o nr [...] (podobnie działka [...]) może być użyta na cele budowalne § 12 rozporządzenia nie będzie miał zastosowania, a zgodnie z projektem budowalnym zamiennym prócz wejścia do budynku wprost z działki skarżącej zostało również przewidziane drugie wejście do budynku oddalone od działki skarżącej o około 4 m;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z art. 140 K.c. przez błędne przyjęcie braku powiązania z przepisami materialnoprawnymi, bowiem skarżąca w ramach władztwa nad rzeczą przewidzianego w art. 140 K.c. może nadal swoją nieruchomością rozporządzać i korzystać z niej w taki sam sposób jak przed pozwoleniem na budowę, podczas gdy zaprojektowanie jednego z wejść do budynku wprost na działkę skarżącej i korzystanie z działki skarżącej przez osoby wchodzące do budynku zaprojektowanym wejściem pozbawia skarżącej możliwości zarówno rozporządzania działką jak również korzystania z działki w jakikolwiek sposób. Taki stan ewidentnie narusza interes skarżącej poprzez ograniczenie przysługującego jej prawa własności i pozbawienie możliwości zagospodarowania działki zgodnie z przeznaczeniem.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi skarżącej podczas gdy kwestionowana decyzja GINB została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez oddalenie skargi skarżącej i przyjęcie, że pomimo nadmiernego zbliżenia projektowanego budynku do granicy z działką skarżącej i występujących wad oraz naruszeń przepisów wydanej decyzji nie wystąpiły przesłanki rażącego naruszenia prawa objęte dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa w szczególności Prawa budowalnego w zakresie art. 35, art. 5 ust. 1 pkt 9, a także przepisów wykonawczych, tj. ww. rozporządzenia z 2002 r. oraz naruszeniem przepisów w zakresie prawa własności objętej art. 140 K.c.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że decyzja Starosty Piaseczyńskiego o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego nie narusza rażąco prawa w zakresie projektowanego posadowienia przedmiotowego budynku.

Choć Sąd I instancji błędnie wskazał, że "budynek projektowany nie znajduje się "w ostrej granicy", ale rzeczywiście nie zachowuje przewidzianych odległości", jednak ta okoliczność nie mała istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że zgodnie z opisem przedmiotowej inwestycji znajdującym się w projekcie budowlanym zamiennym, projektowany budynek usługowy usytuowany jest w ostrej granicy działki od strony wschodniej, południowej i zachodniej, czyli także od stron, na których znajdują się działki skarżącej nr [...] i [...]. Osią argumentacji skargi kasacyjnej stanowi okoliczność zaprojektowania drugiego wejścia do budynku od strony działki nr [...], co w ocenie skarżącej stanowi o rażącym naruszeniu przysługującego prawa własności, co miałoby się wiązać z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z art. 140 K.c.

Na uwagę zasługuje, że takie zaprojektowanie przedmiotowego budynku w ostrej granicy działki, a następnie zatwierdzenie takiego rozwiązania projektowego przez organ architektoniczno-budowlany, wynikało z uwzględnienia treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu o symbolu 7U, na którym znajdują się działki objęte przedmiotową inwestycją. Zgodnie z § 27 ust. 1 pkt 6 uchwały Nr 99/VI/12/2011 Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum miasta Konstancin-Jeziorna - ETAP I (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2011 r. Nr 181 poz. 5589) dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1U do 11U ustala się – budynki można lokalizować na działce jako wolnostojące lub przy granicy działki. Uwzględniając nadto treść § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2002 r. (w brzmieniu na datę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego) – zgodnie z którym sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – należy wskazać, że zaprojektowanie przedmiotowego budynku przy granicy z działkami należącymi do skarżącej jest zgodne z przepisami prawa, a więc w tym zakresie nie można doszukać się naruszenia prawa (w tym art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 12 ww. rozporządzenia), nie wspominając o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z powyższego wynika, że z uwagi na treść planu miejscowego, przy zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego zastosowanie znalazł § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, który umożliwia sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy budowlanej.

Z powyższego wywodu wynika, że to lokalny prawodawca, uwzględniając różne grupy interesów, przesądził o możliwości realizacji zabudowy na terenie 7U przy granicy działki. W tych warunkach prawnych skarżąca nie może też skutecznie powoływać się na naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., ponieważ, po pierwsze, nie wykazała w świetle obowiązującego planu miejscowego, czy przedmiotowa inwestycja ogranicza przysługujące jej prawo do zabudowy, co wymagało powołania się najpóźniej w skardze kasacyjnej na stosowne rozwiązania planistyczne, tym bardziej, że Sąd I instancji nie odmówił działkom skarżącej możliwości określonego zagospodarowania; a po drugie, z uwagi na treść § 27 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego i § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia brak jest podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.

Tej oceny nie podważa skutecznie argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na okoliczność zaprojektowania jednego z wejść do budynku wprost na działkę skarżącej nr [...]. Taki stan nie oznacza, że skarżąca została pozbawiona możliwości zarówno rozporządzania działką, jak również korzystania z działki w jakikolwiek sposób – jak twierdzi skarżąca. Nie wykazała w jaki sposób prawnie możliwe jest wykorzystanie działki nr [...] o szerokości 2-3 m na cele budowlane i czy zaplanowane tam wejście do budynku stanowi prawną przeszkodę do stosownego zagospodarowania jej nieruchomości. Żadnych konkretów skarżąca w tym zakresie nie wskazała w skardze kasacyjnej poza ogólnym twierdzeniem, że zaprojektowanie [jednego z wejść] do przedmiotowego budynku od strony jej nieruchomości narusza przysługujące jej prawo własności. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że zaprojektowanie wejścia do budynku z działki skarżącej nie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż nie powoduje takich skutków społeczno-gospodarczych, które nie są do zaakceptowania w państwie prawa, ponieważ skarżąca tej oceny nie podważyła skutecznie. Z projektu budowlanego (obrazującego zaplanowany układ funkcjonalny wewnątrz budynku) wynika, że obsługa komunikacyjna przedmiotowego budynku na co dzień może odbywać się w niezakłócony sposób drugim wejściem zaplanowanym w narożniku budynku u zbiegu ulic [...] i [...], a więc bez naruszania przysługującego skarżącej prawa własności. Niewadliwie zatem Sąd I instancji wskazał na ustalenia organu II instancji, zgodnie z którymi projekt budowlany zamienny przewiduje także drugie wejście do budynku w tym fragmencie budynku, który został cofnięty o ok 4 m od granicy działki o nr ew. [...], tak że dostęp do budynku jest możliwy również od strony działki drogowej o nr ew. [...]. Dlatego należy podzielić ocenę, że dostęp do budynku jest możliwy nie tylko od strony działki skarżącej, ale również od strony działki drogowej o nr ew. [...].

Ponadto ma rację Sąd I instancji, że przysługujące skarżącej prawo własności podlega ochronie prawnej, a w związku z ewentualnym naruszeniem tego prawa przysługują skarżącej roszczenia posesoryjne i negatoryjne. Krótko mówiąc, okoliczność zaprojektowania drugiego wyjścia nie oznacza, że inwestor uzyskał uprawnienie do narusza lub ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności. A zatem skarżąca może korzystać z przysługujących jej uprawnień do gruntu w zakresie jaki wynika z obowiązujących przepisów prawa, w tym do ochrony swoich interesów, np. w oparciu o art. 222 K.c. lub art. 344 K.c. To bowiem normalne konsekwencje wynikające ze stosunków społeczno-gospodarczych na tle wykonywania prawa własności. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który niewadliwie ocenił, że zbliżenie projektowanego budynku do granicy z działką nr ewid. [...] nie narusza rażąco prawa, to tym samym (wg argumentacji a maiori ad minus) zaprojektowanie wyjścia z budynku w odległości 1 m od granicy z tą działką nie wywołuje samo w sobie niedających się zaakceptować skutków społecznych lub gospodarczych.

W tym miejscu wskazania wymaga stronie skarżącej, że – jak wielokrotnie argumentowano w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co też trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. m.in. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10; z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93). Uwzględniając więc istotę tak zakreślonego zagadnienia prawnego dotyczącego "rażącego naruszenia prawa", należy stwierdzić, że w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w sprawie doszło do oczywistego naruszenia prawa, ponieważ argumentacja skarżącej bazuje na ogólnych w swej treści przepisach, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. i art. 140 K.c., które choć dotyczą prawa własności, to nie konkretyzują uprawnień skarżącej do gruntu. Ma rację Sąd I instancji, że brak powiązania normy o charakterze ogólnym z przepisami materialnoprawnymi, których naruszenie stanowi nieposzanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich powoduje, że taki zarzut jest nieskuteczny procesowo. Ponadto wskazania wymaga, że, co prawda, w skardze kasacyjnej powiązano ww. przepisy dotyczące prawa własności z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 12 ww. rozporządzenia; jednak nie było to skuteczne, ponieważ przepisy prawa umożliwiały inwestorowi budowę budynku przy granicy działki, o czym wyżej była mowa. Nadto skarżąca nie wykazała aby decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego wywierała niemożliwie do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze. W tych warunkach w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w ogóle istniała jakakolwiek z przesłanek warunkujących łącznie możliwość stwierdzenia kwalifikowanej wady, jaką jest "rażące naruszenie prawa".

Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z: art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., § 12 ww. rozporządzenia, art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z art. 140 K.c.; oraz art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.