Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 109/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 107
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2022 r. Gmina wystąpiła do Starosty z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na przebudowę ul. [...] we [...] na działkach nr [...] w obrębie [...].

Starosta decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...]. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Gminie pozwolenia na przebudowę ul. [...] z realizacją na działkach nr ew. [...] w obrębie [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A.B., A.W., K. i T.CH, I.S., M.R., T.A., K.S., M.U., S.U., D.S.-F., B.W., E.N. i A.N. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stwierdzając, że Starosta "nie wskazał w jakiej jednostce bilansowej planu zlokalizowana jest inwestycja ani jakie regulacje planu znajdują w niej zastosowanie " i w związku z tym nie jest możliwa weryfikacja zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda stwierdził również, że w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym przez Starostę nie brały udziału wspólnoty mieszkaniowe utworzone na nieruchomościach znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wojewoda wskazał, iż "w przypadku, gdy inwestycja wprowadza obszar oddziaływania na części wspólne nieruchomości stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie są poszczególni członkowie wspólnoty, lecz wyłącznie wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd. "

Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę ustalił, iż na nieruchomościach znajdujących się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, zlokalizowanych przy ul. [...] nr [...] utworzone zostały wspólnoty mieszkaniowe reprezentowane przez zarządcę Spółkę Komunalną we [...] oraz wspólnota mieszkaniowa utworzona w budynku przy ul. [...] nr [...] reprezentowana przez zarządcę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Po przeanalizowaniu przedłożonej wraz z wnioskiem dokumentacji projektowej stwierdzono nieprawidłowości w związku z czym, postanowieniem znak [...] z dnia [...]. nałożono na inwestora obowiązek ich usunięcia, poprzez przedłożenie w terminie do dnia 15 sierpnia 2023r.:

1) Projektu zagospodarowania terenu zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie:

a) usytuowania projektowanych siedzisk z zieleńcami i stojaków rowerowych jako obiektów małej architektury, w sposób niekolidujący z funkcją komunikacyjną ulicy,

b) usunięcia z projektu słupków ulicznych, słupków z łańcuchami i słupków składanych uniemożliwiających komunikację ulicy [...] z ulicami [...] oraz ulicami [...] i [...].

2) Projektu stałej organizacji ruchu, zgodnie z § 2 ust. la rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23.09.2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 784), zapewniającego użytkowanie ulicy [...] jako drogi publicznej.

W wyznaczonym terminie wnioskodawca nie dostosował projektu zagospodarowania terenu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w dniu 22 sierpnia 2023r. do organu wpłynęło pismo wnioskodawcy, z którego wynika, że zdaniem autora projektu zaprojektowane na jezdni elementy małej architektury w postaci siedzisk z zieleńcami oraz stojaki na rowery nie kolidują z funkcją ulicy oraz jej klasą techniczną zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ jak twierdzi pomiędzy zieleńcami i stojakami rowerowymi zapewniony jest pas jezdny o szerokości 5 m zapewniający dwukierunkowy przejazd pojazdów (dwa pasy ruchu o szerokości 2.5m każdy), co jest zgodne z § 15 ust. 1 i 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wg opinii projektanta zaproponowane rozwiązanie projektowe zakłada ograniczenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi do czasowego dojazdu do posesji dla dostaw i mieszkańców od strony ulicy [...]. Od skrzyżowania z ulicami [...] oraz [...] ruch będzie ograniczony jedynie do funkcji drogi awaryjnej pożarowej. Projektant wskazał również, iż zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi publiczne ze względu na ich dostępność dzielą się na drogi ogólnodostępne oraz drogi o ograniczonej dostępności. W związku z projektowaną funkcją odcinka ulicy o ruchu ograniczonym do czasowego dojazdu do posesji dla dostaw i mieszkańców, poprzez rozwiązania wynikające z inżynierii ruchu i oznakowania zgodnego z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zapewniona jest możliwość użytkowania ulicy [...] jako drogi publicznej z jej ograniczeniami. Zdaniem projektanta przedłożony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z [...] r., znak: [...] Starosta (dalej organ I instancji), działając na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako P.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. dz. U. z z2023 r. poz. 775 , obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, ze zm., dalej jako k.p.a.) odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia Gminie pozwolenia na przebudowę ul. [...] we [...] na działkach nr [...] w obrębie [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i terenów funkcjonalnie z nim związanych uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...]. (dalej jako mpzp z [...] r.) ulica [...] znajduje się w jednostce bilansowej oznaczonej symbolem [...] z przeznaczeniem podstawowym dla ulic publicznych o klasie lokalnej.

Przedmiotem zaplanowanej inwestycji jest przebudowa ulicy [...] na deptak na odcinku pomiędzy ulicą [...] i ulicą [...] we [...]. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023r., poz. 645, dalej jako u.d.p.), pod pojęciem przebudowa drogi należy rozumieć wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego.

Obecnie obowiązujące przepisy prawa, w tym w szczególności przepisy przywołanej wyżej u.d.p. oraz przepisy P.b., a także innych aktów o charakterze wykonawczym, w tym w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022r., poz. 1518) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022r., poz. 1225) nie formułują ustawowej definicji pojęcia "deptak". W orzecznictwie sądowym definicja taka również nie została sformułowana. W takich okolicznościach należy kierować się definicją słownikową. Zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego PWN "deptak" to ulica wyłączona z ruchu przeznaczona dla spacerujących. Z kolei zgodnie z definicją zawartą w Wikipedii "deptak- strefa ciszy" to ulica, skwer, aleja lub plac wyłączone całkowicie (lub prawie całkowicie) z ruchu kołowego. Najczęściej położona w śródmieściu, spełnia funkcje centrum handlowego i gastronomicznego, niekiedy kulturalnego.

Zgodnie z wyjaśnieniami projektanta, działającego z upoważnienia inwestora, przedstawione w projekcie zagospodarowania terenu rozwiązanie projektowe zakłada wprowadzenie, na przedmiotowym odcinku ulicy, ograniczeń w ruchu kołowym poprzez umożliwienie czasowego wjazdu na teren deptaka wyłącznie pojazdów należących do mieszkańców sąsiednich posesji oraz samochodów dostawczych, dostarczających zaopatrzenie do sklepów. Na odcinku od skrzyżowania z ulicami [...] oraz [...] ruch będzie ograniczony i sprowadzony jedynie do funkcji drogi awaryjnej pożarowej. Również z treści wyjaśnień złożonych przez inwestora - Gminę, w piśmie z dnia [...] lipca 2023r. znak [...], zawartych w punktach 1.6 i 1.7 wynika, że analizowany odcinek ulicy został objęty projektem architektonicznym mającym na celu wprowadzenie trwałych zmian w przestrzeni publicznej, polegających między innymi na wprowadzeniu nowej organizacji ruchu i rozwiązań transportowych znacznie ograniczających ruch drogowy i stwarzających priorytet dla ruchu pieszego.

W ocenie organu I instancji przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z zapisami planu ulica [...] powinna stanowić drogę publiczną klasy [...].

Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z kolei w art. 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych zawarto definicję klasy drogi jako zestaw warunków i parametrów technicznych, jakim powinna odpowiadać droga, wynikających z jej cech funkcjonalnych.

Istotne znaczenie dla problematyki dostępności i ograniczeń w korzystaniu z drogi publicznej, o których mowa w art. 1 u.d.p. ma, wprowadzony przepisem art. 3, podział dróg publicznych na ogólnodostępne i drogi o ograniczonej dostępności, w tym w szczególności autostrady i drogi ekspresowe. Zgodnie z definicjami legalnymi pojęć: autostrada i droga ekspresowa, zawartymi w art. 4 pkt 10 i 11 ustawy jw., po wskazanych kategoriach dróg publicznych mogą się poruszać wyłącznie pojazdy samochodowe, tj. pojazdy silnikowe poruszające się z prędkością powyżej 25 km/h, z wyłączeniem ciągników rolniczych. Reglamentację dostępu do dróg publicznych pojazdów nienormatywnych wprowadza art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2023r., poz. 1047). Ograniczenia ruchu pojazdów na drogach publicznych o charakterze czasowym, mające na celu ochronę dróg przed zniszczeniem oraz zapewnienie bezpieczeństwa ruchu w okresie zwiększonego natężenia ruchu pojazdów osobowych, wynikają z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (Dz.U. z 202lr., poz. 783). Ograniczenia i wyjątki dotyczące ogólnodostępnego korzystania z dróg publicznych wynikające z "innych przepisów szczególnych", o których mowa w art. 1 u.d.p., dotyczą w szczególności ograniczeń, o których mowa w przepisach: art. 173-178 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022r., poz. 2556), ustawy z dnia 19 sierpnia 2011r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz.U. z 2022r., poz. 2147), rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 września 2012r. w sprawie wydawania zezwoleń wojskowych na przejazd drogowy pojazdów przewożących towary niebezpieczne (Dz.U. z 2012r., poz. 1257).

Z żadnych przepisów prawa nie wynika możliwość wprowadzenia na drodze publicznej klasy [...] ograniczeń w korzystaniu z tej drogi w innych przypadkach, aniżeli wyjątki zapisane w u.d.p. oraz w w/w przepisach szczególnych. Zaplanowane przez inwestora przeznaczenie ulicy [...] na deptak z ograniczeniem ruchu pojazdów wyłącznie w zakresie umożliwienia dokonywania dostaw towarów do sklepów, czasowego dojazdu właścicieli sąsiednich posesji oraz dojazdu pojazdów uprzywilejowanych w sytuacjach zagrożenia życia i zdrowia stanowi faktycznie o pozbawieniu każdego innego użytkownika drogi możliwości swobodnego korzystania z tej drogi w rozumieniu art. 1 u.d.p.

Możliwość wprowadzenia zaplanowanych przez inwestora ograniczeń w swobodnym korzystaniu z ulicy [...] zdaniem organu I instancji nie wynika również z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i terenów funkcjonalnie z nim związanych uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...]. Tak znaczące ograniczenie ruchu w granicach planowanego deptaka wymaga jednoznacznego dopuszczenia przez przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ zwrócił uwagę, że w w/w planie miejscowym wyznaczono tereny oznaczone symbolem [...], które przeznaczono dla lokalizowania wydzielonych publicznych ciągów pieszo-jezdnych. Na przedmiotowych terenach obowiązują następujące ustalenia:

- obszar przeznaczony dla ruchu pojazdów i poruszania się pieszych winien mieć utwardzoną trwałą nawierzchnię;

- dopuszcza się wspólny pas do poruszania się pojazdów i pieszych;

- pasy dla ruchu należy wyposażyć w uliczne oświetlenie;

- obowiązuje skrajnia jak dla ulic dojazdowych i lokalnych;

- dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych;

- poza zasięgiem linii zabudowy dopuszcza się lokalizowanie tymczasowych obiektów budowlanych dla usług, w tym handlu, oraz dla organizacji imprez masowych.

W analizowanym planie miejscowym wyznaczono również tereny oznaczone symbolem [...], które przeznaczono dla lokalizowania wydzielonych publicznych ciągów pieszych. Na przedmiotowych terenach obowiązują następujące ustalenia:

- obszar przeznaczony dla poruszania się pieszych winien mieć utwardzoną trwałą nawierzchnię;

- obowiązuje skrajnia jak dla chodników.

W ocenie organu I instancji istnienie w planie terenów [...] oznacza, że na terenie [...] wyklucza się przebudowę ulicy [...] na deptak. Zaplanowane przez inwestora wprowadzenie w obrębie tej ulicy trwałych zmian w przestrzeni publicznej, polegających między innymi na wprowadzeniu nowej organizacji ruchu i rozwiązań komunikacyjnych znacznie ograniczających swobodny ruch drogowy i stwarzających priorytet dla ruchu pieszego, jest na tyle istotną zmianą zagospodarowania terenu, że wymaga zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto zwrócił uwagę, iż projektowane usytuowanie w strefie jezdni, przeznaczonej w myśl art. 4 pkt 5 u.d.p. do ruchu pojazdów, siedzisk z zieleńcami i stojaków rowerowych jako obiektów małej architektury oraz słupków ulicznych, słupków z łańcuchami i słupków składanych tj. urządzeń obcych niezwiązanych funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym, stanowi bezpośrednie zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego.

Organ uznał, iż skoro w wyznaczonym w postanowieniu starosty z dnia [...]. terminie wnioskodawca nie dostosował projektu zagospodarowania terenu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, orzeczono jak w sentencji decyzji.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wydanym przez organ I instancji odwołanie do Wojewody wniósł inwestor. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 4 pkt 18 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i swobodne uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia kryteriów przebudowy drogi,

2) art. 35 ust. 1 pkt. 1 P.b. w zw. z § 5 ust. 2 pkt 2 ppkt Kk i § 29 ust. 1 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r.) poprzez dokonanie błędnej i rozszerzającej interpretacji przepisów w zakresie klasyfikacji dróg, ich dostępności i ograniczeń w tym zakresie, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że ulica publiczna o klasie lokalnej, oznaczona symbolem [...], nie może posiadać określonej ograniczającej organizacji ruchu,

3) art. 3 pkt 2 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie, w okolicznościach niniejszej sprawy i błędne przyjęcie, że w efekcie przebudowy ul. [...] we [...] z realizacja na działkach nr ew. [...] w obrębie [...], nie można wprowadzić na tym odcinku ograniczonej dostępności,

4) art. 173 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. poprzez ich błędne zastosowanie i niewłaściwe przyjęcie, że ww. przepisy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zarzucając powyższe Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, iż przedmiotem zamierzenia budowlanego określonego we wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę jest "Przebudowa ulicy [...] we [...]". Analogiczny przedmiot zamierzenia budowlanego określony jest na stronach tytułowych, opisach i rysunkach projektu budowlanego. Większość deptaków w Polsce zorganizowana jest na ulicach publicznych i na większości dopuszczony jest ruch kołowy dla mieszkańców i dostaw. Miejscowy plan zagospodarowania nie określa wytycznych do stałej organizacji ruchu, gdyż jest to w gestii organów zarządzających ruchem. Niemniej jednak projektant przyporządkowuje zamierzenie budowlane do przepisów budowlanych i wykazuje spełnienie wymagań w tym zakresie. W związku z tym "badanie" przez organ pojęcia deptak w kontekście spełnienia wymagań MPZP jest bezpodstawne i niezasadne.

Zdaniem odwołującej Starosta dokonując sprawdzenia zgodności przedmiotowej inwestycji z mpzp, pominął istotne z punktu widzenia oceny przepisy ogólne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczące wszystkich jednostek bilansowych planu. Takie przepisy zostały sformułowane m.in. w § 6 pkt 2 i § 7 pkt 2 mpzp z dnia [...] r. Przepisy te odnoszą się odpowiednio do zasad ochrony środowiska i przyrody oraz zasad ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i krajobrazu kulturowego. przyjęte w projekcie rozwiązania, związane ze zmianą organizacji ruchu oraz ograniczeniem ruchu kołowego, w pełni odpowiadają przywołanym przepisom. Ograniczają bowiem wpływ niekorzystnych warunków, powodowanych przez wstrząsy, hałas, emisję zanieczyszczeń na stan zabytków, a ich eliminacja chroni zabytkową strukturę miasta, zachowując równocześnie wymogi zawarte w § 7 pkt 6 mpzp, dotyczące m.in. zachowania układu urbanistycznego czy rodzaju nawierzchni. Fakt istnienia terenów elementarnych [...] i [...] położonych na obrzeżach starego miasta wynika z racji niewystarczającej szerokości pasa drogowego gdzie nie ma technicznej możliwości wydzielenia osobnej jezdni, chodników i miejsc parkingowych w związku z tym dopuszczono wspólny pas dla poruszania się pojazdów i pieszych (§ 31 mpzp). Wbrew sugestii zawartej w odmowie udzielenia pozwolenia na budowę intencją planu miejscowego nie było stworzenie w tych miejscach reprezentacyjnych przestrzeni publicznych dla mieszkańców miasta [...]. Zgodnie z argumentacją organu I instancji wnioskować można zatem, że zabudowa mieszkaniowo-usługowa zlokalizowana przy terenach oznaczonych symbolem [...] oraz [...], które pełnią funkcję dostępu do drogi publicznej zostały poprzez uchwały Rady Miejskiej we [...] tego dostępu pozbawione, ponieważ nie zapewniają możliwości postoju pojazdu przed skomunikowaną posesji. Dokonaną przez Starostę analizę rozszerzającą w zakresie klasyfikacji dróg, ich dostępności ograniczeń w tym zakresie, odwołująca uznała za niespójną, chaotyczną i w żaden sposób nie odnoszącą się do procedury wymaganej w art.35 ust.1 P.b. Z analizy tej nie wynika jednoznacznie, że opisana w § 5 ust.2 pkt 1 ppkt. kk i § 29 ust. 1 mpzp ulica publiczna o klasie lokalnej, oznaczona symbolem [...], nie może posiadać określonej ograniczającej organizacji ruchu.

Ponadto odwołująca zarzuciła organowi niedopełnienie obowiązku wynikającego z art.79a k.p.a. oraz wskazała na wątpliwości jakie budzi sposób ustalenia w sprawie kręgu stron postępowania, mając na uwadze brzmienie art. 28 k.p.a.

W toku prowadzonego postępowania do organu odwoławczego wpłynęły również stanowiska innych stron postępowania (mieszkańców), w których wnoszą oni o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy jako w pełni prawidłowej i zgodnej z przepisami.

Decyzją z [...] r., znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoją decyzję Wojewoda w pierwszej kolejności zauważył, że sprawa była już przedmiotem postępowania odwoławczego i opisał przebieg postępowania w ramach ponownego rozpoznania sprawy.

Następnie Wojewoda [...] podał, iż zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji i wyjaśnił, że zgodnie z zapisami mpzp z [...] r. ulica [...] znajduje się w jednostce bilansowej oznaczonej symbolem [...] z przeznaczeniem podstawowym dla ulic publicznych o klasie lokalnej.

Jednocześnie Wojewoda zauważył, że przedmiotem inwestycji jest przebudowa ulicy [...] i projektowana przebudowa spowoduje, że na ulicy [...] ograniczony zostanie dostęp dla ruchu kołowego. Na odcinku pomiędzy ulicą [...] i ulicą [...] we [...] powstanie deptak. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 18 u.d.p., pod pojęciem przebudowa drogi należy rozumieć wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Obecnie obowiązujące przepisy prawa, nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "deptak". W orzecznictwie sądowym definicja taka również nie została sformułowana. W takich okolicznościach, zdaniem Wojewody należy kierować się definicją słownikową. Zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego PWN "deptak" to ulica wyłączona z ruchu przeznaczona dla spacerujących. "Deptak" to ulica, skwer, aleja lub plac wyłączone całkowicie (lub prawie całkowicie) z ruchu kołowego. Najczęściej położona w śródmieściu, spełnia funkcje centrum handlowego i gastronomicznego, niekiedy kulturalnego. Zgodnie z wyjaśnieniami projektanta, działającego z upoważnienia inwestora, przedstawione w projekcie zagospodarowania terenu rozwiązanie projektowe zakłada wprowadzenie, na przedmiotowym odcinku ulicy, ograniczeń w ruchu kołowym poprzez umożliwienie czasowego wjazdu na teren deptaka wyłącznie pojazdów należących do mieszkańców sąsiednich posesji oraz samochodów dostawczych, dostarczających zaopatrzenie do sklepów. Na odcinku od skrzyżowania z ulicami [...] oraz [...] ruch będzie ograniczony i sprowadzony jedynie do funkcji drogi awaryjnej pożarowej. Również z treści wyjaśnień złożonych przez inwestora w piśmie z [...] lipca 2023 r., znak: [...] wynika, że analizowany odcinek ulicy został objęty projektem architektonicznym mającym na celu wprowadzenie trwałych zmian w przestrzeni publicznej, polegających między innymi na wprowadzeniu nowej organizacji ruchu i rozwiązań transportowych znacznie ograniczających ruch drogowy i stwarzających priorytet dla ruchu pieszego. Zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulica [...] powinna stanowić drogę publiczną klasy [...]. Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Z kolei w art. 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych zawarto definicję klasy drogi jako zestaw warunków i parametrów technicznych, jakim powinna odpowiadać droga, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Istotne znaczenie dla problematyki dostępności i ograniczeń w korzystaniu z drogi publicznej, o których mowa w art. 1 u.d.p. ma, wprowadzony przepisem art. 3, podział dróg publicznych na ogólnodostępne i drogi o ograniczonej dostępności, w tym w szczególności autostrady i drogi ekspresowe. Zgodnie z definicjami legalnymi pojęć: autostrada i droga ekspresowa, zawartymi w art. 4 pkt 10 i 11 tej ustawy po wskazanych kategoriach dróg publicznych mogą się poruszać wyłącznie pojazdy samochodowe, tj. pojazdy silnikowe poruszające się z prędkością powyżej 25 km/h, z wyłączeniem ciągników rolniczych. Reglamentację dostępu do dróg publicznych pojazdów nienormatywnych wprowadza art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1047). Ograniczenia ruchu pojazdów na drogach publicznych o charakterze czasowym, mające na celu ochronę dróg przed zniszczeniem oraz zapewnienie bezpieczeństwa ruchu w okresie zwiększonego natężenia mchu pojazdów osobowych, wynikają z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (Dz.U. z 2021 r., poz. 783). Ograniczenia i wyjątki dotyczące ogólnodostępnego korzystania z dróg publicznych wynikające z "innych przepisów szczególnych", o których mowa w art. 1 ustawy o drogach publicznych, dotyczą w szczególności ograniczeń, o których mowa w przepisach: art. 173-178. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556) oraz ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2147) i rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 września 2012 r. w sprawie wydawania zezwoleń wojskowych na przejazd drogowy pojazdów przewożących towary niebezpieczne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1257).

Wojewoda podkreślił, że z żadnych przepisów prawa nie wynika możliwość wprowadzenia na drodze publicznej klasy [...] ograniczeń w korzystaniu z tej drogi w innych przypadkach, aniżeli wyjątki zapisane w ustawie o drogach publicznych oraz w ww. przepisach szczególnych. Zaplanowane natomiast przez inwestora przeznaczenie ulicy [...] na deptak z ograniczeniem ruchu pojazdów wyłącznie w zakresie umożliwienia dokonywania dostaw towarów do sklepów, czasowego dojazdu właścicieli sąsiednich posesji oraz dojazdu pojazdów uprzywilejowanych w sytuacjach zagrożenia życia i zdrowia stanowi, zdaniem Wojewody faktycznie o pozbawieniu każdego innego użytkownika drogi możliwości swobodnego korzystania z tej drogi w rozumieniu art. 1 u.d.p. Również możliwość wprowadzenia zaplanowanych przez inwestora ograniczeń w swobodnym korzystaniu z ulicy [...] nie wynika z ustaleń mpzp z dnia [...] r., nr [...]. Tak znaczące ograniczenie ruchu w granicach planowanego deptaka wymaga jednoznacznego dopuszczenia przez przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że w ww. planie miejscowym wyznaczono tereny oznaczone symbolem [...], które przeznaczono dla lokalizowania wydzielonych publicznych ciągów pieszo-jezdnych. Na przedmiotowych terenach obowiązują następujące ustalenia: - obszar przeznaczony dla ruchu pojazdów i poruszania się pieszych winien mieć utwardzoną trwałą nawierzchnię; - dopuszcza się wspólny pas do poruszania się pojazdów i pieszych; - pasy dla ruchu należy wyposażyć w uliczne oświetlenie; - obowiązuje skrajnia jak dla ulic dojazdowych i lokalnych; - dopuszcza się lokalizowanie miejsc postojowych; - poza zasięgiem linii zabudowy dopuszcza się lokalizowanie tymczasowych obiektów budowlanych dla usług, w tym handlu, oraz dla organizacji imprez masowych. W analizowanym planie miejscowym wyznaczono również tereny oznaczone symbolem [...], które przeznaczono dla lokalizowania wydzielonych publicznych ciągów pieszych. Na przedmiotowych terenach obowiązują następujące ustalenia: - obszar przeznaczony dla poruszania się pieszych winien mieć utwardzoną trwałą nawierzchnię; - obowiązuje skrajnia jak dla chodników.

W ocenie organu odwoławczego, jak to zasadnie stwierdził organ I instancji, istnienie w planie terenów [...] oznacza, że na terenie [...] wyklucza się możliwość ograniczenia dostępności ulicy [...] poprzez jej przebudowę i zmianę przeznaczenia na deptak. Zaplanowane przez inwestora wprowadzenie w obrębie tej ulicy trwałych zmian w przestrzeni publicznej, polegających między innymi na wprowadzeniu nowej organizacji ruchu i rozwiązań komunikacyjnych znacznie ograniczających swobodny ruch drogowy i stwarzających priorytet dla ruchu pieszego, jest na tyle istotną zmianą zagospodarowania terenu, że wymaga zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że projektowane usytuowanie w strefie jezdni, przeznaczonej w myśl arf. 4 pkt 5 u.d.p. do ruchu pojazdów, siedzisk z zieleńcami i stojaków rowerowych jako obiektów małej architektury oraz słupków ulicznych, słupków z łańcuchami i słupków składanych tj. urządzeń obcych niezwiązanych funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym jest niezgodne również z przepisami tej ustawy i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Gmina, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności:

1) art. 4 pkt 18 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i swobodne uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia kryteriów przebudowy drogi;

2) art. 35 ust. 1 pkt. 1 P.b., w zw. z § 5 ust. 2 pkt. 2 ppkt Kk i § 29 ust. 1 mpzp z dnia [...]. poprzez dokonanie błędnej i rozszerzającej interpretacji przepisów w zakresie klasyfikacji dróg, ich dostępności i ograniczeń w tym zakresie, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że ulica publiczna o klasie lokalnej, oznaczona symbolem [...], nie może posiadać określonej ograniczającej organizacji ruchu;

3) art. 3 pkt 2 u.d.p. poprzez jego nie zastosowanie, w okolicznościach niniejszej sprawy i błędne przyjęcie, że w efekcie przebudowy ul. [...] we [...] z realizacja na działkach nr [...] w obrębie [...], nie można wprowadzić ha tym odcinku ograniczonej dostępności;

4) art. 173 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. poprzez ich błędne zastosowanie i nie właściwe przyjęcie, że w/w przepisy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi przytoczona została ponownie argumentacja uprzednio przywołana w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a). sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w przedmiotowej sprawie decyzja Wojewody z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r., o odmowie Gminie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na przebudowę ul. [...] we [...] na działkach nr [...] w obrębie [...].

Powyższe decyzje zapadły w postępowaniu przeprowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

3a) dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,,

b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10,

4)posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:

a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b)danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

4a)przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

a)zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b)danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W myśl zaś art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3 p.b.

Organ I instancji w podstawie prawnej decyzji z [...] r. wskazał art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b., stwierdzając, iż w wyznaczonym w postanowieniu Starosty z dnia [...] r. terminie, wnioskodawca nie dostosował projektu zagospodarowania terenu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził, iż objęte wnioskiem przedsięwzięcie, zakładające na przedmiotowym odcinku ulicy zmiany w przestrzeni publicznej i wprowadzenie istotnych ograniczeń w ruchu kołowym i stwarzających priorytet dla ruchu pieszego, jest niezgodne z treścią obowiązującego mpzp z [...] r., według których – jednostka bilansowa oznaczona symbolem [...] – ma przeznaczenie podstawowe dla ulic publicznych o klasie lokalnej (klasa [...]). Według organu z żadnych przepisów prawa nie wynika możliwość wprowadzenia na drodze publicznej klasy [...] ograniczeń w korzystaniu z tej drogi w innych przypadkach, aniżeli wyjątki zapisane w ustawie o drogach publicznych i przepisach szczególnych, natomiast planowane według inwestora zamierzenie faktycznie pozbawi każdego innego użytkownika drogi niż dostawców towarów do sklepów i właścicieli sąsiednich posesji i pojazdów uprzywilejowanych, możliwości swobodnego korzystania z tej drogi. Zdaniem organu wprowadzenie takiego ograniczenia nie wynika z ustaleń mpzp z [...] r., według organu tak znaczące ograniczenie wymaga jednoznacznego dopuszczenia przez przepisy mpzp. Organ stwierdził ponadto, że istnienie w planie terenów [...] (publiczne ciągi pieszo-jezdne) oznacza, że na terenie [...] wyklucza się przebudowę ulicy [...] na deptak.

Organ odwoławczy utrzymując natomiast w mocy decyzję organu I instancji w uzasadnieniu decyzji powielił stanowisko organu I instancji odnośnie oceny planowanego przedsięwzięcia na tle obowiązującego mpzp i konieczności odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na przebudowę spornej ulicy, ponieważ planowane ograniczenia w zakresie ruchu drogowego wymagają zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższą interpretacją nie zgodziła się strona skarżąca podnosząc, iż po pierwsze inwestycja dotyczy przebudowy ulicy [...] i to należy oceniać z punktu widzenia zgodności z mpzp. Jednocześnie za niedopuszczalną uznała skarżąca interpretację przepisów mpzp w ten sposób, że istnienie w planie terenów oznaczonych jako [..] tj. publicznych ciągów pieszo-jezdnych i [...] tj. publicznych ciągów pieszych wyklucza uwzględnienie wniosku skarżącej. Przy czym skarżąca zwróciła uwagę, iż fakt istnienia terenów [...] i [...] wynika z racji niewystarczającej szerokości pasa drogowego i braku wobec tego możliwości wydzielenia osobnej jezdni, chodników i miejsc parkingowych, dlatego pas jest wspólny, a tereny te mają przede wszystkim zapewnić dostęp do drogi publicznej. Zdaniem skarżącej z przepisów mpzp nie wynika, aby droga publiczna o klasie lokalnej nie mogła posiadać ograniczającej organizacji ruchu. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu brak odniesienia się do zarzutu podniesionego w odwołaniu.

W pierwszej kolejności zastrzeżenia Sądu na gruncie kontrolowanej sprawy budzi kwestia spełnienia przez skarżoną decyzję wymogów określonych w

art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a., a dotyczących wskazania podstawy prawnej decyzji oraz uzasadnienia prawnego. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej. Powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Brak powołania podstawy prawnej decyzji nie pozbawia jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Ponadto z zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 8, 9 i 11 k.p.a.), jak i z treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wynika, że strona powinna wiedzieć, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej wydano decyzję w sprawie. Z kolei według art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów (wyrok NSA w Krakowie z 10.07.1985 r., SA/Kr 579/85, ONSA 1985/2, poz. 14, w którym stwierdzono, że: "Wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów (paragrafów, ustępów) przepisów prawnych przyjętych za jej podstawę prawną, nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mówi art. 107 § 3 k.p.a."), natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej – na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. W wyroku z dnia 23 lutego 1988 r., SA/Po 1317/87 NSA w Poznaniu stwierdziło, że: "«Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa» polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji, czyli na wytłumaczeniu się, dlaczego właściwy organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego daną wykładnię przyjął, skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną" (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 107).

Należy przy tym wyjaśnić, iż organ II instancji także obowiązany jest do stosowania opisanych wymogów wynikających z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i nie jest z nich zwolniony rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym. W wyroku z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1862/08 WSA w Warszawie orzekł, iż organ odwoławczy jest tak samo - zgodnie z art. 140 k.p.a. - jak organ pierwszej instancji związany jest przepisami art. 7 k.p.a. art. 77 k.p.a. art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. (podobnie wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 2007 r., II SA/Kr 3175/08).

Sąd zwraca uwagę, iż w podstawie prawnej decyzji organu II instancji wskazany został jedynie przepis proceduralny tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi podstawę do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji, natomiast nie został wskazany przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Tym bardziej należy uznać powyższe za uchybienie biorąc pod uwagę, iż w istocie w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść jedynie art. 35 ust. 1 P.b., dalej nie wskazując też w uzasadnieniu prawnym co w istocie stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Powyższe jest o tyle istotne, że podstawę odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia może stanowić zarówno art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. jak i art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Przy czym art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. może stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia w sytuacji stwierdzenia braku zgodności planowanej inwestycji z mpzp i brakiem możliwości konwalidowania tego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 7 grudnia 2023 r., IV SA/Po 574/23). Organ I instancji zarówno w podstawie prawnej decyzji z [...] r., jak i w jego uzasadnieniu jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazał art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. podając, iż wnioskodawca nie wykonał w wyznaczonym terminie postanowienia z dnia [...] r. Natomiast organ odwoławczy art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. nie tylko nie przywołał w podstawie prawnej decyzji z [...] grudnia 2023 r., ale też nie wskazał go w uzasadnieniu decyzji, a tylko art. 35 ust. 1 P.b. i do tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skupiając się przede wszystkim na wskazaniu braku zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami mpzp. Powyższe powoduje, iż brak jest jednoznacznego określenia co za przepis prawa materialnego w ocenie organu II instancji stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia, co z kolei powoduje brak pewności, który przepis w istocie stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Do tego zauważyć należy, iż właśnie w treści skargi skarżący wskazuje na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. uznając za nieuzasadnione stwierdzenie przez organ odwoławczy braku zgodności projektu z mpzp. Powyższe zdaniem Sądu może wskazywać na uzasadnione wątpliwości co do przyjętej przez organ odwoławczy podstawy prawnej skarżonej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy.

Po drugie analiza akt sprawy wykazała zdaniem Sądu, że organ odwoławczy dopuścił się także naruszenia ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), w myśl której organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest - tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a.) - związany art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów oraz rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, wyrok NSA z 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, wyrok NSA z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97, wyrok WSA w Warszawie z 7 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 441/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2006 r., VI SA/Wa 1409/06, K. Glibowski /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), KPA, Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 73-74). W wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 622/10 WSA w Warszawie orzekł, iż postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym.

Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. K. Glibowski, ibidem i powołane tamże orzecznictwo). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r. , VIII SA/Wa 672/09).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż organ odwoławczy naruszył wyżej opisaną zasadę. Nie tylko decyzja organu II instancji w istocie stanowi powielenie decyzji organu I instancji, na co wskazuje porównanie treści decyzji organu II instancji na stronach 4-6 z treścią decyzji organu I instancji na stronach 8-10, a która wskazuje właściwie na identyczność treści, przy braku elementów wskazujących w tym zakresie na dokonanie przez organ odwoławczy ponownej, własnej oceny rozpoznawanej sprawy.

Jednocześnie dodać należy, iż organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji w istocie nie odniósł się w ogóle do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. W odwołaniu m.in. strona zakwestionowała stanowisko organu I instancji, według którego ustalenie w mpzp terenów [...] oznacza, iż na terenie [...] wykluczone jest przeznaczenie terenu jak określił to inwestor we wniosku z [...] grudnia 2022 r. W tym zakresie odwołująca przede wszystkim wskazała na charakter terenów oznaczonych w mpzp jako [...], które położone są na obrzeżach starego miasta, mając zapewnić dojazd, i stanowią rozwiązanie dla przypadków, gdy szerokość pasa drogowego jest zbyt mała, aby wydzielić jezdnię i chodniki. Na potwierdzenie czego odwołująca załączyła fotografie takich dróg. Odwołująca uznała analizę organu w zakresie klasyfikacji dróg, ich dostępności i ograniczeń za niespójną i chaotyczną, z której nie wynika, że droga publiczna o klasie lokalnej nie może posiadać ograniczeń w zakresie organizacji ruchu. Ponadto odwołująca podniosła zarzut naruszenia art. 79a k.p.a. poprzez pozbawienie jej możliwości uzupełnienia materiału sprawy o dowody mające wpływ na rozpoznanie sprawy. Odwołująca podniosła także zarzut błędnego ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie wskazując na treść stanowiących w tym zakresie podstawę przepisów art. 28 w zw. z art. 3 P.b.

Powyższe stanowisko i ocena odwołującej w opisanym zakresie pozostawione zostały przez organ odwoławczy bez ustosunkowania się i rozważenia, co uznawane jest jak wskazano wcześniej w orzecznictwie i piśmiennictwie za uchybienie proceduralne, uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji.

W świetle przepisów P.b. nie ulega wątpliwości, iż przedmiot wniosku inicjującego postępowanie stanowi przebudowa ulicy (czyli drogi). W myśl art. 3 pkt 7a P.b. przez przebudowę należy rozumieć bowiem wykonywanie robót budowlanych w wyniku, których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg dopuszczalne są zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z kolei według definicji ustawowej przebudowy drogi określonej w art. 4 pkt 18 u.d.p. jest to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Przy czym należy dodać, iż stosownie do art. 4 pkt 2 u.d.p. droga to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 P.b., stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei według art. 1 u.d.p. droga publiczna to droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Natomiast ulica to zgodnie z § 4 pkt 24 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych to droga klasy [...] otoczoną terenami zabudowy lub terenami przeznaczonymi pod zabudowę, pełniącą oprócz funkcji komunikacyjnej także inne funkcje w szczególności związane z otoczeniem.

Analiza akt administracyjnych sprawy w ocenie Sądu wskazuje, iż spełnione zostały według cytowanych powyżej przepisów przesłanki pozwalające uznać, iż objęta wnioskiem inwestycja dotyczy przebudowy drogi (ulicy). Z załączonego do akt sprawy projektu budowlanego wynika, iż w istocie roboty budowlane polegać mają na wymianie nawierzchni jezdni, chodników i elementów obramowania wraz z oświetleniem. Układ drogowy ma stanowić odtworzenie istniejącego historycznego przekroju ulicy. Planowane roboty mają zatem na celu podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, z zachowaniem jezdni i chodników jako elementów drogi, o których mowa w art. 4 pkt 2 u.d.p., co wypełnia przesłanki określone w cyt. art. 3 pkt 7a P.b. oraz art. 4 pkt 18 u.d.p. Według projektowanego zagospodarowania terenu opisanego w projekcie, założeniem inwestora jest przy tym zorganizowanie przestrzeni publicznej w formie deptaka, która ma na celu ograniczenie ruchu na odcinku ulicy [...], od ulicy [...] do ulicy [...], do czasowego dojazdu do posesji dla dostaw i mieszkańców oraz służb, stwarzając przestrzeń przede wszystkim dla pieszych i rowerzystów. Wskazuje też na powyższe projekt zmiany stałej organizacji ruchu załączony do projektu zagospodarowania terenu.

Nie było kwestionowane w sprawie, iż według obowiązującego w chwili orzekania przez organ mpzp z [...] r., objęty wnioskiem teren znajduje się w jednostce bilansowej oznaczonej symbolem [...] z przeznaczeniem podstawowym dla ulic publicznych o klasie lokalnej.

Należy zauważyć, iż art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b wymaga od organu zbadania w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę (przebudowę) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodność projektu budowlanego, o której mowa w tym przepisie, z powyższymi dokumentami oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu postanowień tego planu (por. wyrok WSA w Warszawie z 14.12.2011 r., VIII SA/Wa 763/11, LEX nr 1135295). Pamiętać także trzeba, że postanowienia planu miejscowego, jako aktu prawa miejscowego, podlegają wykładni. Oznacza to m.in., że do jego wykładni należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Wszelka więc rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowi istotne naruszenie ustaleń danego planu (por. wyrok NSA z 11.06.1999 r., IV SA 295/96, LEX nr 47787, zob. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 35).

Powyższe oznacza konieczność przyjęcia przez organ przy dokonywaniu oceny zgodności w w/w zakresie, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (tak NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09). Podobnie, w wyroku z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 499/08, WSA w Bydgoszczy stwierdził, że stanowisko organów administracji budowlanej, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie (por. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2021 r., II SA/Po 147/21).

Mając na uwadze powyższe organ powinien dokonać analizy i oceny czy objęta wnioskiem o przebudowę droga stanowiąca ulicę (pełniącą funkcję komunikacyjną, a także inna związaną z otoczeniem - § 4 pkt 24 rozporządzenia z 24 czerwca 2022 r.), z zachowaniem elementów składających się na drogę klay [...], według projektowanego zagospodarowania terenu, wskazuje na niezgodność z przeznaczeniem wskazanym w mpzp z [...] r., tj. droga publiczna lokalna. Stwierdzić przy tym należy, iż zmiana organizacji ruchu w tym przypadku, wprowadzenie odpowiednich znaków, jest dopuszczalnym narzędziem ograniczenia dostępu w zakresie korzystania z dróg. To nie czyni z tych dróg, dróg o ograniczonym dostępie w rozumieniu art. 3 u.d.p., gdyż są to ograniczenia znajdjące swoje oparcie w reżimie ustawy Prawo o ruchu drogowym. (por. Komentarz do art. 3 Maciejko, Zaborniak, Lex). Zmiany w organizacji ruchu nie powinny być utożsamiane z ograniczeniami pozbawiającymi określone drogi ich charakteru.

Niewątpliwie zasadnicze znaczenie, z punktu widzenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. ma to czy planowane przedsięwzięcie wskazuje na zgodność z mpzp. Przy czym nie powinno odnosić się do tego co powinien przewidywać mpzp, ale co stanowi obowiązujący mpzp. Natomiast wskazana przez organ interpretacja mpzp, co należy dodać, przeprowadzona w oparciu jedynie o fragment części tekstowej uchwały w sprawie mpzp, bez analizy części graficznej, choć ta stanowi integralną część mpzp, budzi wątpliwościm.in. w związku z argumentacją podniesiona w odwołaniu, do której organ II instancji się nie odniósł.

W tym znaczeniu za przedwczesne uznać należy stwierdzenie przez organ, że przewidzenie w mpzp z [...] r. terenów oznaczonych [...] skutkuje wykluczeniem przebudowy ulicy [...] - znajdującej się na terenie oznaczonym jako [...] – z przeznaczeniem wskazanym przez wnioskodawcę. Organ nie poddał analizie, gdzie w mpzp znajdują się tereny [...], z jaką rolą i warunkami są związane. Organ powinien także uwzględnić, że braj jest definicja pojęcia ciąg pieszo-jezdny. Zostało ono użyte przez ustawodawcę wyłącznie w treści § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z jego treścią dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Przepis ten znajduje się w rozdziale ,,dojścia i dojazdy", nie jest pojęciem funkcjonującym na gruncie u.d.p. Jego treść wskazuje, że ma mieć charakter przede wszystkim funkcjonalny, mając zapewnić dojście i dojazd z działki budowlanej do drogi publicznej, w szczególności w sytuacji gdy brak jest z uwagi na szerokość wydzielenia jezdni i chodnika na drodze.

Odnośnie siedzisk z zieleńcami i stojaków rowerowych organ odwoławczy zaś jedynie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że jest to niezgodne z przepisami u.d.p. i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, bez dokonania dalszych wyjaśnień, jak również bez odniesienia się do podniesionej w toku postępowaniu przez inwestora uwagi, że w

§ 8 mpzp z [...] r. dopuszczono taką lokalizację.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W zakresie kosztów postępowania sądowego, na które składają się wpis (500 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej (480 zł), Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie związany, w myśl art. 153 p.p.s.a., oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności zobowiązany będzie do uzupełnienia akt sprawy o pełną teść mpzp z [...] r., a następnie do przeprowadzenia ponownej wnikliwej oceny objętej odwołaniem sprawy z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu i odniesieniem się do nich w treści rozstrzygnięcia wydanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.a. Jeżeli zaś w toku rozpoznawania odwołania organ uzna, że konieczny jest do wyjaśnienia istotny zakres sprawy orzeknie w trybie art. 138 § 2 k.p.a.