Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 23/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 5, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 pkt 1, ust. 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 9 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2021 roku sprawy ze skargi K. P. na uchwałę Rady Gminy Płoskinia z dnia 15 listopada 2019 roku nr VIII/80/2019 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie Dąbrowa, Gmina Płoskinia I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Płoskinia na rzecz skarżącej K. P. kwotę 797 złotych (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 15 listopada 2019 r. Rady Gminy, działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej jako: "u.p.z.p."), podjęła uchwałę

nr ‘[...]" w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

w obrębie D., Gmina P.(dalej jako: "uchwała", "m.p.z.p."). W uchwale stwierdzono, że m.p.z.p. nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Całkowita powierzchnia planu wynosi 8,01 ha, z czego 6,616 ha to tereny rolne oznaczone symbolem 1R, tereny zieleni naturalnej - 1Zn i 2Zn o łącznej powierzchni 0,101 ha, droga publiczna klasy dojazdowej - 1KDD oraz ciąg pieszo-jezdny – 2KDPJ. W § 8 pkt 2 uchwały dopuszczono wydzielenie działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę zagrodową o minimalnej powierzchni – 3000 m2 i minimalnej szerokości frontu działki – 24 m. Zgodnie z § 12 ust. 2 teren 1R to tereny rolnicze przeznaczone do produkcji płodów rolnych oraz tereny łąk i pastwisk. Dopuszczono na tym terenie budowle infrastruktury technicznej, budynki i budowle służące przechowalnictwu płodów rolnych oraz wyznaczenie działki budowlanej dla zabudowy zagrodowej (§ 12 ust. 2 pkt 2 lit. a, b, c). W myśl § 12 ust. 3 uchwały udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do całkowitej powierzchni terenu min. 98%. Stosownie do § 12 ust. 6 uchwały: 1) adaptuje się istniejące sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz dopuszcza się ich modernizację, z uwzględnieniem przepisów odrębnych; 2) dopuszcza się budowę budowli i budynków magazynowych do przechowywania zbiorów rolnych; 3) dopuszcza się wydzielenie działki pod zabudowę zagrodową w sąsiedztwie pasa drogowego drogi publicznej, w ramach zabudowy zagrodowej: budynek mieszkalny, budynki inwentarskie i magazynowe, budowle, podjazdy oraz przyłącza infrastruktury technicznej do tej zabudowy; 4) ustala się wskaźniki i parametry zabudowy, w tym d) powierzchnia zabudowy maks. 40 % w stosunku do powierzchni działki budowlanej, e) udział powierzchni biologicznie czynnej min. 45% całkowitej powierzchni działki budowlanej, g) wskaźnik intensywności zabudowy od 0,03 do 0,5. W § 16 uchwały wskazano na zmianę użytkowania gruntów rolnych III kl. o powierzchni łącznej 0,4552 ha.

W uzasadnieniu do uchwały wyjaśniono, że obszar planu znajduje się na południe od zwartej zabudowy wsi po wschodniej stronie drogi publicznej. Zgodnie ze studium jest to strefa rolna. Jest to teren rolny dobrej klasy bonitacyjnej IlIa, Illb, łąki kl. III oraz grunty klasy IV. Wzdłuż północnej granicy planu znajduje się droga gruntowa stanowiąca dojazd do działek zabudowy mieszkaniowej oraz do pól. W granicach objętych planem znajdują się enklawy terenów podmokłych porośnięte zielenią. Grunty rolne wykorzystywane są do upraw rolnych. Realizacja planu zagospodarowania przestrzennego pozwali na wydzielenie drogi o parametrach drogi publicznej oraz ustalenie przeznaczenia, kształtowania zabudowy oraz zachowanie ładu przestrzennego. Projekt planu w swym założeniu jest kontynuacją istniejącej już funkcji, przewiduje uzupełnienie i uporządkowanie istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej. Wprowadza ustalenia dotyczące ochrony środowiska, ustalając maksymalną powierzchnię zabudowy, minimalną powierzchnię biologicznie czynną.

A przede wszystkim umożliwia wydzielenie działki pod drogę publiczną dla obsługi komunikacyjnej terenów znajdujących się wokół niej, zabezpieczając potrzeby mieszkańców oraz właścicieli pół korzystających z przejazdu. Wskazano, że w projekcie planu uwzględniono walory ekonomiczne przestrzeni poprzez racjonalne wykorzystanie istniejących elementów wyposażenia technicznego i zagospodarowania terenu przez ustalenie przeznaczenia terenu oraz możliwości wyznaczenia działki budowlanej dla realizacji zabudowy zagrodowej. Podkreślono, że obszar, dla którego został sporządzony projekt planu obejmuje teren rolny, a plan miejscowy ma ograniczyć jego zabudowę jedynie do zabudowy zagrodowej, wykluczając zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W dniu 18 grudnia 2020 r. K. P., reprezentowana przez radcę prawnego (dalej jako: "skarżąca") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. poprzez pominięcie przez organ obowiązku wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

2) art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. poprzez niezgodność uchwały z podstawowym celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, tj. zapewnieniem ładu przestrzennego oraz pozorność i niecelowość treści uchwalonego m.p.z.p.;

3) art. 15 ust. 1, art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezgodność uchwalonego m.p.z.p. ze studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego,

tj. naruszenie przepisu art. 14 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z § 1 ust. 2 m.p.z.p., poprzez uchwalenie m.p.z.p., w wyniku którego nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne niewyznaczonego w studium, a w efekcie uchwalenie m.p.z.p. sprzecznego ze studium oraz naruszenie obowiązujących przepisów poprzez stwierdzenie w uchwalonym m.p.z.p., że nie narusza on jego ustaleń;

4) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 21 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nadanie w uchwalonym planie całkowitego prymatu interesu publicznego nad interesem prywatnym;

5) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącej;

6) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie w planie zabudowy na terenie oznaczonym jako R1 bez obowiązkowego określenia linii zabudowy;

7) sprzeczność uchwalonego m.p.z.p. w zakresie parametrów zabudowy

z ustaleniem z zakresu ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu dla terenu oznaczonego w planie jako R1

W uzasadnieniu skargi skarżąca argumentowała, że stanowiąca własność skarżącej działka nr 126 została objęta terenem oznaczonym w części tekstowej

i graficznej planu jako 1R. Działka ta obejmuje znaczącą część obszaru m.p.z.p. Droga publiczna zlokalizowana w m.p.z.p., jako fundamentalna dla tej uchwały inwestycja, została zaplanowana częściowo na przedmiotowej działce. Przesądza to o istnieniu oraz naruszeniu interesu prawnego skarżącej. Podniosła, że droga publiczna oznaczona w planie jako 1KDD, o powierzchni 0,4552 ha ustanowiona została na użytkach rolnych kl. III, co wymagało zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, o którą nie wystąpiono. Zdaniem skarżącej, w sprawie nie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż nie jest spełniony warunek z pkt 1 tego unormowania, ponieważ grunty znajdują się poza obszarem zwartej zabudowy. Zauważyła, że zgodnie z art. 4 pkt 29 tej ustawy przez zwartą zabudowę rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Istniejące i będące w budowie budynki nie stanowią zwartej zabudowy zgodnie z tą definicją i tym samym nie można mówić o jakimkolwiek obszarze zwartej zabudowy pozwalającym na odstąpienie od uzyskania zgody ministra. Według skarżącej nie zostały spełnione także pozostałe przesłanki z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżąca podkreśliła, że lokalizacja drogi publicznej jest głównym celem uchwalenia m.p.z.p.,

a wszystkie inne ustalenia mają charakter pomocniczy lub dodatkowy, nie stanowiąc istotnej zmiany w zakresie zagospodarowania przestrzeni, jej przeznaczenia

i warunków zabudowy. Dlatego treść m.p.z.p. jest niezgodna z podstawowym celem ustawy, jakim jest zapewnienie ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Uchwała nie obejmuje przestrzeni wyróżniającej się jednolitym zakresem problemów lub potrzeb związanych z przeznaczeniem terenów i ustalaniem warunków ich zabudowy. Otaczające teren m.p.z.p. obszary o podobnym charakterze zostały pominięte. W konsekwencji, uwzględnienie przez gminę wymaganej treści m.p.z.p., wynikającej z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.zp. staje się pozorne i niecelowe.

W szczególności, że treść obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego gminy nie wskazuje żadnego uzasadnienia do lokalizacji drogi publicznej w polu. W studium nie ma w przedmiotowej okolicy żadnej planowanej zabudowy. Również nieliczna zabudowa istniejąca (powstająca) nie uzasadnia lokalizacji na jej potrzeby drogi o statusie drogi publicznej. Można odnieść wrażenie, że lokalizowana jest droga publiczna do jednego domu, do czego zgodnie

z praktyką działania gmin, wystarczy droga gminna wewnętrzna. Zgodnie ze studium, obszar planu znajduje się w strefie rolnej, podstrefie rolniczej strefy centralnej. Nie ma w studium kierunków w zakresie rozwoju komunikacji stanowiących podstawę lokalizacji drogi gminnej na przedmiotowym obszarze. Nie jest to obszar, w którym realizowana jest lub ma być realizowana funkcja mieszkalna. Przeznaczenie całości przedmiotowego obszaru łączy się z użytkowaniem rolniczym. Pozwala to poddać

w wątpliwość zgodność m.p.z.p. z podstawowymi celami ustawy, przy czym nie powinien on służyć tylko zapewnieniu ładu przestrzennego zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, ale również pozostałym celom i wartościom chronionym przez ustawodawcę, wymienionym w art. 1 ust. 2, które nie są chronione. Ustalenia wymagane ustawą dla m.p.z.p. są w dużej mierze w omawianej sytuacji bezprzedmiotowe. Wątpliwe jest lokalizowanie drogi publicznej dla terenów nieprzeznaczonych pod zabudowę, pozostających zasadniczo gruntami rolnymi służącymi produkcji rolnej. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w studium określa się obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze

i nieleśne. Wynika stąd, że obszar powiązany ze zmianą przeznaczenia gruntu rolnego na inne cele powinien być wyznaczony w studium i w jego zakresie gmina jest zobowiązana do przyjęcia planu miejscowego. Obszaru takiego w studium nie wyznaczono, a zatem m.p.z.p. jest sprzeczny ze studium. Zdaniem skarżącej, w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy na szkodę skarżącej, gdyż nie ma obiektywnego uzasadnienia dla lokalizacji drogi publicznej w omawianym miejscu. Nie ma zatem uzasadnionego interesu publicznego, który mógłby przeważyć nad potrzebą ochrony praw właściciela. Ingerencja gminy w prawo własności jest przy tym nieproporcjonalna, ponieważ po pierwsze, lokalizacja drogi publicznej w omawianym miejscu nie jest konieczna z punktu widzenia potrzeb społeczności gminnej. Po drugie, nie ma właściwej proporcji pomiędzy interesem publicznym i prywatnym, ponieważ wątpliwa korzyść dla społeczności lokalnej wymaga najpoważniejszej ingerencji we własność prywatną, jaką jest zarezerwowanie części nieruchomości pod drogę publiczną. Lokalizacja drogi publicznej oznaczonej w m.p.z.p. jako 1KDD stanowi o nadużyciu władztwa planistycznego przez gminę także z tej przyczyny, że jest sprzeczna z fundamentalną w porządku prawnym zasadą równości. W omawianej sprawie nie ma okoliczności uzasadniającej budowę drogi publicznej (poszerzenia zakresu istniejącej drogi) kosztem nieruchomości znajdujących się tylko po jednej jej stronie. W wyniku wejścia w życie m.p.z.p. doszło do poszerzenia istniejącej drogi, wyłącznie w stronę nieruchomości skarżącej. W braku okoliczności uzasadniających zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, powinni być oni traktowani równo, a budowa drogi powinna równomiernie obciążyć nieruchomości znajdujące się po obydwu jej stronach. Nie ma po drugiej stronie planowanej drogi zabudowy, która umiejscowiona byłaby tak blisko drogi, żeby uniemożliwić rozłożenie obciążenia na obydwie strony. Co więcej, zgodnie z ustaleniami m.p.z.p., na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej może powstać zabudowa zagrodowa, odpowiadająca funkcji zabudowy powstającej po drugiej stronie drogi. Nawet gdyby poszerzenie drogi w jakiś sposób kolidowało z korzystaniem z istniejącej już zabudowy, co nie ma miejsca, to należałoby zapewnić równą ochronę interesom wszystkich właścicieli poprzez uwzględnienie możliwości przyszłej zabudowy po stronie nieruchomości skarżącej. Nie ma podstaw do nieuwzględniania jej prawa do zabudowy, które zostało potwierdzone w treści samego m.p.z.p. Lokalizacja drogi kosztem skarżącej, której nieruchomość jednostronnie obciążono, rażąco narusza zasadę równości i stanowi wyraz dyskryminacji, i nie zostało w żaden sposób uargumentowane w uzasadnieniu do uchwały. Skarżąca zaznaczyła, że po drugiej stornie drogi jest kompleks użytków oznaczonych jako RIVa, a zatem chodzi o grunt mniej wartościowy. Zdaniem skarżącej uchwała jest obarczona również wadami w zakresie ustaleń przewidzianych dla terenu 1R w ten sposób, że realizacja przewidzianej tam zabudowy może okazać się niemożliwa. Przede wszystkim, naruszono art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., ponieważ w planie dopuszczono zabudowę na terenie oznaczonym jako 1R, ale nie określono linii zabudowy. Nie uwzględniono zatem obowiązkowego ustalenia, które powinno towarzyszyć każdej zabudowie, w tym budynkom mieszkalnym i gospodarskim. Także ustalenia szczegółowe w zakresie parametrów zabudowy są sprzeczne z ustaleniem z zakresu ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Dla terenu oznaczonego jako 1R udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do całkowitej powierzchni terenu to min. 98%. (§ 12 ust. 3 m.p.z.p.). Zgodnie z §12 ust. 6 pkt 4, powierzchnia zabudowy to maks. 40 % w stosunku do powierzchni działki budowlanej (pkt d), natomiast udział powierzchni biologicznie czynnej to min. 45% całkowitej powierzchni działki budowlanej (pkt e). Zastosowanie powołanych parametrów przy planowaniu zabudowy prowadzi do sprzeczności, które mogą uniemożliwić właścicielowi uzyskanie właściwej zgody budowlanej.

Reasumując, skarżąca stwierdziła, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i naruszenia dotyczą niemal całego obszaru objętego m.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta została w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, które zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne w granicach określonych prawem. Podniósł, że m.p.z.p. nie został podjęty z rażącym naruszeniem prawa. Rada Gminy nie naruszyła przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 17 pkt 6 c u.p.z.p., albowiem w sprawie znajduje zastosowanie wyjątek określony w przepisie art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wyjaśnił, że powierzchnia całkowita projektowanej drogi publicznej 1KDD wynosi 1,233 ha, w tym obecna powierzchnia drogi wynosi 0,68 ha, projektowana część drogi na gruntach rolnych kl. III wynosi 0,4552 ha co stanowi 40,1 %. Organ omówił spełnienie warunków z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych: 1. stwierdził, że obecny pas terenu przeznaczony pod drogę (działka drogowa nr "[...]") obsługuje teren rolny i istniejącą zabudowę zagrodową (siedliskową) i nie spełnia parametrów drogi, dlatego należało ją poszerzyć. Cała powierzchnia gruntu kl. III przeznaczona pod drogę zawarta jest

w obwiedni zabudowy zagrodowej i przeznaczona dla obsługi działek rolnych

i zabudowy istniejącej zagrodowej (siedliskowej); 2. odległość od granicy działek zabudowanych wynosi 5 m; 3. projektowana publiczna droga gminna 1KDD początek swój bierze od publicznej drogi gminnej nr "[...]" (czyli w odległości 0,00 m od drogi istniejącej). Przyjęte parametry drogi publicznej klasy dojazdowej o szerokości w liniach rozgraniczających min. 10 m zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu

i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124). Dla zachowania tych parametrów należało drogę istniejącą poszerzyć, ponieważ po stronie północnej znajdują się tereny zabudowane, a po stronie południowej grunty rolne w tym IV i III kl., poszerzenie wykonano po stronie południowej; 4. zmiana użytkowania gruntów rolnych III kl. o powierzchni łącznej 0, 4552 ha w tym R IlIa - 0,1649 ha, RIII b - 0,2183 ha oraz Ł III - 0,072 ha dokonana poprzez uchwalenie planu.

Wójt wskazał, że plan jest niesprzeczny z ustaleniami studium, bowiem miejscowość D. wraz z terenem objętym planem znajduje się w strefie rolnej podstrefy rolniczej, a projektowana droga stanowi obsługę terenów rolnych i zabudowań rolniczych, jakimi są siedliska rolnicze. Na mapie studium opracowanej w skali 1:25000 nie sposób pokazać wszystkich elementów, które są realizowane w obszarze gminy, jak sama nazwa wskazuje są to "kierunki zagospodarowania przestrzennego", a nie lokalizacja wszystkich obiektów niezbędnych do funkcjonowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obrębu D. został sporządzony

i uchwalony zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.,

tj. z zapewnieniem ładu przestrzennego oraz zasadą proporcjonalności. Twierdzenia skarżącej są w tym zakresie dowolne, oparte na jej prywatnym interesie. Treść skargi stwarza wrażenie, iż m.p.z.p. dotyczy realizacji całkowicie nowej drogi, która nie istniała na tym terenie. Tymczasem inwestycja uwzględniona w m.p.z.p. dotyczy poszerzenia już istniejącej, ale wąskiej drogi publicznej obsługującej przylegające do niej nieruchomości. Jednocześnie poszerzenie drogi publicznej obejmujące swoim zasięgiem tereny rolne mogło być dokonane właśnie w oparciu o m.p.z.p. Trudno więc uznać, iż interes publiczny nie przemawiał za tym, aby dotychczasowa wąska droga została poszerzona, co bezsprzecznie wpływa na bezpieczeństwo nie tylko mieszkańców gminy. Takie inwestycje są powszechnie realizowane w interesie mieszkańców gmin i takie inwestycje bardzo często ingerują w prawo własności przylegających do drogi nieruchomości. Przy tego rodzaju inwestycjach interes prywatny musi ustąpić interesowi publicznemu. Dokonując określonych rozwiązań

w m.p.z.p. zostało przyjęte rozwiązanie optymalne, biorąc pod uwagę przedmiotową inwestycję, w tym posadowienie na innych działkach budynków mieszkalnych. Tym samym, kwestia czyją własnością były, czy są okoliczne działki nie miała żadnego wpływu na treść m.p.z.p., a takie argumenty stanowią nadużycie, mające stwarzać fałszywy obraz potencjalnych naruszeń prawa przy czynnościach planistycznych.

W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, iż Rada Gminy podjęła uchwałę z przekroczeniem władztwa planistycznego, a twierdzenie takiej jest dowolne, oparte na domniemaniach.

Strona skarżąca i organ zgodnie wnieśli o rozpatrzenie spawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego

i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenie.

Z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami u.p.z.p. Ustawa ta określa procedury uchwalania planu miejscowego, a także merytoryczne treści, które powinny zostać obowiązkowo określone w planie (art. 15 ust. 2) lub w zależności od potrzeby (art. 15 ust. 3 u.p.z.p.). Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy musi być zgodny z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zatem w planie miejscowym dokonuje się rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, czyli konkretyzuje się lokalizację takiego zamierzenia. Przepisy te upoważniają gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Ograniczenia te gmina może wprowadzać w zgodzie

z obowiązującymi przepisami, w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że gmina nie może przysługującego jej władztwa wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym względzie nie jest nieograniczona.

W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca przyjął, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

Pamiętać przy tym należy, że prawo własności mimo, że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiąc, że własność może być ograniczona

w drodze ustawy i w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc

z zachowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem ingerencji w sferę praw

i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Z przepisem tym koresponduje art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W przepisie tym zaakcentowano, że każdy podmiot ma prawo do zagospodarowania swojego terenu, ale zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z poszanowaniem interesów prawnie chronionych. Organ, któremu powierzono realizację władztwa planistycznego musi wyważyć interesy prawne różnych podmiotów, a także interes publiczny. Oznacza to, że organ gminy musi rozważać czy planowany sposób zagospodarowania terenów jest zgodny

z przepisami, a proponowana lokalizacja inwestycji celu publicznego została należycie wyważona, jest racjonalna i nie naruszy wymagań ładu przestrzennego.

W myśl art. 2 pkt 1 u.p.z.p. ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Podkreślić należy, że podejmując działania w zakresie ustalenia zagospodarowania przestrzennego gminy organy muszą uwzględniać obowiązujące już na danym terenie uwarunkowania faktyczne i prawne. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje różne aspekty, które lokalny prawodawca musi mieć na uwadze przy uchwalaniu planu. Są to m.in. walory architektoniczne

i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), potrzeby interesu publicznego (pkt 9), czy potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej (pkt 10). Uwarunkowania te mogą uzasadniać wprowadzanie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności.

Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące braku celowości podjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę

o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl ust. 2 integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Stosownie do art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań

z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Przepisy te do uznania organów gminy pozostawiają wskazanie obszaru objętego ustaleniami planu. Żaden przepis nie precyzuje jaki powinien być to obszar. Ustawodawca nie wykluczył możliwości uchwalenia planu obejmującego konkretne nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2994/17, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Określony

w załączniku graficznym do uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalenia planu obszar, wyznacza terytorialny zakres regulacji planistycznych. Wyłącznie w odniesieniu do tego obszaru mogą być prowadzone czynności planistyczne i opracowywane przepisy prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3008/19, publ. CBOSA). W takiej sytuacji Sąd może jedynie zbadać, czy ustalenia planistyczne przyjęte w określonych przez lokalnego prawodawcę granicach nie naruszają powszechnie obowiązujących przepisów wyższego rzędu. Poza kontrolą sądu administracyjnego jest ocena zasadności lub celowości objęcia danego obszaru ustaleniami planu miejscowego.

Sąd nie podziela również zarzutu skargi o braku celowości lokalizacji drogi publicznej klasy dojazdowej (1KDD) na analizowanym terenie, z czego skarżąca wywodzi nieuzasadnioną ingerencję w jej prawo własności. Przede wszystkim dostrzec należy, na co zasadnie zwracał uwagę Wójt Gminy, że projektowana droga publiczna obejmuje istniejącą działkę drogową nr "[...]" o powierzchni 0,68 ha, która stanowi własność gminy (k. 95 akt administracyjnych). Przedmiotowa droga, co istotne, jest już ogólnie dostępna, zapewnia komunikację do zabudowań zagrodowych i pól uprawnych. Bez wątpienia odbywa się na niej ogólnie dostępny ruch drogowy. Droga ta jest jednak zbyt wąska, nie spełnia minimalnych wymagań technicznych, jakie powinna spełniać droga, przez co zagrożone jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, a tym samym życie

i zdrowie uczestników tego ruchu. Okoliczności te przemawiają za poszerzeniem drogi, a tym samym, uzasadniają ingerencję w prawo własności skarżącej. Sąd nie stwierdził, aby ingerencja ta naruszała zasadę proporcjonalności albo równości wobec prawa. Ingerencja w prawo własności skarżącej służy ochronie nadrzędnych wartości, takich jak życie i zdrowie ludzi uczestniczących w ruchu drogowym. Dopuszczenie przez lokalnego prawodawcę możliwości wywłaszczenia nieruchomości w celu pozyskania nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej nie oznacza braku poszanowania dla wolności i praw skarżącej, w tym prawa własności, ale jest efektem wyważenia wartości podlegających prawnej ochronie. Poza tym, z działki skarżącej na realizację drogi wydzielono tylko pas niezbędny do tego, aby droga odpowiadała wymogom rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ich usytuowanie (Dz.U.

z 2016 r. poz. 124). Ponadto uwzględnić należy, że droga jest obiektem liniowym. Po drugiej stronie drogi istnieje już zabudowa. Poszerzenie drogi kosztem działek położonych po jej drugiej stronie mogłoby spowodować nadmierne zbliżenie do pasa drogowego zabudowań istniejących już na działkach nr "[...]". Ustawodawca zaś w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470) unormował jakie powinny zostać zachowane minimalne odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni w zależności od kategorii drogi. Racjonalne jest zatem poszerzenie drogi w kierunku, który nie jest zabudowany obiektami kubaturowymi.

Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji stanowi cel publiczny. W orzecznictwie sądów administracyjnym ukształtował się pogląd, który skład orzekający podziela, że przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji

i transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym,

a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (tak np. NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2526/19 oraz w wyroku z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 711/20, publ.

w CBOSA). Budowa drogi publicznej następuje w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jej interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. O naruszeniu interesu prawnego jednostki w sposób niezgodny

z prawem można mówić tylko gdy realizacja celu publicznego będzie stała wyraźnie

w sprzeczności z określoną normą prawną, gwarantującą nienaruszalność prawa jednostki. W omawianym przypadku tak jednak nie jest. Brak jest przepisu, który wykluczałby przewidziany w planie przebieg drogi publicznej.

Sąd za niezasadny uznał również zarzut skargi o niezgodności lokalizacji projektowanej drogi publicznej klasy dojazdowej (1KDD) z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Aktualnie obowiązująca treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wymaga aby studium

i plan miejscowy zawierały identyczne ustalenia. Tak też omawiane zagadnienie prawne jest postrzegane w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Unormowanie to zostało zmienione przez art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz.U. Nr 130 poz. 871), zmieniającej u.p.z.p. z dniem 21 października 2010 r. Pierwotnie przepis ten wymagał "zgodności" planu ze studium, sformułowanie to zastąpiono wskazaną nowelą pojęciem "nie narusza ustaleń studium". Zmiana ta wynikała z tego, że dotychczasowe sformułowanie powodowało często, wbrew intencjom autorów studium, niemożliwość uchwalenia planu, gdyż trudno było ustalić, czy proponowane w planie rozstrzygnięcie jest zgodne ze studium, skoro było

w studium nieokreślone (tak: uzasadnienie projektu ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r.

o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy

o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Sejm VI kadencji, nr druku 812). Z drugiej strony ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).W wyroku z 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1343/20, (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone

w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego były jak najbardziej ze sobą zbieżne. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że studium

z założenia ma być aktem elastycznym. Zakres i sposób związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W wyroku z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 35/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego.

W związku z tym, zgodzić należy się z organem gminy, że przyjęte rozwiązanie co do przeznaczenia terenu pod poszerzenie istniejącej drogi stanowi kontynuację dotychczasowych rozwiązań. W omawianym przypadku obszar objęty granicami m.p.z.p. określony został w studium ogólnie mianem terenów rolniczych. Studium nie wspomina w ogóle o działce drogowej nr "[...]", mimo że bezspornie droga ta istnieje, funkcjonuje i nie ma przeznaczenia rolniczego. Doprowadzenie tej drogi do parametrów zapewniających jej bezpieczne użytkowanie nie stoi w sprzeczności z ustaleniami studium. Działka drogowa zapewnia obsługę terenów rolnych i nadal taką funkcję będzie pełnić. W szczególności nie sposób wywieść niezgodności planu ze studium

z treści art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z., który stanowi, że w studium określa się

w szczególności obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności" wskazuje, że jest to wyliczenie przykładowe. Z brzmienia tego unormowania wynika też, że chodzi o postanowienia wprowadzane do studium

w zależności od potrzeb i oceny organu planistycznego. Jeżeli w studium wskazano, że przedmiotowy teren to grunty użytkowane rolniczo, to oczywistym jest, że nie przewidywano co do zasady zmiany przeznaczenia tego terenu na cele nierolnicze. Nie oznacza to jednak, że na terenie tym nie może zostać zlokalizowana droga publiczna

w miejsce istniejącej dotychczas drogi ogólnie dostępnej, pełniącej służebną rolę w stosunku do otaczającego ją terenu rolnego. Przewidziana w planie miejscowym rozbudowa tej drogi do parametrów zapewniających jej bezpieczne użytkowanie, jako drogi publicznej, nie narusza ustaleń studium.

Sąd za zasadny uznał natomiast zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy

z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. W myśl tego ostatniego przepisu organ wykonawczy gminy występuje, po przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego,

o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze

i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Brak wymaganej zgody stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wypełniając przesłankę stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2701/16, publ. w CBOSA) w całości lub części, w zależności od tego w jakim zakresie ma to wpływ dla funkcjonowania w obrocie prawnym pozostałych uregulowań prawnych danego aktu. Jeżeli po wyeliminowaniu wadliwych uregulowań, akt będzie spełnił cel jakiemu ma służyć, nie jest zasadne stwierdzenie nieważności aktu w całości.

W rozpoznawanej sprawie jednak zaskarżona uchwała podjęta została, co podkreślały organy gminy w uzasadnieniu do uchwały i w odpowiedzi na skargę, w celu poszerzenia istniejącej drogi do parametrów drogi publicznej, a więc z uwagi na cel publiczny. Brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych kl. III ma zatem przesądzające znaczenia dla legalności całego m.p.z.p.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi,

z zastrzeżeniem ust. 2a. W myśl art. 7 ust. 2a ustawy nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej

w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Z unormowań tych wynika jednoznacznie, że zgoda na zmianę przeznaczenia wymagana jest bezwzględnie w przypadku użytków rolnych klasy I-III, jeżeli położenie gruntów rolnych tej klasy nie spełnia łącznie przesłanek określonych w art. 7 ust. 2a.

W realiach niniejszej sprawy nie można uznać spełnienia warunku z pkt 1 tego unormowania. Nie budzi wątpliwości sądu, że grunty kl. III, które m.p.z.p. wyłącza częściowo z produkcji rolnej nie zawierają się w ogóle w obszarze zwartej zabudowy.

Z dokumentacji planistycznej: prognozy oddziaływania na środowisko, opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wynika, że obszar m.p.z.p. położony jest na południowy wschód od zabudowań miejscowości D., ok. 170 m od zwartej zabudowy wsi. Jest to teren użytkowany rolniczo. W sąsiedztwie znajdują się tereny rolnicze, tereny zabudowy zagrodowej, zadrzewienia, a w dalszej odległości tereny leśne. Istniejące w sąsiedztwie planowanej drogi zabudowania zagrodowe nie mogą być uznane za zwartą zabudowę, w rozumieniu art. 7 ust. 2a pkt 1 cytowanej ustawy, gdyż, jak słusznie zauważyła strona skarżąca, ustawodawca zdefiniował to pojęcie na gruncie ustawy w o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 4 pkt 29, przyjmując, że przez zwartą zabudowę rozumieć należy zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. W rozpatrywanym przypadku tylko po jednej stronie drogi znajduję się cztery zabudowania i to

w zabudowie zagrodowej, a po drugiej stronie drogi znajduje się otwarty kompleks gruntów rolnych klasy III. Dlatego nie sposób uznać, aby grunty kl. III, które bezspornie przeznaczono na cele nierolnicze, zawierały się chociaż w części w obszarze zwartej zabudowy. Konieczne było w związku z tym wystąpienie przez Wójta o zgodę ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych kl. III. Niespełnienie już pierwszego

z warunków określonych w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych czyni bezprzedmiotowym analizowanie pozostałych przesłanek do odstąpienia od uzyskania zgody.

Sąd zgadza się również ze skarżącą, że zaskarżona uchwała zawiera wewnętrznie sprzeczne, wykluczające się ustalenia dla terenu 1R, wywołujące istotne wątpliwości co do możliwości zabudowy tego terenu. Dostrzec należy najpierw, że w § 8 pkt 2 uchwały dopuszczono wydzielenie działek budowlanych o określonych parametrach w liczbie mnogiej, co sugeruje, że może powstać więcej niż jedna działka budowlana na terenie objętym planem. Unormowanie to lokalny prawodawca zamieścił w przepisach ogólnych, jako zasadę. Dlatego wyrażona w tym przepisie norma ogólna ma charakter nadrzędny. Przepisy szczegółowe wyrażone w obrębie jednego aktu prawnego powinny korespondować z ustanowionymi w nim zasadami ogólnymi, konkretyzować je, a nie im zaprzeczać. W § 12 ust. 2 pkt 2 lit. c) i ust. 6 pkt 3 uchwałodawca dopuścił wydzielenie na terenie 1R działki budowlanej dla zabudowy zagrodowej, określając jaka zabudowa jest możliwa w ramach siedliska oraz maksymalną powierzchnię zabudowy i minimalną powierzchnię biologicznie czynną takiej działki. Poza możliwością wydzielenia i zabudowy działki budowlanej dopuszczono także na terenie 1R budowle infrastruktury technicznej oraz budynki

i budowle służące przechowalnictwu płodów rolnych (§ 12 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b). Jednocześnie w § 12 ust. 3 postanowiono, że powierzchnia biologicznie czynna

w stosunku do całkowitej powierzchni terenu ma wynosić min. 98%. Wskaźnik ten

w istocie oznacza zakaz zabudowy terenu 1R. Jeżeli bowiem np. powierzchnia zabudowy przez budowle infrastruktury technicznej zajmie 2 % tego terenu, to skarżąca nie będzie mogła nic wybudować na tym terenie, nawet na cele rolnicze. Z drugiej strony zabudowa jednej działki budowlanej w sposób określony w planie może wyczerpać możliwość posadowienia na terenie 1R jakichkolwiek innych obiektów budowlanych, których lokalizację dopuszczono na tym terenie. Uchwałodawca w ogóle nie podał też, jakie budowle infrastruktury technicznej mogą powstać na tym terenie.

W orzecznictwie przyjmuje się, że dopuszczenie przeznaczenia gruntów rolnych pod infrastrukturę techniczną jest równoznaczne z przeznaczeniem tych gruntów na inny cel (por. wyrok. NSA z 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1554/15 i z 23 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2909/16, publ. w CBOSA). Natomiast teren 1R to przede wszystkim grunty rolne kl. III. W konsekwencji budzi wątpliwość w jaki sposób teren 1R może zostać ostatecznie zabudowany i czy byłaby potrzebna zgoda ministra, co stoi

w sprzeczności z ideą ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. W orzecznictwie wskazuje się, że przyjęte w planie rozwiązania nie mogą się wykluczać i być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2551/11; z 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1649/16, publ. w CBOSA). Dopuszczenie w planie możliwości wydzielenia działek budowlanych, których nie będzie można zabudować, należy uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego, tworzy to bowiem rodzaj chaosu przestrzennego i może prowadzić do konfliktów społecznych. Zapisy m.p.z.p powinny jasno i spójnie określać przeznaczenie danego terenu i kryteria zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie istotnym jest również, że zgodnie z pismem spółki A (k. 52-54) przez teren 1R przebiegają czynne linie elektroenergetyczne SN 15 kV i nn 0,4kV, które w ogóle nie zostały oznaczone w części graficznej uchwały, a których przebieg ma wpływ dla realizacji uprawnień właścicielskich skarżącej, w tym realizacji zabudowy na tym terenie. Spółka wnosiła o ustalenie strefy ochrony funkcjonowania dla linii SN 15kV o szerokości 6,5 m od osi linii w każdą stronę. W wyroku z 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jeżeli przepisy prawa nie regulują szerokości pasów technologicznych, pasów ochronnych dla linii energetycznych to pasy takie każdorazowo wyznaczane są przez inwestora. Wyznaczenie takich pasów w uchwalanym planie miejscowym jest istotne, gdyż ich przebieg wpływa na realizację uprawnień do nieruchomości, a także służy zapewnieniu prawidłowej, niezakłóconej eksploatacji linii elektroenergetycznej i uniknięciu zagrożeń pożarowych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 755) przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw lub energii, jest obowiązane utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. W ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca przewidział instrumenty prawne, które umożliwiają realizację tego obowiązku przez przedsiębiorstwo energetyczne w sytuacji braku zgody właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu na wejście na nieruchomość. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy

o gospodarce nieruchomości lokalizacja lub przebudowa linii elektroenergetycznej musi być zgodna z planem miejscowym. Dlatego ważne jest, aby w planie miejscowym określony został przebieg linii elektroenergetycznych wraz z pasem ochronnym.

W niniejszej sprawie stwierdzono w § 11 ust. 2 pkt 2 uchwały, że adaptuje się istniejące sieci infrastruktury technicznej i dopuszczono ich modernizację. Podobnie przyjęto w § 12 ust. 6 pkt 1 uchwały. Nowe budowle infrastruktury technicznej nakazano lokalizować w liniach rozgraniczających dróg (§ 11 ust. 2 pkt 3 uchwały). Przepisy te nie są spójne z częścią graficzną uchwały, co oznacza istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały nie przedstawiono istniejącego ani projektowanego uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną. Część tekstowa i graficzna m.p.z.p. powinny zaś być ze sobą spójne. Wynika to z treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego

z projektem tekstu planu miejscowego. Oznacza to, że część tekstowa i graficzna planu mają taką samą moc. W przypadku istotnych rozbieżności między tymi częściami, powstaje wątpliwość co do istniejącego i projektowanego przeznaczenia terenu.

W niniejszym m.p.z.p. nie określono też zasad modernizacji istniejącej infrastruktury. Brak określenia w planie przebiegu istniejących i dopuszczonych do realizacji urządzeń infrastruktury technicznej i zasad modernizacji stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. ustanawia obowiązek określenia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 4 pkt 9 lit. b i c rozporządzenia wspomniane zasady powinny zawierać: określenie warunków powiązań układu sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej. Wbrew wskazanym przepisom Rada Gminy nie określiła lokalizacji i przebiegu sieci: elektroenergetycznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym światłowodów i sieci telefonicznej, o której wspomina w § 11 ust. 2 pkt 1 uchwały. Przyjęcie jako dopuszczalnego przeznaczenia terenu pod budowle infrastruktury technicznej oznacza, że mogą być prowadzone inwestycje w sposób określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których należy wyważyć interesy indywidualnych podmiotów – właścicieli terenów wymaganych do przeznaczenia pod inwestycję celu publicznego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak wyznaczenia linii zabudowy dla terenu 1R, zasadnym jest wyjaśnić, że w praktyce orzeczniczej oraz w wypowiedziach doktryny dominuje taki sposób rozumienia "obligatoryjności" elementów planu miejscowego wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. II OSK 1343/12; por. też: Planowanie

i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z.Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" - z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie (jako uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi), a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie (jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego). W wyroku z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 704/17 (LEX nr 2381111) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Rozważając kwestie dotyczące określania linii zabudowy w planie miejscowym należy mieć na uwadze funkcje, jakie ma pełnić linia zabudowy. A mianowicie, w ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu. Wyznaczenie linii zabudowy w istocie może mieć dwojaką funkcję - z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii,

z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna), albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu" (por. wyrok NSA

z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK1343/12, LEX nr 1251795). W wyroku z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1259/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustalenia w zakresie linii zabudowy należą do obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego i powinny one znaleźć swoje odzwierciedlenie zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, przy czym ustalenia

w tym zakresie muszą być jednoznaczne. Zasadą powinno być wyznaczenie linii zabudowy. Brak wyznaczenia linii zabudowy nie zawsze musi jednak oznaczać brak jednoznacznych ustaleń dotyczących określenia zasad kształtowania zabudowy

i zagospodarowania terenów. W wyroku z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 796/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny przekonująco argumentował, że brak wskazania linii zabudowy sam w sobie nie przesądza o tym, że plan miejscowy został wadliwie opracowany. Mimo braku wskazania linii zabudowy miejscowy plan może spełniać swoją funkcję, jeśli istnienie takich linii może być ustalone w oparciu

o wykładnię przepisów miejscowego planu oraz przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W omawianym przypadku sporny jest brak wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi publicznej. W tym zakresie może mieć jednak zastosowanie powołany wcześniej art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470), który zabezpiecza obowiązek zachowania minimalnych odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni. Dlatego brak określenia linii zabudowy w tym przypadku nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147§ 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi i kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł zgodnie

z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).