Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1068/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2006 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności wynikającej z tytułu mandatu karnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 24 listopada 2004 r. Skarżący H.M. zwrócił się do Wojewody S. z wnioskiem o umorzenie mandatu karnego. W uzasadnieniu wniosku odniósł się do okoliczności nałożenia na niego przedmiotowego mandatu, zastrzegając że jakkolwiek przeszedł przez jezdnię w miejscu niedozwolonym, nie stworzył przy tym zagrożenia dla ruchu. Nadto stwierdził, że jako bezrobotny od lutego 2002 r. utrzymuje się z renty inwalidzkiej oraz dzięki pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. i nie może uiścić wymierzonej mandatem grzywny bez uszczerbku dla egzystencji. Podniósł również pozamerytoryczne argumenty natury słusznościowej, przemawiające – w jego ocenie – za umorzeniem należności.

Pismem z dnia 8 grudnia 2004 r. Skarżący uzupełnił swój wniosek, nie podnosząc jednak żadnych nowych okoliczności faktycznych, związanych bezpośrednio z jego sytuacją życiową i finansową. W piśmie zawarł natomiast uwagi dotyczące ogólnej sytuacji w kraju, w tym dotyczących koniunktury na rynku pracy

i kosztów bieżącego utrzymania.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Wojewoda S. po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o umorzenie grzywny w wysokości 50,- zł odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu prawomocnego mandatu karnego kredytowego

w wysokości 200,- zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6, poz. 54) – dalej: "rozporządzenia", podnosząc że stanowią one źródło wskazania przesłanek umorzenia należności pieniężnych. Dalej zastrzegł, że przesłanki określone w § 3 rozporządzenia nie podają możliwości umarzania należności budżetowych z tytułu nałożonych prawomocnych mandatów karnych kredytowanych z powodu trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej dłużnika, czy też

z powodu zagrożenia jego egzystencji. Wskazują one natomiast sytuacje, w których następuje ściągalność należności, zaś tylko w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności, wierzyciel może ją umorzyć. Wojewoda stwierdził, że dla uznania, że zachodzą określone przesłanki konieczne jest wszczęcie postępowania wyjaśniającego poprzez wystawienie tytułu wykonawczego i ustalenie przez poborcę skarbowego rzeczywistej sytuacji zobowiązanego i jego najbliższych. W ocenie organu zgromadzone w sprawie niniejszej dowody i dokumenty w sprawie na tym etapie postępowania nie stanowią podstawy do uznania, że w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Urząd Skarbowy nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności. Organ zauważył też, że okres przedawnienia należności z tytułu nałożonego mandatu wynosi 3 lata i w tym czasie organ powinien dochodzić swoich roszczeń. Powołał się przy tym na prewencyjną

i wychowawczą funkcję grzywny. Jednocześnie Wojewoda poinformował Skarżącego o możliwości odroczenia terminu spłaty należności w całości lub w części albo rozłożenia płatności w całości lub w części na raty, zgodnie z § 4 rozporządzenia.

Od decyzji Wojewody Skarżący złożył odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc ponownie o zwolnienie z nałożonego mandatu karnego z uwagi na to, że zapłata nałożonej nim grzywny stanowi zagrożenie dla jego życia. Ponadto Skarżący podniósł w skardze liczne wnioski o charakterze ogólnym i postulatywnym, nie związane merytorycznie z przedmiotową sprawą, m.in. wniosek o ukaranie sędziego Sądu Okręgowego w C., a także o wszczęcie przez Ministra z urzędu "procedury dekomunizacji".

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że Skarżący, kwitując odbiór mandatu karnego, uczynił go prawomocnym i zgodził się na zapłatę grzywny. Następnie powołał się na art. 45 § 3 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. Nr 12, poz. 114, ze zm.) – dalej: "k.w." i podniósł, że okres przedawnienia orzeczonej grzywny wynosi 3 lata od uprawomocnienia się rozstrzygnięcia, a zatem w sprawie niniejszej mija on w roku 2007. Nadto stwierdził, że w związku z odmową umorzenia Skarżącemu należności przez Wojewodę powinny być kontynuowane działania organu skarbowego, zmierzające do ustalenia stanu majątku Skarżącego oraz wystąpienia przesłanek wyszczególnionych w § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Wskazał, że ewentualne umorzenie należności po wniesieniu stosownego wniosku przez przedstawiciela Urzędu Skarbowego ma charakter uznania przez Wierzyciela wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej, zazwyczaj w przypadkach losowych, a więc nie jest zależne od opinii Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w tym względzie.

Na powyższą decyzję Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości i zwolnienie skarżącego z mandatu. W dalszej części skargi ponownie zawarł liczne wnioski

o charakterze ogólnych postulatów, nie związanych z przedmiotem sprawy, w tym m.in. o zobowiązanie policji do odnalezienia "rozkradzionego majątku narodowego",

i "respektowanie" wymienionych w skardze orzeczeń sądów – administracyjnych

i cywilnych. Nadto stwierdził, że został zmuszony do podpisania wystawionego mu mandatu karnego. Skargę uzupełnił pismami z dnia 25 marca 2005 r. oraz z dnia

17 lutego 2006 r., w których podniósł dalsze argumenty, podobnej pozamerytorycznej natury.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek ze względów innych, niż w niej wskazano. Sąd miał przy tym na względzie, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały na tę ocenę wpływ.

Podstawą nałożenia na Skarżącego mandatu karnego kredytowanego były przepisy art. 95 i art. 96 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania

w sprawach o wykroczeń (Dz. U. nr 106, poz. 1148 – ze zm.) – dalej: "k.p.w.". Przede wszystkim zauważenia wymaga, że do należności z tytułu grzywny nałożonej tym mandatem nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60) – dalej: "ord.pod.", lecz art. 34 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. nr 15, poz. 148 – ze zm.). Jak trafnie wskazały organy w sprawie niniejszej, szczegółowe przesłanki umorzenia należności, o których mowa w art. 34 powyższej ustawy, uregulowane zostały w przywołanym wcześniej rozporządzeniu Rady

Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub części, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która następuje m.in., jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne

(pkt 4).

Sąd stwierdził, że jakkolwiek w sprawie niniejszej organ pierwszej instancji, oceniając przesłanki umorzenia Skarżącemu należności z tytułu grzywny, prawidłowo zastosował kryteria przewidziane w powyższym przepisie, błędnie dokonał oceny stanu faktycznego. W decyzji Wojewody S. wskazano bowiem wyłącznie, że zgromadzone dowody i dokumenty w sprawie na tym etapie postępowania nie stanowią podstawy do uznania, że w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Urząd Skarbowy nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, żeby organ podjął czynności zmierzające do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a zatem twierdzenie organu dotyczące postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Urząd Skarbowy są bezpodstawne i świadczą o tym, że dokonując rozstrzygnięcia sprawy Wojewoda S. nie przeprowadził w sposób wyczerpujący ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a tym samym wydał decyzję z naruszeniem art. 7 k.p.a., nakazującym organowi podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dodać należy, że nie jest dopuszczalne ograniczenie się przez organ do stwierdzenia braku podstaw do uznania, iż w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Urząd Skarbowy nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności. Zamierzając bowiem powołać się na okoliczność nieściągalności należności organ winien był wykazać, że podjął wszelkie kroki zmierzające do jej stwierdzenia i wykazania. W przeciwnym razie podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowi w istocie okoliczność nieustalona, a zatem przyszła

i niepewna. W ocenie Sądu takie naruszenie wiązało się z uchybieniem ogólnym zasadom postępowania administracyjnego określonym w art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a.,

a także przepisowi art. 107 § 3 w zakresie, w jakim określa on treść i formę uzasadnienia faktycznego decyzji administracyjnej.

Dalszym naruszeniem, jakiego dopatrzył się Sąd w działaniach Wojewody S. było wadliwe sformułowanie wydanej przez ten organ sentencji w decyzji, odmawiającej umorzenia Skarżącemu należności z tytułu mandatu karnego. Z zawartej w aktach kopii przedmiotowego mandatu wynika, że nałożona nim grzywna wynosiła 50,- zł, tymczasem Wojewoda S. stwierdził wprawdzie, że swoją decyzję wydał po rozpatrzeniu wniosku o umorzenie grzywny w wysokości 50,- zł, ale dokonując rozstrzygnięcia stwierdził, iż odmawia umorzenia należności z tytułu mandatu karnego w wysokości 200,- zł. Oznacza to, że organ dokonał rozstrzygnięcia wykraczającego poza zakres wniosku strony i dotyczącego należności nieistniejącej. Powyższe naruszenie pominął Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, dokonując oceny decyzji Wojewody S. w postępowaniu odwoławczym i utrzymując tę decyzję w mocy. Bez znaczenia w tym względzie pozostaje fakt, że postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. Wojewoda S. sprostował sentencję swojej decyzji. Postanowienie to wydane zostało bowiem już po dacie wydania zaskarżonej w sprawie decyzji drugoinstancyjnej.

Sąd stwierdził, że rolą Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, działającego w sprawie jako organ odwoławczy, było wyeliminowanie wszystkich nieprawidłowości, jakimi dotknięta była decyzja organu pierwszej instancji. Tymczasem zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją Minister utrzymał decyzję Wojewody S. w mocy, dopuszczając się naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, stanowiącego przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd, wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.".

Sąd stwierdził nadto, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dotknięta jest również wadami w zakresie uzasadnienia faktycznego. Powielając bowiem argumentację zawartą w decyzji Wojewody S. i dotyczącą prowadzonego rzekomo przez Urząd Skarbowy postępowania egzekucyjnego, organ drugiej instancji wskazał na konieczność kontynuacji prowadzonych przez organ podatkowy działań, zmierzających do ustalenia protokołem stanu majątku Skarżącego. Na fakt prowadzenia takich działań przez Urząd Skarbowy nie wskazują żadne zebrane w aktach dokumenty. Zupełnie niezrozumiałe wydaje się także, w ocenie Sądu, zawarte w zaskarżonej decyzji, stwierdzenie, że umorzenie należności uzależnione jest od wniesienia stosownego wniosku przez przedstawiciela Urzędu Skarbowego. Takich przesłanek umorzenia należności nie zawierają bowiem przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r., w oparciu o które wydana została zaskarżona decyzja (§ 3 ust. 1 pkt 4). W powyższym kontekście Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja Wojewody S. wydana została

z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd miał przy tym na uwadze, że decyzja wydawana w przedmiocie umorzenia należności, wydawana jest w trybie tzw. uznania administracyjnego. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w tym trybie nabiera natomiast zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym

o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji, czyli jeden z. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej, wskazanym w przywołanym wcześniej art. 107 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995r. sygn. akt SA/Lu 2479/94, doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno

w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Tymczasem w sprawie niniejszej, w uzasadnieniach decyzji obu instancji brak jest odniesienia do okoliczności faktycznych wskazywanych przez Skarżącego we wniosku o umorzenie należności i kolejnych pismach, w tym także w odwołaniu od decyzji Wojewody. S. Organy nie ustosunkowały się do podnoszonych przez Skarżącego okoliczności, m.in. utrzymującego się braku zatrudnienia i sytuacji materialnej, a zatem wykroczyły poza ramy swobodnej oceny zebranego materiału, przewidzianej w art. 80 k.p.a. i naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Dokonując powyższej oceny Sąd nie przesądza o sposobie rozstrzygnięcia, jakie winno zapaść w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy w toku jego wydania nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego.

Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organy wymogu zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem rozstrzygnięcia. Wymóg ten ciąży na organach – tak pierwszej, jak i drugiej instancji – na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organy.

Skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu – zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. – podstawę rozstrzygnięcia brak jest informacji

o zapoznaniu Skarżącego z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a wcześniej Wojewoda S, naruszyli jedną z podstawowych zasad postępowania, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również

w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Analizując przedstawione w skardze wnioski Skarżącego Sąd stwierdził, że wykraczają one poza merytoryczny zakres rozpatrywanej sprawy, której przedmiotem jest zaskarżona decyzja, a także poza zakres kognicji Sądu, określonej

w przytaczanym wcześniej art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym nie mogły one podlegać merytorycznemu rozstrzygnięciu przez Sąd.

Wobec przestawionej powyżej argumentacji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1

lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.