Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 143/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, 3, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art, 36, art, 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi V. K. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

V. K. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła w dniu 6 marca 2023 r. skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 k.p.a. przez niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie poprzez opieszałe, niesprawne oraz nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym jak również nieuzasadnione jakimikolwiek okolicznościami przedłużanie terminu załatwienia sprawy, która została zainicjowana wnioskiem z dnia 29 lipca 2021 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 29 lipca 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, 2/ stwierdzenie, że niezałatwienie przedmiotowej sprawy w ustawowym terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 4/ przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł, 5/ skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 6/ zasądzenie od organu wydającego zaskarżoną decyzję kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu pełnomocnik podkreślił, że wniosek złożony został w dniu 29 lipca 2021 r., a następnie jego braki zostały usunięte zgodnie z wezwaniem organu, jednak Wojewoda do dnia wniesienia skargi nie załatwił sprawy. Wskazano, że Wojewoda nie zakończył postępowania w ustawowych terminach, wobec czego pozostaje przewlekły. Czas trwania postępowania, zdaniem pełnomocnika, uzasadnia stwierdzenie, że przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej umotywowano trudną sytuacją strony spowodowaną zwłoką organu w załatwieniu sprawy wszczętej jej wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśniał, że zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynika ze złej woli pracowników lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Na potwierdzenie organ przedstawił ilość wniosków jakie wpłynęły w latach 2018-2020. Mając na względzie powyższe okoliczności nie sposób uznać, zdaniem organu, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Wojewoda powołał się także na orzeczenia sądowe które uwzględniały przywołane przez niego okoliczności przy ocenie, czy bezczynność lub przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie sumy pieniężnej Wojewoda stwierdził, że orzeczenie w tym zakresie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości. Z możliwości tej Sąd może korzystać jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Nadto jak wskazuje się w orzecznictwie środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinującymi o charakterze dodatkowym, zatem powinny być stosowane z rozwagą. W ocenie organu całokształt okoliczności sprawy, w szczególności ilość procedowanych spraw, wskazuje, że przyznanie stronie skarżącej wnioskowanej sumy bądź wymierzenie organowi grzywny nie jest uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania z wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 2 lutego 2023 r. w którym strona zarzuciła Wojewodzie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć najpierw należy, że zainicjowana nią kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, sąd bada zachowanie organu (bezczynność/przewlekłość) uwzględniając stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi.

W aktualnym stanie prawnym przewlekłość - podobnie jak bezczynność - zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Wspólną cechą obu pojęć jest to, że określają one stan zaniechania organu w wyniku którego, konkretna sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie. Pojęcie przewlekłości jest jednak pojęciem nieco szerszym niż bezczynności. Jak przyjęto w orzecznictwie przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020r. I GSK 631/20, CBOSA). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.

W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że przewlekle prowadzi postępowanie organ, który działa w sposób nieefektywny podejmując czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie jest bezczynny, ale takie, które wykraczają ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Oznacza to również opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA).

Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Przedstawione wyżej reguły niewątpliwie obowiązywały organ w dacie złożenia przez stronę skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (tj. 19 lipca 2021 r.). Przepisy ustawy o cudzoziemcach nie zawierały wówczas szczególnych regulacji dotyczących terminów załatwienia spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Natomiast w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021r. zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa nowelizująca" "ustawa zmieniająca" lub "nowela"), którą na mocy art. 1 pkt 13 dodano w ustawie o cudzoziemcach art. 112 a ustalający w ust. 2 terminy na wydanie decyzji w sprawach udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt stały. Zgodnie z nową regulacją ustalono termin 60 dni na wydanie decyzji który biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

– cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

– cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

– cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

W art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej postanowiono, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Stosownie zaś do brzmienia art. 13 ust. 1 ww. ustawy, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie przepis art. 112a (w szczególności) ma zastosowanie w nowym brzmieniu, tj. brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W myśl zaś art. 13 ust. 2 ustawy nowelizującej, jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie. Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy nowelizującej, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Analiza przywołanych przepisów wskazuje, że ustawodawca na nowo ukształtował sposób liczenia terminu na wydanie decyzji przez organ w postępowaniach wszczynanych po dniu 29 stycznia 2022 r. oraz w postępowaniach wszczętych przed tym dniem i będących w tym dniu w toku. Zdaniem Sądu, zasady te nie mają jednak wpływu na kontrolę zaniechania organu (przewlekłości lub bezczynności), jeżeli stan ten zaistniał przed wejściem w życie omawianych przepisów. Inaczej mówiąc, wskazane regulacje nie znoszą możliwości oceny przez sądy, czy w okresie poprzedzającym wprowadzenie nowych regulacji, organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości przy uwzględnieniu obowiązujących wówczas terminów załatwiania spraw. W konsekwencji nie stoją też na przeszkodzie zastosowania przez Sąd przewidzianych w p.p.s.a. przepisów służących zwalczaniu tych nagannych stanów. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że za powyższym wnioskiem przemawia przede wszystkim fakt, że ustawodawca nie wyłączył możliwości orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania w odniesieniu do wskazanego okresu. Jeżeli bowiem ustawodawca pozbawia strony możliwości wnoszenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości za dany okres, to czyni to w sposób wyraźny. W świetle zaś konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 w związku z art. 184 Konstytucji RP). Nadto zgodnie z podstawową regułą prawa czasowego tempus regit actum, skutki określonych zdarzeń prawnych należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w momencie zaistnienia tych zdarzeń. Zasada ta powinna być przyjmowana jako norma prawna o znaczeniu zasadniczym dla całego obszaru regulacji administracyjnoprawnej. Źródłem tej normatywności jest klauzula demokratycznego państwa prawnego wynikająca z art. 2 Konstytucji RP oraz zasady cząstkowe z niej wywodzone. Przywołana zasada pozostaje także w ścisłym związku z zasadą legalizmu nakazującą organom administracji działanie w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Przyjęcie zatem, że dany akt prawny wyłącza bezprawność zachowania organu, która przecież już zaistniała według stanu prawnego obowiązującego w momencie wystąpienia danych zachowań - w tym mających formę bezczynności lub przewlekłości - wymagałoby wyraźnej decyzji ustawodawcy. W istocie rzeczy chodzi tu bowiem o swoiste "zalegalizowanie" stanu bezprawności w odniesieniu do zachowania organów władzy publicznej, czyli sytuacji która, co do zasady, nie powinna mieć miejsca w świetle zaufania do organów władzy publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2023 r. II OSK 1870/22, CBOSA). Nadto jak podnosi się w orzeczeniach sądowych, zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy nowelizującej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych – tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby, co do zasady do zabronionego, retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają bowiem określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 417¹ § 3 k.c.). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezprawności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022r., IV SAB/111/22).

Sąd odnotował także, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830) do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, dodany został art. 100c ust. 1 – 4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Co istotne, stosownie do ust. 1 ww. artykułu w okresie do 31 grudnia 2022r. bieg terminów załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Według ust. 3 ww. artykułu w okresie do 31 grudnia 2022 r.:

1. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

W myśl art. 100c ust. 4 ww. ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na mocy zaś ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, wprowadzony został z mocą od 1 stycznia 2023 r. art. 100d powielający regulację art. 100c ze wskazaniem nowego terminu obowiązywania do dnia 24 sierpnia 2023 r.

Zdaniem Sądu opisane wyżej regulacje także nie stanowią przeszkody do kontroli legalności postępowania Wojewody, gdy stan bezczynności lub przewlekłości zaistniał przed dniem ich wejścia w życie. Jak wyjaśnił NSA nadanie art. 100c (oraz art. 100d) w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność, (przewlekłość) której organy dopuściły się we wcześniejszym okresie, nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem podmiotów skarżących bezczynność organów. Byłoby to sprzeczne z celem tej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP - tak NSA w wyroku z dnia 21 marca 2023 r. II OSK 2463/22, dostępny CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wzorzec kontroli działania organu w kontekście zarzucanej mu w niniejszej sprawie przewlekłości stanowić winny przede wszystkim przywołane wcześniej przepisy u.o.c. i k.p.a. obowiązujące przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r.

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie wskazuje, że Wojewoda już przed wejściem w życie omówionej wyżej nowelizacji nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przywołanymi wcześniej przepisami ustawy o cudzoziemcach. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy skarżąca złożyła za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 19 lipca 2021 r. Przez kolejne 9 miesięcy organ nie jednak żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, w szczególności nie ocenił wniosku pod względem formalnym i nie wezwał strony do osobistego stawiennictwa i uzupełniania wniosku. Pierwsze czynności procesowe podjęte zostały dopiero w dniu 24 października 2022 r. (wystąpienie do służb oraz wezwanie strony o uzupełnienie braków wniosku). Następnie, przez kolejne 3 miesiące Wojewoda zaniechał kolejnych działań, aż do wniesienia przez stronę skargi na przewlekłość.

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych należy uznać, że Wojewoda nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie a jego działania były opieszałe i nieskuteczne. W takim stanie rzeczy Wojewodzie należy postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, przejawiającego się brakiem aktywności i opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych. Brak aktywności przez ponad dziewięć miesięcy wskazuje, że Wojewoda nie tylko prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne ale wręcz nie wykazywał w tym czasie żadnych postępów w sprawie. Organ nie przejawiał żadnego zainteresowania wnioskiem i nie podejmował czynności procesowych, pomimo, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. powinien rozpatrzyć go w ciągu dwóch miesięcy od jego wpływu, tj. do dnia 19 września 2021 r. Postępowanie w niniejszej sprawie bezsprzecznie prowadzone było zbyt długo a nadto w sposób nieefektywny i niesprawny.

W ocenie Sądu zaistniała w niniejszej sprawie przewlekłość organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2020 r. II OSK 2546/19, CBOSA). Odnosząc powyższe ustalenia do kontrolowanej sprawy wskazać należy, że niewątpliwie doszło do przewlekłości w postępowaniu ale w świetle przywołanego orzecznictwa, nie miała ona charakteru rażącego. Uwzględnić należało, że przed wniesieniem skargi, organ podjął czynności zmierzające do merytorycznego rozpatrzenia wniosku a w efekcie zakończył postępowanie wydaniem decyzji. Organ nie przekroczył też kilkunastokrotnie terminu ustawowego. W tej sytuacji nie można uznać, że w sprawie wystąpiła kwalifikowana bezczynność i przewlekłość.

Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość oraz, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).

Sąd nie zobowiązał także organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie, gdyż na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona decyzją z dnia 5 kwietnia 2023 r. wydaną po wniesieniu przez stronę skargi. Skoro organ załatwił sprawę zezwolenia na pobyt czasowy w przewidzianej prawem formie przed rozpoznaniem przez Sąd skargi, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W zaistniałej sytuacji brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, gdyż odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku).

W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu przewlekłości, Sąd oddalił skargę w zakresie żądania przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Wynika z niego także, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jako takie, nie stanowi więc warunku przyznania sumy pieniężnej. Z drugiej jednak strony, przyjęcie kwalifikacji rażącego naruszenia prawa może być istotną składową stanu faktycznego przemawiającą za przyznaniem tej sumy. Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego i dyscyplinującego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na te okoliczności, Sąd uznał, że niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie tak drastycznych środków dyscyplinujących. Okres zwłoki oraz fakt, że organ podejmował czynności zmierzające do rozpatrzenia wniosku wskazuje, że działania organu nie noszą znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Nadto pełnomocnik skarżącej występując z żądaniem zasądzenia sumy pieniężnej w pieniężnej w wysokości 2000 zł nie uzasadnił dostatecznie swojego żądania, a mianowicie w zakresie wysokości dochodzonej kwoty. Pełnomocnik skarżącej nie podał konkretnych okoliczności wymagających zrekompensowania, ani nie wykazał wymiernych strat, które były wynikiem zachowania się organu. Potencjalne i ogólne powołanie się na ograniczenie możliwości zaciągnięcia zobowiązań kredytowych, czy planowania swojego życia rodzinnego nie uzasadnia przyznania wskazanej sumy pieniężnej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).