Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 611/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 17 czerwca 2024 r., nr GN-V.7534.1.38a.2024 w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 17 czerwca 2024 r., znak: GN-V.7534.1.38a.2024, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania A. B., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Puławskiego z dnia 14 marca 2024 r., znak: ZN.6821.3.2023.SG w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz gminy M. P. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0170 ha, położonej na terenie gminy M. P., obręb W..

Stan sprawy przedstawia się następująco.

P. P. zwrócił się do Starosty Puławskiego o wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0.0170 ha, stanowiącej własność A. B.. Do akt sprawy załączono dokumenty z negocjacji z właścicielką działki nr [...] w sprawie nabycia nieruchomości przez gminę M. P., wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] wydany w dniu 25.11.2022 r., wydruk ze strony https://przeglądarka-ekw.ms.gov.pl dla księgi wieczystej nr [...] oraz decyzję P. P. z dnia 25 lutego 2014 r., znak: [...] wraz z mapą projektu podziału (kopia poświadczona za zgodność).

W uzasadnieniu wniosku podano, że pozyskanie przez gminę M. P. prawa własności działki nr [...] jest niezbędne dla potrzeb realizacji celu publicznego (gminna droga dojazdowa) i pozwoli na dysponowanie w całości przez gminę M. P. projektowanym w planie miejscowym pasem drogi gminnej KD 11, przeznaczonym do realizacji tej inwestycji (ul. L. Z.). Wnioskodawca wskazał, że wywłaszczenie jest zgodne z ustaleniami zawartymi w uchwale nr [...] Rady Miasta P. z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie zmian w miejscowym uproszczonym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla P. W. cz. B w P., ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...], poz. 428 z dnia 5 marca 2002 r. Na podstawie planu decyzją P. P. z dnia 25 lutego 2014 r., która stała się ostateczna z dniem 17 marca 2014 r., został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0.2553 ha. W wyniku tego podziału z działki nr [...] powstały nowe działki: nr [...] o pow. 0,1723 ha, [...] o pow. 0,0170 ha i [...] o pow. 0,0660 ha. Działkę nr [...] objęto wnioskiem o wywłaszczenie.

Mając na względzie brzmienie art. 115 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej: u.g.n.), Starosta Puławski pismem z dnia 24 stycznia 2023 r. wyznaczył stronom dwumiesięczny termin do zawarcia umowy sprzedaży działki na rzecz gminy M. P.. Po bezskutecznym upływie terminu zawiadomieniem z dnia 18 kwietnia 2023 r. Starosta Puławski wszczął postępowanie wywłaszczeniowe.

W celu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości organ I instancji zlecił wykonanie operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Operat szacunkowy został wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego A. F. w dniu 19 lipca 2023 r. Zgodnie z wyceną wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości na dzień wywłaszczenia wyniosła [...] zł.

Pismem z dnia 7 sierpnia 2023 r. organ I instancji zawiadomił strony o rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu 21 sierpnia 2023 r. Podczas rozprawy właścicielka nieruchomości oświadczyła, że nie jest przeciwna budowie drogi i sprzedaży gruntu pod drogę, jednakże według niej cena zaproponowana w toku negocjacji przez gminę M. P. była za niska. Następnie strony zgodnie ustaliły, że podejmą kolejną próbę rozmów w sprawie nabycia nieruchomości w drodze umów cywilnej, wyznaczając wspólnie nieprzekraczalny termin do dnia 8 września 2023 r.

Pismem z dnia 5 września 2023 r. gmina M. P. poinformowała, że w dniu 5 września 2023 r. w Urzędzie Miasta P. odbyło się spotkanie z A. B., w wyniku którego ustalono, że nabycie prawa własności działki nr [...] w drodze notarialnej umowy sprzedaży nie jest możliwe. Z uwagi na powyższe zwrócono się o zakończenie postępowanie poprzez wydanie decyzji.

W dniu 1 września 2023 r. do organu wpłynął wniosek gminy Miasta P. o wydanie dwóch odrębnych decyzji administracyjnych w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie.

Pismem z dnia 26 września 2023 r. Starosta P. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Starosta P. decyzją z dnia 14 marca 2024 r., znak: [...], wywłaszczył na rzecz gminy M. P. nieruchomość gruntową, położoną w obrębie W., gm. M. P., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0.0170 ha, stanowiącą własność A. B.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 17 czerwca 2024 r., znak: GN-V.7534.1.38a.2024.

Następnie Starosta Puławski, decyzją z dnia 14 marca 2024 r., znak: ZN.6821.3.2023.SG, opierając się na sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym, ustalił na rzecz A. B. odszkodowanie w wysokości [...] zł, z tytułu dokonanego decyzją Starosty [...] z dnia 14 marca 2024 r., znak: [...] wywłaszczenia na rzecz gminy M. P. prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie W., gm. M. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0.0170 ha.

Decyzja z dnia 14 marca 2024 r., znak: [...] ustalająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość została uchylona decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 21 czerwca 2024 r., znak: [...], który przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W skardze na powołaną na wstępie decyzję z 17 czerwca 2024 r., znak: [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości skarżąca zażądała uchylenia decyzji organów obu instancji. Wskazała, że Wojewoda Lubelski jedynie szablonowo odniósł się do decyzji Starosty. Nie ma żadnego odniesienia do zarzutu niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i w konsekwencji nieustalenia, że cele publiczne mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie jej prawa do nieruchomości. Wojewoda zajął się jedynie kwestią tego, że organ wykonał procedurę wywłaszczeniową i podał jej etapy. W żaden sposób nie odniósł się do zarzutu, że droga mogła zostać poprowadzona w inny sposób, jak również, że można było dokonać zamiany działek, co skarżąca proponowała.

Skarżąca wskazała, że błędne jest przypisanie jej woli sprzedaży działki i przyjęcie, że jedynym problemem jest zbyt niska oferowana cena. Podniosła, że składała już odwołania w 2018 r., nie zgadzając się z podziałem działki. Już wtedy wskazywała, że w projekcie podziału działek nr [...] ani geodeta, ani organ, pozytywnie opiniując projekt, nie dokonali przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi. Ponadto, według skarżącej, opinia biegłej A. F. nie została sporządzona prawidłowo oraz według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.

Prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia wydanego w sprawie stanowią przepisy działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.).

Kwestionowaną decyzją organy dokonały wywłaszczenia na rzecz gminy M. P. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0170 ha położonej w P., natomiast w kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość orzeczono na wniosek gminy w odrębnej decyzji, na co zezwala art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n.

Decyzja w przedmiocie odszkodowania została uchylona decyzją Wojewody, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Stąd, jako że kwestia odszkodowania jest przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, Sąd, orzekając w granicach rozpoznawanej sprawy, nie mógł wziąć pod uwagę zarzutów skargi dotyczących wysokości odszkodowania. Zbadał natomiast kwestię legalności samego wywłaszczenia działki nr [...].

Stosownie do treści art. 112 ust. 1 u.g.n. wywłaszczone mogą być wyłącznie nieruchomości położone, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto w myśl zaś art. 112 ust. 3 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.

Z powyższego wynika, że dla uznania zgodności z prawem decyzji o wywłaszczeniu prawa do nieruchomości wymagane jest łączne spełnienie następujących przesłanek:

1) wywłaszczenie następuje na cel publiczny przewidziany w planie miejscowym obowiązującym na obszarze wywłaszczanej nieruchomości;

2) cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie prawa do nieruchomości (zasada subsydiarności wywłaszczenia);

3) prawo do nieruchomości nie może być nabyte w drodze umowy.

W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że wszystkie te przesłanki zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione.

Nieruchomość może być wywłaszczona wówczas, gdy jest to niezbędne dla realizacji celu publicznego. W sprawie spełnienie tej przesłanki nie budzi wątpliwości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami do celów publicznych zalicza bowiem wydzielanie gruntów pod drogi publiczne (art. 6 pkt 1 u.g.n.). Z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym z wniosku o wywłaszczenie nieruchomości i zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wynika, że celem wywłaszczenia jest realizacja gminnej drogi dojazdowej - ul. [...].

W uchwale nr [...] Rady Miasta P. z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie zmian w miejscowym uproszczonym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla P. W. cz. B w P., ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...], poz. 428 z dnia 5 marca 2002 r., działka nr [...], wydzielona z nieruchomości skarżącej, oznaczona symbolem KD11 przeznaczona została pod tereny dróg publicznych – ulicę dojazdową układu obsługującego (§ 19).

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądowym, cel publiczny, o którym mowa w art. 112 ust. 3 u.g.n., określa przede wszystkim przeznaczenie w planie miejscowym na cele publiczne (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., I OSK 427/10). Przeznaczenie zatem w planie miejscowym działki nr [...] pod drogę publiczną gminną i zamiar jednostki samorządu terytorialnego realizowania na tym terenie drogi gminnej przesądza o tym, że projektowane zamierzenie realizuje cel publiczny, o którym mowa art. 112 ust. 3 u.g.n.

W świetle powyższego nie ma racji skarżąca, według której droga mogła zostać zrealizowana w inny sposób niż przez pozbawienie jej prawa do nieruchomości, albo że można było dokonać zamiany działek, co skarżąca proponowała. Przebieg drogi został przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem powszechnie obowiązującego prawa. Dla podważenia tej regulacji skarżąca musiałaby uprzednio doprowadzić do stwierdzenia nieważności tego ustalenia planu w drodze skargi do sądu administracyjnego (art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2024 r. poz. 1465), czego nie uczyniła. Regulacja planu przewidująca przebieg drogi gminnej m.in. przez wywłaszczoną działkę należącą do skarżącej stanowi obowiązujące prawo i organ był tym ustaleniem związany, orzekając w przedmiocie wywłaszczenia spornej działki na cel publiczny.

Skoro zatem wywłaszczono działkę przeznaczoną pod budowę drogi gminnej w planie miejscowym będącym częścią gminnego porządku planistycznego, to należy przyjąć, że ten cel publiczny nie mógł być zrealizowany w inny sposób niż poprzez pozbawienie skarżącej prawa własności tej działki.

Mając nadto na uwadze, że w toku prowadzonych rokowań nie doszło do porozumienia i przeniesienia własności nieruchomości na gminę w drodze umowy, należy stwierdzić, że spełniona została przesłanka z art. 112 ust. 3 u.g.n., według którego wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli prawo do niej nie może być nabyte w drodze umowy.

Należy w tym miejscu podkreślić, że art. 114 ust. 1 u.g.n., ograniczając się do wprowadzenia obowiązku przeprowadzenia rokowań, nie określa żadnych szczegółowych wymogów co do ich formy i treści. Oznacza to, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w tym przepisie nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań. Ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje również momentu zakończenia rokowań, co oznacza, że mogą one być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia.

W związku z tym należy stwierdzić, że o "przeprowadzeniu rokowań" w rozumieniu art. 114 ust. 1 u.g.n. można mówić w przypadku, gdy inwestor określił i zaproponował dysponentowi prawa rzeczowego do nieruchomości cenę nabycia tego prawa. Niemożność uzyskania zgody właściciela ma zaś miejsce, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, nie wyraził zgody na zaproponowane warunki albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Oczywiste jest bowiem, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja wywłaszczeniowa podejmowana jest, gdy nie doszło do porozumienia między inwestorem a dysponentem prawa do nieruchomości. Przy tym trzeba mieć na względzie, że w trybie art. 114 u.g.n. nie podlega weryfikacji organów administracji to, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest jedynie zbadanie, w oparciu o dokumenty z przeprowadzonych rokowań, czy rokowania te odbyły się oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami (zob. zamiast wielu: wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2054/16; wyrok WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 783/17).

Innymi słowy, kontroli organu nie podlega tryb prowadzenia rokowań. Powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego. Rolą organu (a w konsekwencji także sądu) jest zbadanie, czy rokowania się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami. Nie ulega wobec powyższego wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie przeprowadzenie rokowań, które nie doprowadziły do nabycia prawa do nieruchomości, otwierało gminie M. P. drogę do wystąpienia do starosty z wnioskiem o wydanie decyzji wywłaszczeniowej.

Przebieg rokowań udokumentowany jest w aktach sprawy organu pierwszej instancji na kartach od 15 do 27. Z dokumentacji tej jednoznacznie wynika, że skarżąca nie wyraziła zgody na sprzedaż działki w cenie proponowanej przez gminę. Starosta Puławski pismem z dnia 24 stycznia 2023 r. wyznaczył stronom dwumiesięczny termin do zawarcia umowy sprzedaży działki na rzecz gminy M. P. i po bezskutecznym upływie tego terminu zawiadomieniem z dnia 18 kwietnia 2023 r. wszczął postępowanie wywłaszczeniowe. Niepowodzenie negocjacji potwierdziła sama skarżąca na rozprawie administracyjnej w dniu 21 sierpnia 2023 r., w trakcie której wskazała, że nie jest przeciwna budowie drogi i sprzedaży gruntu pod drogę, jednakże uważa, że cena zaproponowana w toku negocjacji była za niska. Na rozprawie organ wyznaczył stronom dodatkowy termin do 8 września 2023 r. na podjęcie prób zawarcia umowy sprzedaży spornej działki. Próba ta również zakończyła się niepowodzeniem (k. 108).

W świetle powyższego nie ma znaczenia podniesiony w skardze zarzut, że organy błędnie przypisały skarżącej wolę sprzedaży działki, ponieważ to właśnie brak woli sprzedaży działki na zaproponowanych przez wnioskodawcę warunkach stanowi jedną z przesłanek wywłaszczenia nieruchomości.

Nie ma też znaczenia dla oceny legalności wywłaszczenia spornej działki podnoszona przez skarżącą okoliczność, że składała już odwołania w 2018 r., nie zgadzając się z podziałem działki i że już wtedy wskazywała, że w projekcie podziału działek nr [...] ani geodeta ani organ, pozytywnie opiniując projekt, nie dokonali przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi. Działka będąca przedmiotem wywłaszczenia powstała z podziału działki nr [...], nie zaś działki nr [...] czy [...]. Ponadto nawet gdyby zarzuty skarżącej dotyczyły podziału działki nr [...], w trakcie którego została wydzielona działka będąca przedmiotem wywłaszczenia, to ten zarzut również pozostawałby bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ decyzja podziałowa jest ostateczna i prawomocna (k. 2 akt organu I instancji).

Powyższe argumenty dają podstawę do uznania, że zaskarżona decyzja Wojewody Lubelskiego oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem, stąd skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935).