Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 479/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36a ust.1, art. 36a ust. 5 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 54, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2024 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. P. z dnia 14 marca 2024 r., znak [...]; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz G. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 maja 2024 r., znak: [...] - po rozpatrzeniu odwołania G. D. (dalej także jako "skarżący") oraz K. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. P. z dnia 14 marca 2024 r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku hali namiotowej z przeznaczeniem na magazyn, zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w miejscowości B. S. [...], G. W. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Wójt G. W. przy piśmie z dnia 1 grudnia 2023 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. P. pismo skarżącego z dnia 22 listopada 2023 r., w którym zarzucono, że ww. budynek hali namiotowej został wybudowany bez uzyskania pozwolenia na budowę.

W dniu 6 grudnia 2023 r. skarżący skierował do organu pierwszej instancji kolejne pismo. W którym zakwestionował legalność budowy przedmiotowego budynku.

W reakcji na otrzymane pisma Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. P. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie kwestionowanej budowy budynku hali namiotowej z przeznaczeniem na magazyn, o czym pismem z dnia 12 grudnia 2023 r. zawiadomił strony postępowania.

W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że inwestorem budowy jest W. P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej także jako "inwestor" lub "Spółka"). Przedmiotowy obiekt powstał na podstawie decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia 14 marca 2022 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę hali namiotowej z łącznikiem, z przeznaczeniem na magazyn, na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości B. S. [...]. Inwestor zakończył budowę przedmiotowego obiektu budowlanego w 2022 r., o czym pismem z dnia 10 listopada 2022 r. zawiadomił organ nadzoru budowlanego. Pismem z dnia 16 listopada 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. P. poinformował inwestora o przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpienia do użytkowania budynku. Na podstawie przedstawionych przez inwestora dokumentów organ nadzoru budowlanego stwierdził, że roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z pozwoleniem na budowę, a wykonany obiekt budowlany, jako zaliczony do kategorii XVIII, zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny t.j. - Dz. U. 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej jako "Pr.bud."), nie wymaga pozwolenia na użytkowanie i brak jest przesłanek do zobowiązania inwestora do uzyskania takiego pozwolenia.

W dniu 8 stycznia 2024 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę, podczas której ustalono, że wybudowana hala namiotowa posiada stopy fundamentowe, w których zakotwione są słupy stalowe z dwuteowników ze stężeniami poprzecznymi oraz wypełnienie ścian blachą trapezową. Obiekt posiada dach dwuspadowy o konstrukcji stalowej (kratownice stalowe oraz rygle), kryty blachą trapezową, oraz posadzkę z kostki betonowej. Jest wyposażony w instalację elektryczną. Łącznik posiada stopy fundamentowe betonowe z zakotwionymi w nich słupami stalowymi z dwuteowników, wypełnienie ścian zewnętrznych z blachy trapezowej, dach jednospadowy o konstrukcji stalowej kryty blachą oraz posadzkę z kostki betonowej. Łącznik "zblokowany" jest z budynkiem produkcyjnym i połączony z nim funkcjonalnie. Hala namiotowa wraz z łącznikiem przeznaczona jest do magazynowania półproduktów i wyrobów gotowych. Inspektorzy PINB w R. P. dokonali pomiarów budynku od strony północnej i ustalili, że długość hali wynosi 55,12 m, szerokość 16,24 m, natomiast długość łącznika od strony zachodniej wynosi 11,53 m.

Obecny podczas kontroli G. D. podtrzymał zarzut, że przedmiotowy budynek został wybudowany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w latach 2017-2018.

Pismem z dnia 3 stycznia 2024 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o udostępnienie zdjęć lotniczych (ortofotomapy) obiektów zlokalizowanych na ww. działkach. Główny Geodeta Kraju przy piśmie z dnia 11 stycznia 2024 r. przesłał fotogrametryczne zdjęcia lotnicze sporządzone w skali 1:1000 ze stanem na dzień 15 kwietnia 2018 r. oraz na dzień 15 marca 2020 r. Na przedstawionych zdjęciach widoczna jest hala wraz z łącznikiem.

W toku postępowania W. A. (Prezes Spółki) przedstawił zgłoszenie wykonywania robót budowlanych z dnia 10 lutego 2022 r. zgłoszone do do Starostwa Powiatowego w R. P., obejmujące rozbiórkę budynku tymczasowego hali namiotowej konstrukcji stalowej z przewidywanym terminem rozpoczęcia robót w dniu 3 marca 2022 r.

W dniu 26 lutego 2024 r. organ pierwszej instancji przesłuchał w charakterze świadka kierownika budowy M. S. , który zeznał, że rozpoczęcie budowy nastąpiło w kwietniu 2022 r., natomiast cały proces budowlany udokumentowany jest w dzienniku budowy. Wyjaśnił, że na placu budowy znajdowały się pozostałości z rozbiórki poprzedniego obiektu - konstrukcja stalowa oraz pozostałości fundamentów żelbetowych.

Organ pierwszej instancji ustalił, że z dziennika budowy wynika, iż w dniu 17 marca 2022 r. geodeta dokonał wyznaczenia położenia obiektu na gruncie, natomiast w dniu 4 kwietnia 2022 r. kierownik budowy wpisem do dziennika budowy stwierdził, że "rozpoczęto wykonywanie robót budowlanych."

W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. P. decyzją z dnia 14 marca 2024 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku hali namiotowej z przeznaczeniem na magazyn. W ocenie organu pierwszej instancji brak jest podstaw do nałożenia na inwestora jakichkolwiek obowiązków bądź nakazów. Obiekt budowlany został wykonany legalnie i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Do czasu usunięcia tego pozwolenia z obrotu prawnego organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw by podejmować działania w związku z jego budową. Przy czym w uzasadnieniu organ pierwszej instancji nadmienił również, że w jego ocenie decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli wspólnie G. D. i K. D., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazania rozbiórki obiektów, ewentualnie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W odwołaniu zarzucono rażące naruszenie przepisów Pr.bud. oraz podniesiono zarzuty dotyczące wydanego dla spornego obiektu pozwolenia na budowę. Ponadto podniesiono kwestię samowolnej budowy komina na działce [...].

Po rozpatrzeniu odwołania L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 16 maja 2024 r. (zaskarżoną do Sądu) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Na wstępie swych rozważań organ odwoławczy podkreślił, że podniesiona w odwołaniu kwestia "budowy komina" na działce nr [...] nie jest przedmiotem tego postępowania. Z pisma organu pierwszej instancji z dnia 2 kwietnia 2024 r., przy którym przekazano odwołanie, wynika, że sprawa wymiany komina i kotła w kotłowni zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego pod znakiem [...] Przedmiotem niniejszego postępowania jest więc ocena zgodności z prawem robót budowlanych związanych z budową budynku hali namiotowej z łącznikiem z przeznaczeniem na magazyn, zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości B. S. [...].

Organ drugiej instancji wskazał, że z decyzji z dnia 14 marca 2022 r., udzielającej pozwolenia na budowę spornej hali wynika, że w ocenie Starosty [...] przedłożony przez inwestora projekt budowlany był kompletny i zgodny z przepisami. Organ architektoniczno-budowlany stwierdził, że projektowany obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Również projekt zagospodarowania działki Starosta ocenił jako zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi a także z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. W..

W ocenie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny przesłanek zawartych w treści art. 36a ust. 5 Pr.bud.(dotyczących zmian kwalifikowanych jako istotne odstąpienie od projektu budowlanego). Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 8 stycznia 2024 r. dokonano pomiarów budynku. Z wykonanych pomiarów wynika, że od strony północnej zwiększono powierzchnię zabudowy łącznika (w kierunku wschodnim) o długości 10,12 m (z projektowanej długości 21,04 m na 31,06 m) i szerokości 2,84 m, czyli powierzchnia zabudowy zwiększyła się o 28,74 m2 (10,12 m x 2,84 m = 28,74 m2). Powierzchnia zabudowy hali namiotowej wraz z łącznikiem według projektu wynosić miała 1.144,95 m2, a zatem 5% tej powierzchni to 57,25 m2. Zdaniem organu odwoławczego, powyższą zmianę powierzchni budynku należy więc traktować jako nieistotne odstępstwo, gdyż powierzchnia zabudowy zwiększyła się o około 2,5%. Zmiana naniesiona była w projekcie techniczny, załączonym do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych.

W ocenie organu odwoławczego, nie stwierdzono również zmiany wysokości hali namiotowej, która według ustaleń organu pierwszej instancji w przekroju A-A wynosi 8,98 m, natomiast według projektu wysokość wynosić miała 8,99 m.

Nie stwierdzono również zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. W trakcie kontroli na terenie obiektu znajdowały się półprodukty oraz wyroby gotowe związane z produkcją papieru, a więc zgodne z przeznaczeniem budynku.

Organ drugiej instancji stwierdził, że nie doszło do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działki, na których obiekt budowlany został zaprojektowany i wykonany. Wprawdzie do zawiadomienia o zakończeniu robót został załączony rysunek zamienny z naniesionymi zmianami w budynkach sąsiednich, w których wprowadzono ściany oddzielenia pożarowego REI 120 w uzgodnieniu z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, jednak działki nr ewid. [...] i [...] (niebędące własnością inwestora) również zostały objęte projektem zagospodarowania terenu i decyzją o pozwoleniu na budowę.

W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. P. słusznie uznał, iż z analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dokonanych w trakcie czynności kontrolnych ustaleń wynika, iż budynek nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska, a także zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zaprezentowane w decyzji pierwszoinstancyjnej, zgodnie z którym większość zarzutów skarżących dotyczy wydanego pozwolenia na budowę. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza jednak, że zarzucana niezgodność projektu budowlanego z prawem może być rozważana jedynie w kategoriach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4, w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud.). Nie jest bowiem możliwe w postępowaniu naprawczym podważenie zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami prawa w sytuacji, gdy inwestycja ta została wybudowana bez odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i nie doszło do uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak długo, jak inwestor legitymuje się ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, jest on uprawniony do prowadzenia robót budowlanych na warunkach określonych w posiadanej decyzji ostatecznej. Za niedopuszczalne uznać należy ingerowanie przez organy nadzoru budowlanego w prawidłowość samego projektu budowlanego, a w szczególności rozważanie, na etapie prowadzonego postępowania kontrolnego kwestii zgodności inwestycji z zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na terenie G. W., na którym prowadzona jest inwestycja, jak również brak decyzji środowiskowej. Okoliczności powyższe mogą stanowić jedynie podstawę do ewentualnego wzruszenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie nadzwyczajnym, nie mogą natomiast być przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego w ramach postępowania, o jakim mowa w art. 50 - 51 Pr.bud..

Podsumowując L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., uzasadniające podjęcie dalszych czynności w sprawie. Okoliczność ta powoduje, że konieczne stało się umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przy czym organ odwoławczy zaznaczył, że nawet gdyby uznać, iż właściwszą formą zakończenia postępowania w niniejszej sprawie byłaby decyzja merytoryczna odmawiająca wydania określonego rozstrzygnięcia z powodu braku podstaw prawnych, to i tak należałoby uznać, że decyzja organu pierwszej instancji nie jest obarczona wadą stanowiącą naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem decyzję organu pierwszej instancji, jako faktycznie i prawnie uzasadnioną, należało utrzymać w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję organu odwoławczego wniósł G. D., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. P. z dnia 16 maja 2024 r., jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania oraz innym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że sporna inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika bowiem, że projektowana wysokość hali wynosiła 8,98 m, zaś faktyczna wysokość to 8,99 m. Tymczasem, według skarżącego, zapisy planu miejscowego dopuszczają budynki w wysokości 7,5 m. W ocenie skarżącego, "stanowi to naruszenie art. 36a ustawy Prawo budowlane stanowiące istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania". Skarżący podkreślił, ze naruszenie to jest na tyle poważne, że w sposób oczywisty przemawia za uchyleniem decyzji organów obu instancji.

Skarżący wskazał, że działalność inwestora należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kompleks budynków przemysłowo-magazynowych będących w posiadaniu Spółki zajmuje obszar powyżej 1 ha. W ocenie skarżącego, implikuje to obowiązek uzyskania - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę - tzw. decyzji środowiskowej. Decyzja o pozwoleniu na budowę hali magazynowej została natomiast wydana bez uzyskania takiej decyzji, a zatem - zdaniem skarżącego - doszło do rażącego naruszenia prawa, co dodatkowo przemawia za uchyleniem decyzji organów obu instancji.

Skarżący stwierdził również, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z przepisami rozporządzeń dotyczących warunków technicznych, którym powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Kompleks budynków nie posiada bowiem żadnych dróg pożarowych, podczas gdy w magazynie składowane są materiały palne.

Odnośnie do kwestii oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, skarżący podniósł, że kompleks budynków produkcyjnych nie posiada miejsc postojowych dla pojazdów "TIR", przez co pojazdy takie, oczekując na załadunek, "zasłaniają dostęp do nieruchomości sąsiadom".

W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i ich podstawy prawnej powołanej przez skarżącego.

Rozpoznając sprawę według tych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podniesione w jej treści.

Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji jest budowa budynku hali namiotowej z łącznikiem, z przeznaczeniem na magazyn, zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w miejscowości B. S. [...]. Mając na względzie zakres zarzutów skargi, podkreślić w tym miejscu trzeba, że postępowanie w niniejszej sprawie obejmowało kontrolę legalności wyłącznie ww. inwestycji, nie zaś wszystkich obiektów wchodzących w skład zakładu produkcyjnego należącego do inwestora. Poza przedmiot postępowania wykraczała też ocena zgodności z prawem budowy komina kotłowni na działce nr [...], do której skarżący nawiązywał w treści odwołania (jak prawidłowo zauważył organ odwoławczy, z wyjaśnień organu pierwszej instancji zawartych w piśmie z dnia 2 kwietnia 2024 r. wynika, że ta inwestycja jest objęta odrębnym postepowaniem administracyjnym). Tym samym również granice rozpoznania sprawy przez Sąd obejmują wyłącznie kwestie związane z legalnością budowy ww. budynku hali namiotowej z łącznikiem.

Z dokonanych w toku postępowania ustaleń organów nadzoru budowlanego, które znalazły potwierdzenie w aktach sprawy, wynika, że dla przedmiotowego budynku została wydana decyzja Starosty [...] z dnia 14 marca 2022 r., znak: [...], zatwierdzająca projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielająca inwestorowi (W. P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. ) pozwolenia na budowę. Decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym jako ostateczna. Nadto z akt sprawy wynika, że inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania powyższego obiektu, które to zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. P., o czym organ ten poinformował inwestora pismem z dnia 18 lipca 2022 r. znak: [...] (k. 88 akt adm. I inst.).

Podkreślić należy, że fakt przyjęcia bez sprzeciwu zgłoszenia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania, nie czyni niedopuszczalnym dokonanie obecnie kontroli robót budowlanych wykonanych przy budowie przedmiotowego budynku, w trybie postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50 i art. 51 Pr.bud. Przeszkodą do prowadzenia postępowania w tym zakresie mogłaby być jedynie wydana w oparciu o art. 59 ust. 1 Pr.bud. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Nie można natomiast postawić znaku równości pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Pr.bud. (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 201/15, opubl. ONSAiWSA 2017/3/49). W pierwszym przypadku organ administracji wydaje bowiem decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W drugim natomiast, właściwy organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej – uproszczonej procedury administracyjnej. Właściwy organ administracji wydaje decyzję administracyjną, jedynie wtedy, gdy uznaje, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Wprawdzie zarówno do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jak i zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor dołącza oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. "a" Pr.bud.), jednakże jedynie w przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ administracji przeprowadza obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 Pr.bud.). Skutkiem dokonanego zgłoszenia jest więc, co do zasady, jedynie formalna kontrola przedłożonych przez stronę dokumentów, a ewentualne postępowanie administracyjne, w toku którego zostanie procesowo zweryfikowana legalność zrealizowanej budowy, może być zainicjowane dopiero w następstwie wniesienia przez organ sprzeciwu. Przy braku sprzeciwu postępowanie to ulega zakończeniu w następstwie tzw. "milczenia organu", względnie – w aktualnym stanie prawnym - zawiadomienia o niewniesieniu sprzeciwu, a więc czynności, którym nie przysługuje przymiot ostateczności i które, co za tym idzie, nie mogą być wzruszone w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym, nawet w przypadku ustalenia, iż dokonane zgłoszenie było oczywiście i rażąco nieuczciwe i miało na celu jedynie obejście prawa.

Jeżeli zatem proces inwestycyjny został zakończony przez zawiadomienie o zakończeniu budowy (co miało miejsce w przypadku budynku będącego przedmiotem niniejszej sprawy), to prowadzeniu później postępowania w sprawie legalności budowy nie stoi na przeszkodzie brak wniesienia przez organ sprzeciwu do złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy. W takiej sytuacji dopuszczalne jest objęcie robót budowlanych wykonanych przy budowie budynku postępowaniem mającym na celu ocenę ich zgodności z prawem, jednak jedynie w zakresie ewentualnych istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1595/16, opubl. w CBOSA). Jak bowiem słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, w postępowaniu takim organ nadzoru budowlanego nie może ingerować w prawidłowość samego projektu budowlanego, w tym w kwestie związane ze zgodnością przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań z zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na terenie inwestycji. Organ nadzoru budowlanego nie może też ingerować w samą decyzję o pozwoleniu na budowę i oceniać, czy została ona wydana zgodnie z przepisami prawa. Tak długo, jak ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę pozostaje w obrocie prawnym, i jako taka korzysta z domniemania legalności, brak jest podstaw do zakwestionowania przez organy nadzoru budowlanego robót budowlanych wykonanych zgodnie z tą decyzją i w warunkach w niej określonych. Badanie zgodności wykonania, robót objętych pozostającym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę, z prawem, w oderwaniu od warunków pozwolenia oraz projektu budowlanego, stanowiłoby niedopuszczalne weryfikowanie ostatecznej decyzji administracyjnej. Organy nadzoru budowlanego nie są przy tym również właściwymi do ewentualnego wzruszenia takiej decyzji w trybie nadzwyczajnym, albowiem nie posiadają uprawnień do weryfikowania decyzji wydanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA: z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 3369/18; z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 947/16; z dnia 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1081/21; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1518/20; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 367/18; opubl. w CBOSA).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w kontrolowanym przez Sąd w niniejszej sprawie postępowaniu naprawczym, poza zakres oceny organów nadzoru budowlanego wykraczały kwestie objęte zarzutami skarżącego, dotyczące legalności decyzji Starosty [...] z dnia 14 marca 2022 r. udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku hali namiotowej z łącznikiem. Organy orzekające w sprawie nie są uprawnione do badania, czy decyzja ta narusza prawo ze względu na brak poprzedzenia jej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a także, czy zatwierdzone nią rozwiązania projektowe (w tym dotyczące wysokości budynku) są zgodne z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Legalność decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem tych aspektów mogłaby być weryfikowana jedynie w ewentualnym postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Kontrola legalności budowy spornego budynku w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego musiała wobec tego ograniczać się jedynie do weryfikacji zgodności wykonanych robót budowlanych z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonymi nią projektami: zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanym. Zasadnie tym samym organy przyjęły, że istota postępowania ogranicza się do oceny, czy podczas budowy spornego budynku hali namiotowej z łącznikiem, doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę lub zatwierdzonych nim projektów. Ocena organów nadzoru budowlanego w tym zakresie nie może jednak uzyskać aprobaty Sądu.

Wyjaśnić należy, że w myśl art. 36a ust. 1 Pr.bud. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jeżeli inwestor, realizując roboty budowlane w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę, dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jest to podstawą do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud.,

Kryteria kwalifikacji odstępstw od projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jako odstępstw istotnych, zostały określone w art. 36a ust. 5 Pr.bud. Zgodnie z tym przepisem istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:

a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,

b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,

c) liczby kondygnacji;

3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;

7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nie dokonały prawidłowej oceny stwierdzonych w postępowaniu wyjaśniającym odstępstw od projektu architektoniczno-budowlanego, popełnionych podczas budowy spornej hali namiotowej z łącznikiem, w kontekście wszystkich przesłanek określonych w pkt 2 powyższego przepisu.

Przypomnieć należy, że w wyniku pomiarów budynku dokonanych podczas kontroli z dnia 8 stycznia 2024 r., ustalono, że dokonano odstępstwa w zakresie charakterystycznego parametru części przedmiotowego obiektu stanowiącej łącznik. W projekcie architektoniczno-budowlanego długość łącznika określona była na 21,04 m. Zrealizowany budynek w tej części posiada natomiast długość 31,06 m. Odstępstwo od projektu w zakresie długości łącznika wyniosło zatem 10,12 m.

Oczywiście rację ma organ odwoławczy przyjmując, że w świetle art. 36a ust. 5 pkt 2 Pr.bud., jako istotne odstępstwo nie jest traktowana każda zmiana parametrów obiektu budowlanego, a jedynie taka, która przekracza progi określone w tym przepisie. Nie sposób również nie zgodzić się ze stanowiskiem organu, że stwierdzone odstępstwo w zakresie długości łącznika nie przełożyło się na taką zmianę powierzchni zabudowy budynku względem jego powierzchni projektowanej, którą należałoby zakwalifikować jako zmianę powierzchni zabudowy będącą istotnym odstępstwem. Jak bowiem wynika z niewadliwych obliczeń przedstawionych w zaskarżonej decyzji, wskutek wydłużenia ściany łącznika, powierzchnia zabudowy całego budynku zwiększyła się o 57,25 m2, co stanowi jedynie ok. 2,5% projektowanej łącznej powierzchni zabudowy budynku (1.144,95 m2). Stwierdzona zmiana powierzchni zabudowy nie przekracza zatem progu 5%, określonego w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. "a" Pr.bud., a zatem nie może być podstawą kwalifikacji stwierdzonego odstępstwa jako istotne.

W zaskarżonej decyzji pominięto jednak, że art. 36a ust. 5 pkt 2 Pr.bud. przypisuje charakter istotnego odstępstwa zmianie nie tylko parametru powierzchni zabudowy obiektu budowlanego, lecz również zmianie parametrów takich jak wysokość, długość lub szerokość - w zakresie przekraczającym 2% (lit. "b"). Należy przy tym zauważyć, że w świetle tego przepisu przyjęcie istotności nie jest uwarunkowane zmianą wszystkich parametrów obiektu budowlanego. Istotne odstąpienie może polegać na zmianie, w trakcie wykonywania robót budowlanych, jednego z parametrów (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1681/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2082/19; opubl. w CBOSA).

Powyższe prowadzi do wniosku, że stwierdzona zmiana długości łącznika, która przekłada się przecież na zmianę długości całego budynku (tj. łącznie hali i łącznika), winna być uznana za istotne odstępstwo od projektu architektoniczno-budowlanego, jeżeli spowodowana nią zmiana długości budynku przekracza 2% długości budynku określonej w projekcie budowlanym - niezależnie od tego, że wskutek zmiany tej długości powierzchnia zabudowy budynku nie zwiększyła się w stopniu przekraczającym 5% powierzchni projektowanej.

Konieczne jest zatem ponowne dokonanie oceny charakteru stwierdzonego odstępstwa od projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie długości budynku, poprzez ustalenie, w jakim stopniu zmiana długości łącznika przełożyła się na zmianę długości całego obiektu, zestawienie wartości zmiany długości obiektu z długością wynikającą z projektu architektoniczno-budowlanego, a następnie obliczenie, czy zmiana ta przekracza próg 2% określony w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. "b" Pr.bud. Brak ustaleń w tym zakresie świadczy naruszeniu przez organy przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji naruszono też art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe, a co najmniej przedwczesne umorzenie postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Zawarte w punkcie II sentencji orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie ograniczają się do uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 500 zł, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.