Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 398/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 i 3, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 646/22 w sprawie ze skargi G. J. na czynność Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 14 czerwca 2022 r. nr ZD.3032.12.2021 w przedmiocie rozwiązania umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

G. J. pismem z 21 lipca 2022 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na czynność Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 14 czerwca 2022 r. nr ZD.3032.12.2021 rozwiązującą ze skarżącym umowę z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr ZD.3032.12.20 o wsparcie realizacji zadania publicznego pod nazwą "Organizacja opieki nad dziećmi sprawowanej w formie żłobka". W treści zaskarżonej czynności (pisma) Prezydent Miasta Gliwice poinformował skarżącego, że rozwiązuję umowę na podstawie jej § 10 ust. 1 lit. b ze skutkiem natychmiastowym. W następstwie czego wskazano, że skarżący jest zobowiązany do zwrotu w terminie 14 dni od otrzymania tego pisma dotacji w łącznej kwocie 279.840,00 zł wraz z odsetkami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 646/22 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a.") odrzucił skargę G. J. na czynność Prezydenta Miasta Gliwice w przedmiocie rozwiązania umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 działania administracji, których nie da się sklasyfikować, jako jednej z form wskazanych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. nie podlegają kontroli sądowej, a próby jej zainicjowania poprzez wniesienie skargi nie będą skuteczne.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 250 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. w Dz.U. z 2021 r., poz. 305, dalej jako u.f.p.) zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności: 1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji, 2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego, 3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale.

Przyznanie dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oznacza zadysponowanie środkami publicznymi, w czym wymagana jest staranność i zabezpieczenie przed ich zmarnowaniem. Temu służy umowa zawierana z podmiotami niezaliczanymi do sektora finansów publicznych, którym udzielane są dotacje celowe z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 221 u.f.p. wymaga w takim przypadku zawarcia umowy z beneficjentem, która powinna określać: szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania, wysokość dotacji udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności, termin wykorzystania dotacji, tryb kontroli wykonywania zadania, termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji, termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji.

Umowa tego rodzaju została zawarta ze skarżącym 26 sierpnia 2021 r. Wynika z niej, że jej przedmiotem jest udzielenie skarżącemu dotacji celowej z budżetu Miasta Gliwice na dofinansowanie kosztów opieki nad dziećmi w żłobku "A" z siedzibą w Gliwicach. Umowa ta reguluje jednocześnie wysokość dotacji, okres jej obowiązywania, zasady przekazywania dotacji oraz jej rozliczania, kontrole realizacji zadania, odstąpienie od umowy i jej rozwiązanie (§ 10 umowy). Udzielenie dotacji skarżącemu nastąpiło na podstawie umowy zawartej z Miastem Gliwice, do której skarżący przystąpił, akceptując jej postanowienia. Zgodnie z § 10 ust. 1 lit. b umowy mogła być ona rozwiązana ze skutkiem natychmiastowym w przypadku nieterminowego i nienależytego wykonywania umowy, a w szczególności niezachowania warunku określonego w § 1 ust. 11. W powołaniu na ten zapis umowy pismem z dnia 14 czerwca 2022 r. organ poinformował skarżącego o rozwiązaniu umowy.

Zdaniem Sądu I instancji - umowa - nie jest aktem administracyjnym, będącym wyrazem władczej pozycji organu administracyjnego, regulującego w sposób jednostronny uprawnienia lub obowiązki podmiotu, do którego jest skierowany. Stanowi natomiast wyraz dobrowolnej woli umawiających się stron i jej ocena, w tym ocena zasadności jej rozwiązania, nie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, sformułowany w zaskarżonym piśmie wniosek zalecający zwrot określonej kwoty dotacji nie może być uznany za stwierdzenie istnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Jak podkreślił WSA wniosek dotyczący zwrotu określonej kwoty, w istocie rzeczy stanowi powiadomienie o zamiarze podjęcia działań ukierunkowanych do windykacji tej kwoty na właściwej drodze prawnej w przypadku braku dobrowolnego jej uregulowania. Dopiero niewywiązanie się ze zwrotu wskazanej kwoty dotacji może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego i decyzyjne określenie kwoty zwrotu. Dopiero to rozstrzygniecie decyzyjne podlegałoby kontroli sądowoadministracyjnej. Decyzje w sprawie zwrotu takich dotacji wydaje stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa.

G. J. złożył skargę kasacyjną od postanowienia Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi. Autor skargi kasacyjnej zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 3 § 1 w zw. z § 2 poprzez uznanie, że umowa zawarta pomiędzy organem, a skarżącym nie jest aktem administracyjnym podlegającym kognicji sądu administracyjnego, podczas gdy przedmiotem skargi była czynność Prezydenta Miasta Gliwice podjęta w jego imieniu przez Zastępcę Prezydenta Miasta Gliwice, a rozwiązująca umowę ZD.3032.12.2021 i wzywająca skarżącego do zwrotu przyznanej dotacji w całości. W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powinien dokonać oceny zarówno samej umowy jak i czynności skutkującej rozwiązaniem umowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację na poparcie zarzutów oraz stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę, jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych, zaś postawione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują wyrażony w nim pogląd, zgodnie, z którym zaskarżone w tej sprawie pismo z 14 czerwca 2022 r. Prezydenta Miasta Gliwice nie jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zarzuty skargi kasacyjnej, należało uznać za bezzasadne.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą, bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przedmiotem skargi uczyniono pismo, w którym Prezydent Miasta Gliwice rozwiązał z nim umowę. Jednakże Sąd stwierdza, że skarżącemu uszło uwadze, że aby uznać akt lub czynność za podlegającą kontroli sądu administracyjnego, musi ona spełniać łącznie kilka warunków. Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19).

W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważyły. Należy również dodać, że postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę jest zgodne z prawem, ponieważ czynności związane z zawarciem umowy o dofinansowanie (w tym również odmową zawarcia) nie podlegają kognicji sądów administracyjnych.

Na marginesie NSA stwierdza, że w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez pozbawienie strony prawa do Sądu, podkreślić należy, że skarżący nie został pozbawiony prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, lecz nierozpoznanie wniesionej przez niego sprawy było skutkiem zaskarżenia przez skarżącego czynności, która nie podlegała kontroli tego sądu. Wprowadzenie ograniczenia kognicji sądu administracyjnego do aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. nie narusza istoty prawa do sądu. Jak wskazał, bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 maja 2000 r. (sygn. SK 21/99), nie istnieje w żadnym systemie prawnym bezwzględne i absolutne prawo do sądu - które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. To stwierdzenie należy odnieść do wszystkich kategorii praw, bowiem samo ukształtowanie postępowania przed sądem w sposób respektujący określone procedury, (co do zasad inicjowania postępowania, terminów procesowych i materialnych, opłat, reprezentacji stron przed sądem, rygorów postępowania dowodowego etc.) stanowi istotne i rzeczywiste ograniczenie prawa do sądu, konieczne jednak ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu czy zaufania do prawa. Te powszechnie przyjęte i ogólnie stosowane we wszystkich rodzajach postępowania formalne rygory proceduralne wyznaczają, więc bardzo wyraźnie granice, w jakich może być realizowane prawo do sądu, a jednocześnie tworzą punkt odniesienia przy ocenie tych formalnych restrykcji, które sięgają dalej i wyznaczają węziej pole, w jakim może dokonywać się ochrona sądowa określonego prawa. Stąd też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, aby przyjąć, iż zaskarżone postanowienie narusza konstytucyjne prawo strony do Sądu. W postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2012 r. Sygn. akt III CZP 19/12 napisano, że "należy uznać zatem stanowisko judykatury, że mimo silnych powiązań z etapem administracyjnego przyznawania beneficjentowi dofinansowania, podstawą jego wypłaty jest umowa, a wzajemne roszczenia z niej wynikające mają charakter cywilnoprawny." Ocena tej kwestii wykracza poza ramy sądowej kontroli administracji publicznej. Rozstrzygnięcie sporu, co do umowy cywilnoprawnej należy do sądu powszechnego". (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt. I GSK 186/18).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. NSA nie rozstrzygnął o kosztach postępowania, ponieważ w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 3, poz. 42) sąd przyjął, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.