Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2008/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3, art. 28 ust. 1, art. 48 ust 1, ust. 2, art. 52
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 743/20 w sprawie ze skargi J. S. i K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 lipca 2020 r. nr WOA.7721.256.2019.JM w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 743/20 oddalił skargę J. S. i K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 24 lipca 2020 r., nr WOA.7721.256.2019.JM w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 20 listopada 2019 r., nr 199/2019, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy obiektów budowlanych na działkach nr [1] i [2], obr. [...]., nakazał K. i J. S. (dalej: "Skarżący") wykonanie rozbiórki czterech obiektów budowlanych typu domek holenderski nr 1, 2, 3, 4 oraz sześciu obiektów kontenerowych nr 6, 7, 8, 9, 10, 11 usytuowanych w miejscowości [...]., gm. [...]., na działkach nr [1] i [2], zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (numeracja obiektów zgodna z załącznikiem graficznym decyzji, tj. szkicem sytuacyjnym będącym załącznikiem nr 2, do protokołu kontroli z 4 września 2019 r., znak: PINB.501.7.2019.KA).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Skarżący.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zaskarżoną w sprawie decyzją z 24 lipca 2020 r., nr WOA.7721.256.2019.JM, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nakazał K. i J. S. wykonanie rozbiórki usytuowanych w miejscowości [...], gm. [...], na działkach o nr ewid. gruntu [1] i [2], obręb [...]:

1) czterech obiektów budowlanych typu "domek holenderski", których usytuowanie obrazuje załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, będący jej integralnym elementem, a załącznikiem tym jest kopia szkicu sytuacyjnego do protokołu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z oględzin przeprowadzonych w dniu 4 września 2019 r., na którym to szkicu przedmiotowe obiekty budowlane oznaczone są jako prostokąty 1, 2, 3, 4;

2) sześciu obiektów kontenerowych, których usytuowanie obrazuje załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, będący jej integralnym elementem, a załącznikiem tym jest kopia szkicu sytuacyjnego do protokołu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z oględzin przeprowadzonych w dniu 4 września 2019 r., na którym to szkicu przedmiotowe obiekty budowlane oznaczone są jako prostokąty 6, 7, 8, 9, 10, 11.

Organ odwoławczy uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie stwierdził, że co do zasady zarówno ustalenie stanu faktycznego, jak i jego ocena prawna dokonana przez PINB w K. były trafne. Natomiast uchylenie decyzji organu powiatowego w całości i ponowne orzeczenie w sprawie wynikało z tego, że organ powiatowy w swojej decyzji wskazał jedynie numery obiektów budowlanych nią objętych, bez żadnego odniesienia (w szczególności graficznego) stanowiącego jej integralną część, które identyfikowałoby te obiekty na przedmiotowych działkach, co powodowało, że decyzja ta była niewykonalna.

Uzasadniając z kolei orzeczony w decyzji nakaz rozbiórki wskazanych obiektów budowlanych i obiektów kontenerowych, organ odwoławczy wskazał, że PINB w K. po otrzymaniu zawiadomienia od Burmistrza [...] w sprawie wyjaśnienia samowoli budowlanej, przeprowadził w dniu 4 września 2019 r. kontrolę nieruchomości na terenie działek nr [1] i [2] w [...], obręb [...], w trakcie której stwierdzono, że na działkach tych usytuowanych jest miedzy innymi sześć obiektów kontenerowych i cztery obiekty typu domek holenderski. W protokole wskazano, że obiekty kontenerowe wykonano z płyty warstwowej, dach obiektów płaski, wymiary w rzucie poziomym 6,2 x 3,0 m, wysokość 2,5 m. Zgodnie z oświadczeniem Skarżącej sześć obiektów kontenerowych na terenie działek nr [1] i [2] zrealizowano w lipcu 2019 r., natomiast cztery obiekty typu domek holenderski w 2012 r. Według ustaleń organu, wszystkie obiekty posadowiono na bloczkach betonowych, zaś ich podłączenie do zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i elektrycznej wskazuje, że w okresie letnim wykorzystywane są na potrzeby rekreacji. Organ ustalił też, że kontrolowane działki stanowią własność Skarżących, którzy nie posiadają dokumentów świadczących o legalności budowy ww. obiektów, wobec czego uznano, że zostały one wykonane w warunkach samowoli budowlanej.

Z ustaleń organu wynikało także, że tereny wskazanych działek nr [1] i [2] w [...], na których zrealizowano inwestycję, objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego od dnia 9 stycznia 2015 r., wprowadzonego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 30 października 2014 r. plan zagospodarowania przestrzennego części Gminy [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w obszarze przyległym do ulicy [...] (Dz. Urz. [...]), dalej: "m.p.z.p.". W § 12 przepisów ogólnych m.p.z.p. wskazano, że "na całym obszarze planu zakazuje się tymczasowego zagospodarowania terenów oraz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych (w tym obiektów handlu sezonowego lokalizowanych na czas nie dłuższy niż 120 dni), poza zagospodarowaniem i zabudową tymczasową dopuszczoną w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów ". Z kolei w ustaleniach szczegółowych planu dla działki nr [1] zawartych w § 154 dla obszaru 36.KD-X. przeznaczono funkcję ogólnodostępnego ciągu pieszo-jezdnego. Natomiast w ustaleniach szczegółowych planu dla działki nr [2] określonych w § 118 dla obszaru C26.ZP/U,MN zakłada się przeznaczenie terenu dla zieleni urządzonej z dopuszczeniem zabudowy usługowo-mieszkaniowej. Na działce dopuszcza się lokalizację jednego domu mieszkalnego, jednorodzinnego, lub usługowo-mieszkalnego lub usługowego. Ustęp 4 tego paragrafu zawiera zapis: "sposoby i terminy tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów - zgodnie z § 12". Ponadto w § 118 ust. 3 pkt 1 lit. d wskazano linie zabudowy - nieprzekraczalna zgodnie z rysunkiem planu pokrywa się z linią rozgraniczającą terenu ogólnodostępnego ciągu pieszo - jezdnego 36.KD-X oraz w odległościach: od 11,0 m do 13,0 m od terenu zieleni urządzonej C8.ZP, od 22,0 m do 32,0 m od granicy planu ". Dodatkowo ustęp 3 pkt 2 wskazujący parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy stanowi, iż "geometria dachu: kąt nachylenia - od 15° do 45°, kształt dachu - dwu lub wielospadowy, o równych kątach nachylenia połaci dachowych" co stoi w sprzeczności z kształtem i kątem nachylenia dachu tymczasowych obiektów budowlanych na nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego, analiza przywołanych paragrafów wykazała, że rozpatrywane obiekty niezależnie od tego czy są obiektami tymczasowymi w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane, swoją konstrukcją i lokalizacją naruszają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu [...], w tym nieprzekraczalną linię zabudowy oraz dopuszczalną formę i parametry zabudowy.

Organ wskazał także, że działki nr [1] i [2], na których zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, znajdują się na obszarze chronionego krajobrazu "[...] Pasa Nadmorskiego" w sąsiedztwie jeziora [...] (działka nr [...]), o którym mowa w załączniku nr 2 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Dla przedmiotowego terenu obowiązują zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały zgodnie z którym wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przy czym § 4 tej uchwały stanowi, że na części obszarów chronionego krajobrazu nie wprowadza się ww. zakazu zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, ale tylko wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) przewiduje możliwość lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

Mając to na uwadze organ odwoławczy zauważył, że z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że odległość najdalej wysuniętego narożnika działki nr [1] znajduje się w odległości ok. 97 m, natomiast działki nr [2] - ok 90 m od linii brzegowej jeziora [...], zatem mniejszej niż obowiązujące 100 metrów. Obie przedmiotowe działki w całości znajdują się zatem w pasie ustalonym § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa [...], z tym, że dla działki nr [1] nie przewidziano możliwości zabudowy w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też usytuowanie na niej obiektów budowlanych narusza także ustalenia § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku. A zatem skoro zabudowa działki nr [1] jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i postanowieniami uchwały Sejmiku Województwa [...], to zdaniem organu nie jest możliwe doprowadzenie obiektów budowlanych na niej posadowionych do stanu zgodnego z prawem (zalegalizowanie ich). Natomiast zabudowa działki nr [2] jest możliwa, ale wyłącznie w sposób określony w § 118 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. jednym budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym lub usługowo-mieszkalnym lub usługowym, którego bryła będzie ponadto odpowiadała pozostałym wymogom określonym w postanowieniach § 118 m.p.z.p. Ponieważ w ocenie organu żaden z przedmiotowych obiektów budowlanych nie spełnia wymogów określonych w ww. § 118 m.p.z.p. (przedmiotowe obiekty budowlane, jako nieposadowione na fundamentach, nie są budynkami - domami jednorodzinnymi czy usługowymi, a tym samym naruszają ww. ustalenia planu), to legalizacja któregokolwiek z tych obiektów jest również wykluczona.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli Skarżący, wnosząc o jej uchylenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazanym na wstępie wyrokiem z 11 marca 2021 r. oddalił skargę, uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zdaniem Sądu organ nadzoru budowlanego prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie brak było prawnych możliwości zalegalizowania samowoli budowalnej polegającej na posadowieniu na działkach nr [1] i [2], obr. [...] czterech obiektów budowlanych typu "domek holenderski" oraz sześciu obiektów kontenerowych, albowiem przedmiotowa zabudowa jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu.

Sąd wskazał, że z niezakwestionowanych ustaleń organów wynika, iż działka nr [1] położona jest na obszarze elementarnym 36.KD-X przeznaczonym według planu do użytkowania jako ogólnodostępny ciąg pieszo-jezdny (§ 154), natomiast działka nr [2] znajduje się na terenie elementarnym C26.ZP/U.MN, tj. teren zieleni urządzonej z dopuszczeniem zabudowy usługowo-mieszkaniowej, z tym, że na działce dopuszcza się lokalizację jednego domu mieszkalnego lub usługowo-mieszkalnego lub usługowego (§ 118). Z powyższego zdaniem Sądu wynika, że na działce nr [1] nie ma w ogóle możliwości zabudowy, zaś na działce nr [2] dopuszczono taką możliwość, ale ściśle określonymi rodzajami obiektów, do których domki holenderskie i obiekty kontenerowe nie należą. A zatem choć plan przewiduje zabudowę, to czyni to tylko w stosunku do działki nr [2], ograniczając tą możliwość do jednego domu mieszkalnego, lub usługowego lub mieszkalno-usługowego. Tymczasem obiekty objęte nakazem rozbiórki w ogóle nie mieszczą się w pojęciu budynku, określonym w art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Dodatkowo Sąd zauważył, że wykonana zabudowa narusza też zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii jeziora, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa [...]. Powyższe w ocenie Sądu powoduje, że podnoszony przez Skarżących argument, że z racji tego, iż są rolnikami, przysługuje im prawo zabudowy działki siedliskowej przedmiotowymi obiektami, nie znajduje uzasadnienia tak w przepisach uchwały, ale także i prawa budowlanego, które dla posadowienia ww. obiektów wymagało legitymowania się pozwoleniem na budowę.

Zdaniem Sądu, słusznie też organ odwoławczy nakaz rozbiórki skierował do Skarżących jako właścicieli nieruchomości, a nie do ich syna jako inwestora, co jest zgodne z art. 52 ustawy – Prawo budowlane, gdyż adresatem takiej decyzji powinien być podmiot, który w chwili wydania decyzji posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W tej sytuacji w ocenie Sądu pierwszej instancji organ nadzoru budowlanego miał podstawy do objęcia nakazem rozbiórki posadowionych na przedmiotowych działkach w warunkach samowoli budowlanej czterech obiektów budowlanych typu "domek holenderski" oraz sześciu obiektów kontenerowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Skarżący – J. S. i K. S.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", poprzez nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie następujących zarzutów skargi:

- zawartych w skardze z 13 sierpnia 2020 r. (omyłkowo nazwanej: "sprzeciwem’) i pozostałym materiale, bowiem Sąd nie przedstawił w jakim zakresie przebiega prawo zabudowy, a w jakim nie, które obiekty budowlane leżą w odległości 100 m od linii brzegowej jeziora, a jakie nie, a także Sąd nie wyjaśnił gdzie kończy się 100 m od linii brzegowej jeziora na nieruchomości Skarżących i jakie obiekty budowlane mieszczą się w tym zakresie, czy ma to wpływ na zapisy miejscowego planu przestrzennego czy nie, czy zapisy planu uwzględniają linię brzegową jeziora – 100 m, czy nie. Sąd nie wyjaśnił zatem, czy nieruchomość Skarżących jest w całości wyłączona z zabudowy w oparciu o przepisy miejscowe – zakaz zabudowy w odległości 100 m od granicy jeziora, czy linia ta przechodzi przez fragment ich nieruchomości, co w konsekwencji umożliwia legalizację,

- brak wskazania podstawy prawnej do przyjęcia obiektów budowlanych na nieruchomości Skarżących jako obiektów kontenerowych, które nie są trwale połączone z gruntem, podawanie podstawy prawnej budynku w oparciu o art. 3 pkt 2, gdzie ma zastosowanie art. 2a domu jednorodzinnego, który nie ma wymogu fundamentów; a przez to dopasowywanie przepisów prawnych do potrzeb uzasadnienia,

- niewskazanie dowodów na poparcie swoich twierdzeń, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dostarcza odmiennych wniosków w oparciu o doświadczenie życiowe, tj. w chwili, gdy Skarżący mogli wybudować dla siebie dom, co oznacza, że jest to ich siedlisko – w oparciu o zaświadczenie Starosty [...], a którzy są rolnikami, to mogą budować bez zgłoszenia budynki nie przekraczające 35 m2 na terenie swojego gospodarstwa, a działki nr [1] i [2] są działkami rolnymi, w przeważającej części łąkami. Sąd nieprawidłowo też przyjął, że nie istnieje możliwość legalizacji, bowiem obiekty są w odległości nieprzekraczającej 100 m od linii brzegowej jeziora [...], co jest chybione. 100 m od jeziora [...] określa linia zabudowy zgodna z postanowieniami uchwały Sejmiku Województwa [...] i zapisami planu miejscowego, a zatem istnieje możliwość legalizacji, domu jednorodzinnego. Zwłaszcza, że teraz modne są domy jednorodzinne kontenerowe, a tym samym dlaczego to organ ma decydować, czy dany obiekt jest domem jednorodzinnym. Mając więc na uwadze konstytucyjne swobody, takie jak wolność czy prawo własności, wskazać należy, że Sąd celowo pominął definicję legalną domu jednorodzinnego, jedynie dlatego, aby wskazać, że obiekt kontenerowy nie może nim być, w sytuacji gdy to obywatel powinien móc zdecydować jaki obiekt będzie stanowił jego dom rodzinny, który jest zgodny z prawem lokalnym;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w przyjęciu za stan faktyczny (będący podstawą rozstrzygnięcia) w całości ustaleń organów administracyjnych, przeprowadzonych z naruszeniem:

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na niepodjęciu czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego odpowiadającego prawdzie materialnej, w tym niewyjaśnienie kto jest inwestorem i wobec kogo i w jakim zakresie powinna być wydana decyzja, co w konsekwencji spowodowało skierowanie decyzji rozbiórkowej wobec nieprawidłowego podmiotu,

- art. 139 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na niekorzyść odwołującego,

- art. 15 k.p.a. poprzez brak dwuinstancyjności postępowania, albowiem organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji i nie skierował sprawy do ponownego rozpoznania, co uniemożliwiło zachowanie prawidłowego toku postępowania administracyjnego,

- art. 7a k.p.a. poprzez błędną wykładnię, co spowodowało nieusunięcie wątpliwości i interpretowanie na niekorzyść,

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na uniemożliwieniu wysłuchania stron i przeprowadzeniu odpowiedniej rozprawy administracyjnej;

c) art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 191 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia bądź niedopuszczenia przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez stronę skarżącą we wniosku dowodowym zawartym w skardze i do niej załączonych, czyniąc tym samym niemożliwym ustalenie czy dowody te były brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że domek holenderski jest obiektem budowlanym, który usadowiony jest na kołach i zgodnie z wykładnią wspólnotową Unii Europejskiej rozumiany jest jako obiekt mechaniczny do przemieszczania się, co wyklucza interpretację jako obiektu budowlanego, ponadto pozostałe "obiekty kontenerowe" w okolicznościach niniejszej sprawy nie są obiektami budowlanymi, a produktem handlowym wyprodukowanym do dalszej odsprzedaży, pełnią zatem funkcję pokazową;

b) art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie;

c) art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie;

d) art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji rozbiórkowej, w sytuacji gdy należało przyjąć, że pomieszczenia kontenerowe przeznaczone są do produkcji rolnej, towarzyszące rolnikom dla ich siedliska, gdyż pełnią funkcję magazynową, a w dalszej kolejności miały zostać zbyte jako towar handlowy;

e) art. 49 i następne ustawy – Prawo budowlane poprzez nieprawidłową wykładnie, w zakresie, który uniemożliwia legalizację;

f) art. 17 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędną wykładnie i nieprawidłowe przypisanie w świetle zgromadzonych dowodów, że dla całego przebiegu budowlanego wszystkich objętych nakazem rozbiórki obiektów inwestorem – podmiotem zobowiązanym do rozbiórki są Skarżący, w sytuacji gdy adresatem decyzji może być jedynie inwestor, tj. C. S. (tak też w kontekście posiadania tytułu na cele budowlane art. 32 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane);

g) art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez nieprawidłową wykładnię, jakoby przepis uprawniał organy nadzoru do nakazu rozbiórki, w sytuacji gdy jego brzmienie literalne upoważnia organ jedynie do wstrzymania prac.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji lub uchylenie decyzji obu instancji, albo umorzenie postępowania administracyjnego, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Jednocześnie Skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się gównie na tym, że organy administracji publicznej dokonały niewłaściwej kwalifikacji prawnej spornych obiektów, co miało wpływ na orzeczenie nakazu ich rozbiórki.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż na działkach nr [1] i [2] w [...], obręb [...], stwierdzono posadowienie sześciu obiektów kontenerowych oraz czterech obiektów typu domek holenderski. Obiekty kontenerowe wykonane zostały z płyty warstwowej, dach obiektów płaski, wymiary w rzucie poziomym 6,2 x 3,0 m, wysokość 2,5 m. Z kolei obiekty typu domek holenderski są obiektami o wymiarach 1), 2) - 6,9 x 3,0 m, 3) - 9,9 x 3,0 m, 4) - 8,5 x 3,0 m. Z dokonanych ustaleń wynika też, że obiekty kontenerowe zrealizowano w lipcu 2019 r., natomiast cztery obiekty typu domek holenderski w 2012 r. Wszystkie obiekty posadowione zostały na bloczkach betonowych oraz podłączone zostały do zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i elektrycznej, co wskazuje na ich wykorzystywanie w okresie letnim na potrzeby rekreacji. W sprawie bezsporne jest też, że Skarżący, będący właścicielami ww. działek, na posadowienie powyższych obiektów nie posiadali pozwolenia na budowę.

Mając zatem na uwadze treść art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że znajdujące się na terenie działek nr [1] i [2] niepołączone trwale z gruntem obiekty kontenerowe i domki holenderskie, pełniące funkcję rekreacji indywidualnej są obiektami budowlanymi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Artykuł 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane wyjaśnia bowiem, że obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 2 tej ustawy przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, a zgodnie z art. 3 pkt 3 przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzono już, że ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, niespełniające w danej chwili swojej pierwotnej funkcji transportowo - komunikacyjnej, stanowią obiekty budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 384/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem jeżeli przyczepa kempingowa została ustawiona na działce i nie została także dopuszczona do ruchu drogowego, a ponadto została do niej doprowadzona energia elektryczna i inne instalacje, oznacza to, że jest to obiekt budowlany służący celom rekreacyjno – wypoczynkowym (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1774/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 31. Katalog art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego nie obejmował wyjątkiem od powyższej zasady uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowych obiektów. W sprawie nie mogło bowiem znaleźć zastosowania powołane w skardze kasacyjnej wyłączenie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane (omyłkowo powołane jako art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a). Przepis ten stanowi bowiem, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Przedmiotem niniejszej sprawy są natomiast obiekty budowlane, z uwagi na fakt nietrwałego połączenia ich z gruntem, co podkreślają Skarżący, nie stanowią więc budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a którego dotyczy właśnie powołany przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane. Powyższe powoduje także, że wbrew twierdzeniom Skarżących kasacyjnie żadnego z posadowionych na wskazanych działkach obiektu nie można uznać również za budynek mieszkalny jednorodzinny w rozumieniu art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane. Zauważyć należy, że o ile domki holenderskie czy też obiekty kontenerowe posiadają przegrody budowlane i dach to zasadniczo nie mają fundamentów ani nie są trwale związane z gruntem. Nie spełniają zatem definicji budynku, a tym bardziej budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W związku z powyższym za niezasadne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 2, art. 3 pkt 2a i art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo budowlane.

Dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornych obiektów jako obiektów budowlanych oraz brak pozwolenia na ich budowę powoduje, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło też do naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z treścią powyższego przepisu, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki jest zatem ostatecznością i można go wydać wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Ustawodawca przewidział bowiem w przepisach Prawa budowlanego możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże pod warunkiem spełnienia określonych przesłanek wskazanych w art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że jednym z warunków, który powinien być spełniony aby możliwe było przeprowadzenie procedury naprawczej wobec samowoli budowlanej, jest zgodność tej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak takiej zgodności powoduje, że organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest nakazać rozbiórkę wybudowanych samowolnie obiektów budowlanych, bez konieczności wydawania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych.

W sprawie bezsporne jest, że tereny działek nr [1] i [2] w [...], na których zrealizowano sporną inwestycję, objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego od dnia 9 stycznia 2015 r., wprowadzonego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 30 października 2014 r. Z przepisów m.p.z.p. wprost wynika, że na całym obszarze jego obowiązywania wprowadzono zakaz tymczasowego zagospodarowania terenu oraz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych, poza zagospodarowaniem i zabudową tymczasową dopuszczoną w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów (§ 12 m.p.z.p.). Ponadto plan ten ściśle normuje przeznaczenie terenów elementarnych. W zgodności z planem pozostaje więc tylko ta zabudowa, która odpowiada postanowieniom planu i nie narusza zakazów wprowadzonych przez uchwałodawcę lokalnego. Przy czym z zapisów m.p.z.p. wynika, że działka nr [1] położona jest na obszarze elementarnym 36.KD-X przeznaczonym według planu do użytkowania jako ogólnodostępny ciąg pieszo-jezdny (§ 154), natomiast działka nr [2] znajduje się na terenie elementarnym C26.ZP/U.MN, tj. teren zieleni urządzonej z dopuszczeniem zabudowy usługowo-mieszkaniowej, z tym, że na działce dopuszcza się lokalizację jednego domu mieszkalnego lub usługowo-mieszkalnego lub usługowego (§ 118).

Z powyższego wynika więc, że na działce nr [1] nie ma w ogóle możliwości zabudowy, zaś na działce nr [2] dopuszczono taką możliwość, ale ściśle określonymi rodzajami obiektów, do których, jak wyjaśniono powyżej, domki holenderskie i obiekty kontenerowe nie należą. A zatem mimo, że plan przewiduje zabudowę, to czyni to tylko w stosunku do działki nr [2] ograniczając jeszcze tą możliwość do jednego domu mieszkalnego, lub usługowego lub mieszkalno-usługowego. Sytuowanie zatem na tych działkach domków holenderskich czy też obiektów kontenerowych, nawet w celach ich dalszej odsprzedaży jest niedopuszczalne.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo też wskazał, podzielając w tym zakresie stanowisko organów, że wykonana zabudowa narusza również zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii jeziora, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Wbrew twierdzeniom Skarżących kasacyjnie, z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób oczywisty wynika, że wszystkie sporne obiekty posadowione na działkach Skarżących znajdują się w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora, gdyż odległość najdalej wysuniętego narożnika działki nr [1] znajduje się w odległości ok. 97 m, natomiast działki nr [2] – ok. 90 m od linii brzegowej jeziora [...].

W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku Skarżących kasacyjnie, organ nadzoru budowlanego nie miał prawnych możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej polegającej na posadowieniu na działkach nr [1] i [2], obr. [...] czterech obiektów budowlanych typu "domek holenderski" oraz sześciu obiektów kontenerowych, gdyż przedmiotowa zabudowa jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 15 września 2009 r.

Prawidłowo też nakaz rozbiórki spornych obiektów budowlanych skierowany został do Skarżących jako właścicieli nieruchomości, a nie do ich syna, którego wskazywali jako inwestora. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, Skarżący dopiero w skardze podnieśli, że inwestorem przedmiotowych obiektów był ich syn, na dowód czego załączyli do skargi umowę użyczenia nieruchomości z 15 marca 2019 r. Przy czym jak wynika z dokonanych w sprawie ustaleń obiekty kontenerowe posadowione zostały na działkach Skarżących w lipcu 2019 r., natomiast domki holenderskie już w 2012 r., a zatem kilka lat przed zawarciem umowy użyczenia. W takiej sytuacji skierowanie decyzji do Skarżących jako właścicieli, których prawo do władania nieruchomością sięga dalej niż prawo użytkowania, było zasadne, albowiem to oni mają możliwość legalnej realizacji obowiązku rozbiórki. W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 17 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, gdyż art. 17 ww. ustawy określa jedynie uczestników procesu budowlanego, wymieniając między innymi inwestora, natomiast adresata decyzji rozbiórkowej wskazuje wyraźnie art. 52 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten wymieniając podmioty zobowiązane wykonać decyzję rozbiórkową: inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, nie zawęża wyboru podmiotu jedynie do inwestora. Kryterium wyboru odpowiedniego podmiotu uzależnione jest bowiem od posiadania tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji, którym niewątpliwie jest prawo własności nieruchomości objętych sporną inwestycją.

Przedstawione powyżej ustalenia powodują, że za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organy administracji publicznej dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także w ramach swobodnej oceny dowodów prawidłowo go oceniły z uwzględnieniem słusznego interesu wszystkich stron postępowania. Ponadto Sąd wydając zaskarżone orzeczenie uwzględnił wszystkie dokumenty zgromadzone w toku postępowania administracyjnego, a także sądowego, uznając zgromadzony materiał dowodowy za pełny i wystarczający dla rozstrzygnięcia skargi. Podnieść bowiem należy, że nie prowadzi się uzupełniającego postępowania dowodowego jeśli zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi istotnych wątpliwości Sądu i jest wystarczający dla rozstrzygnięcia skargi. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, tym samym zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. jest niezasadny.

Za nieuzasadniony uznać należy też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a., gdyż z porównania treści obu wydanych w sprawie decyzji wynika, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji i orzekając merytorycznie nie pogorszył sytuacji Skarżących, gdyż nie nałożył na nich żadnych nowych obowiązków, a jedynie doprecyzował identyfikację obiektów objętych nakazem rozbiórki, poprzez odwołanie się do załącznika graficznego decyzji.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., albowiem wbrew twierdzeniom Skarżących kasacyjnie, na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż organ pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił sprawę, co umożliwiło organowi odwoławczemu wydanie orzeczenia merytorycznego. Podkreślić bowiem należy, że w sytuacji gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją przez organ odwoławczy, niedopuszczalne, a co za tym idzie niezgodne z zasadą dwuinstancyjności, jest wydanie decyzji kasacyjnej.

W związku z powyższym bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem Sąd w uzasadnieniu wyroku zawarł wszystkie elementy wskazane w tym przepisie i analiza tego uzasadnienia pozwala stwierdzić jakimi motywami kierował się Sąd oddalając skargę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.