Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1007/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 104, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1007/19

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] decyzją z [...].04.2019r. nr [...] umorzył z urzędu w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku na działce nr geod. [...], ark. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu [...] sierpnia 2017 r., Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...], wniósł w piśmie o sygn. [...], o wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej również: "PINB") postępowania wyjaśniającego w zakresie legalności budynków na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...]. W piśmie tym wskazano, iż dla ww. budynków brak w tutejszym archiwum jakichkolwiek dokumentów potwierdzających ich legalność (pozwolenia na budowę/zmiany sposobu użytkowania na budynek mieszkalny).

Na podstawie systemu "Geomapa" i Internetowej Bazy Ksiąg Wieczystych PINB ustalił, że nieruchomość przy ul. [...] (dz. nr [...], ark. [...],obręb [...]) i [...] (dz. nr [...], ark. [...], obręb [...]) stanowi własność A. S., natomiast właścicielem nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr [...], ark. [...] obręb [...]) są T. W. i H. W..

W dniu [...] stycznia 2018 r., PINB przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości w [...] przy ul. [...] i [...] (dz. nr geod. [...] i [...]). W trakcie kontroli dokonano oględzin obiektów wskazanych w piśmie Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...], z dnia [...] sierpnia 2017 roku, tj. parterowego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] oraz nieużytkowanego, jednokondygnacyjnego z poddaszem nieużytkowym, budynku, który jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Wymiary obiektów i usytuowanie naniesiono na załączniku nr [...] do protokołu. Uczestniczący w kontroli, A. S., okazał do wglądu decyzję pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, z dnia [...] grudnia 1978 roku, wydaną przez Naczelnika Gminy [...] oraz zatwierdzony ww. decyzją plan realizacyjnym oraz projekt budowlany. Adresatem ww. decyzji był H. S. - ojciec A. S.. W ocenie organu usytuowanie budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...] jest zgodne z okazanym planem realizacyjnym budowy budynku gospodarczego oraz zatwierdzonym projektem budowlanym. A. S. oświadczył do protokołu, iż "około 2000 roku zakupił działkę nr [...] od M. T., której dziadek wybudował mały dom mieszkalny na nieruchomości nr latach około 1934-36, był to W., który był ojcem H. W. obecnego współwłaściciela nieruchomości nr [...]. Działka nr [...] powstała około osiemdziesiątego roku".

W dniu [...] lutego 2018 roku skierowano zapytanie do Urzędu Gminy [...], czy w archiwalnych zasobach Gminy [...] znajdują się jakiekolwiek dokumenty dotyczące budynku, który widnieje na planie realizacyjny dla działki nr [...], zatwierdzonym przez Naczelnika Gminy [...] w dniu [...] listopada 1982 r, i oznaczony jest symbolem m. Do pisma, dołączono kopie ww. planu, na którym kolorem żółtym zaznaczono ww. budynek. Skierowano również zapytanie do H. W.:

- czy ma wiedzę, kiedy został wybudowany budynek mieszkalny, zlokalizowany na działce [...] przy ul. [...] w [...], poprzednio przy ul. [...] w [...], gmina [...] - oznaczony na załączonej do niniejszego pisma mapie kolorem żółtym;

- kto był jego inwestorem?

- czy posiada jakiekolwiek dokumenty dotyczące ww. budynku mieszkalnego? Jeżeli tak, to proszę, o ich udostępnienie w celu załączenia do akt ich kopii.

Na powyższe zapytanie H. W. udzielił odpowiedzi, iż "nie posiadam wiedzy kiedy został wybudowany budynek mieszkalny, zlokalizowany na działce [...] przy ul. [...] w [...], poprzednio przy ul. [...] w [...], gmina [...]; nie posiadam wiedzy kto był jego inwestorem, nie posiadam żadnych dokumentów dotyczących ww. budynku... ".

Urząd Gminy [...] poinformował, pismem z dnia [...] maja 2018 roku, iż nie posiada w swoich zasobach dokumentów dotyczących zabudowy działki przy ul. [...] (obecnie [...] w [...]).

W dniu [...] maja 2018 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z prośbą o umożliwienie wglądu w akta księgi wieczystej [...], w celu ustalenia czy w ww. aktach znajdują się dokumenty dotyczące budynku będącego przedmiotem prowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W dniu [...] lipca 2018 roku wykonano kwerendę udostępnionych w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] akt. Wykonano zdjęcia akt, między innymi: kopii z mapy katastralnej - dz. [...]. na mapie tej widnieje data [...] listopada 1954, na mapie tej wkreślony jest budynek, który swą lokalizacją oraz kształtem odpowiada budynkowi będącemu przedmiotem niniejszego postępowania; aktu notarialnego z dnia [...] marca 1967 roku spisanego w Państwowym Biurze Notarialnym w [...], nr repertorium [...], umowy zniesienia współwłasności nieruchomości objętej księga wieczystą pod oznaczeniem Kw nr [...] położonej w [...] powiatu [...], mającej obszar 1876 metrów kwadratowych. W jej § 3 zapisano "Stawający tj. M. W., J. K. i S. K. oświadczają, że znoszą dotychczasową współwłasność ww. księgi wieczystej [...] i dokonują jej podziału, w ten sposób, że otrzymują na własność: a) M. W. i jej mąż F. W. - do współwłasności majątkowej małżeńskiej, działkę nr [...], położoną w [...] powiatu [...], stanowiąc teren pod budowę, o obszarze 938 metrów kwadratowych, b) J. K. i jego żona S. K. - do współwłasności majątkowej małżeńskiej, działkę nr [...], położoną w [...] powiatu [...], stanowiąc teren pod budowę, o obszarze 938 metrów kwadratowych. ... Stawający zgodnie podają, że na działce nr [...] wybudowali F. i M. małżonkowie W., własnym kosztem i zachodem, stosownie do pozwolenia na budowę na ich nazwisko wydanego, murowany budynek gospodarczy, zaś działka nr [...] jest niezabudowana."

PINB podkreślił, że przepisy aktów prawnych mogących mieć w sprawie zastosowanie nie przewidywały obowiązku przechowywania przez właściciela obiektu budowlanego dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to czyni obecnie obowiązujący art. 63 ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi i naniesionymi zmianami został nałożony na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego dopiero § 34 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Z 1975 r., Nr 8, poz. 48). W konsekwencji, z uwagi na wskazany powyżej prawdopodobny czas powstania obiektu, tj. przed [...] marca 1967 roku, właściciele nie byli zobowiązani do przechowywania ww. dokumentacji. Z faktu nie odnalezienia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku zrealizowanego kilkadziesiąt lat temu nie można wysnuć twierdzenia, że powstał on jako samowola budowlana. Pomimo, iż pozwolenia na budowę nie odnaleziono to jednak nie można stwierdzić, że takiego pozwolenia nie wydano. Żaden z dowodów przeprowadzonych w sprawie na taką okoliczność nie wskazuje, a samowoli budowlanej nie można domniemywać.

Organ na podstawie zebranego materiału dowodowego w szczególności zapisów z wyżej cytowanego aktu notarialnego z dnia [...] marca 1967 roku uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania legalności budowy przedmiotowego budynku na działce nr geod. [...], ark. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...].

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła T. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy albo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zarzucono w nim:

I. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm., dalej: "p.b.") poprzez bezzasadne umorzenie postępowania w całości w sprawie legalności i zmianie sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce numer [...], arkusz mapy [...], obręb [...], a polegające na tym, że chociaż postępowanie dotyczyło zbadania legalności budowy przedmiotowego budynku, jak również określenia czy nie miała czasem miejsce samowolna zmiana jego sposobu użytkowania, to postępowanie umorzono w całości wyłącznie ze względu na stwierdzony brak tzw. "samowoli budowlanej";

II. przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na budzących uzasadnione wątpliwości ustaleniach faktycznych w kontekście wydanego rozstrzygnięcia, a mianowicie poprzez:

a) odstąpienie od zbadania, czy i kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku pierwotnie gospodarczego, a o numerze [...] i powierzchni zabudowy 43 m, co do którego stwierdzono, że brak jest podstaw kwestionowania legalności jego budowy;

b) pominięcie, że przedmiotowy budynek w uznanych za dowody w sprawie akcie notarialnym z [...] marca 1967 r. oraz decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1978 r. jest określony został jako budynek gospodarczy

c) odstąpienie od ustalenia - na podstawie danych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym - kiedy budynek w ewidencji został oznaczony jako mieszkalny o symbolu "m",

d) odstąpienie od zwrócenia się do Archiwum Państwowego w [...], w którym znajduje się zespół archiwalny o nazwie "[...] Urząd Gminy w [...]", a także nieprzeprowadzenie kwerendy archiwalnej dokumentacji wytworzonej przez organ, który był właściwy w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46, z późn. zm.), czyli Powiatową Radę Narodową w [...];

e) odstąpienie od przesłuchania w charakterze świadków lub wystąpienia o pisemne wyjaśnienia osób takich jak poprzedni właściciel w osobie M. T. - względnie innych osób z jej najbliższego otoczenia rodzinnego;

co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do niezasadnego lub przedwczesnego zastosowania art. 104 oraz art. 105 § 1 k.p.a.;

III. przepisów postępowania w postaci art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego niekompletnego uzasadnienia decyzji, z którego nie sposób wywnioskować z jakich przyczyn umorzono postępowanie administracyjne w całości, skoro jego przedmiotem była także dokonana z naruszeniem prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania, a nadto w którym brak analizy stanu prawnego obowiązującego w czasie, gdy przedmiotowy budynek został wniesiony w kontekście tego, czy i jakie działania dla jego .godnej z prawem bud my były wymagane.

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: "[...]WINB") decyzją z [...].09.2019r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji opisano dotychczasowy przebieg sprawy i wskazano, że pismem z dnia [...].07.2019r. znak: [...] [...]WINB zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwalnych znajduje się jakakolwiek dokumentacja dotycząca zabudowy działki nr [...]. W odpowiedzi, pismem z dnia [...].07.2019r. znak: [...], Archiwum Państwowe w [...] poinformowało, iż nie odnaleziono dokumentów dotyczących ww. nieruchomości.

Następnie pismem z dnia [...].08.2019r. [...]WINB zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie.

[...]WINB w pierwszej kolejności wskazał, iż PINB dla Miasta [...] prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], o czym zawiadomił pismem z dnia [...].08.2018r. znak: [...].

Odnosząc się do zarzutu podnoszonego w odwołaniu z dnia [...].04.2019r. dotyczącego braku ustosunkowania się organu I instancji do kwestii związanej z domniemaną zmianą sposobu użytkowania budynku na działce nr [...] wskazano, iż PINB dla Miasta [...] prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności wykonania budynku na ww. nieruchomości. Zakres tego postępowania nie obejmował zagadnienia związanego ze zmianą sposobu jego użytkowania, na co wskazuje się w odwołaniu z dnia [...].04.2019r. Niezasadnie zatem zarzuca się PINB dla Miasta [...], iż przedmiotowe postępowanie umorzono również w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu na działce nr [...], gdyż postępowanie to tego zagadnienia nie dotyczyło. W sytuacji, gdy zaistniało podejrzenie, iż sposób użytkowania budynku na działce nr [...] został zmieniony, to w tej kwestii należałoby zwrócić się do PINB dla Miasta [...] w celu podjęcia przez organ działań zmierzających do ustalenia tego zagadnienia.

Mając na uwadze zarzut, podniesiony także w odwołaniu z dnia [...].04.2019r., dotyczący braku zebrania przez PINB dla Miasta [...] pełnego materiału dowodowego w niniejszej sprawie wskazano, iż organ I instancji dwukrotnie zwrócił się do Urzędu Gminy [...] w celu ustalenia, czy istnieją dokumenty dotyczące zabudowań na działce nr [...] i otrzymał dwukrotnie negatywną odpowiedź w tym zakresie. Ponadto [...]WINB zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...] w tej kwestii i również uzyskał negatywną odpowiedź. Podkreślono, iż w sytuacji, gdy strona postępowania uważa, że w aktach sprawy winny znaleźć się dodatkowe materiały, które udowadniałyby podnoszoną przez tę stronę kwestię, to zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27.11.2007r. sygn. akt: II SA/Po 330/07 "w interesie stron postępowania, a nie tylko organu nadzoru budowlanego I instancji, jest aktywne uczestnictwo (także zbieranie materiału dowodowego) w prowadzonym postępowaniu administracyjnym". Jak już wskazano powyżej PINB dla Miasta [...] podjął szereg czynności zmierzających do ustalenia legalności przedmiotowego budynku. W toku prowadzonego postępowania strona odwołująca się nie przedłożyła natomiast żadnych innych materiałów, które dowodziłyby podnoszonej tezie braku legalności ww. obiektu. Zatem, w ocenie [...]WINB, nie można uznać za uzasadniony omawiany w tym miejscu zarzut braku zebrania przez PINB dla Miasta [...] pełnego materiału dowodowego jak i naruszeniu przez ten organ art. 7 k.p.a.

W ocenie organu prawidłowo umorzono postępowanie w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie :

I. przepisów postępowania w postaci art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm., dalej: "p.b."), poprzez bezzasadne umorzenie postępowania w całości w sprawie legalności i zmianie sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce numer [...], arkusz mapy [...], obręb [...], a polegające na tym, że chociaż postępowanie dotyczyło zbadania legalności budowy przedmiotowego budynku, jak również określenia czy nie miała czasem miejsce samowolna zmiana jego sposobu użytkowania, to postępowanie umorzono w całości wyłącznie ze względu na stwierdzony brak tzw. "samowoli budowlanej";

II. przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na budzących uzasadnione wątpliwości ustaleniach faktycznych w kontekście wydanego rozstrzygnięcia, a mianowicie poprzez:

a) uznanie, że brak jakichkolwiek dowodów wskazujących na legalne wybudowanie przedmiotowego budynku - wykorzystywanego obecnie według ewidencji gruntów i budynków na cele mieszkaniowe - nie pozwala na uznanie, że do jego realizacji doszło w warunkach samowoli budowlanej, zwłaszcza że nie ustalono ponad wszelką wątpliwość czy budynek, o którym mowa w sprawie powstał przed 1995 r., gdy istotnie właściciele wybudowanych obiektów nie mieli obowiązku przechowywać dokumentacji budowlanej;

b) odstąpienie od przeprowadzenia kwerendy archiwalnej dokumentacji wytworzonej przez organ, który był właściwy w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46, z późn. zm.), czyli Powiatowa Rada Narodowa w [...], gdzie ograniczono się li tylko do poszukiwania dokumentacji, którą miał wytworzyć dawny Naczelnik Gminy [...];

c) odstąpienie od przesłuchania w charakterze świadków lub wystąpienia o pisemne wyjaśnienia osób takich jak poprzedni właściciel w osobie M. T. - względnie innych osób z jej najbliższego otoczenia rodzinnego;

d) odstąpienie od ustalenia, czy zachowały się rejestry dotyczące wydanych pozwoleń na budowę z lat 1954-167,

e) odstąpienie od zbadania, czy i kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku pierwotnie gospodarczego, a o numerze [...] i powierzchni zabudowy 43 m, co do którego stwierdzono, że brak jest podstaw kwestionowania legalności jego budowy;

f) pominięcie, że przedmiotowy budynek w uznanych za dowody w sprawie akcie notarialnym z [...] marca 1967 r. oraz decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1978 r. jest określony został jako budynek gospodarczy;

g) odstąpienie od ustalenia - na podstawie danych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym - kiedy budynek w ewidencji został oznaczony jako mieszkalny o symbolu "m",

co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do niezasadnego lub przedwczesnego zastosowania art. 104 oraz art. 105 § 1 k.p.a.;

III. przepisów postępowania w postaci art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie wadliwego i niekompletnego uzasadnienia decyzji, z którego nie sposób wywnioskować z jakich przyczyn umorzono postępowanie administracyjne w całości, skoro jego przedmiotem była także dokonana z naruszeniem prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania, a nadto w którym brak analizy stanu prawnego obowiązującego w czasie, gdy przedmiotowy budynek został wniesiony w kontekście tego, czy i jakie działania dla jego zgodnej z prawem budowy były wymagane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż nie wie gdzie się znajdują akta archiwalne Powiatowej Rady Narodowej w [...].

A. S. (uczestnik postępowania) wniósł o oddalenie skargi. Okazał oryginał decyzji PINB dla miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] umarzającej z urzędu w całości postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, wybudowanego na działce nr geod. [...], ark [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...], na budynek mieszkalny.

Skarżąca oświadczyła, iż M. T. jest siostrzenicą H. W., która tak jak i on mieszkała w tym budynku. Wskazała, że słyszała iż budynek ten powstał przed wojną, mieszkała tam również matka jej teściowej. Wskazała, że nie wie czy M. T. ma dokumenty. Nie wie w jakim celu złożono wniosek o przesłuchaniu M. T..

Uczestnik postępowania oświadczył, iż M. T. nie przekazała mu żadnej dokumentacji dotyczącej tego domu. Podatek za ten budynek jest odprowadzany jak za dom mieszkalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...].09.2019r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...].04.2019r., nr [...] umarzającą z urzędu w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku na działce nr geod. [...], ark. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...].

Zgodnie z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2098, jt., dalej: "k.p.a.") organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Sporne w niniejszej sprawie było m.in. to, czy organ prawidłowo umorzył postępowanie w całości w zakresie legalności budowy budynku, pomijając kwestię zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr [...], arkusz [...], obręb [...]. W ocenie skarżącej zebrany materiał dowodowy był niekompletny i zaskarżona decyzja była przedwczesna.

Sąd wskazuje, że zgodnie z generalną zasadą zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2019r. poz. 1186 ze zm., dalej p.b.) "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31".

Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie PINB dla Miasta [...] prawidłowo ustalił, że na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] zlokalizowany jest nieużytkowany budynek, którego funkcja wskazuje na mieszkalną. Ponadto organ stwierdził, iż obiekt ten jest w nieodpowiednim stanie technicznym W trakcie kontroli przeprowadzonej przez PINB dla Miasta [...] w dniu [...].01.2018r., na podstawie oświadczenia obecnego właściciela działki nr [...] A. S., iż ww. obiekt powstał w latach 1934-1936. Nie zostały przedłożone natomiast żadne dokumenty świadczące o fakcie jego legalności, a więc zasadnie organ I instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia tej kwestii. Organ I instancji ustalił, iż przedmiotowy obiekt istniał już w 1954r., na co wskazują dokumenty znajdujące się w aktach księgi wieczystej dotyczącej obecnej działki nr [...].

Nie zostało wprawdzie jednoznacznie potwierdzone, że obiekt ten istniał już w latach trzydziestych XX w., lecz organ prawidłowo ustalił, iż istniał on na pewno w 1954r., a więc niewątpliwie powstał on przed dniem [...].01.1995r., tj. dniem, w którym weszło w życie obecnie obowiązujące Prawo budowlane.

W związku z powyższymi ustaleniami organ I instancji prawidłowo wskazał, że przepisy aktów prawnych mogących mieć w sprawie zastosowanie nie przewidywały obowiązku przechowywania przez właściciela obiektu budowlanego dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to czyni obecnie obowiązujący art. 63 ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane.

Należy wskazać, że obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi i naniesionymi zmianami został nałożony na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego dopiero przez § 34 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Z 1975 r., Nr 8, poz. 48). W konsekwencji, z uwagi na wskazany powyżej uprawdopodobniony czas powstania obiektu, tj. przed [...] marca 1967 roku (w aktach sprawy znajduje się kserokopia aktu notarialnego nr rep. [...] z dnia [...].03.1967r., dotyczącego zniesienia współwłasności nieruchomości), właściciele nie byli zobowiązani do przechowywania ww. dokumentacji.

Organy prawidłowo uznały, że z faktu nie odnalezienia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku zrealizowanego kilkadziesiąt lat temu nie można wysnuć twierdzenia, że powstał on jako samowola budowlana. Pomimo, iż pozwolenia na budowę nie odnaleziono, to jednak nie można stwierdzić, że takiego pozwolenia nie wydano. Żaden z dowodów przeprowadzonych w sprawie na taką okoliczność nie wskazuje, a samowoli budowlanej nie można domniemywać.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażony w wyroku z dnia 21.03.2013r. o sygn. akt IV SA/Po 30/13, w którym odniesiono się do kwestii związanej z brakiem dokumentów świadczących o legalności danego obiektu budowlanego stwierdzając, że "nieuprawnione jest domniemanie samowoli budowlanej w sytuacji niemożliwości ustalenia faktu wydania pozwolenia na budowę. Kwestia upływu czasu od chwili zrealizowania inwestycji nie może stanowić bowiem podstawy takiego domniemania (...)". W wyroku tym podkreślono również, że eliminowanie samowoli budowlanych należy do zadań i kompetencji organów nadzoru budowlanego, co oznacza przede wszystkim obowiązek działania z urzędu organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Nierealizowanie tego obowiązku przez organy nadzoru budowlanego na przestrzeni lat nie może w konsekwencji prowadzić do przerzucania ciężaru dowodu legalności inwestycji na aktualnych właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego". Należy wskazać, iż w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prowadził postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia, czy zostało wydane pozwolenie budowlane dotyczące przedmiotowej inwestycji, jednakże z faktu nie odnalezienia akt dotyczących przedmiotowej sprawy nie wynika ponad wszelką wątpliwość, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę (patrz wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21.03.2013r. sygn. akt IV SA/Po 30/13). W sytuacji natomiast, gdy organ nadzoru budowlanego nie ustalił jednoznacznie, iż obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania został wykonany w ramach tzw. samowoli budowlanej, to "niedających się usunąć wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy (...) nie można interpretować na niekorzyść inwestora".

W ocenie Sądu organy w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami k.p.a. przeprowadziły postępowanie dowodowe. Mimo podjętych przez organy czynności, służących poszukiwaniu dowodów w niniejszej sprawie, nie udało się odnaleźć dokumentów, które bezpośrednio świadczyłyby o legalności przedmiotowego budynku. Z akt sprawy wynika, że Urząd Gminy [...] poinformował o braku posiadania dokumentów dotyczących działki nr [...] i zlokalizowanego na tej nieruchomości budynku. Także Archiwum Państwowe w [...] poinformowało, w toku prowadzonego przez [...]WINB postępowania odwoławczego, iż nie jest posiadaniu dokumentów dotyczących ww. nieruchomości i jej zabudowań. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można uznać, że odstąpiono od przeprowadzenia kwerendy archiwalnej dokumentacji wytworzonej przez Powiatową Radę Narodową w [...], ponieważ zwrócono się do Archiwum Państwowego w [...], które przechowuje m.in. dokumenty wytworzone przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Organ II instancji zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...] o jakąkolwiek dokumentację dotyczącą zabudowy działki nr [...], jednak nie odnaleziono żadnych dokumentów dot. ww. nieruchomości.

Organy słusznie uznały, że nie można uznać, że przedmiotowy budynek na działce nr [...] powstał w ramach tzw. samowoli budowlanej, gdyż żaden z zebranych dowodów w sprawie nie wskazuje na zaistnienie takiej sytuacji. W związku z ustaleniami organów, a także brakiem wskazania przez skarżącą jakichkolwiek dowodów, które mogłyby podważyć te ustalenia, zaistniałe wątpliwości w zakresie legalności wykonania ww. budynku należało zinterpretować na korzyść obecnego właściciela działki nr [...] jak i obiektu znajdującego się na tej działce.

Sąd wskazuje, że organy prawidłowo, na podstawie dokonanych ustaleń, uznały, iż nie można stwierdzić jednoznacznie, że przedmiotowy budynek na działce nr [...] w [...] jest nielegalny i w ten sposób rozstrzygnięto zaistniałe wątpliwości na korzyść obecnego właściciela ww. nieruchomości, co w konsekwencji prowadziło do konieczności uznania prowadzonego w tej sprawie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Sąd podkreśla, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r., kiedy Urząd Miasta [...] wskazał PINB, że w tut. Archiwum brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność budynków mieszkalnego i gospodarczego na działkach [...] i [...] ark [...], obręb [...]. Urząd Miasta [...] wskazał, że przez legalność rozumie kwestie pozwolenia na budowę oraz zmiany sposobu użytkowania na budynek mieszkalny.

Sąd wskazuje, że w uzasadnieniu decyzji I instancji organ w ogóle się nie odniósł do kwestii zmiany sposobu użytkowania na budynek mieszkalny, natomiast w uzasadnieniu decyzji II instancji organ stwierdził, że postępowanie dotyczyło wyłącznie kwestii pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu organ I instancji niesłusznie pominął kwestię zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, a organ II instancji błędnie uznał, że postępowanie nie dotyczy tej kwestii. Wprost świadczy o tym pismo z [...] sierpnia 2017 r., w którym Urząd Miasta [...] wskazał zakres sprawy niezbędny do zbadania.

Powyższe uchybienie ma niewątpliwie formalny charakter. Należy jednak podkreślić, że organy w trakcie tego postępowania poszukiwały wszelkiej dokumentacji dotyczącej przedmiotowych budynków, zarówno w archiwum Urzędu Gminy [...], jak i w Archiwum Państwowym w [...]. Zwracając się do tych jednostek wnioskowano o jakiekolwiek dokumenty dotyczące zabudowy przedmiotowej działki. Uzyskano odpowiedź negatywną. Tym samym należy przyjąć, że nie odnaleziono również dokumentów związanych ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, co powoduje, że ww. uchybienie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprawy. Brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów, a więc także dotyczących użytkowania przedmiotowego budynku.

Sąd wskazuje, że organy powinny odnieść się do kwestii zmiany sposobu użytkowania budynku, jednak zebrany materiał dowodowy (a właściwie próby poszukiwania dokumentów i w efekcie ich brak), pozwala założyć, że wadliwe nieodniesienie się do kwestii zmiany sposobu użytkowania nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Co prawda rozstrzygnięcie to (umorzenie postępowania) nie obejmuje swoim zakresem kwestii zmiany sposobu użytkowania, jednak Sąd na dzień orzekania posiadał kopię decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] (oryginalny odpis okazano) umarzającej z urzędu w całości postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, wybudowanego na działce nr geod. [...], ark [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...], na budynek mieszkalny. Tym samym należy wskazać, że kwestia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku została rozstrzygnięta w innym postępowaniu administracyjnym. Sąd zaznacza, że ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu nieodniesienia się do kwestii zmiany sposobu użytkowania skutkowałoby koniecznością umorzenia postępowania, właśnie z uwagi na fakt rozstrzygnięcia tej kwestii w innym postępowaniu administracyjnym.

Sąd wskazuje również, że dowód z przesłuchania świadka ma charakter uzupełniający i jego przeprowadzenie jest zasadne, jeśli w sprawie występują istotne wątpliwości, których nie da się w inny sposób rozstrzygnąć. Tym samym w świetle dokonanych ustaleń przesłuchanie M. T., która stała się właścicielką przedmiotowej działki dopiero po swoim ojcu H. W. jest bezcelowe. H. W. udzielił już w sprawie odpowiedzi na pytania zadane przez organ. M. T. chronologicznie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości po swoim ojcu H. W., a więc w jeszcze większej odległości czasowej od wybudowania kwestionowanego budynku. Tym samym trudno przypuszczać, by posiadała w tym zakresie bogatszą wiedzę od swojego ojca. Ponadto sama skarżąca na rozprawie wskazała, że nie wie "skąd wniosek o przesłuchaniu M. T.".

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.