Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 436/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2010-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, 3, art. 40 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 pkt 2, 4, 15, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2, art. 53 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 22 a ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2010r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] Spółka Akcyjna na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych I. stwierdza nieważność paragrafu 2 zaskarżonej uchwały w całości oraz paragrafu 5 ustęp 3 w części ustalającej miejsce rozpoczęcia i zakończenia wykonywania przewozu oraz oczekiwania na rozpoczęcie przewozu w przerwach międzykursowych ; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku ; III. zasądza od Gminy na rzecz Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] Spółka Akcyjna kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Busku-Zdroju w Uchwale Nr XXXVII/425/10 z dnia 25 marca 2010 r. podjętej na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2, 4, 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, ustaliła zasady korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych na terenie Miasta i Gminy Busko-Zdrój. W § 1 tej uchwały wyjaśniono, że przewoźnicy drogowi mogą korzystać z przystanków komunikacyjnych zwanych dalej przystankami, będącymi własnością Gminy Busko-Zdrój lub co do których Gmina pełni obowiązki administratora lub zarządcy, zlokalizowanych przy drogach publicznych na terenie administracyjnym gminy Busko-Zdrój, zgodnie z niniejszymi zasadami. W § 2 uchwały stwierdzono, że dla przewoźników wykonujących regularne przewozy osób, które swym zasięgiem obejmują odjazd i przyjazd do Buska-Zdroju jako miejsce rozpoczęcia i zakończenia wykonywania przewozu oraz oczekiwania na rozpoczęcie przewozu w przerwach między kursowych wskazuje się przystanki zlokalizowane na Miejskim Dworcu Autobusowym w Busku-Zdroju przy ul. Waryńskiego. W § 5 ust. 1 uchwały ustalono, że do korzystania z przystanków uprawnieni są przewoźnicy wykonujący regularne przewozy osób w transporcie drogowym, w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Przewoźnicy mogą korzystać z przystanków wyłącznie po uzyskaniu pisemnego uzgodnienia korzystania z nich z Burmistrzem Miasta i Gminy Busko-Zdrój (§ 5 ust. 2). Przewoźnik starający się o uzyskanie uzgodnienia na korzystanie z przystanków, zobowiązany jest przedstawić mapkę oraz zestawienie planowanych zatrzymań (projekt rozkładu jazdy) na wskazanych przystankach, (z uwzględnieniem zapisów zawartych w § 2 niniejszej uchwały) w okresie, którego dotyczy uzgodnienie (§ 5 ust. 3 uchwały).

W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, że w związku z planowanym w roku bieżącym uruchomieniem miejskiego dworca autobusowego, zmianami organizacji ruchu w centrum miasta oraz przejęciem zarządzania przystankami komunikacyjnymi zlokalizowanymi w granicach administracyjnych miasta, zachodzi potrzeba określenia zasad organizacji publicznego transportu zbiorowego, w tym korzystania z w/w przystanków. Pozwoli to na skoordynowanie transportu pasażerskiego na obszarze gminy i sprzężenie go z funkcjonowaniem dworca jako miejsca rozpoczęcia i zakończenia wykonywania przewozu.

W piśmie z dnia 2 czerwca 2010 r. Przedsiębiorstwo A. w B. Spółka Akcyjna wystosowało do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Busku-Zdroju oparte na treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia powstałego na skutek uchwalenia opisanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w Busku-Zdroju. W uzasadnieniu wezwania podniesiono, że przedmiotowa uchwała zawiera w § 2 zapis, który narusza słuszny interes prawny i uprawnienie A. w B. S.A. Zapis ten wykracza bowiem w sposób rażący poza uprawnienia z katalogu zadań własnych gminy wyrażone w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym – dotyczącym lokalnego transportu zbiorowego. Zapis § 2 uchwały nie znajduje również podstawy prawnej w powołanym w uchwale art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten ustala bowiem jedynie, że do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się między innymi potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. Nie może więc stanowić postawy do wydania przepisów prawa miejscowego poprzez nakazanie przedsiębiorcy rozpoczynania i zakończenia kursu w ramach odjazdu i przyjazdu z Buska-Zdroju na określonym przystanku. Postanowienie takie ogranicza w znaczący sposób zasadę wolności prowadzenia działalności gospodarczej w sytuacji, gdy żaden przepis nie wyposaża organów samorządu terytorialnego w kompetencje do określania miejsca początku i końca kursu oraz oczekiwania na rozpoczęcie przewozu.

Rada Miejska w Busku-Zdroju nie ustosunkowała się do w/w wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 7 lipca 2010 r. A. w B. Spółka Akcyjna, złożyła w Urzędzie Miasta i Gminy datowaną na 6 lipca 2010 r. skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 25 marca 2010 r. nr XXXVII/425/10 w sprawie ustalenia zasad korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych na terenie Miasta i Gminy Busko-Zdrój. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności § 2 i § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały, w części ustalającej miejsce rozpoczęcia i zakończenia wykonywania przewozu oraz oczekiwania na rozpoczęcie przewozu w przerwach międzykursowych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący nie neguje prawa Gminy Busko-Zdrój do określenia zasad korzystania z przystanków autobusowych, ale ma zastrzeżenia do zapisu § 2 uchwały nakazującego przedsiębiorstwom transportowym rozpoczynanie i kończenie wykonywania przewozów i oczekiwanie w przerwie pomiędzy kursami w określonym miejscu – na Miejskim Dworcu Autobusowym w Busku-Zdroju przy ulicy Waryńskiego. Zdaniem skarżącego kwestia ta nie należy do kompetencji rady gminy i nie powinna znaleźć się w uchwale, lecz powinna zostać określona w zezwoleniach wydawanych przez organ wykonawczy, tj. przez burmistrza. Stanowi o tym bowiem art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. b). ustawy o transporcie drogowym. O kompetencjach organu wykonawczego gminy świadczy również art. 22 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się m. in.:

1) proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy;

2) schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami;

3) potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi.

Wynika stąd, że ustawa o transporcie drogowym przewiduje swobodę przewoźnika w zakresie ustalenia początku i końca kursu oraz miejsca postoju w przerwach międzykursowych. Swoboda ta jest ograniczona jedynie przez konieczność uzyskania uzgodnień w zakresie proponowanego rozkładu jazdy uwzględniającego przystanki oraz potwierdzenie zasad korzystania z nich.

Podstawy do wydania zaskarżonej uchwały nie stanowi też art. 7 ust. 1 pkt 2, 4 i 15 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy te wskazują bowiem jedynie na określonego rodzaju zadania gminy, co nie jest tożsame z wyposażeniem organu stanowiącego do określenia formy realizacji takiego zadania. Zadania gminy nie mogą bowiem być utożsamiane z kompetencjami, a jedynie kompetencja stwarza potencjalną możliwość podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały. Kompetencję organu wyznaczają natomiast przepisy prawa materialnego. Taki przepis pozwalający jednostce samorządu terytorialnego na ingerowanie w swobodę wyboru przez przewoźnika miejsca rozpoczynania, kończenia kursu i postoju w przerwie między kursami – nie istnieje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł przede wszystkim o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z uwagi na wniesienie jej przed upływem terminu do rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego przez Radę Miejską w Busku-Zdroju, a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie.

W uzasadnieniu żądania odrzucenia skargi organ wyjaśnił, że w związku z wezwaniem go przez skarżącego pismem z dnia 2 czerwca 2010 r. do usunięcia naruszenia interesu prawnego oraz z uwagi na nieudzielenie odpowiedzi na to wezwanie, skarga została wniesiona przedwcześnie. 30-dniowy termin do wniesienia skargi powinien bowiem rozpocząć bieg w dniu 2 sierpnia 2010 r. (tj. po upływie 2 miesięcy od wniesienia skargi), co oznacza, że skarżący mógł skutecznie wnieść skargę w terminie od dnia 2 sierpnia do 1 września 2010 r., chyba że Rada Miejska w Busku-Zdroju rozpoznałaby wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego przed upływem 2 miesięcy od jego doręczenia. Skoro jednak skarżący złożył wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego i nie czekając na upływ ustawowego terminu wniósł następnie skargę do sądu, to skarga tak wniesiona jest niedopuszczalna, bowiem nie nastąpiła przesłanka jej dopuszczalności, którą jest bezskuteczność wezwania, jak i nie został dochowany termin do jej wniesienia. To zaś obliguje Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Uzasadniając złożony z ostrożności procesowej wniosek o oddalenie skargi, organ wyjaśnił, że stosownie do postanowień art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały rady gminy mają określać zasady, czy reguły zachowania się przy korzystaniu z obiektów gminnych oraz tryb, co oznacza jedynie sposób zachowania się, jego procedurę wyznaczoną przez elementy materialnoprawne. Przepisy te nie mogą kształtować sytuacji prawnej obywateli jedynie w sferze finansowej, na uzasadnienie czego organ powołał uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1992 r., sygn. IV CZP 30/92, OSNC Nr 7-8/93, poz. 122. W konsekwencji ustalenie zawarte w § 2 zaskarżonej uchwały nie narusza interesu prawnego skarżącego. W ramach posiadanych kompetencji Gmina może bowiem ustalać zasady korzystania z należących do niej przystanków, zwłaszcza, że w związku z uruchomieniem miejskiego dworca autobusowego, zmianami organizacji ruchu w centrum miasta oraz przejęciem zarządzania przystankami komunikacyjnymi zlokalizowanymi w granicach administracyjnych miasta, zachodzi potrzeba skoordynowanie transportu pasażerskiego na obszarze gminy i sprzężenie go z funkcjonowaniem dworca jako miejsca rozpoczęcia i zakończenia wykonywania przewozu.

W toku postępowania przed Sądem, jeszcze przed rozprawą skarżący złożył pismo przygotowawcze datowane na dzień 5 sierpnia 2010 r., w którym ustosunkował się do wniosków zawartych w odpowiedzi na skargę. Kwestionując żądanie odrzucenia skargi powołał się na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, w której przesądzono, iż przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a skarga taka jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia także wówczas, gdy wniesiono ją w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.

Odnośnie merytorycznych argumentów przytoczonych przez gminę skarżący podniósł, iż należy odróżnić możliwość ustalenia przez jednostkę samorządu terytorialnego zasad korzystania z przystanków i dworca (za które to zasady można by uznać np. określenie miejsc postoju na dworcu, określenie zasad poruszania się pojazdów na zatokach, czy na parkingu, określenie miejsca wjazdu, czy przejazdu na nowy obiekt), od możliwości regulowania przebiegu kursu przewoźnika, początków i końca tras. Zaskarżone zapisy uchwały, w tym w szczególności zapis § 2 nie wyrażają w swej treści jakiejkolwiek zasady korzystania z przystanku autobusowego jako mienia gminnego, a wskazują jedynie, a właściwie nakazują, aby przewoźnik będący podmiotem niezależnym od gminy, rozpoczynał i kończył działalność przewozową właśnie w tym miejscu. Uchwała wprowadza więc w rzeczywistości nie zasady korzystania z mienia gminnego, ale bezpodstawne zasady prowadzenia działalności przewozowej, co nie leży w kompetencjach gminy. Ponadto § 2 zaskarżonej uchwały zmierza bezsprzecznie do kształtowania sytuacji prawnej przewoźników w sferze majątkowej, gdyż "wymusza" tzw. bezkursowy przejazd z bazy skarżącego na dworzec, przed rozpoczęciem każdego kursu regularnego oraz bezkursowy powrót z dworca na bazę po zakończeniu każdego wykonanego kursu regularnego. Podczas takich przejazdów przewoźnik nie może przewozić pasażerów w celach komercyjnych, między innymi z przystanku usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie bazy przy ulicy Bohaterów Warszawy, gdzie zwyczajowo rozpoczynały się i kończyły wszystkie przewozy prowadzone przez A. B., z czego korzystali okoliczni mieszkańcy, pracownicy wielu pobliskich zakładów pracy i młodzież szkolna uczęszczająca do szkoły położonej po sąsiedzku z bazą. Ponadto z uwagi na niefortunne usytuowanie dworca przy ulicy Waryńskiego położonego na uboczu i daleko od centrum miasta, pasażerowie (za wyjątkiem kuracjuszy i pasażerów komunikacji dalekobieżnej) nie są zainteresowani możliwością dojazdu na ten dworzec, ale w okolice centrum miasta. Wskazane konsekwencje wprowadzenia zaskarżonej uchwały spowodują pozbawienie A.B. przychodów z tytułu przewozu pasażerów od i do przystanku przy ulic Bohaterów Warszawy oraz zwiększenie kosztów realizacji zadań przewozowych z tytułu wydłużenia linii komunikacyjnych, zwiększonego zużycia paliwa i kosztów wynagrodzeń kierowców. Ponadto wjazd na dworzec wiąże się z dodatkowymi kosztami z tytułu odpraw autobusów, które dodatkowo i bez ekonomicznego uzasadnienia będą rozpoczynały się na dworcu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) sąd administracyjny zobowiązany jest do zbadania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżących. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia.

Biorąc pod uwagę ww. przepis, podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie winny być naruszone taką uchwałą.

Dokonując wskazanej analizy Sąd uznał, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna w świetle przesłanek z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wbrew zarzutom zawartym w odpowiedzi na skargę, została ona wniesiona z zachowaniem ustawowych wymogów formalnych co do uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz co do terminu dokonania tej czynności i terminu wniesienia skargi. Skarga została bowiem wniesiona po wezwaniu Rady Miejskiej w Busku-Zdroju do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki i z zachowaniem 60-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Termin ten miał w sprawie zastosowanie, ponieważ Rada Miejska w Busku-Zdroju nie odpowiedziała na wezwanie z dnia 2 czerwca 2010 r. do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki, co było w sprawie bezsporne. Wbrew twierdzeniom organu, skarga nie została wniesiona przedwcześnie, tj. przed upływem terminu do rozpatrzenia przez Radę Miejską w Busku-Zdroju wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07). Jak to wyjaśnił NSA w powołanej uchwale, w sytuacji, gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wniósł skargę, a organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie i przekazał skargę do sądu z odpowiedzią na skargę, w której nie podziela zarzutów skarżącego, odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej (przedwczesnej), ponieważ nie została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, nie ma oparcia w przepisach p.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako warunek wniesienia skargi jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.

Podzielając przytoczone poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Kielcach w niniejszym składzie uznał, że skarga A. B. S.A. została wniesiona w terminie.

W dalszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała wydana w sprawie ustalenia zasad korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych mieści się w katalogu spraw z zakresu administracji publicznej i w związku z tym może być zaskarżona do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Oceniając legitymację skarżącej spółki do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju wydaną w przedmiocie ustalenia zasad korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych na terenie Miasta i Gminy Busko-Zdrój, należy wyrazić pogląd, że interes prawny skarżącej spółki został naruszony zaskarżoną uchwałą. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego - por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89. Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej - por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może, więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424.

Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.), to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących.

O istnieniu interesu prawnego skarżącej spółki przesądza zdaniem Sądu fakt, że jest ona jednym z przewoźników wykonujących regularne przewozy osób obejmujące swym zasięgiem odjazd i przyjazd do Buska-Zdroju, do których to przewoźników została skierowana wprost zaskarżona uchwała, co wynika z jej tytułu i treści. Przewoźnik taki ma prawo domagania się od właściciela lub zarządzającego obiektami dworcowymi i przystankami uzgodnienia zasad korzystania z tych obiektów, co wynika z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Określenie więc tych zasad w sposób sprzeczny z prawem powszechnie obowiązującym niewątpliwie narusza interes prawny takiego przewoźnika. Odnośnie natomiast oceny, czy zaskarżona uchwała narusza powszechnie obowiązujące normy prawne, należy zauważyć co następuje.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych). Adresatami aktów prawa miejscowego mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (np. przewoźnicy wykonujący regularne przewozy osób). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 70). Akty prawa miejscowego mają terytorialny zasięg działania. Obowiązują tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego (przykładowo akty gminne ograniczają się do granic gminy), mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów. Akty prawa miejscowego muszą mieć charakter normatywny. Zawierać więc muszą wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy wyrażające jedynie postulaty nie są aktami prawa miejscowego.

Ponadto akty prawa miejscowego zawierać muszą normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia czy nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (D. Dąbek, j.w., s. 73).

Zaskarżona uchwała, ustalająca zasady korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych na terenie miasta i gminy Busko-Zdrój i nakładająca w związku z tym na nich konkretne obowiązki posiada niewątpliwie wskazane wyżej cechy, pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Skierowana została bowiem do wszystkich przewoźników wykonujących regularne przewozy osób, które swym zasięgiem obejmują odjazd i przyjazd do Buska-Zdroju i nakazała im określone zachowanie opisane w § 2, 3, 4 i 5 tej uchwały. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek, j.w. s. 58).

Treść art. 94 Konstytucji wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc zatem w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych aktami prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Akty prawa miejscowego nie mogą być autonomiczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie ulega też wątpliwości, że nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa (D. Dąbek, j.w., s. 74).

Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczegółowej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczegółowej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej - akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne.

W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano przepis art. 7 ust. 1 pkt 2, 4, 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Żaden z tych przepisów nie może być jednak podstawą do takiej regulacji, jaka znalazła się w zaskarżonej części uchwały z dnia 25 marca 2010 r.

Charakter aktów prawa miejscowego, jako stanowionych w granicach i na podstawie ustaw przesądza o tym, że przepisy art. 7 ust. 1 pkt 2, 4 i 15 u.s.g., określające zadania gminy, nie mogą być samodzielną i wystarczającą podstawą tych aktów (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., II SA/Lu 965/06, LEX 475567). Powołane przepisy wymieniają sprawy dotyczące zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty należące do zadań własnych gminy, między innymi w zakresie: organizacji ruchu drogowego, lokalnego transportu zbiorowego oraz utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ma więc charakter normy kompetencyjnej, której rozwinięcie następuje w przepisach szczególnych. Inaczej mówiąc, gmina, na podstawie przepisów szczególnych, jest zobowiązana do realizacji zadań w tym przepisie wymienionych. Nie można jednak uznać, że przepis ten stwarza podstawę samodzielnego uprawnienia do wydawania aktów prawa miejscowego regulującego władczo wskazane w tych przepisach materie (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06,LEX nr 275429).

Podstawa taka nie znajduje się również w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z tym przepisem, do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się między innymi potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. Zezwolenia na wykonywanie takich przewozów w zależności od ich zasięgu terytorialnego obejmującego obszar gminy, miasta, kilku gmin które utworzyły związek międzygminny, powiatu, województwa, kraju, czy wykraczającego poza terytorium Polski, są wydawane odpowiednio przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę, marszałka województwa lub właściwego ministra, według zasad określonych w art. 18 ustawy o transporcie drogowym. W tym odrębnym postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie się przez przedsiębiorcę zamierzającego uzyskać zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. Forma tego uzgodnienia nie jest w przepisach określona. Nie jest to w szczególności uzgodnienie o jakim mowa w art. 106 kpa, gdyż przepis ten dotyczy współdziałania organów administracji przy wydawaniu decyzji, a art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym nakłada obowiązek uzgodnienia na stronę, a nie na organ. Należy w związku z tym przyjąć, że forma uzgodnienia może być dowolna. Może ono w szczególności nastąpić w drodze czynności prawnej. Uzgodnienie musi jednak dotyczyć indywidualnego, konkretnego przypadku, gdyż potwierdzenie takiego uzgodnienia ma być dołączone do każdego konkretnego wniosku o wydanie zezwolenia. Z tej więc przyczyny, tj. z powodu indywidualnego i konkretnego, a nie generalnego i abstrakcyjnego (jak przy aktach prawa miejscowego) charakteru takiego uzgodnienia, nie można przyjąć, aby przepis art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym mógł być podstawą do wydania aktu prawa miejscowego określającego na potrzeby innego postępowania administracyjnego, zasady korzystania przez nieokreślony krąg przewoźników z przystanków komunikacyjnych na terenie Miasta i Gminy Busko-Zdrój, tak jak to ustalono w zaskarżonej uchwale Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 25 marca 2010 r. Ponadto należy zauważyć, że przedmiotem regulacji zawartej w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, nie jest określenie kompetencji dla organu jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia aktu prawa miejscowego dotyczącego zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, lecz wskazanie wymogów, jakie musi spełniać wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Uboczne więc tylko (względem zasadniczej materii normatywnej objętej tym przepisem) wskazanie w art.. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, że właściciel lub zarządzający obiektami dworcowymi i przystankami może uzgodnić zasady korzystania z nich, nie może stanowić samodzielnej podstawy do stanowienia w tym zakresie aktu prawa miejscowego. Ponadto podmiotem uprawnionym do dokonania takiego uzgodnienia nie jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ale jej organ wykonawczy.

Również ostatni z przepisów powołanych w zaskarżonej uchwale nie mógł być podstawą do wydania jej zaskarżonej części.

Przepis art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest podstawą do wydawania aktów prawa miejscowego, co wynika niewątpliwie z jego treści. Zgodnie z nią bowiem, "na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego miedzy innymi w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej".

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zaskarżone przepisy nie określają zasad korzystania z przystanków usytuowanych na dworcu autobusowym przy ulicy Waryńskiego w Busku-Zdroju, ale wprowadzają przymus korzystania z tych przystanków, co za zasadę korzystania w żadnym razie nie można uznać. Przepisy § 2 i 5 ust. 3 uchwały z dnia 25 marca 2010 r. w zaskarżonej części, nie określają żadnych reguł korzystania przez przewoźników wykonujących regularne przewozy osób zaczynające się lub kończące w Busku-Zdroju, z przystanków zlokalizowanych na tym dworcu, skoro ich sensem i treścią jest wprowadzenie dla tych przewoźników po pierwsze obowiązku korzystania z nich, po drugie obowiązku korzystania z nich w taki sposób, aby takie kursy kończyły się i zaczynały właśnie na tym dworcu, a po trzecie obowiązku oczekiwania na nim na rozpoczęcie takiego kursu. Nie można zgodzić się z poglądem, że obowiązek korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowi jakąkolwiek zasadę korzystania z nich. Wprowadzenie takiego obowiązku sprowadza się w istocie do próby uregulowania sposobu prowadzenia przez przewoźników prowadzonej przez nich działalności przewozowej, do czego organy gminy nie mają uprawnień.

Należy również zauważyć, że zaskarżone przepisy naruszają wyrażony w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP zakaz dyskryminacji w życiu gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, a także zasadę swobody działalności gospodarczej, określoną w art. 22 Konstytucji.

Konsekwencją uchwalenia zaskarżonych przepisów jest istotne zróżnicowanie ekonomicznej sytuacji przewoźników wykonujących regularne przewozy osób ze względu na siedzibę ich bazy transportowej. Przewoźnicy tacy jak skarżąca spółka, których siedziba i baza transportowa znajduje się na terenie miasta Buska-Zdroju w stosunkowo znacznej odległości od dworca autobusowego przy ulicy Waryńskiego, zostali bowiem zmuszeni do bezkursowych, a więc nieuzasadnionych z ekonomicznego punktu widzenia przejazdów na trasie ze swojej bazy na dworzec autobusowy i z powrotem, przed rozpoczęciem i po zakończeniu każdego kursu. Taka dolegliwość nie dotyczy natomiast przewoźników, którzy mają swoje siedziby i bazy transportowe poza miastem Busko-Zdrój, a w szczególności w miastach ościennych. Ich przewozy bowiem rozpoczynające się lub kończące w Busku-Zdroju, nie będą nigdy miały bezkursowego charakteru. Świadczy to o zakazanej w art. 32 ust. 2 Konstytucji dyskryminacji w życiu gospodarczym przewoźników, ze względu na siedzibę ich bazy transportowej.

O naruszeniu zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej świadczy natomiast wprowadzenie w zaskarżonej uchwale obowiązku rozpoczynania i kończenia wykonywania przewozu, a także oczekiwania na rozpoczęcie przewozu w przerwach pomiędzy kursami, na przystankach zlokalizowanych na Miejskim Dworcu Autobusowym w Busku-Zdroju.

Nałożenie takich obowiązków oznacza bowiem, że przewoźnicy wykonujący regularne przewozy osób, zostali pozbawieni możliwości swobodnego określania tras swych linii komunikacyjnych w ramach istniejących przystanków. Planując bowiem świadczenie usług przewozowych osób rozpoczynających się lub kończących w Busku-Zdroju, zostali zmuszeni nie tylko do obligatoryjnego zatrzymywania się na przystanku zlokalizowanym na dworcu autobusowym w Busku-Zdroju, ale również do zakończenia i rozpoczęcia swoich kursów na tym dworcu. Takie ograniczenie nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o transporcie drogowym, skoro w określonych w art. 18b zasadach wykonywania tych przewozów, nie ma zasady obowiązkowego korzystania ze wszystkich przystanków, ani z określonych przystanków, a jest tylko wprowadzony obowiązek wsiadania i wysiadania pasażerów wyłącznie na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Rozkład ten, którego projekt jest dołączany do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych (art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym), może nie zostać zaakceptowany miedzy innymi ze względu na proponowaną trasę (a więc i ze względu na proponowane przez przewoźnika przystanki, z których chce, bądź nie chce korzystać), ale tylko z przyczyn, określonych w art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto kompetencję do odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych ma właściwy organ określony w przywołanym już wyżej art. 18 ustawy o transporcie drogowym. Takie ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegającej na prawie do określenia przebiegu projektowanej przez przewoźnika linii komunikacyjnej, jako mające oparcie w przepisach ustawowych, nie narusza zasady sformułowanej w art. 22 Konstytucji. Ustawowego upoważnienia do określania przebiegu takich linii komunikacyjnych, nie mają natomiast organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego zaskarżona uchwała narusza przytoczoną wyżej konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej.

Z przedstawionych względów WSA w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 2 uchwały Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 25 marca 2010 r. nr XXXVII/425/10 w całości oraz § 5 ust. 3 tej uchwały w części ustalającej miejsce rozpoczęcia i zakończenia wykonywania przewozu oraz oczekiwania na rozpoczęcie przewozu w przerwach międzykursowych.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził w punkcie II wyroku, że zaskarżona uchwała w części opisanej w jego punkcie I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wysokość zasądzonych kosztów, na które złożyło się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego oraz uiszczony przez stronę skarżącą wpis w kwocie 300 zł., Sąd określił na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c). rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu – Dz. U. Nr 163/02 poz. 1349 ze zm.).