Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 799/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 marca 2022 r., [...], Burmistrz Miasta i Gminy S. , po rozpatrzeniu wniosku P. S. (dalej jako skarżący), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przewidzianej do realizacji na terenie części działki nr [...] w miejscowości W., obręb B. , gmina S. .

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja nie spełnienia wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej jako u.p.z.p.). W szczególności w wyznaczonym obszarze analizowanym nie ma żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a budowa zespołu siedmiu budynków mieszkalnych stoi w sprzeczności ze sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich o charakterze typowym dla zabudowy zagrodowej (brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Przeprowadzona analiza wykazała, że inwestycja nie będzie kontynuować funkcji zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W związku z powyższym Burmistrz stwierdził, że sposób zagospodarowania terenu bezpośrednio sąsiadującego z nieruchomością objętą wnioskiem, nie pozwala na ustalenie parametrów dla nowej zabudowy, tym samym stwierdzono brak spełnienia ustawowego warunku wymaganego do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. S. odwołał się od opisanej decyzji Burmistrza, wnosząc o jej uchylenie w całości i wydanie decyzji co do istoty sprawy, ewentualnie – gdy wydanie decyzji orzekającej co do istoty jest niemożliwe – przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako k.p.a.) poprzez dowolną, a nie swobodną, ocenę przez organ dowodów znajdujących się w aktach sprawy, wskazując, że Burmistrz nie przeprowadził wyczerpująco postępowania dowodowego, a w konsekwencji nie dokonał oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Natomiast zgromadzony materiał ocenił w sposób dowolny i doszedł do błędnego wniosku, że planowana inwestycja nie może być zrealizowana, gdyż nie zagwarantuje ładu przestrzennego oraz w konsekwencji odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto organ w sposób wadliwy przeprowadził analizę urbanistyczną dla planowanej inwestycji;

2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji odwołującego się w sytuacji, gdy w okolicy występują działki sąsiadujące w analogicznej zabudowie (jednorodzinnej, wielorodzinnej), które takie ustalenie posiadają, co stanowi naruszenie reguły bezstronności i równego traktowania stron;

3) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji pomimo spełnienia wszystkich przesłanek umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

4) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalne ograniczenie odwołującemu się korzystanie z konstytucyjnego prawa własności, polegające na odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, co w konsekwencji prowadzi do niemożności zagospodarowania terenu części działki nr [...] położonej w miejscowości W., bez uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych oraz z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. Z tych względów należy – zdaniem skarżącego - uznać, iż Burmistrz dokonał wadliwej interpretacji zasady dobrego sąsiedztwa.

Ponadto w odniesieniu do przyjętego przez organ I instancji wskaźnika powierzchni zabudowy P. S. wskazał, że Burmistrz powinien dokonać oceny tej przesłanki biorąc pod uwagę m.in. wielkość powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, a także wielkość działek w obszarze analizowanym w większym zakresie niż zostało to oznaczone w zaskarżonej decyzji i rozważyć możliwość zabudowy na poziomie planowanego wskaźnika zabudowy inwestycji – 16% powierzchni nieruchomości. W odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odwołujący się wskazał, że przedstawione przez niego parametry nie odbiegają w sposób istotny od okolicznych wysokości elewacji frontowej (różniąc się maksymalnie o pół metra). Powyższe oznacza, że wykonanie zabudowy w planowanym zakresie nie spowodowałby, że projektowane budynki dominowałby nad obiektami położonymi w najbliższym sąsiedztwie. Tym samym – w ocenie skarżącego - należało uznać, że w tym zakresie było możliwe zastosowanie odstępstwo od średnich parametrów wysokości elewacji frontowej.

Decyzją z dnia 26 maja 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że brak jest wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Burmistrz stwierdził, że takowa zgoda nie jest wymagana, ponieważ planowana inwestycja realizowana będzie na części działki obejmującej grunty rolne RV, bez ingerencji w obszar leśny. Tymczasem zasadą jest, że ustalenie warunków zabudowy następuje dla całej działki geodezyjnej. Organ odwoławczy podkreślił, że zamiarem inwestora jest realizacja na działce geodezyjnej oznaczonej numerem [...] w obrębie geodezyjnym B. , stanowiącej w części grunt leśny (0,8800 ha) oznaczony w ewidencji symbolem LsV, celu o charakterze niezwiązanym z leśnictwem. Bezsporne w sprawie pozostaje, że działka nr [...] położona w obrębie B. obejmuje obszar ogółem 19,4800 ha, w tym 0,8800 ha to lasy. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie, czy na konkretnej działce jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa się w niej natomiast dokładnego położenia inwestycji. W konsekwencji właściwy organ nie może zawężać swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej, w przeciwnym razie stanowiłoby to "obejście'' obowiązujących przepisów. Z powyższego wynika, iż podstawę odmowy ustalenia żądanych warunków zabudowy przez organ pierwszej instancji, przesądzającą w ocenie Kolegium o wyniku sprawy, jest brak zgody Marszałka Województwa W. na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, czyli niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, wnosząc o uwzględnienie skargi przez Kolegium w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "p.p.s.a."), uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego brak zastosowania i dowolną, a nie swobodną, ocenę przez organ dowodów znajdujących się w aktach sprawy, gdyż Kolegium praktycznie w ogóle nie przeprowadziło postępowania dowodowego, nie odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu i tym samym nie ustaliło prawidłowo stanu faktycznego umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia w sprawie (poprzestając jedynie na rozpoznaniu kwestii uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne);

2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego brak zastosowania i brak odniesienia się do twierdzeń skarżącego, ani do powoływanych przez niego dowodów na okoliczność zasadności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez niego inwestycji;

3) art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania w treści zaskarżonej decyzji przesłanek jej wydania wobec konieczności szerokiego motywowania rozstrzygnięć, a w szczególności nie odniesienia się w pełni do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co świadczy o szablonowym i tendencyjnym potraktowaniu niniejszej sprawy;

4) art. 15 k.p.a. poprzez brak dokonania ponownego i kompleksowego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji;

5) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów, oparcie się na niepełnym materiale dowodowym, pominięciu wniosków dowodowych skarżącego oraz ocenę dowodów niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego, co skutkowało utrzymaniem decyzji organu I instancji w mocy;

6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego brak zastosowania i brak wskazania w treści zaskarżonej decyzji faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w postępowaniu odwoławczym;

7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji skarżącego;

8) art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione warunki określone we wskazanych przepisach umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy (a ustalenie żądanych warunków zabudowy byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi).

W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty argumentując, że Kolegium nie wyjaśniło wszelkich okoliczności związanych ze sprawą. Jego zdaniem doszło to następujących naruszeń: nie wyjaśniono kwestii prawidłowej interpretacji zasady dobrego sąsiedztwa oraz nie zweryfikowano kontynuacji funkcji analizowanego obszaru zabudowy; nie wskazano na czym polega niezgodność zamierzenia budowlanego skarżącego z przepisami odrębnymi oraz nie wskazano na konkretne przepisy u.p.z.p. uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy; nie przeprowadzono szczegółowej analizy wskaźnika powierzchni zabudowy; pominięto możliwość zastosowania odstępstwa od średnich parametrów wysokości elewacji frontowej; nie wezwano skarżącego do ewentualnego uzupełnienia analizy urbanistyczno-architektoniczne (pomimo istniejących wątpliwości). Brak podjęcia przez organ powyższych czynności skutkował pobieżną analizą urbanistyczno-architektoniczną i naruszył zasadniczy cel planowania przestrzennego, czyli uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego. W tym kontekście skarżący ocenił jako nieuprawnione postępowanie Burmistrza, który określił parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym. Natomiast Kolegium zupełnie pominęło wskazane okoliczności i praktycznie w ogóle nie przeprowadziło postępowania dowodowego, nie odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu. W ocenie skarżącego efektem naruszeniem tych przepisów postępowania są błędne ustalenia faktyczne i wadliwe rozstrzygnięcie sprawy.

Decyzją z dnia 22 listopada 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.

1) uchyliło w całości decyzję własną z dnia 26 maja 2022 r., [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 31 marca 2022 r., [...], w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przewidzianej do realizacji na terenie części działki nr [...] w miejscowości W., obręb B. , G. S.;

2) uchyliło w całości decyzję Burmistrza z dnia 31 marca 2022 r., [...], w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przewidzianej do realizacji na terenie części działki nr [...] w miejscowości W., obręb B. , gmina S. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

3) stwierdziło, że uchylane decyzje nie były dotknięte brakiem podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wskazano, że po ponownej analizie sprawy Kolegium uznało, że skarga zasługuje na uwzględnienie w całości, gdyż nie ma jednolitości, co do tego, czy ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, czy może do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana.

Kolegium dotychczas opowiadało się za poglądem, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki jako całości. Jednakże ostatnie wyroki sądów administracyjnych zdają się wskazywać, że w orzecznictwie dominuje przekonanie, iż dopuszczalne jest ustalanie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki. Ponadto pojęciem "teren" (a nie "działka"), ustawodawca posługuje się w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), także w treści art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.p.z.p. mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, więc nie istnieją przeszkody formalne, aby odnieść je do wydzielonych części działek. Przepis ten nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Zatem w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest wykluczone wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji.

Uznając dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla części działki, Kolegium w konsekwencji zmodyfikowało swoją poprzednią ocenę, że działka nr [...] objęta wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne stwierdzając, że taka zgoda nie jest konieczna. Z ogólnej powierzchni działki wynoszącej 19,4800 ha jedynie 0,8800 ha stanowią lasy, a planowana inwestycji ma być posadowiona poza obszarem lasu.

W tych okolicznościach Kolegium ponownie przeprowadziło postępowanie. Jednocześnie uznało, że stanowisko Burmistrza – wskazujące, iż planowana inwestycja nie kontynuuje podobieństwa w zakresie: funkcji zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym – jest przedwczesne. W przeprowadzonej analizie, będącej podstawą zaskarżonej decyzji urbanista nie wyjaśnił powodów, dla których nieznaczne różnice we wskaźniku intensywności zabudowy (1%) oraz górnej krawędzi elewacji frontowej (0,5 m) między inwestycją planowaną a istniejącą zabudową powoduje brak możliwości zrealizowania planów inwestycyjnych strony. Stanowisko w zakresie braku kontynuacji funkcji zostało w rzeczonej analizie uzasadnione obszernie, jednakże Kolegium nie zgadza się z nim. Fakt, że funkcja rolnicza obszaru analizowanego jest funkcją dominującą nie oznacza, że nie można zrealizować tam funkcji mieszkalnej w przypadku, gdy istnieje choć jedna nieruchomość o takiej funkcji (działka nr [...]). Z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja nie wprowadzi nowej funkcji (mieszkaniowej jednorodzinnej), tylko poszerzy zakres już istniejącej. Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że podjęte rozstrzygnięcie było przedwczesne, bowiem zostało oparte na niedokładnie przeprowadzonej analizie urbanistycznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania z uwagi na uwzględnienie przez ten organ skargi w całości.

Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2023 r. tutejszy Sąd zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na wniesienie przez uczestnika postępowania skargi od decyzji wydanej na skutek autokontroli przez SKO w dniu 22 listopada 2022 r. Następnie postanowieniem z dnia 18 lipca 2023 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021 poz. 2095 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023 r.

Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 31 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji SKO, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.).

Przechodząc do rozważań nad zasadnością niniejszej skargi wskazać w pierwszej kolejności należy, że w przedmiotowej sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt: sygn. akt II SA/Po 29/23, którym uchylono autokontrolną decyzję SKO z dnia 22 listopada 2022 r. Wyrok ten jest prawomocny, wobec czego decyzja Kolegium z dnia 22 listopada 2022 r. została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W konsekwencji decyzja Kolegium z dnia 26 maja 2022 r. jako kończąca postępowanie przed organem II instancji, podlega kontroli Sądu.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Organ I instancji uznał, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest niemożliwe, ponieważ w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji. Z kolei organ odwoławczy - pomijając zupełnie powód, dla którego organ I instancji odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy - orzekł, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.

Podkreślenia wymaga, że rozważania prawne Kolegium niemal w pełni koncentrują się na kwestii uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, brak jest natomiast oceny zarzutów odwoławczych. SKO pominęło stanowisko skarżącego wyrażone w odwołaniu, nie ustosunkowując się do niego nawet w części, co powoduje wadliwość decyzji organu odwoławczego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest "ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2234/12; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14)" – wyrok WSA w Łodzi z 25.09.2015 r., II SA/Łd 649/15, LEX nr 1930300.

Odnosząc się zaś do wskazanych przez organ odwoławczy powodów utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, tj. niespełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., Sąd wskazuje, że podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt: II OSK 698/21, zgodnie z którym "w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 upzp, nie było co do zasady niemożliwe, ale musiało wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy (wyroki NSA z: 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 603/21; 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19). Za takie szczególne uwarunkowania uznaje się w orzecznictwie sądów administracyjnych sytuację, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek część działki ewidencyjnej nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część była wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/20). Takie podejście jest głęboko racjonalne, skoro bowiem nie jest planowana jakakolwiek zabudowa czy zmiana sposobu zagospodarowania na części działki ewidencyjnej stanowiącej użytek leśny albo rolny, to dyskusja o wymogu zgody na nieleśne albo nierolnicze przeznaczenie tego pozostałego terenu jest bezprzedmiotowa. Przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 u.o.g.r. nie mogą być interpretowane w ten sposób, że wynika z nich zakaz zabudowy części działek ewidencyjnych, jeżeli ta część w ogóle nie podlega pod zakres art. 7 u.o.g.r."

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wnioskowanie o ustalenie warunków zabudowy tylko na terenie niewielkiej części działki nr [...] położonej w miejscowości W., obręb B. , gmina S. , obejmującej grunty rolne RV, bez ingerencji w obszar leśny, nie rodzi konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nie ma też obecnie podstaw, by przyjąć, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla części działki. W art. 61 ust. 1 pkt 4 u.z.p.z. jest bowiem mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tego przepisu nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że właściwy minister w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka" (wyrok NSA z 14.06.2023 r., II OSK 1751/22, LEX nr 3583006).

Podsumowując, analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie doprowadziła Sąd do konstatacji, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i nie rozpoznał ponownie sprawy. W ocenie Sądu, dla części działki nr [...] położonej w miejscowości W., obręb B. , gmina S. , nie wystąpiła określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przeszkoda do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z tego też powodu zaistniała konieczność uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

W związku z powyższym, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w treści niniejszego uzasadnienia zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. W szczególności rolą Kolegium będzie rozpatrzenie odwołania skarżącego z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Następnie organ ten podejmie właściwe rozstrzygniecie czemu da wyraz w uzasadnieniu zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając w punkcie 2 wyroku od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł.