Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2490/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81a par. 1, art. 81a par. 2 pkt 1, art. 136, art. 138 par. 2,
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 103 par.2
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 64e, art. 151a par. 2, art. 182 par. 2a, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1629/24 w sprawie ze sprzeciwu M. J. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czewrca 2024 r., nr 581/24 w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1629/24, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciw M. J. (dalej jako skarżący) od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2024 r., nr 581/24, którą, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie z 3 kwietnia 2024 r. znak: KliK.5141.114.2023.GB, nakładajacą na B. K. oraz R. S. obowiązek wykonania w terminie 12 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna – rozbiórki budynku gospodarczego wybudowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...], gmina [...] o część budynku wybudowanego na działce nr ewid. [...] oraz obowiązek wybudowania na działce nr [...], bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid. [...] nowej ściany bez otworów okiennych i drzwiowych z zachowaniem dotychczasowej długości budynku, z uwzględnieniem aby roboty budowlane zostały wykonane w taki sposób by wysokość budynku nie przekroczyła 3.0 m, i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w sprawie stwierdził, że wydanie rozstrzygnięcia decyzji rozbiórkowej było przedwczesne bowiem nie została wyjaśniona data budowy spornego budynku gospodarczego, która determinuje zastosowanie właściwych przepisów ustawy Prawo budowlane albo z 1974 r. albo z 1994 r. Zasadnicze znaczenie dla zastosowania przepisów tych ustaw ma bowiem ustalenie daty realizacji inwestycji. Organ odwoławczy przytoczył treść wypowiedzi B. K. zawarte w zgromadzonym materiale dowodowym, które wskazują na diametralnie różne terminy budowy budynku garażowego. Ponadto M. J., który zainicjował postępowanie organu nadzoru, podczas oględzin 10 sierpnia 2023 r. oświadczył, że budynek powstał w momencie murowania obecnego ogrodzenia w 2003 -2004 r. jeszcze inną datę powstania tego budynku wskazują dane z częsci opisowej bazy ewidencji gruntów i budynków (1999 r.) lecz dane te z uwagi, że nie stanowią dokumentu urzędowego, nie posiadają zwiększonej mocy dowodowej. Pozyskane przez PINB zdjęcia lotnicze z 1990 r., 1997 r. i 2007 r., zdaniem MWINB, są nieczytelne i na ich podstawie nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie daty budowy spornego obiektu budowlanego. Organ uznał, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do bezspornego ustalenia daty realizacji spornego budynku gospodarczego.

Organ wskazał, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji powinien rozważyć konieczność uzupełnienia akt przedmiotowej sprawy o zdjęcia lotnicze działki nr ew. [...] w miejscowości [...] z innego okresu niż pozyskane, umożliwiające weryfikację daty rozbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego, jak również wezwania stron postępowania bądź świadków do złożenia zeznań w zakresie daty realizacji inwestycji, a w przypadku gdy wyjaśnienia te nie będą ze sobą korespondowały, organ ma możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Odnosząc się do kwestii konieczności badania przez organy nadzoru budowlanego prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane organ odwoławczy uznał, że przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na ich podstawie od tego, czy inwestor obiektu budowlanego posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiada takiego prawa. Niewykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki wybudowanego już obiektu. Decyzja nakazująca rozbiórkę musi opierać się wyłącznie na przesłankach prawnomaterialnych wynikających z Prawa budowlanego z 1974 r. Jeżeli zaś brak jest takich przesłanek, organ administracji powinien zalegalizować budowę. Z akt sprawy wynika kto jest właścicielem działki ewid. nr [...] oraz działki ewid. nr [...] i jak usytuowany jest sporny budynek. Jeżeli wykonane roboty budowlane oceniane miałyby być na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i spowodowałyby naruszenie dóbr chronionych przepisami Prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów.

Organ zauważył też, że w razie badania legalności budowy przedmiotowego budynku na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w celu prawidłowej oceny czy sporny budynek lub jego część znajduje się w takim stanie, że nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych czy użytkowych dla otoczenia, konieczne jest sporządzenie stosownej dokumentacji technicznej (inwentaryzacja oraz ocena techniczna bądź ekspertyza techniczna) umożliwiającej dokonanie oceny stanu technicznego budynku. W ocenie MWINB niewystarczające jest dokonanie oceny w ww. zakresie jedynie w oparciu o incydentalne oględziny (co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu).

Mając na uwadze konieczność dokonania dokładnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, MWINB stwierdził, że organ powiatowy powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy w omawianej sprawie należy zastosować przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. czy Prawa budowlanego z 1974 r. W przypadku zaś ustalenia, że właściwymi przepisami w omawianej sprawie są przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. organ powiatowy przeprowadzi postępowanie legalizacyjne przewidziane w art. 48 tej ustawy. Ponadto organ wskazał, że w odwołaniu zaznaczone zostało, że w Sądzie Rejonowym w Pruszkowie (sygn. akt I C 1063/23) toczy się postępowanie cywilne o wydanie części nieruchomości działki nr ew. [...], w ramach którego złożony został wniosek o zasiedzenie w/w nieruchomości. PINB w Pruszkowie winien zweryfikować czy ww. twierdzenie jest prawdziwe, a w przypadku potwierdzenia tej okoliczności rozważyć, czy będzie ona miała wpływ na niniejsze postępowanie. MWINB zaznaczył jednocześnie, że organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprzeciwu M. J. i przedstawieniu ogólnych zasad badania legalności decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sprzeciw ten oddalił, uznając, że warunki przedstawionej sprawy uzasadniały zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd zauważył, że o uchyleniu zaskarżonej decyzji przesądziły dostrzeżone przez organ odwoławczy wadliwości postępowania prowadzonego przez PINB dotyczącego budowy budynku garażowego na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] we wsi [...] w granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...]. O ile bowiem nie budziły wątpliwości ustalenia, że budynek ten w części wykracza poza nieruchomość ozn. nr ewid. [...], wkraczając na działkę sąsiednią nr [...], to kluczowym było precyzyjne wyjaśnienie daty realizacji tego obiektu. Powyższe pozostaje niezbędnym celem ustalenia właściwych przepisów Prawa budowlanego podlegających zastosowaniu w zakresie samowoli budowlanej.

Sąd podkreślił, że art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przyjmuje, iż przepisu art. 48, dotyczącego m.in. postępowania w sprawie samowoli budowlanej, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z wyraźnej woli ustawodawcy istotnym w tym zakresie pozostaje data zakończenia robót - a nie rozpoczęcia – decydując o zastosowaniu właściwych przepisów. Jeżeli więc doszło do budowy budynku gospodarczego bez pozwolenia na budowę, to mamy do czynienia z klasyczną samowolą budowlaną, co wymaga wdrożenia trybu postępowania z art. 48 Prawa budowlanego. Jeżeli zaś samowola budowlana została popełniona przed 1 stycznia 1995 r., wtedy zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których m.in. budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Zasadniczo więc w tego rodzaju sprawach istotne jest ustalenie, czy samowola została popełniona przed, czy po 1 stycznia 1995 r.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd za trafne uznał spostrzeżenie MWINB, że organ I instancji nie wyjaśnił zakresu sprawy istotnego z punktu widzenia jej merytorycznego rozstrzygnięcia, ponieważ uchylił się od ustalenia ponad wszelką wątpliwość daty dokonania samowoli budowlanej, co narusza art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero jeżeli istnieją wątpliwości, to stosownie do art. 81a § 1 K.p.a. należy je rozstrzygnąć na korzyść strony (w tej sprawie za taką korzyć należy ewentualnie uznać to, że wdrożenie trybu postępowania na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nie wymaga końcowo uiszczenia opłaty legalizacyjnej w odróżnieniu od trybu z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.).

W ocenie Sądu, istnieją zatem względy procesowe, które skłaniają do stwierdzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji nie skorzystał z dostępnych mu procesowych narzędzi pozwalających na dokonanie precyzyjnych ustaleń dotyczących daty realizacji spornego budynku. Wątpliwości w powyższym zakresie dostarczają zarówno zeznania stron i świadków, jak i pozyskane przez organ I instancji fotogrametryczne zdjęcia lotnicze z 1990 r., 1997 r. i 2007 r.

Sąd wskazał, że z wniosku M. J. z 2 czerwca 2020 r. wynika, że budynek ten został wzniesiony "przed około dziesięcioma laty" (k. 2), w protokole kontroli z 19 lutego 2021 r. odnotowano informację pozyskaną od B. K., że budynek wzniósł jego tata ok. 30 lat temu (k. 9), zaś w pisemnych wyjaśnieniach z 11 sierpnia 2021 r. B. K. zauważał, że działka została nabyta ok. 1974 r. i w tym samym roku lub kolejnym powstał przedmiotowy budynek, który miał być zapleczem budowy domu jednorodzinnego (k. 14). Okoliczność wybudowania ww. budynku w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku była również odnotowywana w protokole przesłuchania świadka z 11 sierpnia 2021 r. i w protokole oględzin z 10 sierpnia 2023 r. Natomiast z oświadczenia M. J. wynika, że budynek powstał w 2003-2004 r. (k. 49). Wątpliwości co do kluczowego w tej sprawie ustalenia nie zostały zniwelowane przez udostępnione z materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zdjęcia lotnicze działki [...]. Zdjęcia te pozostają niewyraźne, z powodu zaś zlokalizowanego przy ww. budynku drzewa, utrudnione jest odczytanie, kiedy w jego otoczeniu został wybudowany budynek gospodarczy.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że ujawnione przez organ odwoławczy wadliwości postępowania przed organem I instancji pozostawały istotne, determinowały bowiem wdrożenie odpowiedniego trybu ustalonego przepisami Prawa budowlanego z 1974 r. bądź z 1994 r.

Rozstrzygnięcie sprawy odnośnie do zrealizowanej na działce nr ewid. [...] budowy, która wkroczyła w nieruchomość oznaczoną nr ewid. [...], nastąpiło zatem bez wyjaśnienia zauważonych przez MWINB kwestii, które pozostają dla istoty sprawy kluczowe. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, uzasadnionych wątpliwości organu odwoławczego, z uwagi na ich zakres, nie dało się usunąć w trybie art. 136 K.p.a. Przeprowadzenie bowiem przez MWINB postępowania dodatkowego, o którym mowa w art. 136 § 1 K.p.a., prowadziłoby do dokonania istotnych w sprawie ustaleń, a wręcz do zastąpienia organu I instancji w zebraniu materiału dowodowego. W dalszej zaś kolejności, prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania ustalonej art. 15 K.p.a.

Z tych względów Sąd uznał, ze decyzja kasacyjna, została wydana przy ustaleniu istotnej wadliwości prowadzonego postępowania.

Sąd zauważył, że podnoszona w skardze kwestia zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., z uwagi na uchybienia organu I instancji pozostaje przedwczesna. Na obecnym etapie postępowania w sprawie nie jest możliwa kontrola prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Również przedwczesna jest, z uwagi na wyłącznie procesowy charakter rozstrzygnięcia, ocena "wytycznych", które organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd wyjaśnił, że przedmiotem kontroli prowadzonej w trybie art. 64e P.p.s.a., mającej wyłącznie charakter wpadkowy, nie może być kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Ramy badania zasadności sprzeciwu nie pozwalały zatem Sądowi na ocenę ustaleń organu w tym aspekcie.

Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie przesądził sposobu rozstrzygnięcia. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organ I instancji dokona oceny zebranych dowodów i na ich podstawie wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a., poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie pomimo tego, iż w postępowaniu przed organem odwoławczym doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 kpa i w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. przez błędne rozumienie użytego w art. 136 § 1 K.p.a. pojęcia "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" i jednoczesną niewłaściwą subsumcję użytego w art. 138 § 2 pojęcia "naruszenia przepisów postępowania", co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania pomimo że przepisy o gromadzeniu dowodów w istocie nie zostały naruszone, a organ odwoławczy był władny z urzędu sam uzupełnić dowody i materiały w tej sprawie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a., jak również art. 64 e P.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 i § 2 pkt 1 K.p.a. i w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a., poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie mimo iż w tej sprawie administracyjnej nie zachodziła prawna możliwość wyjaśnienia niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na rzecz jednej ze stron tj. B. K. i R. S., albowiem ich interesy są rozbieżne z interesami skarżącego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a., jak również art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2a K.p.a., poprzez nienależyte dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji z prawem w ten sposób, że wytyczne organu o charakterze materialnoprawnym zawarte w zaskarżonej decyzji, zostały potraktowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako nieistotne przy rozstrzyganiu sprzeciwu, choć aktualne brzmienie norm procedury sądowoadministracyjnej wskazuje na obowiązek dokonania oceny także i tego rodzaju wytycznych.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podkreślił, że zaskarżony wyrok jest obarczony błędami proceduralnymi i z tego powodu powinień zostać uchylony.

W ocenie pełnomocnika, Sąd ten nieprawidłowo skontrolował zaskarżoną decyzję akceptując zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., choć pozwala ona na uchylenie rozstrzygnięcia do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, przy równoległym istnieniu drugiej przesłanki polegającej na tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. WSA w ślad za motywami zaskarżonej decyzji uznał, że ustalenia faktyczne poczynione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego są obarczone błędami czy też - inaczej rzecz ujmując - że proces gromadzenia dowodów przez ten organ został dotknięty naruszeniami proceduralnymi. Tymczasem w rzeczywistości, w postępowaniu pierwszoinstancyjnym organ starannie poszukiwał dowodów, wykraczając w tym względzie nawet poza żądania i twierdzenia stron. W szczególności, pozyskał zdjęcia lotnicze, które jednakże przez swoją słabą czytelność okazały się mało użyteczne, a także dopuścił dowód z dokumentu, który wskazywał, iż budynek mógł istnieć już w 1995 roku. Na podstawie dostępnych źródeł dowodowych organ pierwszej instancji ustalił (zob. ostatni akapit na str. 3 decyzji PINB z uzasadnieniem), że przedmiotowy budynek został wzniesiony przed 1 stycznia 1995 r. Ustalenie to było zbieżne - z punktu widzenia przepisów prawa materialnego jakie należy w tej sprawie zastosować - z twierdzeniami forsowanymi przez rodzinę K., a sprzeczne z tym, co oświadczył do protokołu wizji lokalnej mój Mocodawca, pan M. J. - że wedle jego pamięci budynek powstał około roku 2003-2004.

Pełnomocnik wskazuje, że w przestrzeni faktów porządkowanej przez normy dowodowe nie jest tak, że każdą okoliczność obiektywnie da się ustalić w sposób jednoznaczny i niepodważalny. Skoro pozyskano zdjęcia fotogrametryczne z trzech różnych momentów czasowych (a jednocześnie jest notoryjnie wiadome, że w II połowie XX wieku takie "akcje" dokonywania dokumentacji z użyciem zdjęć lotniczych, wówczas kosztowne, przeprowadzono zaledwie kilka razy), odebrano oświadczenia od stron postępowania, zwrócono się do odpowiednich organów o nadesłanie dokumentów względnie informacji - to nieuprawnione jest twierdzenie, jakoby materiał dowodowy został zebrany z naruszeniem norm procesowych. Zwraca uwagę, że żadna ze stron nie zgłosiła dowodów z przesłuchania świadków ani też nie wskazała innych źródeł dowodowych, zaś obecne brzmienie Kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na strony obowiązek aktywności. Idąc tokiem rozumowania zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku i śladem decyzji wydanej w trybie odwoławczym, można by dojść do paradoksalnego wniosku, że w każdej sprawie dałoby się wykoncypować jeszcze inne źródła dowodowe aniżeli te, z których skorzystano - a wobec tego ograniczenie płynące z treści art. 138 § 2 K.p.a. zawsze byłoby iluzoryczne.

Dokonując nowelizacji art. 136 K.p.a., ustawodawca miał na względzie zawężenie prawnej dopuszczalności uchylania w postępowaniach odwoławczych decyzji pierwszoinstancyjnych do ponownego rozpoznania. Z tej przyczyny wprowadził dodatkową możliwość wydawania decyzji reformatoryjnych przy zaistnieniu warunków określonych w § 2 i 3 tego artykułu. Tym samym, wprowadzono rozróżnienie między "postępowaniem wyjaśniającym" a "dodatkowym postępowaniem w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" które obecnie jest pojęciem zawartym w § 1. Ani w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającym sprzeciw, ani w decyzji II instancji dla której rozstrzygnięcie WSA ma afirmatywny wydźwięk - nie dostrzeżono tej dyferencjacji. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był dokonać właściwej analizy sprawy i w jej wyniku określić, czy wytyczne dowodowe nakreślone przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie noszą aby cech "postępowania wyjaśniającego", które z powodzeniem i bez obrazy reguły dwuinstancyjności mogło być przeprowadzone w ramach procedury odwoławczej.

Sąd w swoich rozważaniach co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego nietrafnie przywołał argument z treści art. 81a § 1 K.p.a. dla wykazania słuszności tezy, iżby tylko obiektywnie nieusuwalne wątpliwości faktyczne mogły spowodować zastosowanie rozwiązania korzystniejszego dla strony, przy czym Sąd dokonał jednocześnie próby identyfikacji strony i interesu w ten sposób, że dla B. K. i R. S. lepsze byłoby wdrożenie trybu legalizacyjnego zapisanego w prawie budowlanym z 1974 roku. Takie ujęcie stoi w sprzeczności z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego zakładającymi równość stron i szeroko rozumianą praworządność, bierze bowiem pod uwagę w pierwszym rzędzie interes tej strony, która bezprawnie przekroczyła przy zabudowie granice działki sąsiedniej "kosztem" właściciela parceli w której obszar wkroczono. Jest ono również sprzeczne z właściwym rozumieniem pojęcia "niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego" - jeśli bowiem wątpliwości w tej sprawie zachodzące zostałyby uznane - teraz lub na innym etapie - za nieusuwalne, to i tak treść art. 81a § 2 pkt 1 K.p.a. stałaby na przeszkodzie ich rozstrzygnięciu na czyjąkolwiek korzyść, a w szczególności tej strony której własnością jest nieprawidłowo wzniesiony budynek czyli skarżącego M. J..

Istotą kontrolowanego postępowania administracyjnego jest nakaz rozbiórki tej części budynku, która ewidentnie stoi na cudzym gruncie, nie zaś zalegalizowanie budowli, która skądinąd w całości jest samowolą budowlaną. Dokonywana – w ramach zainicjowanej sprzeciwem sprawy sądowoadministracyjnej - ocena zgodności z prawem decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego powinna się zamykać w granicach przedmiotu tej sprawy, gdy tymczasem w istocie opinia wyrażona w zaskarżonym wyroku wykracza poza granice rozpoznania sprzeciwu.

Wreszcie, w zaskarżonym wyroku dokonano takiej wykładni obowiązujących przepisów proceduralnych, która zdaje się pomijać zmianę ustawodawczą polegającą na dodaniu art. 138 § 2a K.p.a., dając prymat dosłownemu brzmieniu art. 64e P.p.s.a. Wykładnię tę ocenić należy jako niewłaściwą. Skoro w zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej znajdują się m.in. wskazania adresowane do organu administracyjnego pierwszej instancji tyczące się prawnomaterialnych możliwości zalegalizowania budowli, to rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było odniesienie się do nich. W szczególności tyczy się to powoływania się przez B. K. na to, że w ramach wytoczonej przez M. J. sprawy eksmisyjnej został złożony wniosek o zasiedzenie spornej nieruchomości. Wytyczne MWINB obejmują też wskazania co do materialnoprawnej kwestii prawa do gruntu i nakazują skonfrontowanie z rzeczywistością owego twierdzenia B. K.. Tymczasem już z samej tylko fikcji powszechnej znajomości prawa jest wiadome, że w toczącym się w trybie procesowym ("C") przed sądem powszechnym postępowaniu o wydanie nieruchomości, niedopuszczalne jest jednoczesne rozstrzyganie zgłoszonego przez inną stronę wniosku o zasiedzenie - te bowiem są rozpatrywane w trybie nieprocesowym ("Ns"), a w postępowaniu cywilnym obowiązuje nie znająca odstępstw reguła niepołączalności obu trybów. Nieskorygowanie tego ewidentnego błędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zagraża nieprawidłowością dalszego ciągu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. NSA rozpatruje taką skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Musiałyby zaistnieć jakieś szczególne okoliczności aby przenieść sprawę z posiedzenia niejawnego na rozprawę. Takich okoliczności jednak Sąd nie stwierdził z urzędu a skarżacy kasacyjnie takich nie wykazał.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna M. J. nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia, o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady, a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podkreślić również należy, że przedmiotem rozważań Sądu I instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące prawidłowości wydania przez organ w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej.

W myśl postanowień art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem NSA, ocena Sądu I instancji wyrażona w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy w zaistniałych w sprawie okolicznościach miał podstawy wydać decyzję kasatoryjną była prawidłowa.

Zasadniczą wadą postępowania organu I instancji dostrzeżoną przez MWINB było to, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do sformułowania wiarygodnej tezy, że przedmiotowy budynek gospodarczy powstał przed 1 stycznia 1995 r. czyli przed wejściem w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co prowadziłoby do zastosowania przepisów poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i trybu oceny samowoli budowlanej wskazanej w przepisach tej ustawy. Skoro organ I instancji dysponował oświadczeniami stron, które wykluczają się wzajemnie tj. B. K. twierdzi, że budynek gospodarczy powstał w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku a skarżący powołuje się na swą pamięć i wskazuje, że budynek powstał w 2003 -2004 r. kiedy wznoszone było ogrodzenie pomiędzy działkami stron, a nadto dostarczone przez Głównego Geodetę Kraju fotografie lotnicze z lat 1990, 1997 i 2007 r. wskazują na istnienie budynku w 1997 r. ale niemożliwe jest ustalenie czy powstał on przed 1995 r. bo zdjęcie z 1990 r. jest nieczytelne, to należało tę okoliczność ustalić na podstawie innych (dodatkowych) dowodów przykładowo wskazanych przez organ odwoławczy.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie przyjął za organem odwoławczym, że tego rodzaju ustalenia wykraczają poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego możliwego do przeprowadzenia przez ten organ w trybie art. 136 K.p.a., bowiem są to ustalenia przesądzające o rozstrzygnięciu sprawy tj. stwierdzeniu nakazu rozbiórki według wymogów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. czy też ustawy z 1994 r. Wadliwe zastosowanie przepisów tych ustaw tj. w odniesieniu do budowli, której wybrany przez organ stan prawny nie powinien dotyczyć, prowadzić będzie do wydania rozstrzygnięcia na niewłaściwej podstawie prawnej a zatem jest to okoliczność mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wbrew temu co podnosi pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organ I instancji nie ustalił w sposób wiarygodny, że w stanie faktycznym ustalonym w sprawie zastosowanie powinna mieć ustawa Prawo budowlane z 1974 r. Organ I instancji zaakceptował ustalenie, że budynek istniał już w 1997 r. bo wskazuje na to zdjęcie lotnicze z 12 sierpnia 1997 r. co dało możliwość odrzucić twierdzenia skarżącego o powstaniu budynku w 2003 – 2004 r. Niemniej jednak zdjęcie z 1990 r. było na tyle nieczytelne, że nie pozwoliło na ustalenia czy wówczas przedmiotowy budynek istniał. Przyjęcie wobec tego wersji zdarzeń prezentowanej przez B. K. było przedwczesne i należało jednoznacznie ustalić czy budynek powstał do 1 stycznia 1995 r. Temu właśnie miały służyć przykładowe czynności dowodowe wskazane przez organ odwoławczy. Organ I instancji wyluczył stanowisko skarżącego o powstaniu budynku w 2003 - 2004 r. (zdjęcie z 1997 r.) jednak nie znalazł podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym do podważenia stanowiska B. K.. W tej sytuacji rozstrzygnął istniejącą wątpliwość na korzyść B. K. i stwierdził, że przedmiotowy budynek został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. Wobec tego organ odwoławczy i Sąd I instancji słusznie uzali, że stanowisko to nie ma podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym i jako istotne dla rozstrzygni ęcia sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowych dowodów. Organ I instancji ma rozważyć konieczność uzupełnienia akt przedmiotowej sprawy o zdjęcia lotnicze działki nr ew. [...] w miejscowości [...] z innego okresu niż pozyskane, umożliwiające weryfikację daty rozbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego, jak również wezwania stron postępowania bądź świadków do złożenia zeznań w zakresie daty realizacji inwestycji, a w przypadku gdy wyjaśnienia te nie będą ze sobą korespondowały, organ ma możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy słusznie został uznany za niewystarczający do określenia daty realizacji budynku gospodarczego co należało wyjaśnić na tyle by było to ustalenie wiarygodne. Nieczytelność zdjęcia z najwcześniejszego ustalanego okresu 1990 r. nie stanowi wystarczającej podstawy by uznać, że budynek powstał w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Jeśli nawet przyjąć, że zdjęcia lotnicze są sporządzane raz na kilka lat, to nie wyklucza to poczynienia ustaleń czy na jakimkolwiek zdjęciu z okresu sprzed 1990 r. przedmiotowy budynek występował. Podobnie uzasadnione jest przesłuchanie świadków na tę okoliczność. Poprzestanie wyłącznie na nieczytelnych materiałach zgromadzonych przez organ I instancji, w ocenie NSA, nie uprawdopodabnia, że budynek ten powstał przed 1995 r.

Wobec powyższego uznać należy, że jakkolwiek organ I instancji dołożył starań by zgromadzić szeroki materiał dowodowy aby wykazać istotne dla sprawy okoliczności, to doszło do wadliwej jego oceny alboiwiem nie wynika z niego wprost, że przedmiotowy budynek powstał przed 1 stycznia 1995 r. Zatem został naruszony art. 80 K.p.a. bowiem ocena całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie doprowadziła do ustalenia, że w istocie budynek gospodarczy powstał przed 1995 r. Okoliczność ta nie została w wystarczająco udowodniona. Przepisy o gromadzeniu dowodów nie zostały naruszone, lecz naruszona została ocena tych dowodów. Były one niewystarczające do uznania okoliczności budowy budynku gospodarczego przed 1995 r. za udowodnioną.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie stosował art. 81a § 1 K.p.a. a zatem nie dopuścił się jego naruszenia. Powołując się na ten przepis wskazał jedynie, że w przypadku wystąpienia wątpliwości organ może kierować się takim rozstrzygnięciem sprawy, która będzie dla strony korzystniejsza, a korzystniejszą dla stron byłoby rozstrzyganie w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. bo jak zauważył słusznie Sąd ustawa ta nie wymaga końcowo uiszczenia opłaty legalizacyjnej w odróżnieniu od trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlanego z 1994 r. Sąd swą wypowiedzią nie przesądził zastosowania w sprawie art. 81a § 1 K.p.a. a jedynie zwrócił uwagę na możliwość jego zastosowania przez organy, gdyby w wyniku ponownie przeprowadzonych dowodów nie udało się rozstrzygnąć pozostających w sprawie, niedających się usunąć wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego. Tym bardziej Sąd I instancji nie naruszył art. 81a § 2 pkt 1 K.p.a., który wyklucza zastosowanie art. 81a § 1 K.p.a. gdy w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich, bowiem nie wskazywał na konieczność zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy tego ostatniego przepisu.

Zdaniem NSA, nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a., jak również art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2a K.p.a. Sąd słusznie oddalił sprzeciw bowiem uznał, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające należy uzupełnić o kolejne dowody istotne dla określenia stanu prawnego sprawy i z uwagi na ich charakter przesądzający o rozstrzygnięciu sprawy nie było możliwe ich przeprowadzenie w trybie art. 136 K.p.a. przez organ odwoławczy. Z zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a. wynika, że sprawę rozpatrują w jej całokształcie organy administracyjne dwóch instancji oceniając wydane rozstrzygnięcie zapadłe w tym samym stanie prawnym przyjetym za właściwy dla rozpatrzenia sprawy. Wobec tego należało uchylić decyzję organu I instancji bo nie ustalono okoliczności koniecznej dla ustalenia stanu prawnego sprawy. W ocenie NSA, taka wada proceduralna kwalifikowała do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 136 § 2 K.p.a.

Sąd I instancji zasadnie nie odnosił się do istoty poczynionych przez organ odwoławczy wytycznych dla organu I instancji o charakterze materialnoprawnym bowiem nie było to konieczne dla oceny legalności wydania decyzji kasacyjnej. Stanowisko organu odwoławczego w kwestii wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stanie prawnym ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ani ocena przesłanki stanu obiektu budowlanego, który nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych czy użytkowych dla otoczenia konieczna dla wydania nakazu rozbiórki na podstawie przepisów ww. ustawy nie miało znaczenia dla oceny czy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej a to właśnie było przedmiotem kontroli Sądu I instancji zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Sąd I instancji nie musiał się odnosić do powyższego stanowiska organu bo zakładało ono, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. a tego przecież wobec wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego dotychczas nie wykazano.

Wobec powyższego nie sposób zarzucić Sądowi I instancji oraz organowi odwoławczemu, że nie zaistaniały w okolicznościach przedmiotowej sprawy okoliczności, które uznać należało za naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, które spowodowało, że sprawa nie została wyjaśniona w zakresie koniecznym i istotnym dla wydania rozstrzygnięcia. Zatem słuszenie w zaskarżonym wyroku uznano, że należało sprzeciw oddalić na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. bowiem MWINB wykazał przesłanki do wydania decyzji z art. 138 § 2 K.p.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.