Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1419/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2025-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 191 ust 1 i ust 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1087
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. B., M. B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6 września 2024 r., znak K.RPU.533.6.2024.MB w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnoprawnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. B. i J. B. jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6 września 2024 roku, znak: K.RPU.533.6.2024.MB utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 17 kwietnia 2024 r., znak: KR.ZPU.2.424.3.2022.BH, w przedmiocie niedrożności rowu zlokalizowanego przy drodze dojazdowej (działka nr ew. [...] obręb III M., pow. m. woj. Małopolskie.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Za pismem z dnia 29 sierpnia 2019 roku E. P. złożyła do Burmistrza Gminy M. podanie o udrożnienie rowu wodnego biegnącego wzdłuż drogi gminnej nr [...] w M. (ul. [...]). Wskazała, że "w czasie opadów woda biegnie nie tylko środkową jumbą, ale na szerokości całej drogi z uwagi na wylewanie z niedrożnego rowu. Dojazd do wszystkich domów jest w tym czasie niemożliwy" (k. 2 a.a).

Następnie za pismem z dnia 22 listopada 2019 roku Burmistrz Gminy M. przekazał złożone podanie do Dyrektora Zarządu Zlewni w K..

Pismem znak: KR.ZPU.2.424.3.2020.MG z dnia 26 sierpnia 2020 r., Dyrektor Zarządu Zlewni w K. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie oraz o możliwości składania wniosków i uwag do sprawy, w terminie 7 dni od daty otrzymania powyższego zawiadomienia.

W toku postępowania przeprowadzono oględziny w terenie w dniu 18 listopada 2020 roku, wzdłuż drogi gminnej - działka nr [...] obręb M. 3, gmina M. - miasto, podczas, których nie stwierdzono urządzenia wodnego, w postaci rowu. Organ wskazał, że istniejąca wzdłuż drogi gminnej - działka nr [...] obręb M. 3, gmina M. - miasto, bruzda nie nosi znamion urządzenia wodnego tj. rowu. Nieregularne parametry tego zagłębienia w gruncie, jego przebieg, ukształtowanie terenu, świadczą o jego naturalnym pochodzeniu. W związku z tym Dyrektor Zarządu Zlewni w K. na zasadzie art. 105 § 1 K.p.a. decyzją z dnia 3 grudnia 2020 roku, znak: KR.ZPU. 2.424.3.2020. MG umorzył postępowanie w sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia 3 lutego 2021 roku, znak: KR.RPU.533.6.2020.MK uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie podziela stanowiska Organu I Instancji, że nieregularne parametry tego zagłębienia w gruncie ("bruzdy"), jego przebieg, ukształtowanie terenu świadczą o jego naturalnym pochodzeniu a tym samym nie jest to urządzenie wodne w postaci rowu.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wskazał, że jak wynika z ustaleń organu I Instancji, spływ powierzchniowy jest skoncentrowany w "bruździe" (powstałej w ocenie organu I Instancji w sposób naturalny) oraz na drodze, w jej środkowym obniżeniu wykonanym w celu odprowadzenia wód. A zatem to droga wraz z "bruzdą" przebiegającą wzdłuż całej jej długości wpłynęły na kształtowanie zasobów wodnych w tym terenie, powodując koncentrację spływu. Już sam fakt przebiegu "bruzdy" wzdłuż całej długości drogi potwierdza, że powstała ona w związku z drogą. Ułożenie korytek powyżej umocnionego odcinka drogi świadczy o celowym działaniu dla odprowadzania wód. W opisie sporządzonym w trakcie oględzin znajduje się stwierdzenie, że "przy górnej części drogi widać sztucznie wyprofilowane zagłębienie ok. 30-20 cm" a "tuż przy przepuście przy drodze powiatowej widać lekkie zagłębienie". A zatem spływ odbywa się tym "zagłębieniem" wzdłuż drogi aż do przepustu pod drogą powiatową. Potwierdzają to również dowody w postaci zdjęć przedłożonych przez wszystkie strony postępowania, przedstawiające drogę wraz z rowem w czasie spływu wód. Wobec powyższego "bruzda" przebiegająca wzdłuż drogi spełnia definicję rowu zawartą w art. 16 pkt. 47 ww. ustawy Prawo wodne jako sztucznego koryta prowadzącego wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu, co oznacza, że decyzja o umorzeniu postępowania była przedwczesna.

Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Zarządu Zlewni w K. przeprowadził postępowanie dowodowe, a ponadto w toku prowadzonego postępowania m.in. w dniu 4 sierpnia 2021 roku przeprowadził rozprawę administracyjną w terenie, podczas której ustalono m.in., że widoczne są odcinki rowu, natomiast są miejsca gdzie rowu nie ma i wody opadowe wtedy przedostają się na drogę z płyt ażurowych.

Następnie decyzją z dnia z dnia 17 kwietnia 2023 r. znak: KR.ZPU.2.424.3.2022.BH nakazał

1. Gminie i Miastu M., właścicielowi działki nr [...] obręb III M., na której usytuowana jest droga gminna przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia rowu przydrożnego a w miejscach gdzie nie jest to możliwe ze względu na rosnące drzewa, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom - kanalizacji deszczowej umożliwiającej spływ wód do rowu przydrożnego, w granicach ww. działki.

2. Pani M. B. i Panu J. B., właścicielom działek nr [...], [...] i [...] obręb III M., sąsiadujących z drogą gminną przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia rowu przydrożnego a w miejscach gdzie nie jest to możliwe ze względu na rosnące drzewa, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom -kanalizacji deszczowej umożliwiającej spływ wód do rowu przydrożnego, w granicach ww. działek.

W uzasadnieniu do wydanej decyzji wskazał, że z analizy zebranych przez kilka lat materiałów - jednoznacznie wynika, że zły stan rowu jest wynikiem wykonania w 2010 roku utwardzenia drogi pytami betonowymi - ażurowymi, które zostały ułożone w trzech rzędach, z obniżeniem rzędu środkowego w stosunku do dwóch rzędów zewnętrznych. Podczas prowadzonego postępowania wykonawca utwardzenia drogi nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających, że takie pracy były wykonywane zgodnie z projektem oraz nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających, że uzyskano na te prace jakiekolwiek pozwolenie lub zgłoszenie wymagane prawem budowlanym.

Odwodnienie drogi gminnej poprzez obniżenie środkowej płyty nie spełniło swojej funkcji a niedrożność rowu powyżej działki [...] powoduje zalewanie zarówno działek należących do rodziny B. jak i działek Państwa P. Pomimo sprzecznych zeznań stron postępowania, nie da się pominąć faktu, że wykonanie utwardzenia drogi gminnej trzema rzędami betonowych płyt, spowodowało, że rów przy drodze utwardzonej (zwany przez strony postępowania wałkiem, bruzdą, odsypem) przestał spełniać swoją funkcję.

Wg. ustaleń organu M. B. i J. B. jako właściciele działek przyległych do działki drogowej [...] obręb III M. zostali nieprawidłowo poinformowania przez wykonawcę prac oraz przedstawicieli Gminy M., podczas wykonywania prac związanych z utwardzeniem drogi, że zastosowane rozwiązania pozwolą na bezpieczne odwodnienie drogi i rów jest niepotrzebny. Czas pokazał, że zezwolenie na utwardzenie drogi i zawężenie miejsca w którym był rów nie było rozwiązaniem właściwym.

Na etapie postępowania nie rozpatrywano sprawy w kontekście zmiany stosunków wodnych, gdyż są to kompetencje Burmistrza Gminy i Miasta M. i to on jest władny prowadzić sprawę ewentualnego zalewania działek. Nie rozpatrywano także legalności wykonanej przebudowy drogi ze względu na fakt, że są to kompetencje Powiatowego Nadzoru Budowlanego w M.. Nie rozpatrywano również na etapie postępowania nielegalnego wykonania urządzeń wodnych przez Państwa P. , ze względu na konieczność procedowania postępowania w odrębnym trybie przez inny dział Zarządu Zlewni w K.. Właściwe działania zostaną podjęte po ostateczności niniejszej decyzji.

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 6 września 2024 roku, znak: K.RPU.533.6.2024.MB utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 17 kwietnia 2024 r.

W uzasadnieniu do wydanej decyzji wskazano, że do złego stanu rowu przyczyniło się wykonanie w 2010 r. utwardzenie drogi płytami betonowymi ażurowymi, które zostały ułożone w trzech rzędach, z obniżeniem rzędu środkowego w stosunku do dwóch rzędów zewnętrznych. Odwodnienie drogi gminnej (działka nr ew. [...] obręb III M.) poprzez obniżenie środkowej płyty nie spełniło swojej funkcji a niedrożność rowu zlokalizowanego przy przedmiotowej drodze, powoduje zalewanie zarówno działek należących do Państwa B. jak i Państwa P. . Ponadto podkreślenia wymaga fakt, iż pierwsza decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia 03.12.2020 r. znak: KR.ZPU.2.424.3.2020.MG została w całości umorzona i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., decyzją znak: KR.RPU.533.6.2020.MK z dnia 03.02.2021 r. Tym samym została ona wyeliminowana z obrotu prawnego nie wywołując skutków prawnych, a powoływanie się na nią jest niezasadne.

Podkreślono, że przedmiotowy rów przy drodze istniał, aż do roku 2010 i został zasypany po wykonaniu utwardzenia drogi (działka nr ew. [...] obręb [...] M.).

Organ zaznaczył, że podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1087) a sprawa nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 188 ust. 1 Prawa wodnego). Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Szeroki jest także katalog urządzeń wodnych wynikający z definicji sformułowanej w art. 16 pkt 65 Prawa wodnego, zgodnie z którą przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów.

Organ wskazał, że przesłanką umożliwiającą wydanie decyzji nakazowej na wniosek lub z urzędu jest nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego.

Natomiast "nienależytość utrzymywania urządzenia wodnego to niezgodny z prawem sposób utrzymywania urządzenia wodnego, jak również inne sytuacje, głównie nieprawidłowości o charakterze technicznym" (por. Z. Bukowski, [w:] B. Rakoczy, Prawo wodne. Komentarz, LEX 2013).

Decyzja organu I instancji z dnia 17 kwietnia 2024 r., znak: KR.ZPU.2.424.3.2022.BH, nakładająca na Gminę i Miasto M. oraz Panią M. B. i Pana J. B., przywrócenie poprzedniej funkcji rowu znajdującego się na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...], zgodnie z art. 191 ustawy prawo wodne jest co do zasady prawidłowa. W związku z tym, iż stan faktyczny dotyczy niewłaściwego utrzymywania urządzenia wodnego, sprawa nie może być prowadzona z art. 234 ustawy Prawo wodne.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 84 KPA "poprzez niepowołanie w przedmiotowej sprawie biegłego, mimo iż rozpatrzenie sprawy i poprawne wydanie decyzji wymaga wiadomości specjalnych, którymi nie dysponuje pracownik organu prowadzącego postępowanie", należy wskazać, iż ocena prawna ustaleń stanu faktycznego, zawsze leży w kompetencji organów, a nie biegłego. Organ powołuje biegłego jeśli rozstrzygnięcie danej kwestii wymaga wiadomości specjalnych. Natomiast rów, będący urządzeniem wodnym takich wiadomości nie wymaga.

W stosunku do zarzutu dotyczącego "brak powołania eksperta co do treści nakazu sformatowanego w skarżonej decyzji-w tej chwili decyzja jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały, gdyż strony nie wiedzą, w jakim zakresie obowiązek na nich ciąży i do czego są zobowiązane, co stanowi także naruszenie art, 8 KPA", organ odwoławczy podziela stanowisko Dyrektora Zarządu Zlewni co do treści nakazu, która została sformułowana w sposób ogólny, ze względu na brak dokładnych granic w terenie pomiędzy działką drogową a działkami sąsiadującymi, nie ma możliwości określenia w niniejszej decyzji dokładnych parametrów rowu. [...]/ związku z powyższym, zarówno Gmina M. jak i Pani B. M. i Pan B. J. nie są wstanie wskazać konkretnie gdzie jest granica pomiędzy działką drogowa a własnością prywatną. Jedynym parametrem mierzalnym jest przepust pod droga powiatową, który stanowi łącznik pomiędzy odbiornikiem wód prowadzonych w rowie a potokiem B. Przepustowość rowu i urządzeń zapobiegającym szkodom, nie powinna być większa od średnicy przepustu w ul. [...] (dn 600.0 mm).

Ponadto czas wyznaczony przez organ I instancji na przywrócenie poprzedniej funkcji rowu, określony do 31.12.2024 r. jest wystarczający do wykonania powyższego zadania przez strony postępowania.

Z tych względów Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia 17 kwietnia 2024 r.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. B. i M. B. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego A. M. – [...], którzy podnieśli zarzuty:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) Naruszenie art. 7, 77 i 80 KPA polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy

2) Naruszenie art, 8 kpa poprzez działanie w sposób podważający zaufanie skarżących do organu

3) Naruszenie art. 84 kpa poprzez przyjęcie, że w sprawie nie są wymagane wiadomości specjalne, których nie posiada pracownik organu I instancji i tym samym błędną ocenę, iż w sprawie nie trzeba było ustanowić eksperta

4) Naruszenie art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez uzasadnienie decyzji w sposób, który nie realizuje zasady przekonywania

2. Naruszenie art. 138 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie

3. Naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 234 ustawy Prawo wodne oraz art. 191 ustawy Prawo wodne przez jego zastosowanie.

Powołując się na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności.

O oddalenie skargi wniosła także uczestniczka postępowania E. P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem sprawy, co wynika już chociażby z treści złożonego za pismem z dnia 29 sierpnia 2019 roku wniosku przez E. P., jest nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego – rowu przydrożnego.

Zgodnie z art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1087 ze zm.) – dalej jako "PrWod":

1. W przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód.

2. W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się warunki i termin przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód.

Organ powinien w sprawie dotyczącej nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego powinien ustalić, czy istnieje w danym miejscu urządzenie wodne, a następnie czy jest ono nienależycie utrzymywane. W przypadku pozytywnego ustalenia tych okoliczności w dalszej kolejności organ może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód.

Odnosząc się do podniesionych w tym kontekście zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 i 80 K.p.a., należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ustawy (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) dalej jako - "K.p.a." w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast w myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy i okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21). Określenie w jakim obszarze i w jakim zakresie konieczne jest ustalenie w sprawie istotnych okoliczności faktycznych jest uwarunkowane przez normy prawne, które organ w sprawie będzie stosował. Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału została przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.

Mając na względzie powyższe, w ocenie Sądu ustalenia faktyczne przyjęte przez organ należy uznać za prawidłowe.

O wskazywanej przez Skarżących natomiast dowolności można bowiem mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. II OSK 837/20), to jednak nie miało miejsca na gruncie niniejszej sprawy, z tego względu podnoszone w tym zakresie zarzuty są bezzasadne.

Na gruncie niniejszej sprawy organy ustaliły, że przy drodze gminnej, która jest usytuowana na działce nr [...] obręb III M., co najmniej do roku 2010 istniał rów, który następnie został częściowo zasypany po wykonaniu utwardzenia drogi (działka nr ew. [...], obręb 3 M.).

Powyższe okoliczności zostały ustalone w oparciu o dokumenty (w tym m.in. pismo Urzędu Miast i Gminy M. z dnia 31.07.2012 r. znak: Ml.GOS.7221.84.2012, w którym wskazano, że "... pozostały przy drodze rów, który istniał już przed powstaniem utwardzenia drogi, stanowi zarówno odwodnienie samej drogi w jej nieutwardzonym odcinku, jak również odprowadza wodę z pól znajdujących się powyżej, a jego utrzymanie należy do właścicieli gruntów po których przebiega, a jego ewentualne zasypanie byłoby niezgodne z zapisami przepisów Prawa Wodnego..."), oświadczenia stron (w tym. m.in. oświadczenie Z. W. i Z. W. zawarte w protokole z rozprawy administracyjnej z dnia 4 sierpnia 2021 roku, którzy stwierdzili, że "w chwili obecnej nie ma rowu przy drodze (działka nr [...] obręb [...] M.), ataki stan trwa od roku 2010, kiedy Gmina M. wykonała nową nawierzchnię drogi....").

Jakkolwiek z treści oświadczenia J. B., który jest najdłużej żyjąca osobą przy drodze gminnej, wynika, że przy drodze nie było rowu a jedynie wałek chroniący przed woda płynącą w koleinach drogowych od lasu aż do drogi powiatowej (ul. [...]) (por. pismo z dnia 11 stycznia 2024 roku), to jednakże nie stanowi to w istocie potwierdzenie ustaleń organów, które ustaliły, że "wzdłuż drogi na dz. nr [...] są wyżłobione bruzdy, zagłębienia i niecki powstałe w wyniku działania spływającej wody, co w połączeniu z podniesieniem terenu dokonanym w trakcie wykonywania drogi spowodowało powstanie rowu, zagłębienia, bruzdy o zróżnicowanych parametrach i głębokości od 20 do 30 cm."

Trafnie oceniły organy (najpierw Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. – dalej jako "Dyrektor RZGW" w uzasadnieniu do decyzji z dnia 3 lutego 2021 roku), że powyższe ustalenia faktyczne "potwierdzają, że w przedmiotowym terenie odbywa się powierzchniowy spływ wód, który w czasie opadów jest gwałtowny ze względu na ukształtowanie terenu, a naturalnym jego odbiornikiem jest potok B. Równocześnie nie stwierdzono, aby w tym terenie występował ciek naturalny". W dalszej kolejności organ prawidłowo wskazuje, że "spływ powierzchniowy jest skoncentrowany w "bruździe" (powstałej w ocenie Organu I Instancji w sposób naturalny) oraz na drodze, w jej środkowym obniżeniu wykonanym w celu odprowadzenia wód. A zatem to droga wraz z "bruzdą" przebiegającą wzdłuż całej jej długości wpłynęły na kształtowanie zasobów wodnych w tym terenie, powodując koncentrację spływu. Już sam fakt przebiegu "bruzdy" wzdłuż całej długości drogi potwierdza, że powstała ona w związku z drogą. Ułożenie korytek powyżej umocnionego odcinka drogi świadczy o celowym działaniu dla odprowadzania wód. W opisie sporządzonym w trakcie oględzin znajduje się stwierdzenie, że "przy górnej części drogi widać sztucznie wyprofilowane zagłębienie ok. 30-20 cm" a "tuż przy przepuście przy drodze powiatowej widać lekkie zagłębienie". A zatem spływ odbywa się tym "zagłębieniem" wzdłuż drogi aż do przepustu pod drogą powiatową. Potwierdzają to również dowody w postaci zdjęć przedłożonych przez wszystkie strony postępowania, przedstawiające drogę wraz z rowem w czasie spływu wód. Wobec powyższego "bruzda" przebiegająca wzdłuż drogi spełnia definicję rowu zawartą w art. 16 pkt. 47 ustawy Prawo wodne jako sztucznego koryta prowadzącego wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu."

Wydając decyzję w oparciu o art. 191 ust. 1-3 ustawy organ powinien ustalić, że na danej działce (działkach) istniało urządzenie wodne (w tym przypadku rów), a także jaki miało przebieg (to znaczy gdzie na działce było zlokalizowane) oraz jaką miało funkcję. Dalej organ powinien wykazać, że na skutek zaniedbań właściciela tej nieruchomości (działki) doszło do zmiany funkcji tego urządzenia lub jego szkodliwego oddziaływania na wody lub grunty. Te wszystkie okoliczności zostały przez organy ustalone.

Powyższe okoliczności faktyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy i nie zostały one skutecznie zanegowane przez Skarżących. W tych okolicznościach prawidłowo organy przyjęły, że owa "bruzda" czy "zagłębienie", w których odbywa się spływ powierzchniowy stanowi rów będący urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 16 pkt. 47 PrWod, zgodnie z którym przez rów rozumie się sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu.

Nie podziela Sąd zarzutów Skarżących jakoby konieczne było na gruncie przedmiotowej sprawy przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

Jak wynika z brzmienia przytoczonego przepisu powołanie przez organ biegłego należy uznać za uzasadnione, jeśli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Jednakże oceny w tym zakresie dokonuje organ administracji uwzględniając okoliczności danej sprawy, wymagany zakres ustaleń, stopień ich skomplikowania. Powołanie biegłego, w myśl art. 84 § 1 k.p.a., ma zatem charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Brak jest zatem obowiązku po stronie organu powoływania biegłych, którzy zweryfikowaliby jego stanowisko i wyniki ustaleń w sprawie. To strona kwestionująca te ustalenia może posłużyć się dowodami wskazującymi na okoliczności, których istnienie bądź ich brak pragnie wykazać (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 6 września 2024 roku, sygn. I OSK 820/23).

Na gruncie jednak niniejszej sprawy nie zaistniała konieczność zasięgnięcia wiadomości specjalnych. Zasadnicze znaczenie na gruncie niniejszej sprawy miało ustalenie, że m.in. na działce Skarżących istnieje urządzenie wodne, które było w sposób nienależyty utrzymywane. Dla tej ustalenia tej okoliczności nie było konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego z opinii biegłego. Dokonana w tym zakresie ocena przez wyspecjalizowane organy jest wystarczająca, z tego względu podniesiony zarzut jest bezzasadny.

Ponadto Skarżący zarzucili również naruszenie art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, natomiast w myśl § 2 tego artykułu organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Jak wskazuje się w orzecznictwie pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu (por. np.: uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 września 2012 r., sygn. I OSK 1094/11; uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie w wyroku z 8 grudnia 2010 r., sygn. VIII SA/Wa 640/10). O naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa można mówić, gdy organ administracji publicznej pomija milczeniem niektórych twierdzeń lub nieodniesieniu się do faktów istotnych dla sprawy (por. np. uzasadnienia do wyroków WSA w Warszawie: z dnia 11 września 2013 r., sygn. IV SA/Wa 702/13 oraz z dnia 4 października 2011 r., sygn. VII SA/Wa 1194/11).

Taka sytuacja nie ma jednak miejsca na gruncie niniejszej sprawy. Organ nie pominął żadnych istotnych dla sprawy okoliczności, a ponadto ustosunkował się należycie do zasadniczych zarzutów i twierdzeń Skarżących.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób, który nie realizuje zasady przekonywania.

Stosownie do art. 11 k.p.a. Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Zgodnie natomiast z art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wbrew jednak formułowanym przez Skarżących zarzutom nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów. Uzasadnienie decyzji stanowi logiczną, zwartą całość i możliwe jest prześledzenie toku rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji i argumentów, które stały za rozstrzygnięciem. Organ w wystarczającym stopniu wyjaśnił motywy, którymi się kierował podejmując określone rozstrzygnięcie. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. O naruszeniu wskazanej normy nie mogą natomiast świadczyć subiektywne przekonanie Skarżących o zasadności innego rozstrzygnięcia niż dokonane przez organ.

Ponadto należy wskazać, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 693/23). Konsekwentnie też przyjmuje się, że zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy powinny być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (zob. wyrok WSA w Lublinie z 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 675/23). Uzasadnienie decyzji powinno zatem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia, a także sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję i motywów rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy organy uczyniły zadość wszystkim tym wymaganiom. Jak wskazano już powyżej analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ nie tylko omówił obowiązujące regulacje, ale także odniósł się do podnoszonych przez Skarżących zarzutów oraz podnoszonych argumentów, wyjaśniając powody, dla których uznały, że nie zasługują one na uwzględnienie, co czyni zadość także sformułowanej w art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.

Natomiast w świetle zarzutów naruszenia art. 191 i art. 234 PrWod należy zauważyć, że decyzja wydana w oparciu o przesłanki o których mowa w art. 191 ust. 1-3 ustawy zbliżona jest do uregulowania z art. 234 ust. 1-3 ustawy. Obie te regulacje dotyczą zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów. Obie też zakładają, że w razie stwierdzenia wystąpienia przesłanek do ich stosowania, właściwy organ nakazuje przywrócenie stanu poprzedniego (poprzedniej funkcji) lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Różnica w tych regulacjach sprowadza się do tego, że naruszenie stosunków wodnych (art. 234 ust. 1 ustawy) zawsze związane jest z działaniem właściciela nieruchomości, na skutek których doszło do zmiany kierunku i natężenia odpływu wód znajdujących się na jego gruncie, natomiast przypadek nienależytego utrzymania urządzenia wodnego (art. 191 ust. 1 ustawy) to działanie niecelowe, mające związek z urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 16 pkt 65 ustawy (urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów) a prowadzące do zmiany jego funkcji lub szkodliwego oddziaływanie na wody lub grunty. Obie te regulacje zakładają ustalenia organów administracji zmierzające do wyjaśnienia czy na skutek, czy to działania właściciela gruntu (art. 234 ust. 1 ustawy) czy na skutek jego zaniedbań (art. 191 ust. 1 ustawy) doszło do zmian w stosunkach wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, przy czym regulacja z art. 191 ust. 1 ustawy nie zakłada działań celowych oraz dotyczy urządzeń wodnych. Podkreślić przy tym należy, że adresat decyzji, czy to wydanej na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy, czy na podstawie art. 191 ust. 1-3 ustawy to zawsze właściciel działki, który bądź umyślnie narusza stosunki wodne doprowadzając do szkód na działkach sąsiednich (art. 234 ust. 1 ustawy) bądź zaniedbuje utrzymanie urządzenia wodnego zlokalizowanego na jego działce, prowadząc do zmiany jego funkcji lub szkodliwego oddziaływania na grunty lub wody (art. 191 ust. 1 ustawy).

Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że przedmiotowa sprawa powinna być powinna być ona załatwiona na zasadzie art. 191 ust. 1 PrWod, a nie art. 234 PrWod, co czyni podniesiony zarzut bezzasadnym.

Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.