Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 634/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2024 r. w sprawie ze skargi K. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "WINB", "organ odwoławczy" albo "organ II instancji") postanowieniem z dnia 07 sierpnia 2023 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. . z dnia 28 czerwca 2023 r., nr [...], którym organ wstrzymał K. B. rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o zadaszenie (wym. 3,42 m x 3,49 m) części tarasu na piętrze, zlokalizowanego w m. O. . Ul. [...] (dz. nr [...] obręb [...]) oraz poinformował zobowiązaną o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy wniosku o legalizację rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o zadaszenie; poinformował zobowiązaną o konieczności wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji rozbudowy; pouczył K. B. o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 08 listopada 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. . (dalej również jako: "PINB" albo "organ I instancji") przeprowadził kontrolę na terenie nieruchomości w m. O.. ul. [...] (dz. nr [...] obręb [...], podczas której ustalił, iż na części tarasu znajdującego się na przybudówce, wykonano zadaszenie o wym. 3,42 m x 3,49 m. Właścicielka lokalu na piętrze i inwestor – K. B., nie przedstawiła dokumentów świadczących o legalności wykonania przedmiotowego zadaszenia. PINB ustalił także, że przedmiotowy budynek mieszkalny istnieje od 1964 r. - w dniu 15 czerwca 1964 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w O. . wydało decyzję znak: [...], udzielającą pozwolenia na dobudowę skrytki oraz w.c. ma parterze i na piętrze przedmiotowego obiektu. Z dokumentów tych wynika, że na parterze wykonano werandę a na piętrze zaprojektowano taras z wyjściem z jednego pokoju i barierkami; w latach 70-tych istniał taras - wg kopii fotografii przedłożonych przez K. B., wg kopii rysunku rzutu parteru i rzutu pietra, na których widnieje pieczątka Prezydenta Miejskiej Rady Narodowej w O. ., parter przedmiotowego budynku składa się z 3 pokoi, kuchni, łazienki i werandy, a piętro z 3 pokoi kuchni, łazienki i tarasu.

Zadaszenie nad częścią tarasu na piętrze oparte jest na 2 słupach drewnianych i połączone konstrukcyjnie ze ściana zewnętrzną budynku, a zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego w O. . z dnia 05 kwietnia 2023 r. w rejestrach pozwoleń na budowę oraz zgłoszeń, nie odnaleziono informacji o inwestycji polegającej na realizacji tarasu.

W dniu 05 kwietnia 2023 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie prawidłowości rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o zadaszenie (wym. 3,42 m x 3,49 m) części tarasu na piętrze, zlokalizowanego w m. O.. Ul. [...] (dz. Nr [...] obręb [...], a następnie postanowieniem z dnia 05 kwietnia 2023 r. wstrzymał rozbudowę powyższego budynku o zadaszenie. Postanowienie powyższe została uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 maja 2023 r.

Kolejnym postanowieniem z dnia 28 czerwca 2023 r. PINB wstrzymał rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o zadaszenie (wym. 3,42 m x 3,49 m) części tarasu na piętrze, zlokalizowanego w m. O.. Ul. [...] (dz. nr [...] obręb [...] oraz poinformował zobowiązaną K. B. o możliwości złożenia wniosku o legalizację rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o zadaszenie, poinformował o konieczności wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji rozbudowy oraz pouczył K. B. o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Zażalenie w ustawowym terminie przesłała K. B. podnosząc, że otrzymała zapewnienie pracownika PINB, że na wykonanie zadaszenia tarasu nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia ani uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę. Ponadto na realizację zadaszenia nie było wymagane ani zgłoszenie ani uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę.

W związku z wnioskiem K. B. z dnia 27 lipca 2023 r., o zawieszenie postępowania w sprawie zażalenia na postanowienie PINB z dnia 28 czerwca 2023 r. znak: do czasu wydania prawomocnego wyroku przez Sąd Rejonowy w K., w sprawie odebrania wnioskującej prawa własności do przedmiotowego tarasu, WINB w dniu 04 sierpnia 2023 r. wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Rozpoznając wniesione zażalenie WINB wskazał, że jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, inwestor - K. B., wykonała zadaszenie na użytkowanym przez siebie tarasie, na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego. Przedmiotowe zadaszenie nie jest konstrukcją samonośną, gdyż opiera się z jednej strony na dwóch słupach drewnianych, stojących na dachu werandy, natomiast druga część zadaszenia konstrukcyjnie połączona jest ze ścianą budynku. Oznacza to, iż zadaszenie to nie stanowi samodzielnej konstrukcji, altany, ogrodu zimowego czy ganku. Z uwagi na jego lokalizację nad wyjściem z mieszkania na piętrze na taras, stanowi rozbudowę tego budynku, która zwiększa kubaturę samego obiektu.

Następnie organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U z 2022 r. poz. 1225; dalej jako: "rozporządzenie") ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o kubaturze brutto budynku - należy przez to rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady. Jak wiadomo kubaturę obiektu oblicza się przez pomnożenie powierzchni zabudowy przez wysokość.

Przy obliczaniu kubatury, prawodawca nie określił, czy taras jest usytuowany na piętrze budynku, czy na gruncie. Jedynym wyznacznikiem jest wysokość balustrady tarasu. W rozpoznawanej sprawie, pierwotnie kubatura przedmiotowego obiektu była liczona do wysokości balustrady, a obecnie liczona jest wraz zadaszeniem tarasu.

Odwołując się do treści art. 48 ustawy dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2023 r. poz. 682; dalej jako: “Prawo budowlane") organ odwoławczy wskazał, że postępowanie legalizacyjne ma zastosowanie do robót budowlanych polegających na "budowie" obiektu budowlanego. "Budową" jest "rozbudowa" istniejącego obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego "budową" jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, "rozbudowa", nadbudowa obiektu budowlanego. "Rozbudowa" oznacza natomiast zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. Wykonanie dobudowy do istniejącego budynku zwiększa jego kubaturę i powierzchnię zabudowy, tak więc stanowi jego "rozbudowę".

W niniejszej sprawie inwestor nie uzyskał decyzji pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż PINB prawidłowo zastosował tryb postępowania określony w art. 48 Prawa Budowlanego, a wydane postanowienie zasadnie skierowano na inwestora i właścicielkę mieszkania na I piętrze.

Odnosząc się do treści zażalenia WINB wskazał, że strona postępowania, która nie zgadza się z ustaleniami organu powiatowego, może przedłożyć własne dokumenty, zaświadczenia czy opinie na poparcie własnych twierdzeń. Powoływanie się przez skarżącą na rozmowę z pracownikiem PINB, nie stanowi dowodu w sprawie, czyli nie zastąpi pisemnego zaświadczenia PINB lub organu architektoniczno-budowlanego, że realizacja przedmiotowego zadaszenia tarasu na piętrze nie wymaga dokonania zgłoszenia lub uzyskania stosownej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. B. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca podtrzymuje zarzuty zawarte w zażaleniu z dnia 12 kwietnia 2023 r. oraz w zażaleniu z dnia 10 lipca 2023 r., a przedmiotowa sprawa od samego początku toczy się w niewłaściwym trybie. W ocenie skarżącej przedmiotowa sprawa nie powinna toczyć się w trybie art. 48 Prawa budowlanego, gdyż nie dotyczy obiektu budowlanego, a jedynie urządzenia budowlanego (samego zadaszenia) bądź też jest przypadkiem innym niż określony w art. 48 ust. 1 lub 49 f ustawy Prawo budowlane i dlatego winien mieć zastosowanie przepis art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. O tym czy budowa przedmiotowego zadaszenia w ogóle reglamentowana jest przez Prawo budowlane (tj. czy wymaga pozwolenia bądź zgłoszenia) zdecyduje kwalifikacja prawna.

Zdaniem skarżącej organy obu instancji nie ustaliły stanu faktycznego tj. między innymi tego w jaki sposób połączone jest przedmiotowe zadaszenie ze ściana zewnętrzna budynku. W szczególności nie dokonały oceny tego, czy możliwe jest oddzielenie konstrukcji zadaszenia od ściany budynku nie niszcząc ściany. W ocenie skarżącej przedmiotowe zadaszenie stanowi całość techniczno-użytkową i jest samodzielne i niezależne od pozostałej części budynku na tyle, że może być rozebrane bez istotnej ingerencji w tę pozostałą część budynku. O jakiejkolwiek rozbudowie budynku mieszkalnego nie może być mowy.

Skarżąca, podniosła wreszcie, że organy nadzoru budowlanego nie odniosły się do przedstawionych przez nią wyroków sądów administracyjnych, wskazujących, że intencją prawodawcy z pewnością nie było objęcie takiego zadaszenia obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Jak wskazuje analiza akt sprawy – w tym zaskarżonego postanowienia oraz wniesionej skargi – istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wykonanie robót budowlanych polegających na realizacji zadaszenie (wym. 3,42 m x 3,49 m) na części tarasu na piętrze domu zlokalizowanego w m. O.. Ul. [...] (dz. nr [...] obręb [...] wymagało wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd w niniejszym składzie przyjął, że mając na względzie wynikające z materiału dowodowego rozmiary powstałego zadaszenia (jego wielkość), miejsce usytuowania (nad częścią istniejącego tarasu) zwłaszcza zaś jego konstrukcję należy zgodzić się z organem odwoławczym, że zadaszenie wykonane w opisany wyżej sposób stanowiło przebudowę istniejącego i użytkowanego już budynku mieszkalnego. Zauważyć bowiem należy, że na skutek wykonanych robót budowlanych doszło do przedłużenia dachu istniejącego budynku, a więc że zwiększyła się powierzchnia dachu budynku, co przekłada się na zmianę parametrów technicznych i użytkowych budynku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 05 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 72/17). Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy przez rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Skoro wprowadzając definicję przebudowy ustawodawca nie objaśnił co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych" istniejącego obiektu, wyjaśnienie tego pojęcia wymaga sięgnięcia do wykładni językowej. Według Słownika Języka Polskiego "parametr" to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenie jego przydatności. Pozwala to na stwierdzenie, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości wyrażone w jednostkach miary czy wagi elementów użytkowych takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji, czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu. W orzecznictwie zwraca się zatem uwagę, że do kategorii przebudowy mogą być zakwalifikowane takie prace powodujące zmianę parametrów techniczno - użytkowych, które ingerują w układ obciążeń. O ile zatem roboty budowlane w ścianach działowych, które nie ingerują w konstrukcję obiektu nie kwalifikuje się jako przebudowy o tyle nie budzi wątpliwości, że roboty odnoszące się do ściany nośnej stanowią ingerencje w konstrukcję budynku i stanowią przebudowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 627/12, Baza NSA). W przedmiotowej sprawie zmianie uległa powierzchnia dachu zaś wykonanie zadaszenie odnosić się musiało do ściany nośnej budynku.

Dodatkowo zauważyć należy, że na skutek wykonanych robót zmianie uległy walory funkcjonalne dotychczasowego tarasu. Taras w języku potocznym (brak bowiem definicji legalnej) opisywany jest jako odkryta, płaska część budynku, otoczona balustradą, umieszczona na parterze (częstą połączona schodami z ogrodem), piętrze lub płaskim dachu (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, t. III., s. 480, PWN Warszawa 1979); rodzaj dużego balkonu, umieszczonego na parterze, na piętrze lub na płaskim dachu, względnie również określone ukształtowanie terenu (zob. Słownik PWN). Dotychczasowy taras przestał tymczasem być odkrytą częścią budynku a zyskał w części zadaszenie.

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnaleźć można twierdzenia, że zadaszenie istniejącego tarasu będącego częścią budynku, stanowi jego rozbudowę i roboty te nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1867/16, Baza NSA).

Sąd w tym miejscu wskazuje, że znane są mu przytoczone w skardze orzeczenia sądów administracyjnych, jednak zapadły one na tle innych stanów faktycznych.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo skorzystały z trybu postępowania legalizacyjnego zarezerwowanego dla robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie postanowienia przez PINB było prowadzone w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności umożliwiało odtworzenie stanu faktycznego sprawy. Sąd podzielił również pogląd organów, że w sprawie brak było podstaw do zawieszenie postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.