Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 388/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 33
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z z siedzibą w G. oraz G. O. na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 19 lutego 2024 r., nr WI.7023.1.132.2023.EK.BC.NS.PB w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska 1. oddala skargę G. O. –w całości, 2. uchyla pkt 4 zaskarżonego zarządzenia, 3. w pozostałej części oddala skargę Z z siedzibą w G., 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz Z z siedzibą w G. w całości.


UZASADNIENIE

UZASADNINIE

Skarga Z. Spółki z o.o. (dalej: skarżąca, Zakład, Spółka) oraz Pana G. O. – Prezesa Zarządu Spółki na punkty 1, 3 oraz 4 zarządzenia pokontrolnego Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: PWIOŚ) z 19 lutego 2024 r. w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Zaskarżonym zarządzaniem pokontrolnym, skierowanym G. O. – Prezesa Zarządu Z. Sp. z o.o. zarządzono wobec Spółki między innymi:

podjęcie działań techniczno-organizacyjnego mających na celu prowadzenie gospodarki odpadami w sposób zapobiegający emisji substancji złowonnych, tak aby wyeliminować występowanie uciążliwości zapachowych poza terenem Zakładu, zgodnie z art. 16 oraz art. 33 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.) - pkt 1 zarządzenia;

dotrzymywanie częstotliwości prowadzenia kontroli szczelności eksploatowanych w zakładzie stacjonarnych urządzeń chłodniczych i klimatyzacyjnych zawierających fluorowane gazy cieplarniane, zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2065), w związku z art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 517/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie fluorowanych gazów cieplarnianych i uchylenia rozporządzenia (WE) nr 842/2006 (Dz. Urz. UE L 150 z dnia 20.05.2014 r. z późn. zm.) – pkt 3 zarządzenia;

w przypadku zmian, aktualizowanie wpisów w rejestrze bazy danych o produktach oraz o gospodarce odpadami BDO w terminie do 30 dni od dnia, w którym nastąpiła zmiana, m.in. w zakresie wpisu w dziale XII - wytwórca odpadów zobowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów niepodlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego przy wytwarzaniu odpadów innych niż wpisane w ww. dziale, zgodnie z art. 59 i art. 50 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.) – pkt 4 zarządzenia.

W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wskazano, że w wyniku przeprowadzonej w Zakładzie kontroli stwierdzono między innymi, że: 1) Zakład powoduje poza terenem Zakładu uciążliwości przez zapach; 2) dla 7 sztuk urządzeń zawierających fluorowane gazy cieplarniane w ilościach co najmniej 5 ton ekwiwalentu CO2 objętych obowiązkiem kontroli szczelności, przekroczono w okresie objętym kontrolą 15-dniowy termin na dokonanie wpisu dokumentującego przeprowadzoną czynność oraz, że w okresie objętym kontrolą stwierdzono przekroczenie terminowości badań urządzeń zawierających fluorowane gazy cieplarniane w ilościach powyżej 5 ton ekwiwalentu CO2 dla każdego z eksploatowanych urządzeń; 3) w 2022 r. Spółka wytworzyła poza instalacją odpady o kodach: 17 02 03, 17 04 07, 20 01 27* i 20 03 07, dla których nie posiadała wpisu w dziale XII rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO).

Spółka oraz Skarżący we wniesionej do Sądu na zarządzenie pokontrolne skardze, zarzucili organowi naruszenie: art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez zarządzenie usunięcia naruszeń, które w rzeczywistości nie występują, a także:

naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność poziomu uciążliwości odorowych emitowanych przez Zakład oraz ich wpływu na życie i zdrowie ludzi, a także naruszenie art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie - rekonstrukcję normy prawnej prowadzącą do wprowadzenia przez organ nieznanego krajowemu porządkowi prawnemu zakazu jakiegokolwiek oddziaływania odorowego poza terenem zakładu, jak również całkowicie dowolną identyfikację oddziaływania odorowego Zakładu z jego negatywnym wpływem na zdrowie ludzi;

naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych w zw. z art. 4 ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 517/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie fluorowanych gazów cieplarnianych i uchylenia rozporządzenia (WE) nr 842/2006 poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że Zakład jest zobowiązany do wykonywania kontroli szczelności w odstępach czasowych nie dłuższych niż 12 miesięcy, podczas gdy przepis stanowi o obowiązku dokonywania tych kontroli "co najmniej raz na 12 miesięcy" bez określenia konkretnego dystansu czasowego między kontrolami szczelności;

naruszenie art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców poprzez nałożenie na Zakład obowiązku nieokreślonego w przepisach prawa, a którego istnienie organ wywodzi z technicznego sposobu wdrożenia rejestru podmiotów gospodarujących odpadami, o którym mowa w art. 49 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, który nie stanowi źródła prawa;

naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 8 lit. f oraz art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – poprzez rekonstrukcję normy prawnej prowadzącą do nałożenia przez organ obowiązku podania kodów odpadów wytwarzanych przez Zakład poza instalacją w sytuacji braku takiego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zgodnie z wyjaśnieniem zawartym piśmie z 15 stycznia 2024 r. będącym odpowiedzią na uwagi wniesione do protokołu kontroli nr WIOS-GDA 209/2023, naruszenie art. 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, tj. powodowanie uciążliwości przez zapach w wyniku pracy zakładu stwierdzono biorąc pod uwagę następujące ustalenia i materiał dowodowy:

w punkcie IV.4.3 str. 26 protokołu z kontroli, na podstawie analiz danych przekazywanych przez zakład (zał. nr 29 do protokołu z kontroli), wykazano, iż teren zakładu jest źródłem związków zapachowo czynnych, uwolnienia takich związków są nierównomiernie rozłożone w czasie z wyraźnym trendem wzrostowym w godzinach wieczornych, nocnych oraz porannych;

w trakcie kontroli przeprowadzono 31 lipca 2023 r. oraz 25 sierpnia 2023 r. pomiar stężeń zapachów poza terenem zakładu. Badanie wykazało obecność zapachu poza terenem zakładu, w tym także w znacznych odległościach;

przed kontrolą oraz w jej trakcie do PWIOŚ w Gdańsku wpływały liczne skargi na nieprzyjemne zapachy (odory) ze wskazaniem na Skarżącą jako źródło odczuwanych uciążliwości. Mając na uwadze racjonalność oraz ekonomię w działaniu organ nie uznał za konieczne wzywanie oraz przesłuchiwanie osób skarżących się na uciążliwości oraz składających wnioski o interwencję w zakładzie.

Organ wyjaśnił także, że zapisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 517/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r, nie precyzują dodatkowego sposobu określania częstotliwości prowadzenia badań szczelności urządzeń zawierających fluorowane gazy cieplarniane, w tym także daty początkowej, od której należałoby liczyć taką częstotliwość. W związku z tym w ocenie konieczne jest prowadzenie tego rodzaju badań z dochowaniem częstotliwości literalnie wynikającej z przepisu szczegółowego, tj. art. 4 ust. 3 rozporządzenia, co zapewnia wypełnianie wymogu prowadzenia badania technicznego z zakładaną częstotliwością, w odniesieniu do wszystkich wskazanych przepisem interwałów.

Organ wyraził także pogląd, że wytwórca odpadów nie jest zwolniony z obowiązku ujawniania w rejestrze konkretnych kodów i rodzajów wytwarzanych odpadów szczególnie, że w niniejszej sprawie rzecz dotyczy również odpadów niebezpiecznych. Art. 52 ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy o odpadach jedynie określa minimalny zakres informacji zawartych w rejestrze BDO. Ograniczenie obowiązku wytwórcy dotyczące ujawniania jego działalności w BDO wyłącznie w oparciu o ścisłą i literalną wykładnię przepisu art. 52 ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy o odpadach jest niezasadne i prowadzi do wypaczenia idei wpisu działalności w rejestrze BDO na wniosek. W przypadku wytwórcy odpadów zobowiązanego do prowadzenia ewidencji odpadów niepodlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego, kod i rodzaj odpadów jest kluczową informacją ujawnianą w BDO po pierwsze dlatego, że umożliwia prowadzenie ewidencji wytworzonych odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym, wskazując rodzaje odpadów faktycznie wytwarzane przez wytwórcę, a po drugie dlatego, że wskazane zostają rodzaje odpadów, dla których wymagane jest prowadzenie ewidencji, ponieważ nie dla wszystkich wytworzonych odpadów konieczne jest jej prowadzenie. Brak konieczności prowadzenia ewidencji odpadów jest jednoznaczny z brakiem konieczności wpisu tychże odpadów w dziale XII w rejestrze. Zatem nietrafna jest wykładania sprowadzająca się do wywiedzenia o braku obowiązku ujawnienia w rejestrze BDO poprzez wykazanie konkretnych rodzajów i kodów odpadów wytworzonych, dla których wytwórca zobowiązany jest do prowadzenia ewidencji odpadów, z literalnej treści art. 52 ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy o odpadach, który tego obowiązku nie dotyczy, a dotyczy informacji ujawnianych w rejestrze.

W piśmie z 14 maja 2024 r. wskazano m.in., że stroną skarżącą jest Prezes Zarządu Z. Spółki z o.o. W piśmie tym odniesiono się również do treści odpowiedzi na skargę kwestionując stanowisko organu, potwierdzając jednocześnie zasadność stanowiska wyrażonego w skardze.

Na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. pełnomocnik Spółki i Skarżącego wyjaśnił, że skargę wniosła zarówno Spółka jaki i Pan G. O. – Prezes Zarządu Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega częściowemu uwzględnieniu.

Podstawę materialną do wydania zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r., poz. 824 ze zm. – dalej jako: "u.i.o.ś."). Zgodnie z tym przepisem, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Stosownie do art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą organu Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych, stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny.

Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej. Zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś może być zaskarżone do sądu administracyjnego zatem jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższe stanowisko jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r, sygn. akt II GSK 1009/08, wyrok NSA z 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1239/21, wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15; por. także: K. Gruszecki, Zarządzenie pokontrolne jako akt administracji publicznej. Glosa do wyroku WSA z dnia 20 maja 2009 r., II SA/Sz 303/08, GSP-Prz.Orz. 2012/4/71-78 ).

Zaskarżone zarządzenie zostało prawidłowo skierowane do Prezesa Zarządu Spółki. Z powołanego art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. wynika jednoznacznie, że w przypadku, gdy kontrolę przeprowadzono w jednostce organizacyjnej, zarządzenie pokontrolne adresuje się do kierownika tej jednostki. W orzecznictwie - na tle wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. wobec spółek kapitałowych - przyjmuje się, że wspomniane zarządzenia powinny być kierowane do członków zarządu uprawnionych do prowadzenia spraw spółki na dzień wydawania tego aktu (por. przykładowo wyrok NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4077/21, wyrok WSA w Opolu z 23 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Op 359/21, wyrok WSA w Warszawie z 21 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1379/20). W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja zaistniała – zaskarżone zarządzenie skierowane zostało do Prezesa Zarządu Zakładu zgodnie ze wskazanym wyżej art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.

Inną kwestią jest możliwość zaskarżenia powyższego zarządzenia do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. mimo, że adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie, w ocenie organu Inspekcji, ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub decyzji z zakresu ochrony środowiska. Tym samym wynikła na tle takiego zarządzenia sprawa administracyjna dotyczy interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że to ta jednostka, a nie jej kierownik, jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2163/21, jakkolwiek zarządzenie pokontrolne poddaje się kognicji sądów administracyjnych, to jednak zakres tej kontroli nie jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy. Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego stwierdzić należy, że sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów z ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego odnośnie ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21).

Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17).

Charakter prawny zarządzania pokontrolnego powoduje, że Sąd rozpoznając skargę na takie zarządzenie dokonuje badania w zakresie sprawdzenie czy: kontrola została przeprowadzona przez właściwy, powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

W realiach rozpoznawanej sprawy kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (por. art. 2 ust. 1 omawianej ustawy), co nie jest przedmiotem sporu.

Oceniając w sposób opisany powyżej zarzut skargi dotyczący pkt 1. zaskarżonego zarządzenia, wskazać należy, że zgodnie z art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.), gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może powodować uciążliwości przez hałas lub zapach. W przedmiotowym postępowaniu, z protokołu przeprowadzonej kontroli wynika, że działalność Zakładu powoduje uciążliwości zapachowe. Motywacją do przeprowadzenia kontroli było około 70 skarg wniesionych przez obywateli na działalność Zakładu. Skargi te nie były, wbrew twierdzeniom Skarżącej, podstawą ustaleń kontrolnych, a jedynie przyczynkiem dokonania takich ustaleń. Z protokołu kontroli wynika, że ustaleń w zakresie uciążliwości odorowych organ dokonał na podstawie analizy danych przekazanych i zbieranych przez Zakład (zał. Nr 29 do protokołu kontroli) na placu dojrzewania kompostu. PWIOŚ przeprowadził także dwukrotne badania pomiaru stężenia zapachu poza terenem Zakładu. Poczynione w ten sposób ustalenia potwierdziły jedynie powodowanie uciążliwości zapachowych, na które skarżyli się mieszkańcy. Szczegółowy opis dokonanych ustaleń znajduje się w pkt IV.4.3. i IV.4.4. protokołu kontroli i stanowił podstawę wydania punktu 1. kontrolowanego zarządzenia. Zarządzenie w tym zakresie uznać należy za prawidłowe. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że zasada wyrażona w art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach jest uszczegółowieniem w gospodarce odpadami zasad: prewencji (art. 6 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska) oraz przezorności (art. 6 ust. 2 ustawy). Skoro w art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach ustawodawca wyraźnie wskazał, że w szczególności gospodarka odpadami nie może powodować uciążliwości przez hałas lub zapach, to zgodnie z zasadami prewencji i przezorności nawet potencjalne zagrożenie wystąpienia takich uciążliwości pozwala organowi Inspekcji Ochrony Środowiska zarządzić w zarządzeniu pokontrolnym prowadzenie gospodarki odpadami w sposób określony w art. 16 pkt 2 ustawy (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6714/21). Skoro podczas kontroli stwierdzono występowanie uciążliwości zapachowych poza terenem Zakładu, należy uznać, że działalność ta narusza obowiązki wynikające z wskazanego z art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach. Stąd też wydanie zaskarżonego zarządzenia w ustalonym stanie faktycznym sprawy było uzasadnione. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że brak uregulowania w przepisach krajowych wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu, a także metod oceny zapachowej jakości powietrza nie zwalnia organu z obowiązku analizy występowania ewentualnych uciążliwości w tym zakresie. Rację ma również PWIOŚ – w przeciwieństwie do Spółki, że z treść pkt 1 zarządzenia pokontrolnego nie wynika nakaz całkowitego zaprzestania emisji związków o charakterze odorowym. Konkluzja taka sprzeczna jest z treścią zarządzenia. Przeciwnie, zarządzenie pokontrolne nie nakłada na Spółkę nowego obowiązku, a jedynie nakazuje prowadzić działalność w sposób zgodny z nakazem ustawowym określonym w art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach.

Ustalenia będące podstawą wydania pkt 3. zarządzenia pokontrolnego znajdują z kolei swoją podstawę w pkt IV.5 protokołu kontroli. Organ opisał znajdujące się na terenie Zakładu urządzenia chłodnicze i klimatyzacyjne. Ustaleń dotyczących przekroczenia terminów kontroli szczelności PWIOŚ dokonał na podstawie Kart Urządzeń – wydruków z Centralnego Rejestru Operatorów. Poczynione ustalenia nie były przez Skarżącą kwestionowane. Spór dotyczył natomiast prawidłowości interpretacji art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2065) w związku z art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 517/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie fluorowanych gazów cieplarnianych i uchylenia rozporządzenia (WE) nr 842/2006 (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 150, str. 195 z ze zm. – dale: rozporządzenie nr 517/2014). Zgodnie z przepisem art. 12 ust. 2 ustawy o substancjach zubażających, stacjonarne urządzenia chłodnicze, klimatyzacyjne sprawdzane są pod względem wycieków zgodnie postanowieniami wskazanego rozporządzenia nr 517/2014. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 lit. a tej regulacji, kontrole szczelności w przypadku urządzeń, które zawierają fluorowane gazy cieplarniane w ilości 5 ton ekwiwalentu CO2 lub większej, ale mniejszej niż 50 ton ekwiwalentu CO2 przeprowadza co najmniej raz na 12 miesięcy lub co najmniej raz na 24 miesiące, jeżeli mają zainstalowany system wykrywania wycieków. Zdaniem Spółki, właściwym jest odczytywanie tego przepisu w ten sposób, że w każdym kolejnym roku eksploatacji urządzenia powinno być wykonane przynajmniej jedno badanie szczelności. Za datę, od której należałoby rozpocząć liczenie tych okresów, należy przyjąć datę założenia karty urządzenia lub inną datę poświadczającą początek jego eksploatacji. Z racji tego, że karty urządzeń zostały założone 1 kwietnia 2016 r., to badania szczelności powinny być wykonywane w okresie od 1 kwietnia do 31 marca roku kolejnego. Zgodzić się z należy ze Spółką, że liczenie okresu badania szczelności należy rozpocząć od daty pierwszej kontroli szczelności dokonywanej po oddaniu urządzenia do eksploatacji. Wynika to z pominiętego zarówno przez PWIOŚ jak i Spółkę rozporządzenia Komisji (WE) nr 1516/2007 z dnia 19 grudnia 2007 r. ustanawiającego zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 842/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady standardowe wymogi w zakresie kontroli szczelności w odniesieniu do stacjonarnych urządzeń chłodniczych i klimatyzacyjnych oraz pomp ciepła zawierających niektóre fluorowane gazy cieplarniane (Dz. U. UE. L. z 2007 r. Nr 335, str. 10 dalej jako rozporządzenie nr 1516/2007). W art. 10 tego aktu określono, kiedy należy dokonać pierwszej kontroli szczelności (natychmiast po oddaniu do eksploatacji). Nie można jednakże, mając na względzie unormowania rozporządzeń nr 517/2014 oraz nr 1516/2007, a także cele przeprowadzenia kontroli szczelności, podzielić stanowiska Spółki dotyczącego obliczania kolejnych terminów kontroli szczelności. Zauważyć należy, że rozporządzenie nr 517/2014 w art. 4 ust. 3 odnosi się do "częstotliwości" kontroli, co oznacza jej powtarzalność. Z kolei rozporządzenie nr 1516/2007 odnosi się do "systematyczności" kontroli (art. 4). Systematyczność zaś należy rozmieć jako regularność. Prowadzi to do wniosku, że określenie "raz na 12 miesięcy" użyte w art. 4 ust. 3 lit a. rozporządzenia nr 517/2014 należy rozumieć w ten sposób, że okres 12 miesięcy rozpoczyna swój bieg od daty ostatniej kontroli szczelności. Tylko taka interpretacja tego przepisu prowadzi do zachowania regularności kontroli szczelności, co zgodne jest z celem omawianej regulacji. Oznacza to, że każda kolejna kontrola szczelności danego urządzenia chłodniczego lub klimatyzacyjnego powinna odbyć się w przeciągu kolejnych 12 miesięcy od dnia poprzedniej kontroli. Wybór konkretnej daty kontroli w tym okresie należy do podmiotu eksploatującego urządzenie, niemniej wiąże się on z rozpoczęciem biegu kolejnego 12 miesięcznego terminu następnej kontroli. Sąd zgadza się z PWIOŚ, że interwał badań powinien być liczony od poprzedniego badania, tak aby zapewnić bezpieczne użytkowanie danego urządzenia. Prezentowane zaś stanowisko Spółki w sposób nieuzasadniony umożliwiałoby prowadzenie badań szczelności w sposób nieregularny, co stoi w sprzeczności z przytoczonymi regulacjami prawa europejskiego.

Za uzasadniony należało natomiast uznać zarzut Zakładu dotyczący pkt 4. zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Sprowadza się on do stwierdzenia, że brak jest podstawy prawnej, z której wynika obowiązek Zakładu aktualizowania wpisów w rejestrze bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami BDO, w zakresie wpisu w dziale XII – w sytuacji wytwarzania odpadów niepodlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego. Obowiązek wpisu do rejestru oraz jego aktualizacji wynika z art. 50 w związku z art. 59 ustawy o odpadach. W art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawodawca określił, że wpisu dokonuje się na wniosek wytwórcy odpadów obowiązanych do prowadzenia ewidencji odpadów, z wyłączeniem posiadaczy odpadów wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 (pozwolenie zintegrowane, pozwolenie na wytwarzanie odpadów). Istnienie przedmiotowego obowiązku nie było przez Spółkę kwestionowane. Spornym był natomiast zakres informacji podlegającej wpisowi do rejestru, a w konsekwencji podlegający aktualizacji. Zakres ten został określony w obszernym art. 52 ustawy o odpadach. Unormowanie to określa w sposób precyzyjny zakres przekazywanych informacji, podmioty do tego zobowiązane, także w odniesieniu innych regulacji ustawowych niż ustawa o odpadach. Obowiązek wpisu, co do którego wykonanie obowiązku aktualizacji zostało zakwestionowane przez PWIOŚ w protokole kontroli, a następnie w pkt 4 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, wynika z ust. 1 pkt 8 lit. f art. 52. Ustawodawca wskazał tam, że w zakresie ustawy o odpadach, wytwórca odpadów podaje informację o miejscu wytwarzania odpadów niepodlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na ich wytwarzanie albo pozwolenia zintegrowanego. Przepis ten nie zobowiązuje wytwórcy odpadów do podania kodów odpadów. Istotne jest przy tym, że obowiązek taki wyraźnie wskazano między innymi w tym samym ust. 1 pkt 8 omawianej regulacji, tyle że w lit. a, b, c, d, g. Obowiązek podawania kodów odpadów wskazano także innych jednostkach redakcyjnych art. 52, na przykład w ust. 1 pkt 4 lit. b – d, czy w pkt 6 lit. d-e. Ustawodawca wyraźnie zatem odróżnił sytuacje, w których należy podać do rejestru bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami BDO kody odpadów, od sytuacji w których nie ma takiego obowiązku. Obowiązek ten nie dotyczy między innymi wytwórcy odpadów niepodlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego. W takiej sytuacji wytwórca odpadów zobowiązany jest jedynie do podania miejsca ich wytwarzania, a w konsekwencji do aktualizowania rejestru tylko w tym zakresie. Zdaniem Sądu zastosowanie w tym przypadku zaproponowanej przez PWIOŚ wykładni celowościowej spornego przepisu, odnoszącej się do obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów i co za tym idzie możliwości jej kontroli ze stanem rzeczywistym, w świetle jednoznacznego brzmienia art. 52 ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy o odpadach, nie może być zaakceptowane. Podkreślić ponownie należy, że art. 52 ustawy o odpadach w istocie precyzuje zakres ustawowego obowiązku wpisu do rejestru, który to obowiązek w niniejszej sprawie obciąża Zakład. W prawie administracyjnym niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisu, prowadzącej do rozszerzenia zakresu obowiązków niewynikających wprost z norm prawa administracyjnego. Argumentacja PWIOŚ, nie pozbawiona sensu, może w obecnym stanie prawny stanowić swojego rodzaju postulat de lege ferenda, nie może być jednakże podstawą pkt 4. zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. ustawy 50 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę G. O. – Prezesa Zarządu Z. Spółki z o.o. (punkt 1 wyroku). Nadto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uchylił punkt 4 zaskarżonego postanowienia (punkt 2 wyroku), w pozostałej zaś części - stosownie do art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Z. Spółki z o.o. (pkt 3 wyroku).

W związku z tym, że skargę Spółki uwzględniono jedynie w części, Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości, stosowanie do art. 206 p.p.s.a.

Powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.