Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1459/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2024 r., znak SKO.OŚ/4170/121/2024 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz L. S. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa Małopolskiego decyzją z dnia 31 stycznia 2024 r. nr 78/K/2024 znak: ZZMK.471.16.2023.FU działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3, art. 89 ust. 1, 4 i 6 oraz art. 90 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów, a także art. 104 K.p.a. wymierzył Ł. S. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzewa gatunku czereśnia domowa, rosnącego na terenie ogródka działkowego nr [...], położonego na terenie ROD "B. na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K., stanowiącej własność Gminy Miejskiej K..

W uzasadnieniu organ wskazał, że w anonimowym piśmie z dnia 18 kwietnia 2023 r. poinformowany został, że z działki nr [...] w ROD "B. " wycięto bez zezwolenia drzewo owocowe. Użytkownikiem działki nr [...] jest Ł. S., której członkostwo w PZD zatwierdzone zostało uchwałą Zarządu nr 10/2022 z 8 kwietnia 2022 r.

W trakcie oględzin terenu nieruchomości w dniu 18 lipca 2023 r. organ ustalił, że czereśnia domowa o obwodzie na wysokości 5 cm wynoszącym 254 cm została ścięta na wysokości 62 cm. Najmniejsza średnica pnia na wysokości ścięcia wynosi 43 cm. Pień jest zdrowy, bez ubytków. Czereśnia rosła na działce nr [...]. Obecna podczas oględzin strona oświadczyła, że ścięła czereśnię, ponieważ zagrażała bezpieczeństwu ludzi i mienia. Czereśnia została ścięta w październiku 2022 roku. Drzewo uniemożliwiało zagospodarowanie działki i zacieniało działkę nr [...] oraz nr [...]. Działka nr [...] obr. [...] stanowi własność Gminy Miejskiej K. na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 16 kwietnia 2013 r., zaś Stowarzyszenie [...] legitymuje się prawem użytkowania wynikającym z art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

Organ stwierdził, że aby usunąć przedmiotowe drzewo należało dysponować zezwoleniem, gdyż zgodnie z art. 83 f ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do: 3) drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza: a) 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego, b) 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego, c) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew. Drzewo objęte niniejszym postępowaniem posiadało obwód pnia mierzony na wysokości 5 cm równy 254 cm, tak więc na jego usunięcie obowiązywało zezwolenie, zgodnie z art. 83f ust. 1 pkt 3 ustawy.

Wyjaśnił także, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zgoda na usunięcie drzew lub krzewów owocowych nie jest wymagana, jeśli nie rosną one na terenie nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków lub na terenach zieleni (art. 83f). Tereny zieleni w ustawie o ochronie przyrody (art. 5) zostały zdefiniowane jako tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne. Zgodnie zaś z art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Porównanie powyższych zapisów pozwala stwierdzić, że na terenie ROD na wycinanie drzew i krzewów owocowych jest wymagane zezwolenie.

Organ wskazał, że w zebranym materiale dowodowym wystąpiły sprzeczności. Ł. S. twierdziła, że drzewo było starei jego gałęzie łamały się, a Prezes Zarządu ROD "B. a" (na podstawie spostrzeżeń działkowców) podał, że czereśnia była "żywym" zielonym drzewem. Organ, powołując się na art.81a § 1 k.p.a., wątpliwości te rozstrzygnął na korzyść strony i uznał, że drzewo nie miało szans na przeżycie. Pozwoliło to, na podstawie art. 89 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, na obniżenie wysokości administracyjnej kary pieniężnej o 50%, gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe drzewo było w złym stanie zdrowotnym i nie rokowało szansy na przeżycie.

Od powyższej decyzji Ł. S. wniosła odwołanie zarzucając naruszenie:

1) art. 86 ust 1 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego niezastosowanie i naliczenie przez organ I instancji, opłaty za usunięcie drzewa tj. czereśni domowej w wysokości [...] zł, w przypadku, gdy nie nalicza się opłat, za usunięcie drzewa, które obumarło lub nie rokuje szansy na przeżycie z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, a jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, czereśnia owocowa, którą odwołująca wycięła, była w złym stanie zdrowotnym,

co w niniejszym przypadku, winno stanowić podstawę do odstąpienia przez organ administracyjny od nałożenia kary pieniężnej na odwołującą i umorzenia postępowania w niniejszej sprawie;

2) art. 89 ust 7 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego niezastosowanie i naliczenie opłaty przez organ I instancji za usunięcie drzewa w wysokości [...] zł, w przypadku gdy, odwołująca wskazała, iż główną przyczyną usunięcia czereśni owocowej, był nie tylko jej zły stan zdrowotny, ale i także fakt, iż drzewo, stanowiło zagrożenie dla zdrowia, życia i mienia odwołującej, oraz pozostałych osób, korzystających z rodzinnych ogrodów działkowych, położonych na terenie ROD "B. ", co kwalifikowało ww. stan fatyczny sprawy, do odstąpienia przez organ I instancji od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ze względu na fakt, wystąpienia stanu wyższej konieczności;

3) art. 83f ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż czereśnia domowa, którą wycięta odwołująca, należy do kategorii drzew owocowych w sytuacji, gdy o stwierdzeniu i przyjęciu, czy dane drzewo ma przymiot owocowego, w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody, powinien decydować także cel, w którym konkretne drzewo zostało posadzone i miejsce, gdzie rośnie;

4) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez błędne rozpatrzenie przez organ I instancji, całości materiału dowodowego i wydanie decyzji, nakładającej na odwołującą administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy usunięta przez nią czereśnia domowa, była drzewem starym, nierokującym na przeżycie, a pomimo braku dowodów, które podważałyby powyższe twierdzenia (m.in. brak dokumentacji zdjęciowej stanu drzewa, sprzed wycinki) organ doszedł do wniosku, iż na dokonanie wycięcia tego drzewa, wymagane jest uzyskanie zezwolenia;

5) art. 81a § 1 K.p.a. poprzez uchybienie wymogowi rozstrzygnięcia wątpliwości, niedających się usunąć na korzyść odwołującej, co do ustalenia w treści zaskarżonej decyzji, z jednej strony, iż stan drzewa tj. czereśni domowej, nie kwalifikował jej, jako drzewa obumarłego lub nierokującego szansy na przeżycie, co winno uzasadniać złożenie wniosku przez odwołującą, o zezwolenie na wycinkę drzewa, a z drugiej strony, wskazanie przez organ I instancji, iż stan zdrowia drzewa kwalifikował je, do obniżenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej do 50 %;

6) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie odwołującej, przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, tym samym pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do nieuzasadnionego wydania przez organ I Instancji, decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej, pomimo braku odniesienia się przez organ do treści podnoszonych przez odwołującą zarzutów w zakresie stanu czereśni domowej, która uległa usunięciu, a jedynie ograniczenie się do lakonicznego stwierdzenia, że zebrane w sprawie dowody, przemawiają za wydaniem decyzji o treści w niej wskazanej, a tym samym organ nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego oraz nie zweryfikował stanu sprawy;

7) art. 6 K.p.a. poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, za usunięcie przez odwołującą czereśni domowej w przypadku, gdy postępowanie winno podlegać umorzeniu, jako bezprzedmiotowe, albowiem nie ma potrzeby uzyskania zgody na usunięcie drzewa owocowego, obumarłego i stanowiącego zagrożenia dla życia i zdrowia, a nawet jeżeli takie zezwolenie hipotetycznie jest wymagane, to postępowanie w tym przedmiocie, winno zostać umorzone;

8) art. 8 K.p.a. poprzez brak starannego i zgodnego z przepisami prawa, prowadzenia postępowania przez organ I Instancji, mającego zagwarantować równość wobec prawa, a tym samym podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,

9) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne rozpatrzenie i ocenę przez organ I Instancji, całego materiału dowodowego, a w szczególności faktu, iż drzewo, które zostało usunięte, nie było w dobrym stanie zdrowotnym, a tym samym nie można go zakwalifikować jako cenny element krajobrazu, pełniący ważne funkcje w środowisku przyrodniczym.

W konkluzji odwołująca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji organu I instancji, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ze względu na fakt, iż organ I instancji uznał, że przedmiotowe drzewo, znajdowało się w złej kondycji zdrowotnej, co zobowiązywało organ, do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za jego usunięcie (tj. art. 86 ust 1 pkt 10 ustawy prawo ochronie przyrody).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzja z dnia 19 sierpnia 2024 r. nr SKO.OŚ/4170/121/2024 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie nie jest sporne, że na działce nr [...] w Rodzinnym Ogrodzie Działkowym "B. doszło do usunięcie bez zezwolenia drzewa z gatunku czereśnia domowa. Niezgodnej z prawem wycinki dokonała w październiku 2022 r. Ł. S.. Jak ustalono, obwód pnia drzewa mierzony na wysokości 5 cm wynosił 254 cm. Ponieważ drzewo zostało ścięte na wysokości 62 cm nie było możliwe dokonanie pomiaru obwodu drzewa na wysokości 130 cm. Powyższe zostało uwzględnione przez organ, który zastosował regulację zawartą w art. 89 ust. 4 ustawy.

Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu organ stwierdził, że słusznie zastosowano przepisy dotyczące wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Wbrew twierdzeniom strony drzewo z gatunku czereśnia podlega przepisom ustawy o ochronie przyrody, o ile rośnie na terenach zieleni - tak jak w niniejszym przypadku. Tereny Rodzinnych Ogrodów Działkowych są uznawane za tego rodzaju przestrzeń. Zatem konieczne było takim wypadku uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzewa, którego strona nie uzyskała.

Z kolei jeśli chodzi o argumentację sprowadzającą się do twierdzenia, że nie jest konieczne uzyskiwanie zezwolenia na usunięcie drzew obumarłych, to w pierwszej kolejności należy wskazać, że brak jest dowodów na okoliczność obumarcia drzewa, a nadto zgodnie z przepisem art. 89 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody w przypadku usunięcia drzewa lub krzewu obumarłego albo nierokującego szansy na przeżycie, złomu lub wywrotu, wysokość administracyjnej kary pieniężnej obniża się o 50%. Z powyższego wynika, że również na drzewa stanowiące złomy, wywroty czy też drzewa nie rokujące szansy na przeżycie konieczne jest uzyskanie zezwolenia.

Przepis art. 86 ust. 1 pkt 10 ustawy stanowi, że nie nalicza się opłat za usunięcie drzew, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Nie można z tego przepisu wywieść wniosku, że nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia na usunięcie takiego drzewa, a w przypadku usunięcia bez zezwolenia nie nalicza się administracyjnej kary pieniężnej.

Opłata za usunięcie drzewa to inna instytucja ustawy o ochronie przyrody niż administracyjna kara za usunięcie drzew.

Również nie jest zasadny zarzut dotyczący braku udziału strony w postępowaniu. Jak wynika z akt o wszelkich czynnościach podejmowanych w sprawie strona była informowana, brała udział w oględzinach, jak również wypowiadał się na piśmie. Ponadto w sprawie nie zaistniał stan wyższej konieczności. Wycięcie drzewa na działce miało związek z przyjętym sposobem zagospodarowania jej terenu. Brak jest podstaw do twierdzenia, że konieczne było wycięcie drzewa w trybie natychmiastowym ze względu na zagrożenie jakie stwarzało.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Ł. S. zarzucając naruszenie:

1) art. 86 ust. 1 pkt 1ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie i naliczenie, administracyjnej kary pieniężnej, za usunięcie drzewa tj. czereśni domowej, w przypadku, gdy nie nalicza się opłat, za usunięcie drzew lub krzewów, określonych w art. 83f ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, które są zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia na ich usunięcie, a zdaniem skarżącej, czereśnia domowa, która usunięta została z ww. terenu, nie wymagała zgody na jej usunięcie, bowiem teren rodzinnych ogrodów działkowych, nie można zakwalifikować do terenów zielonych, o jakich mowa w art. 83f ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody;

2) art. 86 ust 1 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie i naliczenie, administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa tj. czereśni domowej w sytuacji, gdy usunięte drzewo, na co wskazywała wielokrotnie skarżąca, było w złym stanie zdrowotnym, co w niniejszym przypadku, winno stanowić podstawę do odstąpienia przez organ administracyjny, od nałożenia kary pieniężnej i umorzeniem podstępowania w niniejszej sprawie;

3) art. 89 ust 7 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego niezastosowanie i naliczenie opłaty za usunięcie drzewa tj. czereśni domowej w przypadku gdy, skarżąca wskazała, iż konieczne było wycięcie przedmiotowego drzewa w trybie natychmiastowym z uwagi na stan zagrożenia, jakie to drzewo stwarzało dla zdrowia, życia i mienia skarżącej oraz pozostałych osób, korzystających z rodzinnych ogrodów działkowych, co uzasadniało odstąpienie przez organ administracyjny, od nałożenia kary pieniężnej, ze względu na fakt, wystąpienia stanu wyższej konieczności;

4) art. 83f ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż tereny rodzinnych ogrodów działkowych, są uznawane za tereny zielone w rozumieniu art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody, a wobec tego do usunięcia drzewa owocowego, na tego rodzaju przestrzeni jest wymagane uzyskanie zezwolenia, w sytuacji gdy przepis ten wymienia jako tereny zielone parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym, nie wymienia jednak ogrodów działkowych, jako terenów zielonych;

5) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez błędne rozpatrzenie całości materiału

dowodowego i nałożenie na skarżącą obowiązku zapłaty, administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy:

a) skarżąca wskazywała kilkukrotnie w toku toczącego się postępowania administracyjnego, iż usunięta przez nią czereśnia domowa, była drzewem o złym stanie zdrowotnym i jednocześnie stanowiło zagrożenie dla zdrowia i mienia skarżącej oraz pozostałych osób, korzystających z ogródków działkowych, a pomimo braku dowodów, które podważałyby powyższe twierdzenia, organy administracyjne nie zastosowały w tym przypadku zasady rozstrzygania wątpliwości, nie dających się wyjaśnić na korzyść skarżącej;

b) organy administracyjne winny w tym przypadku, wydając rozstrzygnięcie w sprawie kierować się zasadą prawdy obiektywnej tj. uwzględnić z urzędu interes społeczny i słuszny interes skarżącej, a tym samym odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej niewspółmiernej do wagi naruszenia i okoliczności jakimi, kierowała się skarżąca przy wycince ww. drzewa;

6) art. 6 K.p.a. poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, za usunięcie przez skarżącą czereśni domowej w przypadku, gdy postępowanie, winno podlegać umorzeniu, jako bezprzedmiotowe, albowiem nie ma potrzeby uzyskania zgody na usunięcie drzewa owocowego, położonego na rodzinnych ogrodach działkowych, które jednocześnie jest w złym stanie zdrowotnym i stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia, a nawet jeżeli takie zezwolenie hipotetycznie jest wymagane, to postępowanie w tym przedmiocie, winno zostać umorzone;

7) art. 8 K.p.a., poprzez brak starannego i zgodnego z przepisami prawa, prowadzenia postępowania przez organy administracyjne, mającego zagwarantować równość wobec prawa, a tym samym podważenie zasady, dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że na wycinkę drzew owocowych położonych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, nie jest potrzebne zezwolenie, bowiem ogrody działkowe nie należą do kategorii terenów zielonych. Przyjęcie odmiennej interpretacji, byłoby sprzeczne nie tylko z brzmieniem przepisów ale i z samą ideą rodzinnych ogrodów działkowych, których nie sposób porównywać do promenad, cmentarzy czy ogrodów botanicznych. Jednocześnie, za bezpodstawne, należy uznać ograniczanie w ten sposób praw działkowców do tych terenów. Takie działanie jest niezrozumiałe i stanowi nadużycie przez organy administracyjne prawa, a w tym przypadku powoduje także bezpodstawne pogorszenie sytuacji działkowców w tym skarżącej, którzy każdorazowo są zobowiązani do uzyskiwania zezwolenia na usunięcie drzewa owocowego.

W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Jedynie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 83f ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że tereny rodzinnych ogrodów działkowych są uznawane za tereny zielone w rozumieniu art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody, jest uzasadniony.

Podstawę materialnoprawną wydanej w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r., poz. 1336 – dalej "ustawa"), a w szczególności art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Przy czym, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, jest zobiektywizowana i wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzew i krzewów. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, według którego kładzie się nacisk na obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, gdzie wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary jest działanie bezprawne, sprzeczne z wymogiem uprzedniego uzyskania pozwolenia/ zezwolenia na usunięcie drzew (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., II OSK 2262/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2011 r., II SA/Lu 268/11). Skoro zatem odpowiedzialność za usunięcie drzewa bez uprzedniego uzyskania zezwolenia na jego usunięcie została zobiektywizowana, to dla jej ustalenia nie ma znaczenia z jakich powodów dokonano wycinki drzew i krzewów. Nieistotna jest także świadomość konieczności uzyskania stosownego zezwolenia lub zgody, albo jej brak. Bez znaczenia pozostają także pobudki i motywy, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo lub zlecająca dokonanie wycinki (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 541/16).

Stosownie do art.88 ust.1 ustawy o ochronie przyrody (Dz.U.2023.1336 t.j. z dnia 2023.07.13) Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za:

1) usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia;

2) usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości;

3) zniszczenie drzewa lub krzewu;

4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa;

5) usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16;

6) usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8.

Kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości.

Co do zasady określonej w art.83 ust.1 ustawy, usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek:

1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości;

2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, 2337 i 2339 oraz z 2023 r. poz. 326), zwanej dalej "Kodeksem cywilnym" - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.

Wyjątki od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów określa przepis art.83 f ustawy. Stosownie do ust.1 tego przepisu, art.83 ust.1 ustawy nie stosuje się do:

1) krzewu albo krzewów rosnących w skupisku, o powierzchni do 25 m2;

2) krzewów na terenach pokrytych roślinnością pełniącą funkcje ozdobne, urządzoną pod względem rozmieszczenia i doboru gatunków posadzonych roślin, z wyłączeniem krzewów w pasie drogowym drogi publicznej, na terenie nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków oraz na terenach zieleni;

3) drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza:

a) 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego,

b) 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego,

c) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew;

3a) drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej;

3b) drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego;

4) drzew lub krzewów na plantacjach lub w lasach w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach;

5) drzew lub krzewów owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków lub na terenach zieleni;

6) drzew lub krzewów usuwanych w związku z funkcjonowaniem ogrodów botanicznych lub zoologicznych;

7) drzew lub krzewów usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu z obszarów położonych między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, z wału przeciwpowodziowego i terenu w odległości mniejszej niż 3 m od stopy wału;

8) drzew lub krzewów, które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu;

9) drzew lub krzewów stanowiących przeszkody lotnicze, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu;

10) drzew lub krzewów usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu ze względu na potrzeby związane z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych;

11) drzew lub krzewów usuwanych z obszaru parku narodowego lub rezerwatu przyrody nieobjętego ochroną krajobrazową;

12) drzew lub krzewów usuwanych w ramach zadań wynikających z planu ochrony lub zadań ochronnych parku narodowego lub rezerwatu przyrody, planu ochrony parku krajobrazowego, albo planu zadań ochronnych lub planu ochrony dla obszaru Natura 2000;

13) prowadzenia akcji ratowniczej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej lub inne właściwe służby ustawowo powołane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia życia lub zdrowia;

14) drzew lub krzewów stanowiących złomy lub wywroty usuwanych przez:

a) jednostki ochrony przeciwpożarowej, jednostki Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, właścicieli urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, zarządców dróg, zarządców infrastruktury kolejowej, gminne lub powiatowe jednostki oczyszczania lub inne podmioty działające w tym zakresie na zlecenie gminy lub powiatu,

b) inne podmioty lub osoby, po przeprowadzeniu oględzin przez organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu, potwierdzających, że drzewa lub krzewy stanowią złom lub wywrot;

15) drzew lub krzewów należących do IGO stwarzających zagrożenie dla Unii lub do IGO stwarzających zagrożenie dla Polski.

W kontrolowanej sprawie, z uwagi na wymiary usuniętego drzewa, przyczyny jego usunięcia, podmiot, który dokonał tej czynności oraz rodzaj terenu, na którym drzewo rosło, jedynym wyjątkiem mogącym wchodzić w grę jest wyjątek z art.87 f ust.1 pkt 5) ustawy o ochronie przyrody, stanowiący, że nie wymaga uzyskania zezwolenia usunięcie drzew lub krzewów owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków lub na terenach zieleni.

Aby zatem ustalić, czy na usunięcie czereśni wymagane było uzyskanie zezwolenia, należało rozważyć, czy tereny ogródków działkowych stanowią "tereny zieleni", o jakich mowa w cytowanym przepisie.

Przypomnieć należy, że zgodnie z definicją zawartą w art.5 pkt 21) ustawy o ochronie przyrody użyte w ustawie określenie "tereny zieleni" oznacza tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym.

Na potrzeby dalszej analizy przepisów wskazać należy, że art. 5 pkt 21 został zmieniony przez art. 29 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. (Dz.U.2015.1045) nowelizującej ustawę o ochronie przyrody z dniem 28 sierpnia 2015 r. W tekście pierwotnym ustawy o ochronie przyrody (Dz.U.2004.92.880) "tereny zieleni" określone zostały jako tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym.

Porównanie tych dwóch definicji prowadzi do konstatacji, że cytowana nowelizacja zawęziła w istotny sposób definicję "terenów zieleni", wprowadzając nowy istotny element aktualnej definicji "terenu zieleni"- aby teren pokryty roślinnością mógł być uznany za "teren zieleni" musi pełnić funkcje publiczne. Obecna definicja koresponduje nadto z art.78 ustawy, stanowiącym, że to rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zieleni.

Pojęcie "pełnienie funkcji publicznych" na gruncie obowiązujących przepisów prawa nie jest bezpośrednio definiowane. W związku z tym, ustalając jego zakres znaczeniowy, kierując się podstawowymi zasadami wykładni gramatycznej, należy sięgnąć do znaczenia, jakie temu pojęciu nadaje się w języku potocznym. W tym ostatnim przyjmuje się, że przymiotnik "publiczny" ma dwa znaczenia: 1) służący ogółowi, dostępny, przeznaczony dla wszystkich, odnoszący się do ogółu ludzi, do całego społeczeństwa; dotyczący jakiejś instytucji, urzędu itp., powszechny, ogólny i społeczny oraz 2) odbywający się z udziałem publiczności, przy świadkach, w miejscu publicznym, jawny, oficjalny (Współczesny słownik języka polskiego, red. B. Dunaj, Warszawa 2007, s. 1494). Na kanwie przytoczonej definicji w literaturze przedmiotu wskazuje się, że parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, które są obiektami publicznymi, zawsze będą terenami zieleni. Natomiast w pozostałych przypadkach będzie zachodzić konieczność zbadania, czy zieleń pełni funkcje publiczne.

Przytoczenia wymagają też adekwatne przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U.2021.1073 t.j.). W myśl art.2 pkt 2) ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o działce należy przez to rozumieć podstawową jednostkę przestrzenną rodzinnego ogrodu działkowego, której powierzchnia nie może przekraczać 500 m2, służącą zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Stosownie do art.2 pkt 3 ustawy z kolei przez "teren ogólny" należy rozumieć grunt w rodzinnym ogrodzie działkowym, który nie stanowi wyodrębnionych działek, przeznaczony do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek. W myśl definicji zawartej w art.2 pkt 5) "rodzinnym ogrodem działkowym" jest wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową.

Definicje te wyłączają możliwość uznania, że działka w ROD pełni jakieś funkcje publiczne, czego organy nie dostrzegły. Teren działki położonej w ROD nie jest terenem publicznie dostępnym, gdyż korzystają z niego wyłącznie użytkownik działki oraz osoby, które na nią zaprosi.

Konstatacji tej nie zmienia treść art.3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, określającego podstawowe cele rodzinnego ogrodu działkowego, w tym zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych, czy też tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych. Zwrócić bowiem należy uwagę, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego mogą być w drodze umowy sprzedawane, oddawane w nieodpłatne lub odpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony lub użytkowanie wieczyste stowarzyszeniom ogrodowym z przeznaczeniem na zakładanie i prowadzenie ROD (art.9). Podział gruntu na teren ogólny i działki, budowa infrastruktury ogrodowej oraz zagospodarowanie ROD należy do stowarzyszenia ogrodowego (art.11). Z powyższego wynika więc wniosek, że generalnie idea zakładania ROD ma zaspokajać wypoczynkowe i rekreacyjne potrzeby społeczeństwa oraz tworzyć warunki do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych. Jednakże konkretny ogród działkowy zrzesza konkretnych działkowców, którzy podpisali ze stowarzyszeniem ogrodowym stosowne umowy, uprawniające działkowców (a nie całą społeczność lokalną) do korzystania z terenu ogólnego oraz infrastruktury ogrodowej oraz zagospodarowania udostępnionej im działki i korzystania z niej z wyłączebn8iem innych osób.

Powołany przez organy art.5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowi, że ROD stanowią tereny zielone (a więc nie "tereny zieleni") i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska.

Zauważyć także należy, że przywołany przez organy art.16 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych określa jedynie podmioty uprawnione do złożenia wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów znajdujących się w ROD. Z braku odrębnej regulacji wniosek jest jednakże wymagany tylko wtedy, kiedy konieczność jego złożenia wskazana jest w ustawie o ochronie przyrody. Wracając do przepisów cytowanych na wstępie rozważań, zgodnie z art. 83f ustawy nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzewa owocowego, które nie rośnie na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, ani też na terenach zieleni (w wyżej przedstawieniu rozumieniu).

Tak więc, skoro zgodnie z art.88 ust.1 pkt 1) ustawy o ochronie przyrody, karę pieniężną wymierza się za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia, to za usunięcie drzewa, na którego usunięcie nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia, wymierzenie kary pieniężnej jest niedopuszczalne.

Organy oceniły, że definicja "terenów zieleni" w pełni odpowiada celom rodzinnych ogrodów działkowych określonym w art. 3 u.r.o.d. Jak jednakże wyżej wykazano, korzystanie z działek ROD nie jest powszechnie dostępne.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Regulacja ustawy o ochronie przyrody dotycząca kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia jest czymś zupełnie innym niż regulacja dotyczącą opłat za usunięcie drzewa. Dlatego tez wszystkie twierdzenia skarżącej o złym stanie drzewa, czy też jego obumarciu były bez znaczenia dla ustalenia przesłanek wymierzenia kary pieniężnej. Przepis art.86 ustawy wskazuje na przypadki, w których nie nalicza się opłat za usunięcie drzew lub krzewów, ale na których usunięcie uzyskano zezwolenie.

Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów art.7 i art.77 k.p.a. Fakty wskazywane przez skarżącą, że usunięta przez nią czereśnia domowa była drzewem o złym stanie zdrowotnym i jednocześnie stanowiło zagrożenie dla zdrowia i mienia skarżącej oraz pozostałych osób, korzystających z ogródków działkowych, czy też podawane przyczyny usunięcia drzewa nie były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sam fakt usunięcia drzewa był niesporny.

Rację ma natomiast skarżąca wskazując na wewnętrzną sprzeczność decyzji. Z jednej bowiem strony organ podaje, że stan zdrowia drzewa było odmienny niż ten na który wskazuje skarżąca, a z drugiej, że stan zdrowia drzewa kwalifikował je do zastosowania dyspozycji z art. 89 ust 6 ustawy o ochronie przyrody tj. obniżeniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej o 50 %. Jednakże, jak sam organ wyjaśnił, przyjął tak, by wydać decyzję korzystniejszą dla skarżącej. Sprzeczność ta nie miała jednak znaczenia na zasadniczą ocenę prawidłowości decyzji.

Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art.135 p.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, stwierdzając naruszenie prawa materialnego (art.87f pkt 5 ustawy o ochronie przyrody), które miało wpływ na wynik sprawy.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.