Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 291/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: referent sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z naruszeniem prawa skargę oddala.


UZASADNIENIE

Burmistrz B. decyzją z dnia 29.11.2019 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art, 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a. (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) odmówił uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji Burmistrza B. z dnia 06.06.2006 r. (znak: [...]) w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego położonej w B. działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 478 m2, obj. KW nr [...] w prawo własności.

W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Podał, że w dniu 28.06.2016 r. J. Z., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a w zw. z art. 58 k.p.a, złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza B. z dnia 06.06.2006 r. znak: [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, położonej w B. działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 478 m2, objętej KW nr [...], przysługującego J. Z. w prawo własności. Burmistrz B. postanowieniem z dnia 15.11.2016 r. w punkcie 1 przywrócił termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza B. z dnia 06.06.2006 r. oraz w punkcie 2 odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza B. z dnia 06.06.2006 r., uznając, że wnioskodawca nie jest i nigdy nie była stroną tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 12 grudnia 2016 r. (sygn. akt: [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie oraz postanowieniem z dnia 12 grudnia 2016 r. (sygn. akt: [...]) stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Wyrokiem z dnia 06.03.2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 209/18 uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz punkt 2 poprzedzającego je postanowienia Burmistrza B. z dnia 15 listopada 2016 r., znak: [...] W następstwie tego wyroku Burmistrz B. postanowieniem z dnia 31.08.2018 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza B. z dnia 06.06.2006 r., znak: [...]

Dalej w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w ocenie sądu przedstawionej w wyroku z dnia 06.03.2018 r., sygn. akt II SA/Kr 209/18 zaskarżone postanowienie pomijało art. 3 ust. 3 ustawy przekształceniowej, z którego wynika, że decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich. W tej sytuacji organ powinien rozważyć w postępowaniu jurysdykcyjnym czy skarżąca jest stroną postępowania przekształceniewego oraz czy nie przysługuje jej atrybut osoby trzeciej.

Rozważając tę kwestię organ I instancji podał, że decyzja Burmistrza B. z dnia 06.06.2006 r. została wydana w oparciu o stan prawny nieruchomości wynikający z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B.. W Dziale II księgi, na podstawie umowy o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste z dnia 7 kwietnia 1978 r. Rep.A Nr [...] i zawartego w niej wniosku [...] Nr [...] dnia 11 kwietnia 1978 roku, wpisany został użytkownik wieczysty J. Z., syn A. i T.. Użytkownikiem wieczystym działki ewidencyjnej nr [...] ujawnionym w KW nr [...] w dniu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność t.j. 06.06.2006 r. był nadal J. Z.. W związku z powyższym, decyzją Burmistrza B. z dnia 06.06.2006 r. zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 478 m2, objętej KW Nr [...] przysługujące J. Z., (który pozostawał wówczas w ustroju wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej z J. Z.) w prawo własności. Następnie umową darowizny nr [...] z dnia 11.03.2014 r. J. Z. przeniósł własność nieruchomości na swoją siostrę C. M.. Powyższa umowa darowizny wyrokiem z dnia 27.10.2017 r., sygn. akt. [...] została uznana za bezskuteczną w stosunku do J. Z.- celem ochrony wierzytelności J. Z. przysługującej jej w stosunku do J. Z. z tytułu nakładów poczynionych z majątku wspólnego J. Z. i J. Z. na majątek osobisty J. Z. w czasie trwania ich związku małżeńskiego.

Organ wskazał, że J. Z. nigdy nie była użytkownikiem wieczystym działki nr [...] i nie twierdziła, aby jej mąż J. Z. przeniósł na nią udział w użytkowaniu wieczystym ww. działki. Swoje prawa do nieruchomości uzasadniała dużymi nakładami na nieruchomość ponoszonymi przez nią oraz przeświadczeniem, że jest współwłaścicielem domu, a to z uwagi na fakt, że w decyzji znak: [...] Burmistrza Miasta i Gminy dotyczącej nadania numeru porządkowego nieruchomości J. i J. Z. zostali określeni jako właściciele. Niemniej zgodnie z zapisem księgi wieczystej nr [...] użytkownikiem wieczystym gruntu w dniu przekształcenia był J. Z..

Odwołując się do brzmienia art. 28 k.p.a. organ wskazał, że interes prawny strony postępowania przekształceniowego powinien wynikać z przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Cytując brzmienie art. 1 ust. 1,2,4 ww. ustawy, obowiązujące w dniu przekształcenia, tj. 06.06.2006 r. organ wyprowadził wniosek, iż z powołanych przepisów wynika, że aby złożyć skutecznie wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności koniecznym było

legitymowanie się prawem użytkowania wieczystego lub, w przypadku uregulowanym w art. 1 ust. 2, prawem własności lokalu, którego udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, a dla spółdzielni mieszkaniowej prawem własności budynku mieszkalnego lub garażu, ewentualnie posiadać status następcy prawnego ww. osób. J. Z. nie mieściła się w kręgu tych osób. Nie przysługiwało jej prawo udziału w postępowaniu o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, bowiem w postępowaniu o przekształcenie prawa dochodzi do przeniesienia prawa własności nieruchomości z podmiotu publicznego - Skarbu Państwa albo gminy na rzecz użytkownika wieczystego, a zatem tylko te podmioty są stronami tego postępowania. Inne osoby mogą być jego stronami tylko

wówczas, gdy wykażą, że służyło im prawo użytkowania wieczystego, bądź, że służyło im prawo własności (art. 1 ust. 2). J. Z. do nich nie należała. Nie była użytkownikiem wieczystym nieruchomości, nie miała i nie ma innego tytułu prawnorzeczowego do niej. Kwestia ponoszenia przez nią nakładów na wykończenie domu, opłat, spłacania pożyczek w żaden sposób nie dowodzą interesu prawnego.

W związku z powyższym, J. Z. nigdy nie była i nie jest obecnie stroną postępowania przekształceniowego.

Dalej rozważania organu zmierzały do ustalenia, czy J. Z. nie spełnia atrybutów osoby trzeciej w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Konsekwencją tego przepisu jest brak możliwości przekształcenia w przypadku gdyby naruszało to prawa osób trzecich. W związku z powyższym, przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nie może nastąpić gdy nieruchomość objęta jest prawem podmiotowym bezpośrednim - prawem własności innej osoby.

Przepis art. 3 ust. 3 ww. ustawy dotyczy również osób, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub obligacyjne wobec użytkownika wieczystego. J. Z. nie przedstawiła dokumentów potwierdzających okoliczność, że takie prawa jej przysługują. Zgromadzone w sprawie materiały dotyczą w dużej mierze nakładów i wydatków ponoszonych przez stronę. W żaden sposób nie dowodzą istnienia praw obligacyjnych wobec małżonka, ograniczonych praw rzeczowych, prawa własności czy prawa użytkowania wieczystego. Prawa obligacyjne inaczej prawa zobowiązań to dział prawa cywilnego obejmujący zespół norm prawnych regulujących formy wymiany dóbr i usług, wśród których przykładowo można wymienić pożyczkę, darowiznę, sprzedaż, zamianę, czy zobowiązania wynikające z umowy o dzieło czy umowy zlecenia. Źródłem zobowiązania, podobnie jak w przypadku ograniczonych praw rzeczowych, prawa własności czy użytkowania wieczystego jest zawarta między stronami umowa. W aktach sprawy brak takiej umowy między małżonkami. J. Z. pismem z dnia 26 sierpnia 2019 r. podał, że nie istniały jakiekolwiek prawa obligacyjne J. Z. wobec J. Z., ani też nie łączyły ich wzajemne zobowiązania względem nieruchomości, czy też ograniczone prawa rzeczowe. Od początku nieruchomość wchodziła w skład majątku osobistego, najpierw prawa użytkowania wieczystego, a następnie - prawa własności. J. Z. oświadczył, że nigdy nie przenosił prawa użytkowania wieczystego ani prawa własności przedmiotowej nieruchomości na J. Z., ani też nie miał takiego zamiaru. Twierdził, że nieruchomość od zawsze stanowiła i nadal stanowi jego majątek osobisty.

Kwestia ponoszenia przez J. Z. nakładów na wykończenie domu, opłat, spłacania pożyczek wskazuje na istnienie roszczeń cywilnych, które mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. J. Z. taki pozew złożyła, o czym poinformowała we wniosku z 1 października 2018 r. Sprawa z jej powództwa przeciwko J. Z. o podział majątku wspólnego i rozliczenie nakładów toczy się obecnie przed Sądem Rejonowym w B., sygn. akt [...]. W związku z powyższym kwestia ponoszenia nakładów zostanie rozstrzygnięta przez sąd, który dokona również podziału majątku.

J. Z. dołączyła wyrok Sądu Okręgowego w T. z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I [...], który uznaje za bezskuteczną w stosunku do J. Z. umowę darowizny z dnia 11 marca 2014 r. zawartą pomiędzy J. Z. i C. M., a dotyczącą przedmiotowej nieruchomości- celem ochrony wierzytelności J. Z. przysługującej jej w stosunku do J. Z. z tytułu nakładów poczynionych z majątku wspólnego J. Z. i J. Z. na majątek osobisty J. Z. w czasie trwania ich związku małżeńskiego, co zabezpiecza jej roszczenie. Z kolei wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II CSK 560/10, na który powołuje się J. Z., dotyczy innego stanu faktycznego, gdzie zarówno prawo użytkowania wieczystego jak i później samo przekształcenie powstało w trakcie trwania związku małżeńskiego. Sprawa dotyczyła usunięcia niezgodności między stanem prawnym nieruchomości, ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym. W uzasadnieniu wyroku sąd podkreślił, że dla rozstrzygnięcia sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie potrzeba obalać decyzji administracyjnej na podstawie której nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości po to aby ustalić, czy prawo to weszło do majątku wspólnego czy osobistego jednego z małżonków. Organ administracyjny nie ma kompetencji ku temu, żeby to rozstrzygać, nie jest to elementem decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzja ta nie jest w żadnym stopniu zależna od tego czy przekształcone prawo jest składnikiem majątku wspólnego czy odrębnego małżonków.

Wobec argumentu, że wnioskodawczyni przez wiele lat płaciła z majątku wspólnego i osobistego opłaty z tytułu użytkowania wieczystego działki, w związku z czym własność powinna przypaść również jej, organ wyjaśnił, że opłaty za użytkowanie wieczyste czy podatek od nieruchomości nawet jeśli były uiszczane przez J. Z., były opłatami dobrowolnymi. Urząd w żaden sposób nie przymuszał J. Z. do ich ponoszenia, a praktyka pokazuje, że nie jest to odosobniony przypadek kiedy małżonek opłaca należny podatek. Wynikać to może z różnych względów, nie jest to jednak przesłanką uznania tej osoby za współwłaściciela nieruchomości. J. Z. podała w piśmie z 18.10.2019 r.), że uzgodniła z mężem, iż "wyrówna swój wkład i zostanie dopisana do prawa użytkowania wieczystego". Jednak wobec braku potwierdzenia tej obietnicy ze strony J. Z. nie można uznać, nawet jeśli tak było, że została zawarta umowa ustna między małżonkami.

Odnosząc się do zarzutu niepoinformowania J. Z. o postępowaniu przekształceniowym należy stwierdzić, że wniosek o przekształcenie został złożony przez osobę uprawnioną - J. Z., który w dacie przekształcenia był użytkownikiem wieczystym przedmiotowej działki, czemu nie zaprzecza sarna J. Z. (pismo z dnia 08.08.2019 r.). W związku z powyższym nie było konieczności informowania małżonki o toczącym się postępowaniu. Załączone do sprawy dokumenty w postaci pism, zleceń, oświadczeń, rachunków, polis, pitów, informacji o dochodach, zaświadczeń, historii choroby J. Z. itd. nie mają znaczenia dla procedury przekształcenia, nie dowodzą bowiem, że J. Z. była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości.

Burmistrz B. zaznaczył również, że nie jest kompetentny aby uznać czy prawo użytkowania wieczystego i przekształcone prawo własności weszło do majątku osobistego czy wspólnego małżonków. Załączone przez J. Z. dokumenty do pism z sierpnia i października również nie dostarczyły nowych okoliczności i mogą być wykorzystane w sądzie w sprawie rozliczeń między małżonkami, nie świadczą jednak o tym, że J. Z. jest stroną postępowania czy spełnia atrybuty osoby trzeciej.

W obliczu braku jakichkolwiek dokumentów na potwierdzenie istnienia praw obligacyjnych wobec małżonka, ograniczonych praw rzeczowych, prawa własności czy prawa użytkowania wieczystego, nie można uznać J. Z. za osobę trzecią postępowania przekształceniowego.

W odwołaniu od ww. decyzji J. Z. podniosła, że organ I instancji podaje w niej nieprawdę. Wskazała, że w 1991 r. J. Z. wnosząc o nadanie numeru porządkowego budynkowi umieścił ją we wniosku jako współwłaściciela i decyzja wydana została na obydwojga małżonków. Mija się więc J. Z. z prawdą wskazując, że nigdy nie przenosił prawa użytkowania wieczystego na jej rzecz. Zdaniem odwołującej prawo własności przysługuje również J. Z., bowiem weszło ono do majątku wspólnego małżonków. Ponadto nawet w razie uznania, że nieruchomość stanowi składnik majątku osobistego J. Z. – czemu odwołująca się zaprzecza – winna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu przekształceniowym jako "osoba trzecia".

W kolejnym piśmie J. Z. odwołała się do zasady surogacji uregulowanej w art. 33 pkt 10 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jak również treści uchwały Sądu Najwyższego z 19 sierpnia 2009 r., III CZP 53/09, postanowienia SN z 17 maja 2018 r., V CSK 321/17 i postanowienia SN z 27 kwietnia 2017 r., IV CSK 346/16 wywodząc z nich wniosek, że organ powinien rozważyć, czy prawo własności nieruchomości nie weszło do majątku wspólnego. Majątek osobisty jest bowiem wyjątkiem - co do zasady każdy składnik majątkowy nabyty w czasie trwania małżeństwa winien wchodzić do majątku wspólnego, chyba że art. 33 kr.o. stanowi inaczej. W niniejszej sprawie nie zachodzi ta wyjątkowa sytuacja.

Dodatkowo odwołująca nadmieniła, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 15 września 2011 r., II CSK 560/10, wskazał, że nie ma znaczenia prawnego stwierdzenie w decyzji administracyjnej przekształcającej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, że prawo to zostało nabyte przez jednego z małżonków do jego majątku odrębnego. Moc wiążąca aktu administracyjnego sprowadza się tylko do tej sfery stosunków, do której uregulowania jest ustawowo powołany organ administracyjny. Organ nie może zatem przesądzić prawa własności lub jego braku jeśli wynika wprost z przepisów prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 stycznia 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 151 § 2 k.p.a.:

- w punkcie 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości,

- w punkcie 2 stwierdziło wydanie przez Burmistrza B. decyzji z dnia 6 czerwca 2006 r. znak: [...] z naruszeniem prawa,

- w punkcie 3 odmówiło uchylenia decyzji Burmistrza B. z dnia 6 czerwca 2006 r. znak:[...] z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia tej decyzji.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Stwierdziło, że konsekwencją uregulowania zawartego w przepisie art. 3 ust. 3 ustawy przekształceniowej jest brak możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w przypadku gdyby naruszało to prawa osób trzecich. W związku z powyższym, przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nie może nastąpić, gdy nieruchomość objęta jest prawem podmiotowym bezpośrednim - prawem własności innej osoby. Przepis art. 3 ust. 3 ww. ustawy dotyczy również osób, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub obligacyjne wobec użytkownika wieczystego. Przepis art. 3 ust. 3 posługuje się pojęciem "praw", nie ograniczając tego zakresu do prawa własności, prawa rzeczowych ani obligacyjnych. Zatem pod tym pojęciem należy również rozumieć prawa wynikające z bezpodstawnego wzbogacenia, z czynu niedozwolonego, z prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia. Niewątpliwie J. Z. dokonywała nakładów na majątek osobisty J. Z.. Zatem nie tylko przepisy prawa, ale również poczucie sprawiedliwości nakazują, aby dokonać rozliczenia poczynionych nakładów i z tego tylko tytułu J. Z. służy prawo do żądania zwrotu poniesionych kosztów, dokonanych na majątek osobisty J. Z.. Nie sposób zatem przyjąć, że skoro J. Z. nie zawarł umowy z J. Z. to nie może ona teraz rościć sobie praw do zwrotu poniesionych nakładów. Zatem decyzja z dnia 6 czerwca 2006 r. naruszała prawa osoby trzeciej, tj. J. Z.. W dacie wydania tej decyzji istniały bowiem co najmniej roszczenia J. Z. o zwrot nakładów dokonanych na majątek odrębny J. Z.. W skład tego majątku wchodziło wówczas prawo użytkowania wieczystego, które na podstawie decyzji z dnia 6 czerwca 2006 r. uległo przekształceniu.

Kolegium podkreśliło, że nie oznacza to, że J. Z. miałaby stać się - na skutek przekształcenia - współwłaścicielką działki nr [...] w B.. Skoro nie była wcześniej współużytkownikiem wieczystym, to nie mogła stać się współwłaścicielem. Chodzi o to, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności narusza prawa J. Z., a przez to stoi w sprzeczności z art. 3 ust. 3 z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Pomimo wadliwości decyzji z dnia 6 czerwca 2006 r. nie jest jednakże możliwe wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, z uwagi na brzmienie art. 146 § 1 K.p.a. Zastosowanie w sprawie znajduje art. 151 § 2 K.p.a. Jak wskazano w orzecznictwie

"decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny, ale stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym.

Decyzja z dnia 6 czerwca 2006 r. została odebrana przez J. Z. w dniu 14 czerwca 2006 r. Stała się ostateczna w dniu 20 czerwca 2006 r. Termin 5 lat, po upływie którego nie można uchylić decyzji w przypadku, gdy podstawą wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, upłynął w dniu 14 czerwca 2011 r. Po tej dacie można jedynie stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa i wskazać przyczyny odmowy uchylenia decyzji.

J. Z. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13 stycznia 2019 r., sygn. akt [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w części, tj. w zakresie pkt 2 i 3. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 3 ust. 3 i 1 ust. 1-5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez stwierdzenie, że decyzja Burmistrza B. z 6 czerwca 2006 r., znak:

[...], została wydana z naruszeniem prawa, czyli art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu, a nie z naruszeniem art. 28 k.p.a. i art. 1 ust. 1 tej ustawy, podczas gdy jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. - nie brałam udziału w postępowaniu przekształceniowym (skarżąca powinna zostać właścicielką nieruchomości), a zatem ww. decyzja Burmistrza B. winna była zostać uchylona;

- naruszenie art. 1 ust. 1-5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że w momencie prowadzenia postępowania przekształceniowego skarżąca nie była jego stroną;

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej Decyzji w zaskarżonej części, tj.

w zakresie pkt 2 i 3.

W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że wydana decyzja jest błędna, albowiem nadal uważa, że powinna była być stroną postępowania przekształceniowego. Kolegium jedynie w sposób pobieżny wskazało, że to, że ponosiła nakłady na nieruchomość nie oznacza samo w sobie, że miałaby stać się - na skutek przekształcenia - współwłaścicielką działki nr [...] w B.. W ocenie skarżącej organ nie dokonał ustalenia, że nieruchomość weszła do majątku wspólnego skarżącej i J. Z. na zasadzie surogacji. Skoro skarżąca płaciła za nieruchomość J. Z. rachunki, w tym dotyczące budowy i remontu, spłacała pożyczki, a także opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to powinna zostać współwłaścicielką nieruchomości. Kolegium pominęło również konsekwencje jakie wynikają z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z 20 sierpnia 1991 r., znak: [...] gdzie wyraźnie wskazano, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność J. i J. Z..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zgodnie zaś z przepisem art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1.09.2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901).

Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30.11.2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13.01.2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074).

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

W tym miejscu, ze względu na zasadę wynikającą z art.153 p.p.s.a., przedstawić należy wiążącą ocenę prawną wyrażoną przez sąd w wyroku z dnia 6.03.2018 r. sygn. II SA/Kr 209/18:

- "skarżąca posiada publiczne prawo podmiotowe, aby okoliczność posiadania przez nią przymiotów strony była zbadana w ramach wszczętego postępowania jurysdykcyjnego/wznowieniowego",-

- "nie jest zadaniem Sądu przesądzanie na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, czy skarżąca jest stroną tego postępowania",

- "organ powinien rozważyć w postępowaniu jurysdykcyjnym, czy skarżąca nie spełnia atrybutów osoby trzeciej, o której jest mowa w przywołanym przepisie",

- "nie budzi również wątpliwości, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy dotyczy także osób, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub obligacyjne wobec użytkownika wieczystego, ale treść tego przepisu oznacza także, że osoby roszczące sobie prawa do danej nieruchomości, kwestionujące prawidłowość nabycia jej własności przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, nie mogą zostać pozbawione swoich roszczeń",

- "konsekwencją zatem przepisu art. 3 ust. 3 ustawy jest brak możliwości przekształcenia, w razie gdyby naruszałoby to prawa osób trzecich",

- "zważywszy, że w kontrolowanej sprawie J. Z., w stosunku do byłego użytkownika wieczystego, a obecnie właściciela działki nr [...], mogą przysługiwać prawa obligacyjne związane z ew. nakładami poczynionymi na budynek usytuowany na będącej przedmiotem postępowania przekształceniowego działce, które jak podnosi czyniła będąc w związku małżeńskim z użytkownikiem wieczystym J. Z., współposiadając przedmiotową nieruchomość oraz działając w przekonaniu, że przysługuje jej prawo własności tejże nieruchomości - to nie można wykluczyć, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki małżonka skarżącej - mogło naruszać jej prawa".

Z powyższego wynika zatem, że poza oceną, że w sprawie należy przeprowadzić postępowanie jurysdykcyjne, Sąd wyraził stanowczą ocenę prawną jedynie w dwóch kwestiach: "przepis art. 3 ust. 3 ustawy dotyczy także osób, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub obligacyjne wobec użytkownika wieczystego" oraz że "konsekwencją przepisu art. 3 ust. 3 ustawy jest brak możliwości przekształcenia, w razie gdyby naruszałoby to prawa osób trzecich".

Zaskarżona decyzja wydana została w wyniku wznowienia postepowania.

Na wstępie rozważań wskazać należy, wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy objętej już uprzednio wydaną decyzją ostateczną, jeżeli postępowania administracyjne, w którego trybie rozpoznano i rozstrzygnięto tę sprawę było dotknięte ciężką, kwalifikowaną wadliwością, enumeratywnie wyliczoną w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 k.p.a. Zgodnie z art.149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowienie postępowania w sprawie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przepisie art. 146 § 1 k.p.a. ustanowiona została negatywna przesłanka dopuszczalności uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji ostatecznej - jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Termin pięcioletni, wynikający z art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialny, a zatem jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Upływ tego terminu oznacza więc bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Zakaz uchylania decyzji dotkniętych wadami wymienionymi w art. 145 § 1 k.p.a. po upływie terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. nie oznacza jednak sanacji takich decyzji - nadal są one decyzjami nieprawidłowymi, wydanymi z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 218/18, LEX nr 2501151, oraz z 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2455/14, LEX nr 2481360). Upływ tego terminu odnosi się do zakazu uchylenia decyzji ostatecznej, a nie do ponownego rozpoznania sprawy. W razie zatem jeżeli organ ustali, że decyzja ostateczna została wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 145 § 1 k.p.a. obowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy, z tym, że w razie gdy wystąpi przesłanka przedawnienia nie może uchylić decyzji, a wyłącznie stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazaniem z jakiego powodu nie uchylił decyzji. Za takim sposobem rozumienia art. 146 k.p.a. przemawia słuszny interes podmiotu wnoszącego o wznowienie postępowania administracyjnego. Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. może być bowiem podstawą dochodzenia odszkodowania z tytułu szkody spowodowanej przez wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa, przy czym koniecznym warunkiem dochodzenia takiego odszkodowania jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji (art. 4171 k.c.). Konieczne jest więc we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcie o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (np. bez udziału strony postępowaniu), ale także o tym, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja. Tak więc wystąpienie przesłanki negatywnej przedawnienia dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania nie daje podstaw do uchylenia się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy" (B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a., Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, str. 618, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 841/17, wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. II OSK 2644, publikowane w cbois).

Stosownie do art.151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Dlatego też sentencja zaskarżonej decyzji, którą, po uchyleniu decyzji organu I instancji, w punkcie 2 stwierdzono wydanie przez Burmistrza B. decyzji z dnia 6 czerwca 2006 r. znak: [...] z naruszeniem prawa, a w punkcie 3 odmówiono uchylenia decyzji Burmistrza B. z dnia 6 czerwca 2006 r. znak:[...] z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia tej decyzji nie odpowiada przepisowi art.151 § 2 k.p.a., ale nie miało to żadnego wpływu na wynik sprawy.

Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, a także na tej samej zasadzie może żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., II SA 4000/01). Podkreśla się, że interes prawny nosi cechy interesu osobistego, konkretnego, aktualnego i prawnie chronionego (por. np. wyroki NSA z 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1957/11 i I OSK 1874/11).

W postępowaniu w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności krąg stron postępowania powinien być ustalony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Zgodnie z przepisem art. 1ust.1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji przekształceniowej, "osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności". Z żądaniem przekształcenia mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży oraz następcy prawni tych osób (ust.2 i 3).

W myśl zaś art.3 ust.3 ustawy decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich. Z powyższego sformułowania wynika norma prawna, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, które w dniu 13 października 2005 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości) pozostające w użytkowaniu wieczystym osób wskazanych w ustawie, po złożeniu przez nie wniosku o przekształcenie, stają się z tym dniem ich własnością pod warunkiem, że przekształcenie to nie narusza prawa osób trzecich. Ocena, czy przekształcenie praw rzeczowych narusza prawa osób trzecich, powinna uwzględniać stan prawny nieruchomości istniejący w dniu wydania decyzji orzekającej o tego rodzaju przekształceniu.

Ze wskazanej regulacji ustawowej wynika, że stroną postępowania administracyjnego będzie użytkownik wieczysty albo współużytkownicy wieczyści określonej nieruchomości, w tym również każdy z małżonków samodzielnie (jeżeli prawo użytkowania wieczystego jest składnikiem małżeńskiej masy majątkowej). Zasadniczo wyłącznie tego rodzaju tytuł prawnorzeczowy jest podstawą do uznania, że określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przypadku, gdyby w trakcie toczącego się postępowania z wniosku użytkownika wieczystego o przekształcenie prawa użytkownik wieczysty zbył przysługujące mu prawo rzeczowe albo gdyby został otwarty spadek (ponieważ użytkownik wieczny np. zmarł), jego następcy prawni weszliby do postępowania w charakterze strony.

W doktrynie i orzecznictwie podnosi się, że przymiot strony może nadto przysługiwać osobie, która wykaże, że postępowanie w sprawie przekształcenia może naruszyć jej interes, chroniony przepisami prawa (zob. art. 3 ust. 3 u.p.p.u.w.), gdy wykaże, że tytuł prawny do nieruchomości objętych postępowaniem nie przysługiwał i nie przysługuje podmiotowi publicznoprawnemu (por. Klat-Górska Elżbieta, Uwłaszczenie użytkowników wieczystych w drodze decyzji administracyjnej, opublikowano: LEX 2015, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 września 2011 r., II SA/Ke 436/11, publikowany w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – cbois).

W doktrynie wyrażany jest również pogląd, że sformułowanie "nie narusza praw osób trzecich" oznacza, że prawa tych osób pozostają w mocy, inaczej mówiąc - zostają zachowane.

W przypadku ograniczonych praw rzeczowych, po przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wszystkie ograniczone prawa rzeczowe (np. służebność, hipoteka) pozostają w mocy i obciążają już nie prawo użytkowania wieczystego, które przestało istnieć, lecz własność. Wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego – zgodnie z art. 241 k.c. – powoduje z mocy prawa wygaśnięcie wszystkich ustanowionych na nim obciążeń, chyba że skutek taki wyłącza przepis szczególny. Takim przepisem szczególnym w stosunku do art. 241 k.c., wyłączającym określony w nim skutek, jest art. 3 ust. 3 u.p.p.u.w. Na jego podstawie, mimo przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, utrzymują się obciążające je przed przekształceniem prawa rzeczowe, ponieważ konstrukcja przekształcenia zakłada kontynuację sytuacji prawnej uprawnionego. (por. Gonet Wojciech. Art. 3. w: Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2012). W tym sensie przekształcenie to nie narusza praw osób trzecich.

W przypadku praw obligacyjnych, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w żaden sposób na te prawa nie wpływa. Wszak prawa obligacyjne przysługują wobec konkretnej osoby, bez względu na to, czy jest ona, czy nie jest właścicielem jakiejś nieruchomości. Tak więc zmiana użytkowania wieczystego we własność nie powoduje żadnej zmiany dla istnienia, czy możliwości dochodzenia praw obligacyjnych (por. Skwarło Radosław. Art. 3. w: Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz. System Informacji Prawnej LEX, 2007).

Stosując się do wytycznych i oceny prawnej zawartych w cytowanym wyroku z dnia 6.03.2018 r. sygn. II SA/Kr 209/18 Burmistrz B. postanowieniem z dnia 31.08.2018 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 06.06.2006 r. i po przeprowadzeniu postępowania jurysdykcyjnego uznał, że J. Z. nigdy nie była i nie jest obecnie stroną postępowania przekształceniowego oraz że nie można jej uznać za osobę trzecią w rozumieniu art.3 ust.3 ustawy. Stanowisko to sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela. Organ I instancji ustalając kto był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawidłowo oparł się na tym, co zostało ujawnione w księdze wieczystej. Podkreślenia wymaga, że nie mógł czynić własnych, odmiennych ustaleń co do stanu prawnego nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło natomiast w zaskarżonej decyzji pogląd przeciwny. Uznało, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności narusza prawa J. Z., a przez to stoi w sprzeczności z art. 3 ust. 3 z dnia 29 lipca 2005 r. W dacie wydania tej decyzji istniały bowiem co najmniej roszczenia J. Z. o zwrot nakładów dokonanych na majątek odrębny J. Z., a w skład tego majątku wchodziło wówczas prawo użytkowania wieczystego, które na podstawie decyzji z dnia 6 czerwca 2006 r. uległo przekształceniu. Zdaniem sądu pogląd ten jest nieprawidłowy. W dacie wydania decyzji przekształceniowej J. Z. i J. Z. byli małżeństwem, a w trakcie trwania małżeństwa dokonanie nakładów między majątkami małżonków nie prowadzi do powstania stosunku obligacyjnego, a o ich zwrocie decyduje sąd przed lub po podziale majątku (zob. uzasadnienie postanowienia SN z 29.09.2011 r., IV CSK 632/10, LEX nr 1119552). Nadto, Kolegium nie wskazało w jaki sposób przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności miałoby naruszać prawa J. Z..

Uznać należy, że sytuacja prawna skarżącej, wynikająca - według jej twierdzeń - z faktu czynienia nakładów na nieruchomość, która początkowo była przedmiotem użytkowania wieczystego, a następnie własności i wchodziła w skład majątku odrębnego J. Z. nie pozostaje w związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków. Prawo przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przysługiwało wyłącznie użytkownikowi wieczystemu - J. Z., a skarżąca nie twierdziła nawet, że własność przedmiotowej nieruchomości, obciążonej prawem użytkowania wieczystego, nie przysługiwała podmiotowi publicznemu.

Użytkowanie wieczyste powstaje co do zasady na podstawie umowy zawartej pomiędzy Skarbem Państwa albo jednostką samorządu terytorialnego z osobą fizyczną lub prawną. Dla swej ważności umowa wymaga formy aktu notarialnego, zaś do powstania tego prawa niezbędny jest wpis w księdze wieczystej (wpis konstytutywny). Do przeniesienia użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości (art.237 k.c.), w tym forma aktu notarialnego (art.158 k.c.).

Oznacza to, że ani współposiadanie, ani czynienie nakładów na przedmiot użytkowania wieczystego, ani zgłoszenie współmałżonka jako współwłaściciela domu wybudowanego na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym drugiego małżonka, nie mogło doprowadzić do powstania prawa użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 478 m2, obj. KW nr [...] przysługującego skarżącej.

W stosunku do skarżącej nie mogła zatem zostać zastosowana norma wynikająca z art. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Stosownie do art.45 § 1 k.r.o. każdy z małżonków powinien zwrócić wydatki i nakłady poczynione z majątku wspólnego na jego majątek osobisty, z wyjątkiem wydatków i nakładów koniecznych na przedmioty majątkowe przynoszące dochód. Co do zasady zwrotu dokonuje się przy podziale majątku wspólnego (§ 2). W trakcie trwania małżeństwa dokonanie nakładów między majątkami małżonków nie prowadzi do powstania stosunku obligacyjnego, a o ich zwrocie decyduje sąd przed lub po podziale majątku (zob. uzasadnienie postanowienia SN z 29.09.2011 r., IV CSK 632/10, LEX nr 1119552). Do obowiązku zwrotu nakładów nie mają zatem zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego regulujące stosunki obligacyjne. Nadto, zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjęty został pogląd, że "małżonkowie mogą zgodnie postanowić, że określony wydatek lub nakład zostaje zwolniony od obowiązku zwrotu" (J. Pietrzykowski [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, Warszawa 2003, s. 448).

Wobec powyższego, samo przedłożenie przez skarżącą rachunków i faktur mających wykazywać ponoszenie przez nią w trakcie trwania małżeństwa nakładów na majątek odrębny męża nie mogło być dowodem na okoliczność przysługiwania jej praw obligacyjnych względem męża z tego tytułu. Istnienia innych praw obligacyjnych skarżąca nie wykazała.

Na tle ustalonego stanu faktycznego nie występuje również przeszkoda prawna, która uniemożliwiałaby J. Z. przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Dlatego też uznać należy, że skarżącej nie przysługiwał w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 06.06.2006 r. znak: [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego położonej w B. działki ewidencyjnej nr [...] w prawo własności przymiot strony ani osoby trzeciej w rozumieniu art.3 ust.3 ustawy przekształceniowej.

Powyższe stanowisko uwzględnia ocenę prawną i wskazania wyrażone w wyroku sądu z dnia 6.03.2018 r. sygn. II SA/Kr 209/18.

Nie można zgodzić się z oceną organu odwoławczego, że skoro J. Z. dokonywała nakładów na majątek osobisty J. Z., to nie tylko przepisy prawa, ale również poczucie sprawiedliwości nakazują, aby dokonać rozliczenia poczynionych nakładów i z tego tylko tytułu J. Z. służy prawo do żądania zwrotu poniesionych kosztów, dokonanych na majątek osobisty J. Z. (...), zatem decyzja z dnia 6 czerwca 2006 r. naruszała prawa osoby trzeciej, tj. J. Z.. Wyżej przedstawione rozważania wskazują na nieprawidłowość tego poglądu. W żadnym razie o statusie strony nie może przesądzać poczucie sprawiedliwości.

Zarzuty skargi były niezasadne.

Po pierwsze, co wyżej przedstawiono, brak było podstaw prawnych do wydania decyzji stwierdzającej, że decyzja Burmistrza B. z 6 czerwca 2006 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem prawa, czyli art. 28 k.p.a. i art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Po drugie, brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że w wyniku decyzji przekształceniowej skarżąca powinna zostać współwłaścicielką nieruchomości. Po trzecie, nie można czynić organowi zarzutu, że nie dokonał ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość weszła do majątku wspólnego skarżącej i J. Z. na zasadzie surogacji. Organy administracji publicznej nie mają kompetencji do dokonywania tego typu ustaleń w postępowaniu administracyjnym. Jest to domeną sądu cywilnego. Po czwarte, żadnych konsekwencji prawnych dla rozpoznawanej sprawy nie ma treść decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z 20 sierpnia 1991 r., znak: [...]. Przedmiotem tej decyzji było jedynie nadanie numeru porządkowego budynkowi. Podanie w niej błędnej informacji, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność J. i J. Z., nie powoduje zmiany prawa własności, sprzecznie z treścią wpisu do księgi wieczystej i poza kompetencjami organu.

Pomimo wadliwości kontrolowanej decyzji, nie podzielając stanowiska organu odwoławczego co do przysługiwania skarżącej przymiotu "osoby trzeciej" o jakiej mowa w art.3 ust.3 omawianej ustawy oraz przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 6.06.2006 r., ze względu na treść art.134 § 2 p.p.s.a., skarga została oddalona. Zgodnie z tym przepisem Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Badając zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem, sąd powinien każdorazowo mieć na względzie, czy wydane przez niego orzeczenie nie narusza zakazu reformationis in peius. Będzie to w szczególności mogło wystąpić wtedy, gdy sąd dokona takiej oceny prawnej, która przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ administracji publicznej zdeterminowałaby wydanie aktu lub czynności pogorszającej sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynikała z uchylonego aktu lub czynności (J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo administracyjnym [w:] Księga pamiątkowa profesora E. O., Toruń 1999, s. 366).

Na gruncie procedury sądowoadministracyjnej zakaz reformationis in peius ogranicza się w istocie do zakresu orzekania sądu, a nie do jego ocen odnoszących się do stanu faktycznego i prawnego sprawy wyrażonych w uzasadnieniu orzeczenia.

Przepis art.134 § 2 p.p.s.a., ustanawiając zasadę niepogorszenia działaniem sądu materialnoprawnej sytuacji podmiotu składającego skargę, wprowadza zakaz pogorszenia sytuacji strony skarżącej, którą jednak trzeba wiązać z poszerzeniem zakresu obowiązków lub też uszczupleniem uprawnień, jakie wynikały dla strony z zaskarżonego aktu (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 3. Warszawa 2015, str. 572; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 282/16). Nie można jednak wiązać tego poszerzenia obowiązków czy uszczuplenia uprawnień z ocenami prawnymi wyrażonymi w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej poddanej kontroli sądu, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z rolą i zadaniami sądownictwa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2019 r. , sygn. I OSK 1865/17, publikowany w cbois) .

Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.