Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 877/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 149 par 2 w zw. z art. 154 par 7 w zw. z par 6 w zw. z art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 637/22 w sprawie ze skargi C.B. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2021 r. o sygn. akt II SA/Wa 1048/21 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 637/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi C.B.(skarżący) na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2021 r. o sygn. akt II SA/Wa 1048/21 zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku C.B. z dnia 14 listopada 2017 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz C.B. sumę pieniężną w kwocie 5.000 zł (pkt 3), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z 14 listopada 2022 r. skarżący działając w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenie w stosunku do niego stosowania art. 15c i 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Pismem z 29 listopada 2017 r. organ poinformował skarżącego, że rozpatrzenie wniosku w podstawowym terminie przewidzianym ustawą nie jest możliwe z uwagi na konieczność podjęcia dodatkowych czynności, tj. wystąpienia z zapytaniami do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW oraz do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz do formacji, w której skarżący pełnił służbę. Termin do załatwienia sprawy przedłużono do 7 września 2018 r. na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej "k.p.a.".

Pismem również z 29 listopada 2017 r. organ wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia.

Pismem z 15 grudnia 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA poinformował, że skarżący został zwolniony z Komendy Powiatowej Policji w S. 13 stycznia 2017 r. i że wypłata emerytury do dnia 31 stycznia 2018 r. jest zawieszona z uwagi na pobieranie rocznego uposażenia z KWP we Wrocławiu. Do pisma dołączono wydaną na podstawie art. 15c w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z dnia 1 października 2017 r.

Pismem z 8 stycznia 2018 r. organ wystąpił do Komendanta Głównego Policji z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego, która pozwoli ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734 ze zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby. Minister zwrócił się również do Komendanta Głównego Policji o wskazanie, czy skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia.

Ponadto organ wystąpił pismem z 8 stycznia 2018 r. do Prezesa IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego do dnia 31 lipca 1990 r., w szczególności w zakresie okresów służby, nazwy formacji, jednostek organizacyjnych, komórek organizacyjnych, zajmowanych stanowisk, pełnionych funkcji, także o przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków od 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W odpowiedzi Prezes IPN przy piśmie z 14 lutego 2018 r. przesłał w załączeniu kopie akt osobowych o sygn. IPN Wr 313/2 dotyczące przebiegu służby skarżącego. Jednocześnie poinformował, że w aktach odnaleziono dokumenty dotyczące służby po 12 września 1989 r.

Pismem z dnia 4 września 2018 r. organ poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 12 marca 2019 r. na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

Komendant Główny Policji pismem z 26 marca 2018 r. poinformował, że w jego ocenie skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji.

Pismem z 4 kwietnia 2018 r. organ poinformował skarżącego, że zebrana została dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i że może on zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Pismem z 15 maja 2019 r. Minister zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o udzielenie informacji, czy skarżący brał bezpośredni udział w działaniach prowadzonych przez Nieetatową Grupę Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego, powołaną decyzją Komendanta Powiatowego Policji w S.

W odpowiedzi Komendant Główny Policji pismem z 6 sierpnia 2019 r. poinformował, że pismem z 20 maja 2019 r. wystąpiono do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu o ponowne zajęcie stanowiska. Komendant Główny Policji poinformował, że z informacji przekazanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu nie wynika jednoznacznie, aby skarżący brał bezpośredni udział w działaniach prowadzonych przez Nieetatową Grupę Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego w latach 2002, 2004, 2006 i 2011.

Decyzję z 22 października 2019 r. nr 1534/kadr/19 Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2757/19 uchylił zaskarżoną decyzję.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister decyzją z 28 stycznia 2021 r. nr 95/kadr/21 odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Na powyższą decyzję skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1048/21 uchylił zaskarżoną decyzję.

Pismem z 11 lipca 2022 r. skarżący wniósł do Ministra ponaglenie wobec niezałatwienia sprawy.

Pismem z 14 września 2022 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1048/21 oraz wniósł o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji oraz o zasądzenie "odszkodowania" w kwocie 10.000 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że odpis sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1048/21 ze stwierdzeniem prawomocności wraz z uzasadnieniem i aktami administracyjnymi wpłynął do organu 28 marca 2022 r. Pismem z 30 marca 2022 r. organ wystąpił do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o przesłanie wszelkich dokumentów dotyczących służby C.B., w szczególności dokumentacji zawierającej kompletne informacje w zakresie prowadzonych spraw, postępowań czy też innych podejmowanych czynności. Instytut Pamięci Narodowej 11 maja 2022 r. poinformował Ministra, że "wszczęto kwerendę mającą na celu sprawdzenie czy w zasobie archiwalnym IPN znajduje się dokumentacja dotycząca czynności wykonywanych przez ww., o których mowa w piśmie Ministerstwa" oraz że "o jej wynikach Ministerstwo zostanie poinformowane odrębnym pismem". Zdaniem organu, w tak zaprezentowanym stanie faktycznym nie można mówić o jego bezczynności, gdyż "wydłużenie terminu załatwienia nin. sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje – realnego w okolicznościach sprawy – czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy".

Sąd nie zgodził się z powyższym stanowiskiem organu, wskazując, że organ dopuścił się bezczynności i to bez uzasadnionej przyczyny. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, w rozstrzyganej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ nie zakończył w ustawowym terminie postępowania administracyjnego po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1048/21, ani do daty złożenia skargi na bezczynność, tj. 14 września 2022 r., ani też do 2 grudnia 2022 r., tj. daty jej rozpoznania. Sąd stanął na stanowisku, że zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie budzi zatem wątpliwości i jest znaczna, gdyż wynosi ponad 8 miesięcy (licząc od daty przekazania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy organowi).

Zdaniem WSA w Warszawie, analizując przebieg postępowania, nie można przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki dążył do załatwienia sprawy, w szczególności w sytuacji kiedy nie zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, a jedynie konieczność jego wnikliwej analizy. Sąd podkreślił, że organ miał pełną świadomość, jakie należy przedsięwziąć czynności celem rozpatrzenia wniosku skarżącego, gdyż sprawa ta była już dwukrotnie przedmiotem kontroli Sądu (wyroki WSA w Warszawie: z dnia 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2757/19 oraz z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1048/21), zaś w uzasadnieniach obu wyroków Sąd precyzyjnie w swoich wytycznych wskazał, jakie należy podjąć czynności, aby "dokonać oceny tego czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek". Sąd podzielił również stanowisko skarżącego, że organ zwrócił się do IPN o dokumentację, która była już znana Ministerstwu przy pierwszym i drugim odwołaniu, ponieważ IPN udostępnił całe akta.

W ocenie Sądu w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie – wbrew twierdzeniom organu – "wydłużenie" z uwagi na szczególny charakter sprawy nie było uzasadnione, gdyż należało po prostu poddać szczegółowej analizie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Dopiero gdyby powstały wątpliwości na tym tle, organ mógłby wystąpić o uzupełnienie konkretnych dokumentów i to przy uwzględnieniu okoliczności, na które wskazał Sąd w sprawie II SA/Wa 1048/21, tj. że "skarżący miał zaledwie 23 lata i trudno sobie wyobrazić, że tak młodemu człowiekowi, na samym początku służby, powierzono by zadania mające na celu ochronę totalitarnego ustroju, "zapobieganie dywersji ideologicznej, pochodzącej z krajów NATO oraz krajów kapitalistycznych". Sąd podkreślił również, że sprawa skarżącego toczy się przed organem łącznie już ponad 5 lat.

W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania administracyjnego po przywołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1048/21 oraz poprzedzającym go wyroku z dnia 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2757/20, jak i brak jakichkolwiek informacji ze strony organu o przyczynach przedłużenia postępowania powodowały konieczność stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Dalej Sąd wywiódł, że zarówno wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Przy czym zaznaczył, że stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa nie jest powiązane z obowiązkiem wymierzenia grzywny, czy też przyznania od organu sumy pieniężnej. Tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków pozostawania w bezczynności. W konsekwencji Sąd, mając na uwadze potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy, orzekł o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł. Jednocześnie wyjaśnił, iż przy orzekaniu o przyznaniu sumy pieniężnej uwzględnił długość okresu, w którym organ nie dokonywał żadnych istotnych czynności w sprawie, dotychczasowy przebieg postępowania w tej sprawie, a także przedmiot wniosku skarżącego. Ponadto Sąd wziął pod uwagę nie tylko rozmiar uchybień organu, ale i okoliczności, na które powoływał się on w odpowiedzi na skargę.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji i zaskarżając wyrok w zakresie pkt 1, 2 i 3 zarzucił mu:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art.149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a, musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w dniu 28 marca 2022 r., tj. dniu wpływu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1048/21 nie dysponował pełnym materiałem dowodowym w sprawie. W tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ był zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy, a w przedmiotowej sprawie był to Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, który na wniosek organu z dnia 30 marca 2022 r, odpowiedział dopiero w dniu 29 grudnia 2022 r. Natomiast decyzja w sprawie została wydana w dniu 23 stycznia 2023 r., tj. w terminie jednego miesiąca przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. na załatwienie sprawy.

naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz C.B. sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł, w sytuacji gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej, dotyczącym art. 149 § 1a p.p.s.a., jego naruszenia skarżący kasacyjnie organ upatruje w fakcie uzależnienia możliwości poczynienia ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy od szybkości i sprawności działania Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, a więc organu niezależnego od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który to Instytut na wniosek Ministra z dnia 30 marca 2022 r. odpowiedział dopiero w dniu 29 grudnia 2022 r. Zarzut ten należy uznać za nieskuteczny. Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu, w sytuacji gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia tej kwestii, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisów k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że WSA w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że bezczynność w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. ocenił bezczynność w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że bezczynność miała taki właśnie charakter, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie to jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których jednak w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14, 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, iż zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił nadto zasadności zarzutu skargi kasacyjnej opisanego w punkcie drugim, tj. naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 i 7 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego zakwestionowano przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 5 000 złotych.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować wysokość przyznanej sumy pieniężnej, gdyż Sąd I instancji wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do zasądzenia tego świadczenia w przyjętej wysokości, a ustalenia te znajdują podstawy w przyjętym przez organ sposobie prowadzenia postępowania w sprawie oraz w braku merytorycznych argumentów przemawiających za takim sposobem prowadzenia tego postępowania, które, co należy podkreślić, stanowi nie tylko rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących terminy rozpatrzenia spraw przez organ administracji publicznej, ale także konstytucyjnej zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości pięciu tysięcy złotych wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną i odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu. Jest to usprawiedliwione także specyfiką rozpoznawanej sprawy. Należy bowiem pamiętać, że skarżący od dłuższego czasu otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości, a jednocześnie w sprawie skarżącego, przed zobowiązaniem mocą kwestionowanego wyroku do załatwienia sprawy wskutek wystąpienia bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, już dwukrotnie orzekał WSA w Warszawie, dając organowi wskazówki co do dalszego postępowania. W takich sytuacjach organ winien więc wykazywać się szczególną wrażliwością i troską o jednostkę, dążąc do jak najszybszego załatwienia jej wniosku, który dotyczy fundamentów jej egzystencji. Nie został również naruszony przepis art. 154 § 7 p.p.s.a., gdyż suma pieniężna została ustalona w granicach wyznaczonych tym przepisem i rekompensuje wewnętrzną krzywdę jednostki związaną z oczekiwaniem na podjęcie decyzji przez organ.

Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także, jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji. Wskazał on wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się, podejmując decyzję o wymierzeniu organowi grzywny i ustalając jej kwotę. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.