Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 589/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-18 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 190, art. 179a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2024 r. skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 589/23 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 17 lipca 2020 r. nr WINB-WOA.7721.256.2020/PD w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 589/23, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 30 marca 2020 r. nr [...], 3. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego 1330 (tysiąc trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2023 r. o sygn. akt II SA/Gl 589/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. F. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB") z dnia 17 lipca 2020 r., nr WINB-WOA.7721.256.2020.PD, w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku zawarte zostały następujące ustalenia faktyczne:

W dniu 4 marca 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "PINB" lub "organ pierwszej instancji") wpłynął wniosek W. S. (dalej: "inwestor") o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – Z. (dalej w skrócie: "Zakład"), zlokalizowanego w Z. przy ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym 1. Do wniosku dołączono książkę obiektu budowlanego z aktualnym protokołem kontroli okresowej rocznej stanu technicznego, protokołem kominiarskim i protokołem przeglądu instalacji elektrycznej.

PINB decyzją z dnia 30 marca 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej w skrócie: "ustawa Prawo budowlane z 1994 r.) w związku z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa Prawo budowlane z 1974 r."), udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie Zakładu, którego rozbudowa miała miejsce w 1994 r.

Z powyższą decyzją nie zgodził się W. F. (dalej: "skarżący"), który złożył odwołanie.

ŚWINB, decyzją z dnia 17 lipca 2020 r., nr WINB-WOA.7721.256.2020.PD, utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 30 marca 2020 r. W jej uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym elementy stanu faktycznego związane z rozbudową warsztatu ślusarskiego w kierunku działki numer 2 (podczas prowadzonej wówczas zmiany konstrukcji dachu na budynku Zakładu). Podkreślił, że nastąpiło to w 1994 r., co skutkuje niezbędnością zastosowania w tej sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Fakt ten potwierdziła większość świadków w składanych pod groźbą odpowiedzialności karnej zeznaniach, które zdaniem ŚWINB są wiarygodne. Stanowisko podobne zostało wyrażone w decyzji ŚWINB z dnia 20 lutego 2020 r., nr WINB-WOA.7721.562.2019.AK, również wydanej na rzecz skarżącego. Taki stan rzeczy oznacza, że w sprawie należy zastosować tryb wynikający z art. 37 ust. 1 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Nadto, inwestor już w decyzji z dnia 23 sierpnia 2016 r., pomimo jej późniejszego uchylenia, wykonał prace określone w punkcie 3 ekspertyzy technicznej S.K. z dnia [...] r., co zostało potwierdzone podczas kontroli w dniu 24 lutego 2017 r. W dalszej części uzasadnienia decyzji ŚWINB odniósł się do usytuowania działki o numerze 1 zabudowanej Zakładem, w kontekście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazał, że znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej z usługami, funkcja uzupełniająca oraz tereny zabudowy usługowej (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. - symbol A5.2-2MN i UU1 - por. strona 9 uzasadnienia). Odniósł się do istniejących podstawowych parametrów zabudowy i nie stwierdził, aby Zakład powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został przekroczony i obecnie stanowi 51,8 %). W końcowej części uzasadnienia decyzji podsumował, że Zakład spełnia wymogi techniczne, bezpieczeństwa ludzi i mienia. Nie mniej jednak PINB dopuścił się naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, ponieważ swoją decyzję wydał przedwcześnie, czyli przed upływem terminu, w którym strony mogłyby wypowiedzieć się w tej sprawie i udzielić odpowiedzi na pismo PINB z dnia 11 marca 2020 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów uznał je za niezasadne bez odnoszenia się do nich.

Z rozstrzygnięciem ŚWINB nie zgodził się skarżący i w skardze sformułował zarzuty identyczne jak w odwołaniu. Kwestionował zarówno ustalenia stanu faktycznego, jak również zastosowanie przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim zarzucił ŚWINB naruszenie postanowień art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), polegające na nieuwzględnieniu wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych. Dodatkowo naruszenie: art. 78 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie ustaleń biegłego geodety oraz brak przeprowadzenia dowodu z aktualnej mapy, co w konsekwencji prowadzi do błędnych ustaleń faktycznych; art. 75 w związku z art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ wnioskowanych dowodów; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 84 Prawa budowlanego, poprzez brak sprawdzenia legalności budowy spornego budynku; art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie za zgodne z prawdą oświadczeń inwestora; art. 86 k.p.a., poprzez nieprzesłuchanie stron przed wyczerpaniem środków dowodowych; art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez nieprzesłuchanie wnioskowanego świadka; art. 7, art. 8, art. 9 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego i rzetelnego rozpatrzenia zgormadzonego materiału dowodowego; art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zebranych w spawie dowodów; art. 10 k.p.a., poprzez podanie nieprawdy, że żadna ze stron nie wniosła uwag, co podważa bezstronność organu pierwszej instancji i wyczerpuje znamiona naruszenia postanowień art. 24 § 3 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania przez osobę wskazaną w odwołaniu, w stosunku do której wystąpiono o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego; § 89 uchwały Rady Miasta z [...] r., poprzez przyjęcie, że parametry zabudowy i powierzchnia biologicznie czynna są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz § 3 tej samej uchwały, poprzez przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z planem miejscowym; § 2 pkt 14 uchwały Rady Miasta z [...] r. nr [...], poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zgłoszony przez inwestora rodzaj działalności jest dozwolony na przedmiotowym terenie; § 2 pkt 5 uchwały Rady Miasta z [...] r., nr [...], poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działalność prowadzona na spornej nieruchomości jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; § 3 pkt 6 uchwały Rady Miasta z [...] r. nr [...], poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z planem miejscowym; art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., poprzez przyjęcie, że w sprawie zastosowanie posiadają regulacje zamieszczone w art. 37 ust. 1 ustawie Prawo budowlane z 1974 r., a także pominięcie występowania przesłanek uzasadniających rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 29 maja 2023 r., sporządzonym osobiście, skarżący podał, że inwestor chwilowo zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, ale nadal ma ją zarejestrowaną w centralnej ewidencji (k. 415), a Zakład pełni teraz funkcję mieszkaniową. Natomiast dokonane obliczenia powierzchni wskaźnika intensywności zabudowy są wadliwe. Przedłożył również nakazy płatnicze za 2004 i 2006 r., z których wynika, że inwestor posiadał Zakład o powierzchni użytkowej 110 m², a obecnie jest ona dwukrotnie większa (por. protokół oględzin z dnia 20.10.2020 r.).

W wyniku rozpatrzenia skargi, wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżącego na decyzję ŚWINB z dnia 17 lipca 2020 r. W uzasadnieniu wyroku uznał, że wiążąca jest ocena prawna wyrażona w wydanych uprzednio w tej sprawie prawomocnych wyrokach, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3347/20, w którym stwierdzono, że: "akceptacja Sądu pierwszej instancji dla ustalenia organu odwoławczego, według którego, do rozbudowy doszło w 1994r., a więc przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 1995r., ustawy - Prawo budowlanego z 1994 r., nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a." (koniec cytatu). Ponadto, w dalszej części uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3347/20, wprost wskazano, że podstawę prawną tej sprawy stanowią przepisy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), oraz przesądzono o braku bezprzedmiotowości postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy Zakładu (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 188/22). W konsekwencji, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty kwestionujące te ustalenia, zwłaszcza zarzut naruszenia § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o delegację zawartą w ustawie Prawo budowlane z 1994 r., która - jak wyżej wykazano - nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Również wbrew twierdzeniom skarżącego brak było podstaw do weryfikacji zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...] oraz z dnia [...] r. nr [...], tj. z przepisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Z., poprzedzających wydaną w tym przedmiocie uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...]. Przy dokonywaniu oceny zgodności spornej inwestycji Zakładu z przepisami o planowaniu przestrzennym, podstawowe znaczenie miało obecne, tj. aktualne na dzień orzekania przeznaczenie terenu, na którym znajduje się Zakład. Zostało to jednoznacznie przesądzone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013r. o sygn. akt II OPS 2/13, bowiem przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowalne z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W uzasadnieniu przywołanej uchwały NSA wywiódł, iż - co do zasady - przepisy o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. to przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Nie sposób bowiem przyjąć, że samowolnie rozbudowany obiekt budowlany ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje. PINB ustalił w toku postępowania, że w planie miejscowym działka ewidencyjna, na której znajduje się Zakład o numerze 1, zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r., jest w jednostce urbanistycznej A5.2 - 2MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, funkcja uzupełniająca: UU1 - tereny zabudowy usługowej. W rezultacie nie doszło do naruszenia podstawowego przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem MN2, w którym występuje również funkcja uzupełniająca: UU1 - tereny zabudowy usługowej. W planie miejscowym określono maksymalny 30% wskaźnik powierzchni zabudowy oraz minimalny 50% wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Działka numer ewidencyjny 1 ma powierzchnię 1279 m². Powierzchnia zabudowy tej działki wynosi obecnie 352 m² , a to stanowi 27,5 %. Powierzchnia biologiczne czynna tej działki wynosi 663 m², co stanowi 51,8%. Nie stwierdzono w związku z tym, by rozbudowana część budynku Zakładu powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2023 r., skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, w której podał, że jego pełnomocnik nie został powiadomiony o terminie rozprawy w dniu 28 sierpnia 2023 r., przez co został pozbawiony możliwości obrony swoich praw, czym naruszono art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 91 § 2 i art. 109 p.p.s.a. Dodatkowo, skarżący zarzucił wydanie wyroku bez uwzględnienia wiążącej oceny prawnej wynikającej z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/GI 1314/12, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 114/17 i z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1546/17, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/GI 311/18, a także wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 188/22. Zdaniem skarżącego, skutkowało to brakiem wydania merytorycznej decyzji, co w efekcie pozbawiało go prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i naruszyło art. 7, art. 10-11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 3, art. 80, art. 104 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., w tym z przepisami technicznymi, tj. normami określonymi w § 10 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i brak przeprowadzenia postępowania dowodowego. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej skarżący uznał, że wadliwie przyjęto dopuszczalność prowadzenia działalności produkcyjnej na terenie Zakładu, bowiem parametry zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej nie są zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...] r. (§ 3 pkt 6 i § 89 pkt 6). Również powierzchnia użytkowa Zakładu, znajdującego się na terenie MN2 nie jest zgodna z zapisami planu i znacznie przekracza dozwoloną wartość - maksimum 49 % powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Zgłoszone przez inwestora rodzaje działalności to według PKD 2007; 25.62.Z - "Obróbka mechaniczna elementów metalowych" oraz 25.61.Z - "Obróbka metali i nakładanie powłok na metale". Należą one do produkcji metalowych wyrobów gotowych, z wyłączeniem maszyn i urządzeń (por. rozporządzenie z dnia 24 grudnia 2007 r. Rady Ministrów - publ. Dz. U. z 2007 r., Nr 251, poz. 1885). W związku z tym wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź też uchylenie w całości zaskarżonej decyzji ŚWINB z dnia 17 lipca 2020 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych, jak również przeprowadzenia, na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentu - pisma Burmistrza Z. z dnia 30.12.2010 r. oraz z dnia 06.12.2023 r. - celem wykazania, że ocena stanu faktycznego i prawnego była błędna. W dalszej części skargi wywiódł, że decyzja z 1987 r. zezwalała jedynie na prowadzenie działalności ślusarskiej w budynku gospodarczym, a nie w przebudowanym i rozbudowanym budynku warsztatu ślusarskiego bez wymaganego pozwolenia. W 1983 r. inwestor nabył budynek mieszkalny, drewnianą stodołę i murowaną szopkę oraz murowany garaż mogący pomieścić jeden samochód [...], ale w akcie notarialnym nr [...] z dnia [...]r. i na mapie ewidencyjnej z 1983 r. został ujawniony jedynie budynek mieszkalny. Biorąc pod uwagę treść dokumentów: akt notarialny, mapę ewidencyjną z 1983 r., zeznania świadków - budynki te stanowiły samowolę budowlaną. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na przebudowę i rozbudowę zabudowań nabytych od poprzednich właścicieli (co zostało ustalone przez Urząd Miejski w Z. na podstawie rejestrów z pozwoleń budowlanych). Urząd Miejski w Z. ustalił, że dopiero w rejestrze spraw z 1987 r. widnieje wpis o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego, a w rejestrze z 1994 r. widnieje wpis o przebudowie dachu na warsztacie i wiacie. Obecnie Zakład ma 13 m długości i 6 m szerokości oraz 6 m wysokości (nie licząc rozbudowanej samowolnie części w kierunku działki nr 2, przylegającej do również samowolnie rozbudowanego budynku przemysłowego sąsiada inwestora – Z.I.).

W decyzji nr [...] z dnia 26 czerwca 1987 r. nie zezwolono na zmianę sposobu użytkowania dwukondygnacyjnego budynku gospodarczego na warsztat ślusarski, co zauważył WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt II SA/GI 1314/12. Tymczasem, PINB po wyroku NSA wydał decyzję nr [...] z dnia 23 stycznia 2019 r., w której całkowicie zignorował powyższe wytyczne, wręcz "zakpił" stwierdzając, że wykładnię z 2018 r. uwzględnił już w 2016r. Zdaniem skarżącego, wyroki NSA wskazywały na konieczność wyjaśnienia legalności budowy i rozbudowy Zakładu (prawomocne wyroki sygn. akt: II OSK 114/17 i II OSK 1546/17), bowiem organy nie mogą poprzestać jedynie na ustaleniach dotyczących daty zakończenia rozbudowy obiektu budowlanego. Dodatkowo, na mocy wyroku NSA o sygn. akt II OSK 3347/20, organy miały obowiązek wyjaśnienia sprawy. PINB błędnie podał w decyzji nr [...], że "działka nr 1 znajduje się w jednostce urbanistycznej A5.2-2MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami; funkcja uzupełniająca: UU1 - Tereny zabudowy usługowej /.../", a w § 16 określono nazwy poszczególnych kolumn ujętych w tabelarycznym opisie poszczególnych jednostek urbanistycznych, podczas gdy działka nr 1 znajduje się w jednostce urbanistycznej o symbolu A5.2-1MN2, a w § 89 dla terenów A5.2 ustalono indywidualne wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącego, PINB pominął zapisy planu z których wynika, że nie każdy rodzaj usług jest dozwolony na przedmiotowym terenie, w szczególności pominięto, że miejscowy plan nie zezwala na prowadzenie usługi produkcyjnej, gdyż jednostka A5.2-1MN2, to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami wolnostojącymi lub w budynkach mieszkalnych, o powierzchni usług wynoszącej maksimum 49% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego z funkcją uzupełniającą UU1 tereny zabudowy usługowej - usług konsumpcyjnych, tj. obiekty handlowe, gastronomiczne oraz usługi różne, w tym rzemiosło nieprodukcyjne. Zdaniem skarżącego, zgłoszone przez właściciela Zakładu rodzaje działalności, nie są dozwolone na przedmiotowym terenie. W dniu [...] r. inwestor zlikwidował działalność ślusarską i rozpoczął działalność produkcyjną Z. S.C., na którą nie uzyskał pozwolenia (pismo Urzędu Statystycznego z dnia 29 maja 2012 r. i z dnia 18 czerwca 2012 r.). Analizując zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący kasacyjnie zauważył, że w trakcie toczącego się postępowania obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] r. Plan ten nie dopuszczał działalności produkcyjnej na przedmiotowym terenie, o czym informował skarżącego Burmistrz Miasta Z. w piśmie z dnia 30 grudnia 2010 r. Oba zgłoszone rodzaje działalności PKD 25.62.Z i 25.61.Z nie zostały uwzględnione jako dopuszczalne, bowiem wg PKD należą do klasy o symbolu 25 - produkcja metalowych wyrobów gotowych, z wyłączeniem maszyn i urządzeń. Ustalenia obecnie obowiązującego planu zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr[...] z dnia [...] r. nie zmieniły przeznaczenia przedmiotowej działki nr 1 i nadal nie dopuszczają działalności produkcyjnej.

ŚWINB oraz uczestnicy postępowania, po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej, nie przedstawili własnego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę w jej całokształcie. Pojęcie oczywistości mieści się w sferze obiektywnej i łączy się z powinnością wykazania, że powołane podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, bez dokonywania głębszej analizy tekstu powołanych przepisów i bez doszukiwania się ich znaczenia.

W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd, doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Za oczywiście uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niedostrzeżenie braku rozpatrzenia w całości zebranego materiału dowodowego.

Nie mniej jednak odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego nie zagwarantowania udziału pełnomocnika skarżącego w rozprawie w dniu 28 sierpnia 2023 r. należy zaakcentować, że analiza akt sądowoadministracyjnych pozwala stwierdzić, że prawidłowo wysłane zostało zawiadomienie o terminie rozprawy na adres wskazany w skardze (k. 2 akt sądowoadministracyjnych) oraz w pełnomocnictwie udzielonym przez skarżącego (k. 14). Skarżący osobiście, już po rozprawie, złożył wniosek o sporządzenie uzasadnienia i otrzymał sentencję wyroku wraz z jego uzasadnieniem.

Pełnomocnik skarżącego zmienił siedzibę prowadzonej działalności gospodarczej i nie poinformował o tym Sądu, do czego był zobowiązany na podstawie art. 70 § 1 p.p.s.a., jak również został o tym pouczony (k. 146).

Nowy adres pełnomocnika skarżącego został odnotowany dopiero w dniu 23 października 2023 r. (k. 547) i na ten adres przesłana została sentencja wyroku wraz z jego uzasadnieniem, co umożliwiło złożenie w terminie skargi kasacyjnej.

Jak słusznie w niej zauważono, materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego nie był kompletny.

Akta administracyjne nie zawierają rozróżnienia, z jaką datą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu objętego Zakładem, tj. działki o numerze 1. Nie zostało też wykazane, że ta działka położona jest w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w jednostce oznaczonej symbolem A5.2-2MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, której funkcja uzupełniająca to "tereny zabudowy usługowej" (UU1).

W tym miejscu należy skazać, że PINB również nie analizował tej kwestii.

ŚWINB podał, że działka znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami - oznaczonej symbolem A5.2-2MN, którego funkcją uzupełniającą są tereny zabudowy usługowej - symbol UU1. Jednakże w tym zakresie brak jest analizy porównawczej.

Tymczasem, wbrew poprzedniemu zapatrywaniu, informacje w tym zakresie podane w odwołaniu z dnia 2 maja 2020 r., jak i w skardze oraz w skardze kasacyjnej, zdaniem Sądu, mogły znaleźć aprobatę.

Zdaniem skarżącego, Zakład został rozbudowany niezgodnie z przepisami technicznymi, bowiem PINB ustalił w decyzji nr [...] z dnia 13.05.2021 r., że budynek Z.I., znajdujący się na działce nr 2 i częściowo na działce nr 1 inwestora (23 m²) został rozbudowany nielegalnie. Zakład przylega do samowolnie rozbudowanego budynku przemysłowego. Ponadto, skarżący nadmienił, że wraz z ustaleniem biegłego z dziedziny medycyny, jak i biegłego z dziedziny energetyki, Sąd Rejonowy w Z. w wyroku [...] zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, a następnie uczynił to również Sąd Okręgowy w B. w wyroku o sygn. akt [...].

Zgodnie z wiążącą, organy i Sąd, oraz aktualną uchwałą NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, przy ocenie samowoli, mają zastosowanie przepisy planistyczne z daty orzekania o samowoli budowlanej. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wywiódł, iż - co do zasady - przepisy o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., stanowią podstawę orzekania.

Podzielając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 188/22 akcentował, że wynika to z faktu, iż legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Nie sposób bowiem przyjąć, że samowolnie rozbudowany obiekt budowlany ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje, zważywszy na bezsporną okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie inwestor wnioskiem z dnia 3 marca 2020 r. zwrócił się do PINB o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego Zakładu.

W konsekwencji już poczynionych rozważań oraz mając na uwadze treść art. 190 p.p.s.a., skład orzekający nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W trybie przewidzianym w art. 37-42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w odniesieniu do samowolnie wykonanych robot wymagających pozwolenia na budowę postępowanie mogło być zakończone decyzją nakazującą rozbiórkę (art. 37) lub decyzją o pozwoleniu na użytkowanie (art. 42). W reżimie prawnym odnoszącym się do robót ocenianych na podstawie Prawa budowlanego z 1994 r., w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji przez PINB z dnia 30 marca 2020 r. oraz zaskarżonej decyzji ŚWINB z dnia 17 lipca 2020 r., organ nadzoru budowlanego mógł nakazać rozbiórkę budynku (art. 48 ust. 1) lub zakończyć postępowanie legalizacyjne decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1) albo decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 pkt 2). Nadto, w decyzji, o której mowa w ust. 4, nakładano obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zaakcentować należy, że w przypadku zakończenia samowolnie wykonanych robót przed dniem 1 stycznia 1995 r. stosuje się unormowania przewidziane w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, dalej jak dotychczas w skrócie: "ustawa Prawo budowlane z 1974 r."), co wynika z treści art. 103 § 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w związku z art. 42 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W procesie legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w oparciu o ustawę Prawo budowlane z 1974r., organ, po stwierdzeniu, że obiekt nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co wyklucza nakazanie rozbiórki tego obiektu, dokonuje oceny, czy obiekt ten został zrealizowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie realizacji obiektu i zgodnie z zasadami sztuki budowlanej (art. 37 ust. 1 u.p.b. z 1974 r.).

Na tym etapie rozważań stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie merytoryczne musi odpowiadać zasadzie, według której, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności nie oznacza jedynie tego, że w sprawie powinny być wydane decyzje przez dwa organy różnych stopni.

Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 114).

Jak zauważono w orzecznictwie, właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19). Związanie oceną dotychczas przeprowadzonego postępowania dowodowego nie zwalnia od ponownego ustalenia stanu faktycznego na podstawie wszechstronnie zebranego i rozpatrzonego, a także ocenionego materiału dowodowego. Tymczasem z zaświadczenia Burmistrza Miasta Z. z dnia 3 czerwca 2015 r. wynika, iż działka o nr 3, położona przy ul.[...] w Z. ,według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do 1994 r. znajdowała się w jednostce urbanistycznej o symbolu E1 MN - mieszkalnictwo jednorodzinne. Natomiast od 2013 r. była w jednostce o symbolu A5.2-2MN2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co wynika ze sporządzonego przez Burmistrza Z. wypisu z dnia 29 marca 2016 r. Jednocześnie adnotacja służbowa, znajdująca się przy decyzji PINB, podaje, że od 2019 r. obejmuje symbol A5.2, a nie jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w planie miejscowym działka ewidencyjna, na której znajduje się Zakład o numerze 1, zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r., jest w jednostce urbanistycznej A5.2-2MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, funkcja uzupełniająca: UU1 - tereny zabudowy usługowej.

Z tego względu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, w trybie art. 179a p.p.s.a., Sąd, doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają powołane wyżej przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 179a w związku z art. 200 i art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1c i § 14 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na wysokość zasądzonych kosztów postępowania sądowego składają się: uiszczony wpis od skargi - 500 zł., opłata od uzasadnienia wyroku - 100 zł., wpis od skargi kasacyjnej - 250 zł., wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wykonać wytyczne zawarte w prawomocnych wyrokach NSA i WSA oraz w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 i art. 190 p.p.s.a.).

Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).