Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 864/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. i R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 508/22 w sprawie ze skargi M. K. i R. W. na akt Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z dnia 5 sierpnia 2022 r., znak: KKA.K.KIE.5180.1.24.2022 w przedmiocie zaleceń pokontrolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 28 grudnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 508/22, oddalił skargę M. K. i R. W. na akt Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z 5 sierpnia 2022 r., znak: KKA.K.KIE.5180.1.24.2022, w przedmiocie zaleceń pokontrolnych.

Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Kielcach ww. aktem, na podstawie art. 40 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840), zwanej dalej u.o.z.o.z., wskutek rozpatrzenia zastrzeżeń właścicielek M. K. i R. W. (spadkobierców R. K. – właścicielki dóbr ziemskich X) odmówił zmiany skierowanych do nich zaleceń pokontrolnych z 27 czerwca 2022 r. odnoszących się do części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (część północna – wydzielona ogrodzeniem murowanym), tj. części zespołu podworskiego w miejscowości P., gmina C., figurującego w rejestrze zabytków pod nr [...], obejmujących obowiązki wykonania czynności niezbędnych dla zachowania zabytku.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę przesądził o prawidłowości obciążenia obowiązkami pokontrolnymi w zakresie zachowania zabytkowej nieruchomości w odpowiednim stanie skarżące jako właścicielki i posiadaczki części działki obejmującej przestrzennie wyodrębniony zespół dworsko – parkowy, co do której w deklaratoryjnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 października 2014 r. potwierdzono, że nie podlegała ona działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), zwanego dalej dekretem. Sąd pierwszej instancji, kierując się stanowiskiem orzecznictwa, uznał, że konsekwencją wskazanej decyzji jest stwierdzenie, że prawo własności do określonej części działki przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi, gdyż Skarb Państwa nigdy nie nabył z mocy prawa własności tej nieruchomości na podstawie przepisów dekretu. Wobec tego obciążenie skarżących jako następców prawnych R. K. obowiązkami z zakresu opieki nad zabytkami jest uzasadnione w świetle przepisów u.o.z.o.z., a przeszkody w tym zakresie nie stanowi brak wydzielenia ewidencyjno – geodezyjnego części działki nr [...] obejmującej zespół dworsko – parkowy, aktualne standardy ochrony zabytków w kwestiach podziału uzewnętrznione brakiem zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na taki podział oraz brak odzwierciedlenia aktualnego stanu prawnego tej nieruchomości w księdze wieczystej.

W skardze kasacyjnej M. K. i R. W., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyły podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżące kasacyjnie zarzuciły naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie w ślad za Świętokrzyskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, że to skarżące są zobowiązane do przeprowadzenia wskazanych w zaskarżonym akcie prac konserwatorskich. W ich ocenie, akt organu skierowany powinien być nie do skarżących, lecz w stosunku do Gminy Chmielnik oraz Skarbu Państwa - Starosty Kieleckiego, a przy tym jest on przedwczesny. W chwili obecnej stan prawny spornej nieruchomości – majątku X – nie jest pewny ani definitywnie uregulowany. Nadal toczą się postępowania administracyjne, których przedmiotem jest dokonanie podziału nieruchomości i odmowa zgody Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na taki podział. Z tego powodu skarżące nie zostały dopuszczone do posiadania X, a jej wyłącznym posiadaczem pozostaje Gmina Chmielnik, natomiast w księdze wieczystej jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa - Starosta Kielecki. Organ natomiast, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, nakłada na skarżące obowiązki, mimo że ich prawo własności nie może być wykonywane z przyczyn leżących wyłącznie po stronie podmiotów publicznych.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżące kasacyjnie zarzuciły naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez odmowę zawieszenia postępowania, pomimo tego, że toczące się postępowania administracyjne dotyczące spornej nieruchomości mają prejudycjalne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skarżące wskazały na to, że ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu będzie możliwa dopiero wtedy, gdy ostatecznie zakończone zostanie postępowanie rozgraniczeniowe (prowadzone w celu podziału zespołu dworsko - pałacowego X na dwie osobne działki mające różnych właścicieli) oraz postępowanie przed Ministrem Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu dotyczące odmowy wyrażenia zgody przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora na podział nieruchomości. Dopiero po zakończeniu ww. spraw jednoznacznie ustalonym zostanie to, z jakich działek składa się X, jakie są ich granice oraz kto jest zobowiązany do opieki nad zabytkiem;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., polegające na bezkrytycznym przyjęciu przez Sąd a quo stanowiska organu oraz uznaniu, że skarżące są posiadaczkami spornej nieruchomości, a tym samym mają być zobowiązane do sprawowania opieki nad zabytkowym majątkiem X. W rzeczywistości jednak sporna nieruchomość pozostaje w wyłącznej dyspozycji oraz posiadaniu Gminy Chmielnik, a obowiązki związane z dbałością o X obciążać powinny zarówno Gminę, jak i Skarb Państwa - Starostę Kieleckiego. Oba te podmioty władając przez lata sporną nieruchomością uchylały się od jakichkolwiek działań mających na celu zachowanie substancji zabytku, a obecnie dążą do tego, aby wszelkimi obowiązkami w tym zakresie obciążyć skarżące, które pozbawione są możliwości korzystania z nieruchomości, a Starosta Kielecki uzależnia jej wydanie od dokonania podziału X. Sąd wadliwie przyjął przy tym, iż wystąpienie przez skarżące o pozwolenie na podjęcie prac w celu wykonania zaskarżonego aktu ma stanowić dowód na ich rzeczywistą wolę posiadania nieruchomości. Działania te miały na celu uniknięcie ewentualnej odpowiedzialności administracyjnej grożącej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych, a w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, do którego organ się przychylił.

W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z., które doprowadziło – zdaniem skarżących – do nieprawidłowego skierowania obowiązków pokontrolnych do nich jako właścicielek części działki nr [...].

Istota sporu w niniejszej sprawie skoncentrowała się wokół zagadnienia adresata zaleceń pokontrolnych wydawanych na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z., albowiem skarżące kasacyjnie w toku całego postępowania konsekwentnie kwestionowały wyłącznie skierowanie zaleceń do nich jako właścicielek części działki nr [...] i posiadaczek zabytku podlegającego skonkretyzowanym w zaleceniach obowiązkom. Przedmiotem ich zastrzeżeń i zarzutów nie była natomiast ani niesporna w sprawie potrzeba sformułowania zaleceń, ani też ich rodzaj, zakres i terminy wykonania obowiązków.

W tej sytuacji zasadnicze znaczenie miała ocena prawidłowości przyjętej przez Sąd a quo wykładni przepisów u.o.z.o.z, w tym zakwestionowanego w podstawie kasacyjnej art. 40 ust. 1 tej ustawy, albowiem prawidłowe zinterpretowanie prawa materialnego wyznaczało właściwy kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzutami natury materialnoprawnej nie podważono skutecznie prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów u.o.z.o.z. Pomimo bowiem sformułowania zarzutu błędnej wykładni art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. nie wskazano, na czym błąd Sądu polegał i jak, zdaniem skarżących, wskazana norma prawna powinna być rozumiana. Sposób sfomułowania zarzutów w tym zakresie zdaje się zmierzać raczej do podważenia prawidłowości zastosowania wskazanego przepisu niż do wykazania błędów w jego wykładni.

W tej sytuacji należało potwierdzić prawidłowość przyjętej przez Sąd a quo wykładni art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. dokonanej w całokształcie przepisów tej ustawy, w tym regulacji art. 5 pkt 3.

Zgodnie z art. 5 u.o.z.o.z. opieka nad zabytkiem, sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza, polega, w szczególności na zapewnieniu warunków: 1) naukowego badania dokumentowania zabytku; 2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; 3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; 4) korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; 5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury. Prawnym opiekunem zabytków uczyniono zatem zarówno właściciela zabytku, jak i jego posiadacza. Rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepszego jego wykorzystania dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe. Zabytek nie jest tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu ograniczone.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Jednocześnie w art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. ustawodawca przewidział, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się wyraźnie, że adresatem obowiązków z art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. może być podmiot dysponujący tytułem prawnym do zabytku wymienionym w tym przepisie, jeżeli posiada on uprawnienia do korzystania z zabytku, wynikające z tego prawa (zob. wyroki NSA z: 9 maja 2012 r., II OSK 245/11, 17 lipca 2019 r., II OSK 1837/18, 28 października 2019 r., II OSK 2578/18).

Z tego wynika, że do opieki nad zabytkami, w tym do wykonania robót usuwających nieprawidłowości w stanie zachowania zabytku, zobowiązany jest szeroki krąg podmiotów władających zabytkami nieograniczający się tylko do właściciela. Ustawodawca nie koncentruje się bowiem wyłącznie na właścicielu, ale za opiekuna uznaje też posiadacza, a jako podmiot odpowiedzialny za realizację obowiązków finansowania sprawowania opieki w art. 71 ust. 1 u.o.z.o.z. wskazuje osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną posiadającą tytuł prawny do zabytku wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego.

Nie powinno wobec tego budzić wątpliwości, że właściciel nieruchomości, mający uprawnienie do korzystania z nieruchomości wynikające z prawa własności, jest podmiotem zobowiązanym do opieki nad zabytkiem, a tym samym może być adresatem obowiązków nałożonych na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z.

Oznacza to, że stanowisko organów zaakceptowane przez Sąd a quo odpowiada prawu i nie potwierdziły się zastrzeżenia skarżących odnośnie błędnej wykładni przepisów u.o.z.o.z. stanowiących podstawę kwestionowanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć.

Tak rozumiany wzorzec normatywny wyznaczył prawidłowy kierunek postępowania wyjaśniającego, a organy dokonały kompletnych ustaleń faktycznych i wszechstronnej ich oceny, którą Sąd pierwszej instancji trafnie uznał za punkt wyjścia do dokonania odpowiedniej subsumcji przepisów prawa materialnego.

Organy ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy pozwalający na zidentyfikowanie podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie zabytku w odpowiednim stanie, za relewantne przyjmując prawidłowo okoliczności istniejące w dacie orzekania.

Przede wszystkim, prawidłowo określiły konsekwencje prawne wynikające z ostatecznej i prawomocnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 października 2014 r., którą orzeczono, że cześć nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...] określonej jako zespół dworsko – parkowy i ściśle wyznaczonej na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji, nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Tej części działki nr [...] (ok. 8 ha) dotyczą zakwestionowane w niniejszej sprawie zalecenia pokontrolne wydane dla skarżących kasacyjnie. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że tego rodzaju decyzja, wydana na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz. 51), ma charakter deklaratywny i wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że prawo własności przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa) i stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (zob. wyroki Sądu Najwyższego z 22 listopada 2012 r., II CSK 128/12, z 28 marca 2019 r. I CSA 41/18).

Powyższa decyzja, której prawidłowość potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lipca 2017 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2343/15, stwierdziła stan prawny działki nr [...] przesądzając, że jej ściśle określona, w oparciu o opinię biegłego, część wyodrębniona przestrzennie, obejmująca zespół dworsko – parkowy nigdy nie była własnością Skarbu Państwa, co oznacza, że tytuł własności zawsze przynależał do poprzedników prawnych skarżących kasacyjnie, a aktualnie przynależy do skarżących kasacyjnie, bez konieczności przedsiębrania jakichkolwiek dodatkowych działań prawnych. Z decyzji tej wynika, że opisana w niej część działki nr [...] nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu, a skoro tak, to nadal jej właścicielem pozostawała R. K. - poprzedniczka prawna skarżących kasacyjnie.

Do wdrożenia podstawowych instrumentów nadzoru konserwatorskiego i zastosowania art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 października 2014 r. jest wiążącym i wystarczającym potwierdzeniem tytułu prawnego skarżących kasacyjnie do części działki nr [...] obejmującej zespół dworsko – parkowy o ściśle określonym zasięgu przestrzennym, zobowiązującym ich do opieki nad tym zabytkiem. Skoro, jak wynika z akt sprawy, skarżące kasacyjnie akceptują skutek prawny wywoływany decyzją z 7 października 2014 r. to powinny liczyć się nie tylko z uprawnieniami z tego wynikającymi, ale również z obowiązkami. Redukowanie sytuacji prawnej opiekuna prawnego zabytku do sfery uprawnień właścicielskich jest nieuprawnione i sprzeczne z systemową, uwzględniającą całą ustawę oraz podstawy konstytucyjne, wykładnią celowościową i funkcjonalną instytucji prawnej opieki nad zabytkiem.

Przy tym aktualizacja obowiązków właścicielskich związanych z opieką nad zabytkami jest niezależna od, wtórnych względem własnościowych, zmian ewidencyjno – geodezyjnych, które mogą być następstwem podziału ewidencyjno - geodezyjnego działki nr [...] czy też od aktualizacji wpisów w księdze wieczystej tej nieruchomości. Z tego też powodu Sąd a quo trafnie uznał, że przeszkodą do uznania za odpowiedzialne za utrzymanie zabytku i obciążenie ich obowiązkami określonymi w zaleceniu pokontrolnym nie jest ani trwające postępowanie podziałowe, ani brak zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ujawniony stosownym ostrzeżeniem w treści księgi.

Bez wpływu bowiem na wynik kontrolowanej sprawy pozostawało toczące się postępowanie o podział ewidencyjno - geodezyjny działki nr [...], w którym Wojewódzki Konserwator Zabytków realizując uprawnienie wynikające z art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z.o.z. oraz art. 96 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zezwolił na podział działki [...]. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1752) dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Z tego wynika, że dane z ewidencji gruntów i budynków są wykorzystywane w ściśle określonych sferach życia. Katalog tych dziedzin określony w powyższym przepisie ma charakter zamknięty. Brak ujawnienia w nim kwestii związanych z opieką nad zabytkami powoduje, że określenie adresatów obowiązków pokontrolnych jest niezależne od ujawnienia podziału geodezyjnego w ewidencji i uzależnianie treści aktu pokontrolnego od zmian w tym zakresie jest pozbawione podstaw prawnych. Oznacza to, że wiązanie skutków podziału ewidencyjno – geodezyjnego z ustabilizowaniem sytuacji prawnej zabytku jest niewłaściwe. W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak zawieszenia postępowania ze względu na nieuregulowany ostatecznie i prawomocnie stan prawny działki nr 137 należało uznać za nieusprawiedliwione.

Podobnie, brak odzwierciedlenia rzeczywistego stanu własności w księdze wieczystej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie jest przeszkodą do zaadresowania obowiązków pokontrolnych do skarżących kasacyjnie. Ze względu na deklaratoryjny charakter decyzji wydawanej na podstawie z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, wpis prawa skarżących w księdze wieczystej będzie miał charakter potwierdzający stan prawny istniejący w dacie wejścia w życie dekretu. Decyzja usankcjonowała bowiem stan prawny, w którym poprzedniczka prawna skarżących nigdy nie została pozbawiona prawa własności przestrzennie wyodrębnionej części działki nr [...]. Treść tej decyzji oraz odzwierciedlający jej skutek wpis ostrzeżenia o niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a jej rzeczywistym stanem prawnym, sprawia, że z punktu widzenia wymogów opieki nad zabytkami stan własności tej części działki jest wiążący i potwierdzony prawnie w stopniu wymaganym przez art. 5 w zw. z art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. i uzasadniającym skierowanie zaskarżonych zaleceń do rzeczywistych jej właścicieli, czyli do M. K. i R. W.

Organy, a następnie Sąd a quo prawidłowo oceniły również okoliczności odnoszące się do posiadania tej części działki nr [...], do której skierowano zalecenia pokontrolne. W tym zakresie wyjaśniano, że dotychczasowy posiadacz – Gmina Chmielnik przedsięwzięła wszelkie czynności faktyczne i prawne w celu skutecznego wydania skarżącym kasacyjnie nieruchomości, które Sąd pierwszej instancji trafnie uznał za wyzbycie się posiadania przez Gminę w celu umożliwienia posiadania właścicielowi. Dla oceny posiadania istotne znaczenie ma możliwość wykonywania czynności wobec rzeczy (korzystania z przedmiotu własności) bez potrzeby wytaczania np. powództwa o przywrócenie posiadania. Występowanie takiej możliwości przesądza o istnieniu posiadania. Organy i Sąd a quo prawidłowo oceniły, że taki stan występuje w niniejszej sprawie.

Z poczynionych i odzwierciedlonych w aktach sprawy ustaleń faktycznych wynika, że skarżące kasacyjnie wiele lat zabiegały o przejęcie nieruchomości. Pomimo jednak podjęcia przez Gminę działań umożliwiających przejęcie ich własności skarżące odmówiły jej fizycznego przejęcia. Sytuacja ta nie jest konsekwencją braku możliwości korzystania z własności przez skarżące czy mnożenia przez jakikolwiek organ przeszkód w tym zakresie, ale braku woli jej przejęcia po stronie skarżących, u podłoża której leży motywacja związana ze złym stanem technicznym przejmowanego zabytku, do którego – zdaniem skarżących – przyczynił się dotychczasowy posiadacz. Tak obiektywnie nieusprawiedliwiona odmowa objęcia w posiadanie nieruchomości zabytkowej nie zwalnia z obowiązków opiekuna zabytku w rozumieniu art. 5 u.o.z.o.z.

Sąd a quo prawidłowo ocenił, że działania Gminy Chmielnik doprowadziły do pozostawienia działki nr [...] w części obejmującej zespół dworsko – parkowy do swobodnej dyspozycji skarżących, umożliwiającej takie korzystanie z przysługującej im własności, które daje pełne perspektywy na sprawowanie prawidłowej opieki nad zabytkiem. Zwrócić należy przy tym uwagę, że obowiązki objęte kwestionowanym zaleceniem mają charakter interwencyjny, doraźny, w niezbędnym zakresie zabezpieczający wymogi ochrony zabytków. Dla zastosowania art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. nie ma znaczenia, kto przyczynił się do pogorszenia stanu technicznego obiektu. Kwestie te mogą mieć znaczenie dla ewentualnych roszczeń odszkodowawczych, ale nie dla zastosowania instytucji zaleceń pokontrolnych. W świetle przepisów u.o.z.o.z. opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz (art. 5). Skutki zaniedbań poprzednich dysponentów zabytku są w tym zakresie irrelewantne prawnie i nie mogą usprawiedliwiać zwolnienia z odpowiedzialności za opiekę na zabytkiem jego aktualnego właściciela posiadającego swobodę w korzystaniu z niego.

Wobec powyższego za niezasadne uznano zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nietrafnie przy tym zarzuty procesowe powiązano z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a., który może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli oddalono skargę pomimo niekompletnych akt, pominięto istotną część tych akt bądź oparto się na własnych ustaleniach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Do takich naruszeń w niniejszej sprawie jednak nie doszło. W tej sytuacji organy prawidłowo zastosowały art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu we wskazanej normie prawnej, czyniąc zastrzeżenia skarżących nieusprawiedliwionymi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

Wobec tego, że skarżące kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekły się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.