Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 370/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt. 4, art. 149 § 1a, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 1 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia NSA Jacek Hyla, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku T. K. z dnia 13 stycznia 2024 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz T. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 13 czerwca 2024 r. T. K. (zwany dalej także "skarżącym", "stroną" lub "wnioskodawcą") wystąpił do Wojewody Pomorskiego o udzielenie informacji publicznej w zakresie:

1. Skarg na bezczynność i przewlekłość prowadzenia spraw i innych zaniedbań złożonych przez wnioskodawców, w związku z kierownictwem WUOZ w Gdańsku w tym kierowników urzędu konserwatorskiego

- z utajeniem danych osobowych osób skarżących, wskazując jednocześnie:

a) liczbę skarg w okresie przypadającym na rok kalendarzowy 2023,

b) znak sprawy dotyczącej skargi, jaka została przekazana do WUOZ w Gdańsku, celem złożenia wyjaśnień,

c) w zw. z lit. b na ile skarg jw. urząd konserwatorski odpowiedział,

d) podania powodu skargi, np. dysfunkcji organu w postaci ciągłych nieobecności przełożonych itd.

2. Przekazania kopii dokumentów przywołanych jako dowód w wystąpieniu pokontrolnym z 31 grudnia 2021 r., nr [...] stanowiących:

a) przypis 185,

b) przypis 186,

c) przypis 187,

d) przypis 190,

e) przypis 191,

f) przypis 192,

g) przypis 193,

h) przypis 215

3. Podania listy osób wymienionych w przypisach (w ostateczności inicjałów) oraz wysokości ich nagród i dodatków zadaniowych – w związku z koniecznością powołania danych osób na świadków w postepowaniu sadowym.

Pismem z dnia 3 lutego 2024 r. Wojewoda Pomorski poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na konieczność analizy obszernej dokumentacji będącej przedmiotem wniosku jego rozpatrzenie nastąpi nie później niż 23 lutego 2024 r.

Następnie pismem z dnia 23 lutego 2024 r. odpowiadając na wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działalności Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, organ poinformował stronę, że wskazane przez nią dokumenty nie mogą zostać udostępnione w trybie przedmiotowej ustawy.

Organ wskazał, że prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji wskazujący czego dotyczy informacja publiczna. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Jak wskazuje się w doktrynie jest to "prawo o charakterze politycznym", który stanowi istotny fundament ustroju demokratycznego. Prawo to pozwala bowiem obywatelom na kontrolę instytucji wykonujących zadania publiczne lub podmiotów, które gospodarzą majątkiem publicznym.

Wojewoda podniósł, że ze złożonego przez stronę wniosku wprost wynika, że zwraca się o udostępnienie przedmiotowej dokumentacji w związku z koniecznością powołania danych osób na świadków w postępowaniu sądowym dotyczącym dyskryminacji placowej oraz nierównego traktowania. Przedstawione powyżej okoliczności nie wskazują na kierowanie się troską o sprawy publiczne tylko uzyskanie informacji w związku z postępowaniem sądowym, którego wszczęciem strona jest osobiście zainteresowana.

W ocenie organu, zawarte w piśmie wnioskodawcy żądanie udostępnienia dokumentów wskazuje na nadużycie prawa do informacji publicznej. Doktryna prawnicza oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne uznaje za nadużycie prawa podmiotowego sytuacje, w której podmiot zainteresowany stosuje prawnie dozwolone działanie w celu osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy. Informacja publiczna nie może być instrumentem wykorzystywanym w sporach podmiotów prywatnych z podmiotami publicznymi.

Organ, powołując się na stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że w ostatnim czasie, w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, identyfikuje się problem nadużywania konstytucyjnego prawa do informacji publicznej i wskazuje się - na tle okoliczności każdego konkretnego przypadku - że wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów bezpośrednio dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". (...) Prawo do informacji publicznej jest zakorzenione w Konstytucji RP i ustawie, nie ma jednak charakteru absolutnego, nieograniczonego. Prawo to nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach prywatnych sporów, konfliktów i w takiej sytuacji nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nadużycie to nie neguje prawa do uzyskania informacji publicznej, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania. Informacja nie traci w takim przypadku publicznego charakteru, tylko nie może być udzielona. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny, nie może być także podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 ustawy jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwala się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których Interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji.

Organ zaznaczył, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może badać interesu wnioskodawcy. Oznacza to, że w sytuacjach wątpliwych nie może wzywać wnioskodawcy, aby ten wskazał, po co składa wniosek. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien udzielić informacji. Jedynie wtedy, gdy nie budzi wątpliwości, że wniosek o udzielenie informacji publicznej w swej istocie służy do załatwienia indywidualnego interesu wnioskodawcy, podmiot zobowiązany może uznać, iż wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Skoro zatem treść pisma, datowanego na 13 stycznia 2024 r., wprost odnosi się do informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnych spraw osoby składającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, należy stwierdzić, że nie mają tutaj zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

T. K. w skardze na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wniósł o: 1) zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji w terminie 14 dni, 2) uznanie, że pismo z dnia 1 lutego 2024 r. stanowi przyrzeczenie administracyjne w związku z przesłankami świadczącymi o podjętych czynnościach celem udzielenia informacji publicznej oraz 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

1. art, 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw., z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa obywatela do dostępu do informacji publicznej po przyjęciu kryterium celu wnioskodawcy,

2. art. 1 ust, 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", poprzez uznanie utraty charakteru informacji publicznej ze względu na cel jaki przyświecał wnioskodawcy,

3. art. 13 ust. 1 t ust. 2 u.d.i.p. poprzez pozorne przyjęte czynności celem wydłużenia okresu odpowiedzi na wniosek, nie wymagało bowiem analizy obszernej dokumentacji przyjęcie przez organ, iż wnioskodawca nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej,

4. art, 16 ust. 1 w zw. z art. 1 u.d.i.p. odnośnie braku decyzji organu w związku z ustaleniem, że wnioskodawca nadużył prawa dostępu do informacji publicznej,

5. art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w zakresie jakim przepisy te stanowią o tym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - poprzez przyjęcie, że kryterium własnej sprawy, na podstawie której występuje wnioskodawca, stanowi o przymiocie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że dnia 18 stycznia 2024 r. do PUW w Gdańsku wpłynął jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w ciągu 14 dni organ wskazał na wyznaczenie nowego terminu rozpatrzenia wniosku na 23 lutego 2024. Skarżący przyjął owe pismo z dnia 1 lutego 2024 jako przyrzeczenie administracyjne a w dniu 23 lutego br. otrzymał od organu nieoczekiwane rozstrzygnięcie informujące o nadużyciu prawa do dostępu do informacji publicznej.

Skarżący wskazał, że stosownie do wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2024, sygn. akt III OSK 1210/23, organu władzy publicznej ma obowiązek wydania decyzji administracyjnej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w przypadku naruszenia prawa przez wnioskodawcę, polegającego na ujawnieniu własnego interesu w uzyskaniu informacji publicznej.

Skarżący podkreślił, że pomimo, iż wystąpienie skarżącego dotyczy różnych informacji, których udostępnienie wymaga podjęcia różnorakich czynności wobec różniących się zadań, organ w całości zanegował udostępnienie informacji publicznej dla każdego z zakresów. Dotyczy to zarówno ujawnienia skarg na bezczynność oraz treści, do których odwołuje się opublikowane wystąpienie pokontrolne PUW. W ocenie skarżącego, organ powinien udzielić informacji żądanej w punktach 1) i 2), a niezasadnie wskazano na nadużycie prawa w zakresie całego wniosku. Nadto wskazał, że uzasadnienie wniosku, przywołujące akt dyskryminacji, odnosiło się do treści uznanych przez sądy za zwolnione z tajemnicy wewnątrzzakładowych wobec zasad współżycia społecznego. Skarżący stwierdził, że organ nie wykazał, że nie jest w stanie udostępnić informacji choćby w części albo stosując anonimizację.

Zdaniem skarżącego, z tego powodu pismo organu narusza art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem doszło do daleko idącego ograniczenia swobód obywatelskich.

Skarżący wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 930/21, stwierdził, że informacje o nagrodach, wypłacanych pracownikom ze środków publicznych, są informacją publiczną, nawet jeśli pracownik nie pełni funkcji publicznej. W uzasadnieniu wyroku przypisano informacji publicznej treści odwołujące się do informacji o majątku publicznym. W skład tego majątku wchodzą wynagrodzenia wszystkich pracowników organu władzy publicznej, wraz ze wszystkimi składnikami tego wynagrodzenia. Tym samym, wysokość środków, wypłacanych pracownikom, jest informacją o gospodarowaniu środkami publicznymi. Dotyczy zatem spraw publicznych. Jawność publicznej gospodarki finansowej, jak zauważył Sąd, jest jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że ustawodawca zakresem informacji publicznej objął także informacje ze sfery prywatności. Gdyby ustawodawca uznał, że informacje ze sfery prywatnej w ogóle nie stanowią informacji publicznej, to stwierdziłby to wprost - a tymczasem wprowadził tylko ograniczenie prawa do informacji. Prawo do informacji publicznej dotyczy nie tylko wynagrodzeń pracowników pełniących funkcje publiczne, wydatkowanie środków publicznych stanowi informację publiczną niezależnie od celu wydatkowania. Prawo do informacji nie może być wyłączone przez sam fakt, iż dana informacja wiąże się ze sferą prywatną. Wg wykładni przedstawionej przez NSA, ustawodawca przyjął, że skoro dostęp do pewnych informacji jest ograniczony, to logiczne jest, że stanowią one one informację publiczną. Inaczej nie wymieniono by ich w ogóle w ustawie. Dotyczy to także informacji prywatnych, związanych na różny sposób z życiem publicznym ( w tym przypadku poprzez związek z wydatkami publicznymi).

Skarżący wskazał, że mając poniższy wyrok na uwadze i przyjąwszy go za pewną wytyczną - działając w dobrej wierze - wystąpił o informację publiczną w zakresie płac organu, który do niedawna stanowił jego zakład pracy. Wynagrodzenia w państwowej jednostce budżetowej nie podlegają tajemnicy a pracownicy (znani wnioskodawcy) piastują w większości funkcje publiczne, podejście wnioskodawcy należy zatem uznać za słuszne.

Skarżący wskazał, że w judykaturze sądów cywilnych jawność płac jest przyjęta za słuszną w kontekście sprawiedliwości społecznej. W ocenie Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2011 sygn. akt II PK 304/10, skorzystanie przez pracownika z uprawnień przysługujących z tytułu naruszania zasady równego traktowania w zatrudnieniu, w tym dążenie do wyjaśnienia lub udzielenie w jakiejkolwiek formie wsparcia innym pracownikom zmierzające do przeciwdziałania stosowaniu przez pracodawcę potencjalnej dyskryminacji płacowej, jest słuszne, bez względu na sposób uzyskania przez pracownika dostępu do informacji, które mogły świadczyć o naruszaniu zasady równego traktowania w zatrudnieniu lub stosowaniu dyskryminacji płacowej. Z tytułu podjęcia przez pracownika legalnych działań przeciwstawiających się naruszaniu zasady równego traktowania w zatrudnieniu lub dyskryminacji płacowe,j pracodawca nie może stosować jakichkolwiek sankcji prawa pracy, które prowadziłyby do niedopuszczalnego pozbawienia treści i skuteczności normatywnej bezwzględnie obowiązujących przepisów o równym traktowaniu w zatrudnieniu (art. 18 3a – 18 3e k.p.) Oznacza to zakaz nadużywania przez pracodawców tzw. klauzul poufności czy "tajności" wynagrodzeń pracowniczych do innych celów niż ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa, której ujawnienie może zagrozić istotnym interesom firmy, np. jej konkurencyjności.

Skarżący wskazał, że pkt 3) jego wniosku dotyczy informacji publicznej - albowiem dotyczy gospodarowania środkami publicznymi, co za tym idzie dyscypliny finansowej urzędu. Skarżący stwierdził, że deklaracja, iż otrzymane informacje staną się przesłanką do powołania świadków była trochę nad wyraz. Nie było to w istocie ani potrzebne, ani konieczne, nie ma bowiem obowiązku uzasadnienia wniosku. Jednak motywy, którymi się kierował leżały gdzie indziej.

Skarżący podniósł, że obywatel występujący do organu o informacje publiczne, nie posługuje się kryteriami bezwzględnego zastosowania się do celu. W sprawach własnych obywatele mogą mierzyć się z zamiarem uczynienia pewnych kroków, ale mogą też ich zaniechać. Informacja może okazać się obywatelowi zupełnie nieprzydatna lub zaspakajać wyłącznie chęć zaznajomienia się z informacją, w tym potwierdzić przypuszczenia obywatela, lub im zaprzeczyć.

Skarżący stwierdził, że intencje, którymi się kierował, związane są z nieprawidłowościami, które go dotknęły. Skarżący szukał sposobności do uzmysłowienia nadużyć, które mogły wywołać działania z urzędu organu nadzoru, dlatego sprecyzował adresata wniosku nie jako Wojewodę Pomorskiego lecz komórkę aparatu pomocniczego – Wydział Kontroli.

Ponadto skarżący dodał, że chęć powołania konkretnych świadków znanych wnioskodawcy nie jest uzależnione od otrzymanej informacji. Wskazał, że pozew wpłynął do sądu 27 grudnia 2023 r., w którym przywołano listę świadków; jest ona znaczna a udzielona informacja publiczna nie mogła mieć większego wpływu na sam proces i ilość świadków. Żądane informacje w zasadzie mogły posłużyć jako dowód, ale też nie musiały. Intencją uzasadnienia (jak i złożenia wniosku do wydziału kontroli PUW) było poinformowanie o nieprawidłowościach przekraczających wszelkie normy społeczne w organie, który był nadzorowany przez Wojewodę.

Skarżący podkreślił, że informacja publiczna, będąca w posiadaniu organu, który jest adresatem wniosku, dotyczy opublikowanych nieprawidłowości funkcjonujących w organie nadzorowanym przez adresata. Przy czym skutkiem kontroli (rok 2021) oraz pełnionego nadzoru przez adresata nie doszło do poprawy funkcjonowania organu nadzorowanego, lecz odwrotnie - do eskalacji zjawisk, o których organ nadzoru miał wiedzę w wyniku kontroli. W rezultacie działań odwetowych w jego zakładzie pracy doprowadzono do szykanowania, zadręczania i nękania osób, które jeszcze podczas kontroli PUW w 2021 roku były jedynie pomijane w wynagrodzeniu dodatkowym, a nierówne traktowanie było sporadyczne lub nasilało się okresami. Skarżący wskazał, że w jego przypadku, w rezultacie podjętych działań pokontrolnych organu nadzorowanego doszło do wielu aktów bezprawia, poczynając od potrąceń z pensji podstawowej, ustalenia hierarchii pracowniczej, w której zająłem ostatnie miejsce na drabinie pracowniczej (w tym ustalenie nade mną mentora w osobie nowozatrudnionego pracownika bez doświadczenia), kończąc na notorycznym odmawianiu zwrotów za wydatki poniesione na rzecz pracodawcy. Doszło do zastraszania lekarzy, u których podejmował leczenie, skutkującym brakiem możliwości pozyskania zwolnienia lekarskiego. Skarżący podniósł, że działo się to w trakcie pandemii, jako jedyny nie mógł korzystać z prawa do pracy zdalnej. W grudniu 2021 r. był on jedynym inspektorem pracującym w urzędzie (pozostałe osoby - kwarantanny, chorobowe i zdalne). W 2022 r. jako jedyny otrzymał zakaz opuszczania urzędu w czynnościach służbowych, nie mówiąc już o jakichkolwiek innych zdarzeniach losowych. Gdy w połowie 2022 r. złożył wypowiedzenie - podarto je. Żądano od niego wykonywania dodatkowych zadań, które skarżący kończył często późną nocą, a dodatki zadaniowe otrzymywali za to inni pracownicy. Każdego nowego pracownika przydzielano mu do przyuczenia, za które inne osoby otrzymywały dodatki zadaniowe Swoje obowiązki wykonywał w soboty, niedziele i święta. Ostatecznie doszedł do granic swoich wytrzymałości w 2023 r. po tym, jak ciągle wystosowywano żądania wykonywania zadań (pracy) w urlopy wypoczynkowe (w tym należące do obowiązków jego mentora). Pracę w urlopy w ostatnim okresie zatrudnienia kończył często w okolicach północy. W związku z tym, że skarżący wykonywał wiele zadań, popełniał błędy, za które stawał przed specjalnie utworzoną komisją do naruszeń prawa. Innym przypadkiem nakładania dyscypliny było karanie publiczne - przed zwołanym zebraniem wszystkich pracowników - bez możliwości ustosunkowania się do stawianych mu zarzutów. Pierwsze takie zdarzenie miało miejsce za p. A. K.-D., Z-cy PWKZ, która oskarżając mnie na forum zebranych za brak przekazania akt do sądu przez innego pracownika. Aktów dyskryminacji było znacznie więcej i są one treścią złożonego pozwu. W rozmowie telefonicznej z osobą z wydziału kontroli ww. organu nadzoru wskazano, że powinien wszelkim aktom dyskryminacji się przeciwstawiać, szkoda, że państwowy organ nadzoru pozostał w tym bezczynny. Tenże organ nadzoru, będący adresatem wniosku, zarzucił skarżącemu naruszenie prawa.

Skarżący wskazał, że w europejskiej koncepcji prawa do informacji publicznej, podmiotowe prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r., która obowiązuje w Polsce od dnia 19 stycznia 1993r. oraz z art, 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę w 1977r. Art. 10 Konwencji zapewnia wolność każdego do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom, wskazanym w art. 10 ust. 2 konwencji europejskiej. Art. 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe.

Skarżący wskazał, że teza postawiona w wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2024 r. sygn. akt IlI OSK 1210/23, prowadził do absurdalnego wniosku, że informacja w sprawie działalności organu bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wskazał, że żądanie udostępnienia informacji wskazanej we wniosku skarżącego stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, ponieważ jest istotne tylko z perspektywy wnioskodawcy, służy załatwianiu jego indywidualnej sprawy, a nie zachowaniu jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. W związku z tym zarzuty skarżącego dotyczące bezczynności organu należy uznać za bezpodstawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, w świetle § 2 powołanego przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność organów administracji.

W niniejszej sprawie zaskarżono bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust.1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Między stronami bezspornym było, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

W niniejszej sprawie organ pismem odmówił udostępnienia informacji publicznej powołując się nadużycie prawa. W związku z formą w jakiej organ poinformował skarżącego o odmowie udostępnienia informacji, oceny wymagała poprawność działania organu.

W myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Udzielenie informacji publicznej w formie wystosowanego do wnioskodawcy pisma zawierającego żądaną informację oraz wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej nie wyczerpują katalogu dostępnych organowi dopuszczalnych sposobów załatwienia wniosku złożonego z powołaniem się na przepisy ustawy u.d.i.p. Organ ten może bowiem w określonych sytuacjach poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Taka formuła załatwienia wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej znajdzie zastosowanie wówczas, gdy organ, do którego skierowano żądanie nie jest w ogóle podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p. do udzielania informacji publicznej, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub gdy organ nie dysponuje żądaną informacją.

W niniejszej sprawie organ poinformował skarżącego o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na nadużycie prawa do informacji.

Instytucja nadużycia prawa do informacji nie została bezpośrednio w ustawie unormowana. Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacji gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania, które formalnie są zgodne z literą prawa, lecz sprzeciwiają się istocie i celowi uprawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 19 września 2019 r. sygn. I OSK 658/18 oraz z dnia 7 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 939/22 wskazał, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp.

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżne stanowisko w kwestii formy działania organu w przypadku stwierdzenia nadużycia prawa do informacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyroki NSA z dnia: 12 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2604/23, 26 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1586/22, 22 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 320/22, 20 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 711/23, 20 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 2916/22, 17 października 2023 r. sygn. akt III OSK 2285/22, 29 września 2023 r. sygn. akt III OSK 5517/21, 24 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7440/21).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrażał stanowisko, że forma pisma informującego o nadużyciu prawa jest dopuszczalna w sytuacji, w jakiej strona występowała z ponad 100 wnioskami o udostępnienie informacji w celu sparaliżowania działalności organu. Było to uzasadniane koniecznością uproszczenia procedur (w tym rezygnacji z dwuinstancyjności postępowania) w sytuacji oczywistości wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego stanowiska, wskazując na konieczność wydania także w takim przypadku decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 3344/23).

Nie budzi zatem wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko organu winno przebrać formę decyzji administracyjnej.

Z tych już tylko względów wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Organ po wniesieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie ustosunkował się bowiem do treści tego wniosku we właściwej, przewidzianej prawem formie.

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Zaniechanie organu i przekroczenie terminu rozpoznania wniosku uzasadnia stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności, w związku z czym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Niezależnie od powyższego, na marginesie wskazać należy, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od podmiotu żądającego udostępnienia informacji wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. Ustawodawca w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wskazał bowiem, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Zaznaczenie przez skarżącego w przypadku jednego z żądań celu wniosku o udostępnienie informacji w żadnym wypadku nie uzasadniało uznania żądania za nadużycie prawa do informacji w przypadku pozostałych punktów wniosku.

Nadto wskazać należy, że zawarta we wniosku informacja o zamiarze powołania świadków w postępowaniu sądowym była ogólnikowa i nie wyjaśniała okoliczności towarzyszących złożeniu wniosku. Fakt, że niewłaściwe działanie organu, które było przedmiotem kontroli przez organ nadzorujący, miało wpływ na osobistą sytuację skarżącego, nie wyklucza uzyskania prawa do uzyskania informacji publicznej dotyczącej funkcjonowania organu. Organ dokonując oceny w tym zakresie ograniczył się do treści żądania wniosku i nie dokonał żadnych ustaleń, które pozwoliłyby na prawidłową ocenę wniosku w kontekście wszystkich istotnych okoliczności związanych z jego złożeniem.

Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, to naruszenie niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15, wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 38/17, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 13/17, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.

W niniejszej sprawie bezczynność organu nie była wyrazem zaniechania i złej woli organu, lecz była związana z niewłaściwą formą rozpoznania złożonego wniosku. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od organu kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).