Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6989/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1437
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wiązownica od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 686/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jarosławiu na uchwałę Nr XXVIII/386/06 Rady Gminy Wiązownica z dnia 26 kwietnia 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej "WSA w Rzeszowie" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 686/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jarosławiu (dalej "Prokurator" lub "skarżący") na uchwałę Nr XXVIII/386/06 Rady Gminy Wiązownica z dnia 26 kwietnia 2006 r. w sparwie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków: I. stwierdził nieważność § 3, § 4 ust. 1, § 7, § 14 ust. 3 i 5, § 15 lit. b, § 19 ust. 1 i 2, § 25 zaskarżonej uchwały, II. oddalił skargę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 4 ust. 2-4 i § 38 zaskarżonej uchwały.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 26 kwietnia 2006 r. Rada Gminy Wiązownica podjęła uchwałę Nr XXVIII/386/06 w sprawie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 2006 r., nr 941, poz. 53. Prokurator zaskarżył tę uchwałę w zakresie § 7 ust. 1-5, § 14 ust. 3 i 5, § 15 lit. b, § 25 ust. 1-2, § 3 i 4, § 38, § 19 ust. 1-2. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a to: 1) art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858; dalej: "u.z.z.w.") w zw. z art. 6 ust. 3 u.z.z.w., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i unormowanie w regulaminie materii, która powinna zostać zawarta w umowie – § 7 regulaminu, 2) art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 6 ust. 4 u.z.z.w., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków w § 14 ust. 3 i 5 wymogu posiadania tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, która ma być objęta wnioskiem o przyłączenie do sieci, zaś w uzasadnionych wypadkach możliwość wyrażenia przez przedsiębiorstwo zgody na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, podczas gdy art. 6 ust. 4 u.z.z.w. stanowi, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, 3) art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. w zw. z art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zamieszczenie w § 15 lit. b zaskarżonej uchwały zapisu nakładającego na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej obowiązku załączenia do wniosku o przyłączenie, mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości, którą planuje się przyłączyć do sieci, względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów urządzeń uzbrojenia terenu, pomimo braku podstaw prawnych do żądania przedłożenia dokumentów innych aniżeli wymagane przez prawo budowlane, 4) art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 15 ust. 3 u.z.z.w., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków w § 25 ust. 1-2 obowiązku zapewnienia niezawodnego działania wodomierzy i urządzeń pomiarowych oraz obowiązku usunięcia awarii na przyłączu, podczas gdy koszty utrzymania wodomierza głównego, jak wynika z art. 15 ust. 3 u.z.z.w., ponosi tylko przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, 5) art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., poprzez nieokreślenie w § 3 i 4 regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody, odesłanie w zakresie poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług w zakresie ilości, jakości oraz ciągłości dostarczania wody i odprowadzania ścieków do pozwolenia wodnoprawnego oraz odesłanie w zakresie jakości wody do przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w zakresie ciśnienia wody do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i niewypełnienie delegacji ustawowej w tym zakresie, nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie odprowadzania ścieków, odesłanie w tym zakresie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 lipca 2002 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych, 6) art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez zawarcie w § 38 uchwały zapisu, który stanowi, iż w sprawach nieobjętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę zbiorowym odprowadzaniu ścieków; 7) art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 19 ust. 1 i 2 regulaminu przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci po stronie przedsiębiorstwa, podczas gdy u.z.z.w. upoważnia radę Gminy do wskazania technicznych warunków umożliwiających dostęp do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, a nie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 7 ust. 1 – 5, § 14 ust. 3 i 5, § 15 lit. b, § 25 ust. 1-2, § 3 i 4, § 38, § 19 ust. 1 –2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie twierdząc, że w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa.

W dniu 6 lipca 2021 r WSA wydał opisany na wstępie wyrok, którym częściowo uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał w szczególności, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ust. 4 u.z.z.w. i że regulamin jest aktem prawa miejscowego. W ust. 2 art. 19 u.z.z.w. ustawodawca zawarł katalog zagadnień podlegających uregulowaniu. Zawarte w tym przepisie upoważnienie określa materię, która podlega szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż w nim wymienione. Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy bowiem rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Jednocześnie, w ocenie Sądu I instancji, wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu.

W ocenie Sądu I instancji rację ma Prokurator kwestionując § 3 i 4 ust. 1 regulaminu. W myśl § 3 regulaminu poziom świadczonych usług Przedsiębiorstwa w zakresie ilości, jakości oraz ciągłości dostarczanej wody i odprowadzania ścieków określa bowiem pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie zaś z treścią § 4 ust 1 regulaminu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do ciągłej i niezawodnej realizacji dostaw wody w ilościach wynikających z zawartych umów i pod odpowiednim ciśnieniem i jakością, a także do odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny w ilościach określonych w umowie. Niewątpliwie zatem celem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. jest nałożenie regulaminem na przedsiębiorstwo w miarę czytelnych i konkretnych zasad dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców gminy usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego daje mieszkańcom gminy gwarancję i wskazówkę co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wskazuje granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umacnia pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanaIizacyjne, które niejednokrotnie posiada przecież pozycję dominującą na lokalnym rynku. Postanowienia te w treści regulaminu dają przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wiążące wytyczne, które to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług. Natomiast odesłanie do warunków pozwolenia wodnoprawnego nie spełnia tych standardów. Decyzja wydana w tym zakresie nie stanowi aktu powszechnie obowiązującego, nie jest ogólnie dostępna i nie może w związku z tym stanowić gwarancji zapewnienia realnego i konkretnego minimum poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Podobnie, według Sądu I instancji, wymogu takiego nie spełnia odesłanie do postanowień umowy. Jednocześnie Sąd I instancji nie uznał, aby odesłania w pozostałych ustępach § 4 rażąco naruszały prawo i wymagały wyeliminowania.

Zdaniem Sądu I instancji, rację ma Prokurator zarzucając naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zw. z art. 6 ust. 3 u.z.z.w., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uregulowanie w regulaminie materii, która powinna zostać zawarta w umowie. Zgodnie bowiem z art. 6 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Jednocześnie w art. 6 ust. 2 - 8 u.z.z.w. ustawodawca określił warunki zawarcia umowy oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi natomiast ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Według Sądu I instancji treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – rada gminy – nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych prawi obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Skoro ustawodawca określił w treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w. jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzanie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1), to brak jest podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii pozostawionych do uregulowania w umowie.

W odniesieniu do § 7 ust. 1 regulaminu, który przewiduje, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta na czas określony lub nieokreślony – Sąd I instancji zauważył, że delegacji do określenia w regulaminie tych kwestii nie można wywodzić z treści art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy bowiem rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie postanowienia wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. § 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych przepisach regulaminu. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 u.z.z.w., w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Ustawodawca zdecydował więc, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu postanowień umowy, w tym "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług, zaś elementy przedmiotowo istotne takiej umowy ustawodawca wprost określił w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Określenie tych elementów w regulaminie stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

W ocenie Sądu I instancji zasadnie Prokurator zarzucił również naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 6 ust. 4 u.z.z.w., poprzez wprowadzenie do regulaminu zapisu § 14 ust. 3 i 5 wymogu posiadania tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, która ma być objęta wnioskiem o przyłączenie do sieci, zaś w uzasadnionych wypadkach możliwość wyrażenia przez przedsiębiorstwo zgody na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. wynika bowiem, że umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Oznacza to, że w świetle wskazanego przepisu brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Skoro obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków, jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca usług posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to w ogóle należy zakwestionować zasadność badania stosunków własnościowych na danej nieruchomości. Dodatkowo, zdaniem Sądu I instancji, Prokurator ma również rację, że postanowienia § 15 lit. b regulaminu, wskazujące, iż do wniosku o wydanie technicznych warunków przyłączenia należy dołączyć mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości, względem istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu – podjęto z przekroczeniem delegacji ustawowej. Żaden bowiem przepis prawa, w tym art. 19 ust. 2 u.z.z.w., nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga, stosownie do art. 29a ust. 1 ustawy prawo budowlane, jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepisy prawa budowlanego odsyłają przy budowie przyłączy do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepisy u.z.z.w. nie wprowadzają natomiast wymogu przedstawienia takiego dokumentu. Obowiązek taki nie wynika również z prawa budowlanego, gdyż budowa przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu I instancji trafnie również Prokurator zakwestionował § 19 ust. 1 i 2 regulaminu określający przesłanki odmowy przyłączenia odbiorcy do sieci. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika zatem istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci w sytuacji, gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie ma więc uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.). Powyższe rozróżnienie ma znaczenie szczególnie dla odbiorcy usług, który, w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków, ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony. Według Sądu i instancji Prokurator słusznie również zauważył, że treść § 25 regulaminu jest niezgodna z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., z uwagi na przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. W regulaminie wskazano, że odbiorca winien zapewnić niezawodne działanie wodomierzy i urządzeń pomiarowych oraz obowiązku usunięcia awarii na przyłączu. Tymczasem jednak intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Według Sądu I instancji oznacza to, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Ponadto Sąd I instancji zważył, że zgodnie z art. 15 ust. 3 u.z.z.w. koszty utrzymania wodomierza głównego ponosi tylko przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne. Sąd I instancji nie zgodził się natomiast z zarzutem Prokuratora dotyczącym rażącego naruszenia prawa postanowieniami § 38 regulaminu, w którym wskazano, że w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie.

Pismem z dnia 1 września 2021 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 6 lipca 2021 r. wniosła Gminy Wiązownica (dalej "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając wyrok w zakresie pkt I. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

l. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że przy wydawaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa w postaci przekroczenia kompetencji ustawowych do podejmowania takiej uchwały;

2) art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną interpretację, iż jedynie na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w odrębnych przepisach gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze gminy, gdy tymczasem art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje samodzielne upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3) i zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (ust. 4); niewątpliwie gminna sieć wodociągowa i kanalizacyjna stanowi zarówno mienie gminy, jak i urządzenie użyteczności publicznej, zatem delegacja ustawowa do wydania zaskarżonej uchwały wynika już z samej mocy art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym;

3) art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, poprzez pominięcie tej normy, która ustanowiła kompetencję dla rady gminy do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego; powyższa norma stanowi również podstawę o charakterze generalnym do ustalania wszelkich kwestii dotyczących wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej;

4) art. 19 u.z.z.w., poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż przepis ten pozwala na określenie wskazanych w nim praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, tymczasem przed wymienieniem tych obowiązków ustawodawca posłużył się określeniem "w tym", co oznacza "w szczególności", a katalog spraw regulowanych w regulaminie nie stanowi zamkniętej listy; wśród spraw regulowanych przez radę mogą znaleźć się wszelkie kwestie z wiązane ze świadczeniem usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odbiór ścieków; tymczasem skarga opiera się na założeniu, że katalog jest katalogiem zamkniętym, co nie wynika z brzmienia tego przepisu.

II. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zapadłego orzeczenia – art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez brak ustaleń na okoliczność, czy wobec uchwały z 2006 r. nie zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały – upływ jednego roku od dnia jej podjęcia.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy Wiązownica zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Odnosząc się wpierw do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez brak ustaleń na okoliczność, czy wobec uchwały z 2006 r. nie zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały w postaci upływu jednego roku od dnia jej podjęcia – trzeba zauważyć, że ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, dalej "u.z.z.w.") stanowiła wyraźnie o tym, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 1 zd. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych już wcześniej przyjmowano, że ma on taki status (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2003 r., II SA/Wr 1389/03). Obecnie art. 19 ust. 4 u.z.z.w. również potwierdza, iż regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały w postaci upływu jednego roku od dnia jej podjęcia nie dotyczy aktów prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 in fine ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w czasie orzekania przez Sąd I instancji, t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej u.s.g.). Sąd I instancji miał na względzie status zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego i z tej przyczyny uznał – prawidłowo – że nie ma ograniczenia temporalnego co do orzekania o jej nieważności. Przedmiotowy zarzut skargi kasacyjnej jest zatem niezasadny.

Ponieważ skarżąca kasacyjne zarzuca zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), warto przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, o czym stanowi powołany wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, że poza przypadkami nieważności Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tego środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjnej sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Dlatego też do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, a w przypadku kiedy przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja (zob. wyrok NSA z dnia 18 października 2024 r., III OSK 4429/21). W niniejszej sprawie zreferowane prawidłowości mają istotne znaczenie, bowiem zarzuty skargi kasacyjnej zrelatywizowane do prawa materialnego – oceniane z ich uwzględnieniem – okazały się nie skuteczne, przy czym w dużym stopniu przesądziła o tym już sama konstrukcja za rzutów.

Oceniając zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. "poprzez przyjęcie, że przy wydawaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa w postaci przekroczenia kompetencji ustawowych do podejmowania takiej uchwały" – należy stwierdzić, że powołane przepisy precyzują legalnościowe kryterium kontroli w odniesieniu uchwał organów gmin. Zgodnie z tymi przepisami uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. "Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym" (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2024 r., I OSK 2011/22).

Zarzutem naruszenia art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g., bez powiązania z innymi przepisami, nie można skutecznie kwestionować ustaleń Sądu I instancji co do przekroczenia upoważnienia ustawowego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, lecz jedynie uznanie tego przekroczenia za istotne naruszenie prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w wyroku Sądu I instancji przekroczenie upoważnienia ustawowego, w zakresie postanowień uchwały wymienionych w pkt I sentencji, miało znamiona istotnego naruszenia prawa. Ocena Sądu I instancji jest prawidłowa, toteż omawiany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną interpretację, iż jedynie na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w odrębnych przepisach gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze gminy, gdy tymczasem art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje samodzielne upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3) i zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (ust. 4) – zauważyć należy, że Sąd I instancji w istocie nie zaprezentował w zaskarżonym wyroku kwestionowanej interpretacji art. 40 ust. 1 u.s.g., przeciwnie, Sąd I instancji przytoczył również art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g. i znaczył, że użyte tam pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania. Jeżeli intencją skarżącej kasacyjnie było zwrócenie uwagi na to, że któreś z zakwestionowanych postanowień uchwały wprawdzie wykracza poza szczegółowe upoważnienie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., ale mogło być wprowadzone na podstawie generalnego upoważnienia z art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g. – to powinna wskazać, o które postanowienia chodzi. Wobec braku takiego wskazania niepodobna dokonać oceny w tej mierze.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Zgodnie tym przepisem jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z przedmiotowego zarzutu nie wynika, do której części wyroku jest on zrelatywizowany. Zauważyć w związku z tym jedynie wypada, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone są poglądy, że: 1) "ustalanie opłat za podłączenia do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" (wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06); 2) "regulacje dotyczące ustalenia opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r. o gospodarce komunalnej, mają charakter aktu kierownictwa wewnętrznego (mogą być skierowane jedynie do podmiotów funkcjonujących w strukturze gminy), a zatem nie mogą stanowić przedmiotu regulacji aktu prawa miejscowego" (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2021 r., I GSK 1810/18).

Skarżąca kasacyjnie podniosła też zarzut naruszenia art. 19 u.z.z.w. poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż przepis ten pozwala na określenie wskazanych w nim praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, tymczasem przed wymienieniem tych obowiązków ustawodawca posłużył się określeniem "w tym", co oznacza "w szczególności", a katalog spraw regulowanych w regulaminie nie stanowi zamkniętej listy. Zgodzić się należy co do tego, że wyliczenie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. stanowi konieczne minimum, jakie musi się znaleźć w treści uchwalonego aktu (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2022 r., III OSK 1115/21), co – hipotetycznie rzecz ujmując – nie wyklucza zmieszczenia w nim innych elementów, aczkolwiek ewentualne dodatkowe uregulowania musiałyby spełniać kryterium przedmiotowe (określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług), a ponadto nie mogłyby wkraczać w materią uregulowaną w ustawie bądź w innych przepisach tudzież w materię zastrzeżoną do określenia w innej formie, w szczególności w formie umowy. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała, które z zakwestionowanych przepisów uchwały, w jej ocenie, spełniają te warunki – i już z tej przyczyny omawiany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W tym kontekście warto też przypomnieć, że Sąd I instancji uznał, iż objęte stwierdzeniem nieważności postanowienia uchwały są niekompletne (§ 3, § 4 ust. 1), dotyczą materii podlegającej określeniu w umowie (§ 7) bądź też są sprzeczne z przepisami ustawy (§ 14 ust. 3 i 5, § 15 lit. b, § 19 ust. 1 i 2, § 25).

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.