Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 840/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G., H. J., E. D. i E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1075/19 w sprawie ze skargi Z. G., H. J., E. D. i E. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 22 lutego 2019 r. nr DO3.4611.37.2018.OC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1075/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę Z. G., H. J., E. D. i E. B. (dalej: Skarżące) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister) z 22 lutego 2019 r. nr D03.4611.37.2018.0C w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Skarżące. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły naruszenie:

1. prawa materialnego:

- art. 53 w zw. z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej: "ustawa wywłaszczeniowa") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe było odstąpienie od przeprowadzenia rozprawy w toku postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość warszawską, w szczególności w stanie faktycznym sprawy, podczas gdy taka wykładnia nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów prawa, a organ zobowiązany był do przeprowadzenia rozprawy w toku postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską,

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 punkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie obydwu decyzji, pomimo naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 158 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy w okolicznościach sprawy zachodzi nieważność w związku z jej wydaniem bez przeprowadzenia rozprawy wymaganej zgodnie z art. 53 w zw. z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej.

Wobec powyższego wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto, wniosły o przeprowadzenie rozprawy i o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji (dałem cały stan faktyczny ale uzasadnienie będzie zawierać ograniczoną formę).

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu Wojewódzkiego w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak również norm prawa materialnego. Należało mieć jednak na uwadze, że podniesiony w skardze kasacyjnej jedyny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego pozostaje w ścisłym związku z większością zarzutów procesowych. W konsekwencji powyższego koniecznym było łączne rozpoznanie zarzutów z obu podstaw kasacyjnych.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 53 ustawy wywłaszczeniowej zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżące kasacyjnie nie wskazały konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w ich ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowały zarzutu, nie przytoczyły właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiły ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 53 ustawy wywłaszczeniowej dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżące kasacyjnie muszą wskazać chociażby konkretny ustęp, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Na wstępie, przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest kolejną instancją odwoławczą, ale odrębnym postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest wyłącznie zbadanie czy w sprawie zaistniały przesłanki opisane w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie, dla oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, punktem odniesienia jest stan faktyczny i prawny z chwili jej podjęcia. Minister był zatem zobowiązany do oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu stwierdzenia tylko i wyłącznie tego, czy przy wydaniu decyzji z 26 kwietnia 1973 r. wystąpiła którakolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Takie ograniczenie przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, że w jego ramach nie prowadzi się po raz kolejny postępowania dowodowego i nie ustala na nowo stanu faktycznego sprawy, podstawą dla dokonania oceny decyzji pod kątem wad kwalifikowanych jest materiał dowodowy zebrany w pierwotnym postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2021 r., sygn. akt 3058/18 i z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1217/22, źródło CBOSA). Nadto, wszelkie ewentualne wątpliwości co do ustaleń, czy decyzja obarczona jest wadą kwalifikowaną należy rozstrzygać na korzyść legalności kontrolowanej decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09, źródło CBOSA).

Jak wynika z akt sprawy, podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z 26 kwietnia 1973 r. nr GKM.VII.632/293/72 ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] pochodzącą z nieruchomości "[...]" działka o pow. [...] m² było rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powyższego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1217/14, i z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 190/22, źródło CBOSA).

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotowe skargi kasacyjne oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż uchybienia tym przepisom były wynikiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności zajął się oceną zasadności tej podstawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną (środek odwoławczy) stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, iż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 53 w zw. z art. 21 ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe było odstąpienie od przeprowadzenia rozprawy w toku postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...], w szczególności w stanie faktycznym sprawy, podczas gdy taka wykładnia nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów prawa, a organ zobowiązany był do przeprowadzenia rozprawy w toku postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską, jest niezasadny.

Zgodnie z przywołanym art. 21 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak ustalono w rozpoznawanej sprawie, w aktach administracyjnych sprawy nie stwierdzono dokumentów wskazujących na przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, co może potwierdzać fakt jej nieprzeprowadzenia, a zatem naruszenia przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy, a także do domów jednorodzinnych i działki budowlanej.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że nieruchomość, której dotyczyła decyzja z 26 kwietnia 1973 r., spełniała przesłanki przyznania odszkodowania. Sporne natomiast pozostaje czy w ramach postępowania odszkodowawczego obowiązkowe było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i wysłuchania na niej opinii biegłych powołanych przez organ.

Należy zauważyć, że zacytowane powyżej przepisy art. 53 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej przewidywały odpowiednie zastosowanie przepisów dotyczących odszkodowania zawartych w tej ustawie, a nie ich zastosowanie wprost.

Przepisy art. 20 i art. 21 regulowały przede wszystkim kwestie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, tj. postępowania, które z uwagi na objęcie nieruchomości działaniem przepisów dekretu nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie, a zagadnienia odszkodowawcze uregulowane w tych przepisach stanowiły niejako pokłosie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego. Przejęcie gruntu w trybie dekretu z 26 października 1945 r. nie miało charakteru klasycznego wywłaszczenia; nie była wydawana decyzja wywłaszczeniowa o charakterze konstytutywnym, po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że w przypadku gdy postępowanie administracyjne miało być prowadzone wyłącznie w zakresie ustalenia należnego odszkodowania bez przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, brak było jednoznacznych przesłanek do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a przepisy te mogły być zastosowane odpowiednio, tj. przez określenie zakresu stanu faktycznego sprawy i metod jego ustalenia, który powinien zostać uwzględniony w toku określenia wysokości należnego odszkodowania.

Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że odczytanie na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej normy nakazującej zastosowanie w toku postępowania odszkodowawczego wyłącznie przepisów materialnych o odszkodowaniu i odstąpienie od obowiązku przeprowadzania rozprawy administracyjnej stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa. O takim naruszeniu można bowiem mówić wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie organu i jego wynik stoi w oczywistej sprzeczności z jasną normą wynikającą z obowiązującego przepisu.

Należy jednak podnieść, że przepis art. 21 miał znaczenie proceduralne. W związku z powyższym należy wskazać, że w dniu 1 stycznia 1961 r. w życie wszedł Kodeks postępowania administracyjnego, który uchylił dotychczasowe przepisy w sprawach uregulowanych w tym Kodeksie (por. art. 195 § 1 k.p.a. w brzmieniu z dnia wejścia w życie tego aktu normatywnego). Uznać zatem należy, że we wskazanej powyżej dacie derogacji uległ także art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w zakresie, w jakim przewidywał on obowiązkowe przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i wysłuchanie opinii biegłych. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidywały w 1973 r. obowiązku przeprowadzenia rozprawy, ale zawierały wskazania co do okoliczności, w których jej przeprowadzenie było pożądane. W związku z czym nieprzeprowadzenie rozprawy przed wydaniem decyzji z 1973 r. nie stanowiło rażącego naruszenia przepisów prawa. W konsekwencji powyższego w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 53 w zw. z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej.

Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 punkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie obydwu decyzji, pomimo naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy w okolicznościach sprawy zachodzi nieważność w związku z jej wydaniem bez przeprowadzenia rozprawy wymaganej zgodnie z art. 53 w zw. z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej.

Ponadto należy wskazać, iż zarzut ten został sformułowany niestarannie. Przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2956/17, źródło CBOSA). Natomiast art. 1 p.p.s.a. nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne a mianowicie paragrafy. Ponadto to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być też utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1893/21, źródło CBOSA). Ponadto zarzut ten jest związany z naruszeniem art. 53 w zw. z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, do którego to zarzutu odniesiono się powyżej.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.