Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1133/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 pkt 2, 5, art. 36 ust. 1 i 2, art. 37a, art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szamotułach na uchwały Rady Miejskiej Międzychodu z dnia 30 stycznia 2008 r. nr XXI/165/2008 w przedmiocie nadania statutu sołectwu Skrzydlewo z dnia 30 stycznia 2008 r. nr XXI/162/2008 w przedmiocie nadania statutu sołectwu Piłka z dnia 30 stycznia 2008 r. nr XXI/145/2008 w przedmiocie nadania statutu sołectwu Bielsko z dnia 30 stycznia 2008 r. nr XXI/147/2008 w przedmiocie nadania statutu sołectwu Drzewce z dnia 30 stycznia 2008 r. nr XXI/152/2008 w przedmiocie nadania statutu sołectwu Gralewo z dnia 30 stycznia 2008 r. nr XXI/146/2008 w przedmiocie nadania statutu sołectwu Dormowo z dnia 30 stycznia 2008 r. nr XXI/168/2008 w przedmiocie nadania statutu sołectwu Wielowieś z dnia 30 stycznia 2008 r. nr XXI/158/2008 w przedmiocie nadania statutu sołectwu Mierzyn z dnia 30 stycznia 2008 r. nr XXI/151/2008 w przedmiocie nadania statutu sołectwu Gorzycko Stare z dnia 30 stycznia 2008 r. nr XXI/163/2008 w przedmiocie nadania statutu sołectwu Popowo z dnia 10 września 2014 r. nr LXI/506/2014 w przedmiocie nadania statutu sołectwu Gorzyń stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w całości.


UZASADNIENIE

W dniu z [...] stycznia 2008 r. Rada Miejska w M. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 2, art. 48 ust. 1 w zw. z oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., w brzemieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwał, dalej: u.s.g.), po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, podjęła następujące uchwały w przedmiocie nadania statutów następującym sołectwom na terenie gminy M.: nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu S. ; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu P.; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu B. ; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu D. ; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu G. ; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu D. ; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu W.; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu M. ; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu G. S.; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu P. . Rada Miejska M. podjęła także uchwałę z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu G. .

Prokurator Rejonowy w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tożsame skargi na powyższe uchwały, wnosząc o stwierdzenie nieważności:

1. § 7 pkt 2 ust. 1 i § 19 pkt 1-4 uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa S. (sprawa zarejestrowana pod sygn. IV SA/Po [...])

2. § 7 pkt 2 ust. 1 i § 22 uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa G. S. (sprawa zarejestrowana pod sygn. IV SA/Po [...])

3. § 7 pkt 2 ust. 1 i § 22 uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa D. (sprawa zarejestrowana pod sygn. IV SA/Po [...])

4. § 7 pkt 2 ust. 1 i § 22 uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa D. (sprawa zarejestrowana pod sygn. IV SA/Po [...])

5. § 7 pkt 2 ust. 1 i § 22 uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa G. (sprawa zarejestrowana pod sygn. IV SA/Po [...])

6. § 7 pkt 2 ust. 1 i § 22 uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa M. (sprawa zarejestrowana pod sygn. IV SA/Po [...])

7. § 7 pkt 2 ust. 1 i § 22 uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa P. (sprawa zarejestrowana pod sygn. IV SA/Po [...])

8. § 7 pkt 2 ust. 1 i § 22 uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa W. (sprawa zarejestrowana pod sygn. IV SA/Po [...])

9. § 7 pkt 2 ust. 1 i § 22 uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa P. (sprawa zarejestrowana pod sygn. IV SA/Po [...])

10. § 7 pkt 2 ust. 1 i § 22 uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa B. (sprawa zarejestrowana pod sygn. IV SA/Po [...])

11. § 7 pkt 2 ust. 1 i § 22 uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwa G. (sprawa zarejestrowana pod sygn. IV SA/Po [...])

z uwagi na to, że powołane przepisy rażąco naruszają art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do wyboru i do odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej.

Podnosząc tak sformułowane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. paragrafów uchwał.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o wskazanie, że uchwały w zakresie w jakim zaskarżył je Prokurator co do powierzenia Zebraniu Wiejskiemu wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej wydane zostały z naruszeniem prawa, ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwał w powyższym zakresie oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] lipca 2020 r. Rada Miejska M. została wezwana m.in. do podania czy przed podjęciem zaskarżonych uchwał w przedmiocie statutu sołectw zostały przeprowadzone konsultacje społeczne dotyczące jej uchwalenia oraz do złożenia całej posiadanej dokumentacji w tym zakresie w celu ustalenia czy mieszkańcy gminy mieli realną możliwość uczestniczenia we wspomnianych konsultacjach społecznych, pod rygorem wydania orzeczenia na podstawie dokumentów załączonych do przekazanej sądowi skargi i odpowiedzi na skargę i przyjęcie przez Sąd, że nie istnieją inne dokumenty dotyczące zaskarżonej uchwały (k. 17 akt sądowych sprawy IV SA/Po [...]).

W dniu [...] lipca 2020 r. wpłynęło do Sądu pismo Burmistrza M., w którym wskazał, iż przed podjęciem zaskarżonej uchwały zostały przeprowadzone konsultacje społeczne, co potwierdza zapis zawarty w uzasadnieniu do projektu uchwały " ostateczny kształt nadano mu po konsultacjach z radnymi oraz sołtysami. Ponadto sołtysi zostali poproszeni o skonsultowanie zapisów statutów w swoich sołectwach. W ustalonym terminie tj. do [...] października br. Żadne sołectwo nie nadesłało uwag co traktujemy jako akceptację przedstawionych projektów." (k. 57 akt sądowych sprawy IV SA/Po [...]). Do ww. pisma nie załączono żadnych dodatkowych dokumentów.

Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. sygn. IV SA/Po [...] Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.) postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt IV SA/Po [...], IV SA/Po [...],

IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...],

IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...]

oraz IV SA/Po [...] i prowadzić je dalej pod sygn. akt IV SA/Po [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała. Skargę na przedmiotową uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a p.p.s.a. można zatem wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 p.p.s.a.

Nadto w świetle art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2019 r., poz. 740), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego.

Wobec powyższego, jeżeli Wojewoda W. w trybie nadzoru nie dostrzegł istotnego naruszenia prawa i nie zakwestionował postanowień przedmiotowej Uchwały, bądź poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, bądź złożenie skargi do sądu administracyjnego, nie stoi to na przeszkodzie złożeniu przez Prokuratora skargi o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości lub części do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy zdaniem Prokuratora doszło do istotnego naruszenia prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są uchwały Rady Miejskiej M. podjęte w dniu [...] stycznia 2008 r.: nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu S. ; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu P.; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu B. ; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu D. ; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu G. ; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu D. ; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu W.; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu M. ; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu G. S.; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu P. oraz uchwała z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu G. . (opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa W. nr [...] poz. 774, 768, 777,756, 762,771 oraz Dz. Urz. z 2014 poz. 5108).

Uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały). Zgodnie z art. 35:

1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.

3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej,

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej,

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej,

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji,

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.s.g. jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Natomiast art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Z powyższego wynika, że ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są bowiem zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy podnieść należy, że przepisem szczególnym wprowadzającym wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest właśnie przywołany art. 35 ust. 1 u.s.g.

W ocenie Sądu, wszystkie przywołane powyżej przepisy nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżone uchwały dotyczące każdego ze statutów sołectw powinny były zostać podjęte dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Takie jest również stanowisko powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowym. Wskazuje się, iż dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] września 2018 r., III SA/Kr [...], Lex nr 2451150 i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z dnia [...] października 2012 r., II SA/Gd [...], wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] października 2013 r., III SA/Kr [...] i wyrok NSA z dnia [...] września 2013 r., II OSK [...]).

Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji w oparciu o regulację przewidzianą w takiej uchwale w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] lutego 2019 r., III SA/Kr [...], Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że ustanowienie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, może nastąpić bądź odrębną uchwałą dla każdej jednostki pomocniczej, bądź w uchwale obowiązującej dla wszystkich konsultacji przeprowadzanych z mieszkańcami na obszarze tej Gminy. Przepis art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. nie określa, że regulowanie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji musi nastąpić odrębnie dla każdej jednostki pomocniczej gminy, a więc oddzielnie dla każdego sołectwa.

Kwestia prawidłowego, zgodnego z przepisami, przeprowadzenia konsultacji ma zatem znaczenie kardynalne z punktu widzenia ważności uchwały w sprawie nadania statutu sołectwu. Jak bowiem wskazał w jednej ze spraw Naczelny Sąd Administracyjny (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK [...]) "stwierdzenie przez Sąd, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcia zaskarżonej Uchwały, stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oraz § 2 ust. 4 Uchwały Rady Gminy U. z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie zasad i trybu konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy, prowadzić musiało do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej Uchwały. Przy takim bowiem uchybieniu proceduralnym nie miało znaczenia, że zaskarżone zostały tylko niektóre postanowienia Uchwały". Co więcej, w judykaturze podnosi się, że "Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest nie tylko podjęcie uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, ale również faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji, zgodnie z wcześniej podjętą uchwałą.", "Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu." (tak: wyrok WSA w Kielcach z [...] lutego 2020r., sygn. akt II SA/Ke [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego Rada Miejska M. została wezwana zarządzeniem Sądu m.in. do podania czy przed podjęciem zaskarżonych uchwał w przedmiocie statutu sołectw zostały przeprowadzone konsultacje społeczne dotyczące jej uchwalenia oraz do złożenia całej posiadanej dokumentacji w tym zakresie w celu ustalenia czy mieszkańcy gminy mieli realną możliwość uczestniczenia we wspomnianych konsultacjach społecznych, pod rygorem wydania orzeczenia na podstawie dokumentów załączonych do przekazanej sądowi skargi i odpowiedzi na skargę i przyjęcie przez Sąd, że nie istnieją inne dokumenty dotyczące zaskarżonej uchwały (k. 17 akt sądowych sprawy IV SA/Po [...]).

W odpowiedzi organ wskazał, iż przed podjęciem zaskarżonej uchwały zostały przeprowadzone konsultacje społeczne, co potwierdza zapis zawarty w uzasadnieniu do projektu uchwały " ostateczny kształt nadano mu po konsultacjach z radnymi oraz sołtysami. Ponadto sołtysi zostali poproszeni o skonsultowanie zapisów statutów w swoich sołectwach. W ustalonym terminie tj. do 15 października br. Żadne sołectwo nie nadesłało uwag co traktujemy jako akceptację przedstawionych projektów." (k. 57 akt sądowych sprawy IV SA/Po [...]).

Po pierwsze zdaniem Sądu nie można postawić znaku równości pomiędzy stwierdzeniem "braku nadesłania uwag do projektów statutów" a faktycznym przeprowadzeniem konsultacji społecznych z mieszkańcami konkretnego sołectwa. Nie można również traktować konsultacji z radnymi oraz sołtysami za konsultacje społeczne. To, że poproszono sołtysów o skonsultowanie projektów statutów w swoich sołectwach również nie może stanowić dowodu na przeprowadzenie konsultacji. Przez niedołączenie żadnych dokumentów do ww. pisma Sąd nie może zweryfikować twierdzeń organu w tym zakresie. W szczególności wskazać należy, że organ nie przedłożył uchwały regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy czy to uchwałą ogólną dotyczącą przeprowadzenia wszelkich konsultacji, czy to dotyczącą przeprowadzania konsultacji w konkretnej sprawie przyjęcia statutów sołectw obowiązującą w czasie przeprowadzania konsultacji. Organ nie wykazał, że wydane zostało przez Burmistrza Zarządzenie o przeprowadzeniu konsultacji w sprawie zaopiniowania statutów wraz z potwierdzeniem ogłoszenia takiego Zarządzenia oraz organ nie wykazał, że projekt Statutu został przedłożony mieszkańcom do zapoznania się z nim. Organ ograniczył się do przywołania fragmentu uzasadnienia projektu uchwały, niemniej jednak i z tego fragmentu w żaden sposób nie wynika, aby konsultacje zostały przeprowadzone.

Analiza akt sprawy również nie potwierdza aby przeprowadzono konsultacje.

Z protokołu nr [...] z sesji Rady Miejskiej M. z dnia [...] września 2007 r. wynika, że " [...] sierpnia 2007 r. Burmistrz M. wspólnie z Panem Przewodniczącym Z. M. zaprosili na spotkanie wszystkich sołtysów naszej gminy, aby omówić najważniejsze sprawy dotyczące samorządów wiejskich. Na spotkanie przybyło 23 sołtysów oraz przedstawicielki Rady Sołeckiej w K., czyli w sumie reprezentowane były 24 sołectwa, a 2 nieobecne Panie Sołtys usprawiedliwiły swoją absencję. Burmistrz podkreślił wysoką frekwencję na spotkaniu, gdyż jest to sytuacja bardzo pozytywna, świadcząca o dużej odpowiedzialności i zaangażowaniu liderów środowisk miejskich. W trakcie zebrania odbyto dyskusję nad szczegółowymi uregulowaniami, zawartymi w projekcie Statutu Sołectw, omawiając zapisy regulujące: sposób finansowania zadań sołeckich, liczebność składu Rady Sołeckiej, zasady odwoływania sołtysa z funkcji, zasady ogłaszania wyborów soleckich, nadzór nad działalnością sołectwa. Sołtysi w jawnym głosowaniu opowiedzieli się za określonymi zapisami, które zostały naniesione do projektu Statutu".

Z kolei z protokołu nr [...] z posiedzenia wspólnego Komisji stałych Rady Miejskiej M. odbytego dnia [...] stycznia 2008 r. wynika, że omówiono projekty uchwał statutów.

Z protokołu posiedzenia Rady Miejskiej M. nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. wynika, że "projekt uchwały przedstawił pan M. S.. Przed odczytaniem projektu uchwały pan Sekretarz poinformował, że odczyta jeden projekt, ale będzie on dotyczył 26 sołectw Rada Miejska na ustawowy skład rady wynoszący 15 radnych, w obecności 15 radnych- jednogłośnie- podjęła Uchwały od nr [...] do nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwom. Uchwały stanowią załączniki od nr [...] do nr [...] niniejszego protokołu".

Wszystkie te okoliczności prowadzą do wniosku, że konsultacje społeczne nie zostały przeprowadzone, a jest to obligatoryjny element procedury uchwalania statutu sołectwa. Z powyższych protokołów wynika jedynie, że kwestie dotyczące statutów, były przedmiotem dyskusji na posiedzeniach Rady, niemniej z żadnego z przywołanych zapisów nie wynika fakt przedstawienia społecznościom lokalnym projektów statutów. Brak zaś spełnienia tego wymogu doprowadził do stwierdzenia nieważności każdej z uchwał objętych skargą Prokuratora.

Wymaga podkreślenia, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako rzeczywiste udostępnienie i umożliwienie zapoznania się oraz omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji, a także umożliwienie mieszkańcom wyrażenie opinii na ich temat (wyr. NSA z [...] czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK [...], WSA w Krakowie z [...] listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Kr [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w doktrynie wskazuje się, że ustawowy wymóg przeprowadzenie konsultacji dotyczy konsultacji rzeczywistych, dających możliwie wszystkim zainteresowanym mieszkańcom szanse na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej sprawie swojego stanowiska (Jaworska-Dębska Barbara. Art. 35. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2013).

Takie rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców Sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy.

Zdaniem Sądu analiza akt spraw prowadzi do wniosku, że przeprowadzenia takich rzeczywistych konsultacji nie wykazano. Dokonując oceny tej okoliczności, wyjaśnić trzeba, że konsultacje społeczne są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji. Nie jest przy tym wystarczającym formalne przeprowadzenie konsultacji społecznych. Konsultacje te muszą mieć bowiem wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Niewystarczające jest poprzestanie na zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się wybranych tylko uczestników tego spotkania o zamiarze uchwalenia statutu jednostki pomocniczej, i to nawet bez szczegółowego omówienia jego postanowień (por.: A. Skoczylas [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz (red. R. Hauser, Z. Niewiadomski), wyd, 1, Legalis). Za konsultacje społecznie nie mogą zostać zatem uznane działania ograniczające się do poinformowania społeczności lokalnej o zamiarze przyjęcia statutu jednostki pomocniczej, czy też jedynie przedstawienie tej społeczności gotowego projektu statutu (B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz (red. P. Chmielnicki, LEX/el.).

Jak już wcześniej wskazano nieprzeprowadzenie prawidłowych konsultacji z mieszkańcami sołectwa poprzedzających podjęcie zaskarżonych Uchwał, stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5a ust. 1 u.s.g. i prowadzić musi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu procedury podjęcia każdej zaskarżonej Uchwały. To naruszenie skutkować musi stwierdzeniem nieważności uchwał w całości.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia [...] lutego 1998 r., II SA/Wr [...], OwSS [...]/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] września 2005 r., IV SA/Wa [...],Lex nr 192932).

Sąd stoi na stanowisku, że dopuszczalne jest objęcie kontrolą sądu administracyjnego całości zaskarżonej uchwały, mimo węższego ujęcia przedmiotu skargi. Pogląd ten ma podstawy w orzecznictwie i literaturze. Zaprezentował go Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] maja 1993 r. w sprawie o sygn. akt SA/Wr [...] (publ. OSP 1993, z. 3, poz. 52) stwierdzając, iż dopuszczalne jest objęcie kontrolą sądową także nie zaskarżonych części uchwały organu gminy i wykorzystanie wyników tej kontroli w formie wystąpienia sygnalizacyjnego przewidzianego w art. 214 k.p.a. (obecnie art. 155 p.p.s.a.), bądź - w przypadku rażącego naruszenia prawa - stwierdzenie nieważności nie zaskarżonych postanowień uchwały. Stanowisko to zostało zaakceptowane również w literaturze, czego dowodem jest aprobująca glosa prof. J. Borkowskiego do cytowanego wyżej wyroku (OSP 1993, z. 3, s. 122 i n.). Także w wyroku z dnia [...] września 2011 r. (sygn. akt II GSK [...]) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż sąd administracyjny pierwszej instancji nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale powinien dokonać wszechstronnej weryfikacji zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Należało zatem stwierdzić, że zaskarżone w niniejszej sprawie uchwały: nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu S. ; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu P.; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu B. ; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu D. ; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu G. ; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu [...]; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu W.; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu M. ; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu G. S.; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu P. oraz uchwała z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu G. . wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa, powodującym ich nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania dotyczącą przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji w przedmiocie uchwalenia Statutu, w przepisanej prawem formie. Nieważność ta istnieje bez względu na treść zaskarżonej Uchwały, co w istocie, czyni zbędnym rozpatrywanie zarzutów skargi odnoszących się do treści zaskarżonej Uchwały.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 21 maja 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (zarządzenie z 26 czerwca 2020r., k. 104 akt sąd.).