Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 274/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 16 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 147, art. 149, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant: Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 5 września 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 maja 2005 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm. - dalej w skrócie jako ustawa - Prawo budowlane) oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), udzielił J, B. i T. B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego zrealizowanego na działce nr [...] przy ul. S. [...] w L.

Pismem z dnia 15 marca 2008 roku J. O. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4

i art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej w skrócie jako k.p.a.), jako powód wskazując przeprowadzenie postępowania bez jej udziału, pomimo że jest współwłaścicielką nieruchomości sąsiedniej.

Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2008 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia J. i T. B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego przy ulicy S. [...] w L. Następnie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy - decyzją z dnia 20 października 2008 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2005 roku udzielająca J. i T. B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego wydana została z naruszeniem prawa tj. art. 10 § 1 k.p.a. Równocześnie organ nie uchylił decyzji z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż ustalił, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ wyjaśnił przy tym, że decyzja udzielająca J. i T. B. pozwolenia na użytkowanie budynku wydana została z naruszeniem prawa z powodu niepowiadomienia o jej wydaniu współwłaścicielki budynku sąsiedniego z uwagi na zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1994 roku, zamiast Prawa budowlanego z 1974 roku, które nie określało stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie.

Po rozpatrzeniu odwołania J. O. od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 30 grudnia 2008 roku, nr [...] utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie jego zdatności do użytkowania. W omawianej sprawie organ nadzoru budowlanego we własnym zakresie dokonał oceny, że przedmiotowy obiekt jest zdatny do użytkowania, biorąc po uwagę zaświadczenie Urzędu Miejskiego z dnia 2 lutego 1994 roku oraz wyniki kontroli obiektu dokonanej w dniu 17 marca 2005 roku. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, organ drugiej instancji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została z pominięciem współwłaścicieli budynku nr [...] będących stroną postępowania, co narusza art. 10 k.p.a. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na podjęte zgodnie z prawem rozstrzygnięcie na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli J. i J. O. podnosząc, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia 11 maja 2005 r. wydana została w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W przekonaniu skarżących skoro Powiatowy Inspektor przeprowadził kontrolę w czasie obowiązywania tej ustawy to rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpić powinno w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy powinien ponadto ponownie, merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, o czym stanowi art. 138 k.p.a. Skarżący wyrazili również szereg wątpliwości odnośnie stanu technicznego budynku nr [...], które wskazują, że dane wynikające z treści zaświadczenia Urzędu Miejskiego z dnia 2 lutego 1994 r. oraz wyniki kontroli obiektu dokonanej w dniu 17 marca 2005 r. nie odpowiadają rzeczywistości. W konsekwencji podnieśli zarzut nie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który mógł mieć wpływ na jej wynik.

Wyrokiem z dnia 6 października 2010 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 574/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - po rozpoznaniu powyżej opisanej skargi, oddalił skargę J. O. oraz uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, jak i treść pism procesowych stron postępowania, a następnie stwierdził, iż skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd wyjaśnił, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., w sposób odmienny niż poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane uregulowała szereg kwestii związanych z materią budowlaną. Sąd wskazał na reguły normujące wpływ nowego prawa na stosunki powstałe pod rządzami prawa dotychczasowego, zawarte w przepisie przejściowym art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. i stwierdził, że z zawartych w tym artykule przepisów wynika, iż regułą podstawową, wynikającą z ustępu 1, jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie, ale także sprawy wszczęte, a niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy z dniem 1 stycznia 1995 r. tj. sprawy będące w toku. Wyjątek od tej zasady - zamieszczony w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., dotyczy wyłącznie samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy, której dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dodatkowym warunkiem jest zakończenie budowy obiektu lub wszczęcie postępowania w stosunku do takiego obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro przepis

art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który jest przepisem intertemporalnym, odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy, to nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu innych sytuacji wskazanych w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r., jak na przykład zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazał, iż decyzją z dnia 24 maja 1991 r., wydaną na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., utrzymaną następnie w mocy w trybie odwoławczym decyzją z dnia 26 czerwca 1991 r., nakazano T. B. wykonanie określonych prac budowlanych w budynku nr [...] położonym w L. Sąd zacytował art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 roku i stwierdził, że inwestor - wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2005 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, jako podstawę prawną wskazując art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. W odpowiedzi Inspektor Powiatowy - decyzją z dnia 11 maja 2005 r., działając na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. udzielił J. i T. B. pozwolenie na użytkowanie budynku. Sąd ocenił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - wydając pozwolenie na użytkowanie budynku, dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. - poprzez jego błędne zastosowanie, oraz art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który jest przepisem intertemporalnym, nakazującym stosowanie nowej ustawy do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed jej wejściem w życie.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na treść wniosku J. O. z dnia 15 marca 2008 r. o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją Inspektora Powiatowego z powodu przeprowadzenia postępowania bez udziału strony i stwierdził, że po ustaleniu podstaw wznowienia organ powinien dokonać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w której postępowanie zostało wznowione. Zaznaczył przy tym, że w rozpatrywanej sprawie - pomimo wszczęcia, przeprowadzenia, a następnie zakończenia postępowania wznowieniowego decyzją z dnia 20 października 2008 r., organy obu instancji nie tylko nie wyeliminowały wcześniejszego naruszenia prawa wynikającego z zastosowania przepisów nieobowiązującej ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., ograniczając się do stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy dotyczące udziału stron w postępowaniu, ale w sposób ewidentnie wadliwy organy same w postępowaniu wznowieniowym zastosowały przepisy ustawy już nieobowiązującej,

tj. Prawa budowlanego z 1974 r.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stwierdził również, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji pierwszej instancji winien dokonać ustaleń w przedmiocie pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego zrealizowanego na działce nr [...] przy ul. S. [...] w L. w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku. Organ winien także ustalić strony postępowania, biorąc pod uwagę m. in. art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r.

Sąd wyjaśnił nadto, iż skargę J. O. oddalił z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżącego zarówno na gruncie ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., jak i ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku. Sąd ustalił bowiem, iż J. O. nie jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. S. [...] w L.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 8 marca 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył wznowione na wniosek J. O. postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia J. i T. B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego zrealizowanego na działce nr [...] przy ul. S. [...] w L.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że skoro, w myśl wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 października 2010 roku, sygn. II SA/Gd 574/10, wznowienie postępowania winno nastąpić z uwzględnieniem treści art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku, z którego wynika, że w postępowaniu dotyczącym użytkowania obiektu uczestniczą dwie strony - inwestor i organ nadzoru budowlanego, to wniosek J. O. jest wnioskiem pochodzącym nie od strony postępowania. Ponieważ postanowieniem z dnia 24 czerwca 2008 roku wznowiono postępowanie w przedmiotowej sprawie, chociaż -według wskazanych w ww. wyroku przepisów należało wówczas odmówić jego wznowienia ze względu na brak przymiotu strony, zatem obecnie należało je umorzyć.

Organ stwierdził nadto, iż po ponownym przeanalizowaniu posiadanych dokumentów, a także przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku, uznał, iż organ prawidłowo udzielił - decyzją z dnia 11 maja 2005 roku, J. B. i T. B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego zrealizowanego na działce nr [...] przy ul. S. [...] w L.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. O. zarzuciła jej rażące naruszenie art. 59 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i obliguje organ odwoławczy do uchylenia decyzji.

Uzasadniając żądanie odwołania skarżąca podniosła, że przedmiotowy obiekt budowlany był użytkowany nielegalnie, a do ustalenia statusu strony w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu należy stosować zasady ogólne wyrażone w art. 28 k.p.a. Właściciel działki sąsiedniej, usytuowanej szeregowo, przedstawiając organowi swoje wnioski i zastrzeżenia związane z ochroną jego interesów, staje się stroną tego postępowania. Skarżąca, odnosząc się do twierdzenia organu pierwszej instancji, że wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma w tej sprawie żadnego znaczenia, przytoczyła poglądy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2007 roku, sygn. akt II OSK 1063/06 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2006 roku, sygn. akt VII SA/Wa 455/06. Podniosła, że mając na względzie konieczność ochrony wykonywanie prawa własności budynku usytuowanego na działce nr [...] oraz prawa domagania się wzniesienia obiektu sąsiedniego według jego pozwolenia na budowę, zasadnym jest domaganie się doprowadzenia budynku przy ul. S. [...] do szeroko rozumianej zgodności z prawem przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie.

Decyzją z dnia 23 kwietnia 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na wydany w przedmiotowej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i wyjaśnił, że z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym użytkowania przedmiotowego budynku, skarżąca nie mogła skutecznie złożyć wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 11 maja 2005 roku. Zgodnie bowiem z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Ponieważ mimo to, postanowieniem z dnia 24 czerwca 2008 roku wznowiono postępowanie, organ pierwszej instancji zasadnie umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie wznowieniowe prowadzone na wniosek J. O.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nie kończy postępowania w organie architektoniczno-budowlanym. Do rozpatrzenia pozostaje wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Dopiero po zakończeniu postępowania w organie architektoniczno-budowlanym organ nadzoru budowlanego przeprowadza ewentualnie postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku. W przedmiotowej sprawie funkcjonuje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, a więc warunkiem przeprowadzenia postępowania naprawczego jest wzruszenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Organ odwoławczy zaakceptował również stanowisko organu I instancji, który - po przeanalizowaniu posiadanych dokumentów, a także przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 roku, uznał, iż decyzja z dnia 11 maja 2005 roku, którą udzielono J. B. i T. B. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego zrealizowanego na działce nr [...] przy ul. S. [...] w L., była prawidłowa również w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 roku.

W skardze na powyższą decyzję J. O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organom:

• rażące naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 138 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 48, art. 83 i art. 84 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., polegające na świadomym zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego usytuowania budynku przy ul. S. [...] w terenie oraz jego zgodności z szeroko rozumianym prawem,

• świadome ukrywanie faktu samowolnej rozbudowy budynku przy ul. S. [...] o podest i schody zewnętrzne oparte na ścianie budynku skarżącej,

• tolerowanie i ochronę obiektu budowlanego, który istotnie odbiega od ustaleń i warunków określonych w decyzji lokalizacyjnej z dnia 19 września 1984 roku,

• błędną wykładnię i zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku,

• świadome uchylenie się organu odwoławczego od obowiązku ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz skontrolowania postępowania organu pierwszej instancji, zarówno z punktu widzenia legalności jak i celowości wynikającego wprost z art. 138 k.p.a.,

• naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7-9, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyjaśnienia i uwzględnienia stanu faktycznego usytuowania budynku przy ul. S. [...] w terenie, jego samowolnej rozbudowy oraz zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.

Skarżąca wniosła także o przeprowadzenia dodatkowego dowodu z załączonych do skargi kserokopii urzędowych pism Burmistrza, które w jej ocenie przeczą ustaleniom organu nadzoru budowlanego, że budynek przy ul. S. [...] jest zdatny do użytkowania, gdyż został wybudowany niezgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia 19 września 1984 roku.

W uzasadnieniu skargi J. O. powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto stwierdziła, że organ odwoławczy nie zbadał wyczerpująco sprawy i nie usunął naruszeń prawa popełnionych przy ustalaniu stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji. Skarżąca podniosła również, że dla oceny trafności postawionych zarzutów znaczenie powinno mieć urzędowe wznowienie znaków granicznych działki nr [...]. Podniosła też, że będąc raz uznanym za stronę, nie można być poddawanym za każdym razem kontroli w tym względzie. Skarżąca wskazała również na poglądy doktryny poddające w wątpliwość zgodność art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane z Konstytucją RP, który ogranicza prawa innych zainteresowanych podmiotów, będących wcześniej stroną procesu inwestycyjnego, na końcowym jego etapie. Wyjaśniła przy tym, że dla prawidłowej interpretacji powyższego przepisu i stanu faktycznego należy mieć na uwadze wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę budynku skarżącej prawo domagania się wzniesienia budynku sąsiedniego w zabudowie szeregowej według ustaleń decyzji lokalizacyjnej "Informacja o terenie" oraz w granicach działki, na której inwestorzy posiadali tytuł prawny.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 2 lipca 2012 roku skarżąca wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 6 października 2010 roku przesądził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji dokonają ustaleń w przedmiocie pozwolenia na użytkowania w oparciu o przepis art. 59 ustawy - Prawo budowlane. Organy nie uwzględniły tego wskazania i nie ustaliły prawidłowo zgodności wykonania obiektu budowlanego z warunkami zabudowy oraz warunkami pozwolenia na budowę. Pominięto również interes prawny skarżącej domagania się wzniesienia obiektu przez inwestora zgodnie z treścią wydanego pozwolenia na budowę. Skarżąca podkreśliła przy tym, że art. 59 ustawy - Prawo budowlane wprowadza zasadę, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie musi być poprzedzone kontrolą organu nadzoru budowlanego, która się nie odbyła. Odnosząc się do twierdzenia organu, że w myśl art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. tylko inwestorzy mogą być stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 11 maja 2005 roku, skarżąca powołała się na poglądy zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 roku, sygn. akt VII SA/Wa 911/05. Wskazała również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2007 roku, sygn. akt II OSK 1063/06, w którym stwierdzono, iż uchylenie przez sąd administracyjny decyzji o pozwoleniu na budowę rodzi dla wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie konsekwencje wynikające z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku

z art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Uczestnicy postępowania J. i T. B. w piśmie z dnia 6 sierpnia 2012 roku wnieśli o oddalenie skargi.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, nr 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z art. 153 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika nadto, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Rozpatrując ponownie sprawę, wojewódzki sąd administracyjny, a także organ, którego działalność była przedmiotem zaskarżenia, związani są zatem nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 roku, sygn.

I SA/Sz 161/08, Baza Orzeczeń LEX nr 393265). Przy czym ocena prawna, o jakiej mowa powyżej, dotyczyć może nie tylko wykładni prawa materialnego, ale także braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1177/97, Baza Orzeczeń LEX 47301).

Zawarte w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzenie, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza zatem, że ilekroć dana sprawa ponownie jest przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2009 roku, sygn. II OSK 427/09 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998r., sygn. akt III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2 z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101). Przez "ocenę prawną" rozumie się przy tym wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawą. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2009 roku, sygn.

II OSK 427/09 oraz we wskazanym w tym orzeczeniu wyroku z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W powoływanym powyżej wyroku z dnia 8 października 2009 roku, sygn.

II OSK 427/09, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "(...) obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracyjnym i na sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze rewizji nadzwyczajnej (...)". Naczelny Sąd Administracyjny powołał również art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe,

a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, i wyjaśnił, że przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów i wyraża się w tym, że muszą one brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Jeżeli zatem w danej sprawie wojewódzki sąd administracyjny w prawomocnym wyroku dokonał wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w sprawie, to ocena ta wiąże w tym zakresie także Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza więc, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana (zob. także wskazane w tym orzeczeniu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt I FSK 1358/06, z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 152/07, oraz glosę J. Kunickiego do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999 r., sygn. I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).

W związku z powyższym wskazać należy, że przedmiotowa sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który - prawomocnym wyrokiem z dnia 6 października 2010 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 574/10, po rozpoznaniu skargi J. O. i J. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2008 roku, nr [...], uznając, iż decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej, dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji, Sąd miał zatem obowiązek dostosowania się do oceny prawnej, wyrażonej w tym wyroku, którego strony nie zaskarżyły i który jest prawomocny. Sąd nie mógł natomiast kierować się ocenami, czy też poglądami, dotyczącymi zawartych w nim stwierdzeń, wyrażonymi w innych wyrokach sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wnioskiem z dnia 15 marca 2008 roku J. O. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2005 roku, nr [...], jako powód podając przeprowadzenie postępowania bez udziału strony. Zatem po ustaleniu podstaw wznowienia organ powinien dokonać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w której postępowanie zostało wznowione. Sąd uznał przy tym, że rozpoznając ponownie sprawę organy winny zastosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Sąd nakazał również, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji pierwszej instancji ustalił strony postępowania, biorąc pod uwagę treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż zakwestionowanie decyzji ostatecznej nie może nastąpić za pomocą zwykłych środków zaskarżenia, bowiem w istocie rzeczy decyzja ostateczna oznacza, że sprawa została rozstrzygnięta w definitywny sposób. Zmiana, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest dopuszczalne, ale może nastąpić wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych. Stanowi tak zasada trwałości decyzji ostatecznych, wyrażana w przepisie art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. Wspomnieć przy tym należy, iż funkcją ochrony trwałości decyzji ostatecznej jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, ale także ochrona porządku prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1996 r., sygn. III SA 335/95 - Baza Orzeczeń LEX nr 26687). Powyższe uwagi stały się niezbędne aby stwierdzić, iż prowadząc postępowanie w trybie wznowienia postępowania organ musi w sposób szczególnie wnikliwy i ścisły interpretować reguły obowiązujące dla wzruszenia decyzji ostatecznej, przyjęte w tym trybie nadzwyczajnym.

W niniejszej sprawie skarżąca J. O. - pismem z dnia 15 marca 2008 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2005 roku, wydaną w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku. Jako powód wznowienia skarżąca wskazała przeprowadzenie postępowania bez jej udziału jako strony, a więc przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 147 zd. 2 k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony postępowania.

W pierwszej kolejności zatem organy winny były ustalić czy J. O. przysługuje przymiot strony przedmiotowego postępowania, a dokonując tych ustaleń, zgodnie z omówionym powyżej art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, musiały wziąć pod uwagę wytyczną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 października 2010 roku, zgodnie z którą - dokonując tej oceny - winny zastosować przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, co też w niniejszej sprawie uczyniły.

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zasadnie zatem organy obu instancji uznały, iż wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony postępowania, ponieważ w niniejszej sprawie inwestorami byli J. B. i T. B., a nie skarżąca (właścicielka nieruchomości sąsiedniej). Trudno przy tym uznać, jak chciałaby skarżąca, iż organy dokonały błędnej wykładni tego przepisu. Przepis ten jest bowiem jednoznaczny, a wskazując na konieczność jego zastosowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku z dnia 6 października 2010 roku nie zawarł żadnych dodatkowych wytycznych pozwalających na jego rozszerzającą wykładnię.

Niezasadnie przy tym skarżąca zarzucała organom, iż na tym etapie postępowania nie może być badany jej przymiot strony. Organy miały obowiązek tę okoliczność - istotną dla rozstrzygnięcia, ustalić. Wskazuje na to zarówno treść

art. 147 zd. 2 k.p.a., jak i treść opisanych powyżej wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 6 października 2010 roku.

Należy w tym miejscu wyjaśnić również, iż na przeszkodzie w badaniu tej okoliczności nie stał fakt wydania w niniejszej sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania. W przypadku złożenia podania o wznowienie wszczyna się bowiem postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W tej fazie, w przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie co do zasady nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. IV SA 2397/98, Baza Orzeczeń LEX nr 47857; z dnia 27 marca 2001 r., sygn. I SA 2390/99, Baza Orzeczeń LEX nr 54724; z dnia 5 października 2007 r., sygn. I OSK 1390/06, OSP 2009, z. 11, poz. 118; z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1747/07, Baza Orzeczeń LEX nr 484887). Słusznie przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 sierpnia 2010 r. (sygn. II OSK 1332/09, Baza Orzeczeń LEX nr 737704) zauważa: "Co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzję [obecnie postanowienie - przyp. Sądu] o odmowie wznowienia postępowania". W niniejszej sprawie zasadnie zatem - po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania - organ I instancji, kierując się wytycznymi Sądu, w pierwszej kolejności zbadał czy skarżąca ma legitymację do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i prawidłowo, jak to wykazano powyżej, uznał, iż tej legitymacji nie posiada.

Powyższe ustalenie uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia, ponieważ przedmiotowe postępowanie - gdyby organ I instancji zastosował do oceny wniosku skarżącej wskazany przez Sąd w wyroku z dnia 6 października 2010 roku przepis art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku, w ogóle nie zostałoby wznowione. Z samej treści wniosku wynikało bowiem, iż składa go osoba, która nie ma legitymacji do złożenia wniosku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, mimo iż nie powinien był tego czynić. Z cytowanego powyżej art. 147 zd. 2 k.p.a. jasno wynika bowiem, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony postępowania. Skoro zatem w niniejszej sprawie, w wyniku wadliwej oceny przymiotu strony wnioskującej o wznowienie postępowania administracyjnego, doszło do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., wznowione postępowanie - wobec niedopuszczalności wznowienia z wniosku osoby niebędącej stroną - podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2010 roku, sygn. I OSK 1731/09, ONSAiWSA 2011/4/91, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2010 roku, sygn.

II OSK 1456/09, Baza Orzeczeń LEX nr 746556).

Ustalenie, iż oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosek nie pochodzi od strony postępowania, spowodowało również, iż organy nie powinny były prowadzić dalszego postępowania, mającego na celu ocenę merytoryczną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 maja 2005 roku. Wszelkie dywagacje organów dotyczące zasadności udzielenia inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku, zawarte w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji, były zatem zbędne i nie wpływają na ocenę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Wydając decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na jego niedopuszczalność, spowodowaną złożeniem wniosku przez podmiot, który nie ma przymiotu strony, organ nie powinien bowiem w ogóle rozpatrywać kwestii materialnoprawnych objętych rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej. Co za tym idzie wszystkie zarzuty skargi, dotyczące braku w decyzjach organów obu instancji ustaleń dotyczących spełnienia przez inwestorów warunków do uzyskania pozwolenia na użytkowanie były niezasadne, ponieważ organy w ogóle nie musiały takich ustaleń w niniejszej sprawie czynić.

Ustalenie, iż oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosek nie pochodzi od strony postępowania, spowodowało nadto, iż bez znaczenia w sprawie pozostawała podnoszona przez skarżącą okoliczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, która dotyczyła przedmiotowej inwestycji. Okoliczność ta mogłaby bowiem być badana dopiero gdyby organy uznały, iż postępowanie w sprawie wznowienia z przyczyny wskazanej we wniosku tj. opartej na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., może się toczyć tj. iż wniosek o wznowienie oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. pochodzi od strony postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy nie naruszyły w niniejszej sprawie przepisów postępowania dotyczących wnikliwego zbadania sprawy, zawartych w art. 7 - 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organy nie naruszyły również w niniejszej sprawie wskazywanego w skardze art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ na jego podstawie nie orzekały. Niniejsza sprawa nie dotyczyła bowiem wniosku o wznowienie postępowania opartego na przesłance wynikającej z tego przepisu, lecz wniosku opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy nie mogły również naruszyć w sposób mający wpływ na wynik sprawy wskazywanych w skardze przepisów zawartych w art. 48, art. 83 i art. 84 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku. Art. 48 ww. ustawy organy nie stosowały, a przepisy zawarte w art. 83

i art. 84 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku, są to przepisy kompetencyjne. Niewątpliwie natomiast w sprawie orzekały organy rzeczowo i miejscowo właściwe.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.