Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 305/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2 pkt 4, art. 174 pkt 2, art. 176
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 28, art. 31 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 991
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt II SA/Op 185/23 w sprawie ze skargi S. w N. na postanowienie Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr EP.906.1.2022.KK w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. w N. na rzecz Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II SA/Op 185/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę S. w N. na postanowienie Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 kwietnia 2023 r., nr EP.906.1.2022.KK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiło S. w N., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności na zasadzie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ewentualnie, w razie nie stwierdzenia nieważności postępowania, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Opolu. Stowarzyszenie wniosło także o zasądzenie na jego rzecz od organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, w każdym z wyżej wymienionych przypadków.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej – "k.p.a.") w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (dalej – "u.d.l."), a polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu badając legalność zaskarżonego postanowienia oddalił skargę i błędnie przyjął, że Regulamin Stowarzyszenia zawęża udział Stowarzyszenia jako inicjatora postępowań administracyjnych tylko do spraw własnych, umożliwia zaś uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych w sprawach własnych jako podmiot prowadzący działalność leczniczą;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu badając legalność zaskarżonego postanowienia oddalił skargę, zaakceptował ustalony stan faktyczny sprawy i nie uwzględnił, że organ błędnie ustalił stan faktyczny, a w konsekwencji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając również zasadę zaufania do organów poprzez uznanie, że Skarżący nie wykazał, że jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają wszczęcie postępowania i udział w tym postępowaniu,

2. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, badając legalność zaskarżonego postanowienia oddalił skargę i błędnie przyjął, że skarżący nie wykazał, że jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu pomimo tego, że Skarżący w toku postępowania udowodnił, że spełnione zostały przewidziane w tym przepisie przesłanki, a mianowicie jego udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi stowarzyszenia oraz za przystąpieniem do postępowania przemawia interes społeczny,

3. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (dalej – "u.p.i.s.") w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakimi powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (dalej – "Rozporządzenie"), polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu badając legalność zaskarżonego postanowienia oddalił skargę i błędnie przyjął, że Podmiot nie narusza przepisów, a tym samym brak jest podstaw do jego zamknięcia na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, pomimo tego, że Skarżący w toku postępowania udowodnił, że spełnione zostały przesłanki wydania decyzji zakazującej Podmiotowi działalności leczniczej poprzez rażące naruszenie przez Podmiot minimum jednego przepisu, mianowicie § 14 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia,

4. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia w związku z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu badając legalność zaskarżonego postanowienia oddalił skargę i błędnie przyjął, że Podmiot nie narusza warunków sanitarno-epidemiologicznych, w związku z czym wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie jest zbędne, pomimo tego, że Skarżący w toku postępowania udowodnił, że spełnione zostały przesłanki do wszczęcia postępowania, a działalność lecznicza w Podmiocie wykonywana jest z rażącym naruszeniem prawa, tj. § 14 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia, co przyznaje sam Organ i do wyjaśnienia pozostały inne wskazane we wniosku okoliczności wykonywania działalności leczniczej w Podmiocie,

5. art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15 oraz art. 107 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu badając legalność zaskarżonego postanowienia oddalił skargę i błędnie przyjął, że OPWIS podporządkował się ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku i uwzględnił zawarte wytyczne, podczas gdy organ ponownie nie wyjaśnił dokładnie okoliczności stanowiących przedmiot wniosku Stowarzyszenia, a tym samym stanu faktycznego sprawy i nie rozpoznał badanej kwestii w jej całokształcie i nie dokonał wyczerpującej oceny,

6. art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie wyroku przez Sąd, który ze względu na sposób wyłonienia nie spełniał warunku niezależności i bezstronności.

Opisane wyżej naruszenia miały zdaniem Stowarzyszenia istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby Sąd I instancji nie naruszył powyższych przepisów postępowania, to musiałby uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, gdyż Skarżący wykazał niezbicie, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania oraz spełnił wszelkie przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania i jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a w rezultacie Sąd wydałby rozstrzygnięcie o uchyleniu postanowienia, a nie oddaleniu skargi.

Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz od Stowarzyszenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność postanowienia Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że zasadnicze znaczenie dla oceny odnośnie do zgodności z prawem kontrolowanego postanowienia miało to, że wszczęciu postępowania administracyjnego – a mianowicie, postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji zakazującej podmiotowi leczniczemu (Ł. sp. p.) prowadzącemu zakład leczniczy wykonywania działalności leczniczej w jego pomieszczeniach ze skutkiem natychmiastowym oraz decyzji zakazującej temu podmiotowi leczniczemu prowadzenia działalności leczniczej we wskazywanym we wniosku zakresie – sprzeciwiał się art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., który ustanawia przesłanki wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej. Według Sądu I instancji, określone tym przepisem prawa przesłanki nie zaktualizowały się, albowiem żądanie wszczęcia przez S. w N. postępowania administracyjnego we wskazanej sprawie nie było działaniem mającym swoje uzasadnienie w celach statutowych tego stowarzyszenia, ani też nie było działaniem podjętym w interesie społecznym.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Odnosząc się do kwestii stawianej na gruncie zarzutu z pkt II. ppkt 6. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie wyroku przez Sąd, który ze względu na sposób wyłonienia nie spełniał warunku niezależności i bezstronności, nie sposób jest oczywiście nie dostrzec, że negatywną – i niestety smutną – konsekwencją zmian wynikających z ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw jest kwestionowanie w orzecznictwie sądów międzynarodowych i krajowych statusu sędziów powoływanych na wniosek KRS w składzie ukształtowanym wymienioną ustawą nowelizującą, a więc w składzie niezgodnym z Konstytucją RP (zob. np.: wyrok Wielkiej Izby TSUE z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18 i C-625/18; wyroki ETPCz z dnia: 22 lipca 2021 r., skarga nr 43447/19, Reczkowicz przeciwko Polsce; 8 listopada 2021 r., skargi nr 49868/19 i 57511/19 Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce; 3 lutego 2022 r., skarga nr 1469/20, Advance Pharma sp. z o.o. przeciwko Polsce; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III Po 7/18). Jakkolwiek w tym też kontekście nie sposób jest nie ustrzec się i tej refleksji, że przepisy art. 5a oraz art. 5 § 1c p.u.s.a. – wprowadzone do porządku prawnego z dniem 15 lipca 2022 r., przy tym wraz ze zmianą, z dniem 14 lutego 2020 r., art. 5 p.u.s.a., która polegała na dodaniu do niego § 1a i § 2b – oraz przyjęte na ich gruncie rozwiązania prawne nie są wolne od ułomności oraz (konstytucyjnych i unijnych) deficytów, to jednak badanie spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności, o którym mowa w art. 5a p.u.s.a. nie może abstrahować od wypracowanych w tej mierze w orzecznictwie sądowym modelowych konstrukcji tzw. "testów niezawisłości i bezstronności" (zob. zwłaszcza: wyrok Wielkiej Izby ETPCz z dnia 1 grudnia 2020 r., nr sprawy 26374/18; wyrok TSUE z dnia 6 października 2021 r. w sprawie C – 487/19; uchwała Sądu Najwyższego w składzie połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt BSA I-4110-1/20; uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt I KZP 2/22; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FPS 3/22; zob. również pkt 75 i pkt 98 wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 22 lutego 2022 r. w sprawach połączonych C – 562/21 PPU i C – 563/21 PPU).

Z art. 5a p.u.s.a. wynika – między innymi – w tym zakresie, że przy doręczeniu pierwszego pisma w sprawie sąd zawiadamia uprawnionego do złożenia wniosku o składzie rozpoznającym sprawę, a przy każdym kolejnym – jeżeli skład rozpoznający sprawę uległ zmianie, a ponadto, że wniosek o stwierdzenie przesłanek, o których jest mowa w § 1, składa się w terminie tygodnia od dnia zawiadomienia uprawnionego do złożenia wniosku o składzie rozpoznającym sprawę.

Jeżeli z akt sprawy wynika, że skarżące stowarzyszenie zostało zawiadomione o składzie wyznaczonym do rozpoznania sprawy oraz o osobie sędziego zastępcy (k. 96 – 100) i nie kwestionuje przy tym prawidłowości doręczenia tego zawiadomienia, to wobec znaczenia konsekwencji wynikających ze zdania drugiego § 4 art. 5a p.u.s.a. za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że świadome (jak wynika ze skargi kasacyjnej – zob. s. 14) istnienia stosownej procedury sprawdzenia spełniania warunku niezależności i bezstronności, stowarzyszenie z procedury tej – oraz z przyznanych w jej ramach uprawnień – jednak nie skorzystało.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa zarzut z pkt II. ppkt 1. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Abstrahując już nawet od tego, że zarzut ten nie został uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle wymogów wynikających z przepisu art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13) – co nie może pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do braku jego skuteczności, albowiem ze skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji wymienionych przepisów postępowania i rekonstruowanych na ich podstawie wzorców kontroli legalności zaskarżonego postanowienia (zob. s. 7 – 11) – o braku jego zasadności trzeba wnioskować przede wszystkim na podstawie treści oraz funkcji art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a..

Jeżeli z wymienionego przepisu prawa wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, to za uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, iż ocena odnośnie do ziszczenia się określonych tym przepisem przesłanek wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji zakazującej podmiotowi leczniczemu prowadzącemu zakład leczniczy wykonywania działalności leczniczej w jego pomieszczeniach ze skutkiem natychmiastowym oraz decyzji zakazującej temu podmiotowi leczniczemu prowadzenia działalności leczniczej we wskazywanym we wniosku zakresie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego – do którego wszczęcia nota bene jeszcze nie dochodzi – co prowadzi do wniosku o braku zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji – jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia – przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które zdaniem skarżącego stowarzyszenia miałoby polegać na tym, że "[...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu badając legalność zaskarżonego postanowienia oddalił skargę, zaakceptował ustalony stan faktyczny sprawy i nie uwzględnił, że organ błędnie ustalił stan faktyczny, a w konsekwencji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając również zasadę zaufania do organów poprzez uznanie, że Skarżący nie wykazał, że jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają wszczęcie postępowania i udział w tym postępowaniu".

Z tożsamych powodów – a mianowicie, wobec deficytów jego uzasadnienia oraz wobec treść i funkcji art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. – za niezasadny należało uznać zarzut z pkt II ppkt 5. petitum skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim na jego gruncie skarżące stowarzyszenie podnosi naruszenie przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15 i art. 107 k.p.a.

Natomiast w odniesieniu do stawianego w tym zarzucie – i w powiązaniu z wymienionymi przepisami postępowania – naruszenia art. 153 p.p.s.a. trzeba stwierdzić, że ograniczenie się w jego uzasadnieniu do argumentu, że "[...] Stwierdzenie Sądu [...], że "OPWIS prawidłowo ustalił stan sprawy, rozpoznał wniosek Stowarzyszenia, uzasadnił w zaskarżonym postanowieniu kwestie jego legitymacji i kompetencji, uczynił to w sposób wyczerpujący oraz całościowy, zgodnie z przepisami prawa procesowego [...]" bez wskazania dowodów na poparcie stanowiska wydane się błędne" (s. 14 skargi kasacyjnej), nie może być uznane za wystarczające dla wykazania, że ponownie kontrolując zgodność z prawem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego Sąd I instancji nie uwzględnił wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych wyroku z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 316/22, którym WSA w Opolu uchylił pierwotnie wydane w sprawie ostateczne postanowienie Opolskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 października 2022 r. Zwłaszcza, że skarżące stowarzyszenie nie odniosło się nawet do argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu pierwotnie wydanego w sprawie orzeczenia, a co więcej, zawartych w nim wiążących ocen prawnych oraz wytycznych co do dalszego postępowania w żadnym stopniu, ani też zakresie nie odniosło do stanowiska prezentowanego w kontrowanym wyroku, ani też nie konfrontowało ich z tym stanowiskiem, co mogłoby służyć wykazaniu, że aktualnie wydane orzeczenie istotnie zostało wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.

Deficyty konstrukcji oraz uzasadnienia omawianego zarzutu kasacyjnego prowadzą więc do wniosku o braku jego zasadności, a co za tym idzie skuteczności.

Skutku oczekiwanego przez skarżące stowarzyszenie nie mogą również odnieść zarzuty z pkt II. ppkt 3. i ppkt 4. petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Podnoszone na ich gruncie naruszenie prawa – a, mianowicie odpowiednio, naruszenie art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych wymagań, jakimi powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą oraz naruszenie art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w związku z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. – które miałoby odpowiednio polegać na tym, że "[...] Sąd [...] błędnie przyjął, że Podmiot nie narusza przepisów, a tym samym brak jest podstaw do jego zamknięcia na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, pomimo tego, że Skarżący [...] udowodnił, że spełnione zostały przesłanki wydania decyzji zakazującej [...] działalności leczniczej" oraz na tym, że "[...] Sąd [...] błędnie przyjął, że Podmiot nie narusza warunków sanitarno-epidemiologicznych, w związku z czym wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie jest zbędne, pomimo tego, że Skarżący [...] udowodnił, że spełnione zostały przesłanki do wszczęcia postępowania, a działalność lecznicza w Podmiocie wykonywana jest z rażącym naruszeniem prawa [...]", nie uzasadnia twierdzenie, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu.

W odpowiedzi na te zarzuty trzeba przede wszystkim podnieść – albowiem skarżące stowarzyszenie nie uwzględnia w dostatecznym stopniu znaczenia wszystkich konsekwencji wynikających z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. – że to nie samo żądanie organizacji społecznej wszczyna postępowanie administracyjnego, lecz – jak jasno i wyraźnie wynika z tego przepisu prawa – że organizacja społeczna może żądać wszczęcia tego postępowania z urzędu przez właściwy do tego organ administracji publicznej, zaś jego wszczęcie z urzędu następuje o ile zaktualizują się określone tym przepisem przesłanki, a mianowicie, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Co więcej, z uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji motywował ocenę odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji zakazującej podmiotowi leczniczemu prowadzącemu zakład leczniczy wykonywania działalności leczniczej w jego pomieszczeniach ze skutkiem natychmiastowym oraz decyzji zakazującej temu podmiotowi leczniczemu prowadzenia działalności leczniczej we wskazywanym we wniosku zakresie brakiem merytorycznej zasadności wniosku, z którym wystąpiło stowarzyszenie. Analiza argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia potwierdza – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – że Sąd I instancji zasadnie, zważywszy na przedmiot sprawy, akcentował znaczenie treści art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz określonych tym przepisem przesłanek wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej. Jeżeli z zawartej w tym przepisie prawa regulacji wynika, że warunkami koniecznymi – które muszą się ziścić łącznie – uczynienia zadość żądaniu organizacji społecznej jest to, aby wszczęcie postępowania było uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz, aby przemawiał za tym interes społeczny, to Sąd I instancji – co trzeba uznać za oczywiste, zważywszy na przedmiot kontrolowanego postanowienia – nie bez powodu akcentował znaczenie wymienionych przesłanek odnosząc się w tym kontekście do kontroli prawidłowość oceny organu administracji publicznej odnośnie do ich aktualizacji w sprawie z wniosku skarżącego stowarzyszenia (s. 9 – 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Nie miało to jednak – jak wynika z toku narracji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia – nic wspólnego z merytoryczną oceną zasadności żądania wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji zakazującej podmiotowi leczniczemu prowadzącemu zakład leczniczy wykonywania działalności leczniczej w jego pomieszczeniach ze skutkiem natychmiastowym oraz decyzji zakazującej temu podmiotowi leczniczemu prowadzenia działalności leczniczej we wskazywanym we wniosku zakresie. Byłaby ona bowiem, nie dość, że zbędna dla potrzeb wnioskowania odnośnie do zaktualizowania się przesłanek, o których stanowi art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., to również – gdyby została przeprowadzona – niedopuszczalna, a nie jest nią z całą pewnością opis działania organu inspekcji sanitarnej w zakresie odnoszącym się do przeprowadzonych kontroli oraz ich wyników stwierdzających brak nieprawidłowości (s. 14 – 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

W tym też kontekście, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wyniki kontroli i stwierdzone w ich toku nieprawidłowości mogłyby stanowić przesłankę wnioskowania odnośnie do potrzeby podjęcia stosownych działań nadzorczych, a w konsekwencji podstawę podjęcia działań w interesie społecznym wyrażających się, między innymi, w żądaniu wszczęcia przez uprawniony organ z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji zakazującej podmiotowi leczniczemu prowadzącemu zakład leczniczy wykonywania działalności leczniczej w jego pomieszczeniach ze skutkiem natychmiastowym oraz decyzji zakazującej temu podmiotowi leczniczemu prowadzenia działalności leczniczej we wskazywanym we wniosku zakresie. Tych zaś – to jest ich podjęcia – z całą pewnością nie może uzasadniać żądanie organizacji społecznej oparte na jej przekonaniu o istnieniu tychże nieprawidłowości, jeżeli – i abstrahując od kwestii odnoszącej się do wcześniejszego stwierdzenia nieważności decyzji zezwalających podmiotowi leczniczemu na uruchomienie pracowni rentgenowskiej oraz uruchomienie i stosowanie aparatu rtg dla radiologii zabiegowej, a to z uwagi na niezachowanie wymogu minimalnej powierzchni lokalu, albowiem jako kwestia odrębna, nie ma ona znaczenia dla oceny zaktualizowania się przesłanek z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie z wniosku skarżącego stowarzyszenia z dnia 3 sierpnia 2022 r. – nie znajduje swojego potwierdzenia w stanowisku organów inspekcji sanitarnej, z którego mogłoby wynikać wnioski uzasadniające podjęcia stosownych i koniecznych działań.

Przedstawione argumenty, przekonując o zasadności stanowiska odnośnie do braku zaktualizowania się w sprawie inicjowanej wnioskiem S. przesłanki działania w interesie społecznym, nie pozostają również bez wpływu na wniosek o braku skuteczności zarzutów z pkt I. oraz pkt II. ppkt 2. petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których skarżące stowarzyszenie zmierza do podważenia prawidłowości oceny Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do braku aktualizacji pierwszej spośród przesłanek wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej, o których jest mowa w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

Jeżeli bowiem z określonych tym przepisem prawa przesłanek wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej wynika, że warunkami koniecznymi – które muszą się ziścić łącznie – uczynienia zadość żądaniu organizacji społecznej jest to, aby wszczęcie postępowania administracyjnego było uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz, aby przemawiał za tym interes społeczny, to brak zaktualizowania się chociażby jednego z tych warunków powoduje, że żądanie organizacji społecznej nie może odnieść oczekiwanego przez nią skutku.

Już więc z przedstawionych powodów – zwłaszcza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły oceny Sądu I instancji odnośnie do braku zaktualizowania się przesłanki działania w interesie społecznym S. – nie ma podstaw, aby zasadnie można było podważać ocenę tego Sądu, z której wynika, że zaskarżone postanowienie nie jest niezgodne z prawem.

Nie mniej jednak trzeba stwierdzić, że oceny tej nie podważają również zarzuty z pkt I. oraz pkt II. ppkt 2. petitum skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia stanowiska Sądu I Instancji, z którego wynika, że żądanie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji zakazującej podmiotowi leczniczemu prowadzącemu zakład leczniczy wykonywania działalności leczniczej w jego pomieszczeniach ze skutkiem natychmiastowym oraz decyzji zakazującej temu podmiotowi leczniczemu prowadzenia działalności leczniczej we wskazywanym we wniosku zakresie nie korespondowało z celami statutowymi S.

W odpowiedzi na stawiany na ich gruncie zarzut błędnej wykładni art. 28 k.p.a., art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o działalności leczniczej, odwołując się do przyjmowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumienia błędu wykładni oraz koniecznych wymogów, którym powinien czynić zadość zarzut błędnej wykładni prawa (zob. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15) trzeba stwierdzić, że zarzuty te nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez skarżące stowarzyszenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, aby Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne – w tym, w kontekście wskazywanym przez wnoszącego skargę kasacyjną – w odniesieniu do art. 28 k.p.a.– który został jedynie przywołany (s. 11) – czy też w odniesieniu do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. – który również został jedynie przywołany (s. 9, i który wobec treści żądania wniosku stowarzyszenia nota bene nie miał w sprawie zastosowania) – czy też w odniesieniu do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o działalności leczniczej – którego treść została jedynie przywołana i zestawiona z regulaminem stowarzyszenia – co prowadzi do wniosku, że na gruncie zarzutów błędnej wykładni tych przepisów prawa stowarzyszenie podjęło polemikę – przy tym nie pozbawioną deficytów, albowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej (zob. s. 7 – 11) nie wynika, jakie powinno być prawidłowe rozumienie wymienionych przepisów prawa – z poglądem nieistniejącym, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że zarzuty błędnej wykładni wymienionych przepisów prawa nie są skuteczne. Podobnie, jak i zarzut błędnego rozumienia art. art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem również w tym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, jakie powinno być prawidłowe rozumienie tego przepisu prawa w relacji do podejścia prezentowanego w tej mierze przez Sąd I instancji.

Jeżeli wobec konstrukcji zarzutów z pkt I. oraz pkt II. ppkt 2. petitum skargi kasacyjnej przyjąć natomiast, że istota stawianej na ich gruncie kwestii spornej dotyczy niewłaściwego zastosowania wymienionych przepisów prawa, to należałoby stwierdzić, że tak skonstruowane zarzuty również nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa wymaga bowiem – co stanowi konieczny warunek jego rozpatrzenia oraz merytorycznej oceny – wykazania i wyjaśnienia, jak dany konkretny przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany, co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej – i abstrahując już nawet od tego, że wobec treści żądania wniosku skarżącego stowarzyszenia z dnia 3 sierpnia 2022 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji zakazującej podmiotowi leczniczemu prowadzącemu zakład leczniczy wykonywania działalności leczniczej w jego pomieszczeniach ze skutkiem natychmiastowym oraz decyzji zakazującej temu podmiotowi leczniczemu prowadzenia działalności leczniczej we wskazywanym w tym wniosku zakresie, nie miał zastosowania w sprawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., co zarzut jego naruszenia czyni niezasadnym, w tym zwłaszcza wobec deficytów argumentacji zmierzającej do wykazania przeciwnego wniosku – nie wynika, aby zwierało ono wskazany i konieczny zarazem element.

W tej zaś mierze trzeba stwierdzić, że oceny Sądu I instancji o braku zaktualizowania się pierwszej spośród przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. nie podważa stanowisko eksponujące znaczenie okoliczności, które z punktu widzenia ziszczenia się tej przesłanki są jednak pozbawione prawnie istotnego waloru w sprawie inicjowanej wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2022 r. (s. 10, s. 11 skargi kasacyjnej), o czym była mowa powyżej, czy też stanowisko eksponujące okoliczności, które miałyby zwalniać z obowiązku wykazania realizacji celów stowarzyszenia w relacji do treści żądania zawartego w wymienionym wniosku (s. 9 – 10 skargi kasacyjnej).

Zwłaszcza, gdy podkreślić również, że warunkiem koniecznym ziszczenia się przesłanki uzasadnienia podjętego działania celami statutowymi organizacji społecznej jest to, aby między jej celami statutowymi, a materialnoprawnym przedmiotem postępowania, którego wszczęcia żąda ta organizacja społeczna, zachodził bezpośredni lub pośredni (lecz wyraźny, a nie li tylko domniemywany, dorozumiewany, czy wyinterpretowywany) prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji społecznej mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia. W relacji do treści żądania wniosku z dnia 3 sierpnia 2022 r. o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego – a mianowicie, żądania wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji zakazującej podmiotowi leczniczemu prowadzącemu zakład leczniczy wykonywania działalności leczniczej w jego pomieszczeniach ze skutkiem natychmiastowym oraz decyzji zakazującej temu podmiotowi leczniczemu prowadzenia działalności leczniczej we wskazywanym w tym wniosku zakresie – o istnieniu tego rodzaju związku nie sposób jest jednak wnioskować na podstawie celów, którymi są: "a. Edukacja i promocja zdrowia, wspieranie rozwoju neurochirurgii. b. Śledzenie światowych trendów w diagnostyce [...]. c. Promowanie nowoczesnych celów leczenia [...]". d. Upowszechnianie wiedzy o chorobach i metodach leczenia [...]. e. Propagowanie właściwego trybu życia [...]. f. Poprawa stanu zdrowia w zakresie chorób układu nerwowego [...]. g. Działanie na rzecz poprawy stanu i jakości leczenia w podmiotach wykonujących działalność leczniczą w zakresie neurochirurgii i chorób narządu ruchu na terenie całego kraju. h. Działanie na rzecz poprawy dostępności do leczenia neurochirurgicznego [...]. i. monitorowanie dostępności do diagnostyki i leczenia chorób [...]. j. Monitorowanie jakości wykonywania świadczeń z zakresu neurochirurgii i chorób narządu ruchu w podmiotach wykonujących działalność leczniczą na terenie całego kraju w ramach obowiązującego prawa." Tak określone cele oraz eksponowane w ich opisach akcenty nie uzasadniają twierdzenia, że przedmiot postępowania administracyjnego, o wszczęcie którego wnioskowało stowarzyszenie oraz charakter sprawy rozstrzyganej w tym postępowaniu dotyczy zakresu statutowej działalności S. w N., w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., a zasadności tego wniosku nie podważa – zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego – to, że "Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez uczestniczenie jako strona w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy [...], w szczególności w postępowaniach dotyczących: dokonywania wpisów, odmowy dokonywania wpisów, zmian wpisów w rejestrach podmiotów wykonujących działalność leczniczą [...]".

W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

2