Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 884/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Sebastian Pietrzyk WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2023 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2023 r., znak: SKO.UW/4163/589/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 884/23

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r., znak: GS-17.6843.2.0049.2020.WP nr: 127, działając na podstawie art. 78, art. 4 ust. 9 i 9b[1] w zw. z art. 77 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej: "u.g.n.") w związku ze zmianą wartości gruntu ustaloną na podstawie operatu szacunkowego, wypowiedział Instytutowi Fizyki Jądrowej im. Henryka Niewodniczańskiego Polskiej Akademii Nauk w Krakowie od 1 stycznia 2022 r. dotychczasową opłatę roczną (5,85 zł) z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, tj. działki nr [...] o powierzchni 15 m2 objętej KW nr [...], i zaoferował nową wysokość opłaty rocznej, która stanowi 3% aktualnej wartości gruntu (246,48 zł).

Wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości z dnia 10 września 2021 r. (data stempla pocztowego) użytkownik wieczysty stwierdził, że w świetle art. 77 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (dalej: "ustawa o PAN") nie ma podstaw do aktualizowania opłaty rocznej, bo grunty wykorzystywane są na działalność określoną w art. 2 ustawy o PAN. Fakt dotychczasowego uiszczania opłat rocznych nie oznacza, że zwolnienie ustawowe nie ma zastosowania, a użytkownik wieczysty zamierza odzyskać nienależnie dokonane opłaty. Jednocześnie z ostrożności procesowej podniesiono zarzuty uzasadniające ustalenie opłaty w niższej wysokości, dotyczące operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 24 kwietnia 2023 r., znak: SKO.UW/4163/589/2021, wydaną na podstawie art. 77 ust. 1, 2a i 3, art. 78 i art. 79 ust. 2, 3 i 5 u.g.n. w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), umorzyło postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano na wstępie, że opłaty za użytkowanie mogą być aktualizowane na skutek zmiany wartości gruntów na podstawie oszacowania przez rzeczoznawców majątkowych (art. 77 u.g.n.), szczegółowe zasady wyceny nieruchomości reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a ciężar dowodu spoczywa na organie.

Następnie przytoczono art. 54 ust. 5, art. 77 ust. 1, art. 2 ustawy o PAN i wskazano, że Instytut Fizyki Jądrowej im. Henryka Niewodniczańskiego Polskiej Akademii Nauk jest instytutem zarejestrowanym w rejestrze instytutów naukowych PAN pod nr RIN-III-61/04. Z tego rejestru wynika, że przedmiotem działalności Instytutu jest m.in. prowadzenie badań naukowych w zakresie nauk fizycznych i pokrewnych oraz upowszechnianie wyników tych badań. W szczególności do zadań Instytutu należy prowadzenie prac badawczych w zakresie fizyki w specjalnościach naukowych fizyki i astrofizyki, czasek elementarnych, fizyki jądrowej i oddziaływań silnych, fizyki materii skondensowanej i pokrewnych w szczególności takich jak: biologia radiacyjna i środowiskowa, fizyka środowiska, fizyka medyczna, dozymetria, geofizyka, radiochemia, fizyka nowych materiałów oraz badania interdyscyplinarne. Instytut prowadzi także prace rozwojowe i wdraża wyniki badań do gospodarki. Nie budzi zatem wątpliwości, iż rodzaje aktywności instytutu mieszczą się w zadaniach określonych w art. 2 ustawy o PAN, a tym samym Instytut jest zwolniony z opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 77 ust. 2 ustawy o PAN, bo nieruchomość nie wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Skoro w niniejszej sprawie nie można było wypowiedzieć wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, bo Instytut jest zwolniony z opłat rocznych z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana na realizację zadań określonych w art. 2 ustawy o PAN, to postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prezydent Miasta Krakowa, zarzucając jej:

1) naruszenie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 54 ust. 5 oraz art. 77 ust. 1 i 2 ustawy o PAN przez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste przedmiotowego terenu wobec Instytutu w ogóle ze względu na treść art. 77 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 5 ustawy o PAN;

2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że cała nieruchomość jest wykorzystywana przez Instytut do prowadzenia działalności określonej w art. 2 ustawy o PAN.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nieruchomość nie jest w całości wykorzystywana na prowadzenie działalności gospodarczej, lecz służy również do prowadzenia swojej ustawowej i statutowej działalności określonej w art. 2 ustawy o PAN. Wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego została ustalona na podstawie pisma b. Urzędu Dzielnicowego Kraków - Krowodrza Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami w Krakowie Nr G-8226-4/21/1/86/LG z dnia 29 września 1986 r. Instytut każdego roku oświadcza o wielkości powierzchni wykorzystywanej do prowadzenia działalności określonej w art. 2 ustawy o PAN. Zatem wysokość opłaty rocznej wylicza się corocznie w następujący sposób: stosunek powierzchni, która nie jest przeznaczona do prowadzenia działalności określonej w art. 2 ustawy o PAN w odniesieniu do powierzchni całkowitej budynków oraz gruntów należy przemnożyć przez opłatę za całą nieruchomość. Wyliczona w ten sposób opłata roczna obejmuje jedynie część nieruchomości, która nie jest przeznaczona do prowadzenia działalności określonej w art. 2 ustawy o Polskiej Akademii Nauk. Nie do zaakceptowania jest stanowisko sprowadzające się w istocie do braku możliwości aktualizacji opłat. To właściwy organ na podstawie ustalonej w postępowaniu aktualizacyjnym wysokości opłaty stosuje co roku ewentualne zwolnienie z całości lub części opłaty.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i wskazało, że zwolnienie, o którym mowa w art. 77 ust. 1 ustawy o PAN następuje z mocy prawa, a nadto przepis ten nie wyłącza gruntów wykorzystywanych wyłącznie do działalności gospodarczej, bo jedynym kryterium zwolnienia jest wykorzystywanie gruntów na realizację zadań określonych w art. 2 ustawy o PAN.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) dalej zwana p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium bezprzedmiotowość postępowania przejawia się w tym, że w świetle art. 77 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1796 z późn. zm., dalej ustawa o PAN), nie ma co do zasady podstaw, aby Instytut Fizyki Jądrowej Polskiej Akademii Nauk ponosił koszty użytkowania wieczystego, tym bardziej zatem nie ma podstaw do aktualizowania tej opłaty. Brak podstawy prawnej do aktualizowania opłaty stanowi z kolei brak jednego z elementów sprawy administracyjnej, co pociąga za sobą konieczność umorzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznawał niniejszą sprawę mimo, iż przedmiotem skargi jest orzeczenie Kolegium wydane w trybie określonym w przepisach art. 77 – 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.). Wprawdzie orzeczenia wydane przez Kolegium w tym trybie podlegają zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednakże ukształtowała się praktyka orzecznicza, zgodnie z którą w przypadku, gdy orzeczenie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty (orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty), podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 876/07, publ. LEX 413615, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007r., sygn. akt I OSK 1141/06, publ. LEX 299413).

Powyższe rozstrzygnięcie jest wadliwe z kilku powodów.

W pierwszej kolejności należy organowi wytknąć naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które zobowiązują go m.in. do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania wyczerpującego materiału dowodowego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wyszedł z założenia, że choć do tej pory opłata za użytkowanie wieczyste była naliczana, to jednak niema podstaw do jej aktualizacji, bo Instytut zwolniony jest z tej opłaty z mocy prawa.

Tymczasem z treści wniosku Instytutu o ustalenie że aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu jest nieuzasadniona, ewentualnie uzasadniona w niższej wysokości, jak i z treści samej skargi wynika, że Instytut dotychczas opłatę tę uiszczał.

Powyższe uchybienie wadliwie zdefiniowało zatem zaistniały między stronami spór. W sprawie nie chodziło bowiem o rozstrzygnięcie, czy Skarb Państwa miał prawo i podstawy do tego, by korzystając z procedury aktualizacji de facto ustalić Instytutowi opłatę, której ten wcześniej nigdy nie ponosił, lecz czy istniały podstawy do podwyższenia uiszczanej opłaty.

Dalej przypomnieć należy obowiązujące przepisy dotyczące przysługujących Polskiej Akademii Nauk zwolnień z opłat za użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy o PAN, akademia jest zwolniona z opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, jeżeli grunty te są wykorzystywane na realizację zadań określonych w art. 2. Zgodnie z art. 42 tej ustawy, podstawową jednostką naukową Akademii jest instytut naukowy, zwany dalej "instytutem". Zgodnie zaś z art. 54 ust. 5 ustawy o PAN, do przysługującego instytutowi prawa użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa stosuje się przepisy art. 77 ust. 1 i 2. Z art. 79 ust. 1 pkt. 6 ustawy o PAN wynika nadto, że PAN może uzyskiwać przychody z działalności gospodarczej; zaś zgodnie z art. 83 i 84 ustawy, PAN lub jej Instytuty mogą (pod pewnymi warunkami) tworzyć spółki, obejmować lub nabywać i posiadać udziały oraz akcje spółek handlowych.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że zwolnienie z opłat za użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa przyznane przez ustawodawcę Polskiej Akademii Nauk nie jest definitywne i całkowite, ale dotyczy tylko tych gruntów, które wykorzystywane są na cele określone w art. 2 ustawy tj. na cele rozwoju, promocji, integracji i upowszechnianiu nauki oraz przyczynia się do rozwoju edukacji i wzbogacania kultury narodowej, a w szczególności zadań wymienionych w ust. 2 art. 2 ustawy. Nie dotyczy natomiast tych gruntów, które wykorzystywane są dla prowadzenia np. działalności gospodarczej.

Poza sporem pozostaje, że Instytut Fizyki Jądrowej PAN – zgodnie choćby ze znajdującym się w aktach sprawy Statutem – prowadzi działalność o której mowa w art. 2 ustawy.

Jednakże nieruchomości, której dotyczy kontrolowane postępowanie znajduje się "w rejonie ul. [...] w Krakowie". Faktem notoryjnym jest, że przy tejże właśnie ulicy mieści się Centrum Cyklotronowe Bronowice (CCB - IFJ PAN). Jak wynika ze strony internetowej Instytutu (https://ccb.ifj.edu.pl/pl.o_nas.html) znajduje się tam cyklotron Proteus C-235, co do którego Instytut na swojej stronie oświadcza, że: "Oferujemy wykorzystanie wiązek protonowych z cyklotronu C-235 dla firm komercyjnych do badań własności nowych materiałów, substancji biologicznych, detektorów stosowanych w medycynie, technice i fizyce oraz odporności elektroniki na promieniowanie, w tym promieniowanie kosmiczne." A nadto: "W sprawach technicznych i komercyjnych prosimy o kontakt z sekretariatem pod nr (............), lub pod adresem poczty elektronicznej (...............)".

Dodatkowo Instytut informuje, że " we współpracy z jednostkami medycznymi, prowadzimy i rozwijamy radioterapię nowotworów", w zakładce "Kontakt" znajduje się informacja, że w sprawie terapii nowotworów gałki ocznej należy kontaktować się z Kliniką Okulistyki i Onkologii Okulistycznej Szpitala Uniwersyteckiego w Krakowie, zaś w sprawie terapii protonowej nowotworów zlokalizowanych poza narządem wzroku u dorosłych – z Centrum Onkologii w Krakowie.

Terapie protonowa nowotworów oka oraz nowotworów zlokalizowanych poza narządem wzroku jest - zgodnie z Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 870 z późn. zm.) - świadczeniem gwarantowanym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2561 z późn. zm.), co oznacza, że jest finansowana ze środków Narodowego Fundusz Zdrowia.

Wszystko to razem oznacza, że SKO w Krakowie co najmniej przedwcześnie, bez ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, wydało zaskarżoną decyzję, czym naruszone zostały przepisy postępowania. Nie jest bowiem sprawie w ogóle wyjaśnione na jakie konkretnie cele wykorzystywana jest sporna nieruchomość, skoro w Centrum Cyklotronowym Instytutu Fizyki Jądrowej PAN niewątpliwie prowadzona jest działalność komercyjna.

Podkreślenia ponownie wymaga, że art. 77 w związku z art. 54 ust. 5 ust. O PAN, nie stanowi o definitywnym zwolnieniu akademii lub instytutu tej akademii z opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa.

Kolegium naruszyło ponadto art. 105 § 1 k.p.a., umarzając postępowanie w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw, tzn. nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania.

Opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny i stanowią swoistego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - administracyjny, w drugim zaś sądowy. Z art. 77 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy wynika bowiem, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 tej ustawy, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości.

W tym stadium postępowania, ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy, uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Z treści art. 79 ust. 3 powołanej ustawy wynika natomiast, że Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia Kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy administracyjny etap w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 tej ustawy, od orzeczenia Kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew.

W orzecznictwie podkreśla się, że orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny, jako że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 249/10, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Sz 889/08 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 472/06). Tymczasem, wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania zamyka stronom możliwość rozstrzygnięcia sporu, mimo złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pomimo, że Kolegium przyznało rację użytkownikowi wieczystemu - sprawa aktualizacji opłaty nie została przez ten organ rozstrzygnięta.

Należy również dodać, iż art. 105 § 1 k.p.a., na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, str. 485). Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2225/01, niepublikowany). Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010r., sygn. akt I OSK 789/09, niepublikowany). Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Uwzględniając powyższe argumenty stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Jeśli w ocenie Kolegium, brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata ta w ogóle nie powinna być od Instytutu pobierana, to organ winien zakończyć postępowanie jednym z rozstrzygnięć merytorycznych, przewidzianych w art. 73 ust. 3 u.g.n., a nie umarzać postępowanie. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej wielopoziomowego sporu: o istnienie obowiązku uiszczania opłaty w ogóle, a w razie ustalenia istnienia tego obowiązku o wysokość tej opłaty.

Zupełnie bezpodstawne jest zatem stwierdzenie Kolegium, że w sprawie brakuje podstawy prawnej do orzekania oraz zachodzi brak sprawy administracyjnej. Istotnym błędem myślowym było utożsamienie braku uprawnienia do pobierania opłaty za użytkowanie wieczyste przez Skarb Państwa z brakiem podstawy prawnej do orzekania. Stwierdzenie w toku postępowania, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inne przepisy prawa materialnego, niż przyjęto we wcześniejszej fazie postępowania, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, lecz jedynie zmianę kwalifikacji prawnej rozpatrywanej sprawy. O ile umorzenie postępowania administracyjnego podyktowane jest przesłankami procesowymi, o tyle istnienie bądź nieistnienie przesłanek materialnych, od których uzależnione jest przyznanie stronie określonego uprawnienia, powinno skutkować merytorycznym rozpatrzeniem żądania strony (por. wyroki NSA: z 11.09.2012 r., II OSK 224/11, LEX nr 1251923; z 17.03.2011 r., I OSK 1740/10, LEX nr 1079716; z 20.09.2011 r., I OSK 697/11, LEX nr 1068530).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno zatem na wstępie dokonać dokładnych ustaleń faktycznych, a następnie zgodnie z wymogami art. 79 ust. 3 u.g.n. dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli zaś nie dojdzie do zawarcia ugody, Kolegium wyda orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Raz jeszcze wracając do cywilnego charakteru spornej opłaty należy podkreślić, że rozstrzygnięcie zasadności pobierania opłaty, czy jej wysokości uzależnionego chociażby od celu przeznaczenia gruntu, nie leży w kognicji sądu administracyjnego, który bada wyłącznie, czy w sprawie zaszły przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania. Zgodnie z wyraźnym wskazaniem cyt. ustawy, rozstrzygnięcie Kolegium w tym przedmiocie może zostać zweryfikowane przez sąd powszechny.

Wobec powyższego zaskrzona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 680 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).