Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2429/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2, art. 184, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 430/22 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2022 r. nr SKO.4111/1097/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dale: "WSA" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z 6 września 2022r. oddalił skargę K.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia 17 lutego 2022 r. nr SKO.4111/1097/2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.C. (dalej: "Skarżąca") zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm. - dalej jako: u.ś.r.) w z w. z art. 3 pkt 22 u.ś.r., poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że rezygnacja z zatrudnienia uprawniająca do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki przez matkę nad niepełnosprawnym dzieckiem powinna być rozumiana jako rezygnacja równoznaczna z nieistnieniem stosunku pracy oraz że skorzystanie z urlopu wychowawczego nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna polegać na przyjęciu, że pod pojęciem rezygnacji z zatrudnienia może być również rozumiane zaprzestanie wykonywania pracy na skutek korzystania z urlopu wychowawczego.

2. art. 18, art. 47, art. 68 ust. 3, art. 69, art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej jako: Konstytucja), poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że z uwagi na alternatywność form wsparcia i zabezpieczenia interesów dzieci w postaci prawa rodzica do uzyskania urlopu wychowawczego oraz prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie można mówić o naruszeniu standardów konstytucyjnych,

3. art. 3 ust. 1, art. 23 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 z późn. zm.), art. 7 ust. 2 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169 z późn. zm.) i art. 10 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169), poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że z uwagi na alternatywność form wsparcia i zabezpieczenia interesów dzieci w postaci prawa rodzica do uzyskania urlopu wychowawczego oraz prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie można mówić o naruszeniu standardów międzynarodowych.

Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie Skarżącej pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia" o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie może być utożsamiane wyłącznie z rozwiązaniem stosunku pracy. Sąd I instancji mylnie zdekodował treść normy prawnej, a jej prawidłowe odczytanie powinno polegać na przyjęciu, iż pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia" należy rozumieć jako sytuację braku faktycznego wykonywania pracy za wynagrodzeniem w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w tym również jako sytuację korzystania z urlopu wychowawczego w rozumieniu art. 186 k.p., a nie jako brak istnienia stosunku pracy.

Skarżąca podniosła, iż prawidłowa wykładnia przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie powinna uwzględnić definicję z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Skoro ten ostatni przepis określa pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" użyte w art. 17 ust. 1 u.ś.r., to w oczywisty sposób pojęcie to na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinno być rozumiane w taki sposób, jak to definiuje art. 3 pkt 22 u.ś.r. Gdyby ustawodawca zamierzał uzależnić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od ustania stosunku pracy, to w art. 3 pkt 22 u.ś.r. posłużyłby się zwrotem "pozostawanie w stosunku pracy", zamiast użytego "wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy". Ustawodawca nie zdecydował się jednak na ten krok, lecz świadomie dodał dodatkowy zwrot "wykonywanie pracy", zatem należy przyjąć, iż chciał to pojęcie odnieść do rzeczywistego świadczenia pracy w ramach danego stosunku, a nie do samego tylko istnienia stosunku prawnego. Zwrócono uwagę, iż na gruncie regulacji z zakresu prawa pracy pojęcie "wykonywania pracy" odnoszone jest do faktycznego świadczenia pracownika, a nie do samego stosunku pracy.

Zauważono też, iż rezygnacja z zatrudnienia ma wszak nastąpić "w celu sprawowania opieki" nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności o określonych cechach. Skoro ustawodawca określił, że rezygnacja z zatrudnienia ma nastąpić w konkretnym celu w postaci sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, iż jako "rezygnację z zatrudnienia" ustawodawca nakazuje rozumieć takie sytuacje, w których możliwa jest realizacja tego celu. Pod pojęciem tej rezygnacji należy rozumieć zaprzestanie faktycznego świadczenia przez opiekuna tych czynności, które kolidowałyby z możliwością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym

Zarzucono, że WSA w Rzeszowie pominął funkcję socjalną świadczenia pielęgnacyjnego, które ma stanowić częściową rekompensatę wynagrodzenia utraconego na skutek braku aktywności zawodowej. Sąd I instancji pominął również wynikającą stąd korelację bezpłatnego urlopu wychowawczego oraz pieniężnego świadczenia pielęgnacyjnego. Urlop wychowawczy powoduje brak prawa do wynagrodzenia i utratę źródła utrzymania w analogiczny sposób jak przy definitywnym rozwiązaniu stosunku pracy. Urlop ten skutkuje również brakiem aktywności zawodowej (i na przykład brakiem nabywania doświadczenia, brakiem udziału w szkoleniach, utratą kontaktu ze środowiskiem zawodowym itp.) powodującym np. potencjalnie gorszą pozycję na rynku pracy i niższe zarobki w przyszłości. Dlatego też prawidłowa wykładnia omawianych przepisów powinna polegać na przyjęciu, iż powyżej przedstawiony charakter świadczenia pielęgnacyjnego jako rekompensaty utraconego wynagrodzenia pozostaje w pełni zgodny z charakterem urlopu wychowawczego jako okresu nieodpłatnej przerwy w świadczeniu pracy. W konsekwencji, pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia" powinno być rozumiane w taki sposób, by za taką rezygnację uznać również urlop wychowawczy.

Skarżąca wskazała, że z powołanych przepisów Konstytucji RP oraz umów międzynarodowych w sposób jednoznaczny wynika wymóg "szczególnego" traktowania dzieci niepełnosprawnych, których interesy powinny być "najlepiej zabezpieczone", jak również obowiązek "szczególnej" pomocy dla rodzin oraz dla matek, czy też obowiązek ochrony życia rodzinnego. Obowiązuje to "we wszystkich działaniach dotyczących dzieci", "we wszystkich działaniach dotyczących dzieci niepełnosprawnych", w tym również podejmowanych przez sądy, a zatem w możliwie szerokim zakresie, nie wyłączającym sytuacji orzekania. Zakładając, że ustawodawca zwykł nie stanowić norm sprzecznych z Konstytucją ani aktami prawa międzynarodowego, przy interpretacji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" należy przyjąć, że jego intencją było skonstruowanie przesłanek świadczenia pielęgnacyjnego, w tym definicji zawartej w art. 3 pkt 22 u.ś.r. w sposób realizujący wskazane przepisy Konstytucji oraz aktów prawa międzynarodowego.

Skarżąca kwestionowała również stanowisko WSA dotyczące alternatywności form wsparcia i zabezpieczenia interesów dzieci w postaci prawa rodzica do uzyskania urlopu wychowawczego oraz prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Taka alternatywa nie daje realnego ani porównywalnego wyboru rzeczywiście przyznającego zbliżony i zastępowalny skutek, zmierzający do realizacji zamierzonego celu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. , uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Dalej zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej sprowadzają się przede wszystkim do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż z przepisów art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. ( w brzmieniu aktualnym w dacie wydania zaskarżonych decyzji) wynika brak podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz osoby pozostającej na urlopie wychowawczym, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Według stanowiska skarżącej kasacyjnie, rezygnacja z zatrudnienia, uprawniająca do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie powinna być rozumiana jako rezygnacja ze stosunku pracy, a prawidłowa wykładnia oznacza przyjęcie, że rezygnacja z zatrudnienia oznacza także zaprzestanie świadczenia pracy w wyniku korzystania z urlopu wychowawczego, jaki przysługuje pracownikowi.

Warto w tym miejscu odnotować, iż Skarżąca nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który stał się podstawą wydania w sprawie zaskarżonego wyroku. Ponadto, w analogicznej sprawie dotyczącej Skarżącej kasacyjnie, w odniesieniu do dwóch poprzednich okresów urlopu wychowawczego zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1282/19, oddalający skargę, utrzymany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1472/20 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1149/20 również oddalający skargę, utrzymany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2022 r. o sygn. akt. I OSK 1036/21.

Aktualnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich licznych orzeczeniach prezentuje stanowisko, iż w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego trwa stosunek prawny będący podstawą zatrudnienia, a tym samym korzystanie z urlopu wychowawczego nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 2425/10, I OSK 2250/12, I OSK 1703/15, I OSK 572/16, I OSK 1544/19, I OSK 467/20, I OSK 687/21, I OSK 1036/21, I OSK 889/21, I OSK 1472/20, I OSK 2078/22 oraz I OSK 16/23 – wszystkie dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę w niniejszym składzie podziela to stanowisko i wyrażoną w nich ocenę prawną, którą przyjmuje jako własną.

Stosownie do 17 ust. 1 u.ś.r. ( w brzmieniu aktualnym w dacie wydania zaskarżonych decyzji) świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Legalna definicja zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, ustalająca znaczenie tego pojęcia na gruncie u.ś.r., zawarta jest w art. 3 ust. 22 u.ś.r., zgodnie z którym - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Definicja zawarta w art. 3 pkt 22 u.ś.r. ma postać definicji równościowej: zawiera zwrot definiowany (definiendum), zwrot łączący ("oznacza to") i wyjaśniający znaczenie i zakres definiowanej nazwy człon definiujący (definiens). Przedstawiony w skardze kasacyjnej sposób wykładni tej definicji, koncentruje się na określeniu "wykonywanie pracy", uznanym za zasadniczy. Analizowany przepis jest definicją legalną, norma zachowania nim określona dotyczy zatem nakazu określonego rozumienia zwrotu "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" na gruncie ustawy. Definicja ta jest definicją zakresową co oznacza, że w definiensie wymienia się nazwy generalne, których zakresy są rozłączne i które łącznie wzięte pokrywają cały zakres definiowanego określenia. Nie ulega wątpliwości, że analizowana definicja po stronie definiensa (członu definiującego) w przypadkach dotyczących wykonywania pracy zawiera nie tylko wskazanie na wykonywanie pracy (świadczenia usług), ale również na prawną formę, w jakiej praca ta powinna być wykonywana, aby świadczyć o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej (ewentualne inne formy zarobkowania nie są przypadkami zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i ich ustanie nie uprawnia do ubiegania się o świadczenie). Zakres zwrotu "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wypełnia szereg stanów faktycznych związanych z wykonywaniem pracy (świadczeniem usług) na podstawie określonych stosunków prawnych lub w trakcie trwania członkostwa w określonych podmiotach a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Strona Skarżąca wadliwie zakłada, że wyłączne znaczenie ma jedynie jedno z określeń zawartych w defininsie definicji legalnej zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykonywanie pracy, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie jest zasadniczym elementem definicji, jest jednym z jej elementów, które należy uwzględnić w procesie wykładni. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która "zrezygnowała z wykonywania pracy", ale która zrezygnowała z wykonywania pracy na podstawie określonego stosunku prawnego, rezygnacja ta musi obejmować oba elementy charakteryzujące nazwę składającą się na zakres nazwy definiowanej, w tym także rezygnację z podstawy prawnej, na jakie czynności pracy były wykonywane. To stanowisko bynajmniej nie prowadzi do wniosku, że "wykonywanie pracy" staje się zwrotem pojęciowo pustym. Posłużenie się nim w definicji legalnej "zatrudnienia" nie oznacza jednak automatycznie, że zwrot "rezygnacja z zatrudnienia" oznacza jedynie rezygnację z wykonywania pracy, co jest tylko częścią definicji legalnej zatrudnienia, a ściślej każdego z przypadków zatrudnienia.

W wyroku z 24 maja 2023 r. I OSK 16/23 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył , że o prawidłowości takiego stanowiska świadczy też i to, że definicja legalna zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) musi móc znaleźć zastosowanie w każdym przypadków posłużenia się nią. Stosując definicję z art. 3 pkt 22 u.ś.r. do przepisu art. 17 ust. 1 tej ustawy należy wziąć pod uwagę, że rozumienie nadane wyrażeniu "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" musi uwzględniać generalny i abstrakcyjny charakter przepisu, czyli mieć takie samo znaczenie zarówno w przypadkach "rezygnacji", jak i "niepodejmowania" zatrudnienia lub innej pracy. Terminy "rezygnacja" i "niepodejmowanie" nie zostały przy tym legalnie zdefiniowane, zatem powinny być rozumiane w sposób zbieżny z językiem potocznym, nie są to bowiem wyrażenia mające ugruntowane i specyficzne znaczenie w języku prawnym bądź prawniczym. Trudno sobie wyobrazić, aby w przypadku niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, do spełnienia tej przesłanki wystarczające było zaniechanie faktycznego świadczenia pracy, zaniechanie świadczenia usług przy równoczesnym zawarciu umowy, pozostawaniu w stosunku pracy lub trwaniu członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, a do takich wniosków prowadzi teza, że dla zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej decydujące znaczenia ma element faktycznego wykonywania czynności wynikających z danego stosunku prawnego. Takie rozumienie wyrażeń zdefiniowanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. prowadzi do zatarcia różnicy między przypadkiem rezygnacji z zatrudnienia i przypadkiem rezygnacji z podejmowania zatrudnienia (w obu przypadkach decydujące znaczenie miałby brak świadczenia czynności zawodowych), co świadczy o wadliwości tej interpretacji, narusza bowiem zakaz wykładni synonimicznej – różnobrzmiącym wyrażeniom nie można nadawać takiego samego znaczenia.

Zauważyć trzeba, że definicja "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" przewiduje szeroki zakres rodzajów stosunków prawnych, na podstawie których może nastąpić zatrudnienie, czy też może być wykonywana inna praca zarobkowa, a jednocześnie spełnienia tej definicji nie połączył z żadnym zakresem, czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym, jak również spełnienie tej definicji jest niezależne nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Sąd też dla ustalenia, czy spełniona została ustawowa przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, istotne jest czy osoba starająca się o świadczenie rodzinne nie pozostaje w zatrudnieniu lub nie wykonuje innej pracy zarobkowej w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 22 ustawy, czyli nie pozostaje w jednym ze stosunków prawnych wskazanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. Stwierdzenie istnienia takiego stosunku prawnego, niezależnie od jego zakresu, powoduje, że przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy, tj. niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie została spełniona. W obowiązującym stanie prawnym ustawodawca nie dopuszcza możliwości pozostawania opiekuna w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia, czy stosunku prawnym dotyczącym innej pracy zarobkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi zatem na stanowisku, że wszystkie elementy definicji z art. 3 ust. 22 u.ś.r. muszą zostać uwzględnione w procesie wykładni normy prawnej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z powyższych względów dla ustalenia, czy spełniona została przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r istotne jest, niezależnie od pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czy osoba wnosząca o przyznanie świadczenia nie pozostaje w zatrudnieniu lub nie wykonuje innej pracy zarobkowej w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 22 u.ś.r czyli nie pozostaje w jednym ze stosunków prawnych wskazanych w powyższym przepisie. Stwierdzenie istnienia takiego stosunku prawnego, niezależnie od jego zakresu, powoduje, że przesłanka z art. 17 ust. 1 uśr, tj. niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie została spełniona. Dla przyjęcia, że doszło do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie jest bowiem wystarczające samo zaprzestanie faktycznego wykonywania pracy. W obowiązującym stanie prawnym ustawodawca nie dopuszcza możliwości pozostawania opiekuna w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia, czy stosunku prawnym dotyczącym innej pracy zarobkowej. Nie jest również istotne czy osoba taka otrzymuje jakiekolwiek wynagrodzenie za pracę. Fakt otrzymywania wynagrodzenia nie został wymieniony w definicji z art. 3 ust. 22 u.ś.r ani jako przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Okoliczność ta nie ma zatem znaczenia w sprawie.

Osoba korzystająca z urlopu wychowawczego, chociaż nie świadczy pracy i nie otrzymuje wynagrodzenia, pozostaje jednak w stosunku pracy, albowiem korzystanie z urlopu wychowawczego nie powoduje przerwania tego stosunku. Zawieszenie obowiązków i uprawnień pracowniczych ma jednak charakter czasowy. Celem urlopu wychowawczego jest stworzenie pracownikowi korzystnych warunków do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji istnienia trudności w łączeniu obowiązków opiekuńczych z obowiązkami zawodowymi. Urlop ten jest uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy, z którego może skorzystać wyłącznie osoba mająca status pracownika.

Także względy celowościowe nie przemawiają za odejściem od zaprezentowanej wykładni językowej. W tym zakresie trzeba zwrócić uwagę na fakt, że wsparcie udzielane przez państwo osobom opiekującym się niepełnosprawnymi przybiera różnorodny charakter. W przepisach przewidziane są wielorakie formy pomocy, o różnych zakresach i zróżnicowanych przesłankach ich udzielenia. Niejednokrotnie osobom uprawnionym pozostawia się wybór dostępnej formy wsparcia. W przypadku rodziców dzieci niepełnosprawnych, pozostających w zatrudnieniu, mogą oni skorzystać z urlopu wychowawczego o wydłużonym okresie, w czasie którego opłacane są składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz zdrowotne, a w rodzinach uzyskujących dochód na osobę określony w art. 4 ust. 1 u.ś.r. wypłacany jest też dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest natomiast wsparcie osób, które, pomimo możliwości pozostawania w zatrudnieniu, rezygnują z niego bądź go nie podejmują ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Osoby te nie pozostają zatem w zatrudnieniu, a świadczenie pielęgnacyjne, oprócz środków utrzymania, zapewnia świadczeniobiorcy opłacanie składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe oraz zdrowotne. Tak więc, mimo iż z faktycznego punktu widzenia zbliżone są do siebie sytuacje osób korzystających z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem i rezygnujących z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to w zakresie kluczowej przesłanki owych uprawnień, a więc pozostawania lub niepozostawania w zatrudnieniu, ich sytuacja prawna jest diametralnie różna. Brak jest zatem podstaw do akceptacji poglądu, że celem powyższych regulacji jest zrównanie uprawnień obu grup i objęcie świadczeniem pielęgnacyjnym także osób pozostających w zatrudnieniu tylko z tego względu, że przebywając na urlopie wychowawczym nie wykonują pracy i nie uzyskują w tym okresie wynagrodzenia.

Warto też zauważyć, iż ustawodawca, definiując w ustawie o świadczeniach rodzinnych, pojęcie "utrata dochodu" wskazał, że stan taki ma miejsce m.in. w sytuacji uzyskania prawa do urlopu wychowawczego (art. 3 pkt 23 lit. a u.ś.r.), ale także w sytuacji utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r.). Powyższe wyraźnie wskazuje, iż uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego skutkuje jedynie utratą dochodu, czego nie można utożsamiać z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym na gruncie art. 3 pkt 22 u.ś.r. definicja "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" określa podstawy prawne, na jakich praca może być wykonywana i łączy definiowane pojęcie z określonymi stosunkami prawnymi, a nie z okolicznościami faktycznymi, w szczególności z faktycznym wykonywaniem czynności zawodowych, świadczeniem usług czy faktycznym prowadzeniem działalności gospodarczej (patrz: wyroki NSA z 24 maja 2023 r. o sygn. akt I OSK 16/23 oraz z dnia 24 sierpnia 2021 r. o sygn. akt I OSK 889/21 i powołane w nim orzeczenia).Nie był zatem zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 22 tej ustawy przez błędną wykładnię tych przepisów.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia standardów konstytucyjnych i międzynarodowych przy zastosowaniu przez Sąd I instancji wykładni przepisów art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 u.ś.r., zauważyć należy, iż Konstytucja RP wyraźnie przewiduje, iż zadania Państwa z zakresu pomocy osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP) , ochrony zdrowia (art. 68 ust. 2 Konstytucji RP), jak też wsparcia matka przed i po urodzeniu dziecka ( art. 71 ust. 2 Konstytucji RP) określa ustawa. Limitowanie w drodze ustawy dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może zostać uznane za naruszenie wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej standardów. Ustawodawca nie zabiera Skarżącej możliwości ubiegania się o wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, przy spełnieniu określonych w ustawie przesłanek nabycia prawa do tego świadczenia. Wskazane już wyżej alternatywne uprawnienie rodzica dziecka niepełnosprawnego do dodatkowego urlopu wychowawczego ( art. 186 § 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy ), przy zachowaniu stosunku pracy, również świadczy o szczególnych uprawnieniach rodziców dzieci niepełnosprawnych, z których mogą skorzystać w zależności od swoich potrzeb. Ocena, iż wsparcie państwa dla niepełnosprawnych dzieci i ich rodziców jawi się jako niewystarczające stanowi , co najwyżej postulat de lege ferenda.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.