Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 687/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 193 ust, 1 pkt 2, ust. 2, ust. 6, ust. 7, art. 194
journal: Dz.U. 2013 poz 135
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity
article: artr. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy M. Z. po rozpoznaniu w dniu 14 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S., B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1353/17 w sprawie ze skargi I. S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej 1. uchyla zaskarżony wyrok w zaskarżonej części (punkt 3) i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz I. S. i B. W. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1353/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując, że czyni to w wyniku rozpoznania "sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej":

- w pkt. 1. uchylił zaskarżoną przez decyzję w części, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz ustaliło opłatę za pobyt W. W. w pieczy zastępczej;

- w pkt. 2. uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w części obejmującej punkt 2 i 3;

- w pkt. 3 oddalił skargę w pozostałej części;

- w pkt. 4 zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz I. S. kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

Na wniosek I. S. i B. W. (dalej również: rodzice dziecka; skarżący; skarżący kasacyjnie) z dnia [...] listopada 2012 r. ich małoletni syn W. W., urodzony [...] października 2012 r., został w dniu [...] listopada 2012 r. umieszczony w Domu Dziecka Nr [...] w [...].

Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt [...] W. W. został umieszczony w trybie natychmiastowym w instytucjonalnej pieczy zastępczej na czas toczącego się z urzędu postępowania o pozbawienie I. S. i B. W. władzy rodzicielskiej, które to postępowanie następnie zostało umorzone postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. sygn. akt [...], z uwagi na zrzeczenie się przez rodziców praw do syna w sprawie o sygn. akt [...].

W związku z otrzymanym zawiadomieniem o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w Domu Dziecka, rodzice dziecka w pismach z dnia [...] listopada 2013 r., uzupełnionych odrębnie pismami z dnia [...] grudnia 2013 r., które wpłynęły do organu [...] grudnia 2013 r. (wniosek I. S.) i [...] grudnia 2013 r. (wniosek B. W.) wystąpili do organu o odstąpienie od ustalenia tej opłaty.

Prezydent [...] (dalej również: P. M.; organ I instancji) w skierowanej do I. S. decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]– wydanej na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 6, ust. 7, art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 135, ze zm. – dalej: u.w.r.p.z.) – w punkcie 1 odmówił odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt W. W. w pieczy zastępczej; w punkcie 2 ustalił solidarnie od obydwojga rodziców opłatę za pobyt wyżej wymienionego w Domu Dziecka w okresie od [...] listopada 2012 r. do [...] marca 2013 r. w wysokości [...] zł miesięcznie; w punkcie 3 ustalił tę opłatę za okres 1 kwietnia 2013 r. do dnia faktycznego opuszczenia placówki, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia przez dziecko pełnoletności tj. do [...] października 2030 r. – w wysokości [...] zł miesięcznie.

Odrębną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], skierowaną tym razem do B. W., Prezydent Miasta podjął analogiczne rozstrzygnięcie, jak w decyzji nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), decyzją z dnia [...] marca 2014 r. [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., uchyliło decyzję Prezydenta [...] w punktach 2 i 3 i w tym zakresie ustaliło od I. S. i B.W. solidarnie opłatę za pobyt ich syna W. W. w Domu Dziecka Nr [...] w [...] w wysokości [...] zł miesięcznie. W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Osobną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Kolegium w ten sam sposób uchyliło w części decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] i w tym zakresie ustaliło od I. S. i B. W. solidarnie opłatę za pobyt syna w Domu Dziecka Nr [...] w [...] w wysokości [...] zł miesięcznie, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy ww. decyzję (vide postanowienie o sprostowaniu z dnia [...] kwietnia 2014 r.). Każda z decyzji organu odwoławczego została tym razem doręczona odrębnie obydwu rodzicom dziecka.

Obie decyzje organu II instancji z dnia [...] marca 2014 r. zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przy czym I. S. zaskarżyła decyzję nr [...], a B. W. decyzję nr [...]. Skargi zarzucały w ten sam sposób naruszenie prawa materialnego, tj. art. 194 ust. 1 i 3, także art. 194 ust. 7 u.w.r.p.z. w zw. z § 7 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] w sprawie określenia warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ([...].) Naruszenie to wynikać zaś miało z faktu:

- wydania jednej decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i ustalenia wysokości tej opłaty, podczas gdy decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej winna być wydana dopiero po uprawomocnieniu się uznaniowej decyzji w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia tej opłaty;

- wydania decyzji ustalającej opłatę po upływie roku od momentu umieszczenia dziecka w placówce, w sytuacji gdy zgodnie z art. 194 ust. 1 powołanej ustawy decyzję w tym przedmiocie wydaje się przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej;

- ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że zostało ono umieszczone w pieczy zastępczej bezpośrednio po urodzeniu, tj. w możliwie najkrótszym czasie od momentu potwierdzenia się przyczyny umieszczenia dziecka w placówce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd), w wyniku łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia obydwu spraw (połączenie spraw o sygn. I SA/Wa 1766/14 i I SA/Wa 1767/14), wyrokiem z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1766/14, w punkcie 1 stwierdził nieważność decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] i decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], jako obarczonych wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w punkcie 2 natomiast oddalił skargę na decyzję Kolegium oznaczoną nr. [...].

Na uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium nr [...] i decyzji Prezydenta [...] nr [...] Sąd I instancji podniósł, że są one dotknięte nieważnością przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ doszło do podwójnego orzekania w tym samym zakresie. Sąd uznał, że zarówno decyzje obydwu organów skierowane do skarżącej, jak i analogiczne decyzje tych organów skierowane do skarżącego, rozstrzygały o tym samym obowiązku uiszczania co miesiąc solidarnie przez oboje rodziców tej samej kwoty; w rezultacie w obrocie prawnym istniały dwie ostateczne decyzje Kolegium zobowiązujące oboje skarżących do ponoszenia co miesiąc określonych kosztów utrzymania dziecka; obydwie decyzje zostały doręczone odrębnie małżonkom i każda mogła stanowić tytuł wykonawczy w stosunku do obojga. Ponadto Sąd stwierdził, że ustalenie w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 194 ust. 1 w zw. z art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.w.r.p.z. należnej od rodziców opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej następuje w ramach rozpoznania jednej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., w której uregulowane zostają prawa i obowiązki obojga rodziców dziecka.

Oddalając zaś w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302] – dalej: p.p.s.a.) skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], Sąd I instancji uznał, że skarga jest w tym zakresie bezzasadna.

W następstwie rozpoznania wywiedzionej od punktu 2 powyższego wyroku skargi kasacyjnej rodziców dziecka, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2370/15 uchylił wyrok Sądu I instancji w zakwestionowanej części i w tym zakresie przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd kasacyjny stwierdził, że decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt w pieczy zastępczej stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej w stosunku do sprawy dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty, bowiem ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 u.w.r.p.z., następuje na podstawie decyzji ustalającej – art. 194 ust. 1 tej ustawy, natomiast decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową – art. 194 ust. 3 u.w.r.p.z. Wyjaśniając, że obie materie ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył, Sąd kasacyjny zauważył, że w postępowaniach zmierzających do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw badane są inne przesłanki materialnoprawne wynikające z odrębnych podstaw, gdyż inny jest też cel obydwu rodzajów decyzji i każda z nich podlega odrębnemu zaskarżeniu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie, bowiem ustawodawca wskazuje nie na odstąpienie od pobrania opłaty, lecz od jej ustalania; odstępowanie od ustalania opłaty po jej ustaleniu lub jednocześnie z jej ustaleniem nie znajduje racjonalnego i logicznego uzasadnienia. Zwrócił przy tym uwagę, że na gruncie procedury administracyjnej jedną indywidualną sprawę administracyjną załatwia się jedną decyzją (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny z błędne uznał stanowisko Sądu I instancji, że łączenie obydwu rozstrzygnięć we wskazanym wyżej zakresie w jednej decyzji jest zgodne z prawem.

Z uwagi na tak wskazane uchybienie procesowe Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał natomiast odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Ponadto wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji weźmie zatem pod uwagę przedstawioną wykładnię art. 194 ust. 1 i 3 u.w.r.p.z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy ("rozpoznając ponownie sprawę"), uznał, że skarga jest w części uzasadniona. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., w punktach 1 i 2 sentencji wyroku uchylił zaskarżoną przez I. S. decyzję w tej części, w której Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz ustaliło opłatę za pobyt W. W. w pieczy zastępczej oraz uchylił tę ostatnią decyzję w części obejmującej nałożenie na każdego z rodziców solidarnego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

W pkt. 3 wyroku WSA w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części, gdyż uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 1 decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2014 r., jak też utrzymujące w powyższym zakresie tę decyzję w mocy rozstrzygnięcie Kolegium nie naruszają prawa, a skarga w tym zakresie pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Motywując swoje rozstrzygnięcie, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżoną decyzją orzeczono ostatecznie o odmowie odstąpienia od ustalenia od I. S. i B. W. opłaty za pobyt ich syna w pieczy zastępczej oraz o ustaleniu należnej od nich z tego tytułu solidarnie opłaty.

Sąd uznał, że w sytuacji, gdy przedmiotem rozważań i rozstrzygania organów obu instancji, poza ustaleniem należnej od rodziców opłaty, była także sprawa odstąpienia od jej ustalenia, a wyprowadzone przez organy w tym aspekcie konkluzje nie mają charakteru dowolnego, brak jest wystarczająco uzasadnionych podstaw, by tylko ze względu takie uchybienia proceduralne eliminować z obrotu prawnego także tę jej część, która dotyczy kwestii odstąpienia od nałożenia opłaty. Sąd uznał, że uchybienia, ze względu na które nastąpiło częściowe uchylenia zaskarżonej decyzji, nie prowadziły do wadliwego zastosowania w sprawie art. 194 ust. 3 w zw. z § 6 uchwały Rady Miasta Stołecznego [...] z dnia [...] maja 2012 r. i uksztaltowania na tej podstawie stosunku administracyjnoprawnego o treści kolidującej z powołanymi przepisami.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, które odmawiając odstąpienia od ustalenia opłaty, wskazywały na to, że ze względu na sytuację materialną rodzice dziecka umieszczonego w placówce opiekuńczo-wychowawczej nie spełniali kryteriów ustanowionych w § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego [...], umożliwiających zastosowanie wobec nich tej ulgi; nie zachodziły też w sposób oczywisty okoliczności uzasadniające odstąpienie od opłaty wskazane w pkt 2 i 3 § 6 przywołanej uchwały. Sąd stwierdził, że okoliczności te na gruncie obowiązujących w dacie podejmowania decyzji unormowań materialnoprawnych przesądzały o prawnej niemożliwości zastosowania wobec skarżących ulgi polegającej na odstąpieniu od ustalenia opłaty.

Wskazując na to, że decyzje te podlegały uchyleniu w części, w jakiej ustalały opłatę obciążającą solidarnie rodziców dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, Sąd I instancji uznał, że naruszenie procedury administracyjnej przełożyło się w tym wypadku na nieuprawnione, bo przedwczesne zastosowanie w sprawie art. 194 ust. 1 u.w.r.p.z. Zarazem Sąd stwierdził że "uchylenie z przyczyn formalnych tej części decyzji, czyni przy tym obecnie bezprzedmiotowym odnoszenie się do kwestii zasadności ustalenia od skarżącej oraz jej męża (solidarnie) opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i związanych z tym aspektem sprawy zarzutów skargi". Zdaniem Sądu zarzuty te "podlegałyby bowiem rozważeniu (...), gdyby samo ustalenie opłaty w dacie podejmowania kwestionowanej decyzji było dopuszczalne".

Końcowo Sąd wyjaśnił, że konsekwencją tego wyroku, po jego uprawomocnieniu się, będzie otwarcie drogi do przeprowadzenia przez Prezydenta [...] odrębnego postępowania w sprawie ustalenia na podstawie art.194 ust. 1 u.w.r.p.z. opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej.

W skardze kasacyjnej od powyżej opisanego wyroku WSA w Warszawie, I. S.i B. W., zaskarżyli to orzeczenie "w punkcie III", tj. w części oddalającej w pozostałym zakresie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] [pkt 3 wyroku].

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302] – dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 107 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 193 ust. 7 i art. 194 ust. 3 u.w.r.p.z. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji wyłącznie w części. W ocenie skarżących Sąd winien był uchylić decyzje obu instancji w całości i zobowiązać organ I instancji do wydania wobec obojga skarżących jednej decyzji w postępowaniu, którego stronami będą oboje skarżący występujący na prawach strony i mający oboje równe prawo m.in. do zaskarżania decyzji zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Ich zdaniem w obecnej sytuacji pozostała w mocy decyzja wydana jest jedynie wobec I. S., a dotyczy także sytuacji prawnej B. W., który nie jest jej adresatem i który nie był stroną postępowania, w którym tę decyzję wydano.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji obu instancji w całości, pomimo że decyzje zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, tj.: zasady legalności określonej w art. 6 k.p.a. – poprzez brak działania w granicach prawa; zasady praworządności określonej w art. 7 k.p.a. – poprzez przekroczenie zasady prawdy obiektywnej; zasady zaufania wynikającej z art. 8 k.p.a. – poprzez zignorowanie istotnych dla sprawy okoliczności i tym samym nadwyrężenie zaufania do organu administracji, co zostało spowodowane niewydaniem jednej decyzji regulującej prawa i obowiązki obojga skarżących, której adresatami byliby oboje skarżący, a nie tylko jedno z nich, w ramach jednego postępowania, którego stroną byliby oboje małżonkowie;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy i uznanie przez Sąd I instancji, że zaskarżoną decyzją orzeczono ostatecznie o odmowie odstąpienia od ustalenia od I. S. i B. W. opłaty za pobyt syna w pieczy zastępczej, w sytuacji gdy adresatem tej decyzji jest jedynie I. S.; tym samym błędne uznanie przez Sąd I instancji, że decyzja ta skierowana jest do obojga małżonków, modyfikujące w ten sposób adresatów decyzji, podczas gdy jedynym adresatem tej decyzji jest I. S., co oznacza, że decyzja ta nie może regulować praw innych osób;

4. art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów dotyczących przesłanek odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej , gdyż Sąd, skupiając się jedynie na sytuacji materialnej rodziców, całkowicie pominął aspekt bezpośredniości pozostawienia dziecka . Sąd w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji skarżących o bezpośrednim pozostawieniu dziecka, nie wyjaśniając też przyczyny nierozpoznania tej kwestii;

5. art. 145 § 1 lit c w zw. z art. 32 w zw. z art. 33 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez nieuznanie B. W. za stronę postępowania sądowoadministracyjnego przy jednoczesnym twierdzeniu przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzja SKO z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] dotyczy obojga małżonków solidarnie;

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku w zw. z art. 28 i art. 107 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 193 ust. 7 i art. 194 ust 3 u.w.r.p.z. przez pominięcie przez Sąd faktu pozbawienia B. W. statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją SKO z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], w wyniku niewskazania podstawy prawnej przez Sąd, a tym samym jej wyjaśnienia, zgodnie z którą Sąd zaakceptował pozbawienie skarżącego przez organy przymiotu strony;

7. art. 141 § 4 p.p.s.a., "polegające na braku podania podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia, na mocy której B. W. został pozbawiony możliwości występowania w sprawie na prawach strony, w sytuacji gdy decyzja reguluje jego sytuację prawną";

II. na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi wobec błędnej wykładni art. 194 ust. 3 w zw. z art. 193 ust. 7 u.w.r.p.z. w zw. z § 7 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r. polegającej na przyjęciu, że umieszczenie małoletniego dziecka w pieczy zastępczej niezwłocznie po potwierdzeniu się przyczyny umieszczenia dziecka w placówce nie stanowi pozostawienia dziecka bezpośrednio po urodzeniu.

Przy tak przytoczonych podstawach kasacyjnych, umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w jego punkcie III, tj. w zakresie oddalenia skargi na decyzję nr [...], i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. – pewne uwagi w tym względzie zawarł w dalszej części uzasadnienia – wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z przepisami powołanymi w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, tj. w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazuje na to, że w sprawie nie zachodziły warunki, w których skargę kasacyjną oparto by na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną wcześniej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wszelkie rozważania prawne poczynione w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2370/15 dotyczyły kwestii związanych z niedopuszczalnością łącznego orzekania w przedmiocie dwóch odrębnych spraw administracyjnych, tj. sprawy ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i sprawy dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty.

Z uwagi na granice skargi kasacyjnej – zakres zaskarżenia wyroku Sądu I instancji z dnia 21 listopada 2017 r. – i treść rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 3 tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził sprzeczności podstaw skargi kasacyjnej z wykładnią prawa przedstawioną w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r.

Idąc dalej, Sąd kasacyjny stwierdza, że przede wszystkim skuteczny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwie uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia.

Na wstępie dalszych rozważań należy wyjaśnić, że sama okoliczność, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy (w tym rozważań przedstawionych przez organ w uzasadnieniu decyzji), które według strony powinny zostać uwzględnione, może stanowić istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzut w tym zakresie nie może być jednak skuteczny, gdy pomimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu – co też wynika z art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest bowiem bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie (por. np. wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 682/15 i 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1852/16 – dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto trzeba mieć na względzie, że powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny (tak np. NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2382/17, dostępnym jw.).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedstawione przez Sąd I instancji rozważania – z uwagi na ich zakres i treść – nie pozwalały na pełną ocenę, jakie dokładnie stanowisko zajął ten Sąd względem zarzutów skargi oraz rozstrzygnięć organów administracji w tym zakresie, którego dotyczyło rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 zaskarżonego wyroku.

Uchybienia dostrzeżone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprowadzają się do dwóch poniżej przedstawionych zasadniczych kwestii.

Omawiając pierwszy aspekt sprawy, należy po pierwsze zauważyć, że WSA w Warszawie całkowicie pominął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku umotywowanie uznania, że zaskarżoną decyzją orzeczono ostatecznie o odmowie odstąpienia od ustalenia od I. S. i B. W. opłaty za pobyt ich syna w pieczy zastępczej oraz o ustaleniu należnej od nich z tego tytułu solidarnie opłaty.

Nastąpiło to w warunkach, w których zaskarżoną przez I. S. decyzją była decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. Tymczasem Sąd w komparycji zaskarżonego wyroku wskazał również oznaczenie "[...]", tj. także numer decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2014 r., co do której wcześniej w wyroku z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1766/14, w punkcie 1 stwierdził jej nieważność, jak również nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] – jako obarczonych wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1766/14 Sąd I instancji stwierdził, że kontroli sądowej podlegały dwie decyzje Kolegium z dnia [...] marca 2014 r., tj. decyzja nr [...] i decyzja nr [...], które zdaniem tego Sądu orzekały o tym samym, podobnie jak decyzje organu I instancji i wobec złożenia przez każdego ze skarżących we własnym imieniu odwołania od skierowanej do niego decyzji Kolegium dwoma decyzjami z tego samego dnia orzekło co do istoty sprawy; w konsekwencji doszło do podwójnego orzekania w tym samym zakresie. W dalszych rozważaniach tego wyroku Sąd I instancji wypowiadał się stricte o "tym samym obowiązku uiszczania co miesiąc solidarnie przez oboje małżonków – ostatecznie po [...] zł", wskazując, że w obrocie prawnym istniały dwie ostateczne decyzje, w wyniku czego po stronie skarżących istniało zobowiązanie do solidarnej zapłaty ponad [...] zł miesięcznie. Analogicznie też Sąd wypowiadał się w stosunku do obojga rodziców w zakresie istnienia obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, jak i zasadności odstąpienia od opłaty, tj. w odniesieniu do przepisów art. 193 ust. 1 i 7 oraz art. 194 u.w.r.p.z.

Wyrok z dnia 27 marca 2015 r. jest w tej części, która odnosi się do decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, prawomocny. W konsekwencji ponowne rozstrzyganie co do decyzji Kolegium nr [...] byłoby niedopuszczalne, a zaskarżony wyrok z dnia 21 listopada 2017 r. w tym zakresie byłby obarczony wadą nieważności, którą Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu (art. 183 § 1 i 2 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd kasacyjny domniemywa, że intencją Sądu I instancji nie było ponowne rozstrzygnięcie sprawy w tej części, która została już prawomocnie osądzona, jednakże nie może jednoznacznie okoliczności takiej stwierdzić. Wskutek braku jakichkolwiek wyjaśnień Sądu I instancji w uzasadnieniu decyzji, nie jest dopuszczalne uznanie, że w komparycji zaskarżonego wyroku popełniono oczywistą omyłkę pisarską, którą Naczelny Sąd Administracyjny mógłby sprostować w trybie art. 156 § 3 p.p.s.a.

Wobec braku przedstawienia w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2017 r. konsekwencji istnienia w obrobicie w niezaskarżonej części wyroku z dnia 27 marca 2015 r., braku odniesienia się do przepisów art. 170 i art. 171 p.p.s.a., a w to miejsce lakonicznego stwierdzenia, że zaskarżoną decyzją orzeczono ostatecznie o odmowie odstąpienia od ustalenia od obojga rodziców opłaty za pobyt ich syna w pieczy zastępczej, a także o ustaleniu należnej od nich z tego tytułu solidarnie opłaty – nie jest też możliwe: skonfrontowanie stanowiska Sądu I instancji z zarzutami skargi kasacyjnej i jednoznaczna ocena zasadności podstaw kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6-8 k.p.a. i w zw. z art. 28 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 32 i art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. Kwestie te wymagają pogłębionego przedstawiania przez Sąd I instancji, tak by nie było wątpliwości co do tego, legalność której decyzji ostatecznej Kolegium została oceniona i z jakich powodów uznał, że kontrolowana decyzja – oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji – w zakresie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty dotyczy obydwojga skarżących. Jest to szczególnie istotne ze względu na to, że skarżący kasacyjnie stoją na stanowisku, iż w obecnej sytuacji pozostała w mocy (w obrocie prawnym) decyzja wydana jedynie wobec I. S., która jednak dotyczy także sytuacji prawnej B. W., który nie jest jej adresatem i nie był stroną postępowania, w którym tę decyzję wydano.

Przechodząc do drugiego aspektu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że stwierdzone braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwiają również ocenę, czy Sąd I instancji prawidłowo zastosował przepis wynikowy art. 151 p.p.s.a., stwierdzając podstawę do oddalenia skargi w zakresie, którego dotyczy punkt 3 wyroku z dnia 21 listopada 2017 r., czy też trafnie skarżący zarzucili, że Sąd powinien był uchylić całą decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Powyższe wiąże się z tym, że Sąd I instancji uznał, iż naruszenie procedury administracyjnej przełożyło się w tym wypadku na nieuprawnione, bo przedwczesne zastosowanie w sprawie art. 194 ust. 1 u.w.r.p.z., a wobec tego "uchylenie z przyczyn formalnych tej części decyzji, czyni (...) obecnie bezprzedmiotowym odnoszenie się do kwestii zasadności ustalenia od skarżącej oraz jej męża (solidarnie) opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i związanych z tym aspektem sprawy zarzutów skargi". Sąd wyjaśnił, że zarzuty te "podlegałyby (...) rozważeniu (...), gdyby samo ustalenie opłaty w dacie podejmowania kwestionowanej decyzji było dopuszczalne". Stwierdzenie to również jest niejasne, bowiem prawna dopuszczalność ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 u.w.r.p.z., stanowi warunek wyjściowy dla rozważenia, czy zachodzą przestanki do wydania decyzji na podstawie art. 194 ust. 1 powołanej ustawy lub też do odstąpienia od jej ustalenia na podstawie art. 194 ust. 3 tej ustawy.

Dla rozważenia prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty, tj. rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 194 ust. 3 u.w.r.p.z., niezbędne jest najpierw ustalenie, że rodzice dziecka są obowiązani do jej solidarnego ponoszenia, jak tego wymagają łącznie czytane przepisy art. 193 ust. 1 i 2 u.w.r.p.z. Skarżący kasacyjnie w tym względzie przedstawili stanowisko, które według ich zamiaru miałoby świadczyć o występowaniu wyjątku, o którym mowa w art. 193 ust. 7 tej ustawy, tj., że miało miejsce pozostawienie dziecka bezpośrednio po urodzeniu, wobec czego przepis art. 193 ust. 1 nie miałby wobec nich zastosowania. Sąd I instancji do takich zarzutów, prezentowanych również wcześniej w skardze, w ogóle się nie odniósł. Kwestie związane z tymi zarzutami były po części przedmiotem rozważań w wyroku z dnia 27 marca 2015 r., jednakże w aktualnie zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie znalazły żadnego wyjaśnienia ani odwołania się do wcześniejszych rozważań. Tymczasem Sąd powinien całość swoich rozważań prawnych rozpocząć właśnie od jednoznaczne stwierdzenia, czy i z jakich powodów wobec rodziców dziecka zastosowanie znajduje art. 193 ust. 1 u.w.r.p.z., co wymagało odniesienia się przede wszystkim do zarzutu związanego z zachodzeniem wyjątku, o którym mowa w art. 193 ust. 7 tej ustawy.

Z uwagi na skuteczne zakwestionowanie prawidłowości zaskarżonego wyroku poprzez sformułowanie zarzutów w ramach procesowych podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł merytorycznie ocenić zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto, skoro Sąd I instancji nie wypowiedział się w kwestii wykładni i zastosowania w sprawie przepisu art. 193 ust. 7 u.w.r.p.z., to analiza zaprezentowanych rozważań odnoszących się do art. 194 ust. 3 tej ustawy byłaby w tych warunkach bezprzedmiotowa. Niemniej jednak warto wskazać na jego błędne zredagowanie.

Zarzut oparty na tej podstawie nie może zarzucać naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, lecz musi właśnie wskazywać błędną wykładnię konkretnych przepisów praw materialnego, czego jedynie konsekwencją jest niezasadne zastosowanie któregoś z przepisów wynikowych procedury sądowoadministracyjnej.

Warunkiem koniecznym do dokonania kontroli zaskarżonego orzeczenia sądu wojewódzkiego jest przede wszystkim poprawne pod względem formalnym skonstruowanie podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie, a także wskazanie na czym naruszenie to polegało. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy zaś rozwinąć zarzuty kasacyjne przez dokładne wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 14 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 3113/17 sygn. akt II OSK 3113/17, dostępny jw.). Błędna wykładnia polega na nadaniu innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli mylnym rozumieniu jego znaczenia (por. np. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2650/16, dostępny jw.).

Wskazane uchybienie konstrukcyjne zarzutu zgłoszonego w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej nie miało jednakże wpływu na ocenę zasadności skargi kasacyjnej w jej całokształcie. Wniesiony środek odwoławczy doprowadził do skutecznego zakwestionowania prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Reasumując całość dotychczasowych rozważań, Sąd kasacyjny stwierdza, że przeprowadzona analiza uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazała na to, że po stronie Sądu I instancji doszło do naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie powyższego pociągało za sobą niemożność pełnej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku – w ramach wynikających z art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz w granicach przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji będzie obowiązany uwzględnić powyżej przedstawione rozważania prawne, jak i poczynione uwagi co do zakresu i kompletności uzasadnienia orzeczenia, które Sąd wyda w przedmiotowej sprawie. Sąd powinien w jednoznaczny sposób, wyczerpująco odnieść się do wszystkich kwestii wskazanych w niniejszym uzasadnieniu, jak i do tych zarzutów skargi, które dotyczą zagadnień objętych rozstrzygnięciem zawartym w punkcie 3 zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znalazło swoje oparcie w przepisach art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a.