Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 632/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 86 ust. 1 i 2, art. 97 ust. 1, art. 120 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2301
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.
article: par. 10 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 187 poz 1565
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1782/19 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 19 czerwca 2019 r. nr PORZ.503.61.2017.KS.6 w przedmiocie nakazu usunięcia uchybień 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1782/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 19 czerwca 2019 r. w przedmiocie nakazu usunięcia uchybień polegających na braku wydzielenia działalności apteki ogólnodostępnej od działalności drogerii.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniach 28-29 grudnia 2016 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach (dalej "WIF") przeprowadził kontrolę doraźną apteki ogólnodostępnej o nazwie C. położonej w M. przy [...] (dalej "apteka"), w trakcie której stwierdzono niezgodności związane m.in. z: niewydzieleniem działalności apteki ogólnodostępnej od działalności drogerii. Ustalono, że asortyment stanowiący zaopatrzenie drogerii przechowywano w izbie ekspedycyjnej apteki oraz w magazynie apteki, a ewidencja komputerowa przychodu i rozchodu asortymentu będącego przedmiotem obrotu w aptece nie była wydzielona od ewidencji komputerowej obrotu drogerii, co doprowadziło do sytuacji, w której farmaceuta miał w drogerii możliwość elektronicznego ewidencjonowania wydania dowolnego produktu leczniczego.

Decyzją z dnia 24 października 2017 r. WIF nakazał C. Sp. z o.o. w W. (dalej "skarżąca"), z dniem otrzymania decyzji, wydzielenie działalności apteki od działalności drogerii.

Organ dostrzegł nieprawidłowości pod względem sposobu przyjmowania, przechowywania oraz wydawania asortymentu będącego w obrocie w aptece – nie doszło do rozdzielenia działalności polegającej na prowadzeniu apteki od działalności sklepu drogeryjnego.

Decyzją z 19 czerwca 2019 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny uchylił w całości powyższą decyzję i nakazał skarżącej usunięcie uchybień polegających na braku wydzielenia działalności apteki od działalności drogerii od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

GIF uznał, że skarżąca nie wydzieliła działalności apteki od działalności drogerii ze względu na sposób prowadzenia działalności aptecznej. Prowadzona w aptece ewidencja komputerowa dotycząca zakupu oraz dokumenty przesunięć międzymagazynowych zawierały faktury VAT stanowiące zaopatrzenie drogerii, co potwierdziło niewydzielenie działalności apteki, o czym mowa w art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2301 ze zm.; dalej "p.f."). Ponadto, w pomieszczeniach apteki przechowywano wyroby medyczne będące na stanie drogerii. Farmaceuta miał możliwość wydawania w drogerii produktów leczniczych zakupionych przez aptekę.

Organ podkreślił, że decyzja nakazała usunięcie stwierdzonych uchybień dotyczących braku wydzielenia działalności apteki od działalności drogerii w aspekcie funkcjonalnym, zgodnie z art. 97 ust 1 p.f. Zdaniem organu, brak wydzielenia funkcjonalnego działalności apteki od działalności drogerii stanowił naruszenie reguł obrotu produktami leczniczymi, co uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 120 ust. 1 pkt 2 p.f. Zdaniem organu, istotne było usunięcie uchybień stwierdzonych w trakcie kontroli związanych z brakiem rozdzielenia ewidencji zakupów i sprzedaży tak, by ewidencje prowadzone dla apteki były zgodne z wymaganiami Prawa farmaceutycznego oraz § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki (Dz. U. Nr 187, poz. 1565 ze zm.; dalej "rozporządzenie") i brakiem zastosowania rozwiązań technicznych.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd uznał, że przejawem braku wymaganego wydzielenia był nie tylko wspólny system komputerowy apteki i drogerii, ale wspólne magazynowanie i wydawanie z apteki produktów stanowiących zaopatrzenie drogerii, co w świetle art. 97 ust. 1 p.f. nie powinno mieć miejsca.

WSA stwierdził, że obowiązek wydzielenia apteki od innych lokali i innej działalności służy realizacji przez aptekę jej zasadniczej funkcji, jaką jest świadczenie usług farmaceutycznych, zgodnie z art. 86 ust. 1 p.f. Sąd odwołał się przy tym do art. 96 ust. 1 p.f., regulującego wydawanie produktów leczniczych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego i wyrobów medycznych z apteki ogólnodostępnej oraz do § 10 rozporządzenia, określającego dokumentację zakupów dokonywanych w aptece.

W konsekwencji Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 86. ust. 1, art. 96 ust. 1 oraz art. 97 ust. 1 p.f.

Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 120 ust. 1 pkt 2 p.f.

W ocenie WSA, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej "k.p.a."), art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ani mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia norm prawa materialnego. Przeprowadzone postępowanie administracyjne zostało poprzedzone postępowaniem dowodowym, w którym organy dowiodły w sposób niewątpliwy naruszenia art. 97 ust. 1 p.f. Ponadto, uznano, że uzasadnienie decyzji organu odpowiadało art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wynikała z niej ocena faktów, prawa oraz cele i skutki rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 86 ust. 1 w zw. z ust. 2 p.f. poprzez jego błędną wykładnię, tj. przez przyjęcie, że wbrew literalnej wykładni powołanego przepisu, katalog usług farmaceutycznych wskazanych w art. 86 ust. 2 p.f. jest katalogiem zamkniętym, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, opierając rozstrzygnięcie na przepisie, który dotyczy świadczenia usług farmaceutycznych, nie zaś lokalu apteki i jego usytuowania;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 96 ust. 1 p.f. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przez przyjęcie, że norma z niego wynikająca nie była przestrzegana przez skarżącą;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. 97 ust. 1 p.f. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że przytoczony przepis odnosi się do kwestii ponad wymagania dotyczące samego lokalu, w którym może być prowadzona apteka, a także przyjęcie, że art. 97 ust. 1 stanowi bezwzględny nakaz;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia przez błędną jego wykładnię i oddalenie skargi pomimo występowania podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarżąca prowadziła prawidłowo dokumentację zakupu produktów leczniczych i wyrobów medycznych oraz sprzedaży produktów leczniczych i wyrobów medycznych.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. przez brak sformułowania w sposób kategoryczny i niebudzący wątpliwości skarżącej rozstrzygnięcia, co spowodowało wątpliwość strony skarżącej co do treści decyzji oraz sposobu jej wykonania;

art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji wobec braku odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze przez przyjęcie, że to do skarżącej jako do adresata decyzji należy wybór i podjęcie konkretnych działań organizacyjnych, czy też prawnych, które będą realizacją tej decyzji, jak również przedstawiona w wyroku ocena stanu prawnego budzi podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji została ograniczona jedynie do wybranych okoliczności, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi C. sp. z o.o., w sytuacji gdy decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego została wydana z naruszeniem przepisów art. 120 ust. 1 pkt 2 oraz art. 97 ust. 1 p.f., w szczególności polegającym na błędnym przyjęciu, że skarżąca zaniechała obowiązkowi wydzielenia działalności apteki od działalności drogeryjnej, jak również, że skarżona decyzja nie musiała zawierać terminu do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości oraz że brak było podstaw faktycznych i prawnych do wskazania skarżącej szczegółowych wytycznych co do działań, które mają zostać przez nią podjęte celem realizacji decyzji organu administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Na wstępie warto także podkreślić, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego nakazującej skarżącej spółce usunięcie uchybień polegających na braku wydzielenia działalności apteki ogólnodostępnej od działalności drogerii, zaakceptował stanowisko organów, że skarżąca naruszyła przepisy art. 120 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 97 ust. 1, art. 86 ust. 1, art. 96 ust. 1 p.f.

Skoro skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., to w w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady rozpoznaje w pierwszej kolejności podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, a dopiero w drugiej odnosi się do zarzutów kwestionujących stosowanie prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że naruszenia prawa materialnego mogą być rozpoznane tylko wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami bezsporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu procesowego, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., NSA uznał, że jest on niezasadny. Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia tego przepisu miało dojść poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do postawionych przez skarżącą spółkę w skardze do WSA zarzutów w zakresie dokonanych ustaleń, że to do skarżącej jako do adresata decyzji należy wybór i podjęcie konkretnych działań organizacyjnych, czy też prawnych, które będą realizacją tej decyzji. Z treści zarzutu, jak również z jego uzasadnienia wynika, że skarżąca spółka naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. upatrywała przede wszystkim w ograniczeniu się przez Sąd pierwszej instancji jedynie do wybranych okoliczności, a nie zajęciu się ustaleniem i wyjaśnieniem kwestii istotnych dotyczących stwierdzonych uchybień oraz sposobu ich usunięcia. Konsekwencją tych uchybień – zdaniem autora skargi kasacyjnej - była niemożliwość dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonego wyroku i oceny zastosowania prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawierało wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwalało jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast wbrew twierdzeniom skarżącej spółki przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć do zwalczania ustaleń faktycznych czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11). Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05).

WSA zawarł w uzasadnieniu ocenę odnośnie do ustaleń organu w zakresie przypisania skarżącej spółce odpowiedzialności za stwierdzone działania polegające na prowadzeniu wspólnej komputerowej ewidencji przychodu i rozchodu asortymentu będącego przedmiotem obrotu w aptece i w drogerii oraz wspólne magazynowanie asortymentu drogeryjnego i aptecznego. Stwierdził również, że nie doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie miała zatem racji skarżąca, że Sąd nie odniósł się w uzasadnieniu do zarzutów wskazanych w skardze. To zaś, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14).

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarzut ten był chybiony.

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., decyzja zawiera rozstrzygnięcie. Niewątpliwie zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w powyższym przepisie. Zawiera bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego.

Kwestionowanie prawidłowości wydanej decyzji za pomocą zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., który określa jedynie jeden ze składników decyzji administracyjnej, nie ustanawiając wymogów co do treści, czy też sposobu sformułowania rozstrzygnięcia, jest nieskuteczne. W orzecznictwie przyjmuje się, że ewentualna wadliwość, w tym brak precyzji rozstrzygnięcia, nie może być oceniana jako naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3010/18).

W odniesieniu do kolejnego zarzutu procesowego naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. zauważyć trzeba, że został on powiązany z naruszeniem przepisów art. 120 ust. 1 pkt 2 p.f. oraz art. 97 ust. 1 p.f. Według skarżącej spółki naruszenie powyższych przepisów polega na błędnym przyjęciu, że skarżąca: zaniechała obowiązkowi wydzielenia działalności apteki od działalności drogeryjnej, że zaskarżona decyzja nie musiała zawierać terminu do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości oraz że brak było podstaw faktycznych i prawnych do wskazania skarżącej szczegółowych wytycznych co do działań, które mają zostać przez nią podjęte celem realizacji decyzji organu administracji publicznej.

W uzasadnieniu zarzutu autor skargi kasacyjnej konsekwentnie twierdził, że zaskarżona decyzja GIF powinna w sposób jasny i wyraźny wskazać sposób usunięcia stwierdzonych uchybień. Skarżąca nie akceptowała stanowiska Sądu pierwszej instancji, że to do niej należy wybór i podjęcie konkretnych działań organizacyjnych i prawnych, aby usunąć naruszenia.

NSA powyższy zarzut kasacyjny uznał za nieuzasadniony.

W ramach tego zarzutu kwestionowane są ustalenia faktyczne poczynione przez organ i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, sposobu naruszenia oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Wskazują jedynie na istniejące – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, o których była mowa powyżej, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

Mając powyższe na uwadze, NSA stwierdził, że sposób, w jaki skonstruowano oraz uzasadniono zarzut naruszenia przepisów postępowania oznaczony w pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej, nie daje podstaw do uznania, że skarżąca kasacyjnie skutecznie podważyła stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd pierwszej instancji – jako prawidłowo ustalony przez organ – za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie. Podniesione w tej sprawie zarzuty procesowe wskazują jedynie na istniejące – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w pkt I petitum skargi kasacyjnej, NSA uznał, że podkreślenia wymaga, że sposób ich sformułowania w znaczącym stopniu wpłynął na możliwy zakres ich rozpoznania, bowiem wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Sposób ujęcia zarzutów skargi kasacyjnej wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej, dlatego skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.

Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu.

W odniesieniu do zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego należy wykazać i wyjaśnić, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny rozumiane jest więc jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny albo wręcz przeciwnie – na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

W odwołaniu do przywołanego powyżej rozumienia naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie podkreślenia wymaga, że w sytuacji gdy strona skarżąca podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tego rodzaju zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane w sprawie lub nie zostały skutecznie podważone. Podstawy tej oceny nie może więc stanowić stan faktyczny, który jest uznawany za miarodajny przez wnoszącego skargę kasacyjną. W doktrynie i orzecznictwie ukształtował się jednolity pogląd, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na pierwszą z podstaw kasacyjnych (błędne zastosowanie lub niezastosowanie przepisów materialnoprawnych), jeżeli nie zostaną jednocześnie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2005 r., I FSK 397/05, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Woś, wyd. 6, str. 1053).

Skoro w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono ustaleń faktycznych odnośnie do stwierdzonych naruszeń polegających na wspólnym prowadzeniu komputerowej ewidencji apteki i drogerii oraz na wspólnym składowaniu w magazynie leków i produktów drogeryjnych, to te ustalenia stanowią wyłączną podstawę oceny zarzutów kasacyjnych. W odwołaniu do przywołanego powyżej rozumienia naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie podkreślenia wymaga – co nie jest bez znaczenia – że ocena zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II FSK 940/22). W orzecznictwie NSA podnosi się również, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy skutecznie nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (np. wyroki NSA z: 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12). Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (por. m.in. wyroki NSA z: 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09 ). W judykaturze zgodnie przyjmuje się również, że zarzuty oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. nie mogą służyć podważaniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie (por. np. wyroki NSA z: 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1175/21; 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 989/21; 3 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 985/21). Oznacza to, że zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, jest niesporny lub nie został zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego – skutecznie – podważony. Tymczasem kwestionowanie faktycznej podstawy rozstrzygnięcia i prawidłowości postępowania dowodowego może odbywać się wyłącznie poprzez podniesienie odpowiednich zarzutów procesowych.

Skoro skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skutecznie nie podważyła ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich prawidłowości i zgodności z prawem, zarzuty błędnego zastosowania przepisów materialnoprawnych wskazanych w pkt I.1, I.2 i I.3 petitum skargi kasacyjnej pozbawione były usprawiedliwionych podstaw.

W zarzutach pkt I.1, I.3, i I.4 petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej wskazał również na błędną wykładnie przepisów art. 86 ust. 1 i 2 p.f., 97 ust. 1 p.f. i § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, przy czym nie podał, na czym polegała ich błędna wykładnia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołał się na błędną wykładnię art. 86 ust. 2 p.f., gdy tymczasem Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie tylko nie dokonywał wykładni tego przepisu, ale w ogóle go nie wskazał.

Jeśli zaś chodzi o zarzut błędnej wykładni art. 97 ust. 1 p.f., to NSA podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował stanowisko organu co do tego, że wskazany przepis umożliwiał usytuowanie apteki ogólnodostępnej w obiekcie o innym przeznaczeniu niżli wyłącznie do świadczenia usług farmaceutycznych, jednakże pod warunkiem wydzielenia jej od innych lokali obiektu i innej działalności. Przejawem funkcjonalnego i organizacyjnego wydzielenia, o którym mowa ww. przepisie może być odrębny komputerowy system ewidencjonowania przyjmowania i wydawania produktu leczniczego, czy też odrębne magazynowanie produktów będących przedmiotem obrotu w aptece i produktów stanowiących zaopatrzenie drogerii. Prowadzenie wspólnego systemu komputerowego apteki i drogerii oraz wspólne magazynowanie leków i produktów przeznaczonych do sprzedaży drogeryjnej stanowi naruszenie art. 97 ust. 1 p.f.

W odniesieniu zaś do zarzutu błędnej wykładni § 10 rozporządzenia, NSA stwierdził, że nie było w nim wywodów wskazujących, jak powinien być interpretowany wskazany przepis, a w uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wyłącznie wskazał na błędne jego zastosowanie.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). NSA uwzględnił, że pełnomocnik organu, który występował przed Sądem pierwszej instancji, wziął udział w rozprawie.