Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 654/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 i 3,
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 1, par. 3 ust. 2,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 8, art. 11, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 654/17

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej jako: "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 9 maja 2017 r. w sprawie ustalenia na rzecz A. Ś. i D. Ś. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego (hurtownia artykułów przemysłowych oraz dwa lokale mieszkalne) i parkingu dla ok. 17 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, na działkach nr ewid. [...].

Na skutek odwołania od ww. decyzji wspólnie wywiedzionego przez B. Ś. i T. Ś., Kolegium dokonało prawnej i merytorycznej oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia organu I instancji i uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ II instancji wyjaśnił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze objętym wnioskiem inwestorskim powoduje, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji, którą stosownie do art. 52 ust. 1 ww. ustawy, wydaje się na wniosek inwestora. Art. 52 ust. 2 tej ustawy wymienia, jakie elementy powinien zawierać wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

Kolegium wskazało, że A. .i i D. Ś. wystąpili do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego (hurtownia artykułów przemysłowych oraz dwa lokale mieszkalne) i parkingu na 17 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, na działkach nr [...], przy czym organ odwoławczy stwierdził, że badany wniosek o ustalenie warunków zabudowy spełnia w wystarczającym zakresie wszystkie wymogi określone przepisem art. 52 ust. 2 ww. ustawy, ponieważ zawiera wszystkie elementy wymagane tym przepisem.

Nadto Kolegium wyjaśniło, że warunki zabudowy i możliwość jej powstania określa przepis art. 61 ww. ustawy, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, które wymienił organ, spełnienie których w pełni potwierdza sporządzona w sprawie analiza obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, powoływane dalej jako: "rozporządzenie").

W rozpoznawanej sprawie analizie poddano teren wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, zaś granice obszaru pokazano na mapie w skali 1:1000. Przy tym, w ocenie Kolegium, wbrew stanowisku odwołujących się, organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek i przeprowadził w sposób zgodny z prawem wymaganą analizę cech zabudowy i zagospodarowania tego terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a których łączne spełnienie warunkuje wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji.

Za bezsporną uznał organ odwoławczy kwestię kontynuacji planowanej funkcji, ponieważ w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, produkcyjna, magazynowa i mieszkalna, a zatem dokładnie taka, jaka wymieniona została we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Organ II instancji, powołując się na art. 54 pkt 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśnił także, co powinna określać decyzja o warunkach zabudowy.

W ramach wymagań w zakresie warunków kształtowania ładu przestrzennego w analizowanej decyzji organu I instancji określono: linię zabudowy - w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. Żniwnej; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w liniach rozgraniczających teren inwestycji - od 0,37 do 0,50 i udział powierzchni biologicznie czynnej - co najmniej 10 %, przy czym, w ocenie Kolegium, tak wyznaczony wskaźnik zabudowy pozwoli na kontynuację zastanego ładu przestrzennego oraz nie naruszy przepisu § 5 ww. rozporządzenia. Nadto określono w decyzji pierwszoinstacyjnej szerokość elewacji frontowej - od 40,00 m do 50,00 m, przy czym z analizy wynika, jak wskazał organ odwoławczy, że przyjęcie wielkości ww. parametru jest uzasadnione przepisami prawa oraz wnioskiem inwestora; wskazane wartości występują w granicach obszaru analizowanego i nie naruszają istniejącego ładu przestrzennego. Przy tym organ nie przesądził o możliwości lokalizacji planowanego przedsięwzięcia w granicy terenu inwestycji. Kwestia ta nie jest przedmiotem rozstrzygania organu w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. W kwestionowanej odwołaniem decyzji określono także wysokość górnej krawędzi okapu elewacji frontowej od 7,00 m do 9,30 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, co, zdaniem Kolegium, odpowiada prawu, a także geometrię dachu obiektu: płaski, całkowita wysokość budynku do 9,30 m :mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, co odpowiada charakterystyce dachów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego.

Kolegium oceniło zatem, że takie wyznaczenie poszczególnych parametrów uznać należy za zasadne i odpowiadające prawu. Ponadto decyzja organu I instancji obejmuje warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, a także wskazano linie rozgraniczające teren inwestycji i przedstawiono na mapie, stanowiącej załącznik nr 1 decyzji. Wnioskowany do zabudowy teren oznaczony liniami rozgraniczającymi w sposób wskazany na załącznikach mapowych ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Ponadto w decyzji w sposób prawidłowy i zgodny z wnioskiem inwestorskim określono warunki dla parkingu na 17 stanowisk postojowych.

Takie ustalenie warunków zabudowy, jak wskazał organ odwoławczy, znajduje oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądowym i przepisach wykonawczych do Prawa budowlanego, w tym w § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem Kolegium, w kwestionowanej decyzji organ I instancji zbadał i stosownie udokumentował, że gabaryty i forma architektoniczna dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem inwestora, określone w tej decyzji, pozwalają na zachowanie ładu przestrzennego i wyznaczone zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami ww. rozporządzenia. Wskazane we wniosku uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla potrzeb inwestora. Decyzja pierwszoinstancyjna określa zatem w sposób prawidłowy warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

Organ odwoławczy ocenił, że organ I instancji w sposób wystarczający wykazał i uzasadnił, iż nowa zabudowa nie będzie różnić się od zabudowy istniejącej w wyznaczonym obszarze analizowanym ani pod względem gabarytów, ani pod względem funkcji. Przeprowadzona stosownie do obowiązujących przepisów prawa analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała, że spełnione są warunki określone art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy, tj. teren inwestycji położony jest na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pozwalającym na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; ma zapewniony dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust 1.

Dokonana przez Kolegium analiza zgromadzonego materiału wykazała, że w sprawie nie zachodzą zatem sprzeczności z przepisami odrębnymi. Organ I instancji prawidłowo ustalił także krąg stron postępowania i umożliwił im pełny udział w postępowaniu na każdym jego etapie, a w uzasadnieniu decyzji zawarł prawną i faktyczną ocenę sprawy i uzasadnienie rozstrzygnięcia.

Kolegium oceniło, że analizowana decyzja organu I instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w § 9 rozporządzenia. Wydana została ona w granicach obowiązującego prawa i nie narusza jego wymogów w sposób

skutkujący jej uchyleniem bądź zmianą.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody, czy akceptacji właścicieli terenu inwestycji czy pozostałych gruntów. Sam sprzeciw strony towarzyszący wnioskowanej zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek inwestora, zatem organ I instancji związany jest granicami wniosku i nie może orzekać niezgodnie z jego zakresem. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ww. ustawowych przesłanek. Kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień z niego wynikających, przysługujących osobom trzecim. W oparciu o samą decyzję o warunkach zabudowy inwestor zyskuje jedynie uprawnienie do wykonania zamierzonego przedsięwzięcia, jednak uprawnienie to musi zostać skonkretyzowane na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Wtedy też dojdzie do konkretyzacji rozwiązań chroniących interesy osób trzecich. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, w myśl art. 63 ust. 2 ustawy, nie uszczupla praw właścicielskich do terenu, czy majątkowych. Nadto, przedłożony w sprawie materiał dowodowy za niezasadny pozwalał ocenić Kolegium zarzut naruszenia prawa poprzez nieprawidłowe wyznaczenie kręgu stron postępowania.

D. Ś. wywiodła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., zaskarżając decyzję w całości i zarzucając:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. w K. nr 145/2017 z dnia 9 maja 2017 r. w sytuacji, gdy właściwym rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie winno być uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowa ustalenia A. Ś. i D. Ś. warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji,

- art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 §3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów wskazanych w treści odwołania od decyzji nr 145/2017.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procesowych i materialnych w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu swojej decyzji nie ustosunkowało się w sposób należyty do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu.

Strona zarzuciła między innymi nieprawidłowe wyznaczenie kręgu stron postępowania administracyjnego i wyraziła pogląd, że prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania skutkowałoby sytuacją procesową, w której Prezydent Miasta K. byłby zarówno organem władczo rozstrzygającym sprawę, jak i organem reprezentującym jedną ze stron - Gminę K.. W zaskarżonej decyzji Kolegium nie uzasadniło w sposób jednoznaczny twierdzenia, że organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania i umożliwił im pełny udział w postępowaniu na każdym jego etapie.

Skarżąca podniosła również zarzut dopuszczenia przez organ I instancji warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w granicy z działką, której jest współwłaścicielką. Na obecnym etapie zarzuty zgłaszane przez stronę w tym zakresie zostały uznane za przedwczesne. Organ II instancji nie odniósł się jednak do obszernie uzasadnionego w odwołaniu zarzutu, że dopuszczenie usytuowania obiektu w granicach działek nie znajduje żadnego uzasadnienia. Strona powołała się na wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r. oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 października 2015 r. (II SA/Kr 890/15) i podniosła, że pomimo zgłoszonego zarzutu i jasnej argumentacji wynikającej z orzecznictwa sądowoadministracyjnego Kolegium nie uzupełniło materiału dowodowego o analizę urbanistyczną w zakresie kwestii zgodności z ładem przestrzennym zabudowy w granicy działek na obszarze analizowanym. Prezydent Miasta K., dopuszczając zabudowę w granicach działki, uczynił to w sposób dowolny, bez przeprowadzenia właściwych ustaleń. Akceptując to stanowisko organ II instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, zwłaszcza, że uprzednio organ ten uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30 października 2015 r. nr 396/2015.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji art. 138 §2 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zlekceważenie wskazań co dalszego postępowania zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lutego 2016 r. znak: [...]. Prezydent Miasta K. w ogóle nie rozpoznał kwestii dopuszczenia zabudowy w granicy, a Kolegium w zaskarżonej decyzji uznało tę bezczynność za zgodną z prawem, pomimo swoich wcześniejszych wskazań.

Strona zakwestionowała także sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. Ustalając ten obszar wokół działki inwestycyjnej należy, jej zdaniem, tak go wyznaczyć, by działka ta znajdowała się w środku tego obszaru, tj. by była położona w jego centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru. Punktem odniesienia dla ustalenia trzykrotnej szerokości frontu działki powinny być długości działek, przez które przebiega linia łącząca najdalej wysunięte punkty przedsięwzięcia. Mimo to w odpowiedzi organ odwoławczy stwierdził zaś, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek.

Ponadto poprzez brak ustosunkowania się do niektórych zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżącą i zdawkowe potraktowanie innych, wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Na uzasadnienie tego zarzutu strona wskazała na poglądy ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Dodatkowo istotne wątpliwości skarżącej budzi ustalenie na etapie postępowania zmierzającego do wydania warunków zabudowy liczby miejsc postojowych. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest, jej zdaniem, pogląd o braku podstaw do określenia miejsc parkingowych w takiej decyzji. Zgodnie z tym stanowiskiem w obowiązującym systemie prawnym nie ma żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby określenie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej liczby miejsc postojowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Określenie konkretnej liczby i sposób urządzania miejsc postojowych może nastąpić na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Gdyby nawet uznać, że ustalanie liczby miejsc postojowych jest dopuszczalne na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy, to nie jest zgodne z prawem ustalenie tych miejsc dla "około 17 miejsc postojowych", bez precyzyjnego wskazania liczby tych miejsc.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ podniósł, że organ prawidłowo ustalił krąg postępowania, wskazując na przepis art. 28 k.p.a. W opinii organu odwoławczego, opartej o poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca, wprowadzając rozwiązanie przyjęte w art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględnił również sytuację, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. gmina jest właścicielem gruntu sąsiadującego z terenem wnioskowanej inwestycji, a Prezydent Miasta K., który reprezentuje interesy wszystkich członków wspólnoty samorządowej i działa dla dobra wspólnego, wydaje decyzję administracyjną w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz inwestora.

Organ podkreślił, że kwestia zabudowy nieruchomości w kontekście odległości od nieruchomości sąsiednich będzie przedmiotem rozważań w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Jako niezasadny ocenił również organ II instancji zarzut nieprawidłowego określenia granic obszaru analizowanego, podnosząc między innymi, że dokonane powiększenie obszaru analizowanego zostało podyktowane koniecznością objęcia analizą całych zabudowanych działek, co wyczerpująco uzasadniono w decyzji pierwszoinstacyjnej.

Odnośnie zarzutu braku podstaw prawnych do uwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc postojowych, Kolegium wyjaśniło, że jest on niezasadny skoro ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie m.in. wymaganej ilości miejsc postojowych. Ponadto ustalenia w tym zakresie są również istotnym elementem ochrony interesów osób trzecich.

Na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. B. Ś. podniosła, że jest współwłaścicielką [...]. Spółka ta była zawiadamiana o toczącym się postępowaniu, natomiast mimo próśb skarżącej organ nie kierował korespondencji do tej Spółki na jej adres domowy jako współwłaścicielki. Uczestnik T. Ś. przyłączył się do skargi i wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja ma być wzniesiona przez jego byłego wspólnika A. Ś. i ma przylegać do jego trzech działek, których jest współwłaścicielem razem z żoną oraz A. i D. małżeństwem Ś.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga B. Ś. nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowego ustalenia przez organy orzekające w postępowaniu administracyjnym kręgu stron tego postępowania i wydania decyzji przez Prezydenta Miasta K.. Sąd nie dopatrzył się jednak w tym zakresie naruszenia przepisów prawa.

Po pierwsze, wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym do kręgu stron postępowania zaliczono Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K., albowiem działka o numerze ewidencyjnym [...], której właścicielem jest Gmina K. została oddana w trwały zarząd (zarząd) tego Ośrodka. Jednocześnie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z zm.), powoływana dalej jako "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "u.p.z.p.", w art. 60 ust. 1 stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 60 ust. 3 tej ustawy, decyzje o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych wydaje wojewoda.

Wynika z powyższego, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wprowadza kompetencję prezydenta miasta (wójta, burmistrza) do wydawania decyzji o warunkach zabudowy (poza terenami zamkniętymi). Jednocześnie brak jest wyraźnego wyłączenia tej kompetencji w przepisach szczególnych. Kompetencja prezydenta miasta (wójta, burmistrza), co do zasady, nie ulega wyłączeniu w sytuacji, gdy wydana decyzja może mieć wpływ na interes prawny gminy. Prezydent miasta w takiej sytuacji reprezentuje przede wszystkim interes wspólnoty samorządowej i działa dla dobra wspólnego. Ugruntowany jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany w orzecznictwie (zob. wyroki: z dnia 11 kwietnia 2014 r. II OSK 2760/12, z dnia 10 marca 2010 r. II OSK 492/09, wyrok), który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze wykładni sądowej tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do naruszenia przepisów o właściwości miejscowej (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1990 r., SA/Wr 1001/98, ONSA 1990/2-3 poz. 36).

Po drugie, należy zwrócić uwagę, że z dniem 6 grudnia 1994 r. (art. 25 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 122, poz. 593, obecnie tj. Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 85) został uchylony przepis art. 27a § 1 k.p.a., w myśl którego organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. Przepis ten był jednoznaczny i nie budził wątpliwości, że organy gminy nie mogły orzekać w sytuacjach nim objętych.

Z punktu widzenia racjonalnego ustawodawcy za pozbawioną racji uznać należy interpretację, że choć ustawodawca uchylił jednoznacznie brzmiący przepis, prezydent miasta jest co do zasady wyłączony od orzekania w sprawie, w której stroną jest gmina. Zatem nie można skutecznie twierdzić, że dochodzi do naruszenia prawa w sprawie, gdy prezydent miasta wydaje decyzję, rozstrzygając przy tym o prawach i obowiązkach jednostki samorządu terytorialnego (gminy), którą reprezentuje.

Przepisy prawa nie wprowadzają w przypadku decyzji o warunkach zabudowy zakazu wydawania takich decyzji przez prezydenta miasta (wójta, burmistrza), skoro właściwość organu do rozstrzygania tej kategorii spraw wynika z przepisów prawa materialnego, nawet w sytuacji, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego orzeka w sprawie jej dotyczącej. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego uwzględnieniem skargi także z tej przyczyny, że w postępowaniu w imieniu Gminy K. działał Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K. jako trwały zarządca (zarządca) nieruchomości. Należy zauważyć przy tym, że w niniejszej sprawie Gmina K. (Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K.) nie jest inwestorem, a nadto nie korzysta z uprawnień procesowych. To powoduje, że nieuprawnione jest twierdzenie skarżącej w zakresie błędnego ustalenia kręgu stron postępowania.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodnie z jej art. 61 ust. 1, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Stosownie do powołanego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W takim stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy przesłanki te zostały spełnione. Wskazania co do zakresu i sposobu przeprowadzenia takiej analizy wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako "rozporządzenie".

Zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone tym rozporządzeniem, w szczególności te wskazane w § 1 tego rozporządzenia.

W niniejszej sprawie powyższą analizę przeprowadzono i organy zasadnie uznały, że analiza obszaru, wyznaczonego zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, potwierdza w pełni spełnienie warunków określonych art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, ustalono bowiem: linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w liniach rozgraniczających teren inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu obiektu.

Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, Sąd uznał, że także nie zasługuje on na uwzględnienie. Jak wskazuje § 3 ust. 2 rozporządzenia analizie poddawany jest obszar w granicach nie mniejszych niż 50 metrów i w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, przy czym definicję frontu działki reguluje § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez który należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Zatem rozporządzenie reguluje odległość najmniejszą, jaka jest konieczna do wyznaczenia granic obszaru analizy. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2017 r., II OSK 2876/15, lex nr 2353353, czy wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., II OSK 2451/15, lex nr 2335291), uzasadnione może być poszerzenie obszaru analizowanego w celu prawidłowego ustalenia kształtowania się linii nowej zabudowy oraz realizacji założeń kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odsunięcie granic obszaru analizowanego od działki objętej wnioskiem w szczególności może nastąpić wówczas, gdy analizą należy objąć teren stanowiący urbanistyczną całość.

W niniejszej sprawie, organy wyjaśniły, że konieczność objęcia granicami obszaru analizowanego całej powierzchni działek ewidencyjnych nr [...] o znacznych rozmiarach spowodował rozszerzenie granic obszaru analizowanego. Dlatego Sąd nie podziela argumentacji skarżącej również w tym zakresie.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi w zakresie dopuszczenia przez organy warunków zabudowy nieruchomości objętej wnioskiem w granicy z działką, której skarżąca jest współwłaścicielem, albowiem w istocie organy orzekające w sprawie w postępowaniu administracyjnym, szczególnie organ I instancji w wydanej decyzji wyraźnie wskazały, że w niniejszym postępowaniu nie rozstrzyga się kwestii usytuowania zabudowań na przedmiotowych działkach z uwagi na właściwość organów architektoniczno-budowlanych w tym zakresie.

Decyzja o warunkach zabudowy jest to akt stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero więc w postępowaniu w tym przedmiocie organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa, w szczególności rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. o warunkach, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Sąd podziela ugruntowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., II OSK 2065/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (zob. też wyroki NSA: z dnia 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, nr 1, poz. 15), z dnia 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, Lex nr 327707 i z dnia 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08, niepubl.). Zgodnie bowiem z przepisami art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

W powołanym wyżej wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, że "decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W konsekwencji organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W konsekwencji czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Z przepisu art. 54 u.p.z.p. mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o zabudowie wynika, że taka decyzja określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali a nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane)."

W niniejszej sprawie organy nie określiły kwestii usytuowania planowanej inwestycji na przedmiotowej nieruchomości, co nie znaczy, że przyzwoliły na jej usytuowanie w granicy z nieruchomościami sąsiednimi. Organy obu instancji pozostawiły do kompetencji organów achitektoniczno-budowlanych władcze rozstrzyganie w tym zakresie. Zasadnie w sprawie uznano, że, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie można w sposób władczy określać kwestii odległości planowanej inwestycji od wszystkich granic nieruchomości. Ponadto należy zauważyć w tym miejscu, że z rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, iż szerokość elewacji frontowej określono od 40 do 50 metrów. Zatem, mając na uwadze szerokość przedmiotowych nieruchomości, możliwe będzie także usytuowanie planowanej inwestycji z zachowaniem wymaganych przepisami prawa budowlanego odległości od granic nieruchomości z nieruchomościami sąsiednimi, w tym z nieruchomościami, której współwłaścicielem jest skarżąca. Niemniej jednak pozostawienie kompetencji organom architektoniczno-budowlanym w tym zakresie nie stanowi naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego. Powyższe potwierdza zatem, że organ I instancji, jak wynika z uzasadnienia wydanej przez ten organ decyzji, odniósł się do kwestii zabudowy przedmiotowych nieruchomości w granicy działek.

Również na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut skargi dotyczący określenia w decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, liczby miejsc postojowych. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych warunków, m.in. zależy od tego czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a ponadto decyzja o warunkach zabudowy powinna określać warunki dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej. Z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) wprost wynika, że ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Zatem w przypadku inwestycji, zwłaszcza polegającej na budowie budynku o funkcji usługowej (w niniejszej sprawie – hurtowni) pożądane jest w świetle obowiązujących przepisów prawa, aby decyzja o warunkach zabudowy zawierała ustalenia dotyczące ilości miejsc postojowych (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010r., II OSK 480/09, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołane w skardze orzecznictwo opiera się na argumentacji, że brak jest przepisu szczególnego nakazującego określenie konkretnie liczby miejsc postojowych w decyzji o warunkach zabudowy. To zupełnie nie oznacza, że takich ustaleń organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie powinien dokonywać, a już w żadnym razie nie skutkuje naruszeniem prawa w stopniu powodującym uchylenie decyzji o warunkach zabudowy. Strona skarżąca jednocześnie zakwestionowała sposób ustalenia w decyzji organu I instancji ilości miejsc postojowych, skoro ustalono tę ilość na ok. 17 miejsc postojowych. Równocześnie organ I instancji wskazał w decyzji, że w ramach inwestycji, w granicach jej realizacji, należy zaprojektować i zrealizować stanowiska postojowe dla samochodów w ilości minimum: dla lokali usługowych o powierzchni użytkowej do 50 m2 - 1 stanowisko postojowe na 1 lokal, a dla pozostałych lokali – 1 stanowisko postojowe na każde pełne 50 m2 powierzchni użytkowej lokalu, zlokalizowane na gruncie terenu inwestycji, zaś dla lokali mieszkalnych – 1 stanowisko postojowe dla samochodów osobowych na 1 lokal. Decyzja w tym zakresie nie jest jednak niezgodna z prawem. Rozstrzyga analizowaną kwestię w stosunku do planowanej inwestycji, wprowadzając równocześnie dwa obwarowania, z jednej strony ma to być ilość miejsc postojowych ok. 17, z drugiej - musi zostać ona zaplanowana z uwzględnieniem ilości lokali użytkowych o powierzchni do 50 m2 (lub innych lokali – na każde pełne 50 m2) i lokali mieszkalnych. Ponadto nie sposób uznać decyzję za naruszającą prawo, skoro nie jest znana ostateczna ilość lokali użytkowych, którą zaplanuje inwestor.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów wskazanych w treści odwołania od decyzji wydanej w I instancji, należy podzielić stanowisko skarżącej w tym zakresie, że w uzasadnieniu decyzji organu II instancji w sposób skrótowy odniesiono się do zarzutów odwołania w powiązaniu z rozpiętością argumentacji podniesionej w tym odwołaniu na uzasadnienie tych zarzutów. Niemniej jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy, a nadto takiego wpływu nie wykazała strona skarżąca. Organ odwoławczy uzasadnił wydane rozstrzygnięcie, a utrzymana nim w mocy decyzja organu I instancji odniosła się wyczerpująco do stwierdzonych uprzednio przez Kolegium uchybień.

Ustosunkowując się natomiast do twierdzeń skarżącej podnoszonych na rozprawie w zakresie niedoręczania jej przez organy korespondencji kierowanej do Spółki "[...]" jako jej współwłaścicielowi, podnieść należy, że nie można czynić organowi I instancji (podobnie jak organowi odwoławczemu) zarzutu, że korespondencję doręczano w sprawie na adres siedziby Spółki wynikający z wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego. W takiej sytuacji kłopoty z odbiorem tej korespondencji wynikłe z nieporozumień pomiędzy współwłaścicielami Spółki nie mogą być przerzucane przez stronę na organ prowadzący postępowanie. Dodatkowo należy zauważyć, że korespondencja przesyłana do Spółki była również kierowana do skarżącej jako strony postępowania z uwagi na fakt, że jest współwłaścicielem nieruchomości sąsiednich, działek nr ewid. [...], co umożliwiło skarżącej zapoznanie się z jej treścią.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.