Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 579/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 55 ust.1, art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 roku sprawy ze skargi A Spółka jawna w T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku handlowo – magazynowo – usługowego .

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadził w dniu 24 lutego 2012r. kontrolę budowy dotyczącą ww. budynku, położonego w W. na działce nr 73/1. W protokole kontroli budowy wskazano, że przedmiotowe roboty budowlane prowadzone są na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Agencji Tekstylnej A. pozwolenia na budowę m.in. budynku handlowo – magazynowo – usługowego (XVII kategoria obiektów budowlanych), zmienionej decyzją z dnia [...] nr [...]. Na stronie 5 protokołu kontroli budowy ww. obiektu w punkcie dotyczącym użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia odnotowano wyrób tkanin w hali tkalni. Protokół kontroli budowy został podpisany przez przedstawicieli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. oraz inwestora obiektu – J. M.

W dniu 5 marca 2012r. inwestor złożył w organie nadzoru budowlanego stopnia podstawowego uwagi do protokołu kontroli budowy.

Następnie organ I instancji w dniu [...] wydał postanowienie nr [...], którym wymierzył Agencji Tekstylnej A. karę w wysokości 187.500zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku handlowo – magazynowo – usługowego zlokalizowanego na terenie działki nr 73/1 w W., gm. Z..

W toku prowadzonego postępowania zażaleniowego na powyższe postanowienie skarżący składali wnioski dowodowe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po ich rozpatrzeniu:

postanowieniem z dnia [...] nr [...], odmówił uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu z kontraktu nr [...] na okoliczność przygotowywania obiektu budowlanego położonego w W. na działce nr 73/1, gm. Z., do użytkowania;

postanowieniem z dnia [...] nr [...], uwzględnił żądanie przeprowadzenia dowodu z informacji o przyjęciu przez Sąd Rejonowy w Z. sprzeciwu od wyroku nakazowego z dnia 16 maja .2012r. na okoliczność przygotowywania obiektu budowlanego położonego w W. na działce nr 73/1, gm. Z., do użytkowania;

postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu z faktur za usługi hotelowe, związane z koniecznością przyjazdu montera z firmy B oraz korespondencji mailowej na okoliczność przygotowywania obiektu budowlanego położonego w W. na działce nr 73/1, gm. Z., do użytkowania.

Ponadto postanowieniem z dnia [...] nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego o dziennik budowy nr [...] wydany przez Starostwo Powiatowe w Z. w dniu 18 listopada.2010r.

W dniu 30 maja 2014r. Sąd Rejonowy w Z. przekazał wyrok z dnia 28 marca 2014r. Sądu Okręgowego w Ł., którym uchylono wyrok Sądu Rejonowego w Z. z dnia 31 października 2013r. i umorzono postępowanie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w dniu [...] postanowienie nr [...], którym uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kontynuując postępowanie w sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu 1 lipca .2014r. pozyskał kopię notatki urzędowej sporządzonej w dniu 18 lutego 2012r. z interwencji przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w Z. na okoliczność zakłócania ciszy i spoczynku nocnego.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2014r. pełnomocnik Agencji A wniosła o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie ze względu na brak przesłanek do wymierzenia kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu. W piśmie tym pełnomocnik wskazała, że rozróżnić należy pojęcie "przystąpienia do użytkowania budynku" od pojęcia "czynności rozruchowe". Zdaniem pełnomocnika, działania podejmowane przez inwestora miały charakter czynności rozruchowych, a świadczy o tym chociażby fakt, że podczas interwencji funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w Z. w spornym obiekcie uruchomionych było 4 – 5 maszyn na 12. Pełnomocnik podniosła nadto, iż montaż i instalacja maszyn przebiegały pod nadzorem specjalisty oddelegowanego do Polski na zlecenie eksportera maszyn firmy B z Belgii.

W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. odebrał oświadczenia od osób wezwanych w charakterze świadków na okoliczność samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego.

Następnie postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wymierzył Agencji Tekstylnej A karę w wysokości: 187.500zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku handlowo –magazynowo – usługowego, zlokalizowanego na terenie działki nr 73/1 w W., gm. Z..

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła pełnomocnik Agencji Tekstylnej A, wskazując że przeprowadzenie montażu i czynności rozruchowych było konieczne dla ustalenia, czy nie jest niezbędne dokonanie przeróbek technicznych w budowanym obiekcie, szczególnie w zakresie instalacji elektrycznej, które również – gdyby wystąpiła taka potrzeba – musiałyby być wykonane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, po uzyskaniu odpowiednich zmian w projekcie budowlanym. W zażaleniu podkreślono, że zamontowane maszyny są maszynami nowoczesnymi i z tego powodu, konieczność wykonania ewentualnych przeróbek można było stwierdzić tylko poprzez przeprowadzenie czynności rozruchowych – prób technologicznych. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej przeprowadzone w sprawie uzupełniająco dowody, gdyby tylko były wzięte pod uwagę przez organ przy orzekaniu skutkowałyby uznaniem, że w sprawie mamy do czynienia z rozruchem technologicznym.

Powołanym na wstępie postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia Agencji Tekstylnej A., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że okolicznością niekwestionowaną w omawianej sprawie jest, iż budynek handlowo – magazynowo – usługowy wybudowany został na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] nr [...], gdzie widniał zapis, że do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przypomniał, że przedmiotowy budynek należy do kategorii XVII obiektów budowlanych, a zatem przed przystąpieniem do jego użytkowania należało dopełnić wymogu określonego w art. 55 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm.), dalej powoływanej jako "Pr.bud.". Zdaniem organu inwestor miał więc wiedzę o niezbędności uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i planując przystąpienie do rozruchu technologicznego maszyn mógł na tyle racjonalnie zaplanować swoje kroki zmierzające do przeprowadzenia prób technologicznych, aby nie podjąć takich działań, które w ocenie organu stanowią o naruszeniu obowiązującego porządku prawnego.

Następnie organ rozpatrujący zażalenie stwierdził, że ustalony w przedmiotowej sprawie stan faktyczny, odzwierciedlony w protokole z obowiązkowej kontroli, przeprowadzonej stosownie do art. 59c Pr.bud., dokumentacji fotograficznej i wynikający z oświadczeń złożonych przez osoby wezwane w charakterze świadków do złożenia stosownych wyjaśnień, uzasadniał wymierzenie skarżącemu kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu.

Dalej organ zaznaczył, że wprawdzie przepisy Pr.bud. nie zawierają definicji przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, lecz posługują się jednak pojęciami takimi jak: "użytkowanie", "warunki użytkowe", czy "zmiana sposobu użytkowania", to przystąpieniem do użytkowania będzie zarówno rozpoczęcie korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak i przystąpienie do korzystania w inny sposób, w szczególności w sposób wskazany w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., prowadzący do zmiany sposobu użytkowania. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie stwierdzona podczas kontroli obowiązkowej okoliczność świadczy o użytkowaniu obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów Pr.bud. Dla oceny, czy obiekt był w dacie przeprowadzenia kontroli obowiązkowej użytkowany, wystarczający jest bowiem sam fakt stwierdzenia działania maszyn służących do produkcji tkanin. Przez uruchomienie maszyn i produkcję tkanin doszło de facto do przystąpienia do użytkowania ww. budynku.

Organ przypomniał następnie, że kara za nielegalne przystąpienie do użytkowania stanowi, zgodnie z art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 Pr.bud., iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W przedmiotowej sprawie kara pieniężna wynosi zatem 187.500zł, uwzględniając stawkę opłaty w wysokości 500zł, współczynnik kategorii obiektu – XVI, tj. k=15 i współczynnik wielkości obiektu przy kubaturze 11.320m3 – 2,5. Zdaniem organu prawidłowo obliczono wysokość kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w zażaleniu organ wyjaśnił, że nie znajduje ona uznania. Fakt, iż maszyny i urządzenia zamówione przez inwestora jako wyposażenie zakładu, mającego funkcjonować w będącym przedmiotem kontroli obiekcie, wymagały ich przetestowania w celu sprawdzenia, czy obiekt ten należy dostosować do założonej funkcji - w zakresie instalacji elektrycznej, czy też w zakresie zabezpieczenia przed emisją hałasu – pozostają bez wpływu na treść ustaleń dokonanych w przedmiotowej sprawie. Konieczność dokonania rozruchu urządzeń przed rozpoczęciem produkcji nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów Pr.bud. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. rozruch technologiczny może być dokonany dopiero wówczas, gdy inwestor uzyska decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

Ponadto organ dostrzegł, że wymagana przepisami Pr.bud. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie stanowi o aprobacie rozpoczęcia określonej działalności gospodarczej w obiekcie, zagadnienie to nie jest bowiem regulowane przepisami Pr.bud. Kwestia odnosząca się do prawidłowości montażu i funkcjonowania maszyn bądź urządzeń, które nie stanowią elementów konstrukcyjnych obiektu, nie ma znaczenia w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie inwestor może przystąpić do dalszych czynności, w szczególności zaś do wyposażania zakładu i rozruchu technologicznego.

Zdaniem organu bez wpływu na treść rozstrzygnięcia jest również okoliczność, że próbny rozruch czy testowanie maszyn i urządzeń nie prowadzą do wytworzenia produktu na sprzedaż, a to z tego względu, iż przepisy Pr.bud., nie wprowadzają takiego rozróżnienia. W rozpoznawanej sprawie nie jest istotne, czy ilość wyprodukowanego podczas próbnego rozruchu materiału była marginalna i czy następnie materiał ten został sprzedany, ale to, kiedy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu.

Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania sprowadza się zasadniczo w sferze stanu faktycznego jedynie do ustalenia, czy doszło do nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Nie mają natomiast znaczenia takie okoliczności sprawy jak przyczyny, dla których doszło do tego użytkowania ani to, czy inwestorowi można przypisać z tego tytułu winę.

Skargę od powyższej decyzji wywiodła Agencja Tekstylna A, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego tj. art. 57 ust 7 w zw. z art. 59 g i art. 83 ust 1 w zw. z art. 57 ust 1 pkt 6 Pr.bud. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że próby technologiczne, konieczne do przeprowadzenia przed przystąpieniem do użytkowania budynku, stanowią użytkowanie w rozumieniu ww. przepisów, co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, że skarżący przystąpił do nielegalnego użytkowania budynku handlowo – magazynowo – usługowego, zlokalizowanego na działce nr 73/1, położonej w W., gm. Z.;

2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 7, art. 8, art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 21 ze zm.), dalej powoływanej "K.p.a.", poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w szczególności niepodjęcie przez organ kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji załatwienie sprawy w sposób niemający na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i przez to prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej;

art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, co skutkowało dokonaniem błędnej oceny prawnej w sprawie;

art. 80 K.p.a. wskutek wybiórczej a tym samym dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i oparcie rozstrzygnięcia w sprawie wyłącznie na własnym przekonaniu, bez odniesienia do całości materiału dowodowego, w tym dowodów przeprowadzonych z inicjatywy samego organu;

art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. i w zw. z art. 11 K.p.a. wskutek wadliwego uzasadnienia faktycznego zaskarżonego postanowienia poprzez brak oceny wiarygodności i mocy dowodowej przeprowadzonych dowodów, a przez to niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

W motywach skargi podkreślono, że w toku prowadzonego postępowania wielokrotnie wskazywano, że przeprowadzenie rozruchu technologicznego było konieczne dla sprawdzenia prawidłowości działania krosien, oddziaływania urządzeń na budynek i środowisko, spełnienia wymogów wynikających z umowy o przyznaniu funduszy unijnych. Strona skarżąca wskazała, że przedmiotowa budowa finansowana jest ze środków unijnych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Program Regionalny Narodowa Strategia Spójności. Jednym z etapów projektu jest zakupienie maszyn tkackich – krosien od zagranicznego kontrahenta w terminie uzgodnionym zarówno z instytucją finansującą, jak i z dostawcą maszyn ze względu na konieczność uzyskania kredytu bankowego na sfinansowanie budowy i zakupu maszyn. W sprawie nastąpiło przesunięcie terminu nabycia krosien na wrzesień 2011r. Krosna ze względu na konieczność ich połączenia do zasilania elektrycznego wymagały instalacji jeszcze przed całkowitym wykończeniem budynku. Przy zakupie i instalacji maszyn inwestor był zobowiązany do szeregu różnych działań, na mocy umowy z belgijską firmą B, ale również na mocy umowy z instytucją finansującą, która zatwierdziła warunki umowy z dostawcą maszyn oraz wskazała terminy realizacji poszczególnych etapów. W związku z tymi dwoma umowami inwestor był zobowiązany do prawidłowego zainstalowania maszyn oraz przeprowadzenia czynności rozruchowych mających na celu m.in. sprawdzenie, czy maszyny będą funkcjonowały prawidłowo. Na etapie montażu i przeprowadzania czynności rozruchowych, pracownik firmy B szkolił pracowników inwestora w zakresie obsługi przedmiotowych maszyn, które nie są powszechnie dostępne w Polsce, a jednocześnie kontrolował prawidłowe zamontowanie i działanie maszyn – jako przedstawiciel dostawcy krosien.

Dalej w skardze wskazano, że przeprowadzenie montażu i czynności rozruchowych było konieczne dla ustalenia, czy będzie niezbędne dokonanie przeróbek technicznych budynku, szczególnie w zakresie instalacji elektrycznej, które to również musiałyby zostać wykonane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, po uzyskaniu odpowiednich zmian w projekcie budowlanym.

Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych należy dokonać rozróżnienia pojęć "przystąpienie do użytkowania budynku" i "czynności rozruchowe", z tym zastrzeżeniem, że prowadzenie tych drugich nie może wiązać się z nałożeniem kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Przygotowanie do użytkowania nie jest bowiem użytkowaniem. Tym samym umieszczenie maszyn czy urządzeń w obiekcie budowlanym, nawet jeżeli wiąże się z ich uruchamianiem, samo w sobie nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia, jak tego chce organ, przystąpienia do użytkowania obiektu. Dopiero gdyby w danej sprawie zostało udowodnione, nie tylko to, że określone urządzenia (maszyny) umieszczono w obiekcie, ale również stwierdzono w sposób właściwy i z zachowaniem ustawowych zasad, że są one w tym obiekcie użytkowane, przy czym nie ma miejsca tzw. "rozruch technologiczny", można by uznać, że istotnie została spełniona przesłanka warunkująca wydanie orzeczenia na podstawie art. 57 ust. 7 Pr.bud.

W ocenie strony skarżącej organy rozpoznając przedmiotową sprawę nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy rozpatrzyły w sposób rażąco dowolny. W sytuacji gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organ miał obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności przez wskazanie dowodów, które przyjął jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, oraz uzasadnienie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem organ pierwszej instancji z własnej inicjatywy przeprowadził dowód z przesłuchania świadków, a lektura zaskarżonego postanowienia nie wskazuje, dlaczego taki dowód był przeprowadzony i co z niego wynikało. W ocenie strony dowód ten potwierdził twierdzenia o wyłącznie rozruchowym charakterze uruchomienia maszyn w budynku położonym w W..

W skardze podkreślono w dalszej kolejności, że organ rozpoznający sprawę poczynił ustalenia okoliczności faktycznych sprawy w sposób całkowicie dowolny, sprzeczny z prawidłami logiki, a tym samym z naruszeniem granic swobodnej oceny dowodów. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, bezsprzecznie wskazuje, że wszelkie czynności dokonywane przez skarżącą na przedmiotowej nieruchomości miały wyłącznie charakter "czynności rozruchowych". Już z załączonej notatki policyjnej wynika, że uruchomionych było 4 – 5 maszyn na 12. Gdyby zatem skarżąca faktycznie użytkowała budynek, a nie przeprowadzała testy i badania rozruchowe, to zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego uruchomiłaby wszystkie maszyny. Nadto prawidłowy montaż i instalacja maszyn przebiegały pod nadzorem specjalisty oddelegowanego do Polski na zlecenie eksportera maszyn – firmy B z Belgii, jako że maszyny te są nowym rozwiązaniem na rynku polskim, rodzimi konstruktorzy i inżynierowie nie są zapoznani z działaniem tych maszyn ani ze skutkami ich działania. W postępowaniu administracyjnym ustalono również, że specjalista ten w okresie od listopada 2011r. do lutego 2012r. ustalił wiele problemów z instalacją maszyn w hali, jak chociażby nieodpowiednie rozwiązania elektryczne, nieodpowiednie napowietrzenie, kwestia regulacji wilgotności powietrza, ogrzewania. Na skutek dokonanych czynności skorygowano m.in. rozwiązania w zakresie instalacji elektrycznej, powstała również konieczność zmiany ustawienia maszyn w stosunku do ścian, aby zminimalizować ewentualne skutki (hałas, drgania) odczuwane na nieruchomościach sąsiednich. Należało również wykonać pomniejsze prace, jak i ustalić rozwiązania w zakresie odpowiedniego napowietrzenia hali i ogrzewania.

Skarżąca wyjaśniła również, że po otrzymaniu wiadomości o skargach sąsiadów zamówiła ekspertyzę poziomu hałasu, która ze względu na warunki atmosferyczne (niskie temperatury) została wykonana na przełomie lutego i marca 2012r. Ustalono wówczas, że sposób działania maszyn nie zagraża samej konstrukcji budynku ani jego innym elementom, natomiast z uwagi na hałas i drgania wywoływane uruchamianiem maszyn pojawiła się konieczność zainstalowania specjalnych mat antywibracyjnych czy wyciszenia ścian. W dalszym toku czynności ustalono, że nie jest możliwe korzystanie z maszyn w budynku, skutkiem czego zostały one trwale z budynku usunięte. Okoliczności te, wykazane w sposób niewątpliwy dokumentami w postaci umów, korespondencji mailowej potwierdzającej problemy techniczne z dostosowaniem budynku i maszyn a także spójnych zeznań świadków: J. B., A. O., P. W., B. S., a w szczególności P. W. przesądzają, że podejmowane przez stronę czynności były jedynie czynnościami rozruchowymi.

Zdaniem skrzącej niedopuszczalne było przyjęcie przez organ rozpoznający sprawę, niejako z założenia, że sam fakt dokonywania przez stronę określonych czynności na nieruchomości oznacza, że strona przystąpiła do użytkowania przedmiotowego obiektu. Aby można było to stwierdzić, należało dokonać oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wnioski z dokonanej analizy zawrzeć w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ nie tylko nie uzasadnił w sposób przekonujący motywów swojego rozstrzygnięcia ale wprost przyjął, że bez względu na to, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bez względu na prawo materialne i oparte na nim orzecznictwo sądów administracyjnych, doszło do nielegalnego użytkowania budynku, albowiem dla oceny czy obiekt był w dacie przeprowadzenia kontroli obowiązkowej użytkowany, wystarczający był sam fakt stwierdzenia działania maszyn służących do produkcji tkanin.

Z powyższych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność wystąpienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia; wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego określających prawa i obowiązki stron oraz przepisów postępowania regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Jeśli nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddane zostało rozstrzygnięcie nakładające karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Analizując legalność działań organów administracji w niniejszej sprawie wskazać należy, iż przepis art. 57 ust 7 Pr.bud. stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Pr.bud., właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Pr.bud., z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie natomiast z przepisem art. 55 ust. 1 Pr.bud. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii: V, IX – XVI, XVII, XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII, XXVIII – XXX (z określonymi wyjątkami nie mającymi zastosowania w niniejszej sprawie). Nie ulega wątpliwości, iż w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z budynkiem handlowo – magazynowo – usługowym zaliczonym do kategorii XVII obiektów budowlanych, na którego realizację zostało wydane pozwolenie na budowę. Tym samym przystąpienie do użytkowania powyższego obiektu wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zgodzić się należy z prezentowanym w toku postępowania poglądem, że brak legalnej definicji pojęcia użytkowanie obiektu budowlanego upoważnia do jego rozumienia w znaczeniu potocznym, gdzie użytkowanie oznacza używanie obiektu, korzystanie z niego, eksploatację obiektu. Jednakże to, czy rzeczywiście w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, będzie zależało od ustaleń w każdej konkretnej sprawie, bowiem ocena spełnienia tej przesłanki uzależniona jest od indywidualnych cech każdej sprawy. (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2010r., sygn. akt II OSK 499/09; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1042/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Okolicznościami istotnymi z powyższego punktu widzenia są m.in. rodzaj zrealizowanej inwestycji, zakres rozpoczętej eksploatacji, czy zamiar używania rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem. Treść art. 57 ust. 7 Pr.bud. uzasadnia pogląd, że przez "przystąpienie do użytkowania" należy rozumieć działania inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia, wskazujące na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, który nie stanowi zdarzenia jednorazowego, ale jest sytuacją istniejącą w dłuższym przedziale czasowym. Tym samym "użytkowanie" w rozumieniu tego przepisu oznacza korzystanie z obiektu budowlanego w sposób ciągły i trwały (vide: wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 2141/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Okoliczności niniejszej sprawy w pełni uzasadniają pogląd organów o przystąpieniu do użytkowania zrealizowanego budynku handlowo – magazynowo – usługowego jeszcze przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Z ustaleń poczynionych w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jednoznacznie wynika, że obiekt ten był eksploatowany w dniu 24 lutego 2012r., bowiem w dniu kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego na hali tkalni wyrabiano tkaniny. Okoliczność ta wynika jednoznacznie zarówno z protokołu kontroli, jak i z dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas owej kontroli. Strona skarżąca w istocie nie kwestionowała faktu wyrobu tkani w owym okresie, a jedynie wskazał, iż prace prowadzone w hali miały charakter rozruchu technologicznego i były konieczne do sprawdzenia możliwości funkcjonowania zamówionych maszyn w przedmiotowym obiekcie budowlanym.

Inne dowody zgromadzone w toku przeprowadzonego postępowania korespondują ze stanowiskiem organu o przystąpieniu do trwałego użytkowania obiektu budowlanego pomimo braku pozwolenia na użytkowanie, a jednocześnie zaprzeczają aby praca tkalni miała charakter prób dokonywanych w ramach rozruchu technologicznego. Na uwagę w powyższym zakresie zasługuje protokół z kontroli przeprowadzonej w przedmiotowym obiekcie przez Państwową Inspekcję Pracy w dniach 23 i 27 lutego 2012r., z którego wynika, iż w czasie kontroli w obiekcie tym pracowało 12 osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, zaś kontrolę przeprowadzono m.in. w zakresie legalności wykonywania działalności w okresie od dnia 10 października 2011r. Losowo wybrani pracownicy zatrudnieni byli w kontrolowanym obiekcie:

- od dnia 4 października 2011r. – D. S. na stanowisku mistrza,

- od dnia 10 października 2011r. – P. W. na stanowisku mechanika krosien,

- od dnia 1 grudnia 2011r. – A. O.,

- od dnia 1 stycznia 2012r. – J. B. na 2/5 etatu na stanowisku dyspozytora,

- od dnia 1 stycznia 2012r. – B. S. na stanowisku tkacza.

Z powyższym dowodem koresponduje treść notatki urzędowej z dnia 18 lutego 2012r. sporządzonej przez patrol policji interweniujący w przedmiotowym obiekcie w godzinach nocnych (0:50). Podczas interwencji policjanci ujawnili pracę czterech krosien, na których wytwarzano tkaniny, a na hali tkackiej obecny był pracownik J. B.. Podczas rozmów z sąsiadami przedmiotowego budynku, którzy skarżyli się na hałas w godzinach nocnych, policjanci powzięli wiadomość, iż produkcja tkanin w przedmiotowym obiekcie trwa nieprzerwanie całą dobę siedem dni w tygodniu.

Powyższe dowody wystarczająco precyzyjnie wskazują nie tylko na fakt przystąpienia przez inwestorów do użytkowania przedmiotowego obiektu ale także na trwałość zamiaru użytkowania obiektu budowlanego. Wszystkie przeprowadzone kontrole wskazują na prowadzenie w przedmiotowym obiekcie działalności przy produkcji tkanin przez zatrudnionych w tym celu pracowników. Mając na uwadze wskazaną przez stronę skarżącą datę montażu krosien w przedmiotowym budynku, a także uwzględniając moment zatrudnienia pierwszych pracowników i skargi okolicznych mieszkańców na prowadzoną uciążliwą działalność, to należy przyjąć, iż okres użytkowania obiektu trwał już co najmniej od kilku miesięcy przed datą kontroli organów nadzoru budowlanego. Wypełnia to dyspozycję przepisu art. 57 ust. 7 Pr.bud., a tym samym – wbrew zarzutom skargi – organy dokonały w sprawie prawidłowej subsumpcji prawa materialnego.

Powyższe okoliczności wskazują, iż ustalenia odnoszące się do funkcjonowania obiektu w okresie poprzedzającym kontrolę organu nadzoru budowlanego mają wiele źródeł i wynika z nich spójny obraz wskazujący na przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu w warunkach samowoli. Jakkolwiek dokonana przez organy ocena zgromadzonego materiału dowodowego dotyczy tylko niektórych źródeł dowodowych, to nie ulega wątpliwości, iż zgromadzone dowody stanowią o koherentnym obrazie działań inwestorów w zakresie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu. Zresztą skarżący sami wskazują na takie elementy przystąpienia do użytkowania, jak chociażby szkolenie pracowników na zamontowanych krosnach dokonywane pod nadzorem przedstawiciela firmy B, czy wielomiesięczny pobyt owego przedstawiciela na terenie przedmiotowego obiektu w celu empirycznego ustalenia i usunięcia problemów w prawidłowym funkcjonowaniu krosien.

Nie może być natomiast traktowane jako okoliczność egzoneracyjna stanowisko skarżących mówiące o tym, że wykonywane prace wytwórcze miały na celu jedynie dokonanie stosownych prób w ramach rozruchu technologicznego. Stanowisko to nie może zostać uwzględnione nie tylko dlatego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie zaprzecza aby podjęte przez skarżących działania stanowiły wyłącznie próbę rozruchu technologicznego, ale dlatego, że pojęcie rozruch technologiczny skarżący nie odnoszą do konieczności sprawdzenia prawidłowości wybudowania (zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym wzniesionego) obiektu budowlanego, lecz do prawidłowości funkcjonowania wstawionych do tegoż obiektu maszyn tkackich. O ile rzeczywiście uruchomienie określonej instalacji w celu sprawdzenia czy spełnia wszystkie wymagania konieczne do jej prawidłowego użytkowania stanowi rozruch technologiczny i nie wyczerpuje dyspozycji art. 57 ust. 7 Pr.bud., bowiem inny jest wówczas cel uruchomienia instalacji (vide: wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 2141 /12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), o tyle przedmiotowy budynek, stanowiąc obiekt XVII kategorii, nie był w takim stopniu skomplikowany aby przepisy prawa nakazywały przeprowadzenie sprawdzenia prawidłowości jego wykonania, a tym samym aby zgodnie z treścią art. 57 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor był obowiązany dołączyć protokoły badań i sprawdzeń. Jeżeli zatem pozwoleniem na budowę objęty został określony obiekt budowlany, którego części, w tym części konstrukcyjnych nie stanowią urządzenia techniczne (w przedmiotowym wypadku – krosna), w które obiekt ten został wyposażony na etapie prac wykończeniowych, to nie można utożsamiać rozruchu technologicznego przedmiotowego budynku z koniecznością sprawdzenia prawidłowego funkcjonowania samych krosien. Rozruch technologiczny musi zatem dotyczyć samego obiektu budowlanego nie zaś urządzeń technicznych, w które obiekt ten został wyposażony.

W tym stanie rzeczy skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 P.p.s.a.).

MR