Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1118/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 154
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 2002/16 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 2002/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

P. S.A. pismem z dnia 9 lutego 2005 r. wystąpiły o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości położonej w Poznaniu, obręb [...], działka nr [...] oraz poinformowały, że został dokonany podział geodezyjny działki nr [...] umożliwiający wydzielenie gruntów związanych z działalnością P. S.A. i gruntów zajętych dla potrzeb Miasta Poznania, załączając decyzję zatwierdzającą projekt podziału, m.in. działki nr [...].

Następnie pismem z dnia 8 lipca 2005 r. wskazały, że należy uchylić ostateczną decyzję komunalizacyjną Wojewody Poznańskiego z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...], stanowiącej część skomunalizowanej działki nr [...].

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] odmówił uchylenia ww. decyzji Wojewody Poznańskiego we wnioskowanej części.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że decyzja komunalizacyjna należy do decyzji, na mocy której strona nabywa prawa, gdyż dopiero wydanie takiej decyzji uprawnia jednostkę samorządu terytorialnego do legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego nie zaistniały więc przesłanki określone w art. 154 k.p.a.

Organ I instancji wskazał, że wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sygnalizując potrzebę przeanalizowania możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z uwagi na wydanie jej bez podstawy prawnej, jednakże Minister stwierdził, że brak jest podstaw do wszczęcia takiego postępowania z urzędu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły P. S.A. z siedzibą w W.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z dominującym poglądem w doktrynie decyzja komunalizacyjna wydana w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stanowi decyzję deklaratoryjną, bowiem potwierdza ona wyłącznie nabycie prawa własności Skarbu Państwa, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego. Tymczasem w trybie art. 154 k.p.a. mogą być uchylane bądź zmieniane tylko decyzje konstytutywne. Tryb wskazany w art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie także tylko do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów nie dających organowi żadnego luzu decyzyjnego. Organ II instancji dodał, że tylko w obszarze luzu decyzyjnego wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może prowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast w przypadku gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie nie ma możliwości dokonania zmiany na postawie art. 154 k.p.a. Ponadto nie jest możliwa zmiana, nawet za zgodą stron, uprawnień ustawowych.

Z uwagi na powyższe w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej bezprzedmiotowym staje się określenie czy w przedmiotowej sprawie za uchyleniem kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S.A. z siedzibą w W., zarzucając jej mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 154 par. 1 k.p.a.;

b) art. 154 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 107 par. 3 k.p.a. w zw. z art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a.;

c) art. 154 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 7 in fine k.p.a.;

d) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez niezbadanie przez organ stanu faktycznego i prawnego sprawy w sposób wyczerpujący, a w szczególności poprzez:

- brak ustalenia czy skarżąca w dniu ustawowej komunalizacji legitymowała się tytułem prawnym do skomunalizowanej nieruchomości;

- brak weryfikacji dokumentów, w których zostało wykazane, że skarżąca ponosiła opłaty z tytułu użytkowania wieczystego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o zmianę lub uchylenie. Tymczasem wniosek skarżącej prowadził do takiego właśnie ponownego rozpoznania sprawy, zmierzał do tego, aby organ administracji rozpoznał ponownie sprawę merytorycznie, to jest co do spełnienia warunków wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zdaniem Sądu takie ustalenia organu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. nie mogły zostać przeprowadzone.

Sąd zwrócił uwagę, że okoliczność, że ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest wadą niekwalifikowaną nie oznacza, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. wskazana wadliwość decyzji jest dodatkową przesłanką jej weryfikacji. Przeciwnie - możliwość wzruszania we wskazanym trybie, zarówno decyzji ostatecznych prawidłowych (wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych), jak i wadliwych, ale dotkniętych wadami niekwalifikowanymi - innymi niż określone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 oraz w art. 156 § 1 k.p.a. oznacza, że wskazana wada niekwalifikowana decyzji ostatecznej, nie jest przesłanką negatywną stosowania trybu określonego w art. 154 k.p.a. Stanowi to okoliczność neutralną z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji.

Tym samym jako nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. w zakresie, w którym wskazuje się, że organ nie wyjaśnił czy zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie uzasadniające uchylenie decyzji ostatecznej, jak również zarzut dotyczący braku ustalenia czy skarżąca w dniu 27 maja 1990 r. legitymowała się tytułem prawnym do skomunalizowanej nieruchomości, czy braku weryfikacji dokumentów wskazujących na uiszczanie przez skarżącą opłat z tytułu jej użytkowania wieczystego.

Sąd przypomniał, że zgodnie z treścią art. 154 § 1 i 2 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W takich przypadkach właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Przepis ten nie daje podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, jeżeli przepisy ustaw sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takich decyzji ostatecznych lub wprowadzają wyraźny zakaz uchylania albo zmiany wszelkich decyzji ostatecznych. Zastosowanie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej. W wypadku gdy organ uzna za bezzasadne żądanie strony uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a., tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, wówczas jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej.

W ocenie Sądu z analizy akt wynika, że w sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki umożliwiające organowi zastosowanie trybu postępowania wnioskowanego przez skarżącą.

Sąd wyjaśnił, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. jest możliwe w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę decyzji (tzw. uznanie administracyjne), czyli zmienione mogą być decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Do takich spraw nie należą sprawy związane z wydaniem przez właściwy organ deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nabycie z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. przez właściwą gminę mienia ogólnonarodowego (państwowego). Wydawane w tych sprawach decyzje należą niewątpliwie do kategorii decyzji związanych, w których ustawodawca nie pozostawił organowi orzekającemu żadnych możliwości wydania decyzji uznaniowej.

Okoliczności, na które powołuje się skarżąca, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P. wobec czego nie można uznać aby w tej dacie należała do terenowych organów administracji rządowej, rady narodowej, czy też przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcje organów założycielskich, bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej tym organom, że skarżąca za użytkowanie wieczyste działki nr [...], z której wydzielona została działka nr [...], uiszczała opłaty, a przedmiotowa działka w dniu komunalizacji stanowiła grunt związany z funkcjonowaniem kolei, nie wystarczają zdaniem Sądu do wzruszenia kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej w trybie art. 154 k.p.a., ponieważ decyzja komunalizacyjna wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest decyzją związaną, do której nie znajduje zastosowania tryb przewidziany w art. 154 k.p.a.

Ponadto podkreślono, że w postępowaniu dotyczącym uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane zarzuty dotyczące pierwotnej decyzji, bowiem do kontroli prawidłowości ostatecznych decyzji przewidziane są inne tryby postępowania. Tryb zaś, o którym mowa w art. 154 k.p.a. ma charakter wybitnie procesowy, zawierający przesłanki jakimi kieruje się organ prowadząc postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu, ocenia zgodność postępowania organu z zasadami wynikającymi z tego przepisu. Sprowadza się ona do tego, czy w danej sprawie, w jej konkretnym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest wdrożenie tego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe. W sprawie komunalizacji mienia nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb ten nie może służyć uchyleniu lub zmianie decyzji komunalizacyjnej.

W tej sytuacji nie było możliwe kontrolowanie przez organy orzekające prawidłowości kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, w szczególności, gdy organy zobligowane były do zbadania w pierwszej kolejności możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a., a skoro prawidłowo stwierdziły, że w rozpoznawanej sprawie tryb ten nie znajduje zastosowania z uwagi na to, że wniosek skarżącej dotyczył uchylenia w tym trybie decyzji o charakterze związanym, jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem była odmowa uchylenia decyzji komunalizacyjnej Wojewody Poznańskiego z dnia [...] lipca 1997 r. bez konieczności badania czy za uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły P. S.A. z siedzibą w W., zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Wielkopolskiego opierającej się na założeniu, że w dacie 27 maja 1990 r. sporna działka należała do terenowych organów administracji rządowej, rady narodowej czy też przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełniły funkcję organów założycielskich bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom, podczas gdy P. S.A. w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego wykazało, że przedmiotowa działka nie spełniła przesłanek wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, które stanowią przesłankę do komunalizacji z mocy prawa oraz niewykazania braku interesu skarżącej w zakresie odnoszącym się do zmiany bądź uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej;

2) naruszenie prawa procesowego, tj.:

a) art. 154 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki do uchylenia ww. decyzji;

b) art. 154 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że uchyleniu podlegają jedynie decyzje konstytutywne pozostawiające organom tzw. luz decyzyjny;

c) art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak ustalenia przez Sąd, czy za uchyleniem decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] lipca 1997 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony skarżącej;

d) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie środków celem usunięcia naruszeń prawa, pomimo że utrzymana w mocy decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiająca uchylenia decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] lipca 1997 r. stanowi naruszenie przepisów ustawy komunalizacyjnej, a to z uwagi na okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała w zarządzie skarżącej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi i Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś uzasadniały przyjęcie stanowiska, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyraźnie podkreślić, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 154 k.p.a. odmawiającą uchylenia w części ostatecznej decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] lipca 1997 r. wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

W zarzutach skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie w pkt 1 prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a., zaś w pkt 2 wskazano na naruszenie art. 154 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy doszło do naruszenia art. 154 k.p.a. Regulacja zawarta w art. 154 k.p.a. (i art. 155 k.p.a.) pozwalająca na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej stanowi jeden z rodzajów postępowań nadzwyczajnych, obok stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wznowienia postępowania uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zastosowanie art. 154 k.p.a. jest możliwe wówczas gdy po pierwsze została spełniona przesłanka, że mamy do czynienia z decyzją ostateczną na mocy której żadna ze stron nie nabyła sprawa, a po drugie jeżeli ta przesłanka zostanie spełniona, wówczas należy zbadać drugą przesłankę, tzn. czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Niespełnienie pierwszej przesłanki powoduje, że bezprzedmiotowe jest badanie, czy spełniona została druga przesłanka.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję i oddalając skargę nie naruszył art. 154 k.p.a. Zarówno Sąd jak i organy prawidłowo oceniły, że w rozpoznawanej sprawie nie może mieć zastosowania art. 154 k.p.a., albowiem nie jest spełniona pierwsza przesłanka, o której mowa w tym przepisie. Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a zatem przesłanek, o jakich mowa w tymże przepisie nie zaś kolejna merytoryczna kontrola, czy też kolejne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 1997 r. Jest to postępowanie nowe, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zweryfikowanie decyzji ostatecznej wyłącznie z punktu widzenia przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a. Jak wynika z treści omawianego przepisu, unormowanie to nie może mieć zastosowania do decyzji, na mocy których którakolwiek ze stron postępowania nabyła prawo. Brak nabycia prawa należy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa. W rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. "nabycie" nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony przez danie uprawnienia lub nałożenie obowiązku. Taki właśnie charakter ma decyzja z dnia [...] lipca 1997 r. wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tzw. decyzja komunalizacyjna na podstawie której Wojewoda Poznański stwierdził nabycie przez Miasto Poznań prawa własności oznaczonej nieruchomości. Nabycie mienia przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych następuje z mocy prawa, a decyzja wojewody wydawana na podstawie art. 18 ust. 1 tej ustawy stwierdza nabycie mienia przez gminę z mocy prawa. Jest to więc decyzja deklaratoryjna potwierdzająca stan jaki zaistniał z mocy ustawy, jednakże wystąpienie przez gminę z stosownym wnioskiem i spełnienie przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 ustawy zobowiązuje wojewodę do wydania decyzji. Nadto należy wyraźnie podkreślić, że bez decyzji komunalizacyjnej gmina nie może wylegitymować się na zewnątrz tytułem własności w stosunku do mienia objętego komunalizacją, decyzja komunalizacyjna jest bowiem jedynym środkiem prawnym za pomocą którego gmina można wykazać nabyte na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. prawo własności nieruchomości. Tak więc decyzja komunalizacyjna jest decyzją, która kształtuje sytuacje prawną gminy, stad też należy ją traktować jako decyzję na mocy której strona nabyła prawo. Konsekwencją powyższych ustaleń jest, że w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania nadzwyczajne postępowanie uregulowane w art. 154 k.p.a. Jak podnoszono bowiem wcześniej to nadzwyczajne postępowanie polegające na możliwości uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji przez organ, który ją wydał może mieć zastosowanie do decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, a ta przesłanka nie jest spełniona w rozpoznawanej sprawie. W takich okolicznościach analizowanie, czy została spełniona druga przesłanka z art. 154 §1 k.p.a. tzn. czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony stało się bezprzedmiotowe.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Niezasadny jest podstawowy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. z przyczyn wskazanych wyżej. Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., po pierwsze jak wskazywano wcześniej postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego - nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 154 § 1 k.p.a., a po drugie w niniejszej sprawie ten tryb nadzwyczajny nie mógł być zastosowany. Stąd też odwołanie się do art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 18 ust. 1 miało wyłącznie na celu wskazanie jaki jest charakter decyzji komunalizacyjnej z punktu widzenia nabytego prawa, a nie badanie czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania tej decyzji komunalizacyjnej. Niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., które są wynikiem błędnego przyjęcia przez skarżącego kasacyjnie co do granic rozpatrywanej sprawy.

Mając na uwadze że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.