Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 191/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 189a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 349/22 w sprawie ze skargi G. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 maja 2022 r. nr BP.501.665.2021.2065.KA12.213467 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 września 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 349/22, oddalił skargę G. N. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ, GITD) z dnia 19 maja 2022 r., nr BP.501.665.2021.2065.KA12.213467, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł skarżący zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez organy:

1.1.1. art. 62 ust. 4, art. 64 ust. 1 i 2 i 4b, art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, art. 92a ust. 1 pkt 2, 7 pkt 2 u.t.d. w zw. z Ip. 10.2.3 zał. nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz art. 4 ust. 3 i art. 10e Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne: wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym w zw. z art. 1 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz załącznika nr I pkt 4 do tego rozporządzenia dotyczącego grupy naruszeń przepisów dyrektywy Rady 96/53/WE (przepisy dotyczące masy i wymiarów) poprzez nałożenie na przewoźnika kary za delikt dotyczący przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdu na podstawie ustawy o transporcie drogowym (u.t.d.), w sytuacji gdy na przewoźnika została nałożona kara za to samo naruszenie sklasyfikowane w ustawie Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.), w sytuacji gdy naruszenia stypizowane w dwóch ustawach (p.r.d. i u.t.d.) dotyczą tego samego zachowania ("idem") i ich wspólnym źródłem jest Dyrektywa Rady 96/53/WE, którą wdraża PRD i do której odwołuje się Rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 stanowiące podstawę wprowadzenia w polskim porządku prawnym (w ustawie o transporcie drogowym) deliktów dotyczących mas i wymiarów pojazdów, a jednocześnie przedmiot ochrony obydwóch aktów prawa unijnego jest tożsamy i stanowi go ochrona konkurencji w zakresie działalności transportowej oraz bezpieczeństwo w ruchu drogowym, co naruszyło zasadę ne bis in idem,

1.1.2. art. 92c ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez nieumorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy za to samo naruszenie Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył równocześnie w drodze innej decyzji administracyjnej karę pieniężną, albowiem na podstawie protokołu kontroli drogowej z dnia 19 lutego 2021 r. nr WITD.DI.P.W.XII0413/1/21 wydał decyzję administracyjną nr WITD.DI.0152.W.XII0413/1/21 z dnia 19 marca 2021 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, która była konsekwencją przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, a więc stanowiła karę za to samo naruszenie,

1.1.1. art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nierozważenie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy za to samo zachowanie została nałożona na stronę administracyjna kara pieniężna przez organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna,

1.1.2. art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 2196/22, VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22),

1.1.3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozważenie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa a kara w wysokości 7.000,00 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna;

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

2.1. art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 651/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w nieuchyleniu decyzji nakładającej karę w zakresie naruszeń czasu pracy kierowcy, podczas gdy strona w toku postępowania administracyjnego przedstawiła opisane wydruki z tachografu wskazujące przyczyny przekroczenia czasu prowadzenia pojazdu spełniając wymagania wskazane w art. 12 tego rozporządzenia, w związku z czym w tym zakresie nie dopuściła się części czynów, za które została nałożona na nią kara pieniężna na podstawie art. 92a ust. 1 i 7 ustawy o transporcie drogowym,

2.2. art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy za to samo zachowanie została nałożona na stronę administracyjna kara pieniężna przez organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna,

2.3. art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. a contrario oraz art. 189f k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 2196/22, VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22),

2.4. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa a kara w wysokości 7.000,00 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji organów obydwu instancji w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu opłaty od wniosku za sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z jego pisemnym uzasadnieniem, a także kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych za obydwie instancje, oraz kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Złożył też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym następującej treści:

czy art. 1 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie grupy naruszeń przepisów dyrektywy Rady 96/53/WE dotyczących masy i wymiarów pojazdów którymi wykonywane są przewozy oraz załącznika nr I pkt 4 do tego rozporządzenia dotyczącego grupy naruszeń przepisów dyrektywy Rady 96/53/WE (przepisy dotyczące masy i wymiarów) oraz art. 4 ust. 3 i art. 10e Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym należy interpretować w ten sposób, że art. 50 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz oczywista dla TSUE i przez niego uznawana zasada ne bis in idem sprzeciwia się temu by Państwa Członkowskie stosowały wobec jednego podmiotu za jeden przewóz dwie sankcje administracyjne - kary pieniężne, jedną za przejazd pojazdu nienormatywnego (przekraczającego dopuszczalne wymiary lub masę) z ładunkiem lub bez ładunku bez zezwolenia takie jak te nakładane na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym i drugą za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej lub wymiarach które zostały przekroczone (są nienormatywne) - takie jak te nakładane na podstawie ustawy o transporcie drogowym, w sytuacji gdy jedno naruszenie (przejazd) zawiera się w drugim (przewóz - którego częścią jest przejazd).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie organ, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (por. m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15).

Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty prawa procesowego. Dopiero bowiem przesądzenie o prawidłowości ustaleń faktycznych, przyjętych w toku postępowania za podstawę zaskarżonego orzeczenia, umożliwia ocenę procesu subsumpcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

Na samym początku wskazać należy, że w żadnym z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania nie zostały wskazane takie przepisy, których naruszenie spowodować mogło nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W związku z tym podstawą orzekania jest stan faktyczny, ustalony przez organy administracji i zaakceptowany przez Sąd I instancji.

Organy oraz Sąd I instancji ustaliły zaś, że podczas wykonywania w dniu 19 lutego 2021 r. transportu drogowego w imieniu i na rzecz skarżącego, samochód ciężarowy marki Mercedes Benz o nr rej. [...] nie posiadał ważnych badań technicznych oraz jego masa całkowita wynosiła 37,3 t, przy dopuszczalnej normie wynoszącej 32 t, a zatem przekraczała dopuszczalna normę o 16,56%. W trakcie kontroli sporządzono dwa protokoły, na podstawie których wszczęto dwa odrębne postępowania: w sprawie niniejszej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2021 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140; dalej: u.t.d.), a drugie postępowanie za naruszenie polegające na przejeździe po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia - na podstawie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.; dalej: p.r.d.), które nie jest przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej.

W sprawie niniejszej za powyższe naruszenia została na skarżącego nałożona kara pieniężna w łącznej wysokości 7000 zł: na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz lp. 9.1. załącznika nr 3 do tej ustawy - w wysokości 2000 zł i na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz lp. 10.2.3. załącznika nr 3 do ustawy – w wysokości 5000 zł.

W sprawie zaś prowadzonej na podstawie ustawy p.r.d., w wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu stwierdzono naruszenie dopuszczalnych norm: nacisk na podwójnej osi napędowej samochodu ciężarowego 24,65 t - przekroczenie o 6,65 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 36,94 %); rzeczywista masa całkowita samochodu ciężarowego 37,3 t - przekroczenie o 5,3 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 16,56 %). Wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Wobec powyższego organ nałożył na skarżącego karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym jak za przejazd bez zezwolenia kategorii VII. Wysokość 15000 zł kary organ określił na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d.

Z obu zarzutów z pkt 1.1.1. i pkt 1.1.2. petitum skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie dopatruje się naruszenia przywołanych tam przepisów poprzez nałożenie na przewoźnika (skarżącego) kary za delikt dotyczący przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdu na podstawie ustawy o transporcie drogowym w sytuacji, gdy na przewoźnika została nałożona kara za to samo naruszenie sklasyfikowane w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Jak z powyższego zatem widać, z argumentacji skargi kasacyjnej wynika, że oba te zarzuty pozostają w związku funkcjonalnym, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

W tym miejscu zauważyć też należy, że problem prawny objęty powyższymi zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II GSK 689/21, z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II GSK 847/20 i z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 248/21; te i kolejne powoływane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach wspomnianych wyroków, uznając że są one trafne również na gruncie tej sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że nałożenie na stronę skarżącą kar pieniężnych na podstawie dwóch różnych ustaw, stanowiąc dopuszczalny przepisami prawa zbieg odpowiedzialności administracyjnej, nie narusza zakazu podwójnego karania za to samo zachowanie. Jakkolwiek stany faktyczne spraw, w których nałożono na stronę skarżącą kary pieniężne były bardzo zbliżone, to jednak przypisane stronie naruszenia podlegały ocenie na podstawie reżimów dwóch różnych ustaw, które znamiona penalizowanych na ich gruncie deliktów opisują jednak w sposób, który powoduje, że w ich świetle naruszenia te nie są jednak w sensie prawnym jednorodne.

I tak, na gruncie ustawy o transporcie drogowym (art. 92a ust. 1 i ust. 7 pkt 2 w związku z lp. 10.2.3 załącznika nr 3, administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, które polega między innymi na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 10% i mniej niż 20%. Przy tym rekonstrukcja podmiotowych znamion tego deliktu (co jest istotne w świetle treści art. 92a ust. 7 przywołanej ustawy) nie może pomijać przepisów art. 4 pkt 1, pkt 2, pkt 3 oraz pkt 6a wymienionej ustawy, na gruncie których, odpowiednio definiowane są pojęcia: "krajowego transportu drogowego", "międzynarodowego transportu drogowego", "transportu drogowego" oraz "przewozu drogowego". W tej mierze, nie można pomijać również konsekwencji wynikających z art. 1 przywołanej ustawy, który określa przedmiotowy zakres jej zastosowania, którym, między innymi, objęte są zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego oraz międzynarodowego transportu drogowego.

W tym zaś kontekście trzeba wskazać, że jakkolwiek faktem jest, iż wprowadzone ustawą nowelizująca z dnia 5 lipca 2018 r. zmiany ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym wynikały z konieczności wypełnienia przez Polskę zobowiązań nałożonych przez rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady – w zakresie unormowań dotyczących kwalifikacji naruszeń dotyczących przewozu drogowego, a zmiana – aktualnej do czasu uchwalenia wymienionej ustawy – treści załączników do ustawy o transporcie drogowym była konieczna do prawidłowej transpozycji rozporządzenia (UE) 2016/403 do polskiego ustawodawstwa, to jednak nie można jednocześnie tracić z pola widzenia następującej okoliczności. Mianowicie, z uzasadnienia projektu przywołanej ustawy nowelizującej wynika również, że "[...] w ust. 7 art. 92a przewiduje się rozgraniczenie wymienionych w wykazie załącznika nr 3 do u.t.d. naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i wysokości kar pieniężnych za te naruszenia, przewidzianych dla podmiotu wykonującego przewóz drogowy - lp. 1-9 wykazu oraz dla przewoźnika drogowego - lp. 10 wykazu", a co więcej, że "[...] Kierunkowe zmiany zaproponowane w załącznikach do u.t.d. polegają na dostosowaniu brzmienia poszczególnych naruszeń do postanowień załącznika nr I do rozporządzenia (UE) 2016/403, określeniu kwalifikacji poszczególnych naruszeń (tj. poważne naruszenie - PN, bardzo poważne naruszenie - BPN, najpoważniejsze naruszenie - NN) zgodnie z postanowieniami załącznika nr I do rozporządzenia (UE) 2016/403 oraz dostosowaniu wysokości kary do wagi naruszenia, przy uwzględnieniu m.in. wpływu na wzrost bezpieczeństwa ruchu drogowego, bezpieczeństwo publiczne, ochronę interesów pasażerów, zwalczanie nieuczciwej konkurencji."

Z kolei z ustawy – Prawo o ruchu drogowym – a jej zakres normowania obejmuje: zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, a także działalność właściwych organów i podmiotów w tym zakresie; wymagania w stosunku do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami; zasady i warunki kontroli ruchu drogowego (art. 1 ust. 1) – wynika, że na jej gruncie karze pieniężnej podlega przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia (art. 140aa ust. 1), a kara ta nakładana jest, między innymi, na podmiot wykonujący przejazd (art. 140aa ust. 3 pkt 1).

W rozumieniu tej ustawy, "pojazd nienormatywny", to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach tej ustawy.

Natomiast z art. 64 ust. 1 przywołanej ustawy – do którego odsyła art. 140aa ust. 1 – wynika, że ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu oraz zachowania szczególnej ostrożności przez kierującego pojazdem nienormatywnym. Wymiary, masa, naciski osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I-VII oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać, określa zaś tabela stanowiąca załącznik nr 1 do ustawy (art. 64 ust. 3).

Przepis art. 140ab ust. 1 p.r.d. stanowi zaś, że określona nim wysokość administracyjnej kary pieniężnej za delikt, o którym mowa w art. 140aa ust. 1, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd, a którego posiadanie jest warunkiem koniecznym wykonywania tego przejazdu w sposób zgodny z prawem (pkt 1 - 2). Przy tym, wysokość kary pieniężnej za brak zezwolenia kategorii VII uzależniona jest od określonego procentowo stopnia przekroczenia dopuszczalnej wartości nacisku jednej lub wielu osi, rzeczywistej masy całkowitej lub wymiarów pojazdu, co w przypadku, gdy jest ona wyższa niż 20% powoduje nałożenie kary w wysokości 15.000 zł.

W rekapitulacji przedstawionych uwag trzeba stwierdzić, że odrębne, a co za tym idzie różne zakresy normowania przywołanych powyżej ustaw, a mianowicie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy – Prawo o ruchu drogowym – co jasno i wyraźnie wynika z zestawienia ich przepisów – nie mogą pozostawać bez wpływu na wniosek, że ustawy te realizują odrębne cele oraz chronią inne dobra i interesy prawne.

W odniesieniu do istoty spornej w sprawie kwestii znajduje to swoje potwierdzenie w tym, że podczas, gdy na gruncie pierwszej z tych ustaw administracyjnej karze pieniężnej podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego – które polega, między innymi, na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona o 16,56% – to na gruncie drugiej z tych ustaw, kara pieniężna – której wysokość, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd – jest nakładana za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia. Co przy tym nie mniej istotne z punktu widzenia oceny o zaktualizowaniu się danym zachowaniem znamion omawianych deliktów administracyjnych, o ile w odniesieniu do drugiego z nich jest konieczne ustalenie dotyczące istnienia obowiązku posiadania przez podmiot wykonujący przejazd zezwolenia określonej kategorii oraz naruszenia tego obowiązku, to ustalenie to nie jest już jednak konieczne – albowiem nie byłoby ono w ogóle przydatne – w odniesieniu do pierwszego z nich, gdyż ta okoliczność jest prawnie obojętna dla oceny o ziszczeniu się lub nie znamion tego deliktu.

W świetle powyższego za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że delikt administracyjny przypisany stronie skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie był tożsamy deliktowi przypisanemu jej na podstawie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a co za tym idzie, że nie były również tożsame zachowania, z powodu których każdy z tych deliktów został stronie skarżącej przypisany. Były to bowiem, zachowania zasadniczo różne, a tezy przeciwnej nie uzasadnia to, że podlegające ustaleniu w odrębnie prowadzonych postępowaniach w sprawach nałożenia kar pieniężnych odrębne zbiory faktów posiadały również pewną część wspólną odnoszącą się do przekroczenia tego samego parametru kontrolowanego pojazdu. W świetle przedstawionych argumentów nie ma to jednak znaczenia, albowiem na tej tylko podstawie – a więc z pominięciem konsekwencji wynikających z przywołanej powyżej regulacji prawnej – nie sposób jest zasadnie wnioskować o zaistnieniu sytuacji mającej dowodzić naruszenia zasady ne bis in idem.

Z przedstawionych powodów, omawiane zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione.

Jako niezasadne należy także uznać kolejne zarzuty z punktów 1.1.1., 1.1.2. i 1.1.3. (powinno być 1.1.3., 1.1.4. i 1.1.5.) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 189a § 1 i § 2 pkt 1-3 k.p.a.) oraz zarzuty z punktów 2.2., 2.3. i 2.4. petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego (art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 189a § 1 i § 2 pkt 1-3 k.p.a.). Przy czym podkreślenia wymaga, że powyższe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są w istocie tożsame z zarzutami naruszenia prawa materialnego. Zatem ze względu na powyższe oraz ze względu na istotę poruszanych w nich zagadnień, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym postanowił rozpoznać wszystkie te zarzuty kasacyjne łącznie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie został wydany z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., na gruncie którego oraz na warunkach nim określonych została ustanowiona instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Jakkolwiek z systematyki wewnętrznej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że przywołany przepis prawa usytuowany został w jej Dziale IVa – "Administracyjne kary pieniężne" – to jednak trzeba stwierdzić, że z tego właśnie powodu wykładnia art. 189f § 1 k.p.a. nie może pomijać potrzeby odwołania się do argumentu z jego wykładni systemowej. Zwłaszcza, że zakres stosowania przepisów tego działu wymienionej ustawy wyznacza jej art. 189a. Stanowiąc w § 1 tego przepisu, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, w § 2 stanowi on jednocześnie, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej – przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Z przywołanej regulacji – i abstrahując od § 3 art. 189a k.p.a., który wyłącza stosowanie przepisów wymienionego działu ustawy z określonych nim powodów, innych jeszcze, niż wymienione powyżej – jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy tego działu nie mają zastosowania, a nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu, co oznacza, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021).

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że oczekiwanie strony skarżącej odnośnie co do zasadności zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie nie może być uznane za usprawiedliwione, podobnie, jak i osadzony na gruncie braku zaspokojenia tego oczekiwania, zarzut naruszenia tego przepisu prawa przez jego niezastosowanie. W rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się bowiem określone art. 189a § 2 k.p.a. przesłanki zastosowania instytucji, o której mowa w art. 189f k.p.a. Z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, a mianowicie z art. 92c ustawy o transporcie drogowym wynika bowiem, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Jeżeli z przywołanego przepisu prawa wynika, że w warunkach nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się.

Stosowanie art. 92c u.t.d. w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a – jak podkreślono na wstępie – dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny.

Z przedstawionych powodów zarzuty naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 189a § 1 i § 2 pkt 1-3 k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest też zarzut z pkt 2.1. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 12 rozporządzenia (WE) nr 651/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego.

Przede wszystkim zauważenia wymaga, że nie ma takiego rozporządzenia, jak wskazał skarżący. Natomiast art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. 2006.102.1), nie mógł zostać naruszony, gdyż nie miał w sprawie zastosowania. Przepis ten dotyczy bowiem czasu pracy kierowców, natomiast w sprawie niniejszej, wbrew przedmiotowemu zarzutowi, na skarżącego nie została nałożona kara za przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu, tylko za brak posiadania ważnych badań technicznych i za przekroczenie całkowitej masy pojazdu.

W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi także potrzeby występowania do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia przepisów Dyrektywy Rady 96/53/WE i rozporządzenia Komisji 2016/403 wskazanych w pytaniu. Z powołanych wyżej uregulowań wynika bowiem, że możliwe jest odrębne nakładanie sankcji za naruszenie stwierdzone na podstawie ustawy p.r.d. (jako powiązane z naruszeniem dyrektywy 96/53, zmienionej dyrektywą 2015/719) i ustawy u.t.d. (jako będące wynikiem naruszeń określonych w załączniku IV do rozporządzenia 1071/2009 i załączniku I rozporządzenia 2016/403). Z porównania zapisów rozporządzenia 1071/2009 i mającego charakter wykonawczy względem niego rozporządzenia 2016/403 oraz dyrektywy Rady 96/53 zmienionej dyrektywą 2015/719 wynika, że chronią odmienne, choć w pewnych obszarach zazębiające się dobra. Dlatego i kategoria dóbr chronionych przez u.t.d. i p.r.d. skutkuje możliwością nakładania odrębnych kar za naruszenia, mimo że stwierdzonych podczas jednej kontroli i ujętych w jednym protokole kontroli (por. wyroki NSA z 28 września 2021 r. o sygn. akt II GSK 375/21 i sygn. akt II GSK 248/21). Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną.