Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2239/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Robert Sawuła del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.C. i L.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 185/15 w sprawie ze skargi P.C. i L.C. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 22 czerwca 2006 r. nr LXXVII/2422/2006. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] solidarnie na rzecz P.C. i L.C. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 185/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.C. i L.C. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 22 czerwca 2006 r. nr LXXVII/2422/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Uchwałą z dnia 22 czerwca 2006 r. nr LXXVII/2422/2006 Rada m.st. Warszawy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. Dworca Południowego.

Na powyższą uchwałę, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, skargę złożyli P.C. i L.C., zaskarżając tę uchwałę w części w jakiej określono warunki zmiany zagospodarowania terenu oznaczonego jako D 12.1., obejmującego działkę ewid. nr [...] w obrębie [...].

W ocenie skarżących wprowadzenie w § 65 ust. 1 uchwały przeznaczenia terenu pod zabudowę jednorodzinną niewątpliwie stanowi naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), w jakim wskazane przepisy nakazują w postępowaniu w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmować ład przestrzenny za podstawę tych działań, w tym uwzględniać wymagania urbanistyki i architektury. Zdaniem skarżących wprowadzenie w § 65 ust. 1 uchwały zabudowy jednorodzinnej jako przyszłego zagospodarowania terenu spowoduje, że istniejąca już na działkach sąsiednich zabudowa, a także ewentualna przyszła zabudowa w sąsiedztwie, doprowadzi do stanu zagospodarowania, w którym warunki usytuowania już istniejącego budynku na działce D 12.1. będą sprzeczne z wymogami § 13 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r.". Uchwała określa bowiem dla terenów objętych planem i znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu D 12.1. jako dopuszczalne przeznaczenie ich pod zabudowę wielorodzinną i/lub pod zabudowę usługową o dopuszczalnej wysokości, w zależności od strefy, od 12 do 35m, przy istniejących już na wschód od terenu D 12.1. dwóch budynkach o wysokości 15 i 30 m, co skutkuje naruszeniem ww. przepisów wykonawczych w odniesieniu do istniejącej zabudowy na terenie D 12.1.

Skarżący podnieśli także, że funkcjonowanie zabudowy jednorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej, poprzez nieuchronną penetrację wzrokową z sąsiadujących budynków wysokich jest sprzeczne z oczekiwaniem prywatności przypisanej indywidualnej zabudowie jednorodzinnej. W ich ocenie ze względu na realizację zabudowy na sąsiednich działkach, na warunkach określonych uchwałą, będą skutkowały tym, że wobec braku możliwości zmiany istniejącego przeznaczenia terenu na działce oznaczonej jako D 12.1. stan jej zabudowy będzie sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami budowlanymi określającymi warunki techniczne usytuowania budynków. Zatem należy przypuszczać, że w procedurze sporządzania uchwały nie doszło w ogóle do ważenia interesów, co oznacza, że Rada m.st. Warszawy nie tylko naruszyła art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także umocowaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości. Tym samym uchwała w tej części narusza zasadę sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ww. ustawy.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności miejscowego planu w części tekstowej co do § 65 i odpowiadającej jej części graficznej.

W odpowiedzi na skargę Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o jej oddalenie, podnosząc że przedmiotowy miejscowy plan został uchwalony na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano także, że w ocenie gminy skarżący nie wykazali swojego interesu prawnego.

Pismem z dnia 12 maja 2015 r. skarżący podnieśli, że legitymują się interesem prawnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Są bowiem użytkownikami wieczystymi działki nr [...], obręb [...], objętej miejscowym planem.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", została oddalona.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazali – a Sąd w ramach czynności podejmowanych z urzędu również nie dopatrzył się – istnienia interesu prawnego, którego zaskarżona uchwała w jakikolwiek sposób by dotykała, nie mówiąc już o jego naruszeniu. Oceniając zatem legitymację procesową skarżących, Sąd uznał, że strony nie wykazały w jaki sposób naruszony został w zaskarżonej uchwale ich prawem chroniony interes lub uprawnienie. Nie ma bowiem usprawiedliwionych podstaw wywodzenie własnego, indywidualnego interesu skarżących. Uchwalenie planu nie ograniczyło prawa skarżących będących użytkownikami wieczystymi działki nr [...] w tym znaczeniu, że nie zmieniło dotychczasowego przeznaczenia tej nieruchomości i nie ograniczyło również możliwości zagospodarowania tej działki, wobec czego nie sposób stwierdzić, że realnie i bezpośrednio wpływa na przysługujące skarżącym prawo własności, a co za tym idzie narusza przysługujący im interes prawny. Wskazywane przez skarżących zagrożenia są jedynie wyrazem obaw co do warunków korzystania z jego nieruchomości w przyszłości. Charakter zagrożeń powoływanych przez skarżących, brak pewności co do ich wystąpienia w przyszłości powoduje, że nie można mówić o naruszeniu jego interesu prawnego poprzez ustalenia zawarte w planie. Fakt sąsiedztwa z obszarem objętym zmianami co do przeznaczenia terenu, nie może być równoznaczny z automatycznym uznaniem, że zmiany te prowadzą do naruszenia jego prawnie chronionego interesu lub uprawnienia.

Dalej Sąd wskazał, iż jak wynika z materiału zgromadzonego w aktach sprawy położenie nieruchomości skarżących w stosunku do obszaru wysokiej zabudowy wyklucza możliwość objęcia jej skutkami działań prowadzonych na tym obszarze, rodzącymi interes prawny, a sam fakt "dyskomfortu" związanego z sąsiedztwem zabudowy wielorodzinnej i usługowej czy "utraty prywatności" nie może przemawiać na rzecz uznania interesu prawnego. Działka skarżących nie została pozbawiona możliwości zabudowy, a zaproponowane przez projektantów planu zapisy odzwierciedliły istniejący stan zagospodarowania nieruchomości. Również zapis mówiący o "obowiązku uzgadniania, przed przystąpieniem do inwestycji, z właściwymi w sprawie organami w związku z istnieniem stanowiska archeologicznego" nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu, ponieważ wynika on z przepisów odrębnych.

Podniesiono, iż samodzielnie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że ustawa określa: zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, jak również art. 6 ust. 2 pkt 2 wymienionej ustawy, który gwarantuje każdemu ochronę jego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, nie stanowią źródła interesu prawnego w postępowaniu ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podobnie, jak zaznaczono, nie jest wystarczające odwoływanie się do zasady sprawiedliwości, wskazań profesjonalizmu czy wyważenia interesów. Dlatego Sąd przyjął, iż skarga nie dostarczyła usprawiedliwionych podstaw do uznania, że plan miejscowy narusza interes prawny skarżących, bowiem brak w niej wskazania jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone.

Zdaniem Sądu skarżący nie wykazali również interesu prawnego przemawiającego za uznaniem, że mogą oni kwestionować zawarty w § 65 ust. 2 pkt 4 uchwały obowiązek zachowania istniejącej zabudowy, wobec faktu, że istniejący na terenie oznaczonym jako D 12.1. budynek nie jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie właściwych przepisów, ani nie istnieją żadne inne ustawowe przesłanki powodujące konieczność zachowania tego budynku, stanowi niczym nieuzasadnioną, nieproporcjonalną do celu regulacji planistycznej dla obszaru objętego planem, ingerencję w prawa użytkowników wieczystych gruntu, stanowiąc jednocześnie działanie wykazujące znamiona przekroczenia przysługującego organom gminy, na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego. Zapis ten odzwierciedla bowiem jedynie stan istniejący, nowo zrealizowanej zabudowy jednorodzinnej, utrzymującej to przeznaczenie bez wprowadzania zmian, a brak zmiany nie godzi w status prawny skarżących. Sąd w składzie orzekającym odczytał ten zapis jako brak możliwości dokonywania zmian godzących w istniejące przeznaczenie przedmiotowego obszaru D 12.1.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd wyjaśnił, że badanie to odbywa się na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, zatem podniesienie tego zagadnienia, jako elementu mającego kwestionować poprawność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przedwczesne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.)

- w zw. z § 13 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w ocenie § 65 ust. 1 w zw. z § 62 ust. 1 i 2 pkt 1-4 oraz 66 pkt 1 i 2 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. Dworca Południowego;

- "w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i z art. 1 do Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka" oraz z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak zastosowania w ocenie § 65 ust. 1 w zw. z § 62 ust. 1 i 2 pkt 1-4 oraz 66 pkt 1 i 2 uchwały oraz w ocenie § 65 ust. 2 pkt 4 ww. uchwały;

- w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w ocenie przepisów § 65 ust. 1 w zw. z § 62 ust. 1 i 2 pkt 1-4 oraz 66 pkt 1 i 2 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. Dworca Południowego,

- w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1-12 i ust. 3 pkt 1-10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak zastosowania w ocenie przepisów § 65 ust. 4 pkt 1 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. Dworca Południowego,

a w konsekwencji przez przyjęcie, że skarżący nie wskazali naruszenia przysługujących im uprawnień;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że w trakcie procedury sporządzania uchwały nastąpiło wyważenie interesów skarżących i właścicieli/użytkowników wieczystych sąsiednich działek oraz interesu publicznego – dokonana została czynność procesowa, do której organy gminy są zobowiązane przez art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosło o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zamieszczone w niej zarzuty należało uznać za usprawiedliwione.

Jak wynika z analizy zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął, iż skarżący nie wykazali interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 22 czerwca 2006 r. Nr LXXVII/2422/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. Dworca Południowego, a tym samym przyjęto, że kwestionowana uchwała nie naruszała interesu prawnego skarżących. Generalnie uznano bowiem, że uchwalenie przedmiotowego planu nie ograniczyło prawa skarżących, będących użytkownikami wieczystymi nieruchomości obejmującej działkę nr [...], a tym samym nie zmieniło dotychczasowego przeznaczenia tej nieruchomości i nie ograniczyło możliwości jej zagospodarowania, a oceny naruszenia interesu prawnego skarżących przedmiotowym planem dokonano w ramach przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia przedmiotowej skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż przede wszystkim usprawiedliwionym zarzutem wniesionego środka odwoławczego pozostaje zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż skarżący nie wykazali naruszenia przysługujących ich uprawnień, jak również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do dyspozycji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust 1 cytowanej wyżej ustawy podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

Nieruchomość skarżących (działka nr [...], w obrębie [...]) objęta planem niezgodnie z zamiarem skarżących, przedstawionym w wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, przeznaczona została na cele zabudowy jednorodzinnej z obowiązkiem jej zachowania wraz z oznaczonym tam dla stanowiska archeologicznego obowiązkiem uzgodnień z właściwymi w sprawie organami przed przystąpieniem do inwestycji (patrz § 65 uchwały z dnia 22 czerwca 2006 r.), zaś tereny wokół tej nieruchomości przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (patrz § 62 i § 66), a zatem nie można mówić o tym, że taki stan dotyczący nieruchomości skarżących nie narusza ich interesu prawnego, skoro strona chciałaby mieć możliwość dostosowania się do otaczającej ją zabudowy – a brak takich rozwiązań zmusza skarżących, jak podniesiono w skardze kasacyjnej, do korzystania z ich terenu w sposób niezgodny z ogólnym przeznaczeniem.

Należy mieć na uwadze, że w kwestii badania interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały trzeba również brać pod uwagę, jak wskazuje skarga kasacyjna, proponowaną kwestionowanym planem możliwość budowy wysokich domów w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej, przy jednoczesnym obowiązku zachowania tejże zabudowy jednorodzinnej skarżących, co też może oddziaływać na nieruchomość skarżących w rozumieniu art. 144 Kodeksu cywilnego, bowiem planowana w sąsiedztwie nieruchomości skarżących wysoka zabudowa niewątpliwie oddziaływuje na zakres praw skarżących. Jest to zależność polegająca na tym, że im więcej może właściciel nieruchomości wyjściowej, tym więcej musi znosić właściciel nieruchomości sąsiedniej – patrz wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015r. sygn. akt II OSK 2868/15, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.

Tym samym, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji zawartym w zaskarżonym wyroku, skarżący mają interes prawny w skarżeniu przedmiotowej uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro ustalenia tego prawa miejscowego dotyczące rejonu tzw. Dworca Południowego obejmują przecież teren nieruchomości skarżących i ingerują w ich prawo użytkowania wieczystego gruntu. Poza tym, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – patrz wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1102/14, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl – jeśli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i jego ustalenia dokonują zmian w ich przeznaczeniu, to już to wystarczy do uznania, że jego interes prawny został naruszony. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie.

Dlatego też, jeżeli skarżący w tej sprawie są użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem zagospodarowania przestrzennego i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości jest to już wystarczające do oceny prawnej, czy interes prawny skarżących został naruszony. Ponadto z tego punktu widzenia nie jest także istotny zakres naruszenia interesu prawnego, jak i nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżących, która miała przecież miejsce w przedmiotowej sprawie. Dlatego też z tego powodu uwzględniono zarzut naruszenia ww. normy poprzez jej niewłaściwe zastosowanie.

W rozpoznawanej sprawie na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołany wyżej przepis zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku by zawierało ono zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego wniesionych do sądu spraw. Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne, mające w sprawie zastosowanie, przepisy prawa.

Analiza motywów zaskarżonego wyroku w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prowadzi jednoznacznie do wniosku, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 22 czerwca 2006 r. nr LXXVII/2422/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. Dworca Południowego. Nie jest sporne, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika, że kontrola legalności kwestionowanego aktu, w tym ocena interesu prawnego w zaskarżeniu spornej uchwały, została dokonana w oparciu o ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś przepisów tej ustawy nie stosowano przy uchwaleniu wskazanego wyżej miejscowego planu z dnia 22 czerwca 2006 r. Natomiast kontrola ta winna być przeprowadzona w oparciu o uregulowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w tym reżimie prawnym uchwalano przedmiotowy plan. To, że skarżący w skardze do Sądu pierwszej instancji wadliwie wskazywali na zarzuty wyprowadzone z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zwalniało Sądu z obowiązku dokonania właściwej kontroli legalności w oparciu o prawidłowy reżim prawny na podstawie którego uchwalano przedmiotowe prawo miejscowe, tym bardziej iż we wstępnej części kwestionowanego skargą kasacyjną uzasadnienia Sąd pierwszej instancji przedstawiając stanowisko [...] zawarte w odpowiedzi na skargę wyraźnie zauważył, że przedmiotowy plan opracowywany był na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. Tym samym, niezależnie od wskazanego wyżej naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przeprowadzenie oceny interesu prawnego w skarżeniu przedmiotowej uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to uregulowania prawne nie miały zastosowania w sprawie, powoduje, iż przedstawione w oparciu o te przepisy motywy zaskarżonego wyroku pozwalają przyjąć stanowisko, iż Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił prawidłowo podstawy prawnej rozstrzygnięcia zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym naruszył również ww. przepis w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych też przyczyn uwzględniono wniesioną skargę kasacyjną.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w związku z wyżej wymienionymi, a uwzględnionymi przez Naczelny Sąd Administracyjny podstawami, nie mogły zostać podzielone, tym bardziej, że są związane z zarzucanym naruszeniem norm ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której to uregulowania, jak już wyżej wyjaśniono, nie miały zastosowania w tej sprawie. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia § 13 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Określenie w planie danego przeznaczenia terenu nie przesądza przecież o usytuowaniu budynku, a więc nie można mówić o naruszeniu prawa w tym zakresie przez plan.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Powołany przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak powiedzieć trzeba, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził co do zasady kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został prawidłowo zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

Niezależnie od tego, iż nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione, to przedstawione we wstępne części tego uzasadnienia rozważania co do trafności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jak i art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwoliły na uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej poprzez zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 185 § 1 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania. Ponownie przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w opisanym skargą zakresie należy uwzględnić stanowisko zamieszczone w tym wyroku. Przede wszystkim jednak należy ocenić czy naruszenie interesu prawnego skarżących zaskarżoną uchwałą nastąpiło zgodnie z prawem czy też jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.