Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 891/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust,. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "[A]" Spółki z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Go 975/15 w sprawie ze skargi "[A]" Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od "[A]" Spółki z o.o. z siedzibą w S. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 975/15, oddalił skargę [A] Spółki z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił spółce [A] przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r., uznając, że została ona sztucznie utworzona w celu uzyskania płatności.

W toku postępowania organ ustalił, że działki zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności przez skarżącą spółkę były deklarowane w latach 2004-2011 przez Hodowlę i Ubojnię Indyka [B] Sp. z o.o. Udziałowcy Spółki [B] powołali 5 spółek, w tym spółkę [A], których siedziba jest tożsama z siedzibą spółki [B]. Utworzone spółki dzierżawią grunty od spółki [B] (każda ok. 50 ha), a udziałowcami, prezesem i prokurentem [A] Sp. z o.o. są osoby zarządzające spółką [B].

Dalej organ stwierdził, że skarżąca nie posiada zaplecza maszynowego do upraw polowych, a czynności polowe na jej gruntach wykonywała m.in. spółka [B]. Zdaniem organu, pomimo wydzierżawienia gruntów spółce [A], to [B] (wydzierżawiający) pozostawała faktycznym użytkownikiem gruntów deklarowanych do płatności.

W ocenie organu I instancji, utworzenie 5 spółek przez M. W. i D. W. oraz inne osoby powiązane rodzinnie, które odrębnie zgłaszały działki rolne, miało na celu ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi. Powyższe działanie jest niezgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Wyodrębnienie gospodarstw wyczerpało w tej sprawie przesłanki określone w art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE z 2009 r. Nr 30 str. 16, dalej: rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009).

Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze decyzją z [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Następnie, WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Go 160/15, uchylił ww. decyzję, stwierdzając między innymi, że to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek ich wykazania. Ustalenia takie winny w sposób niebudzący wątpliwości wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia, tj. otrzymania płatności.

Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor LOR ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, spółka [A] nie była rolnikiem ani nie prowadziła działalności rolniczej na zgłoszonych gruntach, jak również nie była faktycznym posiadaczem zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 gruntów rolnych. Spółka nie posiadała żadnego zaplecza maszynowego do prowadzenia działalności rolniczej, a zabiegi agrotechniczne były zlecane podmiotom zewnętrznym. Z przedłożonych dokumentów wynikało jednoznacznie, iż zabiegi na gruntach wykonywała tylko spółka [B], czyli faktyczny właściciel przedmiotowych gruntów.

Dalej organ stwierdził, że spółka [A] stworzyła sztuczne warunki do otrzymania przedmiotowej płatności obszarowej. W związku z podziałem spółki [B] na mniejsze 5 spółek, doszło do ominięcia regulacji prawnych stosowanych od roku 2012 w przypadku płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określonych w art. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, na mocy których wszelkie płatności bezpośrednie, których kwota przekracza 5.000 euro objęte są modulacją podstawową wynoszącą 10%. Organ wskazał, że w przypadku wystąpienia jednego podmiotu (spółka [B]) o dopłaty w roku 2013 do powierzchni 281,74 ha płatność łączna wyniosłaby 212 650,25 zł, natomiast podzielenie gospodarstwa na 5 podmiotów o mniejszej powierzchni umożliwia przyznanie 5 spółkom płatności w łącznej kwocie 221.107,90 zł, tj. więcej o 8.457,65 zł.

W ocenie organu, jedynym celem tworzenia spółki [A] i pozostałych spółek były korzyści finansowe wynikające z ominięcia progów powierzchniowych i degresywnych kwot pomocy ustanowionych w przepisach prawa krajowego i wspólnotowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę spółki na powyższą decyzję.

Sąd nie podzielił stanowiska organów co do tego, iż skarżąca spółka nie była posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności, gdyż grunty te pozostawały w posiadaniu spółki [B] oraz co do tego, że skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej. W celu wykazania posiadania gruntów zgłoszonych do płatności, spółka przedstawiła bowiem pisemną umowę dzierżawy gruntów objętych wnioskiem, dowód opłacenia czynszu oraz opłacone przez skarżącą faktury na potwierdzenie wykonania czynności agrotechnicznych. Podnoszona przez organy okoliczność, że wykonywanie usług rolniczych spółka zleciła spółce [B] nie była, w ocenie Sądu, wystarczająca do uznania, że to spółka [B], a nie skarżąca była posiadaczem gruntów.

Ponieważ przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dowody w postaci dokumentów, nie zostały skutecznie podważone przez organy, nieuprawnione było, zdaniem Sądu I instancji stwierdzenie organów, iż skarżąca spółka nie była posiadaczem gruntów zadeklarowanych we wniosku gruntów i nie prowadziła działalności rolniczej.

Przechodząc natomiast do oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, WSA stwierdził, że zasadnie organy przyjęły, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu, według którego nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Sąd I instancji zauważył, że analogiczną regulację zawiera art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, na gruncie którego Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie"-Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu) wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek.

Zdaniem WSA, ze względu na tożsamość obu regulacji, wskazówki zawarte w przywołanym orzeczeniu Trybunału można w pełni odnieść do znajdującego w niniejszej sprawie zastosowania art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Zatem, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

W ocenie Sądu prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy w niniejszej sprawie były wystarczające do przyjęcia, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki zaistniały w odniesieniu do płatności za 2013 r., o które wystąpiła skarżąca spółka.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu pięciu spółek powiązanych, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do spółki [B], w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności.

Zgodnie bowiem z rozporządzeniem wykonawczym w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianym w art. 1 Rozporządzeniu Rady (UE) nr 1181/2013 z 19 listopada 2013 r. określającego współczynnik korygujący do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2013 i uchylającego rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 964/2013, w przypadku, gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego w danym roku jest wyższa od równowartości 2000 euro, kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2000 euro zmniejsza się, w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 2,453658%. W przypadku natomiast uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) płatności w 2013 r. były pomniejszone w związku z zastosowaniem modulacji płatności zgodnie z art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 r., zatwierdzającej przyznanie przejściowego wsparcia krajowego w Polsce za rok 2013 w zw. z § 17a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2009 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) w ten sposób, że w przypadku gdy łączna kwota płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów, która ma być przyznana rolnikowi za dany rok, jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 5.000 euro, płatność uzupełniająca podlega zmniejszeniu o kwotę odpowiadającą 10% nadwyżki. Ponadto gdy łączna kwota płatności, która ma być przyznana rolnikowi za dany rok, jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 300.000 euro, płatność uzupełniająca podlega dodatkowemu zmniejszeniu o kwotę odpowiadającą 4% nadwyżki.

WSA zauważył ponadto, że te powiązane podmioty wystąpiły w 2013 r. także o płatności ONW, które podlegały degresywności, czyli zmniejszaniu w zależności od powierzchni zgłaszanych gruntów, co wynikało z przepisów § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.). Z tych przepisów wynika, że płatności ONW są uzależnione od powierzchni zgłaszanych gruntów i maleją wraz ze wzrostem tej powierzchni.

Sąd podkreślił, że w stosunku do tych rodzajów pomocy, z uwagi na stosowanie przedstawionych wyżej zasad modulacji i degresywności, w przypadku złożenia jednego wniosku o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego i ONW, obejmującego wszystkie grunty podzielone między podmioty powiązane, otrzymane w ramach tych systemów wsparcia płatności, zostałyby wypłacone w niższej wysokości, niż w sytuacji gdy wnioski takie złożyło kilka podmiotów powiązanych (w tym skarżąca spółka), które podzieliły się posiadanymi gruntami.

W związku z powyższym, zdaniem WSA, utworzenie kilku podmiotów i podzielenie pomiędzy nimi posiadanych gruntów miało na celu czerpanie korzyści finansowych wynikających z obejścia powołanych wyżej przepisów wprowadzających w systemach wsparcia mechanizmy modulacji i degresywności płatności.

W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżąca spółka została utworzona jednocześnie ze spółkami [N], [M], [J] i [K] i wszystkie te spółki wydzierżawiły w 2012 r. od spółki [B] grunty rolne, które w 2013 roku zostały zgłoszone przez nie do płatności, a które to grunty, w latach 2004-2011, były zgłaszane przez spółkę [B]. Organy wskazały powiązania rodzinne udziałowców i osób uprawnionych do reprezentacji spółki [B] i pięciu nowoutworzonych spółek.

W każdej z tych 6 spółek prezesem zarządu był M. W., a prokurentem jego żona D. W.. Osoby te, w imieniu spółki [B] i nowoutworzonych spółek, zawarły umowy dzierżawy. Ponadto skarżąca spółka zleciła spółce [B] wykonanie prac agrotechnicznych. Wszystkie spółki miały siedzibę pod tym samym adresem.

W ocenie Sądu I instancji, dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami pozwalała na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Jednocześnie w sprawie nie stwierdzono innego (w szczególności ekonomicznego) uzasadnienia utworzenia przez członków rodziny W. kilku spółek, które podzieliły między siebie posiadane grunty.

Przechodząc do oceny zaistnienia trzeciej przesłanki zastosowania art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, a mianowicie sprzeczności korzyści z celami systemu wsparcia, WSA wskazał, iż skarżąca nie zatrudniała pracowników przy produkcji rolnej związanej z gruntami objętymi dopłatami, zlecała bowiem prace podmiotom zewnętrznym. Wobec tego nie sposób przyjąć, że jej funkcjonowanie w jakikolwiek sposób przyczyniało się realizacji celu, jakim jest zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, w szczególności przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie.

W związku z powyższym Sad uznał, że osiągnięcie korzyści wynikających z obejścia przepisów wprowadzających do systemu wsparcia modulacje i stawki degresywne, pozostaje w sprzeczności z celami systemu wsparcia, do których należy zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej.

Reasumując, WSA stwierdził, iż w wyniku utworzenia kilku podmiotów powiązanych (w tym skarżącej spółki) i dokonania podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności (w tym gruntów zgłoszonych przez skarżącą spółkę w 2013 r.) doszło do stworzenia - w sposób sztuczny - warunków do przyznania pomocy, a otrzymanie w takiej sytuacji przez skarżącą płatności oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, zatem organ prawidłowo zastosował art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [A] Sp. z o.o., zaskarżając go w całości.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła (w piśmie z dnia 12 kwietnia 2016 r. sporządzonym przez radcę prawnego M. Z.) na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej p.p.s.a., naruszenie:

I. norm prawa materialnego:

1) art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, poprzez zaakceptowanie przez WSA zastosowania przez organ względem strony jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji sankcji przewidzianej w dyspozycji w.w. normy prawnej, pomimo braku łącznego wystąpienia wszystkich niezbędnych przesłanek przewidzianych przez prawodawcę unijnego w hipotezie omawianej normy.

II. norm postępowania:

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia skargi w granicach sprawy, ze względu na pominięcie wynikającego z akt sprawy naruszenia norm prawa materialnego wymienionego w pkt. 1.

5) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez zaakceptowanie rozstrzygnięcia naruszającego wymieniony przepis postępowania administracyjnego z uwagi na fakt , że organ nie udowodnił i nie mógł udowodnić zaistnienia zawartej w przepisie prawa materialnego wymienionym w pkt 1 przesłanki odmowy przyznania stronie płatności, polegającej na ustaleniu, że tworząc warunki do uzyskania wsparcia będącego przedmiotem postępowania strona działała w obiektywnym zamiarze uzyskania niedozwolonej korzyści w ramach tego systemu.

Z kolei w piśmie z dnia 12 kwietnia 2016 r. sporządzonym przez adwokat A. D. skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

1. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez błędne przyjęcie, że [A] Sp. z o.o. stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie takiego twierdzenia;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, dalej: ustawa o płatnościach) poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej oraz zaakceptowanie przerzucenia całego ciężaru dowodowego na wnioskodawcę, w sytuacji gdy zgodnie z treścią i prawidłową wykładnią wskazywanego przepisu ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, a więc na organie, na którym spoczywał obowiązek poszukiwania dowodów i udowodnienia faktu stworzenia przez [A] Sp. z o.o. sztucznych warunków do przyznania wnioskowanej płatności;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na rozstrzygnięciu niniejszej sprawy bez jej dostatecznego wyjaśnienia i bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności bez wyjaśnienia i rozpatrzenia przyczyn funkcjonowania spółki w takiej a nie innej strukturze organizacyjnej, co doprowadziło do wydania decyzji jedynie w oparciu o arbitralne założenie organu II instancji, iż powiązania osobowe, rodzinne i kapitałowe pomiędzy osobami wchodzącymi w skład [A] Sp. z o.o. praz innych podmiotów, w tym spółki [B] z uwzględnieniem pełnionych w tych spółkach funkcji, a także lokalizacja siedziby [A] sp. z o.o. same w sobie świadczą o stworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieprzekonujący oraz ogólnikowy, co przejawiało się w:

- braku wskazania dowodów, na których oparł się Sąd oraz przyczyn, a powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- nie odniesienie się do każdego z dowodów z osobna,

a także powtórzeniu argumentacji organów administracyjnych i akceptacji dokonanych przez nie ustaleń, podczas gdy uzasadnienia wydanych przez organy decyzji winny polegać na ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej. W przedmiotowej sprawie ta kolejność rozpoznania zarzutów kasacyjnych jest tym bardziej usprawiedliwiona, gdyż skarga kasacyjna nie zarzuca wadliwej wykładni prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu procesowego, co w sprawie niniejszej oznacza odniesienie do zarzutu, który wskazuje, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

NSA stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny, bowiem do naruszenia tego przepisu nie doszło w zakresie w jakim mogłoby to stanowić samodzielną podstawę kasacyjną.

Należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd I instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki oddalenia skargi. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania skarżącego, stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. To z kolei prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała NSA z 15.02. 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20.08. 2009 r., II FSK 568/08, niepublikowany). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tak więc sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem, nie może oznaczać, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w powołanym wyżej przepisie prawa. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę poglądu innego niż zaprezentowany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z punktu widzenia przedstawionych argumentów, w tym również zważywszy na przedmiot orzekania Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie ma więc podstaw, aby skutecznie zarzucać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku charakteryzuje się daleko posuniętymi deficytami, ponieważ Sąd I instancji wyjaśnił podstawy swego rozstrzygnięcia, co do uznania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Jego lektura nie stwarza bowiem żadnych wątpliwości co do przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji oddalając skargę, a zatem możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Ponadto, jak już wyżej wskazano w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko, jeżeli uchybienie to mogło mieć - i to istotny - wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju wpływu w skardze kasacyjnej nie wykazano. Omawiany zarzut skarżąca spółka wiąże z jej zdaniem "brakiem rozważenia w sposób kompleksowy wszystkich dowodów", nie wskazując i w żaden sposób nie uzasadniając, jakie dowody w sprawie zostały przez organ pominięte oraz do jakich zarzutów i twierdzeń spółki Sąd I instancji się nie ustosunkował, jak też którym dowodom odmówił wiarygodności. Powyższy zarzut uznać należy zatem za gołosłowny i stanowiący zarazem jedynie polemikę skarżącej z prawidłowo ustalonym i zaakceptowanym w sprawie przez Sąd I instancji stanem faktycznym.

Ocena kolejnych zarzutów postawionych Sądowi I instancji wymaga przypomnienia, że Sąd ten w postępowaniu sądowym zakończonym zaskarżonym wyrokiem kontrolował legalność decyzji o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia na rok 2013. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazano m. in. art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Zgodnie z tym przepisem - nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia - nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W sprawie, skarga kasacyjna została oparta na powiązanych ze sobą zarzutach naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. przepisów postępowania, które - zdaniem kasatora - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwarzał podstawy do przyjęcia, iż doszło do stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wyłącznie w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji (zwłaszcza w kontekście rozwiązań wspólnotowych) płatności obszarowych, co w rezultacie doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, wskazanych w pkt I petitum skargi kasacyjnej zawartej w obu pismach profesjonalnych pełnomocników skarżącej.

Taka argumentacja autorów środka prawnego uzasadnia możliwość i potrzebę łącznego odniesienia się do wskazanych zarzutów, które stanowią w istocie powtórzenie argumentów ze skargi oraz polemikę z prawidłowymi wnioskami i ocenami zawartymi w orzeczeniu Sądu I instancji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji - interpretując pojęcie stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia - odniósł się do wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12.

W wyroku tym TSUE - dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 - (zawierającego identyczną klauzulę z wprowadzoną do art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009) wskazał, że: art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego.

W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi: prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zasadność przyjęcia takiej wykładni co do zasad ustalenia stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności - dla potrzeb rozpoznawanej sprawy - kwestionowana nie jest.

Odniesienie się do zarzutu prawidłowości zastosowania przytoczonych przepisów wymaga natomiast w pierwszym rzędzie oceny prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. Oczywiste jest bowiem, że uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99). Tak więc to prawidłowo interpretowany przepis prawa materialnego przesądza jakie ustalenia faktyczne muszą być poczynione w sprawie, aby przepis ten mógł znaleźć prawidłowe zastosowanie.

Prawidłowość ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu podważana jest zarzutem naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez zaakceptowanie przerzucenia całego ciężaru dowodowego na wnioskodawcę oraz naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na rozstrzygnięciu niniejszej sprawy bez jej dostatecznego wyjaśnienia i bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności bez wyjaśnienia i rozpatrzenia przyczyn funkcjonowania spółki w takiej a nie innej strukturze organizacyjnej.

Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie o ile regulacje szczególne nie stanowią inaczej.

Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W myśl art. 3 ust. 3 powołanej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z treści powołanych przepisów w orzecznictwie zasadnie wywodzi się, że sytuacja procesowa stron wskazanych tam postępowań w zakresie dowodzenia zasadności wniosków o przyznanie płatności została w sposób istotny zmodyfikowana. Odstąpiono bowiem od modelu przyjętego w Kodeksie postępowania administracyjnego, według którego obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie (por. np. wyrok NSA z dnia z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1884/14).

Poprzez postawienie zarzutu naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach przez wadliwe przyjęcie, że organ spełnił obowiązek wykazania okoliczności stworzenia przez skarżącą spółkę sztucznych warunków do otrzymania płatności – w sytuacji, gdy strona nie wskazuje, jakich to dowodów nie przeprowadzono - podważana jest ocena dowodów zgromadzonych w sprawie. Niezależnie od powyższego wskazać w tym miejscu należy, odnośnie do treści art. 3 ust 3 in fine ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, że istotnie to na organie, który wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Taką wykładnię, wbrew stanowisku autorki skargi kasacyjnej zastosował Sąd I instancji, co czyni z jednej strony bezzasadnymi zarzuty naruszenia tych przepisów poprzez przyjęcie, że to na skarżącej spółce spoczywa ciężar dowodu, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków, z drugiej strony wskazuje, że Sąd I instancji dokonał oceny prawidłowości przeprowadzonego w tym zakresie postępowania dowodowego pod kątem zgodności z przepisami k.p.a. Przedstawiona wyżej wykładnia wskazuje na obowiązki dowodowe organów wyłącznie w zakresie udowodnienia sztucznych warunków. Natomiast obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie co oznacza w tym zakresie zastosowanie art. 3 ust. 3 in fine ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Nie można więc zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. skutecznie kwestionować prawidłowości zgromadzenia przez organ materiału dowodowego w zakresie spełniania warunków przyznania płatności bądź pomocy finansowej. Natomiast art. 80 k.p.a. nakazujący dokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy dana okoliczność została udowodniona ma zastosowanie zarówno do oceny materiału dowodowego w zakresie spełnienia warunków do przyznania płatności jak i stworzenia sztucznych warunków. Pamiętać przy tym należy, że postępowanie dotyczy pomocy finansowej udzielanej w związku z prowadzoną działalnością rolniczą. Oznacza to, że aktywność podmiotu ubiegającego się o pomoc nie może sprowadzać się głównie do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. W szczególności skarżąca spółka nie przedstawiła dowodów kwestionujących ustalone przez organ powiązania. Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i organy administracyjne wskazały na dowody na których oparto ustalenia faktyczne tj. umowy spółek, umowy dzierżaw, dane zawarte w KRS. Dokumenty te zostały poddane ocenie, opartej na zasadach logicznego myślenia oraz na podstawie całokształtu zebranych dowodów.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia organów ARIMR, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do zastosowania regulacji prawnej pozwalającej na odmowę przyznania skarżącej płatności bezpośrednich z uwagi na stworzenie przez nią sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Wskazywanie przez skarżącą spółkę na fakt utworzenia i działania spółki zgodnie z prawem, nie podważa automatycznie ustaleń - w świetle całokształtu okoliczności - że utworzenie tego podmiotu, jako jednego z wielu, miało na celu stworzenie warunków w sposób sztuczny, wyłącznie dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Dokonana przez organ ocena dowodów w tym zakresie nie przekroczyła granic swobody, przewidzianej art. 80 kpa.

Nie jest więc uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze trzeba wskazać, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostają przedstawione w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji okoliczności co do faktu założenia oprócz skarżącej spółki (w dniu 19 listopada 2010r. ) i czterech innych spółek (N., M. J. i K.). Nie są też kwestionowane ustalenia co do składu osobowego tych spółek (składu osobowego zarządu, osoby pełnomocnika i prokurenta) oraz tożsamego adresu siedziby spółek, posiadanych przez te spółki działek zgłoszonych do płatności bezpośrednich, ich położenia i powierzchni. Żadna nie dysponowała w szczególności majątkiem, który mógłby służyć działalności rolniczej.

Okoliczności powyższe wskazują, w ocenie NSA, na istnienie elementu obiektywnego – w rozumieniu prezentowanym w powołanym wyroku TSUE - C 434/12.

Nie została podważona w skardze kasacyjnej okoliczność, że w.w. spółki jak wynika to z ustaleń organów przejęły do użytkowania w 2012 r. na podstawie umów dzierżawy od spółki [B] grunty rolne, które w 2013 r. zostały zgłoszone do płatności , a które to grunty w latach 2004 – 2011 były zgłaszane przez spółkę [B].

Już w preambule rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 - w pkt. 25 zaznaczono, że systemy wsparcia w ramach WPR (wspólnej polityki rolnej) przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu, w szczególności, zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takiego wsparcia. Trafnie przy tym stwierdzono, że skoro utworzone przez te same osoby fizyczne różne spółki z o.o. zgłaszały do płatności bezpośrednich działki, powierzchnia których nie przekracza określonych wartości – to przemawia to za przyjęciem, że celem takiego działania było uniknięcia stosowania regulacji przewidujących modulację w płatnościach ze względu na obszar gospodarstwa i degresywne stawki.

Za trafne uznać należy stwierdzenie, że składanie przez utworzone podmioty odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które - zgłoszone łącznie – uzasadniałyby mniejszą płatność bezpośrednią wskazuje na stworzenie sztucznych warunków. Skład orzekający NSA za usprawiedliwione uznaje stanowisko, że całokształt okoliczności podważa racjonalność prowadzenia działalności w formie 5 spółek i przemawia za przyjęciem, że taki stan rzeczy ma na celu uzyskanie większych dopłat. W szczególności świadczy o tym tożsamość działalności prowadzonej przez wszystkie spółki, ich skład osobowy, organy, siedziba oraz brak wiarygodnych dowodów na prowadzenie przez wskazane spółki działalności – niezależnej gospodarki rolnej.

Jeżeli natomiast chodzi o istnienie elementu subiektywnego – to zasadnie oceniono, że istnieją dowody wskazujące na istnienie pomiędzy wskazanymi spółkami więzi personalnej.

W świetle przedstawionych okoliczności zachodziły podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji podmiotu, przez uczestnictwo którego między różnymi spółkami istnieje więź. Tak więc należy uznać, że prawidłowo oceniony został również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności aby uzyskać korzyści, sprzeczne z celami systemu wsparcia. Niezależnie od tego, że współczynnik korygujacy płatność JPO nie jest znaczny jak również i to, że poza sporem pozostaje, że modulacje ustanowione zostały w poźniejszym czasie niż powstała skarżąca, to organ ARiMRu dokonał prawidłowych ustaleń ze skarżąca nie spełnia warunków do przyznania jej tej płatności. Sąd I instancji zasadnie podkreślił, zwracając uwagę na fakty zależności funkcjonalnej i więzi prawnej pomiędzy poszczególnymi spółkami jak również inne obiektywne i będące poza sporem okoliczności faktyczne, takie jak brak wyposażenia technicznego.

W konsekwencji za uzasadnioną uznać należy konstatację że w takiej sytuacji, w istocie dochodzi do dotowania działalności rolniczej dla pewnej grupy osób — tworzącej kolejne spółki - z pominięciem przepisów ograniczających takie dotacje powyżej limitów powierzchniowych dla płatności. Deklaracja do płatności większego obszaru, poprzez utworzenie większej ilości podmiotów przynosi zauważalnie istotnie wyższą kwotę płatności ONW, o którą to płatność powiązane podmioty wystąpiły także w 2013r.

Co prawda w przypadku wniosku o płatności obszarowe niewielka kwota obniżek oraz fakt, że jak w sprawie niniejszej w czasie powstania spółki brak było przepisów modulacyjnych zatem kwota płatnosci JPO nie była uzależniona od powierzchni zgłaszanych do płatnosci działek, nie uzasadnia przyjęcia, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, iż komentowany rygor nieprzyznania płatności lub wycofania korzyści w razie stwierdzenia przypadku obchodzenia prawa jest ograniczony wyłącznie do określonych rodzajów płatności (ONW czy PRŚ). Wniosek taki nie znajduje oparcia w treści cytowanych wyżej norm ustanawiających klauzule generalne o charakterze przeciwdziałającym nadużyciom (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2015r.sygn.akt V SA/Wa 3706/15). Skarżąca kasacyjnie nie podaje bowiem żadnych przekonujących argumentów, wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, mających wskazywać, iż wydzielenie z jednego gospodarstwa pięciu działek i przekazanie ich w posiadanie pięciu utworzonym spółkom przez podmioty powiązane rodzinnie lub organizacyjnie, nie zmierzało do uzyskania nieuzasadnionej korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Za takie argumenty nie mogą być wskazywane w skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu okoliczności takie jak chociażby wyższe koszty zarządzania wieloma spółkami czy realizacja bliżej niesprecyzowanych celów ekonomicznych utworzenia tak wielu spółek, prowadzące w konsekwencji - co należy szczególnie podkreślić - do rozdrobnienia jednego dużego gospodarstwa, utworzenia wielu spółek i powierzenia ich zarządu w istocie tym samym podmiotom, ze sobą powiązanych rodzinnie lub organizacyjnie. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała zasadności takich działań. Istotnym dla prawidłowej oceny spornej przesłanki jest pomijany przez skarżącą kasacyjnie spółkę fakt, iż z uwagi na ominięcie powyższymi działaniami faktycznymi przepisów modulacyjnych, nie można przyjąć, że zakładane przez prawodawcę unijnego cele zostały osiągnięte. System dopłat rolnych został ustanowiony dla wyrównywania dochodowości gospodarstw rolnych. Uwzględniając ten aspekt nie ma wątpliwości, że podział gospodarstwa na mniejsze i ich przekazanie spełniającym formalne warunki podmiotom gospodarczym nie służy wyrównywaniu różnic w kosztach utrzymania małych/średnich gospodarstw z dużymi obszarowo gospodarstwami. Z dowodów tej sprawy wynika wręcz przeciwna okoliczność, a mianowicie, że doszło do rozdrobnienia dużego zorganizowanego gospodarstwa na mniejsze i przekazania tych wydzielonych gospodarstw w faktyczne użytkowanie utworzonym na potrzeby pozyskania płatności obszarowych pięciu spółkom, po to by następnie podmioty te odrębnie wystąpiły o uzyskanie JPO czy płatności ONW do zadeklarowanej znacznie mniejszej powierzchni gruntów rolnych. W tych okolicznościach trudno przyjąć, że działania polegające na utworzeniu w tych warunkach spółki zmierzało do wyrównywania różnic w kosztach utrzymania małych/średnich podmiotów gospodarczych i uczynienia ich bardziej konkurencyjnymi na rynku rolnym. Zgodzić natomiast należy się z prezentowanym przez Sąd I instancji poglądem, że nie można twierdzić, że utworzenie spółki i działania członków zarządu spółki służyły osiągnięciu równoważnego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarstw i społeczności, w tym tworzeniu i utrzymywaniu miejsc pracy. Uwzględniając wskazywane przez TSUE w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w ramach elementu subiektywnego okoliczności, tj. różnego rodzaju powiązania między podmiotami oraz skoordynowane przez te podmioty działania - przyjąć należało, że na zamiar utworzenia tak licznych podmiotów wskazują okoliczności w momencie tworzenia tych podmiotów. W tym zakresie wskazać ponownie należy, że zadeklarowane przez skarżącą spółkę grunty do płatności na 2013 r. były deklarowane do płatności przez [B] Sp. z o.o. w latach 2004 - 2011. Jednakże począwszy od 2012r. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przekraczające kwotę 5.000 euro - na mocy art. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 - zostały objęte modulacją 10%. Gdyby zatem [B] Sp. z o.o. wystąpiła o dopłatę do gruntu o powierzchni 281,74 ha otrzymałaby - jak wynika z wyliczeń organu - płatność w wysokości niższej niż gdyby o tę płatność wystąpiło pięć spółek powiązanych z [B] Sp. z o.o., lecz do mniejszej powierzchni gruntów (wynoszącej po wydzieleniu od 50,18 ha do 64,78 ha). Ustawodawca krajowy ustanowił bowiem - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - limit wsparcia W świetle tej regulacji prawnej nie budzi wątpliwości, że w związku z podziałem gruntów użytkowanych przez [B] Sp. z o.o. i utworzeniem pięciu spółek doszłoby do ominięcia regulacji określonych w tym przepisie. Utworzenie przez wspólników [B] Sp. z o.o. podmiotów: [A] Sp. z o.o. i czterech innych spółek w sensie intencjonalnym miało zatem wyłącznie na celu pobranie zwiększonych dopłat do gruntów rolnych. Trudno bowiem znaleźć inne racjonalne przyczyny tworzenia tak wielu (rodzinnie powiązanych) podmiotów gospodarczych, w istocie zarządzanych przez te same osoby i prowadzących analogiczną przedmiotowo działalność. Wbrew bowiem deklarowanym przez skarżącą kasacyjnie spółkę celem jej utworzenia - a sprowadzającym się do intensyfikacji działalności gospodarczej, rozwoju gospodarczego związanego z niezależnym finansowaniem wszelkich działań w oparciu o własne środki, jak również zakupu maszyn rolniczych - skarżąca nie posiadała, co niesporne, własnych środków produkcji, jak również nie wskazywała na żadne działania, mogące świadczyć o intensyfikacji jej działalności gospodarczej czy jej rozwoju gospodarczym. Mechanizm działania spółki wskazuje natomiast na zamierzoną już w momencie powoływania spółki, jak i pozostałych czterech spółek, koordynację stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności celem obejścia kwotowych i powierzchniowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni i otrzymania wyższego wsparcia (element subiektywny).

Zważywszy na wskazywane przez TSUE okoliczności oceniane w ramach elementu subiektywnego - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pomiędzy skarżącą kasacyjnie spółką i pozostałymi czteroma spółkami, a [B] Sp. z o.o. występują nie tylko więzi prawne, organizacyjne czy personalne, czego wyrazem są osoby zarządzające tymi spółkami lub będące ich udziałowcami, ale również więzi geograficzne i funkcjonalne.

Reasumując, w ocenie NSA składanie przez utworzone podmioty odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które zgłoszone łącznie uzasadniałyby (w ramach któregokolwiek ze zgłoszonych tytułów) mniejszą płatność, wskazuje na stworzenie sztucznych warunków. Całokształt okoliczności podważa racjonalność prowadzenia działalności w formie pięciu spółek i przemawia za przyjęciem, że taki stan rzeczy ma na celu uzyskanie większych dopłat. W szczególności świadczy o tym tożsamość działalności prowadzonej przez wszystkie spółki, ich skład osobowy, siedziba, brak wiarygodnych dowodów na prowadzenie przez wskazane spółki niezależnej gospodarki rolnej. Swoiste "multiplikowanie" Spółek stanowi w rozpoznawanej sprawie działanie nastawione na uzyskanie pomocy w wyższej niż dopuszczalna kwocie.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organy poczyniły prawidłowe i kompletne ustalenia faktyczne dotyczące sztucznego tworzenia przez skarżąca Spółkę warunków do uzyskania korzyści finansowej. Powyższe oznacza bezzasadność zarzutów procesowych naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach.

W tym stanie rzeczy - skoro omówionymi wyżej zarzutami naruszenia przepisów postępowania nie podważono skutecznie ustalenia, że doszło do stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia - chybione są zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 wskazanego w pkt I. petitum skargi kasacyjnej zawartej w pismach obu pełnomocników skarżącej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804).