Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4986/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11
journal: Dz.U. 2005 nr 130 poz 1087
law: Ustawa z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 333/20 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 21 listopada 2019 r. nr 263/2019/KUZ w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego oraz nałożenie obowiązku usunięcia urządzeń służących do poboru wód oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 333/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. (dalej "skarżący" na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Prezes Wód Polskich" lub "organ") z dnia 21 listopada 2019 r. nr 263/2019/KUZ w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego oraz nałożenia obowiązku usunięcia urządzeń służących do poboru wód – oddalił skargę.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 13 sierpnia 2010 r. M.C., reprezentujący Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w Nowym Sączu, wystąpił do Starosty Tatrzańskiego z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego skarżącemu decyzją Wojewody Nowosądeckiego z dnia 2 lutego 1989 r., znak OS.IV.7211/72/88, na pobór wody z potoku Czarny Dunajec oraz jej doprowadzenie do urządzeń małej elektrowni wodnej (dalej "MEW"), zlokalizowanej w miejscowości Witów, gm. Kościelisko, oraz o nałożenie obowiązku likwidacji urządzeń wodnych służących do poboru wody dla potrzeb MEW. Następnie, postanowieniem z dnia 5 października 2010 r., znak OŚ/MT/6223/31/lO, Starosta Tatrzański z urzędu zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które w ocenie organu stanowiło wydanie decyzji dla skarżącego na szczególne korzystanie z wód potoku Czarny Dunajec dla celów MEW. Pismem z dnia 2 lutego 2017 r., znak NZT-nwt-631-83/16, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia wskazanego wyżej pozwolenia wodnoprawnego oraz o nałożenie na właściciela zakładu obowiązku rozebrania istniejących urządzeń służących piętrzeniu wody do kanału MEW lub wykonania robót/urządzeń ułatwiających migrację ryb. Następnie, pismem z dnia 25 maja 2017 r., znak OŚ/MT/6223/31/lO, Starosta Tatrzański zawiadomił o podjęciu postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia 5 października 2010 r., znak OŚ/MT/6223/31/lO.

Decyzją z dnia 21 grudnia 2017 r., znak OŚ/MT/6223/31/lO, Starosta Tatrzański (dalej "Starosta") stwierdził wygaśnięcie, z dniem 19 grudnia 2015 r., pozwolenia wodnoprawnego udzielonego skarżącemu decyzją Wojewody Nowosądeckiego z dnia 2 lutego 1989 r., znak: OS.IV.7211/72/88, zmienioną decyzją Wojewody Nowosądeckiego z dnia 20 grudnia 1995 r., znak: 6210/69/95 Nr 824/OŚ/2013, na "pobór wody z pot. Czarny Dunajec w km. 233+700 w ilości maksymalnej 1220 l/sek dla potrzeb napędu małej elektrowni wodnej" oraz na "doprowadzenie wody z potoku Czarny Dunajec do urządzeń MEW parcelą gruntową nr [...] stanowiącą własność Rejonowego Oddziału Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w Nowym Targu/były Państwowy Inspektorat Wodnych Melioracji" (pkt I sentencji) oraz zobowiązał skarżącego do usunięcia w terminie do dnia 30 czerwca 2018 r. następujących urządzeń: a) jazu metalowo - betonowego (do poziomu skalnego wraz ze wszystkimi przyległymi urządzeniami towarzyszącymi w korycie rzeki Czarny Dunajec, b) młynówki – otwartego kanału energetycznego doprowadzającego wodę do MEW, poprzez jej zasypanie materiałem żwirowym lub skalnym do poziomu przyległego gruntu na całej długości (tj. na odcinku od jazu do punktu, gdzie kanał otwarty przechodzi w kanał zamknięty), c) zdemontowania wszelkich klap i zasuw znajdujących się w korycie rzeki lub w otwartym kanale energetycznym (pkt II sentencji).

Na skutek odwołania skarżącego, Prezes Wód Polskich, decyzją z dnia 21 listopada 2019 r., znak KUZ.424.265.2.2018.MB, uchylił decyzję Starosty z dnia 21 grudnia 2017 r. w jej punkcie II określającym obowiązki skarżącego dotyczące wykonania określonych czynności i w tej części orzekł co do istoty oraz utrzymał w mocy decyzję Starosty w pozostałej części, tj. orzekającej o stwierdzeniu wygaśnięcia, z dniem 19 grudnia 2015 r., pozwolenia wodnoprawnego udzielonego skarżącemu decyzją Wojewody Nowosądeckiego z dnia 2 lutego 1989 r., znak: OS.IV.7211/72/88, zmienioną decyzją Wojewody Nowosądeckiego z dnia 20 grudnia 1995 r., znak 6210/69/95 Nr 824/OŚ/2013.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgodnie z którą starostowie oraz marszałkowie województw utracili kompetencje do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, a także zniesiony został Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. W myśl art. 545 ust. 4 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z zakresu pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 130, poz. 1087, ze zm.), obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229, ze zm.), wygasają po upływie dwudziestu lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Przepis ten ustala zatem z mocy samego prawa nowy (skrócony) okres obowiązywania takiego pozwolenia. Przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód – pobór wód z potoku Czarny Dunajec na potrzeby MEW zostało udzielone, decyzją Wojewody Nowosądeckiego z dnia 2 lutego 1989 r., znak: OS.IV.7211/72/88, wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230, ze zm.), na czas określony, tj. do dnia 31 grudnia 2038 r. (na okres niemal pięćdziesięciu lat). Zdaniem Prezesa Wód Polskich słusznie zatem Starosta uznał, że w tym przypadku zastosowanie ma art. 11 ustawy o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne, dotyczące szczególnego korzystania z wód polegającego na poborze wód na potrzeby MEW (a nie do celów rybackich), zostało wydane przed datą wejścia w życie ww. ustawy (tj. przed dniem 30 lipca 2005 r.) i na okres dłuższy niż dwadzieścia lat. Przedmiotowe pozwolenie wygasło zatem po upływie dwudziestu lat od dnia, w którym decyzja Wojewody Nowosądeckiego z dnia 2 lutego 1989 r., znak: OS.IV.7211/72/88, stała się ostateczna.

Prezes Wód Polskich zauważył, że z akt sprawy nie wynika wprost, kiedy wyżej oznaczona decyzja stała się ostateczna, jednakże w ocenie organu Starosta w toku postępowania zakończonego spornym rozstrzygnięciem dokonał ustaleń, które pozwoliły mu na określenie daty, w której przedmiotowa decyzja musiała być ostateczna. Decyzja Wojewody Nowosądeckiego z dnia 2 lutego 1989 r., znak OS.IV.7211/72/88, została zmieniona, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzją Wojewody Nowosądeckiego z dnia 20 grudnia 1995 r., znak: OS.IV.6210/69/95. Art. 155 k.p.a. stanowi, że "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". Każda ostateczna decyzja administracyjna, do chwili wyeliminowania jej z obrotu prawnego, korzysta z domniemania jej prawidłowości (legalności). Jeśli zatem w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody Nowosądeckiego z dnia 20 grudnia 1995 r., znak: OS.IV.6210/69/95, to należy domniemywać, że decyzja ta zmieniła decyzję ostateczną Wojewody Nowosądeckiego z dnia 2 lutego 1989 r., znak: OS.IV.7211/72/88. Słusznie zatem Organ I instancji uznał, że najpóźniej w dniu 20 grudnia 1995 r. decyzja z dnia 2 lutego 1989 r. musiała mieć charakter decyzji ostatecznej. Takie założenie uznał za prawidłowe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt: II SA/Kr 1408/13, wskazując przy tym, że jest ono w istocie wykładnią na korzyść strony. "Oto bowiem wobec podmiotu uprawnionego z tego pozwolenia wodnoprawnego, moment stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego został odsunięty w czasie do maksymalnie korzystnego terminu" (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016 r., II OSK 1210/14). Decyzja z dnia 2 lutego 1989 r. zapewne stała się ostateczna już we wcześniejszym okresie (tj. przed dniem 20 grudnia 1995 r.), jednakże, ze względu na upływ ponad trzydziestu lat od daty jej wydania oraz upływ okresów przechowywania akt administracyjnych, trudne jest określenie konkretnej, wcześniejszej daty uzyskania ostateczności tej decyzji. Zgodnie z art. 135 pkt 1 obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, ze zm.) pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres na który było wydane, zaś zgodnie z art. 138 ust. 1 tej ustawy stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. W przedmiotowym przypadku – w związku z art. 11 ustawy o zmianie Prawa wodnego i niektórych innych ustaw – okres ten upłynął po dwudziestu latach od dnia, w którym decyzja Wojewody Nowosądeckiego z dnia 2 lutego 1989 r., znak: OS.IV.7211/72/88, udzielająca przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, stała się ostateczna. Zdaniem Prezesa Wód Polskich, stanowisko organu I instancji dotyczące stwierdzenia wygaśnięcia, z dniem 19 grudnia 2015 r. (tj. po upływie dwudziestu lat od dnia 20 grudnia 1995 r.), przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego jest prawidłowe.

Ponadto Prezes Wód Polskich wskazał, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie miał również art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zgodnie z którym w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego można określić obowiązki zakładu niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, a w szczególności zobowiązać zakład do usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie tego pozwolenia. Na podstawie ww. przepisu organ I instancji nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia, w terminie do dnia 30 czerwca 2018 r., określonych w decyzji urządzeń. Prezes Wód Polskich podzielił stanowisko Starosty w kwestii konieczności usunięcia tych urządzeń. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący nie posiada aktualnego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód z potoku Czarny Dunajec w km 233+700 na potrzeby MEW. Nie ulega wątpliwości, że jaz i otwarty kanał energetyczny oraz urządzenia im towarzyszące nie są niezbędne do kształtowania zasobów wodnych. W wyniku poboru wód z potoku Czarny Dunajec na potrzeby MEW obniża się poziom wody w korycie głównym poniżej jazu (co powoduje okresowe niezachowanie przepływu nienaruszalnego), a tym samym zmniejsza się ilość lub pogarsza się jakość dostępnych siedlisk dla ryb. Ponadto jaz, z uwagi na jego wysokość i konstrukcję, blokuje migrację ryb. Likwidacja jazu i zasypanie młynówki (otwartego kanału energetycznego) oraz usunięcie klap i zasuw znajdujących się w korycie rzeki lub w otwartym kanale energetycznym skieruje cały przepływ wody ponownie do koryta rzeki Czarny Dunajec. Ponieważ w toku postępowania odwoławczego upłynął wyznaczony w zaskarżonej decyzji (pkt II sentencji) termin wykonania rozbiórki ww. urządzeń, Prezes Wód Polskich uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu II i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, określając nowy termin likwidacji urządzeń, o których mowa powyżej. Odnosząc się do kwestii zawieszenia postępowania zakończonego spornym rozstrzygnięciem do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym, w ocenie Starosty, było rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia 31 grudnia 2008 r. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z potoku Czarny Dunajec dla napędu MEW – organ stwierdził, że postępowanie organu I instancji w tym zakresie było pozbawione zasadności i znacząco wydłużyło postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją. Datą wygaśnięcia pozwolenia jest jednak data upływu terminu obowiązywania, bez względu na dalsze zachowanie się podmiotu, który był uprawniony do realizacji tego pozwolenia. Nie ma zatem znaczenia fakt, że podmiot któremu udzielono pozwolenia wystąpił z wnioskiem o wydanie nowej decyzji w tym zakresie. Decyzja w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ma charakter deklaratoryjny, tj. potwierdza jedynie zaistniały stan prawny. Rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia 31 grudnia 2008 r. o udzielenie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego nie stanowiło zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niemniej jednak uchybienie to nie wymaga wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, bowiem okoliczności, które legły u podstaw zawieszenia postępowania, nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy dokonane przez organ I instancji.

Zarzut skarżącego, że w spornej decyzji nie wskazano, kiedy decyzja Wojewody Nowosądeckiego z dnia 2 lutego 1989 r., znak: OS.IV.7211/72/88, stała się ostateczna, organ uznał za pozbawiony zasadności. Starosta ustalił bowiem, że przedmiotowa decyzja stała się ostateczna najpóźniej w dniu 20 grudnia 1995 r. Za niemające potwierdzenia w stanie faktycznym organ odwoławczy uznał również stwierdzenie skarżącego, iż decyzje Wojewody Nowosądeckiego z dnia 2 lutego 1989 r. oraz z dnia 20 grudnia 1995 r. "zostały (...) uprawomocnione 12 kwietnia 2005 roku". Znajdujące się w aktach sprawy kopie wyżej oznaczonych decyzji istotnie opatrzone są klauzulą kierownika Oddziału Zamiejscowego w Nowym Sączu Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w brzmieniu: "Stwierdza się, że decyzja ta jest ostateczna, w razie konieczności może być wszczęte postępowanie egzekuc. Nowy Sącz, dn. 12.04 .2005 r.". Jednakże wątpliwości nie budzi fakt, że data ta jest datą umieszczenia owych klauzuli na przedmiotowych decyzjach, a nie datą, w której decyzje te stały się ostateczne. Za pozbawiony zasadności organ uznał również zarzut skarżącego, iż decyzja Wojewody Nowosądeckiego z dnia 20 grudnia 1995 r., znak OS.IV.6210/69/95, była decyzją uzupełniającą, a nie zmieniającą decyzję z dnia 2 lutego 1989 r., znak: OS.IV.7211/72/88. W sentencji decyzji z dnia 20 grudnia 1995 r. istotnie jest mowa o "uzupełnieniu" decyzji z dnia 2 lutego 1989 r., jednakże z jednoznacznie wskazanej przez Wojewodę Nowosądeckiego podstawy prawnej (art. 155 k.p.a.) wynika, że jest to decyzja zmieniająca decyzję z dnia 2 lutego 1989 r.

Pismem z dnia 2 stycznia 2020 r. skarżący złożył na powyższą decyzję Prezesa Wód Polskich skargę do WSA w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, tj.: 1) art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie wskutek uznania, że pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz skarżącego wygasło z mocy prawa po 20 latach od dnia wydania decyzji zmieniającej przez Wojewodę Nowosądeckiego z dnia 20 rudnia 1995 r., znak: OS.IV.6210/69/95, oparte na błędnym założeniu, iż w dacie tej w/w decyzja byłą już ostateczna w rozumieniu przedmiotowego art. 11, co w konsekwencji skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego skarżącego z dniem 19 grudnia 2015 roku; 2) art. 400 w zw. z art. 418 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku - Prawo wodne w zw. z art. 545 ust. 4 tejże ustawy – poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż przepisy te nie znajdują zastosowania w ramach niniejszego postępowania, podczas gdy w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie obowiązywało już Prawo wodne z 2001 roku, a przepisy przejściowe nie regulują kwestii postępowania w sprawach wszczętych na gruncie art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, a tym samym, szczególnie wobec oczywistej sprzeczności powołanego wyżej art. 11 z art. 400 obecnie obowiązującego Prawa wodnego stosowane winny być przepisy obecnie obowiązującej ustawy, które określają czas obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych już nie na 20 lat (jak w poprzednim stanie prawnym), ale na lat 30; 3) art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 138 i art. 139 ust. 1 i 4 ustawy Prawo wodne z 2001 roku poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym nałożeniu na skarżącego określonych obowiązków, bez należytego zbadania podstaw i przesłanek zastosowania w/w przepisów, w szczególności brak wyjaśnienia w jaki sposób i w jakim zakresie nałożone obowiązki są niezbędne do kształtowania zasobów wodnych rzeki Czarny Dunajec; II. Naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy związanego z prawidłowym ustaleniem daty ostateczności decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego skarżącemu, brak ustaleń w zakresie wpływu decyzji (w szczególności w zakresie nakazania usunięcia określonych urządzeń) na korzystanie przez skarżącego z eksploatowanej przez niego Małej Elektrowni Wodnej, a także brak precyzyjnego ustalenia, w jakim zakresie obowiązki te są konieczne dla kształtowania zasobów wodnych, z których na mocy posiadanego pozwolenia wodnoprawnego korzystał skarżący; 2) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkująca m.in. bezzasadnym przyjęciem, iż pozwolenie wodnoprawne udzielone skarżącemu było już ostateczne w dniu 20 grudnia 1995 roku, podczas gdy jest to dzień wydania decyzji, a także bezzasadne odmówienie przyjęcia daty 12 kwietnia 2005 roku, jako daty pewnej, od której ewentualnie można liczyć upływ kolejnych terminów; 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia decyzji dlaczego i w jakim zakresie obowiązek usunięcia określonych urządzeń stanowiących zaplecze dla posiadanej przez skarżącego Małej Elektrowni Wodnej jest niezbędny do kształtowania zasobów wodnych, podczas gdy taka przesłanka wynika wprost z treści powołanej przez sam organ w uzasadnieniu decyzji regulacji, z których wynika bowiem, że obowiązek usunięcia urządzeń można nałożyć tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do kształtowania zasobów wodnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W dniu 16 września 2020 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych (Dz. U. nr 130, poz. 1087, dalej "Ustawa z 2005 r."). Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Z treści tego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że skutek prawny następuje tu z mocy samego prawa (verba legis: "wygasają po upływie 20 lat"), a decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter deklaratoryjny. Innymi słowy, skutek prawny w postaci wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego następuje nie z chwilą, kiedy decyzja stwierdzająca wygaszenie w oparciu o art. 11 Ustawy z 2005 r. stała się ostateczna, ale z upływem okresu wskazanego w tym przepisie. Zadaniem organu orzekającego w sprawie wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego jest w takim przypadku poczynienie następujących ustaleń. Po pierwsze, czy decyzja, której dotyczy postępowanie (wydana przed wejściem w życie Ustawy z 2005 r.) została wydana na okres dłuższy niż 20 lat. Po drugie, kiedy decyzja ta stała się ostateczna. W realiach niniejszej sprawy takie ustalenia zostały przez orzekające organy poczynione i prawidłowość tych ustaleń nie została skutecznie podważona przez skarżącego. Otóż decyzja Wojewody Nowosądeckiego została wydana w dniu 2 lutego 1989 r. na czas określony, tj. do 31 grudnia 2038 r. W sprawie nie zachowały się pełne akta postępowania, w którym wydano wspomnianą decyzję Wojewody Nowosądeckiego. Nie jest to okoliczność nadzwyczajna, jeżeli zważy się, że od tego czasu upłynęło ponad 30 lat. W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja ta stała się ostateczna. Brak jest w szczególności informacji, aby wniesiono od niej odwołanie. Z zachowanych materiałów wynika, że decyzja ta była przedmiotem postępowania nadzwyczajnego określonego w art. 155 k.p.a. (zob. decyzję Wojewody Nowosądeckiego z 20 grudnia 2005 r.). Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym 20 grudnia 1995 r.), decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Trafnie przyjęły orzekające organy, że skoro w dniu 20 grudnia 1995 r. wydano decyzję w trybie art. 155 k.p.a., to decyzja ta musiał być przed tym dniem decyzją ostateczną. Rozumowanie organów w tej kwestii jest w istocie oparte na wykładni przyjętej w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2016 r. (II OSK 1210/14, CBOSA), wydanym zresztą również w odniesieniu do decyzji Wojewody Nowosądeckiego. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w tym wyroku, akcentując przy tym, że zastosowanie tego poglądu w realiach niniejszej sprawy jest niezwykle korzystne dla skarżącego.Od wydania decyzji z 1989 r., zgodnej przecież z wnioskiem skarżącego, upłynęło do czasu zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. ponad 5 lat, a brak jest jakichkolwiek dowodów na to, aby w tym okresie decyzja z 2 lutego 1989 r. nie nabrała wcześniej waloru ostateczności. W szczególności, skoro skarżący wystąpił o zmianę tej decyzji, to znaczy, że przed wszczęciem tego postępowania decyzja ta musiała być mu doręczona. Oczywiście bezzasadne jest przy tym odwołanie się przez skarżącego do klauzuli ostateczności na kopii decyzji z dnia 2 lutego 1989 r. W klauzuli tej nie stwierdza się bowiem dnia ostateczności (np. decyzja jest ostateczna z dniem...), a jedynie podaje się datę nadania tej klauzuli. Niezależnie od tego, że w polskim systemie prawa odmienna praktyka organów nie tworzy prawa (w świetle zasady legalizmu – art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.), to bezzasadnie skarżący przyjmuje, że wobec niego zastosowano inną wykładnię niż w sprawie zakończonej decyzją Prezesa PGW WP z dnia 27 marca 2020 r. Otóż z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w realiach tamtej sprawy data na klauzuli ostateczności była jedyną datą, co do której była pewność, że decyzja była wówczas ostateczna. W szczególności nie wynika z uzasadnienia tej decyzji, aby pozwolenie wodnoprawne z 1997 r. było przed 2003 r. przedmiotem zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 11 Ustawy z 2005 r. oraz zarzuty wadliwych ustaleń faktycznych oraz treści uzasadnienia decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, bezzasadne jest również odwoływanie się przez skarżącego do przepisów aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w tym do art. 400 i 418 tej ustawy. Przede wszystkim, przepisy tej ustawy nie miały w niniejszej sprawie zastosowania w świetle art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. Zgodnie z tym przepisem, o spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Ustawa z 2005 r. nie została wymieniona art. 545 ust. 1-3d. Zatem w aspekcie materialnym organy, również po dniu 1 stycznia 2018 r., orzekały w oparciu o dotychczas obowiązujące przepisy. Uzupełniająco dodać należy, że art. 11 Ustawy z 2005 r. miał charakter normy epizodycznej oraz jednorazowej – z chwilą zajścia okoliczności w niej wskazanej, tj. upływu 20 lat od chwili, kiedy decyzja o udzieleniu pozwolenia na okres dłuższy niż 20 lat stała się ostateczna, pozwolenie to z mocy prawa wygasało. Do ewentualnego odwrócenia tego skutku prawnego konieczne byłoby w takim przypadku wprowadzenie normy szczególnej. Przepisów takich tymczasem nie uchwalono.

Jako bezzasadne Sąd I instancji ocenił też zarzuty naruszenia art. 138 i 139 ust. 1 i 4 Prawa wodnego z 2001 r. poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku usunięcia określonych urządzeń (jazu, młynówki – otwartego kanału energetycznego oraz klap i zasuw w korycie rzeki lun otwartym kanale energetycznym). Zgodnie z art. 139 ust. 1 Prawa wodnego, w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego, można określić obowiązki zakładu niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, a w szczególności zobowiązać zakład do usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie tego pozwolenia. Sąd podziela w całości ustalenia i oceny Prezesa Wód Polskich poczynione w tej kwestii na s. 4 zaskarżonej decyzji. Skoro skarżący nie legitymuje się aktualnym pozwoleniem wodnoprawnym na pobór wody na cele małej elektrowni wodnej, to wskazane wyżej urządzenia nie są już niezbędne do kształtowania zasobów wodnych i winny być usunięte. W świetle zasad oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), Sąd nie znalazł również podstaw do zakwestionowania ocen sformułowanych przez organ wyspecjalizowany w prowadzeniu gospodarki wodnej, a dotyczących negatywnego wpływu tych urządzeń na siedliska ryb. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że organy orzekając na podstawie prawa wodnego, stanowiącego fragment systemu prawnego ochrony środowiska, zobowiązane są do kierowania m. in. zasadą ostrożności (zob. m. in. motyw 11 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej – Ramowa Dyrektywa Wodna). Zasada ta oznacza w szczególności, że kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – Dz. U. z 2020 r., poz. 1219). Dla podjęcia przez organ określonych działań zmierzających do ochrony środowiska nie jest zatem konieczne udowodnienie zaistnienia negatywnych skutków dla środowiska, wystarczające jest tu ustalenie prawdopodobieństwa powstania rzeczywistej szkody dla środowiska (zamiast wielu zob. np. wyrok TSUE z 28 marca 2019 r. sprawach połączonych od C‑487/17 do C‑489/17, pkt 58). Inaczej rzecz ujmując, racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko zawsze interpretuje się na korzyść środowiska. Orzekające w sprawie organy nadkładając na skarżącego przedmiotowe obowiązki nie naruszyły standardów obwiązujących przy podejmowaniu decyzji uznaniowych na gruncie przepisów z zakresu ochrony środowiska.

Pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 września 2020 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie, na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1) art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie wskutek uznania, że pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz skarżącego wygasło z mocy prawa po 20 latach od dnia wydania decyzji zmieniającej przez Wojewodę Nowosądeckiego z dnia 20 rudnia 1995 r., znak OS.IV.6210/69/95, oparte na błędnym założeniu, iż w dacie tej w/w decyzja byłą już ostateczna w rozumieniu w/w art. 11 ustawy z 2005 roku, co w konsekwencji skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego skarżącego z dniem 19 grudnia 2015 roku, podczas gdy nie sposób uznać przyjęcia samego dnia wydania decyzji zmieniającej jako daty, w której stała się ona ostateczna, bowiem taka decyzja administracyjna, nie staje się ostateczna już w chwili jej wydania, a skoro organy administracji państwowej nie mają obiektywnej możliwości jednoznacznego ustalenia kiedy dana decyzja stała się ostateczna, to przyjąć należy tylko i wyłącznie datę pewną, a nie opierać się na domniemaniach wynikających ze stwierdzenia, iż brak jest informacji, aby przedmiotowa decyzja była zaskarżona lub usunięta z obrotu prawnego;

2) art. 400 w zw. z art. 418 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku – Prawo wodne w zw. z art. 545 ust. 4 tejże ustawy – poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż przepisy te nie znajdują zastosowania w ramach niniejszego postępowania – podczas gdy poza sporem jest, iż w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie obowiązywało już Prawo wodne z 2001 roku, a przepisy przejściowe nie regulują kwestii postępowania w sprawach wszczętych na gruncie art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, a ponadto gdyby nie błędne i nieuzasadnione zawieszenie postępowania administracyjnego wszczętego w 2010 roku sprawa niniejsza nie byłaby sprawą wszczętą i niezakończoną przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo wodne z 2017 roku i nie miałaby do niego zastosowania treść art. 545 ust. 4 w/w ustawy, zgodnie z którym jedynie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a w konsekwencji, wobec oczywistej sprzeczności powołanego wyżej art. 11 z art. 400 obecnie obowiązującego Prawa wodnego stosowane winny być przepisy obecnie obowiązującej ustawy;

3) art. 138 i art. 139 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące chybionym przyjęciem, iż wystarczające do nałożenia obowiązków wskazanych w tych przepisach jest stwierdzenie prawdopodobieństwa zaistnienia negatywnych skutków dla środowiska – podczas gdy w niniejszej sprawie nie zbadano nawet na poziomie prawdopodobieństwa skutków, jakie niesie za sobą zaprzestanie wykonywania pozwolenia wodnoprawnego w kontekście ewentualnego nałożenia obowiązków, o których mowa zarówno w art. 138 ust. 2 ustawy Prawo wodne (związanych z usunięciem negatywnych skutków wykonywania pozwolenia wodnoprawnego), jak i art. 139 ust. 1 ustawy Prawo wodne (związanych z usunięciem urządzeń wodnych, jeśli jest to niezbędne do kształtowania zasobów wodnych).

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniósł o zmianę zaskarżonego kasacyjnie wyroku i orzeczenie o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie – w przypadku stwierdzenia, iż sprawa nie jest dostatecznie rozstrzygnięta, aby wydać orzeczenie reformatoryjne – na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i przedstawił dodatkowe wyjaśnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Ponieważ skarżący kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), warto przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Zgodnie z utrwalonymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21).

Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Te okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie – choć w każdym przypadku to znaczenie jest inne – przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przez ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Z kolei gdy idzie o zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to co do zasady nie może on odnieść skutku, jeżeli nie zakwestionowano równocześnie – za pomocą adekwatnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – ustaleń co do stanu faktycznego. Wynika to stąd, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r., III OSK 1027/23). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego bez skutecznego obalenia ustaleń faktycznych może okazać się zasadny jedynie wyjątkowo, gdy nieprawidłowość tkwi w samej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23).

W niniejszej sprawie zreferowane prawidłowości mają istotne znaczenie, bowiem – wobec oparcia skargi kasacyjnej na podstawie opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – jako dany i niepodlegający weryfikacji trzeba uznać stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji. Tylko ten stan faktyczny może być punktem odniesienia w szczególności przy ocenie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Elementem tego stanu faktycznego jest ustalona przez Sąd I instancji okoliczność, że decyzja Wojewody Nowosądeckiego z dnia 2 lutego 1989 r., znak OS.IV.7211/72/88, stała się ostateczna przed dniem 20 grudnia 1995 r. (jak wskazał Sąd I instancji, "trafnie przyjęły orzekające organy, że skoro w dniu 20 grudnia 1995 r. wydano decyzję w trybie art. 155 k.p.a., to decyzja ta musiała być przed tym dniem decyzją ostateczną"), a także okoliczność, że urządzenia objęte zaskarżoną decyzją nie są już niezbędne do kształtowania zasobów wodnych i że mają negatywny wpływ na siedliska ryb (Sąd I instancji wskazał, że w świetle zasad oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) "nie znalazł również podstaw do zakwestionowania ocen sformułowanych przez organ wyspecjalizowany w prowadzeniu gospodarki wodnej, a dotyczących negatywnego wpływu tych urządzeń na siedliska ryb").

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia w art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 130, poz. 1087; dalej: ustawa z 2005 r.), wskazać wpierw należy, że w myśl tego przepisu "Pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne". Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że: "Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratoryjny ze skutkiem prawnym ex tunc. Data wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest datą, od której przestaje ono obowiązywać. (...) Jest to 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia ma charakter deklaratoryjny, czyli potwierdza wygaśnięcie uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, zaś skutek w postaci wygaśnięcia uprawnień następuje z mocy samego prawa, za czym przemawia wykładnia językowa art. 11 ustawy z 2005 r. ("wygasają"). Zwrócić bowiem należy uwagę, że akty konstytutywne tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne. Mają one charakter twórczy, nowa sytuacja prawna powstaje nie z mocy ustawy, ale z mocy opartego na ustawie aktu administracyjnego. Obowiązują one ex nunc. Akty deklaratoryjne same nic nowego nie tworzą w porządku prawnym, potwierdzają jedynie w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy określone prawa i obowiązki. W tych aktach tkwi także element twórczy, kształtujący, albowiem dopiero od chwili wydania takiego aktu adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo (...). Z takim właśnie deklaratoryjnym charakterem decyzji dotyczącej wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem decyzja dotycząca pozwolenia wodnoprawnego wygasa w wyniku ziszczenia się warunku wskazanego w ustawie. Wydana w tej sprawie decyzja może jedynie potwierdzić zaistniały w sprawie stan prawny" (wyrok NSA z dnia 29 października 2024 r., III OSK 2225/22). "Niewątpliwie celem tego przepisu było wcześniejsze wygaszenie pozwoleń wodnoprawnych wydanych w poprzednim stanie prawnym i w efekcie ujednolicenie statusu prawnego zarządzania zasobami wodnymi prowadzonego na podstawie tych pozwoleń" (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r. II OSK 1210/14).

Sąd I instancji prawidłowo zidentyfikował normatywne przesłanki zastosowania przedmiotowego przepisu. Uczynił to nader wyraźnie, wskazując, że: "Zadaniem organu orzekającego w sprawie wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego jest w takim przypadku poczynienie następujących ustaleń. Po pierwsze, czy decyzja, której dotyczy postępowanie (wydana przed wejściem w życie Ustawy z 2005 r.) została wydana na okres dłuższy niż 20 lat. Po drugie, kiedy decyzja ta stała się ostateczna". Z kolei oceniając stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, że przesłanki są spełnione, ponieważ decyzja Wojewody Nowosądeckiego z dnia 2 lutego 1989 r., znak OS.IV.7211/72/88 – wydana na okres do dnia 31 grudnia 2038 r. – stała się ostateczna przed dniem 20 grudnia 1995 r. Wobec niezakwestionowania ustaleń faktycznych Sądu I instancji nieprawidłowe zastosowanie art. 11 ustawy z 2005 r. mogło polegać tylko na wadliwej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy – tymczasem subsumpcja ta była prawidłowa, co samo przez się implikuje nieskuteczność pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej.

Ustosunkowując się mimo to do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a zrelatywizowanych do daty uzyskania przez decyzję Wojewody Nowosądeckiego z dnia 2 lutego 1989 r. przymiotu ostateczności – stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo ustalił, iż odnośna decyzja miała ten przymiot przed dniem 20 grudnia 1995 r. (wtedy, jako decyzja ostateczna, była zmieniana w trybie 155 k.p.a.); wiele wskazuje na to, że miała go wcześniej (funkcjonowanie w obrocie prawnym, brak okoliczności wskazujących na wniesienie odwołania). Sąd I instancji (a wcześniej organ) zasadnie odwołał się w tym kontekście do zapadłego na gruncie w dużej mierze analogicznych uwarunkowań faktycznych i prawnych wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2016 r. II OSK 1210/14. Podkreślić też należy, że z punktu widzenia hipotezy normy z art. 11 ustawy z 2005 r. miarodajny jest dzień uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym – i nie ma na to wpływu okoliczność, że decyzja ta była następczo zmieniana w trybie art. 155 k.p.a. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie skutkowała powstaniem nowego pozwolenia wodnoprawnego (nowego stosunku administracyjnoprawnego), a jedynie modyfikowała już istniejące pozwolenie, nie naruszając jego ciągłości i tożsamości.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 400 w zw. z art. 418 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku – Prawo wodne w zw. z art. 545 ust. 4 tejże ustawy poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż przepisy te nie znajdują zastosowania w ramach niniejszego postępowania. Kluczowe znaczenie ma tu ten ostatni przepis, który stanowi, że "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe". Słusznie Sąd I instancji przyjął, że przedmiotowa sprawa jest objęta hipotezą tej reguły intertemporalnej, ponieważ postępowanie zostało wszczęte w 2010 r., a zakończyło się zaskarżoną decyzją z dnia 21 listopada 2019 r. Tym samym nie było podstaw do stosowania art. 400 w zw. z art. 418 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku – Prawo wodne. Trafnie Sąd I instancji również zauważył w tym kontekście, że art. 11 Ustawy z 2005 r. miał charakter normy epizodycznej oraz jednorazowej – z chwilą zajścia okoliczności w niej wskazanej, tj. upływu 20 lat od chwili, kiedy decyzja o udzieleniu pozwolenia na okres dłuższy niż 20 lat stała się ostateczna, pozwolenie to z mocy prawa wygasało. Do ewentualnego odwrócenia tego skutku prawnego konieczne byłoby w takim przypadku wprowadzenie normy szczególnej, której nie sposób wskazać. Art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku – Prawo wodne wiąże określony skutek z samym wszczęciem postępowania, toteż nie może mieć znaczenia twierdzenie skarżącego kasacyjnie, jakoby było ono wszczęte "przedwcześnie". Warto przy tym dodać, że wszczęcie postępowania nastąpiło po upływie 20 lat od dnia wydania pozwolenia wodnoprawnego (wobec czego zachodziły podstawy, by już wtedy badać kwestię jego wygaśnięcia), a to, że finalnie stwierdzono jego wygaśnięcie z dniem 19 grudnia 2015 r. – było wynikiem rozstrzygnięcia w istocie na korzyść skarżącego wątpliwości co do daty uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. Nie może też mieć znaczenia okoliczność, że postępowanie było zawieszone – bez względu na to, czy to zawieszenie było zasadne, czy też nie. Na marginesie warto zaznaczyć, że co do postanowienia o zawieszeniu postępowania mogła być uruchomiona kontrola instancyjna (art. 101 § 3 k.p.a.), a nawet sądowa (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 138 i art. 139 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące chybionym przyjęciem, iż wystarczające do nałożenia obowiązków wskazanych w tych przepisach jest stwierdzenie prawdopodobieństwa zaistnienia negatywnych skutków dla środowiska – podczas gdy w niniejszej sprawie nie zbadano nawet na poziomie prawdopodobieństwa skutków, jakie niesie za sobą zaprzestanie wykonywania pozwolenia wodnoprawnego w kontekście ewentualnego nałożenia obowiązków przewidzianych powołanymi przepisami. Zgodnie z art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku. Z kolei art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne stanowi, że w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie lub cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego, można określić obowiązki zakładu niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, a w szczególności zobowiązać zakład do usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie tego pozwolenia. Analiza zaskarżonej decyzji – w tym jej podstawy prawnej i sentencji – wskazuje, że organ zastosował dyspozycję art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, bowiem nakazał usunięcie określonych urządzeń i obiektów. Rozstrzygnięcie to jej uwarunkowane przesłanką "niezbędności do kształtowania zasobów wodnych". Sąd I instancji w tym kontekście wskazał w szczególności, że w tej kwestii podziela w całości ustalenia i oceny Prezesa Wód Polskich. Skoro skarżący nie legitymuje się aktualnym pozwoleniem wodnoprawnym na pobór wody na cele małej elektrowni wodnej, to wskazane wyżej urządzenia nie są już niezbędne do kształtowania zasobów wodnych i winny być usunięte. W świetle zasad oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), Sąd nie znalazł również podstaw do zakwestionowania ocen sformułowanych przez organ wyspecjalizowany w prowadzeniu gospodarki wodnej, a dotyczących negatywnego wpływu tych urządzeń na siedliska ryb. Sąd I instancji zwrócił też uwagę na obowiązującą w szeroko rozumianym prawie ochrony środowiska zasadę ostrożności i wyjaśnił, że dla podjęcia przez organ określonych działań zmierzających do ochrony środowiska nie jest konieczne udowodnienie zaistnienia negatywnych skutków dla środowiska, wystarczające jest tu ustalenie prawdopodobieństwa powstania rzeczywistej szkody dla środowiska.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanych przepisów, a zarzut ich naruszenia przez niewłaściwe zastosowanie nie mógł odnieść skutku już z tego powodu, że nie zostały obalone ustalenia faktyczne wskazujące na negatywny wpływ przedmiotowych urządzeń na zasoby wodne i siedliska ryb. Poza tym podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w zakresie stwierdzenia przesłanki "niezbędności do kształtowania zasobów wodnych" zasadniczo miarodajna jest ocena wyspecjalizowanego organu, który w założeniu dysponuje wiedzą fachową w tej mierze – tym bardziej, gdy ocena jest poparta przekonującym uzasadnieniem. A zaskarżona decyzja takie uzasadnienie zawiera. Organ wyjaśnił m. in., że: "Jaz i otwarty kanał energetyczny oraz urządzenia im towarzyszące nie są niezbędne do kształtowania zasobów wodnych. W wyniku poboru wód z potoku Czarny Dunajec na potrzeby MEW obniża się poziom wody w korycie głównym poniżej jazu (co powoduje okresowe niezachowanie przepływu nienaruszalnego), a tym samym zmniejsza się ilość lub pogarsza się jakość dostępnych siedlisk dla ryb. Ponadto jaz, z uwagi na jego wysokość i konstrukcję, blokuje migrację ryb. Likwidacja jazu i zasypanie młynówki (otwartego kanału energetycznego) oraz usunięcie klap i zasuw znajdujących się w korycie rzeki lub w otwartym kanale energetycznym skieruje cały przepływ wody ponownie do koryta rzeki Czarny Dunajec".

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.