Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 977/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi A. i U. K. Sp. j. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 1 kwietnia 2016r. A. i U. K. Spółka Jawna z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem organu skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] września 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, a w konsekwencji naruszenie prawa własności skarżącej,

- art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały,

- art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie prawa własności skarżącej,

- art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przejawiającego się w nieprzeprowadzeniu przez organ w dniu [...] lipca 2015 r. dyskusji publicznej nad projektem zmiany planu miejscowego, pomimo ogłoszenia, iż w tym właśnie dniu planowana jest dyskusja.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o:

I. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Do skargi dołączono dokumenty mające uzasadniać podniesione zarzuty.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy w W. w dniu [...] września 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. w zakresie tekstu planu, zmieniając tym samym obowiązującą uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w zakresie §3 ust. 7 lit. a, oraz §5 ust. 1 pkt 11.

Uchwalone zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadziły znaczne ograniczenia w zakresie lokalizacji nowych ferm oraz rozbudowy ferm już istniejących, co w sposób znaczący godzi w prawo własności Skarżącej, będącej właścicielką działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości W. dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...].

Zdaniem skarżącej posiada ona interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi, bowiem zaskarżona uchwała w sposób oczywisty negatywnie wpływa na jej sferę materialnoprawną, naruszając prawo własności. Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Jednocześnie właściciel w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W przedmiotowej sprawie szczególnie istotne jest uprawnienie właściciela do korzystania z rzeczy w granicach wyznaczonych jedynie poprzez ustawy, zasady współżycia społecznego oraz przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Korzystanie z rzeczy jest z kolei definiowane w literaturze przedmiotu jako możliwość posiadania, pobierania z niej pożytków oraz rozporządzania rzeczą (K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. T. 1, Wyd. 8, Warszawa 2015, Legalis). Sposób korzystania z rzeczy można określić jedynie w kontekście konkretnego rodzaju rzeczy, mając na uwadze jej przeznaczenie. W odniesieniu do nieruchomości oznacza to gospodarowanie nią w sposób najpełniej zaspokajający interes właściciela. Właścicielowi nieruchomości wolno czynić z nią wszystko, czego nie zabrania mu ustawa oraz dobre obyczaje w sprawach sąsiedzkich.

Podkreślono, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest wyrazem władztwa planistycznego gminy, a to władztwo, podobnie jak prawa własności właścicieli nieruchomości, podlega ograniczeniom. Ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, a zatem wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być adekwatnie, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (tak: Wyrok NSA z dnia 22 marca 2012r., II OSIC 22/12).

Wskazano, że skarżąca przeprowadziła na należącej do niej nieruchomości inwestycję polegającą na budowie ferm drobiu. Duże znaczenie ma przy tym fakt, iż w momencie podjęcia przez nią decyzji o realizacji ww. inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. dopuszczał taką możliwość, oraz - co istotne w okolicznościach niniejszej sprawy - umożliwiał rozbudowę istniejących już ferm drobiu. Zmiana przedmiotowego planu, uniemożliwiająca Skarżącej korzystanie z nabytych nieruchomości w zaplanowany sposób niewątpliwie stanowi naruszenie jej uprawnień wynikających z prawa własności. Przedstawiony pogląd znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2005 r. (sygn. akt OSK 1882/04), zgodnie z którym "O naruszeniu interesu prawnego, który powinien podlegać ochronie prawnej w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) będzie można mówić wtedy, kiedy prawomocną decyzją organy administracji publicznej uniemożliwią właścicielom gruntów na działkach stanowiących ich własność, realizację inwestycji zgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." Co więcej, z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia również wówczas, gdy wskutek uchwały planistycznej jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 maja 2012r., II SA/Go 229/13).

W ocenie Skarżącej, celem ograniczeń określonych w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest doprowadzenie do zaniechania przez nią realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie ferm drobiu. Wskazują na to zmiany w zakresie treści §3 ust. 7 lit a) przedmiotowej uchwały wprowadzające ograniczenia dotyczące realizacji farm hodowlanych, chowu lub hodowli zwierząt w liczbie, nie większej niż [...] produkcji rolnej inwentarza. Należy bowiem podkreślić, że tereny oznaczone symbolem R to tereny przewidziane pod uprawy rolnicze, w granicach których dopuszczalna jest realizacja ferm hodowlanych. Wprowadzanie ograniczenia w postaci zakazu chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż [...] nie znajduje żadnych podstaw prawnych i stanowi zbyt daleko idącą ingerencję Gminy w prawo własności.

Podniesiono, że nie ulega wątpliwości, iż ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy, zaś przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwalają gminie na ograniczenie w konkretnych sytuacjach uprawnień właścicielskich wynikających z prawa cywilnego. Plan zagospodarowania nie może jednak zawierać zapisów wprowadzających dowolne ograniczenia właścicieli, zakazy lub nakazy nie przewidziane w ustawie, a do takich właśnie należy określenie w uchwale o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego górnego pułapu produkcji inwentarza w fermie hodowlanej na [...]. Problematyka zakresu władztwa planistycznego gminy została poruszona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r. (sygn. akt II OSK 319/05), w którym wskazano, iż fakt, "(...) że gmina dysponuje zespołem uprawnień (...) doktrynalnie określanym władztwem planistycznym nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień."

Sam ustawodawca nie wprowadza jednak górnego limitu produkcji, a tylko w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. wyprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wskazuje, jakie przedsięwzięcia, mogą znacząco oddziaływać na środowisko i dla takich inwestycji wprowadza obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Powyższe jednoznacznie zatem świadczy o przekroczeniu przez Gminę władztwa planistycznego przez określenie limitu produkcji zwierzęcej. Stosownie do wyroku WSA w Lublinie z dnia 29 września 2005 r. (sygn. akt: II SA/Lu 386/05) "Nie ulega wątpliwości, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy, zaś przepisy o planowaniu przestrzennym pozwalają gminie na ograniczenie w konkretnych sytuacjach uprawnień właścicielskich wynikających z prawa cywilnego. Plan zagospodarowania przestrzennego nie może jednak zawierać zapisów wprowadzających dowolne ograniczenia właścicieli, zakazy lub nakazy nie przewidziane w ustawie. Takim ograniczeniem jest określenie w zaskarżonej uchwale górnego pułapu produkcji inwentarza w fermie hodowlanej na [...], na terenie oznaczonym symbolem RPO - ośrodek produkcji rolnej - ferma zwierzęca. Zapis art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mówiący m.in. o ustaleniu w planie wynikających z potrzeb ochrony środowiska szczególnych warunków zagospodarowania terenu daje gminie uprawnienie do wprowadzenia w tym przedmiocie zasad, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Wydane na podstawie ww. ustawy, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. - w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 2002 r. Nr 179, poz. 1490) wymienia inwestycje czy przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. W §2 ust. 1 pkt 7 tegoż rozporządzenia wskazano jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie niższej niż [...] dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). (...) Powyższe oznacza, że ustawodawca chroniąc środowisko dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie wprowadza górnego limitu produkcji lecz obowiązek sporządzania raportu o - oddziaływaniu na środowisko. Zasadny w ocenie skarżącej jest zatem zarzut skargi o przekroczeniu władztwa planistycznego gminy przez określenie limitu produkcji zwierzęcej na terenie oznaczonym symbolem RPO". W niniejszej sprawie występuje analogiczny stan faktyczny, tj. przekroczenie władztwa planistycznego gminy poprzez określenie górnego limitu produkcji na terenie oznaczonym symbolem R, oznaczającym tereny przewidziane pod uprawy rolnicze, w granicach których dopuszczalna jest realizacja ferm hodowlanych.

Z podobnymi okolicznościami mamy do czynienia w odniesieniu do §5 ust. 1 pkt 11 uchwały z dnia [...] sierpnia 2009 r., która w swej pierwotnej wersji zakładała na terenach przewidzianych do zalesienia - lecz jeszcze nie zalesionych - realizację m.in. farm hodowlanych nie wykluczając ich rozbudowy na wskazanym terenie. Tymczasem w uchwale w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczono możliwość tworzenia farm na wskazanych obszarach, nie uzasadniając tego w żaden sposób. Należy w tym miejscu podkreślić, że jednocześnie pozostawiono możliwość realizacji zagród rolniczych. Takie uregulowanie stanowi nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności, jak również nosi znamiona dyskryminacji pewnej części obywateli w związku z prowadzoną przez nich działalnością. Władztwo planistyczne Gminy nie może sięgać tak daleko, by wykluczać możliwość lokalizacji niektórych inwestycji, które nota bene zostały dopuszczone do realizacji przepisami prawa powszechnego.

W ocenie skarżącej jedynym asumptem do wprowadzenia ww. zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest "niechęć lokalnych władz samorządowych spowodowana bezpodstawnymi obawami o stan środowiska w przypadku zrealizowania planowanej przez Skarżącą inwestycji. Abstrahując od oceny zasadności stanowiska władz samorządowych, należy wskazać, iż organ podejmujący uchwałę planistyczną nie ma podstaw do analizowania ewentualnego wpływu inwestycji na środowisko w ramach postępowania planistycznego. Przedstawiony pogląd znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 310/10), zgodnie z którym "Przedmiotem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, lecz ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobu ich zagospodarowania i zabudowy. Kwestia oceny wpływu na środowisko inwestycji, które mogą być projektowane w związku z odpowiednim przeznaczeniem terenu w planie, nie podlega zatem badaniu w postępowaniu zmierzającym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." Stosunek lokalnych władz do planowanej inwestycji jest powszechnie znany, bowiem Wójt Gminy W. wielokrotnie wypowiadał się na łamach lokalnych mediów, wskazując wprost, że będzie podejmował wszelkie środki celem uniemożliwienia realizacji inwestycji, przy czym jedynym argumentem po stronie Gminy jest duża ilość istniejących kurników oraz niedogodności zapachowe związane z ich istnieniem, przy czym nie są to ustawowe przesłanki uniemożliwiające wydanie decyzji środowiskowej. Należy również podkreślić, że zmiany w planie miejscowym zmierzają wyłącznie w kierunku uniemożliwienia rozbudowy inwestycji przez Skarżącą, bowiem plan miejscowy jest zmieniany wyłącznie w zakresie określenia górnego limitu produkcji. Na dowód czego skarżąca dołączyła materiały prasowe.

Dodatkowo, w ocenie skarżącej organ w żaden sposób nie uzasadnia potrzeby oraz motywów dokonania zmiany planu miejscowego, podczas gdy uzasadnienie to winno być tym obszerniejsze i wnikliwsze, im dalej posunięta jest ingerencja władztwa planistycznego w prawo własności nieruchomości. Znaczenie niniejszego obowiązku zostało podkreślone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2009 r. (sygn. akt II OSK 400/09): "Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione." Uzasadnienie daleko idącej ingerencji w prawo własności powinno zawierać także precyzyjne wskazanie przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją mniej dolegliwe rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej" (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Białymstoku z dnia 5 lutego 2009 r., II SA/Bk 343/08). Nie budzi wątpliwości fakt, iż organ w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej uchwały rażąco uchybił niniejszym obowiązkom.

Organ w żaden sposób nie próbował także wyjaśnić okoliczności, które w jego ocenie spowodowały konieczność dokonania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W., również bezpośrednio, poprzez przeprowadzenie dyskusji publicznej nad projektem zmian w planie miejscowym. Pomimo wyznaczonego na dzień [...] lipca 2015 r. terminu, przedmiotowa dyskusja w ogóle się nie odbyła, co również uniemożliwiło Stronie zapoznanie się z motywami działania Organu. Nie jest przy tym zgodne z prawdą twierdzenie organu, zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. oraz w załączniku do uchwały, jakoby dyskusja wyznaczona na dzień [...] lipca 2015 r. odbyła się, a przybyli na dyskusję zainteresowani nie zabrali głosu. We wskazanym dniu ze strony Z. K. w Urzędzie Gminy W. stawiła się pełnomocnik wymienionej - r.pr. A. W. wraz z S. B. oraz K. K. Pracownica urzędu p. M. D. nie potrafiła udzielić przybyłym osobom informacji o przyczynach, dla których zaplanowana na wskazany dzień dyskusja nie odbyła się. Ponadto, z informacji uzyskanych w dniu [...] lipca 2015 r. od wymienionej pracownicy urzędu wynikało, że Wójt nie był w tym czasie obecny w urzędzie. Z uwagi na zaistniałe okoliczności pełnomocnik Skarżącej, jeszcze tego samego dnia skierowała wniosek o udzielenie informacji, z jakich powodów dyskusja nad zmianami w miejscowym planie nie odbyła się. W odpowiedzi uzyskała informację, że na dyskusję nikt się nie stawił. Należy w tym miejscu podkreślić, że trudno wyobrazić sobie sytuację, w której przybyły na dyskusję pełnomocnik Skarżącej nie zabiera głosu w sprawie. Jest to nielogiczne, a Wójt Gminy W. mija się z prawdą czego potwierdzeniem jest fakt zorganizowania przez Wójta kolejnej dyskusji w późniejszym terminie, o czym Skarżąca nie wiedziała, bowiem między jednym a drugim terminem upłynęło zaledwie 5 dni, co uniemożliwiło Skarżącej zapoznanie się z treścią ogłoszenia o dyskusji. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga przeprowadzenia kilkukrotnie dyskusji. Skoro zatem Wójt twierdzi, że w dniu [...] lipca 2015 r. odbyła się dyskusja publiczna, to nasuwa się pytanie, z jakich powodów zorganizował ją po raz kolejny kilka dni później. Powyższe uchybienie stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.

Przytoczone w akapitach poprzedzających uchybienia Organu dotyczące ciążących na nim obowiązków informacyjnych, w ocenie Skarżącej stanowią naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a konkretnie zasady pogłębiania zaufania oraz zasady udzielania informacji, określonych odpowiednio w art. 8 i 9 k.p.a.

Skarżąca wskazała także, że pismem z dnia 1 marca 2016 r. Skarżąca wezwała Radę Gminy W. do usunięcia naruszenia prawa, co stanowi wyczerpanie przez nią środka, o którym mowa w art. 52 §4 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu za chybione uznać należy zarzuty naruszenia art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie ma wątpliwości, że własność korzysta z najdalej idącej gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz Konstytucji, jednak nie jest to prawo nieograniczone i absolutne. Jak słusznie w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 803/12 wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu i co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 6 lutego 2015 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2233/15 "Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 k.c, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny". Jak słusznie wskazał WSA we Wrocławiu we wskazanym wyżej uzasadnieniu wyroku, aktem prawnym ingerującym w prawo własności poprzez jego ograniczenie jest m.in. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) przyznająca organom gminy prawo sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (...). To właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dochodzi w sposób wiążący do ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu, określenia inwestycji celu publicznego oraz sposobu i warunków zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności. Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, nsa.gov.pl)". Dalej WSA we Wrocławiu wskazuje, że "Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej (ma swoje źródło w ustawie), to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa o Ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym także chronionych wartości konstytucyjnych - również przywołanej wcześniej zasady proporcjonalności (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008 r., II SA/Bk 42/08, Lex nr 483139, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lipca 2008 r., II SA/GI 178/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl)".

Gmina jest uprawniona z mocy przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust, 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ww. ustawy). "To uprawnienie gminy - doktrynalnie określane jako władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z Interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności Ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl)". (Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25.04.2013 r., sygn. akt II SA/Wr 803/12). W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie może być brany pod uwagę jedynie interes indywidualny Skarżącej, jak tego się domaga, a również zasady współżycia społecznego i zbiorowy interes wspólnoty lokalnej. Mieszkańcy Gminy W. już w chwili obecnej narażeni są przy już istniejących wielkościach hodowli drobiu na znoszenie uciążliwych emisji substancji złowonnych, a co za tym idzie obniżającym się komfort ich życia, dużym zagrożeniem epidemiologicznym i dużej emisji amoniaku i nie wyobrażalny jest wzrost tych zagrożeń w przypadku powstania kolejnych kurników.

Zdaniem organu nie prawdą jest, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwi Skarżącej korzystania z nabytych przez nią nieruchomości, ponieważ zaskarżona uchwała nie uniemożliwia realizację inwestycji w postaci budowy ferm hodowlanych, a jedynie ustala górny pułap produkcji inwentarza w fermie hodowlanej. W ten sposób Organ wyważając interesy Skarżącej oraz pozostałych mieszkańców gminy określił limit produkcji.

Błędne jest także stanowisko skarżącej przestawione w uzasadnieniu skargi, jakoby Gmina przekroczyła władztwo planistycznej poprzez określenie limitu produkcji zwierzęcej, Jak wskazuje z uwagi na fakt, że ustawodawca nie wprowadził takiego limitu produkcji. Jednakże podstawę prawną dla wprowadzenia ograniczenia w postali górnego limitu produkcji stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo ochrony środowiska (art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, . 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 72 ustawy Prawo ochrony Środowiska (Wyrok NSA z 06.02.2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13).

Chybiony jest także zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego. Organ planistyczny w przedmiotowej sprawie, mając na uwadze kolizję funkcji mieszkaniowej z funkcją zagrodową, ograniczył możliwość hodowli na nieruchomości skarżącej do [...] produkcji rocznej inwentarza. Władztwo planistyczne polega głównie na dbaniu o interes publiczny oraz na utrzymaniu ładu przestrzennego (art. 3 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Dobro "ogółu" mieszkańców gminy, czyli interesu publicznego powinien przeważać nad "dobrem jednostki" , czyli pojedynczego podmiotu prawnego. Obowiązkiem Wójta Gminy jest kształtowanie takiej przestrzeni (na obszarze gminy), która zaspokoi potrzeby jej mieszkańców. Wójt Gminy powinien utrzymywać jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny oraz ład przestrzenny są priorytetami w polityce przestrzennej władz gminy. Do zadań własnych gminy należy zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Standard życia mieszkańców to także ich zdrowia i komfortu życia. Wskazać ponadto należy, że w szczególności do zadań własnych gminy należy zachowanie ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Ład przestrzenny jest pojęciem szerokim i jest narzędziem do kreowania wysokiej jakości przestrzeni. Polityka przestrzenna Wójta Gminy W. ma na względzie interes całej gminy, to jest wszystkich jej mieszkańców, a nie tylko interes jednostki i jej działalność. Wprowadzone w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisy mają na celu utrzymanie ładu przestrzennego, ochronę zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości życia oraz ochrony środowiska. Obecnie w gminie dominujące zagospodarowanie i użytkowanie stanowią wielkopowierzchniowe budynki inwentarza do chowu i produkcji drobiu. W gminie W. powierzchnia gruntów zajęta pod zabudowę kurników stanowi od stu kilkudziesięciu do dwustu hektarów, co stanowi około 2 % powierzchni całej gminy. Taka struktura zabudowy Stanowi również naruszenie § 4 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) - załączona do skargi przez skarżącą. Zgodnie z przywołanym zapisem - ustala się stosowanie w budownictwie form architektonicznych harmonizujących z otoczeniem, krajobrazem, nawiązujących do tradycji lokalnych w zakresie form jak i stosowanych materiałów budowlanych.

Konsekwencją tak dużej ilości kurników nie jest tylko naruszenie harmonii architektonicznej i walorów estetycznych krajobrazu, najistotniejszym i najbardziej dolegliwym, dokuczliwym i niebezpiecznym problemem jest wszechobecny fetor, wydobywający się z kurników oraz z pól, gdzie rozprowadzane są odchody z kurników. Fetor staje się coraz bardziej uciążliwy dla mieszkańców gminy. Do Wójta Gminy wpływają skargi na pogorszenie jakości życia i uciążliwości. Fetor jest wyjątkowo uciążliwy z powodu niskiej (tylko kilka procent) lesistości gminy. Otwarte przestrzenie sprzyjają rozpowszechnianiu się przykrej woni. Obecnie brak jest przepisów diagnozujących i regulujących rozprzestrzeniające się zapachy i fetor. W związku z powyższym jedynym narzędziem zapewniającym utrzymanie standardu jakości życia i zapobiegającym ich pogorszenia są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowane w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Intensywna zabudowa w postaci "kurników" i wydobywający się z nich fetor narusza interes publiczny mieszkańców Gminy W., poprzez pogorszenie się ich jakości, standardów życia i zdrowia.

W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (wyrok TK z dnia 11 maja 1999, sygn. akt K 13/98, ). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. wydanym w sprawie sygn. akt K. 27/00, wskazał, że "Prawo własności służy nie tylko ochronie autonomii i samorealizacji jednostki, ale pełni również szereg funkcji ogólnospołecznych. Prawo własności stanowi jedną z podstaw ładu gospodarczego i warunek efektywnego funkcjonowania gospodarki narodowej".

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 8 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Powołane bowiem przez stronę skarżącą przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w procesie tworzenia, zmiany i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, ani też podejmowania uchwał we wszystkich innych sprawach. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

Wbrew twierdzeniem Skarżącej nie został naruszony również przepisy art. 17 pkt 9 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące tryby sporządzania planu miejscowego, a polegające na nie przeprowadzeniu przez Organ dyskusji publicznej nad projektem zmiany planu miejscowego. Skarżąca zarzuciła, że w dniu [...] lipca 2015 r. przedmiotowa dyskusja w ogóle się nie odbyła, co jest nieprawdą, a czego potwierdzeniem Jest protokół z przeprowadzonej dyskusji z dnia [...] lipca 2015 r. wraz z załączoną do niego listą obecności.

Z uwagi na zgłoszoną przez pełnomocnika Pani Z. K., która również w sprawie o sygnaturze IV SA/Wa 430/16 skarży przedmiotową uchwałę i jest rodziną skarżącej a ponadto reprezentowane są przez tą samą kancelarię prawną, chęć wzięcia przez Nią udział w przedmiotowej dyskusji i z uwagi na fakt, iż w pierwszym ogłoszeniu w Tygodniku gazeta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. brak była konkretnego wskazania sali, w której odbędzie się dyskusja, a jedynie przez wskazanie, że w Siedzibie Urzędu Gminy w W. (co nie było uchybienie), Wójt Gminy W. ponownie zorganizował dyskusję nad wspomnianym projektem w celu umożliwienia wzięcia w niej udziału przez zainteresowane osoby. Ze względu na to, iż projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożony był do dnia [...] lipca 2015 r., dyskusja tak zaplanowana została w ostatnim możliwym dniu, a więc w dniu [...] lipca 2015 r., co ogłoszone zostało w Tygodniku Gazeta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. W ogłoszeniu tym dokładnie wskazany został zarówno termin dyskusji, godzina oraz dokładne miejsce gdzie dyskusja się odbędzie - "w Sali konferencyjnej Urzędu Gminy" zamiast jak w poprzednim ogłoszeniu: "w siedzibie Urzędu Gminy". Na kolejny termin Skarżąca również nie stawiła się. W związku z powyższym, nie doszło do naruszenia przepisu art. art. 17 pkt 9 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ Wójt prawidłowo zorganizował i ogłosić termin dyskusji, i pomimo iż nie ciążył na nim obowiązek wyznaczania kolejnego terminu dyskusji, uczynił to aby Skarżąca mogła w niej wziąć udział.

Ustawa nie wskazuje ile odbyć ma się dyskusji nad projektem, tym samym nie zabrania władzom gminy zorganizowania dyskusji publicznej więcej niż jeden raz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji Sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Takim aktem prawa miejscowego bez wątpienia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] września 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. Jak wynika z jej treści wprowadza ona zmiany w § 3 ust. 7 lit a i w §5 ust. 1 pkt 11 uchwały Nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] sierpnia 2009r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W.

Polegają one na tym, że w:

1. §3 ust. 7 lit a dotychczas miał brzmienie:

" Tereny oznaczone symbolem R to tereny upraw rolniczych. W granicach tych terenów dopuszcza się realizacje ferm hodowlanych, za wyjątkiem korytarzy ekologicznych, O.Ch.K., Obszaru Natura 2000; fermy te muszą być obsługiwane przez drogi KD, KL, wyjątkowo KZp;"

wprowadza się zapis " Tereny oznaczone symbolem R to tereny upraw rolniczych. W granicach tych terenów dopuszcza się realizacje ferm hodowlanych, chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż [...] produkcji rolniczej inwentarza, z wyjątkiem korytarzy ekologicznych, O.Ch.K., Obszaru Natura 2000; fermy te muszą być obsługiwane przez drogi KD, KL".

2. § 5 ust. 1 pkt 11 zdanie drugie dotychczas miało brzmienie " ustalenia w zakresie ochrony środowiska. Dla terenów lasów i zadrzewień: ... Dopuszcza się na terenach przewidzianych do zalesienia-lecz jeszcze nie zalesionych realizację farm hodowlanych, zagród rolniczych przy spełnieniu warunku dopuszczenia lokalizacji zagrody kolonialnej, jak również rozbudowę zagród istniejących."

wprowadza się zapis:

" ustalenia w zakresie ochrony środowiska. Dla terenów lasów i zadrzewień: ... Dopuszcza się na terenach przewidzianych do zalesienia-lecz jeszcze nie zalesionych realizację zagród rolniczych przy spełnieniu warunku dopuszczenia lokalizacji zagrody kolonialnej, jak również rozbudowę zagród istniejących."

Tytułem wstępu należy rozważyć dopuszczalność skargi i zachowanie terminu do jej wniesienia. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do Sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę organu gminy uzależnione jest od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest właśnie uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu.

W celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie.

W stanie faktycznym sprawy, skarżąca w dniu 2 marca 2016 roku skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. a następnie pismem z dnia 10 marca 2016r., (któro wpłynęło faktycznie do organu w dniu 10 kwietnia 2016r.) wniosła skargę do Sądu administracyjnego. Z zestawienia zaprezentowanych dat i uwzględniając treść cytowanych uprzednio przepisów ustawy o samorządzie gminnym, należy stwierdzić, iż skarga na uchwałę w spawie planu miejscowego jest wniesiona z zachowaniem terminu.

Kolejną kwestią, na którą zwrócić uwagę należy przed przystąpieniem do merytorycznej oceny kwestionowanej w skardze uchwały jest ocena, czy skarżącej przysługuje interes prawny w kwestionowaniu określonych zapisów tejże uchwały. Cytowany powyżej przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym posługuje się bowiem sformułowaniem interesu prawnego lub uprawnienia, które ma być naruszone uchwałą organu gminy. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest skierowana przeciwko de facto wszystkim przepisom uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego, które to normy prawne zawierają zapisy odnoszące się do nieruchomości skarżącej. Z tego powodu interes prawny skarżącej w kwestionowaniu tych zapisów planu miejscowego nie może być przedmiotem sporu.

Wyjaśnić należy, iż z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 roku w sprawie K 27/00 (OTK 2001/2/29), organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw. Art. 6 ust. 1 ustawy przewiduje, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych regulujących sposób wykonywania prawa własności, o którym jest mowa w art. 140 Kodeksu cywilnego, stanowiącym, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z mocy art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej.

Mając na uwadze powyższe, rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że zaskarżona uchwała bez wątpienia naruszyła interes prawny oraz uprawnienie skarżącej. Uchwała w sposób negatywny wpływa bowiem na jej sferę prawno-materialną, gdyż uniemożliwia jej realizację planów w zakresie przedsięwzięć polegających na budowie nowych lub rozbudowie istniejących już farm o dowolnej obsadzie sztuk. Jak wskazano bowiem na wstępie, dotychczasowe zapisy planu umożliwiały na terenach rolnych i przeznaczonych do zalesienia, realizację ferm hodowlanych, chowu lub hodowli zwierząt na terenie gminy wprowadzając jedynie zakaz ich realizacji na terenach objętych ochroną tj. korytarzy ekologicznych, obszarach chronionego krajobrazu i obszarach Natura 2000. Obecnie zaskarżona uchwała wprowadziła znaczne obostrzenie powyższego zapisu wprowadzając ograniczenie ilościowe dopuszczając na w/w terenach jedynie realizację ferm hodowlanych, chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż [...]. Nie ulega wątpliwości, że zaostrzenie to odnosi się m.in. do terenów na których znajduje sie działka będąca własnością skarżącej, na której obecnie znajdują się już fermy , a nowe zapisy planu uniemożliwią jej rozszerzenie prowadzonej działalności. Te wszystkie okoliczności prowadzą do wniosku, że naruszenie interesu prawnego skarżącej nastąpiło, co mogło prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów skargi.

Do oceny pozostało więc wyjaśnienie, czy naruszenie to mieści się w granicach prawa tj. czy gmina nie nadużyła przysługującego jej tzw. "władztwa planistycznego".

Jak wskazano powyżej zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.g. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Stosownie zaś do art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w planie określa się w szczególności zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.

W ocenie Sądu wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenie prowadzonej produkcji w sektorze chowu lub hodowli zwierząt jest usprawiedliwione polityką prowadzoną przez gminę, wynikającą m.in. ze Studium. Mianowicie priorytet w rozwoju przyznano mniejszym, indywidualnym gospodarstwom rolnym, nie zaś przedsiębiorstwom rolniczym o dużej skali produkcji, wskazuje się także na konieczność zalesienia terenów gminnych, z uwagi niski procent istniejących obecnie terenów leśnych. Takie postanowienia wynikają ze studium. Wprowadzone zatem obecnie przez Radę, a kwestionowane przez skarżącą obostrzenia stanowią wyraz prowadzonej przez gminę polityki rozwoju w sferze rolnictwa tj. danie prymatu małym gospodarstwom rolnym, do czego gmina jest w pełni uprawniona. W toku postępowania sądowego (na rozprawie) przedstawiciel gminy wskazał również, iż zmiana została wprowadzona także z uwagi na liczne petycje mieszkańców gminy, dla których istniejące obecnie na jej obszarze liczba farm (2 % powierzchni gminy , 1 kurnik na 45 mieszkańców) wpływających znacznie na jakość i warunki ich życia. Jedynym wymiernym zatem wyznacznikiem tej polityki w tej konkretnej kwestii mogło być ograniczenie ilościowe chowu lub hodowli poprzez wskazanie maksymalnej liczby obsady zwierząt. W ocenie jednak Sądu taki sposób prowadzenia polityki planistycznej nie przekracza granic tzw. "władztwa planistycznego", acz prawo własności skarżącej zostało niewątpliwie ograniczone, jednak w granicach i ramach prawnych. Skarżąca bowiem nie została pozbawiona możliwości produkcji rolniczej o profilu hodowli/chowu zwierząt w tym drobiu, jedynie skala tej produkcji może być dla niej niesatysfakcjonująca. Zachowała natomiast te uprawnienia w takiej skali i zakresie, jak i pozostali mieszkańcy gminy.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia przysługującego jej prawa własności tj. art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej należy wskazać, iż nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (wyrok TK z dnia 11 maja 1999, sygn. akt K 13/98, publ. OTK ZU 1999/4/74). Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (vide wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1708/09). W ocenie Sądu proporcje te zostały ustalone w sposób adekwatny do oczekiwań mieszkańców gminy oraz zamierzeń i planów inwestycyjnych większości właścicieli działek znajdujących się w obszarze planu. Stanowisko Rady Gminy daje się obronić zarówno jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa. Pozwala także zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służy będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej.

Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma bowiem charakter kompromisowy. Utrzymuje ona przeznaczenie nieruchomości skarżącej jako działek rolnych, umożliwiając jej prowadzenie hodowli lub chowu, ale jedynie w określonych granicach ilościowych obsady zwierząt. W celu bowiem ochrony interesów innych mieszkańców zostało wprowadzone ograniczenie ilości obsady hodowanych zwierząt w obszarze całej gminy. W ocenie Sądu takie rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jakim jest człowiek. Otóż właściciel, który chciałby prowadzić chów lub hodowlę zatrzymuje to uprawnienie, jednak ze względu na charakter gminy skala nowo powstającej produkcji hodowlanej została ograniczona kwestionowanymi przez skarżącą wymaganiami ilościowymi. Które również w ocenie Sądu nie zostały przez organ określone w sposób dowolny, lecz wynikają z uregulowań prawnych. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że w/w inwestycje w ocenie ustawodawcy zawsze negatywnie oddziaływają na środowisko, dlatego też wprowadził dla nich obowiązek opracowywania raportu oddziaływania na środowisko.

W ocenie zaś Sądu jeżeli wynika to z uwarunkowań środowiskowych, krajobrazowych, czy też architektonicznych, gmina w ramach tzw. "władztwa planistycznego" może w planie wprowadzić obostrzenia w zakresie lokalizacji na terenie gminy określonych inwestycji.

Należy także podkreślić, że plan nie ogranicza dotychczas prowadzonej działalności. Nie ingeruje zatem w sferę praw nabytych, a jedynie ustala zasady dla nowo powstających, czy chcących się rozbudowywać farm. Interes potencjalnego inwestora musi więc pozostawać w zgodzie z potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska, a tym samym zdaniem Sądu kwestionowane zapisy uchwały nie naruszają zasady proporcjonalności.

Nie można również uznać, iż kwestionowane ustalenia Rada przyjęła w sposób dowolny. Jak już wskazano powyżej z akt sprawy oraz wyjaśnień przedłożonych w trakcie rozprawy przez przedstawiciela organu wynika, że przedmiotowe zapisy stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych we wcześniejszych akta planistycznych (Studium), wynikają one także z przyjętej przez gminę polityki tj. m.in. zrównoważonego rozwoju rolniczych gospodarstw rodzinnych, dobra mieszkańców, zachowania walorów kulturowych, ekologicznych, krajobrazowych itp. Tym samym, należy wskazać, że również wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.g zasada swobody inwestorskiej nie może być interpretowana przez radę, jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne oraz bez względu na niedogodności czy uciążliwości, jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom korzystającym również z ustawowo określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw.

W ocenie Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 17 pkt. 9 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że Wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt. 1 (prasie miejscowej oraz przez obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości ) o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed wyłożeniem i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego w na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.

Skarżąca zarzuciła, że w dniu [...] lipca 2015 r. nie odbyła się dyskusja. W aktach sprawy znajduje się jednak protokół z przeprowadzonej dyskusji z dnia [...] lipca 2015r. wraz z załączoną do niego listą obecności z którego wynika, że nikt się nie stawił.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż w pierwszym ogłoszeniu w Tygodniku Gazeta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. brak było konkretnego wskazania sali, w której odbędzie się dyskusja, a jedynie wskazano, że w siedzibie Urzędu Gminy w W., co nie można w zasadzie uznać za znaczne uchybienie, Wójt Gminy W. ponownie zorganizował dyskusję nad wspomnianym projektem w celu umożliwienia wzięcia w niej udziału przez zainteresowane osoby. Ze względu na to, iż projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożony był do dnia [...] lipca 2015 r., dyskusja tak zaplanowana została w ostatnim możliwym dniu, a więc w dniu [...] lipca 2015 r., co ogłoszone zostało w Tygodniku Gazeta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. W ogłoszeniu tym dokładnie wskazany został zarówno termin dyskusji, godzina oraz dokładne miejsce gdzie dyskusja się odbędzie - "w Sali konferencyjnej Urzędu Gminy" zamiast jak w poprzednim ogłoszeniu: "w siedzibie Urzędu Gminy". W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w sprawie nie doszło do istotnego w rozumieniu art. 28 u.o.p.z.p naruszeniu zasad sporządzania planu, skutkującym koniecznością unieważnienia uchwały. Wójt zorganizował bowiem i ogłosić termin dyskusji w sposób umożliwiający stronom wzięcie w niej udziału.

Za całkowicie chybiony Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 8 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Powołane bowiem przez stronę skarżącą przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w procesie tworzenia, zmiany i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, ani też podejmowania uchwał we wszystkich innych sprawach. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że pomimo wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej, zakwestionowane uregulowania mieszczą się w granicach prawa, co oznacza, że skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.