Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1207/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 § 1, art. 16 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1252/21 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 15 lipca 2021 r., nr SKO.NP/4115/230/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy

ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 15 lipca 2021 r., nr SKO.NP/4115/230/2021, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia wyrokiem z 3 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1252/21, w punkcie I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję w części, tj. w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego "od 30 kwietnia 2021 r.", a w punkcie wyroku II zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącej A. K. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz D. decyzją z 25 maja 2021 r., nr DŚ.5211.32.2020, odmówił przyznania A. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką S. K.

W uzasadnieniu organ wskazał jako przesłankę odmowy przyznania świadczenia okoliczność, że wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, jednakże niepełnosprawność nie powstała do ukończenia 25 roku życia, a tym samym nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

W odwołaniu A. K. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie normy wyrażonej w art. 17 ust. 1b bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 15 lipca 2021 r., nr SKO.NP/4115/230/2021, uchyliło w całości ww. decyzję z 25 maja 2021 r. i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką S. K. na okres od 30 kwietnia 2021 r. na czas nieoznaczony.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że w dniu 22 grudnia 2020 r. wpłynął wniosek A. K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką S. K. Na podstawie złożonego wniosku oraz załączonych do wniosku dokumentów, przeprowadzonego w dniu 19 stycznia 2021 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego, ustalono, że S. K. ur. [...] lutego 1948 r. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, co potwierdza orzeczenie wydane w dniu 17 maja 2013 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w D. znak: PCPR-PZO.71.243.13. Powyższe orzeczenie zostało wydane na stałe. Wynika z niego, że niepełnosprawność S.K. istnieje od 1997 r. Ponadto legitymuje się ona orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 3 września 2018 r. w sprawie ustalenia niezdolności do pracy/niezdolności do samodzielnej egzystencji, z którego wynika, że jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji.

Jak podało Kolegium, skarżąca na mocy decyzji Burmistrza D. z 30 listopada 2020 r., znak: DŚ.5212.53.2020, ma przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej z 18 grudnia 2020 r., z treści którego wynika, że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z 29 kwietnia 2021 r., znak: DŚ.5212.53.2020, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało uchylone z datą wydania decyzji. S. K. jest wdową, mieszka wraz z córką A. K. Osobami zobowiązanymi do alimentacji w l stopniu są: skarżąca, P. K. (brat skarżącej), pracuje zawodowo, mieszka w L. oraz J.K. (siostra skarżącej), samotna matka pobierająca świadczenie rentowe po zmarłym mężu, zamieszkała w D.. Z oświadczenia skarżącej złożonego w dniu 19 stycznia 2021 r. wynika, że jej rodzeństwo nie pomaga jej w opiece nad matką, ani finansowo. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, rodzice S. K. nie żyją. Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad matką, jak również sprawuje nad nią stałą opiekę, która uniemożliwia jej podjęcia jakiejkolwiek pracy nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto od maja 2016 r. do nadal pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, jak również na przełomie 2012/2013 roku miała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Dodatkowo z ww. oświadczenia wynika, że przed ubieganiem się o ww. świadczenia opiekuńcze skarżąca była osobą bezrobotną zarejestrowaną w urzędzie pracy. S. K. cierpi na wiele chorób, tj. schizofrenię, ma problemy m.in. z nerkami, ciśnieniem, tarczycą. S. K. słyszy głosy, które mówią jej, żeby nie jadła, nie piła, w związku z czym A. K. musi matkę pilnować, by zjadła i wypiła wszystko, co ma przygotowane. Ponadto S. K. nie jest w stanie poruszać się samodzielnie, wymaga pomocy skarżącej przy poruszaniu się i podtrzymywaniu, jest pampersowana.

W oświadczeniu skarżąca wskazała, że: "Moja opieka nad mamą polega na wykonywaniu następujących czynności: wstaję około godziny 6.30 aby podać mamie pierwszą tabletkę na czczo na tarczycę, pomagam mamie wstać z łóżka i zaprowadzić do łazienki, po załatwieniu przez mamę potrzeb fizjologicznych pomagam mamie wejść do wanny, aby wykąpać ją, gdyż mama nie myje się sama, następnie pomagam jej w wyjściu z wanny i wytarciu się, jak również w założeniu pampersa, czystej bielizny i odzieży. Następnie pomagam mamie w przejściu do kuchni gdzie przygotowuje dla mamy pierwsze śniadanie i podaje leki w odpowiednich odstępach czasowych, są to leki następujące: psychotropy, na pracę jelit, na ciśnienie i na osteoporozę. W międzyczasie mierzę mamie również ciśnienie oraz poziom cukru we krwi. Następnie zaczynamy poranną gimnastykę, która polega na ćwiczeniu nóg oraz rąk, jak również spaceruje z mamą po mieszkaniu. Około godziny 10.30 przygotowuje dla mamy drugie śniadanie. Następnie przygotowuje dla mamy obiad, podwieczorek, kolację. Moja mama w związku z używaniem pampersów musi być przebierana 4 razy dziennie, w czym jej pomagam. Moja opieka nad mamą polega również na zaopatrzeniu mamę w leki, pampersy, pilnowaniu terminów wizyt lekarskich, terminów badań lekarskich na które systematycznie chodzę z mamą, robieniu zakupów, praniu mamie bielizny, obcinaniu mamie paznokci. W okresie letnim gdy stan zdrowia mamy fizyczny oraz psychiczny pozwala sprowadzam mamę na ławkę przed blok. Leki podaje mamie trzy razy dziennie, dużo czasu również poświęcam na ćwiczenie z mamą mówienia gdyż ma problemy z mową i wyraźnym wysławianiem się, również muszę pilnować, aby mama codziennie wypiła co najmniej 2 litry płynów gdyż ma problemy z nerkami, a przy chorobie na którą cierpi mama schizofrenia jest to bardzo ważne, gdyż mama cierpi na głosy które mówią jej, żeby nie jadła i nie piła więc muszę pilnować, aby mama zjadła i wypiła wszystko co jej podaje (...)".

Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika m.in., że A. K. bardzo dobrze zajmuje się matką.

Zdaniem Kolegium ustalony zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia przez skarżącą.

W analizowanej sprawie organ l instancji stwierdził, że przesłanką odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest powstanie niepełnosprawności po okresach wymienionych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Jak podkreśliło SKO, organ pomocy orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W wyroku tym TK orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne zatem oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził TK w ww. wyroku.

Kolegium podkreśliło następnie, że orzekając o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od dnia 30 kwietnia 2021 r., miało na uwadze datę uchylenia decyzji przyznającej poprzednie świadczenie, którą w niniejszym przypadku, w związku z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest data jej wydania. Świadczenie przyznane zostało od dnia następnego po dniu wydania decyzji uchylającej prawo do poprzedniego świadczenia.

Co do wysokości przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego organ II instancji podał, że w 2021 r. przysługiwać będzie skarżącej w wysokości po 1.971,00 zł miesięcznie. Z kolei w dalszym okresie będzie wypłacane zgodnie z wysokością świadczenia ogłoszoną w drodze obwieszczenia przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. K. zaskarżyła w części decyzję SKO, tj. w zakresie braku orzeczenia o wyrównaniu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku w zakresie sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, co spowodowało nieprzyznanie jej świadczenia począwszy od dnia, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, tj. od 1 grudnia 2020 r.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w punkcie I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję w części, tj. w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego "od 30 kwietnia 2021 r."; a w punkcie wyroku II zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącej A. K. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem prawa w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) – dalej u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W przepisie art. 17 ust. 5 u.ś.r określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia, w tym w pkt 1 lit. b, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. przewiduje, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zgodnie z kolei z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest to, iż skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką – S.K., legitymującą się orzeczeniem z 17 maja 2013 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. Ponadto S.K. legitymuje się orzeczeniem z 3 września 2018 r. w sprawie ustalenia niezdolności do pracy/ niezdolności do samodzielnej egzystencji, z którego wynika, że jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Jak wynika z zebranej w sprawie dokumentacji, matka skarżącej cierpi na wiele chorób, tj. schizofrenię, ma problemy m.in. z nerkami, ciśnieniem, tarczycą. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad matką, jak również sprawuje stałą opiekę nad matką, która uniemożliwia jej podjęcia jakiejkolwiek pracy nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nie ulega też wątpliwości, że skarżąca jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Spełnia zatem przesłanki warunkujące prawo do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, które zostały określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W ocenie Sądu I instancji za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, że w przypadku skarżącej spełniony został warunek ustalony w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium. Uwzględniając ww. wyrok Trybunału, moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istniały podstawy do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 30 kwietnia 2021 r., pomimo że wniosek skarżącej został złożony 22 grudnia 2020 r. Zdaniem Kolegium, dopiero w kwietniu 2021 r. ustała sytuacja zbiegu świadczeń, co uprawniało do przyznania żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie bowiem decyzji Burmistrza D. z 29 kwietnia 2021 r. została uchylona decyzja przyznająca skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego wnioskowane świadczenie powinno być przyznane począwszy od miesiąca, w którym skarżąca złożyła wniosek inicjujący postępowanie w sprawie. Podkreślenia wymaga bowiem, że przy wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z daty wpływu do organu 22 grudnia 2020 r., znajduje się oświadczenie skarżącej w którym napisała "na podstawie art. 27 ust. 5 o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego". Jak już wyżej wskazywano, art. 27 ust. 5 u.ś.r. przewiduje, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Fakt uzyskiwania więc przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie stanowiska, według którego w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w razie zbiegu uprawnień do świadczeń - byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny (por. wyrok NSA z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20). Na tle wykładni omawianych przepisów obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy interpretować w ten sposób, iż wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, ale jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Trafnie też akcentuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące jej przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej wcześniejszą decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza bowiem stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy faktycznie uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Dlatego dopuszcza się jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji (por. np. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 200/19; wyrok NSA z 15 września 2020 r. sygn. akt I OSK 2199/19; wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 712/18).

Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o jego wyborze w miejsce pobieranego zasiłku, miała prawo oczekiwać od organów, że podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania jej korzystniejszego świadczenia. Celem regulacji z art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesne pobieranie różnych świadczeń. Samo jednak dokonanie przez skarżącą wyboru świadczenia jest decydujące dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium tego wyboru nie uwzględniło. Takie działanie organu spowodowało, że naruszone zostało prawo skarżącej do przyznania korzystniejszego świadczenia, począwszy od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie.

W konsekwencji powyższego Sąd wojewódzki uznał, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., z pominięciem treści przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r., przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadnia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia dopiero od momentu, kiedy zaprzestała pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy.

Sąd uznał również, że organ naruszył art. 24 ust. 2 u.ś.r., z którego jednoznacznie wynika, iż decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostaje ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ma data złożenia kompletnego wniosku. Należy przy tym podkreślić, że pozbawienie skarżącej wyższego świadczenia nastąpiło z winy organu I instancji, który odmówił jej tego świadczenia wbrew przepisom prawa, wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i utrwalonemu orzecznictwu sądów administracyjnych. Organ II instancji nie przyznając świadczenia od dnia złożenia wniosku utrwalił te niekorzystne skutki rozstrzygnięcia organu I instancji w ww. zakresie. Takie stanowisko jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, określonej w art. 8 § 1 k.p.a.

Sąd wojewódzki podkreślił, że skoro ustawodawca chciał zapobiec pobieraniu przez uprawnionych równolegle różnych świadczeń, a skarżąca niewątpliwie otrzymała specjalny zasiłek opiekuńczy w okresie od złożenia wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego do dnia wydania decyzji z 29 kwietnia 2021 r., to za wyżej wymieniony okres przysługuje skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o kwotę realnie otrzymanego zasiłku dla opiekuna. Nie może bowiem powstać sytuacja, na podstawie której otrzyma ona zarówno specjalny zasiłek opiekuńczy, jak i w pełnej wysokości świadczenie pielęgnacyjne. Wprawdzie ustawodawca w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidział takiej sytuacji, ale jest to rozwiązanie zgodne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej, praworządności, czy równości co do prawa. Nie mogą bowiem powstać sytuacje, w których faktycznie w niektórych przypadkach osoba pobierająca świadczenie byłaby traktowana w sposób korzystniejszy niż inne osoby w takie samej sytuacji. Należy bowiem zaznaczyć, że opiekunowie osób niepełnosprawnych, którzy posiadali specjalny zasiłek opiekuńczy, zrezygnowali z niego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego a organy administracyjne prawidłowo stosując przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznały im korzystniejsze świadczenie, pobierają jedynie jedno świadczenie. Na tym tle, gdyby przyznać skarżącej pełne świadczenie pielęgnacyjne bez uwzględniania wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego, jej sytuacja byłaby niewątpliwie korzystniejsza. Z punktu widzenia stosowania prawa "równe traktowanie osób wymaga, by organy stosujące prawo dokonywały konkretyzacji norm generalno-abstrakcyjnych w normy konkretno-indywidualne bez nieuzasadnionego różnicowania. Innymi słowy, by nie traktowały odmiennie osób ze względu na takie ich cechy, które nie są prawnie relewantne" (P. Tuleja (w:) P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 32.). Zasada równego traktowania zakłada zarówno zakaz różnicowania negatywnego, jak i pozytywnego. W tym przypadku, gdyby skarżącej dodatkowo wypłacono świadczenie pielęgnacyjne w pełnej wysokości w okresie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego byłaby traktowana w sposób uprzywilejowany, w stosunku do innych osób znajdujących się w tej samej sytuacji.

Wobec stwierdzonego naruszenia przez Kolegium ww. przepisów prawa materialnego, Sąd wojewódzki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 119 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy w tym zakresie organ mógł uwzględnić stanowisko prawne wyrażone wyżej.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres, za który już uprzednio przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji, przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do ustalenia Wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a nie od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawie wymagającej rezygnacji z innego świadczenia, od miesiąca, w którym przestanie przysługiwać konkurencyjne świadczenie, podczas gdy w niniejszej sprawie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przestało przysługiwać Wnioskodawczyni od 29 kwietnia 2021 r. w związku z wydaniem przez Burmistrza D. decyzji z 29 kwietnia 2021 r., znak: DŚ.5212.53.2020, o uchyleniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepisy te dają możliwość rozliczenia świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W oparciu o przedstawione skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

3. rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej są powiązane ze sobą, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Po myśli natomiast art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Z powołanych przepisów wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.

Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne (warunkowe), zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy - w momencie wydawania decyzji - jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego uprawnienia, którego nie można pobierać równolegle ze świadczeniem pielęgnacyjnym.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca w dniu 22 grudnia 2020 r. złożyła wniosek o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką S. K.. Złożyła przy tym oświadczenie z 18 grudnia 2020 r., z treści którego wynika, że na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Decyzją z 29 kwietnia 2021 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało uchylone, z datą wydania decyzji.

Organ l instancji decyzją z dnia 25 maja 2021 r. odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że przesłanką odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest powstanie niepełnosprawności po okresach wymienionych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji.

Organ odwoławczy uchylając decyzję pierwszoinstancyjną i orzekając o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od 30 kwietnia 2021 r., podkreślił, że miał na uwadze datę uchylenia decyzji przyznającej poprzednie świadczenie, którą w niniejszym przypadku, w związku z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest data jej wydania. Świadczenie przyznane zostało zatem od dnia następnego po dniu wydania decyzji uchylającej prawo do poprzedniego świadczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. K. zaskarżyła decyzję SKO w części, tj. w zakresie braku orzeczenia o wyrównaniu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku w zakresie sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 2 u.ś.r., co spowodowało nieprzyznanie jej świadczenia począwszy od dnia, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, tj. od 1 grudnia 2020 r.

Sąd I instancji uwzględnił skargę podzielając stanowisko skarżącej co do zasadności przyznanie jej świadczenia począwszy od 1 grudnia 2020 r., to jest od dnia, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy poglądu tego nie można jednakże uznać za prawidłowy z powodów wskazanych powyżej.

Przypomnieć należy, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego więc powodu organ, podobnie zresztą, jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. W rezultacie - w realiach rozpoznawanej sprawy - to dopiero wydanie przez Burmistrza D. decyzji z 29 kwietnia 2021 r. uchylającej decyzję przyznającą skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie złożenie przez stronę zainteresowaną wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o rezygnacji z prawa do otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego i wyborze świadczenia korzystniejszego - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Notabene z treści tego oświadczenia wynika, że skarżąca rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego dopiero z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., należało więc ostatecznie przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką począwszy od 30 kwietnia 2021 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. W tym bowiem okresie czasu skarżącej przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, a co - jak wyżej wspomniano - wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do formułowania przez Sąd I instancji oceny prawnej dotyczącej zasadności wypłaty skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, wobec uznania, że odstąpienie od zasądzenia kosztów w sprawie, w której przedmiotem jest świadczenie pielęgnacyjne, mieści się w pojęciu przypadku szczególnie uzasadnionego.